Sunteți pe pagina 1din 454

PARTEA I DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERAL.

Capitolul I NOIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAIA PUBLIC

1. Noiunea de administraie public


Etimologic, termenul de administraie provine din limba latin fiind format din prepoziia ad care se traduce prin: la, ctre etc. i substantivul minister, cu semnificaia de: servitor, ngrijitor, ajuttor. Din aceste componente s-a format cuvntul administer care ne apare ntr-un dublu neles, avnd o semnificaie direct aceea de ajutor al cuiva, de executant,ori de slujitor i o semnificaie figurativ, indirect,cea de unealt sau de instrument1. Dicionarul explicativ al limbii romne atribuie verbului a administra semnificaia de a conduce,a crmui, a gospodri o ntreprindere, instituie etc., iar prin substantivul administraie nelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2. n doctrin, conceptului deadministraie i sunt atribuite mai multe sensuri, dupa cum urmeaz: coninutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executiv; compartiment funcional (direcie, departament, secie etc.) din cadrul unei ntreprinderi sau instituii; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau a unei instituii, etc. Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraie, preocuprile teoreticienilor secolelor XIX i XX s-au axat, n principal, pe clarificarea noiunii de administraie public. Pentru a defini administraia public, este necesar, n primul rnd, s se determine graniele generale ale acesteia i n acelasi timp s i se formuleze principalele concepte. n al doilea rnd, definirea administraiei publice trebuie s reflecte locul i rolul acesteia n contextul politic, economic i social al statului de drept, bazat pe principiul separaiei puterilor n stat. A administra nseamn a aciona nentrerupt. Este axiomatic faptul c nu se obine nimic fr aciune i nu se pstreaz nimic din momentul n care efortul a ncetat, filozofia administraiei constnd n activitatea sa permanent, continu. Aciunea administrativ, spunea Traian Herseni, nu constituie un scop n sine, ea trebuie s serveasc realitile sociale n venic micare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu nseamn oriunde acelai lucru. Ceea ce este valabil ntr-o ar, nu este valabil pentru orice ar3.

1 2

G. Guu, Dicionar latin-romn, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1983, p. 38 *** Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R., Bucureti 3 Traian Herseni, Sociologie i administraie, n Buletinul Afacerilor Interne, nr. 3/1942, Bucureti, pp. 469-476

Adaptnd cele de mai sus contextului nostru, vom reda cteva concepii exprimate n doctrina francez, cu impact deosebit asupra doctrinei i organizrii administraiei publice din ara noastr. Constituia francez din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare a executivului i administraiei publice. Astfel, profesorul Andr de Laubadere definea administraia ca fiind ansamblul de autoriti, ageni i organisme, nsrcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura multiple intervenii ale statului modern4. ntr-o alt opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de administraie i se atribuie dou sensuri, respectiv semnificaia de activitate, aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de alt parte, desemneaz organele (structurile) care exercit aceast activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic5. Pentru a delimita coninutul i sfera administraiei publice, autorul delimiteaz administraia att fa de alte forme de activitate public (activitatea legislativ i activitatea justiiei), precum i de cea a particularilor, persoane fizice i/sau juridice. n ceea ce privete scopul administraiei, autorul relev c este acela de a satisface interesul public. Referitor la mijloacele de aciune specifice administraiei, autorul itereaz ideea de putere public. Dac raporturile particularilor se fundamenteaz pe egalitatea juridic a prilor, administraia, care trebuie s satisfac interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu particularii. n acest fel, se ajunge la noiunea de putere public care semnific un ansamblu de prerogative acordate administraiei publice pentru a face s prevaleze interesul general, atunci cnd acesta este n conflict cu interesul particular6. Opiniile autorilor germani, care recunosc influenele doctrinei franceze n evoluia celei germane7, s-au ncadrat i ele n curentul de gndire care a promovat separaia puterilor statale n legislativ, judectoreasc i executiv. Ca i n alte ri i n Germania sfera administraiei publice se definea n funcie de filosofia care era acceptat ca baz a interpretrii principiului separaiei i respectiv, a principiului colaborrii ntre cele trei puteri statale. Edificatoare este n acest sens opinia lui Jellinek care definete administraia ca fiind activitatea statului sau a tuturor titularilor de putere public, care nu este legiferare i nici justiie.8 n ceea ce privete coninutul i sfera noiunii de administraie public, prof. E. Forsthoff relev c administraia se ocup de propriile sale afaceri i, n principiu, din propria sa iniiativ.9 Fa de justiie, a crei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului n cazuri determinate, datoria administraiei este aceea de a modela societatea n cadrul legilor i pe baza dreptului. n felul acesta, administraia apare ca o funcie activ a statului, care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului

4 5

Andr de Laubadere, Trait de droit administratif, 6-me dition, vol. I, Paris, L.G.D.J., 1973, p.11 Jean Rivero, Droit administratif, 2-me dition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11 6 Idem, p. 14 7 Ernst Forsthoff, Trait de droit allemand (traduit de lallemand par Michele Fromont), Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969 8 Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureti, 1993, vol. I, p. 28 9 Ernst Forsthoff, Trait de droit administratif allemand, pp. 41-42

administraia nu se justific numai ca aparat executiv al unui sistem politic, dar i ca un girant al serviciilor publice eseniale ale vieii cotidiene.10 Opiniile autorilor germani, converg spre ideea c administraia apare ca o putere autonom a statului, alturi de puterea legislativ i judectoreasc. n Romnia, perioada care a urmat adoptrii Constituiei din 192311, a fost deosebit de productiv n ceea ce privete fundamentarea teoriilor i conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate n doctrina european, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaiei puterilor n stat i-a pus amprenta asupra autorilor romni, majoritatea dintre ei acceptnd teza separaiei celor trei puteri, subliniind n acelai timp i necesitatea colaborrii dintre ele. Unul dintre reprezentanii de seam ai acestei perioade a fost profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate aezat pe un anumit teritoriu, organizat sub form de guvernani i guvernai, care are o activitate continu prin care caut s-i ndeplineasc scopurile sale, activitate organizat prin lege, denumit administraiune.12 Acceptnd punctul de vedere exprimat n doctrina german, prof. Paul Negulescu consider c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care, ns, nu este nici legiferare i nici justiie. n privina criteriului de departajare care delimiteaz administraia fata de celelalte activitati fundamentale ale statului, autorul consider c administraia cuprinde activitatea statului reglementat prin lege13. Cu referire la activitatea administraiei, autorul citat menioneaz c aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale: Ea este organul care, prin continua aplicare a legilor, asigur principalele nevoi ale societii (serviciul de poliie, serviciul aprrii naionale, serviciul educaiei naionale, servicii de comunicaie, serviciul finanelor publice, etc.). Aceast misiune a administraiei l determin pe autor s o califice ca fiind o activitate tehnic (influena german), dar n acelai timp i juridic, n sensul c fiecare serviciu public desfoar o varietate de operaiuni tehnice, care ns trebuie s se desfoare potrivit legii.14 Plecnd de la aceste consideraii, prof. Paul Negulescu definete administraia public ca fiind o instituie complex care reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale. Autorul mai relev, de asemenea, faptul c administraiile publice (statul, judeul, comuna) sunt personificate, adic sunt persoane juridice politico-teritoriale, ceea ce nseamn c au iniiativ, rspundere i capacitatea juridic de a face acte de putere public, care, la nevoie, pot fi puse n executare prin fora de constrngere a statului. Cu unele nuanri, administraia public i gsete aceeai interpretare i n opiniile altor reputai autori de drept public din perioada interbelic, dintre care citm pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu i Erast- Diti Tarangul.

10 11

Idem, p. 55 Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923 12 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV -a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pp. 38-42; 44-72 13 Paul Negulescu, op. citat, p. 41 14 Idem, p. 43

n literatura de specialitate din perioada postbelic ntlnim n mod frecvent noiunile de: administraie, administraie de stat, administraie public, activitate executiv, autoritate executiv, autorii atribuindu-le fie acelai neles, fie semnificaii diferite. Cnd se utilizeaz sintagma administraie de stat autorii o circumscriu, de regul, la anumite organe ale statului, respectiv organele administraiei de stat, sau la anumite servicii publice (activiti) ale acestora, considernd c sintagmele activitate administrativ i respectiv organe administrative, sunt sinonime cu activitate executiv sau organe executive.15 Ali autori, dimpotriv, consider c nu se poate pune semnul de egalitate ntre administraia de stat i activitatea executiv, definind administraia de stat ca activitate ce se desfoar pentru ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor administraiei de stat16. n aceast opinie, autorii consider c activitatea executiv se divide n dou activiti distincte: activitatea executiv propriu-zis i o activitate de dispoziie, organele ierarhic inferioare realiznd numai o activitate executiv, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziie. Evident aceast tez nu-i mai poate gsi astzi aplicabilitatea, Constituia Romniei, republicat, consacrnd n art. 120 principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. n legtur cu semnificaia i corelaia dintre noiunile de putere executiv, autoritate administrativ, administraie de stat (public), prof. Ioan Muraru consider c toate aceste sintagme exprim acelai lucru, i anume funcia i organele (autoritile) care implic executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificat.17 ntr-o opinie diferit18, (Al. Negoi, Mircea Preda i C. Voinescu) se consider c administraia public i puterea executiv nu se identific, prima avnd o sfer mai larg dect cea de a doua. Independent de aceast diversitate de opinii, majoritatea autorilor consider, n conformitate cu principiile Constituiei Romniei, c noiunea de administraie public are un dublu sens, astfel: a. un sens formal-organic, care privete organizarea administratiei; b. un sens material-funcional, care vizeaz activitatea specifica administratiei. n primul sens, prin administraie public se nelege ansamblul mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice), care pe baza i n executarea legii, realizeaz o activitate cu un anumit specific bine conturat19. Conceput i organizat sistemic, administraia public este alctuit dintr -o serie de elemente componente fiecare avnd o structur i atribuii precis determinate prin lege, ntre ele stabilindu-se o gam variat de relaii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom analiza n sucapitolul urmtor.
15

Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administrative, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 10 16 I. Vntu, M. Anghene, M. Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1971, p. 13 17 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti, 1992, p.137 18 Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn , Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pp. 32-33 19 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19

Pe de alta parte, relevm c legiuitorul nostru nelege prin autoritate public, orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz n regim de putere public pentru satisfacerea unui interes public legitim; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public.20 Activitatea administraiei publice se realizeaz n regim de putere public, aidoma activitii desfurate de Parlament i puterea judectoreasc, ceea ce nseamn c interesul general (public) este ocrotit, uneori chiar n detrimentul interesului particular. Prin putere public doctrina nelege acele prerogative, drepturi speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deine, n sensul de autoritate care reprezint i apr interesul public (general)21. Interesul public este definit de legiuitor n art. 2 lit. l al. 1 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ, ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare i realizarea competenei autoritilor publice.22 n cel de-al doilea sens (material-funcional), prin administraie public se nelege activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legilor, n principal de ctre prile care compun acest mecanism, urmrindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari.23 Plecnd, de la cele dou accepiuni (formal-organic i materialfuncional),prof.Antonie Iorgovan definete administratia publica, dupa cum urmeaza: ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurile subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice.24 n concluzie, fa de aceast diversitate de opinii cu privire la coninutul i corelaia dintre noiunile de putere executiv, autoritate administrativ, administraie de stat etc., achiesm celei potrivit creia n fond, toate aceste denumiri exprim unul i acelai lucru i anume funcia i organele de stat (autoritile) care implic executarea legilor, terminologia nuanat exprimnd acelai coninut executivul25. Formele concrete prin care autoritile administraiei publice organizeaz executarea i execut legea sunt: actele administrative, faptele material-juridice, operaiunile tehnico-materiale i actele politice. Trebuie ns relevat faptul c formele concrete menionate sunt efectuate uneori i de autoriti aparinnd puterii legislative sau/i de autoriti aparinnd puterii
20

Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 21 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 73 22 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 23 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 20 24 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 70 25 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti, 1992, p.137

judectoreti, precum i de ctre societi comerciale, regii autonome, instituii publice i asociaii ori fundaii private. Aa spre exemplu, activitatea desfurat de Preedintele Camerei Deputailor, n calitate de ef al compartimentelor funcionale compuse din funcionari publici, este o munc administrativ, numirea i eliberarea din funcie a acestora fcndu-se prin acte administrative de autoritate. Aceeai situaie o ntlnim atunci cnd Parlamentul sau una dintre camerele acestuia fac diverse numiri n funcie. Spre pild, conform art. 142 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, trei dintre judectorii Curii Constituionale sunt numii de ctre Camera Deputailor i trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numii de Parlament pentru un mandat de 9 ani etc.. Tot astfel, atunci cnd preedintele judectoriei, tribunalului sau curii de apel numete n funcie, ca urmare a desfurrii unor concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a instituiei i a bazei materiale pe care o gestioneaz n calitate de conductor al instituiei, desfoar o activitate administrativ. n toate aceste cazuri, activitile menionate ne apar ca fiind subsidiare celor specifice, iar autoritile care le realizeaz nu sunt n astfel de situaii subieci ai puterii legislative sau judectoreti, ci autoriti publice care exercit atribuii administrative, inclusiv emiterea unor acte administrative. Aceast tez consacrat n doctrina de specialitate a fost tranat i prin actuala lege a contenciosului administrativ. Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice - prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. n opinia noastr, din analiza definiiei legale a actului administrativ, form concret juridic specific autoritilor administraiei publice, se pot desprinde urmtoarele concluzii: actul administrativ se emite de o autoritate public, avnd accepiunea orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.26 a) actele administrative se emit n vederea organizrii i executrii n concret a legii, cu alte cuvinte n cadrul activitii executive a statului; b) scopul actelor administrative este acela de a nate, modifica sau stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept administrativ;

26

A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare

c) legiuitorul asimileaz actelor administrative anumite contracte spe cifice ncheiate de autoritile publice, denumite contracte administrative; d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim de putere public.

2. Administraia public abordat ca sistem


Dup Revoluia din decembrie 1989, n ara noastr s-a trecut la reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia local i descentralizarea serviciilor publice, mbinndu-se experiena naional din perioada interbelic, cu cea a statelor cu democraii consacrate. Acest proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit s asigure fundamentul schimbrilor instituionale, respectiv trecerea de la statul supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor derulate i n celelalte state est i central europene a presupus profunde reforme structurale. O prim i stringent problem care s-a ridicat n faa specialitilor a constituit-o definirea organizrii sistemice a statului. Astfel, sub aspect formal, trebuia s se stabileasc modul de organizare al celor trei puteri statale (legislativ, executiv i judectoreasc), stabilindu-se autoritile care le exercit i, n acelai timp, s se evidenieze raporturile i relaiile dintre aceste autoriti.27 n acest sens, se impune observaia c dei nu consacra n mod explicit principiul separaiei puterilor n stat, Constituia din 199128 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autoriti prin care se exercit puterea statal. Aa cum am artat n subcapitolul anterior, n accepiunea formal-organic, administraia public este definit ca fiind un sistem de autoriti publice chemate s execute legea sau, n limitele legii s presteze servicii publice, uznd n acest scop de prerogativele specifice puterii publice29. Prin organ al administraiei publice se nelege acea structur organizaional care, potrivit Constituiei i legii, are personalitate de drept public i acioneaz, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de servicii publice, n limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al Parlamentului30. Potrivit acestor determinri conceptuale i n conformitate cu dispoziiile Constituiei, administraia public este format dintr-un sistem de autoriti publice, dup cum urmeaz: I. Administraia de stat central format din urmtoarele categorii de autoriti: a) organele supreme ale administraiei publice, respectiv Preedintele Romniei i Guvernul, fiind acreditat teza unui executiv bicefal; Preedintele Romniei - ndeplinete n mod incontestabil atribuii de natur administrativ, fiind considerat autoritate a administraiei publice i unul din efii executivului, alturi de Guvern. Dintre atribuiile sale enumerm urmtoarele: poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privi nd
27 28

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. II, pp.340-342 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991. Principiul separaiei i echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres n art. 1 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003 29 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 1996, p. 340 30 Idem, p. 342

politica intern i extern, aprarea rii i asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constituie); poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan deosebit (art. 86); ncheie tratate internaionale ce au fost, n prealabil, negociate de Guvern supunndu-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin. l); aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii (art. 92) etc. Guvernul Romniei - este ef al executivului mpreun cu Preedintele Romniei, rol consfinit de art. 102 din Constituie, potrivit cruia asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, atribut care rezult i din art. 11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Este necesar s precizm c ntre Preedintele Romniei i Guvern nu exist raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare. b) organele centrale de specialitate, respectiv: ministerele i alte autoritati publice subordonate Guvernului, ministerelor sau altor autoriti publice centrale, dup caz; n conformitate cu dispoziiile art. 35 din Legea nr. 90/200131 Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i prezentei legi. Tot n subordinea Guvernului sunt organizate i funcioneaz i alte autoriti, precum: Biroul Romn de Metrologie Legal, etc. autoriti autonome, dintre care citm: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenei Agenia Naional de Integritate, Autoritatea Electoral Permanent etc. Acestea nu se afl n raporturi de subordonare fa de Guvernul Romniei, ci fa de alte autoriti publice: Parlament, Senat, Preedintele Romniei, etc. instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate organic sau, dup caz, funcional ministerelor i celorlalte organe ale administratiei publice centrale autonome.

II. Administraia de stat din teritoriu, format din: a) prefeci, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituie i art.1 alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului32, sunt reprezentanii Guvernului pe plan local; b) serviciile deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, organizate ca direcii generale, inspectorate, oficii etc. III. Administraia public local autonom format din:
31

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare 32 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare

a) consiliile locale; b) primari; c) consiliile judeene; d) preedinii consiliilor judeene ; e) instituiile i serviciile publice, regiile autonome i societile comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale i judeene. Potrivit dispoziiilor art. 121 din Constituie Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii, iar art. 122 stabilete Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Alegerea acestor autoriti se face prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat n condiiile Legii nr. 67/200433, modul de constituire, organizare, funcionare i principalele atribuii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/200134 - legea administraiei publice locale, precum i de alte acte normative.

3. Relaiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ


Fa de cele prezentate n subcapitolul anterior, se impune concluzia c sistemul autoritilor administraiei publice este deosebit de complex, format dintr-o multitudine de autoriti, ntre care se stabilete o palet variat de raporturi. n calitate de ef al executivului, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice i ndeplinete potrivit dispoziiilor art.1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare, urmtoarele funcii: a) funcia de strategie, prin care asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin intermediul creia asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor stabilite; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea domeniului public i privat al statului, precum i gestionarea serviciilor publice de interes naional; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale precum i domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Este evident faptul c, n mod implicit, legiuitorul a abilitat Guvernul cu conducerea acestui sector vital al rii, care reprezint administraia public.

33

Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004 34 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare

n aceast calitate, ntre Guvern, pe de o parte, i celelalte componente ale sistemului administrativ, pe de alt parte, se stabilete o gam variat de raporturi (relaii), astfel: a) raporturi de subordonare ierarhic fa de ministere, celelalte autoriti ale administraiei centrale subordonate i prefeci. Acest lucru reiese cu claritate din dispoziiile art. 11 lit. l) din Legea nr. 90/2001, potrivit crora conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa. n acelai context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei i Internelor prevede realizeaz, n numele Guvernului, controlul ierarhic de specialitate asupra activitii prefecilor i aparatului prefecilor35; b) raporturi de colaborare cu autoritile administraiei publice centrale de specialitate autonome i organismele sociale nestatale; c) raporturi de tutel administrativ, exercitate potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de ctre prefeci i respectiv de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Se impune aici precizarea c dei sunt autonome, autoritile administraiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control administrativ specific, denumit control de tutel administrativ, exercitat de administraia de stat, central sau teritorial. Aceast form a controlului are n vedere aprarea intereselor publice, n concret legalitatea i se particularizeaz, de asemenea, i prin faptul c se poate exercita numai dac legea l instituie n mod expres i numai cu respectarea procedurilor i producnd efectele stabilite de lege. Tutela administrativ mbrac dou forme i anume: tutela asupra existenei organelor tutelate i tutela asupra activitii acestora.36 Prima form, tutela asupra existenei organelor tutelate mbrac aspecte mai dure, n sensul c organul de tutel are dreptul de a dispune demiterea i /sau dizolvarea organului tutelat. Tutela administrativ, exercitat asupra activitii, se caracterizeaz prin faptul c organul de tutel supravegheaz legalitatea actelor emise de autoritile tutelate, sesiznd, n cazul n care apreciaz c actul este ilegal, o autoritate aparinnd puterii judectoreti, care are competena de a decide. Aceast form de tutel administrativ a fost reglementat, n mod implicit, prin art. 123 alin.(5) din Constituie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul i instituia prefectului nr. 340/2004, fiind exercitat de prefect asupra actelor adoptate de autoritile administraiei publice locale autonome. Odat cu intrarea n vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instituia tutelei administrative este consacrat n mod expres pentru prima dat n legislaia noastr postbelic.37
35

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare 36 Corneliu Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck, Bucureti, 1999, p. 53 37 Art. 3 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare.

Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate dou autoriti nvestite cu exercitarea tutelei administrative, dup cum urmeaz: a) prefectul, care poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale; b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, care poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public. Dispoziii similare regsim i n art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici.38 n acelai timp, este necesar precizarea c ntre prefect, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare, tez consfinit de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. De asemenea, se impune remarcat faptul c n conformitate cu dispoziiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicat - legea administraiei publice locale: n relaiile dintre autoritile administraiei locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.

4. Coninutul activitii administraiei publice


Deosebit de complex, competena conferit autoritilor administraiei publice se nfptuiete prin trei categorii de forme concrete, respectiv: acte administrative , fapte material juridice i operaiuni tehnico-materiale, precum i printr-o gam diversificat de activiti pe care le vom enumera i defini n cele ce urmeaz. Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin, provenite, de regul, de la autoritile administraiei publice, fcute n exercitarea funciei executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, n regim de putere public, i care la nevoie pot fi puse n executare prin fora de constrngere a statului. Faptele material-juridice sunt aciuni umane sau mprejurri (evenimente) naturale, care determin transformri n lumea material i produc n acest mod efecte juridice, fr ns s existe o manifestare de voin fcut n acest sens. (Ex. demolarea unei construcii, naterea, trsnetul etc.) Operaiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a activitii executive, care nu produc prin ele nsele efecte juridice, dar care servesc la pregtirea, elaborarea, adoptarea, executarea i controlul actelor administrative (Ex. avizele, aprobrile, referatele, anchetele, rapoartele, proiectele actelor administrative, etc. Din punct de vedere al specificitii obiectului, activitile administraiei publice sunt clasificate n trei categorii i anume39: Activitile de dispoziie sunt acele activiti care permit administraiei publice s stabileasc prin acte administrative ce trebuie i ce le este permis s fac persoanelor fizice sau juridice i ce le este interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc i sanciunile aplicabile n situaiile n care se ncalc conduita prescris, msurile de

38

republicata n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu modificarile si completarile ulterioare.
39

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 21

coerciie ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de ctre autoritile administraiei publice,etc. Activitile de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice care vizeaz msurile pe care trebuie s le ntreprind administraia pentru a asigura funcionarea continu i regulat a serviciilor, n scopul satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege s nfiineze i s organizeze servicii publice, autoritile administraiei publice au n acelai timp obligaia de a pune la dispoziia acestora resursele materiale, financiare, umane i informaionale necesare, astfel nct ele s poate funciona n condiii corespunztoare. Activitile de prestaii pe care administraia public i funcionarii si le efectueaz n cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi: gospodria comunal, starea civil, protecia social, evidena informatizat a persoanei, ncasarea impozitelor i taxelor etc. Activitatea prestatoare de servicii publice reprezint una dintre modalitile prin care, se asigur calitatea vieii n cadrul colectivitilor locale. Autoritilor administraiei publice le revine obligaia legal de a satisface nevoile cetenilor, prin organ izarea sau prestarea n mod direct a unor servicii publice. n fapt, acest gen de atributii se nfptuiesc pe baza i n executarea legii i constituie specificul activitii executive.

