Studiu privind externalizarea activitii administrative prin intermediul parteneriatului public privat

Zaharioaie Marina
Rezumat. Parteneriatul public-privat reprezint o modalitate modern ce poate fi utilizat de stat pentru a externaliza o parte din serviciile considerate n mod tradi ional publice, pentru ca acestea s fie satisfcute de ctre sectorul privat. Parteneriatul public-privat se bucur de un real succes pe plan mondial, dar mai exist state, ca Romnia, care se afl abia n stadiul de a crea cadrul juridic necesar implementrii acestuia. Romnia poate nva din experiena statelor europene, dar trebuie s adapteze formele parteneriatului la particularitile existente pe plan naional. Un model de la care Romnia poate lua lec ii importante este cel francez, care pe lng un cadru legal i complex, dispune i de numeroase proiecte n parteneriat derulate att la nivel central ct i la nivelul colectivitilor locale. Totui, parteneriatul public-privat nu reprezint mereu cea mai bun soluie pentru un proiect. De aceea, statul, trebuie s analizeze care dintre varianta public i varianta privat de realizare a unui serviciu este mai oportun, alegerea realizndu-se prin intermediul analizei costbeneficiu. The Public-private partnership is a modern way that can be used by the state to outsource some services traditionally considered public, so that they are met by the private sector. Public-private partnership enjoys a worldwide success, but there are countries, like Romania, which is just at the stage of creating the legal framework for its implementation. Romania can learn from European countries experience models, but it must adapt existing forms of partnership at to the national particularities. A model that Romania can take important lessons is the french one, which in addition to a legal and complex framework, and has undertaken numerous projects in partnership both at central and local level. However, the public-private partnership is not always the best solution for a project. Therefore, the state must analise wich of the public option and the private option to met a public service is the best, the choise beeing susteind by the cost-benefit analysis. Cuvinte cheie: parteneriat public-privat, value for money, Public Sector Comparator, analiza costbeneficiu, criz financiar

1. Cadrul conceptual privind parteneriatul public-privat n Romnia, parteneriatul public-privat este prezentat ca fiind soluia miraculoas pentru ieirea din criz i pentru relansare economic, prnd a fi panaceul de care are atta nevoie ara noastr. ns, din pcate, parteneriatul public-privat este privit ca o prioritate doar la nivel de strategii i declaraii politice, practica demonstrnd c exist mai mult planuri ambiioase dect proiecte cu finalitate. Sectorul public se afl n situaia de a avea nevoie de resursele financiare din mediul privat, nu doar att pentru a externaliza o parte din povara finanrii serviciilor publice, ci i pentru a utiliza managementul privat n gestiunea i exploatarea acestora. De asemenea, ar reprezenta o modalitate de a crea noi locuri de munc i sar da impulsul de care are atta nevoie economia romneasc. Dar cum putem vorbi despre mari proiecte de parteneriat public-privat cnd noi nu avem o legislaie n domeniu care s l reglementeze? Cadrul legislativ este necesar pentru a stabili condiiile exacte ale modului n care se va derula un contract de acest tip, dar i pentru a ine cont de particularitile acestor proiecte. Necesitatea externalizrii de ctre administraie a unei pri din serviciile publice a aprut n contextul modificrilor determinate de evoluiile succesive de pe plan mondial din mediul politic, economic i social. De asemenea, noiunea de serviciu public ia nelesuri diferite n funcie de statul la care ne raportm, astfel, n fiecare stat, acestea sunt asigurate n proporii diferite n funcie de particularitile nregistrate. n contextul crerii unei piee unice, Europa ncearc s armonizeze noiunea de serviciu public precum i modelele de gestiune a serviciilor publice i s alinieze infrastractura i serviciile publice la standarde unice. n multe state este nrdcinat ideea conform creia, sectorul public, este responsabil pentru livrarea serviciilor de baz, dar acest lucru se poate schimba mai ales n contextul n care sectorul public dorete s valorificile avantajele pe care le ofer sectorul privat. Apelul la sectorul privat este tot mai necesar datorit restriciilor bugetare cu care se confrunt majoritatea statelor, dar i datorit 1