5. Puterea public, interesul public i serviciul public


Puterea public este definit n literatura de specialitate ca fiind ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este nzestrat de legiuitor o autoritate public, n scopul de a reprezenta i apra interesul public (general) care, trebuie s prevaleze n faa interesului individual40. Este specific tuturor autoritilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativ, executiv i judectoreasc) i rezult n principal din Constituia Romniei, precum i dintr-o multitudine de alte acte normative. Specific autoritilor din sistemul administraiei publice le este faptul c, pe acest temei, adopt, n mod unilateral, acte administrative de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot executa n mod direct, la nevoie apelndu-se la fora de constrngere a statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile administrative pot aplica ele nsele msurile de constrngere, prin propriile organe, chiar dac respectivele masuri au fost stabilite de ctre instanele judectoreti, prin sentine definitive i irevocabile41. Acest lucru, nu trebuie ns s ne conduc nicidecum la concluzia c regimul de putere public permite autoritilor administrative sa exercite cu exces de putere a atributiile conferite de lege, n dauna celor administrai. Dimpotriv, ntr-un stat de drept, democratic, cetenii beneficiaz de protecia legii mpotriva eventualelor abuzuri ale administraiei, fiindu-le acordate diferite ci de atac mpotriva eventualelor abuzuri ale administraiei. Iat de ce, printre altele, a fost creat contenciosul administrativ, instituie
40 41

A. Iorgovan, op. citat, 1994, p. 90 Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind nlocuirea nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 228 din 21 mai 1999, primarul are obligaia de a pune n executare mandatul de executare emis de instan, stabilind: - coninutul activitii ce urmeaz a fi prestat de contravenient, - condiiile n care fptuitorul execut sanciunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!

care are menirea de a proteja drepturile subiective si interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un element component al regimului de putere public i nu ca un element exterior acestuia. Aplicarea legii presupune din partea autoritilor administrative desfurarea unor activiti laborioase, i anume: activiti de organizare a executrii legii , care n fapt si in drept sunt activiti de dispoziie, materializate prin adoptarea de acte normative (ordonane i hotrri ale guvernului,ordine si instructiuni ale ministrilor, hotrri ale consiliilor locale i judeene, dispoziii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene, etc.); activiti de executare n concret a legii, concretizate prin emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau individual, efectuarea de operaiuni tehnico-materiale, ncheierea unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc. Astfel cum este acreditat n literatura de specialitate, noiunile de ordine public, securitate public, interes public, servicii publice etc. au semnificaii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate, n funcie de interesul acestuia la un moment dat. Prin interes public doctrina nelege: acele activiti ce sunt necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea politic 42, satisfacerea interesului general constituind insasi raiunea de a fi a administraiei publice. Scopul sistemului de autoriti ce aparin administraiei publice nu poate fi altul dect satisfacerea nevoilor generale ale societii, altfel spus, satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al organizaiilor private care urmresc realizarea profitului. Se impune ns precizarea c nu orice activitate, dei util, este de interes public. Acreditarea unei nevoi sociale la rangul de interes public implic n mod obligatoriu i o reglementare legislativ pentru a permite aciunea administraiei. Aadar, atta vreme ct nu exist o minim reglementare legal, nu ne vom gsi n prezena interesului public i, n consecin, autoritilor administraiei publice nu le incumb nici o obligaie juridic. Concluzionm prin a releva faptul c interesul public variaz prin coninutul su n raport de voina politic la un anume moment dat. Prin serviciu public legiuitorul nelege activitatea organizat sau, dup caz, autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii unui interes legitim public43. Semnificaia noiunii de serviciu public, modul de organizare i funcionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate ntr-unul din capitolele urmtoare.

6. Statul i puterea public


6.1. Noiunea de stat. Funciile statului. Statul poate fi definit ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care
42 43

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 92 Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si completarile ulterioare.

realizeaz conducerea social n ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie, n vederea aplicrii dreptului.44 Prof. Tudor Drganu definete statul drept o instituie avnd ca suport o grupare de oameni aezat pe un spaiu delimitat, capabil de a-i determina singur propria sa competen i organizat n vederea exercitrii unor activiti care pot fi grupate n funciile: legislativ, executiv i jurisdicional.45 Caracterul instituional al statului rezult din faptul c el reprezint o organizaie uman ce se ntemeiaz pe un set de reguli de drept, organizaie ce desfoar activiti menite s satisfac nevoi sociale determinate. Statul, dei are calitatea de reprezentant oficial al societii, nu trebuie confundat cu societatea i nici cu ntreaga populaie, deosebindu-se de acestea prin modul de compunere i prin structura autoritilor sale. n cadrul unei societi democratice, statul nu se situeaz i nici nu trebuie s se situeze deasupra sau n afara societii, el trebuind s exercite conducerea social att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor comuniti regionale i locale, precum i al indivizilor privii ca entiti distincte. n opinia profesorului Ioan Muraru, noiunea de stat are dou accepiuni46. ntro prim accepiune, n sens larg, statul este neles ca sum a trei elemente, i anume: teritoriul, populaia (naiunea) i suveranitatea (n sensul puterii organizate statal). n aceast accepiune, noiunea de stat este sinonim cu noiunea de ar i include civilizaia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritile publice etc. n cea de-a doua accepiune, n sens restrns, noiunea de stat desemneaz forma organizat a puterii poporului, mai precis mecanismul sau aparatul statal. Aceast accepiune este strict juridic. Statul a aprut ca o soluie unic pentru dezvoltarea material i spiritual a societii,precum i pentru conservarea valorilor umane din cadrul acesteia. Aa cum am precizat, n opinia profesorului Tudor Drganu, statul reprezint o instituie. Acesta se deosebete ns de alte instituii, n primul rnd, prin specificitatea activitilor fundamentale pe care le ndeplinete, activiti care, n mod uzual, sunt denumite funcii ale statului. Doctrina clasic a dreptului constituional consider c statul ndeplinete trei funcii, i anume: funcia legislativ, funcia executiv i funcia judectoreasc (jurisdicional). a. Funcia legislativ reprezint acea activitate fundamentala a statului, care const n edictarea unor norme de conduit social, cu caracter general, impersonale, obligatorii i de aplicabilitate repetat, fiind astfel susceptibile de a fi sancionate prin intervenia forei de constrngere a statului; b. Funcia executiv constituie activitatea fundamentala a statului care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice, organizarea aplicrii i executrii n concret a legilor de ctre organele care constituie, n ansamblul lor administraia unui stat;

44

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2003, p. 59 45 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 116 46 Ioan Muraru Drept constituional i instituii publice, Ediia a VII-a, revzut i adugit, Editura Actami, Bucureti, 1997, p. 10

c. Funcia judectoreasc (jurisdicional) este acea activitate fundamentala a statului care are ca obiect soluionarea cu putere de adevr legal i n deplin independen, n cadrul unei proceduri publice i contradictorii a conflictelor juridice, adic a acelor situaii n care unul sau mai muli indivizi pretind, n contradictoriu cu alii, c ordinea de drept a fost incalcata. Statul i determin singur propria competen, n sensul c activitatea agenilor si nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei autoriti superioare. Aceast caracteristic a statului de a-i determina singur competena se numete suveranitate. Din aceste motive, unii autori au definit suveranitatea ca fiind competena competenei. Trebuie menionat faptul c, pn de curnd, se credea c ideea de suveranitate nu accept recunoaterea unei autoriti superioare, oricare ar fi fost aceasta, nvestit cu dreptul de a limita deplina libertate de aciune a statului. ns aceast concepie absolut a ideii de suveranitate nu mai este mprtit astzi, recunoscndu-se, n general, c regulile dreptului internaional pot, cel puin n anumite domenii, s mrgineasc libera determinare a statelor. n plus, n prezent se mai admite faptul c statul este obligat s respecte, la fel ca i indivizii, regulile dreptului subiectiv.47 6.2. Caracteristicile puterii publice. Aa cum am artat, puterea public sau puterea de stat este unul din cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o definiie unitar a ceea ce numim puterea public pentru diferitele epoci de dezvoltare. Dac, n cazul monarhiilor absolute, puterea de stat se confunda cu o singur persoan (LEtat cest moi - Statul sunt eu spunea regele Franei Ludovic al XIV-lea), n democraiile moderne, puterea de stat apare ca un sistem de organe competente s exercite funciile statului: legislativ, executiv i judectoreasc. n prezent, noiunea de putere public exprim, n mod abstract, ideea c pe un anumit teritoriu, un sistem de organe realizeaz funciile legislativ, executiv i judectoreasc n condiii care exclud subordonarea lui fa de o autoritate superioar sau concurent. Att anterior apariiei statului, ct i ulterior acestui moment, n societate au aprut diverse puteri sociale, unele avnd chiar caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de exemplu, caracter politic organizat teritorial i coercitiv), ns puterea de stat are o serie de caracteristici care o disting n mod categoric de alte puteri sociale, de tipul partidelor politice, organizaiilor sindicale, diverselor asociaii etc. Profesorul Ioan Santai distinge urmtoarele caractere ale puterii publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii publice i deplin.48 Caracterul politic al puterii de stat const n faptul c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei, caracterul politic al puterii publice se manifest n modul de formare i organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor deliberative si executive ale administratiei publice locale, desemnarea prefecilor, etc. Caracterul teritorial al puterii de stat rezid n exercitarea ei asupra unei colectiviti umane aezat n mod permanent pe un anumit spaiu geografic delimitat de
47 48

Tudor Drganu, op. citat, p. 116 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003, pp. 60-61

frontiere, iar apartenena la acesta (inclusiv domiciliul ori reedina persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezint un criteriu important n ceea ce privete modul de manifestare a legturii dintre stat i subiectul de drept, precum i n privina manifestrii jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind totodat limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea public. Caracterul organizat al puterii publice se manifesta n exercitarea acesteia prin intermediul unor structuri instituionalizate (denumite autoriti publice sau puteri n stat), care ndeplinesc unele atribuii sau funcii specifice (legislativ, executiv i judectoreasc) i sunt formate din persoane care au o calitate determinat,de parlamentari, funcionari publici ori de magistrai. Caracterul coercitiv al puterii de stat rezid n posibilitatea de a impune individului care a incalcat legea, prin for, voina care consacr juridic interesele sociale generale. ntr-o societate, puterea de stat deine monopolul constrngerii fizice, avnd la dispoziie mijloace proprii i adecvate realizrii ei, rol ce revine spre executare unor autoriti executive specializate, cum sunt: poliia, jandarmeria, executorii judectoreti, etc.). Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul c, pe teritoriul unui stat nu este posibil coexistena mai multor puteri publice. Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promoveaz n mod unitar aceleai interese generale, dar care, sub aspect organizatoric inglobeaza cele trei sisteme de autoriti publice (legislativ, executiv i judectoreasc). Caracterul suveran al puterii de stat semnific prioritatea acesteia fata de oricare alta putere sociala interna (fa de care este suprem) sau, putere externa (fa de care este independent). Acest lucru semnific limitarea oricrei puteri sociale interne n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public. Pe plan extern, alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina printr-o imixtiune n afacerile altui stat care respect normele unanim admise ale dreptului internaional, precum i prevederile tratatelor la care este parte. Potrivit art. 2 din Constituia Romniei, republicat: (1) Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. (2) Nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, n comparaie cu oricare alta putere social legal constituit, care are un domeniu mai restrns de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu poate mpiedica realizarea puterii publice. Evoluia societii umane a demonstrat c puterea public nu trebuie atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autoriti. Din acest motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autoriti publice, care ndeplinesc numeroase activiti eseniale pentru desfurarea normal a vieii sociale, constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor ntlnim aa-numitele puteri ce realizeaz funciile sau activitile fundamentale ale statului, i anume funcia legislativ, executiv i judectoreasc.

6.3. Principiul separaiei puterilor n stat 6.3.1. Originea i coninutul principiului separaiei puterilor n stat Principiul separaiei puterilor n stat reprezint o condiie primordial a statului de drept i a constituionalismului.49 Separarea puterilor n stat apare ca o regul fundamental n organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor n ansamblul lor, regul conform creia puterea public se manifest prin existena puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, ce funcioneaz n mod independent una fa de alta, dar n relaiile de colaborare i control reciproc. Unii autori de la sfritul secolului al XVIII-lea, n special Ch. Montesquieu, au acreditat opinia potrivit creia regimul reprezentativ, fr separaia puterilor statului ar putea duce la tiranie. n cazul n care naiunea ar delega toate funciile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupri de persoane, ceea ce ar constitui o ameninare a libertii individuale. Mijlocul prin care acest pericol s-ar nltura este, n concepia acestor autori, separaia puterilor statului, adic atribuirea diferitelor funcii ale statului unor organe distincte i independente unele fa de altele. Trebuie subliniat faptul c Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodat de principiul separaiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora. Conform principiului separaiei puterilor statului, organele astfel create trebuie s fie independente unele fa de altele, n sensul c nici unele nu pot s exercite funcia ncredinat celeilalte. n acest mod, este cu neputin ca un organ al statului s fie subordonat altuia, deoarece activitatea fiecruia ine numai de el nsui, nu de voina unor factori strini. Originea principiului separaiei puterilor statului o regsim deopotriv n Anglia i Frana. Filozoful englez John Locke este cel care i-a dat prima form doctrinar, subliniind importana unei separri a puterilor statului pentru garantarea libertii individuale. Dup Locke, activitatea statului presupune trei funcii diferite: funcia legislativ, executiv i federativ. Dei filozoful englez distinge trei funcii separate n activitatea de ansamblu a statului, acesta nu consider ns c fiecare dintre ele trebuie ncredinate unor organe separate. n opinia sa, doar funcia legislativ i cea executiv trebuie s fie exercitate de titulari distinci i independeni, n timp ce puterea federativ i cea executiv nu pot fi dect contopite. Referitor la funcia judectoreasc, Locke nu preconizeaz separarea ei de celelalte funcii ale statului, ci consider c ea se ncadreaz n mod firesc n funcia legislativ. Ideile lui John Locke au constituit principala surs ideologic din care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci cnd a reluat i, totodat, a aprofundat problema separaiei puterilor statului n opera sa De lEsprit des lois. Aceast lucrare a fcut din Ch. Montesquieu adevratul printe al teoriei separaiei puterilor statului, teorie creia i-a dat o nou form i consisten. n sintez, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea c n oricare stat exist trei puteri distincte, i anume: puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc, noiunea de puteri fiind utilizat de autor pentru a desemna activitile fundamentale
49

Ion Deleanu, Separarea puterilor n stat. Reglementare constituional i jurisprudena Curii Constituionale din Romnia., n Revista de Drept Public, nr. 2/1995, p. 27

ale statului. Autorul consider c cele trei puteri menionate trebuie s fie atribuite unor organe separate i independente unele de altele. Explicaia dat de Montesquieu a fost aceea c orice om care are o putere este nclinat s abuzeze de ea. Din acest motiv, trebuie gsit o modalitate prin care aceast tendin a naturii omeneti s fie stvilit. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi nlturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de ctre putere (puterea s opreasc puterea que le pouvoir arrte le pouvoir). Teza lui Ch. Montesquieu este astzi tot att de actual ca i n trecut. Orice autoritate public, indiferent de natura ei, are tendina de a-i extinde sfera de aciune, puterea pe care o exercit. De aceea, echilibrul puterilor presupune, limitarea reciproc a aciunii autoritilor publice n funcie de statutul lor constituional i legal.50 Separaia puterilor asigur ca puterea n stat s nu poat fi concentrat n mna unei singure autoriti, altfel spus, ca puterea n stat s se exprime prin mai multe prghii. Totodat, separaia puterilor n stat presupune, n mod necesar, i colaborarea lor n realizarea specializrii funcionale a fiecrei autoriti. n caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat. Aceste principii se aplic n diferite regimuri democratice prin intermediul unui sistem de ponderi i contraponderi, sistem care difer nu numai n funcie de specificul sistemului constituional dintr-un stat sau altul, ci i, mai ales, n funcie de evoluia politic a societii, de jocul forelor politice, ndeosebi al partidelor politice, n lupta lor pentru cucerirea i exercitarea puterii. Principiul separaiei i colaborrii puterilor statale asigur ca acestea s nu-i depeasc limitele constituionale i legale ce definesc statutul fiecrei autoriti publice n parte, precum i ca activitatea acestor autoriti s se exercite n temeiul i cu respectarea legii. Din acest motiv, separaia i colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care, n ceea ce privete componentele structurii statale, impune ca activitatea fiecrui sistem de autoriti s fie ntemeiat pe lege. Principiul separaiei i colaborrii celor trei puteri statale a fost consacrat ca atare n Constituia Romniei, republicat, care, n articolul 1 alin. (4), prevede Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Consacrarea expres a acestui principiu n Constituia Romniei, republicat, are avantajul pe care ntotdeauna o norm expres l prezint fa de acela rezultat n mod implicit din interpretarea diferitelor norme. Principiul neag opusul su, cel al puterii unice, care ntotdeauna a reprezentat o caracteristic a statului totalitar, dictatorial. Aadar, acest principiu de organizare al puterii publice n statele democratice trebuie perceput ntr-un dublu sens, dup cum urmeaz: a) pe de o parte, cele trei sisteme de autoriti care exercit puterea public, respectiv puterea legislativ, executiv i judectoreasc se organizeaz ca entiti distincte, cu atribuii proprii; b) pe de alt parte, activitatea desfurat de cele trei puteri statale se interfereaz, influenndu-se una pe cealalt, ntr-o stare de echilibru i control reciproc.

50

Oliviu Gherman, Separarea i colaborarea puterilor principiu fundamental al statului de drept, n Revista de Drept Public, nr. 2/1995, p. 12

Spre pild, n relaia dintre puterea legislativ i cea executiv, regimul de separaie are un caracter suplu51. Parlamentul (organul reprezentativ suprem al poporului i unica autoritate legiuitoare a rii) este abilitat s investeasc Guvernul, care rspunde politic exclusiv n faa sa, iar Guvernul la rndul su, reprezint principalul partener de lucru al Parlamentului, ndeosebi n procesul legislativ. Tot astfel, Preedintele Romniei, prin promulgarea legilor, ncheie procesul legislativ, avnd i posibilitatea de a cere reexaminarea acestora n cadrul termenului de promulgare. Fa de autoritatea judectoreasc, regimul de separaie este ns rigid, nici una din autoritile publice ce configureaz puterea legiuitoare i cea executiv neavnd posibilitatea s influeneze sau s exercite o ingerin ce ar afecta independena justiiei. Acest dublu caracter al principiului separaiei, suplu n relaiile dintre legislativ i executiv, asigurnd un grad diversificat de colaborri, cu caracter specializat, ntre autoritile publice specifice acestor puteri i rigid n relaiile dintre legislativ i executiv , pe de-o parte, i puterea judectoreasc, pe de alt parte, reprezint o particularitate a regimului constituional din ara noastr. Este o particularitate nu pentru c asemenea diferene nu s-ar gsi i n alte regimuri constituionale, ci innd seama de specificul relaiilor de colaborare dintre autoritile publice, n vederea asigurrii, de ctre fiecare, a specializrii sale funcionale, a competenelor constituionale i legale ce i revin.

51

Ibidem, p. 13

Capitolul II CENTRALIZARE, DECONCENTRARE I DESCENTRALIZARE ADMINISTRATIV

1. Scurt privire istoric i definirea conceptelor


Sub aspectul organizrii politice a puterii, doctrina de drept public opereaz cu trei mari noiuni: statul unitar, statul federal i uniunea de state. Fr a releva particularitile fiecreia dintre ele, nefiind acesta obiectul analizei noastre, vom constata c din punct de vedere administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaiile existente ntre puterea central i puterile locale, i anume: un regim de centralizare administrativ; un regim de deconcentrare administrativ; un regim de descentralizare administrativ (autonomie local)52. Revoluia francez din anul 1789 i cele care i-au urmat n secolul XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizat, la descentralizarea administrativ a statelor europene. Aceast transformare reprezint, n sens larg, transmiterea unei nsemnate pri din atribuiile i responsabilitile guvernului central i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, ctre autoritile administraiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central ctre nivele locale i regionale, a fost motivat de faptul c dreptul colectivitilor locale de a-i administra ele nsele problemele de interes local este, din punct de vedere istoric anterior statului.Altfel spus, nasterea administratiei locale a precedat apariia administratiei centrale, ntruct comunele si orasele cu nevoile, interesele i problemele lor specifice, au aprut nainte de naterea statului. ncepnd cu Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului i cu apariia teoriei separaiei puterilor n stat, care au condus la detaarea executivului de puterea legislativ i judectoreasc, s-a declanat procesul de constituire a unei administraii publice descentralizate. Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost preluate n secolul al XIX-lea i de catre principatele dunrene. Ideea de autonomie local a fost stipulat pentru prima dat n Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau dreptul orenilor de a-i promova i apra interesele, prin sfaturi oreneti, alese de ei nii. Bazele moderne ale administraiei publice locale n tara noastra, au fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864, respectiv prin Legea pentru comunele urbane i rurale nr. 394 din 31 martie 186453 i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr. 396 din 31 martie 186454. Cele dou legi au consacrat judeele i comunele ca circumscripii teritorial-administrative, investite cu personalitate juridic, conferindu-le atribuii cu caracter patrimonial i de putere public, administrate de consilii alese.

52 53

Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17 Publicat n Monitorul Oficial din 31 martie 1864 54 Publicat n Monitorul Oficial din 31 martie 1864

Totodata,aceste dou reglementri pot fi considerate ca fiind primele acte normative care, n detrimentul centralismului administrativ, au promovat descentralizarea administrativ. Fiind fcui aceti primi pai, n art. 106 al Constituiei din 1866 55 se prevedea c instituiile comunale i judeene sunt reglementate prin lege, ca n art. 107 s se stipuleze faptul c aceste legi vor avea la baz descentralizarea administraiunii mai complet i independena comunal. Aceeai poziie a fost adoptat ulterior, de legiuitorul constituant din 1923, care n art. 108 stipula: (1) Instituiunile judeene i comunale sunt regulate de legi. (2) Aceste legi vor avea la baz descentralizarea administrativ... Reglementnd n continuare modul de formare a consiliilor judeene i a celor comunale, n alin. (3) se prevedea c membrii consiliilor judeene i comunale sunt alei de ctre cetenii romni, prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu i cu reprezentarea minoritilor naionale, dup formele prevzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor consiliilor judeene i comunale constituie una din trsturile eseniale ale organelor administraiei publice locale care le i confer acestora autonomia. Dei cele dou Constituii proclamau principiul descentralizrii administrative, n realitate, prin legile de organizare administrativ din 1925, dar mai ales cele din 1929 i 1938, administraia public local din ara noastr era organizat i funciona avnd la baz principiul centralizrii. Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativ din anul 1925, s-a prevzut c reprezentantul puterii centrale n judee era prefectul (art.333), n plase, pretorul (art. 356), iar n comune, notarul (art. 366), toi acetia fiind salarizai de ctre stat, prevederi care atest n mod indubitabil centralismul administraiei. Legea pentru organizarea administraiei locale din 3 august 1929, prin art. 292, mprea ara n 7 centre de administraie i inspecie local, numite directorate ministeriale locale, cu reedina la Bucureti, Cernui, Chiinu, Cluj, Craiova, Iai i Timioara. Conform art. 298 din lege, directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, eful ierarhic al tuturor serviciilor ministeriale din directorat i avea n subordinea sa prefecii judeelor care compuneau directoratul, fiind n acelai timp i efii poliiei din judeele respective. Prin Legea administrativ din 14 august 1938 s-au nfiinat 10 inuturi, cuprinznd de la 4 pn la 10 judee fiecare. Potrivit art. 54 din lege, descentraliz area serviciilor ministeriale s-a fcut n circumscripii, care corespundeau inuturilor, fiecare minister avnd un serviciu exterior, care funciona pe lng rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62, reprezentantul Guvernului n inut i administratorul acestuia. Constituiile din 194856, 195257 i 196558 prevedeau, pentru organele locale ale administraiei de stat, o dubl subordonare, att fa de consiliile (sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le i formau, precum i fa de organele administraiei de stat ierarhic superioare, reieind astfel, n mod indubitabil, caracterul centralizat al administraiei, expresie a totalitarismului care a definit acea perioad.

55 56

Publicat n Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866 Publicat n Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948 57 Publicat n Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952 58 Republicat n Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986

Fcnd aceast succint trecere n revist a evoluiei reglementrilor legale privind organizarea administraiei, trebuie s relevm faptul c principiile centralizrii, descentralizrii i desconcentrrii administraiei locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor notri doctrinari n dreptul administrativ, mai ales n perioada interbelic. Astfel, analiznd centralizarea administrativ, prof. Anibal Teodorescu arta c centralizarea este sistemul de administraie n care raportul de dependen ntre cele dou categorii de organe este att de strns, nct interesele judeene sau locale sunt conduse dup normele de reglementare venite de la centru, de ctre organele instituite, de ctre funcionari numii direct de puterea central i cu mijloacele financiare procurate de centru.59 Abordnd aceeai chestiune, prof. Paul Negulescu arta c atunci cnd un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau speciale se face prin servicii publice, depinznd direct de puterea central i ai cror titulari sunt numii de dnsa, atunci se zice c statul este centralizat. Prin urmare, prin centralizare trebuie s nelegem regimul administrativ n care autoritile locale i speciale sunt numite de puterea central i depind direct de dnsa.60 Cu alte cuvinte, n centralism autoritatea i puterea de decizie se afl n mna guvernului central i a reprezentanilor si, nu exist sau exist foarte puine organe alese, iar sfera atribuiilor ce revin organelor locale este foarte restrns. n opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativ este sistemul n care autoritile judeene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de administrai i cu mijloace financiare proprii.61 Referindu-se la acelai principiu de organizare a administraiei prof. Paul Negulescu sublinia: Cnd ns regimul administrativ admite ca ngrijirea i rezolvarea intereselor locale sau speciale s fie ncredinate la autoriti ai cror titulari, alei de corpul electoral local, pot s stabileasc norme valabile pentru locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.62 Se poate conchide c pentru a exista o descentralizare efectiv, unitilor administrativ-teritoriale trebuie s li se recunoasc personalitatea moral, un patrimoniu distinct de acela al statului i exerciiul unor drepturi de putere public. Analiznd cele dou principii, centralizarea i descentralizarea, prof. Paul Negulescu combate teza potrivit creia ar viza i sfera politicului. Dup noi expresiunile de centralizare i descentralizare trebuiesc ntrebuinate numai cnd e vorba de organizarea administrativ a unui stat i de stabilit raporturile ntre puterea central i serviciile administrative locale i speciale Or, cnd vorbim n dreptul administrativ de descentralizare, nu nelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului s aib o autonomie complect, ele nu au dect dreptul de a-i rezolva unele

59 60

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, p. 240 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pp. 6-10 61 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediia a II-a, vol. I, 1929, Bucureti, p. 240 62 Paul Negulescu, op. citat, p. 610

chestiuni de interes local. Prin centralizarea politic a unui stat, nu s-ar putea nelege dect un stat unitar, iar printr-un stat descentralizat politicete, un stat federal.63 Aadar, descentralizarea se situeaz exclusiv n domeniul administraiei fiind limitat, conform voinei legiuitorului, care-i acord acesteia drepturi derivate, adic o anumit competen. n legtur cu modul de exercitare a administraiei publice, centrale i locale, se impune s mai analizm dou aspecte privind centralizarea i descentralizarea n judee i orae a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale. Prin deconcentrare administrativ prof. Anibal Teodorescu nelegea a lrgi ct mai mult atribuiile agenilor puterii centrale aezai n judee i comune, iar prof. Paul Negulescu analiznd acelai principiu, l definea astfel: Cnd se acord unei autoriti locale sau speciale, ai crui titulari sunt numii de puterea central, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice c avem descentralizare, cu toate c s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autoriti. n cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Aceast form micorat de centralizare poart numele de deconcentrare.64 Deci, ne gsim n prezena unei desconcentrri administrative n cazurile n care organele centrale ale administraiei publice lrgesc competenele serviciilor proprii descentralizate n unitile administrativ-teritoriale n care acestea au fost organizate. Aadar, deconcentrarea administrativ este o form de diminuare a centralizrii administrative i nu un element al descentralizrii administrative. Ne-am afla n prezena unei descentralizri administrative numai n cazurile n care organele administraiei publice centrale ar transmite organelor administraiei publice locale alese, respecti v consiliilor locale i judeene i primarilor, o parte din atribuiile lor, pentru c, aa cum arat prof. Antonie Iorgovan autoritile descentralizate nu sunt dect cele care realizeaz autonomia local, autoriti alese de ceteni, adic consiliile locale, primarii i consiliile judeene.65

2. Centralizarea administrativ
Prin centralizare administrativ se nelege organizarea i funcionarea unui sistem administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor administrative este conferita numai de organele statului. n centralism, autoritatea vine ntotdeauna dela cel mai inalt nivel ierarhic, guvernul central i reprezentanii si in teritoriu dein in totalitate puterea de decizie, nu exist sau sunt prea puine organe alese, iar atribuiile acestora sunt restrnse. ntre organele centrale,pe de o parte, i cele locale ale administraiei,pe de alta parte, exist raporturi de subordonare riguros reglementate prin lege. Acest sistem administrativ a cunoscut o lung istorie, fiind promovat de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant, centralismul de stat, n detrimentul iniiativei locale. Doctrinele etatiste s-au bucurat de o larg popularitate n cea de-a doua jumtate a secolului al XIX-lea, reuind s se impun n importante state europene ca Frana,
63 64

Idem, p. 614 Paul Negulescu, op. citat, p. 611 65 Antonie Iorgovan, op. citat, Vol. I, 2001, p. 448

Germania, Rusia, etc. Cele mai importante variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate urmtoarele: a) doctrina socialismului de stat, reprezentat prin lucrrile lui Schumacher, care a jucat un rol important n Germania la finele secolului XIX; b) doctrina solidarist, al crui reprezentant de marc a fost Leon Bourgeois; c) doctrinele socialiste i comuniste. Un element comun al acestor doctrine l reprezint teza potrivit creia, activitatea izolat a unui individ este inferioar activitii sofisticate i coordonate a mai multora, combtnd astfel doctrina individualist, promovata de doctrina liberal. Adepii doctrinelor etatiste sunt susintorii convini ai protecionismului de stat n domeniile strategice ale societii, militeaz pentru supravegherea continu a individului prin introducerea autorizrii prealabile, altfel spus, promoveaz limitarea drepturilor i libertilor ceteneti. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, n statele Europei Centrale i de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au cunoscut experiena unor sisteme de administrare super-centralizate, n care toate autoritile administrative erau subordonate ierarhic statului-partid66, partidul unic fiind singura putere conductoare. n concluzie, centralizarea administrativ ca sistem de organizare statal prezint urmtoarele caracteristici: statul este singura persoan moral de drept public, politico-teritorial; interesul public este unic, cel al statului centralizat; organizarea administraiei se bazeaz pe o ierarhie strict, subordonat fa de guvernul central; competena autoritilor locale este limitat, reprezint voina statului i nu pe cea a a colectivitilor locale; statul exercita un riguros control ierarhic (anterior, concomitent i posterior), putnd anula, modifica sau suspenda actele autoritilor locale.

3. Deconcentrarea administrativ
Acest principiu i gsete suportul constituional n art. 120 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat, conform cruia: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Inconvenientele i dezavantajele centralizrii administrative, sub aspectul eficacitii activitii administraiei, sunt rezolvate parial n regimul administrativ deconcentrat. Trebuie precizat faptul c n cadrul organizrii administrative a unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, ntre acestea existnd moduri de organizare intermediar. Prin deconcentrare se realizeaz un transfer de autoritate, care, dac nu este riguros stabilit, poate stnjeni viaa local mai mult dect sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea local.

66

V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chiinu, 1998, p.16

Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/200667 deconcentrarea reprezint redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Aadar, caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simplii ageni ai centrului, ci autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Aceste structuri sunt numite i revocate de centru, fa de care sunt subordonate i rspunztoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redus importan) au competene proprii, problemele de interes major constituind exclusiv atributul centrului. Modul n care se realizeaz partajarea competenei ntre centru i autoritile administrative desconcentrate, reflect gradul de deconcentrare administrativ. n toate situaiile ns, structurile teritoriale desconcentrate au obligaia de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele acestuia. Deconcentrarea poate mbrca dou forme: a) pe vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei centrale; b) pe orizontal, amplificndu-se n acest caz competenele conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie administrativ, cum ar fi prefectul, spre pild. n concluzie, relevm c i acest sistem de organizare administrativ menine o administraie unitar, care ns nu mai pctuiete prin uniformitate, autoritile desconcentrate putnd adapta la specificul local msurile i ordinele transmise de la centru. Totui, trebuie reinut faptul esenial acela c deconcentrarea administrativ menine puterea ierarhic n detrimentul autonomiei locale.

4. Descentralizarea administrativ
Fr a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativ i-a dovedit viabilitatea n toate statele cu democraie dezvoltat i economie de pia, motiv pentru care trebuie promovat i n sistemul de organizare al administraiei i serviciilor publice romneti. Descentralizarea administrativ prezint urmtoarele particulariti: statul nceteaz s mai fie singura colectivitate teritorial recunoscut i unica persoan juridic de drept public; colectivitile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeele, oraele si comunele) sunt persoane morale de drept public,politico-teritoriale, avnd capacitate de drept public i interese publice proprii, distincte de cele ale statului;

67

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006

pentru satisfacerea intereselor publice, colectivitile locale dispun de autoriti administrative proprii precum i de mijloacele materiale, financiare i umane necesare.68 autoritile administratiei publice locale reprezentative crora colectivitile locale le va ncredina administrarea treburilor publice se desemneaz pri n vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Aadar, puterea autoritilor reprezentative de la nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz i nu pot fi revocate de administraia statului. In consecin, administraia public i pierde caracterul unitar, ea fiind format din administraia statului i administraia colectivitilor locale. existena unui control de stat, denumit tutel administrativa,care se exercita asupra legalitii activitii desfurate de autoritile administratiei publice locale autonome. n literatura de specialitate din ar i din strintate descentralizarea mbrac dou forme: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic (descentralizarea serviciilor publice).69 Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fraciune geografic, poriune din teritoriul de stat (jude, ora, comun), interese distincte fa de interesele naionale, i care se manifest n cele mai diverse domenii de activitate. Descentralizarea tehnic care const n descentralizarea serviciilor publice, presupune existena unor persoane morale de drept public care presteaz servicii publice de interes local, detaate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite n literatura de specialitate din perioada interbelic stabilimente publice locale.70 Doctrina actual reine ideea potrivit creia descentralizarea teritorial const n repartizarea unor atributii administrative, impus de diversitatea social i politic a rilor, asupra ntregului teritoriu, n timp ce descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferite ramuri ale administraiei. Prima rspunde, astfel, unor aspiraii politice, iar cea de-a doua unor preocupri de eficien, de gestionare a intereselor locale. Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ i nu una politic, aceasta ntlnindu-se numai n situaia statelor federale. Opiniile exprimate n doctrin i gsesc i un suport legal.

68

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura Gh. Stncescu, Bucureti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citat, vol. I, 2001, p. 59 69 Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp. 214 -216 70 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 171

Astfel, descentralizarea este definit ca fiind: transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.71

5. Autonomia local
Potrivit opiniilor exprimate n literatura de specialitate din perioada interbelic, principiul descentralizrii n organizarea administraiei presupune i autonomia local, nu de puine ori cele dou principii fiind tratate mpreun. Prof. Anibal Teodorescu considera c autonomia local s-a manifestat din punct de vedere istoric anterior apariiei statului, ea pstrndu-se ca realitate socio-psihologic i economic chiar i n cele mai totalitare regimuri. Ca realitate juridic ns, autonomia local a fost,este i va fi influenat de mai muli factori, printre care: tradiia istoric, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucie civic sau politic i nu n ultimul rnd de reglementrile naionale i internaionale. n viziunea contemporan, autonomia local se manifest sub mai multe aspecte i pe mai multe planuri. Astfel, sub aspectul capacitii juridice, colectivitile locale (regiunile, judeele, oraele, comunele etc.) sunt subiectele de drept distincte de stat, avnd interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor. Pe plan instituional, acestea sunt reprezentate de autoriti administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii judeene, primari) i care nu se gsesc n raporturi de subordonare fa de aparatul de stat central. n planul autonomiei decizionale, autoritile administraiei publice locale au competene generale i adopt decizii n interesul colectivitilor pe care le reprezint. n sfrit, dar cel puin de aceeai importan, autonomia local nu se poate manifesta n mod real dect dac este recunoscut i n planul resurselor financiare, materiale i umane de care dispun. Astfel, colectivitile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu n care sunt incluse bunurile ce aparin domeniului public i privat al judeului, oraului sau comunei i sunt deservite de funcionari publici selectai pe criteriul competenei. Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai mult acuitate n ultimii 15 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire n spaiul european, fiind adoptat la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta european a autonomiei locale, ratificat de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 199/199772. Conform art. 3 pct. 1 din Cart, Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Aproape identic, Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, stipuleaz n art. 3 (1): Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i gestiona, n numele i interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii.
71

Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195 din 22 mai 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006 72 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997

Apoi, n art. 4 al legii este stabilit coninutul autonomiei locale, specificndu-se c este numai administrativ i financiar i privete organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile i gestionarea resurselor care aparin unitii administrativteritoriale. Aadar, autonomia local nu trebuie confundat cu independena absolut, cu o izolare total a autoritilor administraiei publice locale, fa de administraia central de stat. Ea nu poate mbrca nelesul independenei acordate unei colectiviti politice. Autoritile prin care se exercita autonomia local nu au putere de decizie politic major, ci i desfoar activitatea n funcie de voina politic statal, exprimat n legile adoptate de Parlament.

Capitolul III DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ - ramur a dreptului public


Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, nc din timpul Imperiului Roman, n dou mari categorii: norme de drept public i norme de drept privat. Evoluiile ulterioare ale societii omeneti i implicit ale dreptului nu au nlturat separaia dintre cele dou mari categorii i nici nu au creat altele noi, ramurile de drept aprute ulterior ncadrndu-se ntr-una sau alta dintre ele. Trebuie menionat totui faptul c teoria general a dreptului socialist din ara noastr nu mai recunotea mprirea dreptului n public i privat, asupra acestei teorii revenindu-se dup Revoluia din 1989.73 Fcnd o sintez a studiilor ntreprinse n materie, putem afirma c dreptul public cuprinde normele juridice care reglementeaz urmtoarele domenii: organizarea i funcionarea statului; raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autoriti publice; raporturile statuate intre stat si celelalte autoriti publice, pe de o parte i particulari, persoane fizice i juridice, pe de alt parte; raporturile dintre state; Aceste norme sunt grupate n funcie de specificul obiectului de reglementare n ramuri distincte de drept, din dreptul public fcnd parte urmtoarele ramuri de drept: constituional, administrativ, penal, procesual penal i procesual civil, internaional public, celelalte ramuri de drept alctuind dreptul privat. Prof. Paul Negulescu arta c: Dreptul public se ocup de interesele generale, studiaz organizarea politic a colectivitii, stabilete organele ei, arat raporturile care exist ntre aceste organe, ntre aceste organe i ntre alte grupuri sociale, precum i raporturile dintre particulari i aceste grupri; el stabilete normele dup care au s procedeze, n limitele stabilite de lege, deintorii puterii publice; pe ct vreme dreptul privat se ocup cu satisfacerea i regularea intereselor particulare.74 Autorul consider c este important distincia dintre dreptul public i dreptul privat, ntre cele dou ramuri de drept existnd deosebiri de esen, astfel: a) normele de drept privat sunt mai cristalizate i mai stabile dect cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice i variabile ntruct depind n mod direct de factorul politic; b) n dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept, indiferent dac are sau nu cetenia statului respectiv, fr deosebire de naionalitate, religie i sex, spre deosebire de dreptul public care are norme specifice, impunnd unele interdicii;Spre pilda, domiciliul ntr-o anumit unitate administrativ-teritorial condiioneaz mandatul

73 74

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7 subsol Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, pp. 33 -34

primarului,conform art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea administratiei publice locale,republicata; c) n timp ce dreptul public se bazeaz pe reglementarea prin lege a competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie pentru autoritatile publice, n dreptul privat este aplicabil principiul potrivit cruia tot ceea ce nu este interzis este permis; d) n instituiile dreptului privat, cu excepia celor privind instituia familiei, constatm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al acestora, spre deosebire de instituiile de drept public in cadrul carora primeaz satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de vnzare-cumprare,contractul de locaiune etc., comparativ cu serviciile publice de sntate, cultur, etc.). e) n dreptul public, publicitatea si transparenta constituie principii definitorii, viaa public desfurndu-se n mod public, spre deosebire de dreptul privat guvernat de principiul confidenialitatii. De exemplu, edinele consiliului local, ale instanelor judectoreti etc. sunt publice, deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil etc.potrivit carora - salariul, contul n banc etc. - sunt informatii confidentiale)75.

2. Obiectul, definiia i trsturile dreptului administrativ


Activitatea desfurat de autoritile administraiei publice este foarte divers i complex, precum la fel de diverse i complexe sunt problemele celor pe care-i administreaz, persoane fizice i juridice. Aceast activitate, dup cum am vzut deja, este reglementat de un complex de norme juridice, dintre acestea un grup special formnd ramura dreptului administrativ. n consecin, se poate afirma c obiectul dreptului administrativ l constituie acel grup de norme juridice care reglementeaz anumite relaii sociale din sfera de administrare a treburilor statului i ale colectivitilor locale, alte categorii de relaii sociale fiind reglementate prin norme aparinnd altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituional, dreptul civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc. Este indubitabil faptul c normele dreptului administrativ reglementeaz organizarea, funcionarea i activitatea administraiei publice n principal, normele dreptului administrativ aplicndu-se administraiei publice mpreun i cu alte norme juridice aparinnd altor ramuri de drept. Pe de alt parte, normele dreptului administrativ nu acioneaz exclusiv n sfera de activitate a autoritilor administraiei publice, ci aa cum am mai relevat, se aplic i autoritilor care exercit puterea legislativ sau judectoreasc, n anumite situaii. Analiznd relaiile sociale din sfera administraiei publice reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri ale dreptului public, prof. Antonie Iorgovan reine trei situaii, dup cum urmeaz: a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei ramuri de drept (ex. dreptul constituional); b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar); c) raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri (ex. dreptul internaional public).
75

Paul Negulescu, op. citat, pp. 35-37

n alte situaii, raporturile sociale din sfera administraiei publice sunt reglementate de dreptul administrativ mpreun cu ramuri ale dreptului privat i nu ale dreptului public precum n exemplele sus-menionate. n aceste situaii, dreptul administrativ cu ncrctura sa politico-statal de putere public, joac rolul de drept comun pentru anumite instituii juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernnd i orientnd aceste reglementri n sfera administraiei publice. Aceast ntregire i mijlocire dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept consecin crearea unor reglementri complexe, dnd natere unor instituii mixte de drept administrativ i de drept civil sau de drept administrativ i dreptul familiei ori de dreptul muncii. n sfrit, n dreptul public contemporan este admis teza potrivit creia normele de drept administrativ, n condiiile prevzute de lege, pot reglementa i relaii sociale din sfera faptului administrativ care mijlocete realizarea competenei altor organe de stat dect cele administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), tez consacrat i n art. 52 din Constituie. n aceste situaii, de vreme ce regimul administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc i nu ca scop n sine, este firesc s apreciem c el intervine ntr-un raport subsecvent fa de alte regimuri, mijlocind ns realizarea acestora. n contextul prezentat, dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea ramur a dreptului public, care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual, dintre autoritile administraiei publice sau alte autoriti statale, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte76. Din definiie putem desprinde urmtoarele trsturi ale dreptului administrativ: a) Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public; b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, a serviciilor publice, precum i raporturile dintre ele; Aceste norme de natur administrativ le regsim n: Constituie, legi organice, legi ordinare, precum i n acte administrative (ordonane i hotrri ale Guvernului, ordine i instruciuni ale minitrilor, hotrri ale consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele de drept administrativ nu trebuie confundate i identificate cu actele administrative, iar, pe de alt parte, actele administrative pot s cuprind norme specifice altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar, civil, dreptul muncii etc. n acelai timp ns, dreptul administrativ nu cuprinde toate normele juridice care reglementeaz administraia, ele rezultnd din norme ale dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul administraiei publice, spre exemplu), de drept financiar etc. ; c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ l formeaz relaiile sociale specifice administraiei publice, denumite raporturi juridice de drept administrativ; d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, care se difereniaz de cele care reglementeaz relaiile dintre particulari, reguli care constituie regimul juridic administrativ i care deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, n special de dreptul civil. n principiu, problemele care apar n activitatea organelor administraiei publice se pun n ali termeni fa de cele nscute ntre particulari, diferen generat de faptul c
76

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 121

organele administraiei sunt nzestrate cu putere public i acioneaz n scopul satisfacerii interesului general, pe cnd particularii, de pe poziii de egalitate, urmresc satisfacerea intereselor proprii, rezultnd de aici, n mod evident, specificitatea administraiei. Pe de alt parte, tehnica juridic de aciune a autoritilor administraiei publice este diferit de cea utilizat de particulari n raporturile dintre ei. Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se realizeaz cu ndeplinirea unor formaliti procedurale premergtoare, concomitente i ulterioare, cu respectarea unor condiii de fond i form ale actului administrativ, spre deosebire de actele civile n care opereaz principiul consensualismului. De asemenea, autoritile administraiei publice pot hotr, n mod unilateral, organizarea i funcionarea unor servicii publice. Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept administrativ, n care este implicat administraia public. e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior fa de cel al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din necesitatea adaptrii dreptului public la specificul administraiei, acela de a servi interesul public, aflat ntr-o continu si dinamica transformare. Ca o consecin fireasc a acestei realiti sociale, n dreptul administrativ asistm deseori la modificri, completri i abrogri de acte normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaia se bucur de o stabilitate mult mai mare. f) n dreptul administrativ,apararea interesul public are prioritate fa de protectia interesului privat. Ideea de baz a acestei trsturi este aceea c, n orice stat de drept voina politic este exprimat n lege, ea reprezint interesele statului i ale colectivitilor locale i -n consecin prevaleaz n faa interesului privat. Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modaliti, astfel nct particularul s nu sufere abuzuri din partea administraiei publice. Aa de exemplu, art. 52 din Constituia Romniei precum i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 confer persoanelor fizice i juridice posibilitatea de a se adresa instanelor judectoreti, ori de cte ori consider c administraia public,prin actele si actiunile sale, le-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim. g) Inexistena unui cod administrativ. Marea diversitate a normelor i frecventele modificari care survin n legislaia din domeniul administratiei publice, au determinat inexistena unei codificri a dreptului administrativ, acest demers fiind foarte dificil de realizat. h) Rspunderea n dreptul administrativ constituie de asemenea o particularitate a acestuia. n condiiile statului de drept, este firesc ca att statul, precum i autoritile administraiei publice,demnitarii i funcionarii publici care le compun s rspund pentru aciunile lor, formele specifice de rspundere i pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor reglementri speciale,cum sunt:Legea nr. 115/199977 privind

77

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999

responsabilitatea ministerial, Legea nr. 188/199978 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare etc..

3. Normele dreptului administrativ


Normele de drept administrativ reglementeaz conduita subiecilor de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane juridice,care particip la nfptuirea administraiei publice Normele dreptului administrativ se particularizeaz prin urmtoarele trsturi: a) reglementeaz raporturi sociale care se stabilesc ntre autoritile administraiei publice, precum i ntre acestea i particulari (persoane fizice i juridice), n realizarea sarcinilor administraiei publice; b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind ntlnite practic n aproape toate domeniile i sectoarele de activitate; c) cu excepia celor cuprinse n Constituie i n legi, normele dreptului administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii. n ceea ce privete structura lor, aidoma ca la oricare norm juridic si la normele dreptului administrativ ntlnim o structur logico-juridic i o structura tehnicojuridic. Structura logico-juridic este format din trei elemente, respectiv: ipoteza, dispoziia i sanciunea, cu particularitatea c ipoteza este deseori foarte dezvoltat, iar dispoziia se prezint, de regul, n termeni imperativi. Ipoteza prevede mprejurrile i condiiile n care se aplic, precum i subiecii la care se refer dispoziia. Tot n ipotez sunt cuprinse i alte pri ale normei, cum sunt: definiiile, principiile, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni etc. Dispoziia normei consacr conduita pe care trebuie s o urmeze subiectii de drept la care se refer .Cu alte cuvinte,ce trebuie s fac sau,ce trebuie s nu fac acestia. n general este categoric, imperativ, deoarece relaiile sociale care fac obiectul reglementrii dreptului administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziie cu caracter onerativ (prin care subiectele de drept sunt obligate la o anumit conduit, prestaie) sau cu caracter prohibitiv (cuprinznd reguli de interzicere a unor aciuni, obligaii de abinere) i, mai rar, normele au caracter permisiv. Sanciunea normei arat consecinele juridice care decurg din nerespectarea normei. La fel ca i n alte ramuri de drept ,sanciunea normei de drept administrativ nu rezult ntotdeauna n mod expres, ea putand fi dedus n mod logic din coninutul normei juridice respective. Structura tehnico-juridic a normei juridice de drept administrativ are n vedere forma in care se exprima coninutul normei,altfel spus, modul de redactare al acesteia. Dreptul comun n aceasta materie l constituie Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative79,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnic legislativ stabilesc prile constitutive ale
78

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu modi ficrile i completrile ulterioare, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile ulterioare, modificat i completat prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006 79 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004

unui act normativ, structura, forma i modul de sistematizare a coninutului acestuia, procedeele tehnice folosite n activitatea de elaborare, modificare, completare i abrogare a actelor normative, limbajul i stilul acestora etc. Elementul structural de baz al prii dispozitive l constituie articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative. Normele dreptului administrativ pot fi clasificate dup mai multe criterii, astfel: a) Dup obiectul reglementrii distingem norme organice, norme de drept material i norme de drept procesual. Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care reglementeaz nfiinarea, organizarea, funcionarea i desfiinarea unor autoriti ale administraiei publice precum i raporturile dintre aceste autoriti. Normele de drept material reglementeaz drepturi i obligaii ale subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice. b) Dup sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi: norme generale - care au o sfer larg de reglementare; norme speciale - care reglementeaz numai o anumit problematic sau se refer la o anumit categorie de subieci; norme de excepie - care reglementeaz situaii aprute n mod excepional (calamiti, catastrofe etc., sau cazul ordonanelor de urgen - emise conform art. 115 alin. 4 din Constituie). c) n funcie de caracterul dispoziiei, normele de drept administrativ se clasific n: norme onerative - care oblig subiectele crora li se adreseaz s efectueze o anumit aciune; norme prohibitive - care interzic anumite aciuni; norme permisive - care las subiecilor de drept libertatea s desfoare sau nu anumite aciuni.