evoluiei rolului statului n economie, de la actor direct la cel de arbitru i regulator. Se pune de multe ori ntrebarea dac exist un model de gestiune al serviciilor publice i de parteneriat ntre persoanele de drept public i ntreprinderile private? Iar dac exist, este el sustenabil? Parteneriatul public - privat poate reprezenta o soluie n gestionarea unei mari pri a problemelor publice cu care se ntlnesc autoritile din cadrul unui stat. La nivel european termenul de parteneriat public-privat nu este definit, ns este utilizat cu sensul de form de cooperare ntre autoritile publice i mediul privat care urmrete garantarea, finanarea, construcia, renovarea, gestiunea, ntreinerea infrastructurii i serviciilor publice 1. Totui, la nivelul dreptului comunitar nu exist o definiie specific pentru parteneriatul public-privat, lsndu-se o marj de apreciere ridicat statelor membre n reglementarea acestuia. Dreptul comunitar poate fi considerat astfel neutru, el lsnd autoritilor publice libertatea de a alege modalitatea de satisfacere a serviciilor publice, dar intr n joc abia n cazul n care autoritile publice decid s implice tere pri prin reglementri referitoare la achiziii publice i concesiuni. 1. Oportunitile folosirii parteneriatului public-privat: beneficii i riscuri n practica internaional pearteneriatul public-privat ia dou forme: parteneriat public-privat contractual i parteneriat public-privat instituional. Parteneriatul public-privat contractual se bazeaz n mod exclusiv pe prevederile contractuale dintre cele dou pri, una fiind o entitate public i cealalt o entitate privat. Cel mai cunoscut model de parteneriat public-privat contractual este cel privind contractul de concesiune, prin care entitatea privat furnizeaz un serviciu public populaiei n locul entitii publice, dar sub controlul acesteia. 2 Conform unui studiu realizat de ctre Price Waterhouse Coopers, la nivelul Uniunii Europene, aproximativ 60% dintre proiectele de tip parteneriat public privat iau forma contractelor de concesiune. n Romnia, concesiunile sunt reglementate de ctre Ordonana de Urgen a Guvernului Nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziii publice, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii . Parteneriatul publicprivat instituional reprezint o alt form de cooperare ntre parteneri din domeniul public i din cel privat, care decid nfiinarea unei entiti publice cu capital mixt care avnd ca obiect de activitate executarea contractelor de achiziii publice sau a concesiunilor. n acest caz, entitatea privat particip la societatea mixt att prin aport de capital, dar i ca agent activ n executarea sarcinilor necesare ndeplinirii obiectivelor stabilite. Aceast form de parteneriat nu este reglementat la nivel comunitar, ns Comisia European a publicat o comunicare interpretativ a dreptului comunitar referitor la parteneriatul public-privat instituional. Nici n Romnia, parteneriatul public-privat instituional nu este reglementat, existnd n acest sens presiuni din partea sectorului privat care dorete nlturarea incertitudinii juridice existente prin adoptarea unui act normativ. Aceast form de colaborare ntre sectorul public i cel privat este utilizat n state ca Italia, Ungaria, Cehia n cadrul companiilor de furnizare a apei. Aspectul central pe care trebuie s-l aib n vedere autoritile publice este cnd i care servicii publice ar trebuie s fie externalizate spre a fi satisfcute de ctre partenerul privat. Aceast analiz trebuie s aib n vedere beneficiile nete i plus valoarea pe care ar aduce-o fiecare modalitate de exploatare a acelui serviciu. n studiile realizate trebuie avut n vedere att beneficiile pe care le-ar aduce un astfel de proiect ct i riscurile aferente, urmrindu-se oferirea de servicii n condiii de eficien, eficacitate, economicitate i value for money3. La nivel macroeconomic beneficiile parteneriatului public-privat sunt incontestabile. n primul rnd constrngerile bugetare existente n Romnia, fac aproape imposibil derularea de proiecte de investiii publice majore. Lipsa investiiilor publice din Romnia ar putea fi diminuat prin atragerea de investiii private. De asemenea, Romnia reprezint o pia aflat n
1

Commission, Green Paper on Public-Private Partenerships and Community law on public contracts and concessiones, p. 3 2 Ibidem, p. 9 3 Combinaia optim ntre cost i calitate