4. Izvoarele dreptului administrativ


Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modific sau sting raporturi administrative. Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt urmtoarele: a) Constituia Romniei - legea fundamental a statului nostru care este nzestrat cu o for juridic suprem, toate celelalte acte normative trebuind s fie conforme Constituiei. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor administraiei publice. Printre normele constituionale care pot fi considerate c au i o natur administrativ menionm, cu titlu exemplificativ pe cele referitoare la Preedintele Romniei, Guvern, administraia public central de specialitate, administraia public local, norme privind drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor etc. b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci cnd conine norme de drept administrativ. n cadrul legilor, pe primul plan se situeaz legea organic al crui obiect l constituie domeniile prevazute n art. 73 alin. (3) din Constituie cum ar fi :organizarea

Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul starii de asediu si al starii de urgenta , etc.). Urmeaz apoi legea ordinar care, n msura n care cuprinde norme ce reglementeaz raporturi juridice administrative, constituie izvor al dreptului administrativ. Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind ncadrarea n munc a persoanelor cu handicap, cu modificrile i completrile ulterioare80, prevede o serie de obligaii pentru ministere i celelalte organe centrale i autoriti ale administraiei publice locale referitoare la locurile de munc n care, n limita solicitrilor, pot fi ncadrate numai persoanele handicapate. Aceast lege este considerat a fi izvor al dreptului administrativ, ct i a altor ramuri de drept, reglementnd raporturi sociale de natur diferit (administrativ, comercial, procesual, dreptul muncii etc.). c) Decretele Preedintelui Romniei, atunci cnd acestea au caracter normativ i conin norme de drept administrativ. Preedintele Romniei poate emite astfel de decrete, atunci cnd declar mobilizarea total sau parial a forelor armate i cnd stabilete msuri n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, instituirea strii de asediu sau a strii de urgen, potrivit Constituiei etc. Astfel, conform art. 10 din Ordonana de urgen nr. 1/1999 privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen81: Starea de asediu sau starea de urgen se instituie de Preedintele Romniei, prin decret, contrasemnat de primul-ministru i publicat de ndat n Monitorul Oficial al Romniei. d) Hotrrile i Ordonanele Guvernului sunt, n marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineneles atunci cnd acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, nfptuind realizarea n concret a prevederilor cuprinse n legi. Prin hotrrile Guvernului sunt reglementate organizarea, funcionarea i atribuiile celor mai multe ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice i implicit, activitatea n domeniile i sectoarele respective. e) Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai n domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui conductor a emis ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii de activitate. Aa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanelor publice este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena sa, indiferent dac exist sau nu raporturi de subordonare. f) Actele juridice emise de efii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale, denumite decizii sau dispoziii - numai n msura n care au caracter normativ.
80

Aprobat cu modificri prin Legea nr. 519/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare. 81 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004

g) Actele juridice adoptate de autoritile administraiei publice judeene i locale sunt, n multe cazuri, izvoare de drept administrativ, acestea avnd o competen material general i, implicit, dreptul de a adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotrrile consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile primarului etc. h) Ordinele prefecilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar numai n msura n care au caracter normativ. Potrivit dispoziiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, prefectul are competena de a emite astfel de ordine (asigurarea intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice, luarea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor etc.). i) Tratatele i conveniile internaionale Cuprinderea acestor documente n cadrul izvoarelor dreptului administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o bun perioad de timp. n prezent, aceast problem i-a gsit soluionarea, art. 11 din Constituie stipulnd c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul intern. Ca urmare, tratatele internaionale pot constitui izvoare ale dreptului administrativ, dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din Constituie; stabilesc reguli juridice referitoare la relaii sociale din sfera de reglementare a dreptului administrativ; conveniile internaionale s fie de aplicare direct, nemijlocit. j) Doctrina Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevm c opiniile exprimate sunt contradictorii. Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelic82 s-a considerat c doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului administrativ, dar, n acelai timp, s-a apreciat c doctrina poate servi ca un indreptar ,deopotriva pentru judectori i pentru legiuitor, reprezentnd un semnal de alarm asupra reglementrilor care trebuie schimbate, pe care administraia nu l poate ignora. Pe de alta parte,prelund ideile colii franceze, n alte lucrrile de specialitate se apreciaz c doctrina ndeplinete n mod indubitabil un rol de nenlocuit i-n consecin, constituie izvor al dreptului administrativ. 83 k) Referitor la jurispruden - de asemenea opiniile exprimate n literatur au fost diverse, n Frana de exemplu, considerndu-se ca fiind izvor al dreptului administrativ. Ne raliem opiniilor care consider c, n msura n care se va forma o practic relevant a instanelor de contencios administrativ, aceasta va constitui izvor de drept administrativ84.

82 83

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65 Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 46 84 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 49

5. Raporturile de drept administrativ


5.l. Noiune, trsturi Raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a cror nastere, modificare sau desfiinare se realizeaz prin manifestarea de voin exclusiv a autoritilor publice, n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului.85 ntr-o exprimare succint, raportul juridic administrativ poate fi definit ca fiind o relaie social reglementat de norma juridic administrativ86 sau, ntr-o alt opinie, raportul de drept administrativ este considerat a fi norma de drept administrativ n aciune87. De aici, rezult concluzia c nu orice relaie social este reglementat de norme juridice, iar, pe de alt parte, c nu poate fi conceput un raport juridic n absena normelor juridice. Analiznd particularitile raporturilor de drept administrativ comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constat urmtoarele trsturi88: a) unul dintre subiecti, este ntotdeauna o autoritate a administraiei publice, subiect calificat de drept, cu o anumit calitate predeterminat prin lege sau printr-un alt act normativ. n mod excepional, acest subiect poate fi si o alt autoritate publica ori o structur nestatal autorizat s presteze un serviciu public. Pe de alt parte, trebuie menionat faptul c autoritile administraiei publice pot fi subiecte de drept i n raporturile juridice de drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc. b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau stinge numai prin manifestarea unilateral de voin a unei autoriti publice; c) raporturile administrative sunt relaii sociale care se stabilesc n cadrul unei activiti sau aciuni de administrare, de utilitate public, ce deservesc interesul general; d) sunt relaii care se stabilesc n cadrul activitii executive a statului, motiv pentru care ele nu pot aprea n raporturile dintre persoanele fizice, ori dintre acestea i persoanele juridice, dar nici n cadrul altei forme de exercitare a puterii de stat (legislativ sau judectoreasc); e) este un raport de putere public, care se manifesta n sfera relaiilor reglementate de normele dreptului administrativ. 5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot forma, modifica sau desfiina ca urmare a efectelor produse de: a) actele administrative (individuale i normative); b) faptele materialjuridice; c) n mod excepional, aceste raporturi pot lua natere direct n baza legii89.
85 86

Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 25 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 143 87 Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureti, Lumina Lex, 1996, p. 25 88 Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 25-26 89 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, pp. 142-143

1. Actul administrativ individual creeaz, modific sau stinge drepturi subiective i obligaii n favoarea sau n sarcina uneia sau a mai multor persoane predeterminate i, n consecin, el constituie un izvor direct al raportului juridic administrativ. In mod exemplificativ citam : dispoziiile de numire si/sau de eliberare din funcie emise de primar pentru funcionarii publici din aparatul de specialitate al primarului; autorizaiile de construire eliberate, dup caz, de ctre preedinii consiliilor judeene i primari; procesele-verbale de sancionare contravenional etc. Aceste acte, sunt manifestri unilaterale de voin ale autoritilor din sfera puterii executive, care confer drepturi i/sau instituie obligaii, n favoarea unor persoane fizice sau juridice. Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere (ex.emiterea autorizaiei de construcie) sau, din oficiu (spre pilda,intocmirea procesului -verbal de constatar -sancionare a contraveniei). 2. Actul administrativ normativ stabilete reguli generale de conduit cu caracter impersonal, ceea ce nseamn c raporturile sociale pe care le reglementeaz au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar s intervin anumite fapte crora legea le recunoate relevan juridic, respectiv faptele juridice. Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi i obligaii subiective n favoarea sau n sarcina subiectelor de drept, ceea ce nseamn c aceste acte pot da natere n mod direct la raporturi juridice concrete. Aa de exemplu, obligaia conductorilor auto de a respecta normele privind circulaia pe drumurile publice decurge direct din actul normativ care reglementeaz aceast sfer de raporturi so ciale, respectiv Ordonana de urgen nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaia pe drumurile publice90. 3. Faptele material-juridice - care includ att aciunile omeneti productoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestre de voin exprimata n acest scop (spre exemplu, contraveniile), precum i fenomenele naturale ( ex.moartea, trsnetul, etc.). Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcie) de ctre o persoan fizic sau juridic fr autorizaie de construire (demolare - dup caz), aciuni omeneti dau natere unor raporturi juridice de drept administrativ ntre primar i particularii n cauz, primarul fiind competent s ncheie procesul-verbal de constatare i sancionare a unei eventuale contravenii la regimul constructiilor. 4. n cazuri excepionale, raporturile juridice administrative se pot nate direct pe baza legii, fr s mai intervin vreun act administrativ sau fapt material-juridic.91 Spre pild, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, prevede c Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice. Avem n vedere situatia reglementata de art. 102 i art.103 din Constituie, aceea in care Guvernul a fost constituit n condiiile legii, a primit votul de ncredere din partea Parlamentului, iar primul-ministru, minitrii i ceilali membrii ai

90

Republicat n temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei; Partea I -a, nr.246 din 20 martie 2006 i rectificat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 519 din 15 iunie 2006, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 670 din 3 august 2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare. 91 Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30

Guvernului au depus individual jurmntul prevzut de art.82 din Constituia Romniei, republicat. n aceste condiii, direct pe baza dispoziiilor Legii organice de organizare i funcionare a Guvernului, iau natere raporturi juridice administrative ntre Guvern,pe de o parte, i ministere,pe de alta parte, avnd ca obiect conducerea i controlul activitii acestora. 5.3. Elementele raportului juridic administrativ Oricare raport juridic, n consecin i raportul de drept administrativ este constituit din 3 elemente, i anume: subieci, coninut i obiect. 1. Subiecii raportului juridic administrativ Raportul juridic administrativ presupune cel puin doi participanti , denumiti subieci ai raportului juridic. De regul, n raporturile administrative, unul dintre subieci este titular de drepturi iar cellalt titular de obligaii, existnd ns i situaii n care ambii subieci sunt titulari att de drepturi, precum i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ al raportului juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv, ambii subieci putnd fi reprezentai de o persoan, de o autoritatea public etc., dar i de dou sau mai multe autoriti sau particulari. Autoritile administraiei publice n calitatea lor de subiecte calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie i specific de a participa la raporturile juridice, denumit capacitate administrativ, a crei ntindere i coninut sunt determinate de competena autoritii respective. Spre deosebire de capacitatea juridic civil a persoanei, care are caracter general, capacitatea administrativ este special, fiind reglementata in mod riguros de lege i de alte acte normative. Pe de alt parte, capacitatea administrativ are i un caracter unitar ea neputnduse diviza n capacitate de folosin i de exerciiu precum capacitatea persoanei n dreptul civil, ntruct exercitarea competenei de ctre autoritile administraiei publice are un caracter obligatoriu. Aceste autoriti pot fi: unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.); colegiale (guvernul , consiliile locale etc.). Cealalt parte a raportului juridic administrativ nu trebuie s aib o anumit capacitate juridic predeterminat putnd fi orice subiect de drept, persoan fizic sau persoan juridic. Persoana fizic poate s fie cetean romn, strin sau apartrid, minor sau major, cu domiciliul n ar sau n strintate. Dac acesta este principiul, trebuie precizat faptul c n anumite situaii i n cadrul unor raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o anumit calitate (cetenie, vrst, domiciliu, etc.). Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot aprea, de asemenea, ca pri ale raportului administrativ, atunci cnd aceast calitate este cerut de normele i dreptul administrativ, n condiiile legii. Astfel, potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraiei publice nr. 215/2001, republicat, stipuleaz: Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de nregistrare fiscal i ale conturilor deschise la unitile teritoriale de trezorerie, precum i la unitile bancare. Unitile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor i obligaiilor ce decurg din

contractele privind administrarea bunurilor care aparin domeniului public i privat n care acestea sunt parte, precum i din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, n condiiile legii. Din textul legal citat, rezult n mod evident faptul c n funcie de subiecii raportului de drept administrativ, distingem dou categorii de raporturi, i anume: a) raporturi juridice de drept administrativ n care ambii subieci sunt autoriti ale administraiei publice; b) raporturi juridice administrative n care un subiect face parte din sistemul autoritatilor administraiei publice, iar cel de-al doilea subiect, persoan fizic i/sau persoan juridic nu apartine sistemului administrativ. Trebuie relevat faptul c, spre deosebire de raporturile de drept civil particularizate prin poziia de egalitate a celor doi subiecti, n raporturile de drept administrativ subiectul pasiv se gsete, de regul, ntr-o poziie subordonat fa de subiectul activ reprezentat de o autoritate public. Cu alte cuvinte, drepturile i obligaiile iau natere, se modific sau se sting exclusiv prin voina autoritii publice. 2. Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor care revin subiecilor acestui raport. Fiecare autoritate a administraiei publice ndeplinete un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formeaz competena acesteia. Atribuiile autoritilor administraiei publice sunt reprezentate de sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a cror exercitare constituie o obligaie legala pentru autoritatea publica,obligatie care la nevoie poate fi pusa n executare prin interventia forei de constrngere a statului. Aadar, exercitarea atribuiilor de ctre o autoritate a administraiei publice se constituie ntr-un drept i o obligaie legal, n acelai timp. n marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea administraiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza i n temeiul legii, s-i conformeze conduita prescripiilor din actul administrativ. Corelativ, subiectului pasiv i revine obligaia de a respecta legea i actele administrative emise sau adoptate de autoritatile administraiei publice. Drepturile autoritilor administraiei publice din raporturile administrative se exercit n vederea valorificrii unui interes determinat de scopul pentru care autoritatea respectiv a fost creat i a sarcinilor pe care le are de ndeplinit. n concordan cu cele relevate, ntr-o opinie92, se apreciaz c raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi : drepturile conferite autoritii administraiei publice fa de cellalt subiect al raportului juridic, se prezint deopotriva si sub forma unei ndatoriri fa de lege, care decurge din caracterul obligatoriu al competenei; drepturile i obligaiile care constituie continutul raporturilor administrative, nu pot forma obiectul unor renunri sau tranzacii din partea subiecilor de drept. O astfel de conduit nu poate avea nici-o relevan juridic, ntruct coninutul relaiei este predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu poate fi negociat.

92

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, 1998, p. 27

indiferent de persoana titular a drepturilor (autoritate public sau particular), raportul juridic administrativ i pstreaz caracterul de autoritate i relaia de subordonare, ntruct este rezultatul unei manifestari de vointa exprimata n realizarea puterii publice. Drepturile i obligaiile administrative pot mbrca o natur foarte variat putnd avea, dup caz: caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a amenzii contravenionale, plata unor servicii etc.); caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiionare, avertismentul ca sanciune contravenional etc.); caracter mixt (ndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la nvtur). 3. Obiectul raporturilor administrative l constituie conduita, respectiv aciunea sau inaciunea celor doi subiecti din relaia juridic, ca titulari de drepturi i obligaii. Astfel, diferite aciuni ale subiectului activ ,autoritate a dministraiei publice, cum sunt aciunile de coordonare, ndrumare, control, aciuni de decizie i de execuie a actelor juridice i a operaiunilor tehnico-materialeetc, pe de o parte, sau, aciuni de executare a actelor juridice, de execuie a unor lucrri, de prestarea unor servicii etc. efectuate de la cellalt subiect, constituie obiectul raporturilor juridice administrative. 5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ Literatura de specialitate din perioada interbelic nu s-a preocupat indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a raporturilor de drept administrativ, consacrnd spaii largi altor tematici precum:subiectele administrative de drepturi sau persoanele morale de drept public, spre deosebire de literatura postbelic, care a acordat o atenie deosebit acestei chestiuni, conturndu-se mai multe curente de opinie. Astfel, ntr-o prim opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovna, etc., susineau c raporturile de drept administrativ mbrac o singur form, cea a raportului de subordonare, ntotdeauna organele administraiei publice avand calitatea de subiecii supraordonai ai raporturilor de drept administrativ. Ulterior, s-a conturat o alta tez, cea a pluralitii formelor in care se pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susinut existena a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de subordonare, de participare i de colaborare93, sau, dup caz, existena a dou categorii de raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de subordonare i raporturi de colaborare. ntr-o alt opinie94, se susine existena unei noi categorii de raporturi, denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, n care includ diversele prestaii administrative din cadrul activitii executive. n sfrit, prof. Antonie Iorgovan apreciaz c exist dou categorii de raporturi de drept administrativ de sine stttoare, i anume: raporturi de subordonare i raporturi de colaborare95.
93

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, 1981, p. 65, Marin Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ romn, 1996, pp. 26-27 94 Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ , Lumina Lex, Bucureti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, ClujNapoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 53 95 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 145

Cu nuanrile la care am fcut referire, majoritatea autorilor de drept administrativ clasific raporturile de drept administrativ n dou mari categorii,astfel: raporturi care se formeaz n cadrul sistemului de autoriti ale administraiei publice; raporturi n care un subiect aparine sistemului de autoritati ale administraiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este reprezentat de o persoan fizic sau juridic, din afara acestui sistem. A. Raporturile de drept administrativ care se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice. Este evident c o mare parte a raporturilor de drept administrativ se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice, aceste raporturi avand ca obiect formarea, organizarea i funcionarea sistemului, ambii subieci ai raportului,subiectul activ precum i cel pasiv , fiind reprezentati de autoritati publice care aparin puterii executive. n aceast categorie de raporturi distingem dou situaii, dup cum urmeaz: a) Raporturi de subordonare n cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecii de drept se afl, de regul, n cadrul unei ierarhii administrative, subiectul activ fiind titularul unei competene, pe care o exercit ca autoritate ierarhic superioar fa de subiectul pasiv. Primul subiect, are n cadrul acestui raport competena de a conduce, ndruma i controla activitatea subiecilor de drept subordonai. Aa de exemplu, este situaia Guvernului fa de ministere sau fa de prefeci i a minitrilor fa de conductorii serviciilor deconcentrate organizate n teritoriu. b) Raporturi de colaborare , n cadrul crora subiecii raportului de drept administrativ se afl pe poziii de egalitate i conlucreaz ntre ei pentru ndeplinirea unor activiti administrative. Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/200596 privind organizarea i funcionarea Ministerului Sntii, n ndeplinirea funciilor i obiectivelor sale generale Ministerul Sntii colaboreaz cu Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, cu Ministerul Administraiei i Internelor i cu consiliile judeene sau locale, dup caz, pentru coordonarea metodologic a activitii instituiilor specializate care asigur servicii de asisten medico-social. Tot astfel de raporturi se stabilesc ntre consiliile judeene i consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, stabilind c: (1) Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. (2) n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, precum i ntre consiliul local i primar, nu exist raporturi de subordonare. Uneori ns, chiar dac ambii subieci se afl plasai pe acelai nivel ierarhic n sistemul organelor administraiei publice, spre exemplu, dou ministere, se pot stabili, ntre acestea raporturi de subordonare. Este cazul ministrului finanelor publice care, atunci cnd emite ordine sau instruciuni cu privire la gestionarea fondurilor publice sau
96

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005

la execuia bugetului de stat, ceilalti ministri, n calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie s li se conformeze, s le respecte. c)Raporturi de tutela administrativa Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au conferit atributii de tutela administrativa. Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ,cu modificarile si completarile ulterioare:Prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale,daca le considera nelegale; In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica,in conditiile prezentei legi si ale Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,republicata. Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati susmentionate,sunt suspendate de drept. B. Raporturile de drept administrativ n care un subiect aparine sistemului administraiei publice, iar cel de-al doilea subiect este o persoan fizic sau juridic din afara sistemului. Administraia public privit ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, precum i ca sistem de autoriti, stabilete o multitudine de relaii sociale cu persoanele fizice i juridice care constituie mediul social extern n care acestea acioneaz. n mod exemplificativ menionm: raporturile care se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni cu prilejul emiterii i executrii diferitelor acte de autoritate, raporturile dintre contravenieni (persoane fizice i juridice) i administraie, raporturile dintre agenii economici prestatori de servicii i administraie etc. Cele mai multe raporturi dintre cele menionate sunt raporturi de subordonare, subiectul activ, investit cu putere public, situndu-se pe o poziie supraordonat fa de cellalt subiect, care trebuie s ndeplineasc prescripiile cuprinse n actul administrativ care l vizeaz. n raporturile juridice de subordonare, organele administraiei publice, pe baza competenei pe care o au potrivit legii i n executarea acesteia pot: s stabileasc n mod unilateral drepturi i obligaii pentru particulari, persoane fizice i persoane juridice; pot aplica sanciuni persoanelor fizice i juridice i s procedeze la executarea legii prin operaiuni tehnico-materiale i/sau material-juridice, mergnd pn la executarea silit. Pe de alt parte, subordonarea subiecilor de drept n aceste raporturi juridice are loc n cadrul unei conduite pe care subiecii pasivi trebuie s o urmeze, conformndu-se legii, pus n executare de ctre organele administraiei publice sau/i actelor administrative de autoritate emise (adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din

aceast categorie const n modelarea comportamentului subiecilor participani la raporturile juridice potrivit dispoziiilor cuprinse n normele de drept administrativ. Poziia supraordonat a organului administraiei publice fa de cellalt subiect al raportului juridic, nu trebuie neleas ca o lipsire de drepturi a acestuia, particularul avnd dreptul de a-i cere primului s respecte legea, n sens larg, pe de o parte, i s-i fie respectate drepturile i libertile, pe de alt parte. n acelai timp, cetenii au la dispoziie mijloace juridice pentru a-i apra drepturile i pentru a se plnge mpotriva activitii desfurate de organele administraiei. Astfel, art. 51 din Constituie garanteaz cetenilor dreptul la petiionare i oblig autoritile publice s rspund la petiii n termenele i condiiile stabilite de lege. De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, consacr dreptul persoanei care se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa instanei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei. Pe lng raporturile de subordonare i cele de colaborare, ntr-o opinie97 se consider c ntre autoritile administraiei publice i particulari (persoane fizice i juridice) se stabilesc i raporturi de utilizare a serviciilor publice (servicii de ap canal, nclzire, cultur, sntate, transport public etc.). n cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul i obligaia legal s realizeze prestaia corespunztoare pentru cei administrai, iar acetia au dreptul s se foloseasc de ea i s pretind funcionarea ei n bune condiii.

97

Alexandru Negoi, op. citat, p. 24

Capitolul IV SERVICIUL PUBLIC

1. Noiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate, paz i ordine, asisten social, etc.), statul i colectivitile locale pot nfiina anumite structuri, denumite servicii publice. n literatura de specialitate, precum i n limbajul curent, noiunea de serviciu public este utilizat ntr-un dublu sens, astfel: a) n primul rnd, se utilizeaz sensul organizatoric, desemnnd o structura, persoan juridic sau persoana fizica, a caror misiune este aceea de a presta o activitate care satisface un interes public (general). b) n al doilea rnd, este folosit sensul material-funcional, prin care este desemnat activitatea desfurat de structura organizatorica,persoana fizica sau persoana juridic prestatoare a serviciului public. Doctrina din ar i din strintate a consacrat n decursul timpului mai multe definiii care sunt inca de actualitate. O prim definire, cea clasic, dateaza de la nceputul secolului XX si consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice de drept public. Definiia a fost promovata de catre doctrinarii francezi ,conceptele acestora fiind preluate ulterior in majoritatea rilor europene. Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai98, considernd c ntr-un serviciu public sunt ntrunite trei elemente: 1. o misiune considerat ca fiind obligatorie pentru stat; 2. un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune; 3. un oarecare numr de bunuri i fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni99. Este evident c autorul a avut n vedere la definirea noiunii de serviciu public sensul organic, natura juridic a organului prestator, care trebuia s fie n mod obligatoriu o persoan juridic de drept public, respectiv statul, judeul, oraul sau comuna, ori o instituie nfiinat sau autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora. Preluand opiniile exprimate n doctrina francez, prof.Paul Negulescu definete serviciul public dup cum urmeaz: Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraiunii publice creiatoare pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent.100

98 99

Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417 Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416 100 Paul Negulescu, op. citat, p. 123

O alt tez, s-a conturat n anul 1939 fiind impus de dezvoltarea economicosocial din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice nu puteau fi prestate dect de persoanele de drept public s-a dovedit a fi cazuta in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea economic a perioadei care,a facut necesara prestarea unui numr sporit de servicii publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul i colectivitile locale s-au vazut obligate s ncredineze,prin norma legala, prestarea unor servicii publice de ctre persoanele private. Ulterior, doctrina si-a revizuit pozitia in concordanta cu modificarile legislative si economico-sociale. Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestrii unor servicii publice i prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul administraiei publice, ntruct se aprecia c, persoanele private exercit n astfel de situaii prerogative de putere publica. Dei definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o multitudine de variante, cu nuanri de la un autor la altul, majoritatea autorilor consider c serviciului public i sunt specifice urmtoarele trsturi: a) este un organism specializat care satisface o nevoie de interes public. Serviciile publice infiintate si organizate de stat, jude,oras i comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,ntr-una din urmtoarele forme organizatorice: 1) autoritati ale administraiei publice (ministere,agentii, servicii deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale etc.); 2) instituii publice (ex. universiti, coli, biblioteci, teatre, etc.); 3) regii autonome de interes public, care n literatura de specialitate din perioada interbelic erau denumite stabilimente publice.101 Pentru organizaiile nfiinate de particulari(asociatii si fundatii) n scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma stabilimente de utilitate public. b) se nfiineaz prin lege sau, prin acte administrative emise/adoptate pe baza legii. Astfel, organele administraiei publice potrivit prevederilor Constituiei, se nfiineaz prin lege sau pe baza legii, n temeiul unui act administrativ de autoritate subordonat legii (ordonane sau hotrri ale guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale). Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi comerciale102,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotrri ale Guvernului pentru cele de interes naional sau prin hotrri ale organelor administraiei publice judeene i locale, pentru cele de interes local. In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice stipuleza ca :Serviciile de utilitati publice sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate de autoritatile deliberative ale unitatilor administrativteritoriale,iar art.8 al.1 statueaza:Autoritatile administratiei publice locale au competenta exclusiva,in conditiile legii,in tot ceea ce priveste infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul functionarii serviciilor de utilitati publice
101 102

Paul Negulescu, op. citat, p. 171 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu modificarile si completarile ulterioare.

In sfarsit,instituiile publice, o alt categorie de structuri care presteaza servicii publice, se nfiineaz prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, dup caz. c) activitatea se desfoar n regim de putere publica; Aceste organisme sunt dotate prin actul de nfiinare cu atribuii, puteri i competene care s le permit satisfacerea interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regul funcionari publici, cu drepturi i ndatoriri corespunztoare exercitrii unei funcii publice. d) desfoar o activitate continu i ritmic, dup un program prestabilit i adus la cunotin public; Caracterul de continuitate pe care trebuie s-l asigure un serviciu public rezid n interesul public pe care acesta l deservete, nefiind admis ntreruperea activitii. e) baza material necesar pentru desfasurarea in bune conditii a serviciului public se asigur, n principal, din bugetul statului ori din bugetele locale; f) egalitatea tuturor utilizatorilor fa de prestatorul serviciului public; Dei, unele servicii publice realizeaz venituri proprii (ex. transportul n comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile si canalizare , teatrele, universitile etc.) statul i unitile administrativ-teritoriale au obligaia ca, atunci cnd este cazul, s le subvenioneze activitatea.Raiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala pe care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general i nu realizarea unui profit. Fa de particularitile relevate putem aprecia c serviciul public este un organism specializat, nfiinat sau autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, n scopul de a satisface n mod continuu un interes public.103 Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate organizata sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui interes legitim public.

2. Organizarea i funcionarea serviciilor publice


2.1. nfiinarea serviciilor publice nfiinarea serviciilor publice a constituit o lung perioad de timp, o competenta exclusiva a autoritilor statale, att n statele cu democraie dezvoltata, precum i n cele cu regimuri totalitare. n perioada actual, statul mai pstreaz monopolul doar n privina unor servicii publice de importan deosebit i de interes naional, cum sunt: nfiinarea serviciilor fundamentale (legislativ, executiv i judectoresc), organizarea armatei, poliiei, proteciei civile a populaiei, stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi organizate numai prin lege. Concomitent ns, statul a delegat n competena autoritilor administraiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de interes local, n mod diferit, n funcie de gradul de autonomie acordat colectivitilor locale.

103

Valentin Priscanu, Tratat de drept administrativ romn. Partea general , Editura All, Bucureti 1996, p. 133

n Romnia, sistemul legislativ postrevoluionar a fost consecvent n a conferi autoritilor administraiei publice locale competena de a crea servicii publice, sub diferite forme de organizare. Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii i societi comerciale, prevedea n art. 3 alin. (2) posibilitatea nfiinrii regiilor autonome de interes local prin hotrri ale administraiei publice judeene i locale. Ulterior, legile organice ale administraiei publice locale (Legea nr. 69/1991 i respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat), au conferit consiliilor locale i judeene competen material general de a nfiina servicii publice de interes local, n funcie de nevoile i resursele fiecrei colectiviti locale. n ceea ce privete gospodria comunal, sector care nglobeaz serviciile publice de alimentare cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic produs centralizat, iluminatul public, transportul public local, administrarea fondului locativ public i administrarea domeniului public materia a fost reglementat de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodrie comunal104. Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea serviciilor comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati publice sunt definite ca totalitatea actiunilor si activitatilor reglementate prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si interes public general ale colectivitatilor locale cu privire la :a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea si epurarea apelor uzate ;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor pluviale ;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica in sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public ;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativ-teritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit caruia:Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general si au urmatoarele particularitati: a.)au caracter economico-social; b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ; c.)au caracter tehnico-edilitar; d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu; e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol; f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate; g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti, municipale sau judetene ; h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice locale; i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta; j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ; k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului beneficiarul plateste ;
104

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare

l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si tarife reglementate sau taxe speciale. In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia ca unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt actuale. n legtur cu competena autoritilor administraiei publice locale de a nfiina servicii publice, se impun urmtoarele precizri: > nfiinarea serviciilor publice se face prin act administrativ de autoritate, numai n temeiul competenei conferite de lege sau de un alt act normativ; Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar la nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz. Trebuie subliniat ca, unele autoriti executive ale administraiei publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel local servicii publice cu caracter statal, situaii n care rspunderea revine, dup caz, primarilor, n calitate de reprezentani al statului conform art. 64 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale,republicata, cu modificrile i completrile ulterioare. >. autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice cu scop lucrativ (ageni economici) sau, cu scop nelucrativ (instituii sociale, culturale, nvmnt etc.) fiecare dintre acestia urmand a functiona dupa principii specifice; > nfiinarea serviciilor publice de interes local i judeean se poate face numai n forma i cu procedura prevzute de lege. n opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotrre a consiliilor locale comunale, oreneti, municipale sau judeene, trebuie s cuprind n mod obligatoriu, urmtoarele elemente: a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar s fie clar i precis determinat si delimitat, intucat depirea acestuia antreneaza raspunderea juridica prevazuta de lege ; b.)denumirea i sediul serviciului public; c.) patrimoniul serviciului public, nominalizndu-se bunurile imobile, mobile, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial cu care este nzestrat serviciul nou creat. Bunurile pot aparine domeniului public si/sau privat al unitii administrativteritoriale respective. d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dac serviciul public se nfiineaz cu personalitate juridic sau fr personalitate juridic,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare serviciului; e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenionat din bugetul judeean sau local, autofinanat( exclusiv din venituri proprii) sau un regim mixt, de autofinanare i subvenionare); e) organigrama, numrul de posturi i statul de funcii; f) numirea conductorului serviciului public; g) autoritatea care nfiineaz serviciul public trebuie s i aprobe bugetul de venituri i cheltuieli i regulamentul de organizare i funcionare, instrumente indispensabile pentru conducerea i coordonarea oricrui serviciu public.

Competena de aprobare a bugetelor de venituri i cheltuieli este reglementat de Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale105, care n art. 19 stipuleaz urmtoarele: (1) Bugetele locale i celelalte bugete prevzute la art. 1 alin.2 se aprob astfel: a) bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i bugetele fondurilor externe nerambursabile, de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor, judeelor i ale Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz; b) bugetele instituiilor publice, de ctre consiliile prevzute la lit. a), n funcie de subordonarea acestora; (2) Pe parcursul exerciiului bugetar, autoritile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor prevzute la alin. (1) lit. a) i b), n termen de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificrilor bugetelor locale li se vor aplica aceleai proceduri ca i aprobrii iniiale a acestora, cu excepia termenelor din calendarul bugetar. n ceea ce privete controlul activitii, acesta se exercit pe plan intern de ctre persoanele cu funcii de conducere sau de specialitate (ex. controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de alt parte, autoritatea care a nfiinat serviciul are un drept de control general, n virtutea raporturilor de subordonare. 2.2. Desfiinarea serviciilor publice In legatura cu desfiinarea serviciului public,opiniem ca opereaza principiul simetriei de tratament juridic. Cu alte cuvinte, desfiinarea unui serviciu public se poate realiza printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu forta juridica superioara. Printre cauzele care pot conduce la desfiinarea unui serviciu public amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare pentru subvenionare, reorganizare administrativ,ilegalitatea, etc.

3. Sfera serviciilor publice


Literatura de specialitate din ar i din strintate nu a folosit criterii unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecin fireasc a diversitii acestora i -n acelasi timp a modului diferit de abordare al autorilor. Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu considera c serviciile publice sunt de trei categorii: naionale, judeene i comunale, dup natura serviciilor ce sunt destinate s satisfac106. Din clasificarea fcut de reputatul specialist, ne apare cu eviden faptul c a dorit s reflecte dou aspecte i anume: a) organul competent s nfiineze un serviciu public, care poate fi central sau local. n acest sens, autorul preciza:Crearea unui serviciu public este, n principiu, rezervat parlamentului, care poate s nfiineze orice serviciu public pentru stat i s dea autorizare general autoritilor judeene sau comunale s organizeze servicii publice
105

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a localitatilor etc. 106 P. Negulescu, op. citat, p. 137

pentru satisfacerea unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca autoritile locale s voiasc a nfiina serviciul public, profitnd de autorizarea de creiare dat de legiuitor.107 De asemenea, textul prezentat relev gradul de autonomie local din administraie, autoritile locale avnd facultatea de a nfiina un serviciu public numai dac l consider oportun pentru comunitate. b) zona de rspndire a unui anumit serviciu public, respectiv ntreg teritoriul rii sau, numai pe o anumit parte a acestuia. n fapt, clasificarea menionat scoate n eviden cele dou forme de competen, material i teritorial pe care o au autoritile administraiei publice. ntr-o alt opinie i perioad, prof. Valentin Priscaru consider c serviciile publice se clasific, n principal, dup dou criterii, respectiv: forma de organizare i obiectul de activitate.108 Dup primul criteriu, forma de organizare, autorul mparte serviciile publice n trei categorii: 1. organe ale administraiei publice; 2. instituii publice; 3. regii autonome de interes public. Apreciem c importana clasificrii dup acest criteriu a serviciilor publice const n faptul c relev ceea ce le este comun i n acelai timp diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic, administrativ, etc. prezentnd importan att pentru practicienii din administraie, precum i pentru teoreticieni. 1) Serviciile publice care sunt organizate i funcioneaz ca organe ale administraiei publice se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: a) se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz numai prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de Guvern, consilii judeene sau consiliile locale, dup caz; b) scopul lor l reprezint satisfacerea unor interese publice riguros reglementate prin lege sau,prin act administrativ de autoritate. Astfel, Ministerul Aprrii Naionale mpreun cu serviciile sale deconcentrate, centrele militare judeene, satisfac interesul general de aprare al rii, dup cum Ministerul Educaiei, Cercetrii si Inovarii mpreun cu inspectoratele colare judeene satisfac interesul general al membrilor societii n nvmntul prescolar si preuniversitar, etc. c) mijloacele financiare i baza material necesare bunei funcionri a acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, dup caz. Astfel, mijloacele financiare necesare funcionrii ministerelor i serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de stat, minitrii fiind ordonatori principali de credite. n mod similar, prin bugetele locale se asigur fondurile necesare pentru funcionarea autoritatilor administratiei publice judeene ilocale. d) activitatea serviciului public se desfoar la cerere sau din oficiu, de regul n mod gratuit.
107 108

Idem, p. 141 Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ediia a II-a, revizuit i adugit, Editura All, Bucureti, 1996, p. 137

Astfel, activitatea de ncorporare a tinerilor, asigurarea pazei i ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se presteaz din oficiu, prin grija administraiei, n timp ce alte servicii se asigur numai la cere rea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea diferitelor tipuri de autorizaii, certificatelor de stare civil, paapoartelor, crilor de identitate etc. De regul, serviciile prestate de organele administraiei publice sunt gratuite, existnd ns servicii publice pentru prestarea crora se percep anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaiilor i avizelor de ctre Inspectoratele judeene de poliie sanitar, eliberarea paapoartelor sau a crilor de identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt precedate sau urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale). e) sunt ncadrate cu personal care trebuie s aib pregtire specializata i competen profesional, activitatea avnd un caracter permanent. f) ponderea n cadrul formelor concrete de realizare a activitii o au actele administrative de autoritate ( autorizatii,avize,hotrrile consiliilor locale, dispoziiile primarului, procese-verbale de constatare a contraveniilor etc.). 2) n ceea ce privete instituiile publice, autorul le relev, n principal, aceleai particulariti ca i n cazul organelor administraiei publice, cu deosebirea c acestea emit ntr-o mai mic msur acte administrative de autoritate, ele desfurnd activiti de nvmnt, cercetare, ocrotirea sntii, protecie social, cultur, art, etc. Pe de alt parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanelor publice locale nr. 273/2006109 defineste instituiile publice locale, astfel:denumirea generic incluznd comunele, oraele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureti, judeele, municipiul Bucureti, instituiile i serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii acestora. Ne rezumm aici doar n a semnala caracterul confuz i ambiguu al definiiei, de natur a crea grave confuzii i incertitudini atat in doctrina precum si in practica administrativa. 3) O a treia form organizatoric i de funcionare a serviciilor publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite n literatura de specialitate interbelic i stabilimente publice. Acestea se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: a) se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin acte administrative de autoritate, respectiv prin hotrri ale Guvernului sau ale consiliilor judeene i locale; b) se nfiineaz n scopul de a satisface unele nevoi generale ale societii sau ale colectivitilor locale; Dei scopul acestora este comun cu cel al organelor administraiei publice i instituiilor publice, particularitatea rezid n faptul c satisfacerea intereselor generale se realizeaz prin activiti materiale, cu caracter economic i nu prin acte administrative. (ex. producerea de bunuri, executarea de lucrri, transportul persoanelor i mrfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaii, pot, etc.). c) mijloacele financiare se asigur, n principal ,din venituri proprii i numai n subsidiar prin subvenii de la bugetul de stat sau bugetele locale. De regul, regiile autonome de interes public presteaz serviciile contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la nfiinare.
109

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.

d) activitatea acestora se desfoar, n principal, la cerere, adic numai atunci cnd utilizatorii apeleaz la aceste servicii. Se impune de asemenea precizarea c o serie de astfel de servicii se presteaz pe baz de contract ncheiat ntre cele dou pri, regia autonom n calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o parte, i cetean, beneficiar al serviciului, pe de alt parte (ex. contract de furnizarea energiei electrice, energiei termice, servicii ap-canal, etc.). e) activitatea serviciului public are continuitate i este asigurat de specialiti, potrivit specificului de activitate. Trebuie menionat faptul c particularitatea personalului care deservete aceste regii autonome, const n faptul c ponderea o reprezint angajaii care desfoar o activitatea manual, tehnic, de specialitate i numai o mic parte a personalului ocup funcii publice i desfoar o activitate corespunztoare acestora. Din cele menionate, rezult c particularitile serviciilor publice care funcioneaz sub forma regiilor autonome de interes public, prezint note comune cu cele care se asigur prin intermediul organelor administraiei publice i/sau instituiilor publice, evideniindu-se astfel tocmai caracterul lor de servicii publice. n acelai timp ns, ntre servicii publice prestate de regiile publice autonome i cele prestate de autoritatile si institutiile publice exista si unele deosebiri, dup cum urmeaz: a) n timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este preponderent economic, serviciile prestate de autoritatile administraiei publice i de instituiile publice nu au acest caracter; b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin autoritatile administraiei publice i instituiile publice, care, de regul, sunt gratuite; c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile administraiei publice i instituiile publice este finanat n ntregime de la bugetul de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale, n timp ce activitatea regiilor autonome se bazeaz pe realizarea de venituri proprii. Asemnrile i deosebirile sus-menionate constituie argumente solide care pledeaz n favoarea gruprii acestor organisme prestatoare de servicii publice, create de stat, jude sau comun n cele trei categorii enunate. Dup criteriul obiectului de activitate, autorul citat consider c sfera serviciilor publice cuprinde : a) servicii pentru pstrarea ordinii publice i aprarea rii; b) servicii financiare i fiscale; c) servicii de nvmnt; d) servicii de asisten social i igien; e) servicii in art i cultur; f) servicii economice110. Toate aceste servicii sunt organizate i funcioneaz att la nivel central, precum i la nivelul judeelor, oraelor i comunelor. n lucrarea Managementul administraiei publice locale - serviciile publice111, serviciile publice sunt clasificate n dou mari categorii i anume:
110

Valentin Priscanu, op. citat, p. 137

servicii publice administrative (SPA) servicii publice industriale i comerciale (SPIC) Autorii relev c aceast clasificare este susinut de diferii doctrinari ai dreptului public i managementului i se fundamenteaz pe urmtoarele criterii: a) Regimul juridic care le guverneaz. Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul juridic administrativ ,caracterizat pe relaii de autoritate, exercitate n regim de putere public i subordonarea dintre autoritatea administrativ i particular, n timp ce serviciilor cu caracter industrial i comercial i este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizeaz prin poziia de egalitate a prilor contractante; b) Obiectul activitii. Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului public este comparabil cu cea a unei firme private ne gasim n prezena unui serviciu public industrial( comercial) iar, n caz contrar ,ne gsim n prezena unui serviciu public administrativ. c) Modul de finanare al serviciului public. Potrivit acestui criteriu, ne gsim n prezena unui serviciu public industrial (comercial) atunci cnd serviciul i acoper cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate i, dimpotriv, suntem n prezena unui serviciu public administrativ atunci cnd finanarea se asigur din bugetul de stat sau local, dup caz. d) Modul de organizare i funcionare, n sensul c ne gsim n prezena unui serviciu public administrativ atunci cnd regulile n domeniu sunt derogatorii de la dreptul civil, n caz contrar fiind vorba despre un serviciu public industrial i comercial. Din punctul de vedere al administraiei publice locale, autorii disting: a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane, cum sunt: protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea transporturilor etc.; b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, n cadrul crora enumer serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.112 Din enumerarea realizat, rezult c doctrinarii utilizeaz n clasificarea serviciilor publice criterii asemntoare, cu nuanri de la un autor la altul, toate avnd menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor publice. ntruct sfera nevoilor sociale ridicate la rang de interes public difer de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioad la alta ,n funcie de voina forelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor publice i implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se afl ntr-o continu dinamic. n acest sens, prof. Paul Negulescu arta: Transformarea unui serviciu public n stabiliment public este un procedeu tehnic, ntrebuinat de guvernani de cte ori cred c prin acest mijloc pot s satisfac mai bine interesele generale.113

111

A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraiei publice locale-serviciile publice, Editura Economic, Bucureti, 1999, pp. 11 -13 112 A. Parlagi .a., op. citat, p. 12 113 Paul Negulescu, op. citat, p. 180

Aceast tez consacrat n doctrina interbelic i gsete astzi suportul legal n Ordonana Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu privire la asociaii i fundaii, cu modificrile i completrile ulterioare114. Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaie sau o fundaie pot fi recunoscute de Guvernul Romniei ca fiind de utilitate public, dac ndeplinesc condiiile i cu parcurgerea procedurilor prevzute n Capitolul VI al Ordonanei. n final, apreciem c pentru clarificarea problemelor teoretice, dar mai cu seam pentru a se crea o practic unitar n activitatea autoritatilor administraiei publice, de lege ferenda se impune adoptarea unei legi care s constituie cadrul general pentru infiintarea,organizarea si functionarea serviciului public. Capitolul V DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI I UNITILOR ADMINISTRATIV TERITORIALE

1. Aspecte privind evoluia legislaiei i doctrinei romneti


Noiunile de bun public i de proprietate public au fost prezente i la noi n ar din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obtii steti)dar, Regulamentele Organice ale Valahiei i Moldovei au fost primele acte juridice care s-au apropiat de consacrarea modern a terminologiei, chiar dac termenii nu erau utilizai ca atare. Astfel, unele dispoziii din cele dou Regulamente Organice referindu-se n capitolul consacrat Finanelor la sursele de venit ale statului, menioneaz printre acestea domeniile statului (art. 67 pct. XII din Regulamentul Valahiei i art. 82 din Regulamentul Moldovei), n capitolele referitoare la comer (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare ideea de uz public, iar alte dispoziii se refer la trgurile publice (art. 160 din Regulamentul Valahiei i art. 156 din Regulamentul Moldovei), precum i la modul de organizare i funcionare a trgurilor private, aprnd n acest fel ideea de interes public. Un rol deosebit de important n consacrarea noiunii i instituiei domeniului public l-au avut ns reglementrile adoptate n timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care citm: Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene , Legea pentru regularea proprietii rurale i Legea pentru expropriaiune pentru cauz de utilitate public ,din anul l864115. n aceste reglementri a fost consacrat n mod expres noiunea de domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeean i comunal. Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru nfiinarea consiliilor judeene116 stabilete faptul c aparin domeniului public judeean: a) toate cile de comunicaie i podeele judeene, b) orice cldire sau stabiliment public pus n sarcina judeului, iar prin Legea pentru regularea proprietii rurale sunt trecute n proprietatea comunelor rurale, ca bunuri aparinnd domeniului public comunal toate locurile i cldirile din cuprinsul vetrei satului (biserici, cimitire, case comunale, colile, pieele, etc.).
114

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i completrile ulterioare 115 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei din 17 octombrie 1864 116 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei din 31 martie 1864

Pe de alt parte, Legea privind exproprierea pentru cauz de utilitate public stabilea posibilitatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale (judee i comune) de a-i extinde domeniul public pe calea exproprierii. Exproprierea se putea face numai dup declararea bunului imobil(teren cu/sau constructii ca fiind de utilitate public i numai n schimbul unei prealabile i juste despgubiri. Dup acest nceput, reglementarea legal a proprietii i-a gsit locul si n constitutiile vremii. Astfel, Constituia din 1866, mentine o serie de dispozitii consacrate in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele noutati in materie, art. 19 stipulnd c: Proprietatea de orice natur precum i toate creanele asupra statului sunt sacre i neviolabile, acelai articol dispunnd i faptul c nimeni nu poate fi expropriat dect pentru cauz de utilitate public declarat n mod legal i cu o prealabil i dreapt despgubire117. Din analiza textului citat, rezult n mod indubitabil faptul c legiuitorul constituant recunotea o proprietate public i, n acelai timp, o proprietate privat. Apoi,Constituia din 1923118 are meritul de a fi instituit o reglementare mai riguroas i mai moderna sub aspect conceptual in reglementarea proprietatii. Astfel, n art. 17 se stabilea cadrul general al proprietii i garaniile dreptului de proprietate privat, articolele urmtoare statund: modul de dobndire a proprietii, condiia ceteniei (inclusiv cetenii naturalizai) pentru dobndirea bunurilor imobile, reglementarea proprietii de stat i a domeniului public. Constituia din 1938119 a preluat n linii generale reglementrile anterioare, aducnd n acelai timp unele mbuntiri att de fond, precum i de redactare. Art. 16 din Constituia anului 1938 stabilea principiile fundamentale care guvernau atat proprietatea privata, precum i a proprietea publica. Dup ce n primul alineat se arat c Proprietatea de orice natur precum i creanele, att asupra particularilor, ct i asupra statului sunt inviolabile i garantate ca atare, n alineatul doi era consacrat regula potrivit creia Oricine poate dispune n mod liber de bunurile carei aparin dup normele prevzute n legi. Alineatele urmtoare reglementau regimul proprietii publice, alin. (3) stipulnd: Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate i nu pot fi nstrinate dect dup reguli i cu formele stabilite de lege, n continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscrii averii i exproprierea pentru cauz de utilitate public. n Constituiile din 1948, 1952 i 1965, toate de inspiraie sovietic, noiunea de domeniu public a fost considerat czut n desuetudine i n consecin ignorat, nemai regsindu-se n textele legilor fundamentale. n realitate, aceast perioad proprietatea public nu a disprut ci dimpotriv, s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinztoare, unicul titular al su fiind statul socialist. Cum proprietatea de stat, avnd nelesul de proprietate asupra bunurilor comune aparinnd ntregului popor, s-a extins i asupra unor bunuri care n mod firesc aparineau circuitului civil.In acest context, majoritatea doctrinarilor a considerat c este aplicabil un singur regim juridic aplicabil proprietii de stat, ntreprinderilor i instituiilor de stat
117 118

Publicat n Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866 Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923 119 Publicat n Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938

recunoscndu-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare direct ( administrare operativ) care era un dezmembrmnt al dreptului de proprietate. ntr-o astfel de abordare, totul devenise n optica doctrinei dreptului civil, socialist, un regim juridic civil, nlturndu-se distincia dintre regimul de drept privat i regimul de drept public, dintre stat ca persoan juridic de drept privat (calitate n care era proprietar de bunuri la fel cu oricare alt particular) i stat, ca persoan juridic de drept public, calitate n care deinea n proprietate bunurile aparinnd domeniului public.