dezvoltare i expansiune n ceea ce privete atragerea sectorului privat n oferirea de servicii publice. Acest lucru poate atrage atenia sectorului privat, deoarece reprezint un model incipient pestru ara noastr, dar care se bucur de succes pe plan internaional. Astfel, autoritile publice ar putea profita de acest avantaj comparativ pentru atragerea de investitori strini care dispun de o bogat experien n dezvoltarea de parteneriate cu sectorul public la nivel internaional. Un domeniu care ar putea fi exploatat cu succes este cel al infrastructurii rutiere. Autostrzile n Romnia sunt aproape inexistente, ele presupunnd o sarcin financiar ridicat, ns construcia lor poate fi finanat cu ajutorul partenerilor privai. Aceast form de exploatare a fost utilizat cu succes n multe state din Uniunea European ca Spania, Portugalia, Italia sau Frana. Conform statisticilor aproximativ 38% din autostrzile din Europa au fost construite prin concesiune, mai exact 21.998 km din 57.542 km4. Romnia are nevoie ns de proiecte de anvergur n parteneriat, a cror succes s fie prezentat n mod public, mpreun cu obstacolele aprute i modalitatea n care acestea au fost rezolvate prin conlucrarea ntre sectorul public i cel privat, pentru a se putea ctiga ncrederea investitorilor privai. Dei parteneriatul public-privat este utilizat la scar larg, el nu reprezint dect 4% din totalul investiiilor din sectorul public de la nivel european 5. Doar la nivelul Marii Britanii, proporia investiiilor publice prin parteneriat public-privat i Iniiativa Financiar Privat n totalul investiiilor publice este mai ridicat ajungnd la 10-15%. Un alt avantaj este c sectorul privat controleaz mult mai bine costurile i termenele de execuie, datorit faptului c scopul principal al unei entiti private este obinerea profitului i rentabilitatea investiiei. n acest sens antreprenorii privai urmresc minimizarea costurilor i respectarea termenelor de execuie pentru exploatarea ct mai rapid a lucrrii i recuperarea investiiei. Minimizarea costurilor nu ar presupune i o diminuare calitativ a lucrrii deoarece n sarcina entitii private vor intra i costurile de mentenan, care vor fi mai ridicate ntr-un asemenea context. Spre deosebire de sectorul privat, n sectorul public se utilizeaz bani publici, ceea ce face s existe riscul ca administrarea lor s nu se realizeze pe criterii de economicitate. Totui, sectorul public nu pune accentul exclusiv pe aspectul financiar ci i pe beneficiile sociale ale unui proiect. Acesta este un alt motiv pentru care este necesar o colaborare stns ntre cele dou sectoare, deoarece entitatea public i poate nsui unele aspecte privitoare la managementul financiar utilizat n mediul privat, iar sectorul privat trebuie s in cont nu doar de aspectul financiar, ci i de modul n care respectivul proiect se va rsfrnge la nivelul colectivitii i cum vor fi resimite i partajate beneficiile n cadrul colectivitii. Un alt avantaj al derulrii de proiecte n parteneriat public-privat este c riscul este partajat ntre cele dou sectoare. Recomandarea dat de Eurostat n acest sens este ca riscul s fie alocat celui mai capabil n al gestiona. Riscul este definit ca orice factor, eveniment sau influen care amenin la succesul finalizrii unui proiect n termeni de timp, cost sau calitate. Astfel riscul proiectului este transferat partenerului privat, care pe lng riscul de construcie i mai poate asuma, n funcie de specificul proiectului riscul de exploatare sau riscul de disponibilitate. Prin transferul riscului ctre sectorul privat se asigur respectarea principiului predictibilit ii n bugetul public, deoarece anumite costuri care nu pot fi anticipate pe durata construcii i operrii unui proiect sunt acum transferate partenerului privat. Parteneriatul pote fi vzut i ca o formul mai convenabil dect o alt alternativ de care dispune sectorul public, i anume privatizarea. Prin privatizare obiectul contractului este transferat definitiv n proprietatea operatorului privat, pe cnd n cazul contractului de parteneriat public-privat bunnul se va ntoarce n proprietatea statului. De asemenea, att experiena unor ri dezvoltate ca Marea Britanie, dar i n state ca Romnia, a dovedit c privatizarea nu este cea mai bun soluie. De cele mai multe ori ntreprinderile publice erau vndute prea repede, prea ieftin i nerealizndu-se o analiz a performanei ulterioare a respectivei entiti.
4

Fayard A, Analysis of Highways Concession in Europe, in Conference of Highways: cost and regulation in Europe, Italy, p. 5 5 Hall D., PPPs in the EU a critical appraisal, in ASPE Conference St. Petersbug, 2008, p. 4

Comisia European a identificat la rndul su patru beneficii pe care le-ar aduce sectorul privat n cadrul parteneriatelor i anume6: Pentru a furniza capital suplimentar Pentru a oferi alternative de gestionare a serviciilor publice Pentru a oferi valoare adaugat consumatorilor Pentru a asigura o mai bun identificare a nevoilor i o utlizare optim a resurselor Beneficiile asociate unui proiect n parteneriat public-privat nu se rsfrng doar asupra sectorului public, ci i asupra celui privat. Aceste contracte reprezint o oportunitate investiional pe termen lung, oferinu-i partenerului privat o relativ certitudine i securitate datorat contractului ncheiat cu partenerul public. Cu toate acestea, dei parteneriatul public-privat prezint o serie de avantaje, este important n a aminte c aceast schem este una complicat, deoarece nu reprezint doar o anumit opiune pentru un sector sau altul, ci trebuie analizat dac aduce plus valoare n comparaie cu alte opiuni, ca ncheierea unui contract tradiional, dac va putea fi implementat i dac obiectivele urmrite de toate prilor implicate vor putea fi atinse prin intermediul parteneriatului. Beneficiilor dezvoltrii de parteneriate public-private le sunt asociate i anumite riscuri importante. Spre exemplu, practica internaional a demonstrat c de cele mai multe ori partea public i asum mult prea multe responsabiliti, ceea ce determin ca riscul financiar s i fie transferat acesteia. Soluia n acest sens ar putea fi dat de existena unui cadru legal care s stabilesc n termeni clari termenii contractului, dar care s lase n acelai timp o anumit flexibilitate prin care s se in cont de particularitile proiectului. Partajarea riscului ar trebui s fie echitabil i s fie determinat de responsabilitile fiecrei pri asumate prin contract. III. Parteneriatul public-privat o alternativ a dezvoltrii durabile n Romnia Dezvoltarea durabil este un concept care devine tot mai utilizat n societatea modern i presupune satisfacerea nevoile prezentului, fr a compromite posibilitatea generaiilor viitoare de a-i satisface propriile nevoi. Proiectele publice necesit resurse financiare generoase, i care pentru a fi realizate presupun apelul la mprumuturi importante, iar rambursarea revine n sarcina generaiilor urmtoare. Astfel, prin parteneriat public-privat, se utilizeaz resurse private, lsndu-se posibilitatea generaiilor viitoare de a alege dac doresc sau nu s utilizeze un serviciu, achitnd n schimb o tax. Parteneriatul public-privat se leag indisolubil de conceptul de dezvoltare durabil, tocmai din prisma faptului c se realizeaz servicii publice din resurse private pentru satisfacerea nevoilor actuale, lsnd generaiilor viitoare posibilitatea de a alege cum doresc s-i utilizeze propriile resurse. Alegerea modului de realizare a unui proiect trebuie s fie bine fundamentat. Pentru a stabili dac un proiect este mai bine s fie exploatat prin parteneriat public-privat, sectorul public, trebuie s realizeze o analiz cost-beneficiu, n care s se plece de la premiza c o anumit lucrare sau un anumit serviciu pot fi exploatate prin mai multe variante. ns, ntr-un studiu7 realizat de Banca European de Investiii n zece state europene, s-a artat c varianta alternativ a parteneriatului public-privat a fost cea de a nu face nimic. Autoritile publice trebuie s neleag c, dei parteneriatul public-privat a nregistrat numeroase succese, nu reprezint soluia cea mai bun pentru orice tip de proiect i c externalizarea unumitor servicii publice nu reprezint mereu cea mai bun soluie. Aceste analize sunt cu att mai necesare n state aflate ntr-un stadiu incipient n ceea ce privete dezvoltarea de parteneriate public-private, deoarece nu se bucur de expertiza i experiena statelor Vest Europene. Parteneriatul publicprivat trebuie n primul rnd s fie atent reglementat i monitorizat, att din momentul derulrii procedurilor de selecia a partenerului privat ct i n perioada execuiei i exploatrii efective.
6 7