2. Sistemul proprietii consacrat de Constituia Romniei


Constituia Romniei din 1991 reglementa sistemul proprietii n dou articole i anume:

a) n art. 41 - care era inclus n Titlul II, intitulat Drepturile, libertile i


ndatoririle fundamentale, text care reglementa problema dreptului de proprietate privat. b) n art. 135 - care era inserat n Titlul IV intitulat Economia i finanelor publice, care reglementa sistemul proprietii, n general i proprietatea public, n special, text care avea urmtoarea redactare: (1) Statul ocrotete proprietatea. (2) Proprietatea este public sau privat. (3) Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. (4) Bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenialul energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. (5) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. (6) Proprietatea privat este, n condiiile legii, inviolabil. Analiznd coninutul art. 135 al Constituiei, constatam c alineatul (1) conine o dispoziie de principiu (ocrotirea proprietii din partea statului), alineatul (2) consacr cele dou forme de proprietate (proprietatea public i proprietatea privat), iar alin. (3) (5) consfinesc regimul proprietii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor dou tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul i regimul juridic diferit aplicabil proprietii publice i respectiv, proprietii private). Dispoziiile alin. (6) trebuie avute n vedere coroborate cu cele ale art. 41 din Constituie intitulat Protecia proprietii private. Modul n care a fost reglementat proprietatea n legea fundamental a constituit un permanent prilej de dispute politice i doctrinare, n decursul timpului. Pentru aceste considerente, reformularea textelor care reglementau proprietatea a constituit unul din principalele motive care au condus la revizuirea Constituiei. Constituia Romniei, republicat, reglementeaz dreptul de proprietate privat n art. 44, inclus n Titlul II, intitulat Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, regimul general al proprietii i proprietatea public fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat Economia i finanele publice.

Modificri de substan au fost aduse n reglementarea dreptului de proprietate privat care,in actuala redactare, este garantat i nu doar ocrotit, relevante fiind n acest sens alineatul (2) al art. 44 care a fost reformulat precum i alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, n urmtoarea redactare: (2) Proprietate privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. Cetenii strini i apatrizi pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei n Uniunea European i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute prin lege organic, precum i prin motenire legal. (4) Sunt interzise naionalizarea sau orice alte msuri de trecere silit n proprietatea public a unor bunuri pe baza apartenenei sociale, etnice, religioase, politice i de alt natur discriminatorie a titularilor. Analiza comparativ a fostului articol 41 i a actualului articol 44 din Constituiei, ne permite s formulm urmtoarele observaii: a) textul actual garanteaz i ocrotete dreptul de proprietate privat indiferent de titular ; Garantarea dreptului de proprietate privat se concretizeaz n drept prin limitele impuse autoritilor publice cu privire la naionalizarea, exproprierea i folosirea subsolului proprietilor imobiliare proprietate privat. b) prin norm constituional se interzice n mod expres naionalizarea sau orice alte msuri privind trecerea pe cale silit n proprietatea public a unor bunuri proprietate privat, bazata pe apartenen social a titularului dreptului de proprietate,pe apartenenta la o anume etnie sau religie, pe criterii politice sau pentru cauze de o alt natur; c) se consacr n favoarea cetenilor strini i apatrizilor dreptul de a dobndi proprietatea privat asupra terenurilor dar numai n condiiile rezultate din documentele de aderare a Romniei n Uniunea European, precum i din alte tratate internaionale, drept ce poate fi dobndit i prin motenire legal. d) alte garanii ale dreptului de proprietate se regsesc n alin. (8) i (9) ale art. 44 din Constituie. Astfel, se interzice confiscarea averii dobndite licit. Mai mult, Constituia conine i o regul de procedur de mare eficien, n sensul creia caracterul licit al dobndirii se prezum. Pe cale de consecin, rezult c sarcina probei caracterului ilicit al averii revine celui care afirm asemenea lucru120. Regimul general al proprietii i, n special, al proprietii publice este reglementat de art. 136 din Constituia Romniei, republicat, care are urmtoarea redactare: (1) Proprietatea este public sau privat. (2) Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. (3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenialul energetic valorificabil de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
120

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, p. 95

(4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice, sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosina gratuit instituiilor de utilitate public. (5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice. Se poate observa c textul conine trei categorii de norme care privesc: a) cele dou tipuri de proprietate; b) principiile care guverneaz proprietatea public; c) principiul fundamental al proprietii private. n al doilea rnd, remarcm simetria de tratament juridic dintre cele dou tipuri de proprieti, public i privat, textul alineatului 2 preciznd, la fel ca i art. 44 alin. (2), faptul c: proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege, fiind menionai i titularii dreptului de proprietate public, respectiv statul i unitile administrativteritoriale. n sfrit, constatm n alin. (3) al art. 136 unele modificri n ceea ce privete delimitarea sferei bunurilor proprietate public, fa de reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), dup cum urmeaz: a) actuala redactare a eliminat prin enun cile de comunicaie. Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de privatizarea unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. i, implicit, de bunurile imobile indispensabile bunei funcionri a acestora. n acest sens, este elocvent opinia unor reputai specialiti n dreptul public, conform creia: S-a considerat n Comisia de revizuire a Constituiei c aceast eliminare este necesar pentru c, prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar fi: conductele de gaze, petrol sau linii de energie electric pot fi i n proprietate privat, astfel nct textul n formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut n procesul de negociere n vederea nchiderii Capitolelor de aderare la Uniunea European. 121 b) vechea redactare, bogiile de orice natur ale subsolului, a fost reformulat n bogiile de interes public ale subsolului, pentru a evidenia faptul c specific proprietii publice i este afectaiunea bunurilor interesului general. Bunurile aparinnd proprietii publice se supun unui regim juridic special de utilizare, conservare, protecie i paz, n scopul folosite rational si astfel,de a fi transmise generaiilor viitoare; c) s-a reformulat i textul referitor la ape, care din varianta 1991 apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public a devenit apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional. Actuala formulare ne conduce la concluzia c, pot face obiectul dreptului de proprietate privat, apele cu potenial energetic valorificabil care ns, nu sunt de interes naional. n ceea ce privete regimul juridic constituional aplicabil proprietii publice, observm c potrivit art. 136 alin. (4) din Constituie bunurile proprietate public sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt scoase din circuitul juridic civil i, n consecin, nu pot fi nstrinate.

121

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 293

2.1. Particularitile proprietii publice Consacrnd cele dou forme ale proprietii, Constituia i legislaia noastr le i particularizeaz n acelai timp. Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituie, proprietatea public nu poate aparine dect statului (proprietatea public de interes naional) i unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) dac este vorba despre proprietatea public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal. n al doilea rnd, proprietatea public se caracterizeaz prin faptul c este limitat, sfera acesteia fiind nominalizat n alin. (3) al art. 136 din Constituie, avnd drept criteriu folosirea n interesul public, alte categorii de bunuri fiind stabilite prin lege organic, respectiv Legea nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia122 care, n art. 3, stabilete: (1) Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.135 alin. (4) din Constituie (actualul art. 136 alin. (3) s. n.), din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege. Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odat n plus ,faptul c titulare ale dreptului de proprietate public pot fi numai statul i unitile administrativ-teritoriale, n calitatea lor de persoane juridice de drept public, pe de o parte, iar, pe de alt parte, detaliaz sfera bunurilor care aparin domeniului public, cu precizarea c enumerarea cuprins n anexa la lege este exemplificativ i nu restrictiv. O a treia particularitate a bunurilor proprietate public const n faptul c, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituie, iar art. 11 din Legea nr. 213/1998 stabilete c: Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile . Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea public, n literatura de specialitate din perioada interbelic123, dar i cea de dat recent124, s-a consacrat teza potrivit creia aceasta particularitate nu este absolut, ci relativ i limitat, fiind determinat de factori,precu : importana , natura , interesul general cruia i-au fost afectate bunurile etc. Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor bunuri n circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri constituind dintotdeauna o surs importanta de venituri pentru stat i pentru unitile administrativ-teritoriale. Se impune ns precizarea c introducerea bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social se realizeaza dupa proceduri speciale,bazate pe principii de transparenta si concurenta reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin concesionare,inchiriere,dare in folosinta etc. administraia publica transmite gestionarea bunului public catre un particular
122

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu modificarile si completarile ulterioare. 123 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 365 124 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 51 3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu modificarile si completarile ulterioare.

(persoan fizic i juridic), n vederea prestrii unui serviciu public sau realizrii interesului public,in schimbul unei taxe sau a unei redevente. n consecin, att legiuitorul constituant n art. 136 alin. (4) precum i legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au prevzut modaliti specifice regimului de drept public, sau, dup caz, modaliti ale dreptului comun, exercitate ns n regim de putere public, pentru integrarea n circuitul juridico-economic i anume: a) darea n administrarea regiilor autonome sau instituiilor publice; b) concesionarea sau nchirierea oricrui subiect de drept; c) transmiterea n folosin gratuit unor instituii de utilitate public. Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliaz sfera structurilor carora li se poate transmite n administrare bunuri din domeniul public, astfel: Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. n sfrit, a patra particularitate a proprietii publice rezid n faptul c i este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea nr. 213/1998 i de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menionate preciznd: Regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi organice speciale nu se dispune altfel. 2.2. Particularitile proprietii private Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din Constitutie, actualul art.44 din Constituia Romniei, republicat, la a crui redactare au fost avute n vedere unele dispoziii ale Constituiei din 1923 (art. 17 i 18), precum i unele constante ale dreptului nostru civil, proprietatea privat prezentnd urmtoarele particulariti: a) este exclusiv, fa de proprietatea public particularizat prin caracterul su limitat, n sistemul proprietii instituit de Constituie proprietatea privat reprezentnd regula, iar cea public excepia; b) aparine oricrui subiect de drept, persoan fizic (cetean romn, cetean strin, apatrid n condiiile prevzute de art. 44 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat) i persoanei juridice de drept privat; Se impune aici precizarea c statul, comuna, oraul i judeul, n calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au n proprietate bunuri apartinanad domeniul privat. Menionm, de asemenea, c n aplicarea dispoziiilor constituionale a fost adoptat Legea nr. 312 din 10 noiembrie 2005125 c) bunurilor aparinnd proprietii private li se aplic regimul juridic de drept comun, altfel spus ele se afl n circuitul civil; d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituie proprietatea privat de orice fel (imobiliar, mobiliar, intelectual) este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular.
125

Legea nr. 312/2005 privind dobndirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi, precum i de ctre persoanele juridice strine, publicat n Monitorul Ofi cial al Romniei, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005

Considerm c potrivit art. 44 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, mai putem desprinde o particularitate i anume: sunt interzise naionalizarea sau orice msuri de trecere silit n proprietate public a unor bunuri pe baza apartenenei sociale, etnice, religioase, politice sau de alt natur discriminatorie a titularilor. n concluzie, apreciem c dispoziiile Constituiei Romniei, republicat, precum i o serie de alte acte normative au consolidat regimul juridic al proprietii private.

3. Domeniul public i domeniul privat


3.1. Domeniul public 3.1.1 Noiune, trsturi Aa cum am artat n capitolul anterior, legislaia i literatura de specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noiunile de domeniu public i domeniu privat. n locul noiunii de domeniu public legislaia din acea perioad utiliza sintagma avuia ntregului popor, care reprezenta n drept i n fapt atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogiilor solului i subsolului, iar domeniul privat i, n general, proprietatea privat erau reduse la aa-zisa proprietate personal. Dup Revoluia din decembrie 1989 care a condus la abolirea sistemului politic i economic totalitar, condus de partidul unic, Constituia, legislaia i doctrina au consacrat din nou conceptele de domeniu public i domeniu privat, cunoscute la noi n ar, n special, n perioada interbelic. Astfel, n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu definea domeniul public ca fiind format din: totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului, judeului sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea interesului general126. Autorul distingea dou categorii de domenii, respectiv: domeniul public, guvernat de normele dreptului public; domeniul privat, supus regulilor de drept privat. Domeniului public i aparineau toate bunurile mobile i imobile afectate n mod direct unui serviciu public i utilizate de acesta pentru satisfacerea interesu lui general, aceste bunuri fiind considerate inalienabile i imprescriptibile . ntr-o alt opinie, exprimat n aceeai perioad, se considera c domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, afectate n mod direct i nemijlocit funcionrii serviciilor publice. Avand n legtur direct cu interesul general, autorul consider c acestor bunuri li se aplic un regim juridic special, fiind inalienabile, imprescriptibile i insesizabile.127 Potrivit aceleiai opinii, domeniul privat era alctuit din bunuri care nu erau afectate unui serviciu public i n consecin nu erau inalienabile i imprescriptibile, cu alte cuvinte, se gseau n circuitul juridic civil. Sensul noiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaii de esen n doctrina postrevoluionar, un autor definind domeniul public ca totalitatea bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate public, ce aparin statului (domeniu public al statului)

126 127

Paul Negulescu, op. citat, p. 103 Constantin Rarincescu, op. citat., p. 208

sau unitilor administrativ-teritoriale (domeniul public al comunei, oraului, judeului, dup caz).128 Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietii instituit de Constituia Romniei ,definete domeniul public fiind constituit din acele bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, n care regimul de putere este determinant, fiind n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public129. Din definiia prezentat, care mbrac o form exhaustiv, autorul relev un numr de 4 trsturi pe care n mod cumulativ trebuie s le ndeplineasc un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel: a) prin natura ori prin dispozitia expres a legii, s intre n categoria celor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare; b) s aib semnificaia unei valori de interes public, n sensul c aparine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naional sau local,dup caz, destinat unei folosine de interes public; c) s fie supus unui regim juridic administrativ sau, dup caz, unui regim mixt de drept public i de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ; d) s fie n proprietatea unei persoane de drept public (n proprietate public) sau, n paza unei persoane de drept public (bunurile proprietate privat care in de domeniul public).130 n sintez, trsturilor menionate, autorul le prezint urmtoarea motivaie131: Prima trstur, are menirea de a reliefa faptul c nu toate bunurile, ci doar anumite categorii de bunuri aparinnd societii trebuie conservate i transmise generaiilor viitoare. Astfel, dei unei societi cu democraie tradiional i este asociat economia de pia, ceea ce echivaleaz cu faptul c majoritatea bunurilor sunt supuse actelor de comer, altfel spus consumului generaiei respective, totui, anumite bunuri chiar dac sunt supuse comerului, acesta trebuie s fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe de alt parte - alte bunuri, prin ipotez, trebuie conservate i transmise generaiilor viitoare n integralitatea lor. Fa de aceast ultim categorie, autorul consider c fiecare generaie are dreptul dar i obligaia, de a le conserva valoarea, eliminnd posibilii factori distructivi. Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului i, n acelai timp, un element indispensabil vieii economico-sociale, poate fi folosit de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile, apei minerale, apei termale, etc. Pe de alt parte, aceast destinaie poate rezulta i dintr-o reglementare juridic expres sau tacit, atunci cnd legea reglementeaz anumite amenajri, construcii executate pe unele terenuri, cum ar fi de exemplu: construirea pe un teren proprietatea public sau privat a unui drum, a locurilor de joac pentru copii, a unor piee, trguri,

128 129

Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 169 130 Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 172-175 131 Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 173-174

oboare, etc. Aceast distincie are menirea de a clasifica domeniul public n natural i artificial. De asemenea, destinaia unor bunuri pentru folosina generaiilor viitoare mai poate fi dat de normele juridice, fie avnd n vedere valoarea lor deosebit sub aspect istoric, artistic, tiinific, etc. sau, avnd n vedere utilitatea lor public. A doua trstur, urmrete s scoat n eviden faptul c bunurile domeniului public prezint o importan deosebit pentru societate, ntruct sunt destinate folosinei de interes public. Acest lucru nu trebuie neles ns n sensul c toi indivizii care compun societatea trebuie s le foloseasc n mod direct, nemijlocit. Dimpotriv, distingem dou modaliti distincte de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, respectiv: a) bunuri folosite n mod direct, fr nici o condiionare i, de regul, n mod gratuit, cum ar fi: mersul pe strad, scldatul n apa unui ru sau n apa mrii etc. b) bunuri folosite n mod indirect, n situaiile n care bunurile respective sunt puse n valoare prin intermediul unui serviciu public, organizat de stat sau de administraia public local, spre exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a mijloacelor de transport n comun, a exponatelor dintr-un muzeu, etc. A treia trstur, reliefeaz faptul c bunurile aparinnd domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept public i de drept privat, dominant fiind regimul de drept public. Consecina fireasc a acestei particulariti, rezid n faptul c n toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii raportului juridic este n mod obligatoriu o persoan juridic de drept public, pentru c n regimul juridic de drept administrativ, raporturile se stabilesc ntotdeauna ntre un subiect de drept public i o persoan fizic sau persoan juridic,subiect de drept privat sau de drept public. Aadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitrii dreptului de proprietate public, ipotez n care, potrivit Constituiei i altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr. 215/2001 etc.) subiectul purttor al autoritii publice nu poate fi dect statul sau unitatea administrativ-teritorial. Aceast trstur mai scoate n relief faptul c litigiile care se nasc fie ca urmare a exercitrii dreptului de proprietate public, fie ca urmare a restrngerii exerciiului la proprietatea privat pentru bunurile afectate domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru ce rezult din dispoziiile exprese ale art. 8 alin. (2) i art. 23 din Legea nr. 213/1998, precum i din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile pentru cauz de utilitate public132. A patra trstur ,este apreciat ca fiind o consecin fireasc a celei expuse anterior, autorul artnd c bunurile domeniului public, sunt fie n proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie n paza acestora.133 Astfel, cnd este vorba despre titularii dreptului de proprietate public, potrivit legislaiei n vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui drept se rezum doar la stat i la
132

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificrile i completrile ulterioare 133 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 174

unitile administrativ-teritoriale, n timp ce atunci cnd este vorba despre paza bunurilor aparinnd domeniului public sfera acestora este mai mare, ea incluznd practic orice persoan juridic de drept public care acioneaz n numele statului. Autorul fundamenteaz aceast trstur pe dispoziiile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituie ,care consacra teza protejrii intereselor naionale, precum i pe un argument invocat n doctrina interbelic, prof. Paul Negulescu apreciind c statul este instrumentul de protecie a vieii i muncii cetenilor si, protectorul spiritului naional care stpnete pe fiecare cetean.134 Se impune precizarea n sensul c nu trebuie s confundm dreptul de administrare a unui bun public de ctre o regie autonom sau instituie public, respectiv regimul concesionrii sau nchirierii unui bun, cu dreptul de paz i protecie. Primele (administrarea, concesiunea i nchirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate public, iar dreptul de paz i protecie vizeaza conservarea unui bun ce aparine domeniului public, dar care se afl n proprietatea privat a unei persoane fizice sau juridice. 3.1.2. Clasificarea domeniului public n literatura noastr din perioada interbelic au fost formulate mai multe clasificri ale domeniului public, avnd la baz concepiile diferite ale autorilor n privina coninutului i sferei domeniului public. O prim clasificare, cea a prof. Paul Negulescu135, identifica patru dependine ale domeniului public, astfel: a) domeniul public maritim care cuprindea: 1. marea teritorial 2. rmurile mrii 3. porturile maritime b) domeniul public aerian (spaiul atmosferic dintre graniele rii) c) domeniul public al rurilor navigabile i flotabile d) domeniul public terestru n care includea: 1. oselele, cile ferate etc. 2. porile, zidurile, anurile, fortificaiile oraelor 3. imobilele afectate n mod direct i special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui interes general 4. bunurile mobile utilizate n interes general. ntr-o alt opinie, prof. E. D. Tarangul136 clasific domeniul public dup apte criterii avnd o viziune mai analitic asupra bunurilor care aparin domeniului public. Plecnd de la doctrina perioadei interbelice, coroborat cu legislaia n vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasific domeniul public n funcie de apte criterii,137 astfel: I.)Din punct de vedere al interesului pe care l prezint autorul distinge:

134 135

Paul Negulescu, op. citat, p. 78 Paul Negulescu, op. citat, p. 135 136 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 361 137 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 200

1.)domeniul public de interes naional (domeniul public naional) sau domeniul public al statului - conform art. 3 alin.(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; 2.)domeniul public de interes judeean (domeniul public judeean), denumit astfel i n art. 3 alin. (3) din Legea nr. 213/1998; 3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal), sau domeniul public al comunelor, oraelor i municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998. II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem: 1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituie; 2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; 3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor instituite prin Constituiei si prin alte acte normative ; III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate distingem: 1.)bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii publice a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale; 2.)bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private dar,aflate sub dreptul de paz i protecie al statului(dreptul de politie); IV.)Din punctde vedere al modului de ncorporare, distingem: 1.)domeniul public natural; 2.)domeniul public artificial; V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public, distingem: 1.)bunuri utilizate in mod direct de public ; 2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem: 1.)bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public; 2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public; VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem: 1.)domeniul public terestru (bogiile de interes public ale subsolului, terenurile afectate utilitilor publice, rezervaiile i monumentele naturii etc.); 2.)domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime teritoriale, rmurile mrii, faleza i plaja mrii, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, porturile maritime, etc.); 3.)domeniul public fluvial (apele de suprafa: fluviile, rurile, canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, etc.); 4.)domeniul public aerian - spaiul aerian cuprins n limitele i de deasupra Romniei; 5.)domeniul public cultural (obiectele de art - picturi, sculpturi, mobilier, etc. lucrri arhitectonice, curi, palate, ceti, mnstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente, ansambluri i situri istorice, obiecte de cult, crile din bibliotecile publice, obiecte de muzeu, etc.); 6.)domeniul public militar (cazrmile, cazematele, zidurile de aprare, amenajrile genistice i diferite tipuri de adposturi, armamentul, muniia, etc.).