European Commission, Guidelines for successful public private partnerships, p. 4 EIB, Evaluation of PPP Projects Financed by EIB, 2005, p. 4

Un proiect n parteneriat public-privat necesit un amplu proces de pregtire, iar un impediment serios n ara noastr este reprezentat de lipsa experienei n domeniu a resurselor umane din cadrul autoritilor centrale i locale. Spre exemplu, la nivel local nu exist o abordare instituional unitar pentru acest gen de proiecte, nu exist responsabiliti clar alocate n cadrul instituiilor i nici nu se cunoate nivelul de luare al deciziei. n Romnia o problem mai este reprezentat de existena unei relaii deficitare ntre sectorul public i cel privat care ine n mare parte de barierele instituionale i legale existente. Ar fi benefic dac ar putea fi reglementat posibilitatea ca mediul privat s fie cel care s aib iniiativ dezvoltrii de parteneriate cu mediul public. Printr-o astfel de reglementare s-ar da posibilitatea mediului de afaceri s vin cu idei inovative de exploatare a anumitor servicii publice putndu-se aduce plus valoare n domenii pe care administraia nu le anticipase nc. Ar putea, de asemenea, reprezenta o modalitate prin care administraia s devin mai dinamic i reaciile sale s fie conforme cu realitile i nevoile actuale ale cetenilor. O alt supoziie existent este c modelul de parteneriat public-privat este mai bun dect metodele tradiionale de exploatare a serviciilor publice deoarece prin intermediul su nu se consum fonduri publice. Aceast premiz este fals deoarece dei ntr-o prim faz partenerul privat realizeaz investiia, statul va plti apoi ctre acesta o anumit tax sau utilizatorii finali n loc s achite statului o tax o vor achita partenerului privat. Putem spune, pe baza acestor lucruri, c sectorul public va suporta anumite cheltuieli la fel de mult n cazul parteriatului public-privat ct i ca n cazul n care va suporta singur investiia. Totui, acest aspect trebuie privit i din prisma faptului c rolul statului n economie trebuie redus, iar susinerea unor proiecte de anvergur presupune o investiie iniial consistent care s-ar reflecta ntr-un deficit public i ntr-o cretere consistent a datoriei publice. De asemenea, este cunoscut faptul c n proiectele cele mai rspndite, adic cele de infrastructur, costurile cele mai mari se repartizeaz cu precdere n primii ani ai construciei, crendu-se un cash-flow negativ care ar putea fi cu greu susinut de sectorul public. Prin plata constant a unor taxe ctre operatorii privai costurile publice se repartizeaz liniar pe mult mai muli ani i sunt mult mai uor de suportat de ctre bugetul public necrendu-se dezechilibre. Spre exemplu, n cazul construciei unui tronson de autostrad perioad de execuie a lucrrilor este de 3 ani i perioada de exploatare de aproximativ 27 de ani. n cazul n care costurile ar fi suportate de sectorul public, ar exista o sarcin financiar ridicat n primii trei ani, care ar duce la creterea datoriei publice i la puternice deficite. Creterea datoriei publice a unui stat sau a unei colectiviti locale trebuie privit i din prism constrngerilor legale existente att la nivel comunitar ct i la nivel naional. n cazul n care s-ar apela la un contract de parteneriat public-privat, costurile administraiei vor fi liniare pe parcursul anilor de exploatare i nu v-a duce la cre terea datoriei publice. Astfel, nainte de a decide forma de exploatare a unui serviciu public, este necesar n a se lua n calcul toate efectele conexe pe care le-ar atrage fiecare variant de proiect, iar judecata de valoare nu trebuie s fie una simplist. Pentru o fundamentare ct mai bun a deciziei privind modul de exploatare a unui serviciu public este necesar utilizarea metodei denumite Public Sector Comparator. Public Sector Comparator reprezint o modalitate de a compara dac varianta privat de exploatare a unui serviciu public ofer value for money n comparaie cu cea mai efecient modalitate de exploatare public. Dei avantajele realizrii acestei comparaii sunt clare, de multe ori el fie nu este utilizat fie nu este utilizat adecvat. Aceste deficiene au fost ntlnite n multe state europene ca Estonia, Italia sau Olanda. n Estonia raportul autoritii naionale de audit a reflectat faptul c datorit neutilizrii adecvate a Public Sector Comparator au fost ncredinate numeroase proiecte spre a fi implementate n parteneriat public-privat care pe termen lung erau cu aproximativ 25% mai costisitoare dect n varianta realizrii de ctre sectorul public8. Putem observa c parteneriatul public-privat nu este mereu cea mai bun soluie, deoarece fiecare ar i fiecare proiect are anumite particulariti care trebuie avute n vedere n
8