3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public 3.1.3.1. Noiune Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care apartin domeniului public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale, precum i raporturile juridice care se stabilesc ntre titularii dreptului de proprietate public i particulari (persoane fizice sau/i juridice) cu privire la aceste bunuri. Timp ndelungat, prelund tezele exprimate n doctrina francez, literatura de specialitate din ara noastr a limitat regimul juridic aplicabil domeniului public la regula inalienabilitii acestor bunuri. Ulterior, doctrina i jurisprudena au admis teza conform careia domeniului public i sunt aplicabile i alte reguli specifice, care ulterior i -au gsit i reglementarea legal n Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 7-17, dup cum urmeaz: a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de dobndire a dreptului de proprietate public, prevazute in art. 7 i urmtorii din Legea nr. 213/1998; b) este instituit un regim special pentru executarea lucrrilor publice (spre exemplu: pentru executarea lucrrilor de investiii sunt necesare anumite documente de urbanism, controlul utilizrii fondurilor se face de ctre Curtea de Conturi, etc.); c) sunt instituite modaliti speciale pentru determinarea limitelor domeniului public de interes naional i a celui local138; d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de ctre particulari, s-a instituit un regim juridic special . In prezent,regimul juridic al bunurilor aparinnd proprietii publice este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituie i de alte acte normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, care n art. 5 stipuleaz c: (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi organice speciale nu se dispune altfel, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar Regimul juridic al proprietii publice;de art. 123 al Legii nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, republicat, de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc.139 n cele ce urmeaz, ne propunem s relevm i s analizm cele mai importante principii care formeaz acest regim juridic. 3.1.3.2. Principiile care guverneaz regimul juridic al domeniului public Articolul 136 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, statueaz principiul conform cruia bunurile proprietate public sunt inalienabile. Dispoziiile similare, care consfinesc acest principiu fundamental al bunurilor aparinnd proprietii publice se regsesc i n alte acte normative, dintre care citm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 legea fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr.

138

Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru ntocmirea inventarului bunurilor care alctuiesc domeniul public al comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie 1999 139 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998

215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil, etc. Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate public se nelege faptul c aceste categorii de bunuri nu pot fi nstrinate (a aliena care are semnificaia de a transmite cuiva un drept )140 cu alte cuvinte, ele sunt scoase din circuitul civil. Datorit caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra bunurilor proprietate public nu poate fi transmis unei alte persoane fizice i/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale, dezmembrminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul, abitaia, servitutea i superficia, iar, pe de alt parte, bunurile care compun domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca. n ceea ce privete bunurile mobile, aparinnd domeniului public, regula inalienabilitii devine operant numai n cazul celor care au efectiv nevoie de o atare protecie, spre pild: operele de art din muzee, coleciile unor biblioteci, lcauri de cult, tehnica militar, materialul rulant al cilor ferate etc., ele fiind apreciate, n principiu, alienabile, dup o procedur special (licitaie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: bncile unei coli, mobilierul unei instituii publice etc. De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparinnd domeniului public ntemeiat pe afectaiunea lor uzului i/sau interesului public,trebuie s precizm c spre deosebire de caracterul inalienabil absolut i general care se aplica vechiului domeniu care apartinea Regelui, de mai mult timp s-a impus teza potrivit creia inalienabilitatea domeniului public are un caracter relativ i limitat. Caracterul relativ al inalienabilitii decurge din faptul c regula nu se aplic dect domeniului public i exclusiv pe durata n care bunul mobil sau imobil aparine acestui domeniu. Din momentul n care un bun nu mai face parte din domeniul public putnd fi, de exemplu, declasat (termen utilizat frecvent n cazul drumurilor i al altor mijloace fixe) i trece in domeniul privat, regula inalienabilitii inceteaza. Pe de alt parte, n accepiunea actual a termenului, pentru determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute n vedere natura bunurilor i importana scopului de interes general pentru realizarea cruia au fost afectate bunurile. Astfel, dei n principiu, bunurile imobile sunt socotite inalienabile, plecndu-se de la teza uzului i/sau interesului public totui, cu condiia respectrii scopului afectat, s-a admis ocuparea temporar a domeniului public, prin concesiune sau nchiriere (ex.: amplasarea tonetelor, a meselor n piee, trguri, oboare,executarea unor constructii etc.). n concluzie, relevm c n prezent regimul juridic al bunurilor care formeaz a domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus n mod automat acelorai reguli riguroase, ci dimpotriv, ca un regim gradual, care presupune aplicarea tuturor sau, dup caz, numai a unor reguli, n funcie de nevoile i importana anumitor bunuri (categorii de bunuri). Aceast realitate este consacrat atat de doctrina,precum si de legislatie,spre exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, Ordonana de Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public141, Ordonana de Urgen nr. 34/2006 privind

140 141

*** Dicionar explicativ al limbii romne, Editura R.S.R., 1975, p. 25 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006

atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii142etc. Al doilea principiu care guverneaz domeniul public l constituie imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susinndu-se c domeniul public nu poate fi dobndit prin prescripie, orict de lung ar fi aceasta, el fiind imprescriptibil143. Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand domeniului public sub aspect achizitiv se exprim prin faptul c dreptul de proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobndit de ctre o alt persoan prin uzucapiune sau, prin posesia de bun credin, n cazul bunurilor mobile. Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie s nelegem faptul c aciunea n revendicare a unui astfel de bun aparinnd domeniului public, nu se stinge prin neexercitare, fr nici un fel de excepie, ea neputnd fi paralizat prin invocarea uzucapiunii ca n cazul bunurilor din domeniul privat sau proprietate privat. Al treilea principiu l constituie insesizabilitatea domeniului public, principiu care este o consecin fireasc a inalienabilitii144. Caracterul insesizabil trebuie neles n sensul c bunurile din domeniul public nu pot fi urmrite de creditorii celor care le detin, n vederea realizrii creanelor lor, prin executare silit. Dac bunul ar putea fi urmrit de catre creditori, inalienabilitatea ar fi lipsit de coninut, ar avea un caracter iluzoriu i ar putea fi evitat, un creditor oarecare n -ar avea dect s urmreasc bunul i n final s-l vnd n mod silit, ceea ce echivaleaz cu alienarea lui. Or, n legtur cu acest aspect, s-a consacrat teza potrivit creia statul i unitile administrativ-teritoriale sunt ntotdeauna solvabili, datoriile acestora stingnduse potrivit unor reguli derogatorii de la dispoziiile de drept comun referitoare la urmrirea silit. n acest sens, prof. George N. Luescu145 afirma c nu se poate pune problema executrii silite a acestor bunuri, pentru simplu motiv c statul este prezumat a fi ntotdeauna solvabil, indiferent dac bunurile aparin domeniului su public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale judeului i/sau comunei se lichideaz potrivit normelor derogatorii de la dreptul comun. Toate aceste principii care guverneaz i n acelai timp dau particularitate regimului juridic al domeniului public i-au gsit consacrarea n art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, care are urmtoarea redactare: (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionare sau nchiriere, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun credin, asupra bunurilor mobile.
142

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 625 din 20 iulie 2006 143 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 208 144 Ibidem, p. 207 145 G. N. Luescu, Teoria general a drepturilor reale, Bucureti, 1947, pp. 159-162

n alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevzut i sanciunea actelor juridice ncheiate cu nclcarea dispoziiilor nscrise n alineatul 1, respectiv nulitatea absolut. Referitor la modalitile prin care se poate dobndi dreptul de proprietate public, legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998, stabilete n articolul 7 urmtoarele moduri specifice: a) calea natural, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se poate forma ca urmare a producerii unor evenimente naturale, independente de voina omului, al cror rezultat final conduce la ntregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial etc. b) prin achiziii publice, efectuate n condiiile legii; c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public146; d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; n legtur cu acest mod de dobndire, art. 121 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, stabilete : Donaiile i legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n funcie. e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public; f) prin alte moduri prevzute de lege. n ceea ce privete ncetarea dreptului de proprietate public, articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacr dou modaliti specifice: (1) Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat, alineatele 2 i 3 stabilind autoritile competente s dispun trecerea unui bun din domeniul public n domeniul privat, precum i pe cele competente s exercite controlul judectoresc al acestei operaiuni juridice. Astfel, trecerea unui bun din domeniul public n domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliilor judeene sau locale, sub condiia ca aceste hotrri s nu contravin dispoziiilor nscrise n Constituie sau n alte legi speciale. Hotrrile de trecere a bunului n domeniul privat pot fi atacate la instanele de contencios administrativ competente, n condiiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia. Al patrulea principiu care particularizeaz regimul juridic al domeniului public este cel care privete servituile asupra acestor bunuri. n literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit creia bunurile aparinnd domeniului public nu pot fi grevate de nici o servitute.147 Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan148 aceast tez trebuie privit ntr-un sens relativ nu absolut, existnd opinii n literatura de specialitate din Frana dar i din ara
146

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, publicat n Monitorul Oficial al Romnei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificrile i completrile ulterioare 147 Gh. Luescu, op. citat, p. 60

noastr care susin c se pot stabili servitui i asupra bunurilor aparinnd domeniului public (ex. servitutea de vedere sau de scurgerea apelor pluviale asupra unei strzi etc.). Aceast din urm tez i gsete consacrarea legal, articolul 13 din Legea nr. 213/1998 avnd urmtoarea redactare: (1) Servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. (2) Servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public se menin, n condiiile prevzute la alin. (l). Din analiza textului legal menionat, rezult indubitabil faptul c bunurile din domeniul public pot fi afectate de servitui, sub condiia meninerii uzului i/sau interesului public cruia i-au fost destinate bunurile respective. Mai mult chiar, legea recunoate servituile valabil constituite, conform cerinelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998, nainte de data intrrii n vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999. Dup cum este cunoscut, servitutea este definit ca fiind o sarcin impus asupra unui imobil pentru uzul i utilitatea altui imobil, avnd un alt stpn, Este un drept asupra lucrului altuia, constituind un dezmembrmnt al dreptului de proprietate 149. Servitutea presupune n mod obligatoriu dou bunuri imobile (fondul dominant i fondul aservit), care aparin unor proprietari diferii; este un drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile imobile prin natura lor. Dup izvorul lor, servituile se clasific n: a) servitui naturale, care se nasc din situaia poziionrii loturilor de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de grniuire, servitutea de ngrdire etc.). b) servitui legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea de trecere, servitutea de vedere, servitutea de amplasare a plantaiilor sau construciilor etc.). c) servitui convenionale, care se stabilesc prin fapte juridice, dup caz, prin act juridic sau prin uzucapiune. n cadrul raporturilor care se stabilesc ntre titularii dreptului de proprietate public, pe de o parte, i titularii dreptului de proprietate privat nvecinai, pe de alt parte, o serie de sarcini sunt prevzute de diverse acte normative pentru cei din urm. Sarcinile respective sunt cunoscute n literatura juridic de specialitate sub denumirea de servitui administrative.150 Trebuie relevat faptul c servituile administrative au totui un regim juridic diferit de regimul prevzut de Codul civil pentru proprietatea privat, ele viznd de regul, obligaia negativ impus proprietarului vecin, de a nu face i doar n mod excepional obligaia de a face ceva, fiind stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate public general. Adeseori, ele sunt prevzute n interesul anumitor bunuri imobile beneficiare a cror protecie i utilizare optim trebuie s fie astfel asigurate.
148 149

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 207 Dicionar de drept civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, pp. 478 - 479 150 Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p. 77

Servituile administrative rezult fie direct din lege, fie dintr-un act administrativ unilateral emis de autoritatea administraiei publice competente, iar competena de soluionare a litigiilor ivite n legtur cu servituile administrative revine instanelor de contencios administrativ. n mod exemplificativ, relevm cteva dintre principalele servitui administrative, astfel: a) n domeniul urbanismului: obligaiile impuse proprietarilor n legtur cu regimul de aliniere i executarea construciilor, cu ntreinerea faadelor cldirilor, instalarea pe aceste cldiri a cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrri n zonele de protecie a monumentelor, ansamblurilor i siturilor istorice; amplasarea construciilor fa de drumurile publice etc.; b) n interesul domeniului militar (interdicia de construire la o distan determinat de obiectivele cu caracter militar, de circulaie i acces n zonele n care sunt amplasate unitile militare, etc.); c) n interesul aeroporturilor i al securitii instalaiilor de control i dirijare a traficului aerian; d) pentru prevenirea i combaterea polurii apelor curgtoare, a lacurilor, a apelor maritime interioare i a mrii teritoriale etc.; e) n ceea ce privete frontiera de stat (condiii de acces, de executare a unor lucrri n zon, etc.); f) pentru trecerea pe proprietile private a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuie a energiei electrice, a reelelor de canalizare, de transport a apei potabile i gazelor naturale, etc. Toate aceste servitui sunt impuse proprietarilor riverani dar i altor persoane n folosul i pentru utilizarea n condiii corespunztoare a domeniului public, considerat fond dominant. Servituilor administrative le sunt aplicabile regulile inalienabilitii i imprescriptibilitii domeniului public, protecia lor juridic realizndu-se prin mijloace variate ale diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt: rspunderea contravenional, demolarea construciilor executate fr autorizaie de construcie etc. n acelai timp ns, riveranilor domeniului public le sunt recunoscute i unele drepturi speciale dintre care citm: a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de ferestre sau pori de acces; b) dreptul de acces, care implic deschiderea unei pori, accesul la imobilul proprietate privat, staionarea pe drumul public. c) dreptul de racord la reeaua de canalizare i de scurgere a apelor pluviale i menajere etc. Existena acestor drepturi a fost motivat n doctrin de faptul c drumurile publice sunt destinate nu numai circulaiei, ci i pentru accesul i aprovizionarea persoanelor ale cror imobile sunt situate n vecintatea drumurilor. Pe lng cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonana de Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, Ordonana de Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de

concesiune de lucri publice i a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc i alte reguli care asigur protecia juridic a domeniului public, astfel: a) administrarea domeniului public i privat al comunelor, oraelor i judeelor sa dat n competena exclusiv a consiliilor locale i judeene (art. 36 alin.5, lit. a i art. 92 al4.lit.a din Legea nr. 215/2001). Aceste autoriti deliberative ale administraiei publice locale hotrsc cu privire la concesionarea i/sau nchirierea bunurilor aparinnd domeniului public de interes local (art. 123 din Legea nr. 215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr. 213/1998). b) concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public sau prin negociere direct, n cazurile n care licitaia public nu a condus la desemnarea unui ctigtor (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006, privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public) sau dac prevederile unor legi speciale stabilesc aceast procedur. c) bunurile proprietate public pot fi date n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, i/sau instituiilor de utilitate public; Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliilor judeene i locale i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, astfel cum prevd dispoziiile art. 12 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia. Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de el, n condiiile actului prin care i-a fost dat n administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere. d) statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobilele din patrimoniul lor n folosin gratuit, pe termen limitat, instituiilor de utilitate public ori serviciilor publice (art. 17 din Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicat, modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat). e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale (art. 122 din Legea nr. 215/2001, republicat), precum i evidenierea distinct n contabilitatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale a bunurilor care alctuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr. 213/1998). Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat: Constituie patrimoniu unitii administrativ - teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public i domeniului privat al acestora, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. 3.1.4. Sfera bunurilor ce aparin domeniului public Pentru a determina sfera bunurilor ce aparin domeniului public este necesar s plecm de la dispoziiile art. 136 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, care sub aspect tehnico-juridic utilizeaz trei procedee i anume: a) enumerarea concret; b) formularea generic;

c) norma de trimitere151. Astfel, textul precizat enumer n mod expres bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietii publice i anume: a) bogiile de interes public ale subsolului; b) spaiul aerian; c) apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional; d) plajele; e) marea teritorial; f) resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental (prevederi care reprezint enumerarea concret i formularea generic n acelai timp), iar pe de alt parte, se menioneaz c fac obiectul exclusiv al proprietii publice i alte bunuri prevzute de legea organic, ceea ce reprezint norma de trimitere. De asemenea, trebuie s observm c formularea bogiile de interes public ale subsolului reprezint un criteriu constituional pentru calificarea unei bogii a subsolului ca fiind bun al proprietii publice i implicit al domeniului public. Pe de alt parte, referitor la apele cu potenial energetic valorificabil152 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are urmtorul coninut: (1) Aparin domeniului public apele de suprafa cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km i cu bazine hidrografice ce depesc suprafaa de 10 km 2 , malurile i cuvetele lacurilor, precum i apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime. (2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km i cu bazine hidrografice ce nu depesc suprafaa de 10 km2 , pe care apele nu curg permanent, aparin deintorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se formeaz sau curg . n al doilea rnd, n stabilirea obiectului domeniului public, a sferei bunurilor ce aparin acestuia, edificatoare sunt dispoziiile Legii nr. 213/1998 care n articolul 3 stipuleaz c: (1) Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.135 alin. (4) din Constituie (actualul art. 136 alin. (3) s.n.), din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege. Unii autori153, consider c prin bunurile de uz public trebuie nelese acele bunuri aparinnd domeniului public i destinate folosinei generale prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa, trgurile, pieele, oboarele etc., iar prin interes public acele bunuri care intereseaz pe toi membrii societii (sau ai colectivitilor locale), chiar dac acetia nu au acces direct la folosirea lor concret, cum sunt colile, spitalele, muzeele, cile ferate etc.

151 152

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 185 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu modificrile i completrile ulterioare 153 Ioan Adam, Noiunile i natura domeniului public, domeniului privat i proprietatea privat , n revista Dreptul nr. 8/1994, p. 32

Trebuie remarcat faptul c Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, reitereaz principiile reieite din art. 136 alin. (3) din Constituie, n primul rnd, iar, n al doilea rnd, detaliaz sfera bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale, cu precizarea expres c enumerarea acestora n anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de alt parte, statueaz regula potrivit creia aceste bunuri pot fi dobndite numai prin modurile prevzute de lege. Un alt element cu caracter de noutate, pe care l aduce Legea nr. 213/1998 rezid n faptul c stabilete n mod expres competena instanelor judectoreti de a cerceta i de a se pronuna cu privire la valabilitatea titlurilor de proprietate ale bunurilor aparinnd domeniilor publice i/sau private ael statului i ale unitilor administrativ-teritoriale, dobndite n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege). Aa cum am mai artat, dreptul de proprietate public aparine statului i unitilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 i alte acte normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al statului, pe de o parte i domeniile publice judeene, municipale, oreneti i comunale, pe de alt parte. Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipuleaz c: Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituie, din cele prevzute la pct. 1 din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. Din analiza textului legal citat, rezult c un bun poate aparine domeniului public al statului numai dac ndeplinete cel puin un criteriu din urmtoarele trei: 1) este prevzut n mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituie (art. 136 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat); 2) este prevzut n mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; 3) este de uz sau interes public naional, declarat ca atare prin lege, ceea ce nseamn c declararea unor bunuri ca fiind de uz sau interes naional este atributul exclusiv al legiuitorului, Guvernul sau alt autoritate a administraiei publice neavnd aceast competen. n ceea ce privete domeniul public judeean sau local norma de principiu o regsim n art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, care precizeaz c: Aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i nu sunt declarate, prin lege de uz sau interes public naional. Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formeaz domeniul public local sau judeean trebuie avute n vedere, n mod cumulativ urmtoarele dou criterii: 1) bunurile s fie de uz sau interes public local sau judeean (nu naional) 2) prin lege, bunurile respective s nu fie declarate de interes naional. Aceste criterii trebuie avute n vedere n coroborare cu dispoziiile art. 3 alin. (3) i (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit crora: a) domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din Anexa la lege i din alte bunuri de uz sau interes public judeean, declarate

ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac, nu au fost declarate prin lege de uz sau interes naional; b) domeniul public la comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din Anex i din alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local respectiv; dac nu sunt declarate prin lege, bunuri de uz sau de interes public naional sau judeean. n vederea delimitrii domeniului public aparinnd statului de cele aparinns unitilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, n termen de 9 luni de la intrarea sa n vigoare a legii (24 ianuarie 1999), operaiune care s-a realizat dup cum urmeaz: a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de ctre ministere i de celelalte autoriti ale administraiei publice centrale care administreaz astfel de bunuri; centralizarea acestor inventare a fost fcut de ctre Ministerul Finanelor, care a supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din lege; b) pentru bunurile care alctuiesc domeniul public al unitilor administrativteritoriale, inventarele s-au ntocmit de comisii speciale conduse de preedinii consiliilor judeene sau primarii localitilor, dup caz, i s-au nsuit de ctre consiliile judeene sau locale. Inventarele astfel nsuite au fost centralizate de ctre consiliile judeene, care au avut obligaia de a le nainta Guvernului, iar acesta, prin hotrre, a atestat apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau local, pe ntreg teritoriul rii. Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la delimitarea domeniului public aparinnd statului, judeelor, comunelor, oraelor sau municipiilor au fost date n competena instanelor de contencios administrativ. De lege ferenda, propunem legiferarea unei proceduri de conciliere administrativ pentru situaiile n care dou sau mai multe consilii locale i/sau un consiliu local i consiliul judeean i-au nscris n inventare aceleai bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii nr.213/98 ntr-un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natur s creeze multe litigii ntre diferite consilii locale i/sau cele judeene. 3.2. Domeniul privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale n conformitate cu dispoziiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunurile aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativteritoriale au drept de proprietate privat. Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile i imobile, care nu sunt cuprinse n domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i care, evident, nu aparin persoanelor fizice sau juridice de drept privat. Aceste bunuri se gsesc n circuitul civil general i le este aplicabil regimul juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel (art. 5 alin. 2 din Legea nr. 213/1998), adic pot fi nstrinate, concesionate, nchiriate n condiiile prevzute de

lege, ele pot fi dobndite de ctre particulari (persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile, inalienabile i insesizabile. Bunurile din domeniul privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale nu se bucur de un regim juridic special, privilegiat n raport cu cele care constituie domeniul privat al particularilor, n acest sens art. 44 alin. (2) din Constituie prevznd c Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. Referitor la determinarea domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede c este alctuit din bunurile mobile i imobile, altele dect cele prevzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege. Se indic astfel n mod expres, de pe o parte, c nici un bun care aparine domeniului public de interes local nu se afl i nu intr n domeniul privat de interes local, iar pe de alt parte, se stabilete c aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care se afl sau au intrat n proprietatea comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor prin cile i mijloacele prevzute de lege. n acelai timp, n domeniul privat de interes local sunt incluse donaiile i legatele de bunuri mobile sau imobile. n legtur cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totui reinut n acest context, faptul c, regimul dreptului comun nu se aplic n integralitatea sa bunurilor aparinnd domeniului privat de interes local, existnd unele reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci cnd este vorba despre modalitile de nstrinare i de achiziionare a acestor bunuri. Astfel, nstrinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este interzis, administraia public, n principiu, neputnd s fac liberaliti. Pe de alt parte, nstrinarea cu titlu oneros, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie s fie aprobat de consiliul local prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor n funcie i s aib la baz o expertiz tehnic ( art. 46 alin.21 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare). De asemenea, vnzarea, concesionarea i nchirierea bunurilor din domeniul privat se pot face numai prin licitaie public, organizat n condiiile legii.154 De la aceast regul, exist i unele excepii prevzute n mod expres de lege sau de un alt act normativ. Bunoar, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor spaii cu destinaia de cabinete medicale155, bunurile imobile sau prile acestora aflate n proprietatea public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, se trec n proprietatea privat a acestora. n acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede c: (1) Concesionarea imobilelor n care funcioneaz cabinetele medicale nfiinate conform Ordonanei
154

Vezi art.125 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare 155 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare

Guvernului nr. 124/1998, republicat, cu completrile ulterioare, prevzute la art. 1 alin. (1) se face fr licitaie public i potrivit dispoziiilor prezentei hotrri. Pe de alt parte, n ceea ce privete dobndirea bunurilor aparinnd domeniului privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale este aplicabil un regim juridic complex, n sensul c sunt aplicabile n acelai timp att regulile dreptului comun, precum i o serie de reguli speciale. Astfel, sub aspectul modalitilor de dobndire, bunurile din domeniul privat pot fi dobndite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin cumprare sau prin legate ori donaie, dup caz. Cu alte cuvinte, modaliti de dobndire comune, n regim juridic de drept civil. n acelai timp, sunt aplicabile i unele reguli speciale, de drept public att la achiziionarea bunurilor precum i la legate. Aa de exemplu, materia achiziiilor publice de bunuri (publice i private), lucrri i servicii publice este reglementat prin Ordonana de Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, cu modificrile i completrile ulterioare156. Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menionat, contractul de achiziie public este un contract cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect executarea de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobndite n mod gratuit, ne rezumm la regula instituit prin art. 121 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, conform cruia: Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n funcie. n concluzie, bunurilor aparinnd domeniului privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de drept comun, cu excepia situaiilor n care legea special dispune altfel. 4. Regimul juridic al concesionrii 4.1. Noiune Aa cum am mai artat, bunurile proprietate public i cele proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, n condiiile legii. Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specific de exploatare a bunurilor proprietate public ori privat aparinnd statului i unitilor administrativteritoriale, alturi de exploatarea serviciilor i lucrrilor publice. n perioada interbelic, instituia concesiunii a fost consacrat de doctrina dreptului public i utilizat n practica administraiei publice romneti, preluat fiind din doctrina i practica Europei occidentale.157
156