Friedrich P, Reiljan J., An Economic Public Sector Comparator for Public Private Partnership and Public Real Estate Mangament, Conference St Petersburg, 2007, p. 6

analiza externalizrii activitii administrative. Beneficiile lui luate la scar global sunt certe, ns autoritile publice trebuie s gseasc cea mai bun metod n a le exploata. Acest lucru este cu att mai important n contextul actualei crize financiare mondiale. Recenta criz economic a generat modificri i provocri la toate nivelurile de luare a deciziilor de natur economic. Statul s-a vzut pus n situaia de a aciona pe toate planurile: pentru salvarea unor sectoare economice, pentru contracarea restngerii activitilor economice i pentru ajutorarea populaiei vulnerabile ale cror venituri se afl n scdere. Toate aceste aciuni necesit resurse financiare suplimentare n contextul n care veniturile colectate de ctre stat sunt ntr-o continu scdere. n momentul de fa cheia revenirii din criz ar putea fi utilizarea resurselor financiare de care dispune mediul privat pentru a continua proiectele de investiii pe care statul nu le mai poate susine financiar, dar i pentru a crete gradul de ocupare al populaiei rmase fr loc de munc datorit restrngerii activitii economice din majoritatea sectoarelor. Dar este capabil sectorul privat s deruleze n aceste condiii investiii, iar efectele crizei nu i-au afectat i pe ei n aceeai msur? Din pcate, criza a afectat n aceeai msur att sectorul public ct i sectorul privat, ntre ele existnd o strns interdependen. Cu probleme se confrunt numeroase proiecte n parteneriat public-privat care au fost demarate nainte ca criza s-i fac simite efectele. Acestea au fost generate de presiunea generat pe de o parte de creterea ratelor dobnzii. Dac n anul 2006 ratele dobnzii sczuser substanial, ncepnd cu anul 2008 ele se afl ntr-o continu cretere. Creterea ratei dobnzii este resimit de partenerii privai care se afl pui n situaia de a le crete cheltuielile ajungnd n situaia de a cuta noi surse de finanare pentru a-i putea acoperi costurile. Nu doar cu creterea ratei dobnzilor se confrunt dezvoltatorii privai ci i cu scderea disponibilitii bncilor n acordarea de credite. Constrngerile legate de lichiditi afecteaz nu doar preul creditului, ci i cantitatea disponibil spre a fi oferit de ctre instituiile de credit. Dup o cretere a mprumuturilor progresiv pentru proiecte de finanare cu un vrf n anul 2008, a avut loc o scdere brusc a lor, care s-a resimit cel mai acut n statele din Europa de Vest9. Cele mai afectate de aceast situaie sunt proiectele de parteneriat public-privat aflate n faza de pregtire. Proiectele n parteneriat public-privat aflate n faza de derulare au deja accesul la credit prin contracte ncheiate cu instituiile financiare, probleme putnd aprea doar n situaia apariii unor nevoie de refinanare. Un alt efect negativ al crizei financiare asupra parteneriatului public-privat se refer la diminuarea cash-flowului datorit faptului c declinul economic a avut efect i asupra fluxurilor de numerar ncasate. Aceast ameninare afecteaz n principal proiectele aflate n faza de exploatare i n care sunt taxai utilizatorii finali, putnd avea repercusiuni asupra ntregii viabiliti a proiectului. O alt ameninare cu care se confrunt proiectele care se deruleaz n parteneriat public-privat este dat de fluctuaiile cursului de schimb. n cazul n care partenerul privat are de acoperit o datorie extern ridicat, fluctuaiile cursului de schimb pot avea repercusiuni asupra proiectului. Aceast situaie apare mai ales n cazul n care partenerul privat a subestimat riscul cursului de schimb sau se afl n faza de construcie i are nevoie de bunuri de import a cror achiziie duce la o cretere neestimat a cheltuielilor. n Europa, utilizarea parteneriatul public-privat se afl n diverse forme de dezvoltare, existnd state ca Marea Britania, Frana, Irlanda care l utilizeaz cu succes i state care abia stabilesc cadrul legal. n aceast categorie intr majoritatea rilor Est Europene care abia desfoar proiecte pilot de aces gen. De la statele cu tradiie n dezvoltarea de parteneriate public-private putem nv numeroase lecii, innd totui cont c ele nu pot fi translatate automat n oricare alt stat. Pentru a putea observa diferenele existente voi realiza n cele ce urmeaz o analiz comparativ a nivelului de implementare, utilizare i reglementare a parteneriatului public-privat dintre Frana i Romnia.
9

International Monetary Fund, The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partenerships, 2009, p.8

IV. Abordare comparativ a parteneriatului public-privat: Romnia Frana n Frana exist o veche tradiie n delegarea anumitor servicii publice spre a fi furnizate de sectorul privat. Acest model a fost pentru nceput practicat n Frana n secolele XVII i XVIII pentru construirea de poduri i canale, cunoscnd o explozie la sfritul secolului XIX, mai ales n domeniul infrastructurii: ci ferate, electricitate, ap potabil, canalizare, iluminat public, explozie datorat i revoluiei industriale din acea perioad. Parteneriatul dintre sectorul public i privat a cunoscut un declin n perioada interbelic, relundu-i trendul ascendent dup anul 1950, cel mai cunoscut proiect realizat n parteneriat din acea perioad se refer la construcia podului Tancarviile (parteneriat ntre Camera de Comer Havre i grupul de ntreprinderi Dayd). Cu timpul parteneriatul public-privat s-a extins i n alte domenii care la nceput se aflau n competena exclusiv a autoritilor publice cum ar fi: parcri cu plat, termoficare, transport comun urban. Un studiu realizat de Ministerul Ecologiei, Energiei, Dezvoltrii Durabile i Amenjrii Teritoriului n orae din Frana cu mai mult de 2000 de locuitori reflect importana pe care o are parteneriatul public privat n unele sectoare economice, astfel operatorii privai au generat 22% din transportul public, 68% din furnizarea apei i a serviciilor de canalizare, 90% din serviciile de termoficare urban i 54% din cele de cablu.10 Spre deosebire de Frana, n Romnia conceptul de parteneriat public-privat a aprut mult mai trziu dup trecerea la economia de pia, la mijlocul anilor 90. Acest lucru s-a datorat n principal naionalizrii i concentrrii puterii din perioada comunismului. Totui, n perioada regimului totalitar al lui Franco din Spania s-a utilizat parteneriatul public-privat de tip DBO (Design, Build, Operate) pentru construcia de autostrzi. Deci, nu doar regimul politic a influenat opiunea pentru parteneriat, ci i viziunea i gradul de deschidere a societii din acel stat. n ceea ce privete legislaia, n Frana, tradiionala abordare a contractelor de concesiune i a parteneriatelor public-private a fost recent revizuit i modernizat datorit creterii gradului de contientizare privind avantajele pe care le are furnizarea de servicii prin intermediul parteneriatelor. O contribuie la reforma din Frana a avut-o reglementarea de noi tipuri de contracte de parteneriat public-privat, precum i trecerea la aa-zisa a doua faz a procesului de descentralizare, prin care se deleag noi responsabiliti autoritilor locale.11 n iunie 2004 a intrat n vigoare Ordonana nr. 2004-559 privind contractele de parteneriat care se aplic la toate nivelele de guvernmnt i n toate sectoarele. Aceasta introduce conceptul de contract de parteneriat care este asemnator cu contractul privind iniiativa privat din Marea Britanie (Private Finance Initiative). n Frana se ntlnesc ambele forme pe care le poate lua parteneriatul public-privat: Parteneriatul public-privat contractual, ce se poate pune n practic prin dou tipuri de contracte: - delegarea serviciilor publice (DSP) prin concesiune sau leasing, a cror definire a fost reglementat prin Legea privind luarea de msuri urgente de reform cu caracter economic i financiar - contractul de parteneriat (CP) creat prin Ordonana din 17 iunie 2004 i modificat prin Legea din 28 iulie 2008 i alte contracte asimilate. Din cadrul contractelor asimilate fac parte contractele de parteneriat specific din sectorul spitalicesc - Bail Emphyotiques Hospitaliers (BEH), contractul de parteneriat specific domeniului administrativ-Bail Emphyotiques Administratifs (BEA) i contractul de ocupare temporar a domeniului public (AOT) cu posibilitate de nchiriere sau cu posibiliate de cumprare (LOA). Diferena dintre contractul de delegare a serviciilor publice i cele de parteneriat rezid din faptul c n primul caz entitatea privat i asum riscul gestiunii i exploatrii, iar pentru cel de-al doilea se mai adaug i riscul construciei.
10

Hoorens D., Peretti M.P, Le collectivites locales et le parteneriat: La logique financiere , Revue de economie financiere, Paris, 1995 , p. 89 11 Freshfields Bruckhaus Deringer, PPP in Europe: an overview, 2005, p. 15

 Parteneriatul public-privat instituional se ntlnete n cadrul societilor comerciale mixte sau ntreprinderlor publice locale, iar entitile private i cele publice sunt legate prin statutul i capitalul ntreprinderii. Mai trebuie precizat despre contractele de parteneriat public-privat c fac parte din categoria contractelor administrative, ns n caz de litigiu contractele administrative se afl n competena instanelor administrative, iar cele de parteneriat pot fi soluionate prin procedurile de arbitraj. Spre deosebire de modelul francez, n Romnia sunt reglementate expres printr-un act normativ doar concesiunile, legislaia romn lsnd astfel s se neleag c contractul de parteneriat public-privat nu este un act juridic de sine stttor i cu o existen distinct. n anul 2002 exista n ara noastr o lege care reglementa parteneriatul public-privat, dar datorit neconcordanei prevederilor sale cu acquis-ul comunitar, ea a fost abrogat lsnd astfel n urm un vid legislativ. Reglementarea doar a concesiunilor de ctre legiutorul romn reprezint o inadecven, deoarece formele pe care le poate lua parteneriatul sunt mult mai complexe dect este cmpul de ntindere al concesiunii. Am putea spune c raportul ar trebui s fie chiar invers, genul s fie reprezentant de contractul de parteneriat public-privat, iar specia de contractul de concesiune. Att Romnia ct i Frana se confrunt cu constrngeri de ordin bugetar n ceea ce privete sumele alocate investiiilor. n Frana au crescut constrngerile finaciare i bugetare, astfel c bugetul francez pentru investiii a sczut n ultimii 25 de ani de la 10% la 7,5%. Acest lucru a fost nsoit de deterioararea infrastructurii i diminuarea investiiilor n sectorul sntii i educaiei, ceea ce a dus la necesitatea de a apela la parteneriatul public- privat, n domenii care pn acum se aflau n competena statului. n anul 2008, conform raportului oferit de Ministerul Economiei i Finanelor din Frana s-au validat 44 de proiecte n parteneriat public-privat i forme asimilate acestuia, din care 26 de proiecte erau demarate de administraia central i 18 de ctre colectivitile locale. Investiia total se ridica la 10 miliarde de euro i erau structurate pe urmtoarele tipuri de contracte: aproximativ 2 miliarde prin contracte de parteneriat specific domeniului spitalicesc (BEH), 0,6 miliarde prin contracte de ocupare temporar a domeniului public (LOA) cu precdere ndeptate spre penitenciare, 2 milioane de euro n contracte de parteneriat specific administrative, iar restul de 7,2 miliarde de euro n contracte de parteneriat public-privat clasice. Situaia n Romnia este puin diferit, deoarece nici statul nu intervine n economie prin investiii publice, nici nu este utilizat capitalulu privat pentru finanarea serviciilor i lucrrilor publice. O mare parte din bugetul de stat i a mprumuturile contractate de ara noastr merg spre susinerea unui aparat bugetar greoi i a sistemului de pensii, investiiile publice rmn doar la nivel de declaraii politice. Suplinirea acestora ar trebui s se realizeze prin fonduri private, cea mai bun modalitate fiind reprezentat de parteneriatul public-privat. Dar spre deosebire de Frana, care a trecut la un nou nivel, externaliznd servicii publice care erau n mod tradiional satisfcute prin prestaii ale statului, n Romnia nu se reuete utilizarea parteneriatului public-privat nici pentru proiecte de infrastructur care sunt utilizate n Fran a din secolul XIX. Autoritile publice romne ar trebui s gseasc modaliti de atragere a partenerilor privai i, n primul rnd, s creeze un cadru legal. Atenia nu ar trebui pus att de mult pe cum s se denumeasc legea ci pe crearea unui cadru coerent i stabil. Pentru a c tiga ncrederea operatorilor privai procedurile de selecie ar trebui s se fac respectnd principiile transparenei i concurenei, nemailsnd semne de ntrebare referitoare la modul de derulare a procedurilor de selecie. Clientelismul politic, corupia i grupuri de interese nelegitime ar trebui s devin termeni care nu se utilizeaz cnd se discut de parteneriat public-privat. Romnia are nevoie de aciuni certe i nu doar de strategii i politici publice care s rmn a stadiul de declaraii. Diferena dintre cele dou state este uimitoare, dac n Romnia proiectele n parteneriat public-privat sunt aproape inxistente, n Frana se deruleaz la ora actual 8

aproximativ 20.000 de contracte de parteneriat, iar sectoarele n care sunt vizate se observ din Tabelul nr. 1.
Sectorul Ap Deeurile urbane nclzire urban Transport urban Taxe pentru autostrzi Parcri Tabelul nr. 1 Parteneriatul Public Privat n Frana Mrimea % privat 11,4 m 71% 5,7 m 73% 0,9 m 93% 8,6 m 16% 6,0 m 100% 0,8 m 59%

Surs: Bergere F, PPP: the French experience, 2006

Cel mai dezvoltat sector rmne cel privind infrastructura rutier, n Frana aflnduse n desfurare proiecte privind proiecia, construcia, finanarea, ntreinerea i exploatarea (DBFMO Design, Build, Financing, Maintain and Operate) de autostrzi cu plat ca cea dintre oraele Artenay i Courtenay (proiect n valoare de 618m), cea dintre Bodeaux i mijlocul Pirineilor (n valoare de 100m). De asemenea au luat aploare dezvoltarea de proiecte cu privire la proiecia, construcia, finanarea, ntreinerea de spitale i nchisori. Proiectele n domeniul sntii sunt promovate prin Planul Hopital 2007 nceput n anul 2002 i care au avut ca beneficiari 951 de spitale de pe ntreg teritoriul rii, iar 92,80% din investiii s-au concretizat n operaiuni imobiliare.12 Aceste proiecte se caracterizeaz prin faptul c riscul proiecii, construciei i ntreinerii sunt suportate de ctre sponsorul privat (private sponsor), finanarea construciei este realizat de banc, iar riscurile de plat sunt suportate de ctre stat. 13 Cele mai mari proiecte dezvolate prin acest profram se refer la: Spitalul Douai, Institutul de Cercetare CHNO i Centrul Spitalicesc Sud-Francilien. Putem observa c n Frana reglementarea specific a contractului de parteneriat public-privat din domeniul spitalicesc s-a bucurat de un real succes prin numrul beneficiarilor i a investiiilor atrase. Romnia poate nva din aceast experien, i dac infrastructura rutier este o prioritate n Romnia ar putea fi realizat o Lege a autostrzilor, care ar facilita i crea condiiile dezvoltrii de parteneriate public-private n domeniu. Succesul unei astfel de legi este greu de estimat, deoarece Romnia nu are tradiia pe care o are Frana n domeniul parteriatului public-privat. Un pas de pornire ar fi nti adoptarea mult discutatei Legi a parteneriatului publicprivat, i apoi n funcie de rspunsul care vine din partea pieei, luarea de noi msuri. n Romnia dezvoltarea de proiecte n parteneriat public-privat se afl nc n faz incipient, existnd foarte puine proiecte dezvoltate n acest sens, i cu att mai puin proiecte de anvergur. Cteva dintre proiectele derulate sunt cel cu privire la Spitalul Municipal din Timioara a crui investiie ajunge estimativ la 59 milioane de euro, cel dintre Spitalul Universitar Elias i Centrul Medical Unirea. Parteneriatul public-privat exist n Romnia mai mult n faze de iniiativ, dect ca proiecte finalizate. Putem spune c ara noastr este un caz atipic, deoarece parteneriatul public-privat este considerat cheia programului anticriz a Guvernului Romniei, avem o unitate de sprijinire a parteneriatului public-privat la nivelul Ministerului Finanelor, ns nu avem proiecte care s fie dezvoltate i puse n practic prin conlucrarea ntre cele dou sectoare. V. Concluzii i propuneri Nu doar din experiena Franei, poate Romnia nva. Parteneriatul public-privat are o veche tradiie n multe state din cadrul Uniunii Europene, dar i n Statele Unite ale Americii
12 13

Rapport sur le mise en ouvre du plan dinvestissement national LHopital 2007, Annexes 5 Bergere F., Public Private Partnerships: the French experience , 2006, p. 18

sau Australia. Acesta s-a extins pentru nceput n statele din Vestul Europei care aveau un sector privat puternic. n ultimii ani diverse scheme de parteneriat au fost adoptate i n statele din estul Europei. Dac pentru nceput acesta era folosit ca model de succes n special n domeniul infrastructurii, se constat existena unui flux ascendent i n alte domenii ca: coli, spitale sau nchisori. Prin transferul conceptelor manageriale din sectorul privat ctre cel public se pot diminua deficienele economiei sectorului public. Sursa acestor deficiene rezid din faptul c decidenii publici gestioneaz bani publici i n acest fel nu i asum nici un risc personal. De asemenea ei sunt supui anumitor stimuli externi, muli dintre ei de factur politic, administrativ i chiar de interes personal care duc la diminuarea eficienei alocrii resurselor. Este important n a avea n vedere faptul c parteneriatul public -privat nu repzint o cheie de succes care poate fi aplicat pentru orice proiect public, deoarece schema ce trebuie aplicat poate fi diferit n funcie de particularitile fiecrui proiect. J ustificarea parteneriatelor public-privat se bazeaz pe o perspectiv specific asupra managementului public, iar termenii acestor parteneriate necesit a fi modelai n funcie de specificul fiecrui sector, deoarece translatnd necritic se pot atrage consecine nedorite. Pentru o economie ca cea a Romniei, parteneriatul public - privat ridic probleme privind baza de aptitudini necesare pentru conceperea i managementul acestora, accesul la pieele de capital sau posibile conflicte ce pot aprea ntre ateptrile mediului de afaceri privind confidenialitatea contractelor comerciale. Romnia poate nva din vasta experien pe care o ofer statele din Uniunea European pentru a putea evita dificultile cu care acestea s-au confruntat de-a lungul istoriei. De asemenea, un proiect de acest tip implic o analiz costbeneficiu, o analiz comparativ a mai multor variante de implementare, iar luarea deciziei s se bazeze n primul rnd pe criteriul satisfacerii n condiii de eficien a nevoilor cetenilor. Bibliografie 1. Bergere F., Public Private Partnerships: the French experience, 2006 2. Commission, Green Paper on Public-Private Partenerships and Community law on public contracts and concessiones 3. Commission, Guidelines for successful public private partnerships 4. DLA Piper, European PPP Report 2009, 2009 5. EIB, Evaluation of PPP Projects Financed by EIB, 2005 6. Fayard A, Analysis of Highways Concession in Europe, in Conference of Highways: cost and regulation in Europe, Italy 7. Freshfields Bruckhaus Deringer, PPP in Europe: an overview, 2005 8. Friedrich P, Reiljan J., An Economic Public Sector Comparator for Public Private Partnership and Public Real Estate Mangament, Conference St Petersburg, 2007 9. Hall D., PPPs in the EU a critical appraisal, in ASPE Conference St. Petersbug, 2008 10. Hoorens D., Peretti M.P, Le collectivites locales et le parteneriat: La logique financiere , Revue de economie financiere, Paris, 1995 11. International Monetary Fund, The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partenerships, 2009

10