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 625 din 20 iulie 2006 157 Vezi P. Negulescu, op. citat, pag. 154

Reprezentant de seam al perioadei, prof. Paul Negulescu definea concesiunea ca fiind o form de exploatare a unui serviciu public n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i conducerea activitii serviciului n schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate158, autorul relevnd n acelai timp c serviciile publice trebuie s fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public ntr-o afacere privat.159 Dei autorul citat definea instituia concesiunii prin prisma serviciului public, nvedereaz c pot face obiectul concesiunii executarea lucrrilor precum i bunurile proprietatea public ori privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. Deosebit de important este ns faptul c, n absena unei reglementri care s se regseasc n Codul civil i/sau Codul comercial prof. Paul Negulescu subliniaz c regimul juridic al concesiunii nu trebuie confundat sau identificat nici cu vnzarea i nici cu nchirierea. n acest sens autorul afirma: concesiunea nu se aseamn cu vnzarea, cci nu are loc nici un transfer de proprietate i nici nu se constituie n favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate asemna nici cu nchirierea, cci concesionarul nu pltete o chirie, din contr, el este autorizat s perceap taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat ... . Trebuie s subliniem c legislaia, doctrina i jurisprudena vremii au fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context n care s-au conturat mai multe teze cu privire la natura juridic a contractului de concesiune, considerndu-se a fi: a) un contract special; b) un contract privat, asemntor contractului de vnzare-cumprare; c) un act unilateral de putere public; d) un act bilateral de drept public (contract administrativ); e) un act mixt, care cuprinde dou categorii de dispoziii, de reglementare i contractuale. Analiznd natura juridic a Contractului de concesiune prof. Paul Negulescu l considera ca fiind un act mixt, o combinaiune de dispoziiuni regulamentare i de contract.160 Astfel, n primul rnd autorul relev c urmrind satisfacerea interesului general, administraia, printr-un act de putere public autorizeaz un particular s presteze un serviciu public sau s execute anumite lucrri publice i-i confer dreptul s perceap anumite taxe de la cei care doresc s foloseasc serviciul sau lucrrile publice. Pe acest fond de idei, autorul arat cci tim c dreptul de a administra i a ntrebuina domeniul public, n vederea interesului general, este un atribut al suveranitii. Un asemenea drept nu poate s fac obiectul unui contract de drept privat. Statul este detentorul suveranitii. n aceast calitate, el organizeaz serviciul public, printr-un act de putere public, autoriznd pe un particular s fac lucrrile necesare pentru funcionarea serviciului public i s exploateze acest serviciu n interesul public. Alturi de acest act de autoritate ,

158 159

P. Negulescu, op. citat, pag. 154 ibidem, pag. 155 160 ibidem, pag. 155

intervine un contract, care, stabilind obligaii reciproce, leag administraia fa de concesionar.161 Considernd partea reglementat ca fiind dominant i specific contractului de concesiune, autorul sublinia c administraia poate modifica organizarea i funcionarea serviciului public, n funcie de interesul public la un moment dat. Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de concesiune, format dintr-o parte reglementar i o parte contractual, plecnd de la constatarea c, dup 1990, aceast tez doctrinar din perioada interbelic a fost consfinit de legislaia n materia concesiunilor. n concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998162, n prezent abrogat i de art. 53 din Ordonana de urgen a Guvernului privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public nr. 54 din 28 iunie 2006.163 Conform art.53 alin.1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 54/2006: Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz, asupra condiiilor n care poate concedentul s dispun aceste modificri urmnd s insistm ntr-unul din subcapitolele urmtoare. Instituia concesiunii, la fel ca i cele de domeniu public, domeniul privat etc. nu au mai fost ntlnite n doctrine, legislaia i jurisprudena din perioada comunist. Dup 1990, dispoziii cu privire la concesionarea bunurilor proprietate public i privat a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, a serviciilor i activitilor publice le regsim n Constituie, legi i n alte acte normative, dintre care menionm: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale164; Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor165; Legea nr. 18/1991 legea fondului funciar166; Hotrrea Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionrii, nchirierii i locaiei de gestiune167, abrogat; Legea petrolului nr. 134/1995168 etc. n anul 1998, a fost adoptat Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor,169 al crui scop era prevzut n mod explicit n art.1 alin.1, care avea urmtoarea redactare:
161 162

ibidem, pag. 156 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu modificrile i completrile ulterioare, abrogat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006 163 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006 164 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu modificrile i completrile ulterioare 165 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 166 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu modificrile i completrile ulterioare 167 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990, abrogat prin Legea nr. 219/1999 168 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu modificrile i completrile ulterioare 169 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu modificrile i completrile ulterioare

Prezenta lege are ca obiect reglementarea i organizarea regimului de concesionare pentru: a) bunurile proprietate public ori privat a statului, judeului, oraului sau comunei; b) activitile i serviciile publice de interes naional sau local. Ulterior, prin Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru170 de aplicarea Legii privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar n materia concesiunilor de bunuri, activiti i servicii publice. n mod bizar i inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor a fost abrogat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri i a contractelor de concesiune de servicii, care a intrat n vigoare la data de 30 iunie 2006. Afirmaia noastr se fundamenteaz pe constatarea c Ordonana de Urgen nr. 34/2006 reglementeaz n principal materia achiziiilor publice i numai n subsidiar i n mod incomplet materia concesiunilor. n concret, Ordonana de Urgen nr. 34/2006 trateaz contractele de concesiune ntr-un singur capitol. Este vorba despre Capitolul VII intitulat Contractele de concesiune, format din dou seciuni, intitulate Principii i reguli generale de atribuire a contractului de concesiune i respectiv Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziie public de ctre concesionari, normele fiind cuprinse n art. 217 -art.228. Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonana de Urgen privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public nr. 54 din 28 iunie 2006.171 Fa de acest context legislativ, vom reda mai jos definiiile celor trei categorii de contracte de concesiune, n funcie de obiectul contractului. Potrivit art.1 alin.2 din Ordonana de Urgen nr. 54/2006: Contractul de concesiune de bunuri proprietate public, denumit n continuare contract de concesiune, este acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane, denumite concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public, n schimbul unei redevene. Contractul de concesiune se ncheie pentru o perioad care nu poate depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui. Durata de concesionare se stabilete de ctre concedent pe baza studiului de oportunitate i poate fi prelungit pentru o perioad de cel mult jumtate din cea iniial, prin simplul acord de voin al prilor, prevederi reieite n mod expres din art. 7 alin.2 i 3 ale Ordonanei de Urgen nr. 54/2006. Definiiile contractului de concesiune de lucrri publice i a contractului de concesiune de servicii le regsim n Ordonana de urgen nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, dup cum urmeaz: A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrri publice este: contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n
170 171

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006

contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. ntruct legiuitorul utilizeaz o norm de trimitere, ne vedem obligai s redm coninutul art. 4 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006, care are urmtoarea redactare: (1) Contractul de lucrri este acel contract de achiziie public care are ca obiect: a.) execuia de lucrri legate de una din activitile cuprinse n anexa nr.1 sau execuia unei construcii; b.) proiectarea, ct i execuia de lucrri legate de una dintre activitile cuprinse n anexa nr.1 sau att proiectarea, ct i execuia unei construcii; c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii contractante, n msura n care acestea nu corespund prevederilor lit. a i b. (2) n sensul prevederilor alin.1, prin construcie se nelege rezultatul unui ansamblu de lucrri de construcii de cldiri sau lucrri de geniu civil, destinat s ndeplineasc prin el nsui o funciew tehnic sau economic. B) Contractul de concesiune de servicii este definit n art.2 alin.1 lit. h ca fiind: contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor publice contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Avnd n vedere norma de trimitere utilizat n definiie, constatm c potrivit art.6 din Ordonana de urgen: (1) Contractul de servicii este acel contract de achiziie public, altul dect contractul de lucrri sau de furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt prevzute n anexele nr. 2A i 2B. (2) Contractul de achiziie public care are ca obiect principal prestarea unor servicii i, cu titlu accesoriu, desfurarea unor activiti dintre cele prevzute n anexa nr.1 este considerat contract de servicii. n Opinia noastr, definiiile legiuitorului sunt ambigue, de natur a lsa loc arbitrariului, interpretrilor i abuzurilor. 4.2. Prile contractului de concesiune. Analiza definiiilor prezentate ne conduce la concluzia c, n contractul de concesiune care are ca obiect, dup caz, bunurile proprietate public, lucrrile publice ori serviciile identificm dou pri, denumite n mod generic concedent i concesionar. Avnd n vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de concesiune, n funcie de obiectul acestora, le vom aborda n cele ce urmeaz n mod distinct. 1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate public Conform art. 5 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, are calitatea de concedent, n numele statului, judeului, oraului sau comunei:

a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietatea public a statului; b) consiliile judeene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureti sau instituiile publice de interes local, pentru bunurile proprietatea public a judeului, oraului sau comunei. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic, romn ori strin astfel cum prevd dispoziiile art.6 din acelai act normativ. n toate cazurile ns, conform art.7 alin.1 din Ordonana de Urgen nr. 54/2006, contractul de concesiune se va ncheia n conformitate cu legea romn, indiferent de naionalitatea sau cetenia concesionarului. Concedentul are obligaia de a atribui contractul de concesiune, cu alte cuvinte de a-i selecta concesionarul prin aplicarea procedurii licitaiei, care reprezint regula, ori prin negocierea direct, procedur care constituie excepia de la regul.172 n mod derogator de la regulile enunate, bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea ministerelor, altor organe de specialitate ale administraiei centrale ori a consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale. Conform art. 59 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 procedura atribuirii directe poate fi utilizat numai dac sunt ntrunite cumulativ urmtoarele condiii: a) societile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii autonome; b) obiectul principal de activitate al societilor comerciale l constituie gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor bunuri; c) durata concesiunii nu poate depi data la care se finalizeaz privatizarea societii comerciale. 2. Contractele de concesiune de lucrri publice i a celor de servicii Definiiile prezentate n subcapitolul anterior ne-au relevat faptul c i n aceste tipuri ale contractului de concesiune avem dou pri i anume: a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractant; b) concesionarul, reprezentat de ctre operatorul economic (persoan fizic sau persoan juridic, de drept public sau de drept privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate n domeniul care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execut lucrri), care a fost selectat prin procedura de atribuire organizat i derulat de ctre autoritatea contractant.173 Dac, sub aspectul concesionarului considerm c nu exist dubii, n sensul c acesta trebuie s fie desemnat ctigtorul procedurii de atribuire, care poate mbrca forma: licitaiei deschise, licitaiei restrnse, dialogului competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de soluii, unele precizri sunt necesare n legtur cu concedentul, respectiv autoritatea contractant.

172

Vezi art.14 i 15 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public,cu modificarile si completarile ulterioare. 173 A se vedea art.3 lit.f i lit. s din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii

Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti este prevazuta in art.8 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 potrivt caruia: Este autoritate contractant n sensul prezentei ordonane de urgen: a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie public , care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; b) oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele prevzute la lit.a, cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una din urmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit.a a, sau de ctre un alt organism de drept public; se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante, astfel cum este definit la lit. a, sau unui alt organism de drept public; n conponena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a, sau de ctre un alt organism de drept public. c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit.a) sau b); d) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a) d), care desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la Capitolul VIII Seciunea 1, n baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti. Aadar, se poate constatat cu uurin paleta diversificat a instituiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractant, implicit pe cea de concedent. 4.3. Natura juridic a contractului de concesiune La nceputul acestui capitol artam c n perioada interbelic, doctrina i jurisprudena au calificat n diferite feluri natura juridic a contractului de concesiune, discuii care s-au meninut i n doctrina dreptului public romnesc dup anul 1990. Ulterior, o parte nsemnat a doctrinarilor, printre care prof. Antonie Iorgovan,prof. Verginia Vedina,prof. Dana Tofan .a., au susinut natura administrativ a contractului de concesiune. Aceast tez doctrinar i-a gsit in timp consacrarea legal n mai multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,174 printre care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc. Chiar dac unele dispoziii din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare ni se par discutabile sau, mai grav,

174

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu modi ficrile i completrile ulterioare

neconstituionale,175 legiuitorul are meritul de a fi calificat ca fiind contract administrativ contractul ncheiat de autoritile publice care au ca obiect: a) punerea n valoare a bunurilor proprietate public; b) executarea lucrrilor de interes public; c) prestarea serviciilor publice; d) achiziiile publice. Pe de alt parte, apreciem c natura administrativ a contractului de concesiune rezult i dintr-o serie de dispoziii ale Ordonanei de urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. Astfel, conform art. 53 din Ordonana de Urgen, concedentul poate modifica n mod unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz. Din textul menionat rezult cu eviden dou concluzii i anume: a) contractul de concesiune are o parte reglementar, impus n mod unilateral de ctre autoritatea public, fr a exista un acord de voin specific contractelor civile; b) partea reglementar a contractului de concesiune are n vedere protecia interesului general, care nu poate fi fcut dect de o autoritate public, n temeiul prerogativelor de putere public pe care le exercit nzestrat fiind, n acest sens de lege. n al doilea rnd, natura juridic administrativ a contractului de concesiune rezult din faptul c legiuitorul i confer concedentului dreptul de a-i selecta, de a-i alege dup anumite proceduri riguroase, partenerul contractual, concesionarul. n acest sens, trebuie percepute dispoziiile art. 10, art. 11, art. 12 etc. din Ordonana de Urgen nr. 54/2006, potrivit crora: iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz efectuarea unui studiu de oportunitate sau studiul de oportunitate de aprob de ctre concedent. Pe de alt parte, dar n acelai context de idei, art.51 prevede fr echivoc: (1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiecvtivelor concesiunii prevzute n caietul de sarcini. Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-i atinge scopul urmrit i de a selecta ofertanii prin condiiile impuse n cele dou documente: studiul de oportunitate i caietul de sarcini. n mod cert, este o specificitate care ine de esena dreptului public i nu a dreptului privat. n sfrit, trebuie s menionm c legiuitorul a urmrit s contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi din partea unor autoriti publice, prin mai multe mijloace, astfel: a) a stabilit n art. 13 principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune (transparena, tratamentul egal, proporionalitatea, nediscriminarea, libera concuren); b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase, obligatorii de urmat pentru toi concedenii;176
175

A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale consacrat n art.120 alin.1 din Constituia Romniei, republicat 176 A se vedea: Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii ;

c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricrui act procedural al concedentului la instanele specializate de contencios administrativ177 etc. n concluzie, considerm c att doctrina precum i legislaia specific ne ndreptesc s calificm contractul de concesiune ca fiind contract administrativ. 4.4. Obiectul contractului de concesiune Dup cum am relevat n subcapitolele anterioare, obiectul contractelor de concesiune este reglementat, n principal, de dou acte normative. O prim reglementare, o reprezint Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. Este necesar s observm c att titlul actului normativ precum i coninutul acestuia au n vedere noiunea de serviciu, n sens larg i nu pe cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizeaz concesionarea serviciilor comerciale, economicoindustriale, fr a folosi sintagma de serviciu public. n acelai timp, legiuitorul utilizeaz n diferite texte sintagma utilitate public178, enumernd activitile relevante din sectoarele ap, energie, transport, pot, context care ne conduce la ideea de serviciu public. Considerm regretabil faptul c actul normativ nu clarific fr echivoc materia concesionrii care, n opinia noastr, trebuia s se regseasc ntr-o reglementare distinct de cea a achiziiilor publice. Avnd n vedere ambiguitile ordonanei de urgen, apreciem c obiectul contractului de concesiune public, guvernat de normele dreptului administrativ l poate constitui att o lucrare public precum i un serviciu public, dup caz. De altfel, aa cum am artat, ine de esena concesiunii ca o autoritate public, din sfera puterii executive denumit concedent, s transmit, pentru o perioad limitat de timp, unui privat, persoan fizic sau persoan juridic dreptul i obligaia de a exploata un serviciu public ori o lucrare public, n schimbul unei redevene. Apreciem c, ori de cte ori obiectul contractului de concesiune l constituie un serviciu public, concedentul trebuie s nsereze n caietul de sarcini clauze obligatorii care, ulterior s fie preluate n partea reglementar a contractului. Evident c avem n vedere, n primul rnd, obligaia de a se asigura satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost nfiinat, funcionarea regulat i continu a serviciului public dup un program adus la cunotina publicului etc. n concluzie, apreciem c potrivit dispoziiilor Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune l poate constitui, dup caz: o lucrare public, un serviciu public ori un serviciu comercial.

Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public 177 A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare; art.66 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 5 4/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public 178 A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006

O a doua reglementare n materie o regsim n Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. Scopul ordonanei de urgen sus-menionate rezult explicit din art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa regimul juridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. Aadar, din textul citat rezult n mod indubitabil c obiectul contractelor de concesionare l pot constitui bunurile proprietate public din patrimoniul statului i al unitilor administrativ-teritoriale. O remarc absolut necesar ni se pare aceea c abrogarea Legii privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, reglementa regimul concesionrii bunurilor proprietatea public ori privat a statului, judeului, oraului sau comunei,s -a dovedit a fi o solutie nefericita.Astfel, comparnd obiectul de reglementare al celor dou acte normative rezult cu eviden faptul c s-a creat, cel puin temporar o situaie de vid legislativ, n sensul c nu este reglementat concesionarea bunurilor proprietatea privat a statului i a unitilor administrativ-teritoriale. Aceast stare de fapt i de drept a creat reale probleme autoritilor administraiei publice n gestionarea domeniului privat, pe de o parte, dnd n acelai timp natere la ntrebarea dac legiuitorul mai dorete sau nu s consfineasc posibilitatea concesionrii bunurilor proprietatea privat a statului, judeelor, oreelor i comunelor, pe de alt parte. n ceea ce ne privete, considerm c este vorba despre o eroare care sperm noi va fi eliminat n mod operativ. Aadar, subliniem c din coninutul celor dou reglementri specifice n materia concesiunilor, obiectul unui contract de concesionare l poate constitui, dup caz: un bun proprietate public, o lucrare public, un serviciu public ori un serviciu comercial. Pe parcursul acestui subcapitol am scos n eviden cteva dintre imperfeciunile ori erorile celor dou ordonane de urgen care reglementeaz materia concesiunilor. Aa fiind, este firesc s concluzionm n legtur cu obiectul contractelor de concesiune, innd cont de doctrina n materie i de legislaia complementar obiectului de studiu. Aadar, concluzionm prin a releva c n funcie de obiectul concesiunii distingem dou categorii de contracte i anume: a) contracte de concesiune public, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun proprietate public, a unui serviciu public ori a unei lucrri publice. Aceste contracte, mpreun cu cele de achiziie public formeaz categoria contractelor administrative i se supun exclusiv unui regim juridic de drept public.179 b) contracte de concesiune privat, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun proprietatea privat a statului, judeului, oraului sau comunei sau un serviciu comercial. Reglementarea parial a acestei materii o regsim n art.13 alin.1 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea sus-menionat, terenurile aparinnd domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ179

A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 498-499

teritoriale destinate construirii, se pot concesiona fr licitaie public, cu plata taxei de redeven, n urmtoarele scopuri: a) pentru realizarea de obiective de utilitate public sau de binefacere, cu caracter social, fr scop lucrativ, altele dect cele care se realizeaz de ctre colectivitile locale pe terenurile acestora; b) pentru realizarea de locuine de ctre Agenia Naional pentru Locuine, potrivit legii; c) pentru realizarea de locuine pentru tineri pn la mplinirea vrstei de 35 ani; d) pentru strmutarea gospodriilor afectate de dezastre, potrivit legii; e) pentru extinderea construciilor pe terenurile alturate, la cererea proprietarului sau cu acordul acestuia; f) pentru lucrri de protejare ori de punere n valoare a monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al Ministerului Culturii i Cultelor, pe baza documentaiilor de urbanism avizate potrivit legii. Trebuie observat c Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii enumer doar, situaiile n care terenuri aparinnd domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, fr a constitui o reglementare special a acestor terenuri. Pe de alt parte, dei nu rezult expres din lege, apreciem c n astfel de situaii avem de a face cu aa-zisele acte de gestiune, guvernate de un regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil n sens larg (ori comercial, n sens restrns), comandat de un regim de drept administrativ, putnd fi considerat aceasta propunere de lege ferenda. 4.5. Procedura de concesionare Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ n special, a subliniat n repetate rnduri necesitatea i oportunitatea unui Cod de proceduri administrative, n care s se regseasc o reglementare unitar a materiei, sub aspectul procedurilor de urmat. Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorit complexitii i diversitii activitilor cu care se confrunt administraia public. Aa fiind, procedurile administrative sunt reglementate printr-o multitudine de acte normative, materia concesiunilor confirmnd aceast regul. Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale este reglementat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a contractului de concesiune sunt urmtoarele: a) licitaia, procedura la care orice persoan fizic sau juridic interesat are dreptul de a depune ofert; b) negocierea direct procedura prin care concedentul negociaz clauzele contractuale, inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

n acelai timp, art.15 stabilete c regula este reprezentat de atribuirea contractului de concesiune prin licitaie, negocierea direct fiind excepia. Iniiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea unei persoane interesate.180 n toate cazurile, iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz un studiu de oportunitate i un caiet de sarcini aprobate de ctre concedent, prin act administrativ de autoritate. Legiuitorul a reglementat n mod detaliat etapele procedurale obligatorii, documentele care se ntocmesc n diferitele faze procedurale, cile de atac etc. n mod sintetic, toate etapele procedurale i documentele ntocmite se constituie n dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din Ordonana de urgen nr. 54/2006 trebuie s conin cel puin urmtoarele documente: a) studiul de oportunitate al concesiunii; b) hotrrea de aprobare a concesiunii i, dup caz, hotrrea de aprobare a subconcesiunii; c) anunurile prevzute de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de concesiune i dovada transmiterii acestora spre publicare; d) documentaia de atribuire; e) nota justificativ privind alegerea procedurii de atribuire, n cazul n care procedura aplicat a fost alta dect licitaia deschis; f) denumirea/numele ofertantului/ofertanilor a crui/a cror ofert/oferte a/au fost declarat/declarate ctigtoare i motivele care au stat la baza acestei decizii; g) justificarea hotrrii de anulare a procedurii de atribuire, dac este cazul; h) contractul de concesiune semnat de parti. Conform art.63 din Ordonana de Urgen: Dosarul concesiunii are caracter de document public. Pe de alt parte, menionm c norme procedurale n materia concesiunii lucrrilor publice i a serviciilor regsim n Ordonana de Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n opinia noastr, este de neneles opiunea legiuitorului de a reglementa materia concesiunilor n mai multe acte normative, din punct de vedere al dreptului substanial i al celui procedural. Cu certitudine, aceast manier de reglementare va genera o practic administrativ greoaie, neunitar determinat de ambiguitatea normelor. Un exemplu nefericit, n acest sens, l regsim chiar n definirea conceptelor. Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonana de Urgen nr. 34/2006 contractul de concesiune de lucrri publice este contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani. n acelai spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonana de Urgen contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebire c n contrapartida serviciilor prestate contractantul,
180

A se vedea art.9 i urmtorii din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006

n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani. Se poate observa modul deficitar i ambiguitatea celor dou definiii care, n mod firesc trebuia s vizeze genul proxim, pe de o parte, cu alte cuvinte s realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste contracte cu contrcatul de concesiune iar, pe de alt parte, s releve diferena specific, particularitatea fiecrui gen de contract. Or, n ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o norm de trimitere, de natur a crea confuzie i incertitudine. Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonana de Urgen stabilete principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune, astfel: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoatere reciproc, transparena, proporionalitatea, eficiena utilizrii fondurilor i asumarea rspunderii. Cu alte cuvinte, principiile care guverneaz materia achiziiilor publice. n ceea ce privete: modul de fundamentare a deciziei de realizare a proiectului, modul de transfer i de recuperare a obiectului concesiunii, modul de pregtire a documentaiei de atribuire i de aplicare a procedurilor ..., ordonana de urgen prevede c se vor stabili prin hotrre a Guvernului.181 4.6. Dispoziii privind contractul de concesiune Capitolul IV al Ordonanei de Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public reglementeaz aspectele legate de procedura ncheierii contractului, clauzele acestuia, regimul bunurilor, subconcesionarea i ncetarea contractului de concesiune. Avnd n vedere interesul teoretic i practic pe care l suscit, supunem analizei noastre cteva aspecte, dup cum urmeaz:

A) Termenul n care trebuie ncheiat contractul


Reglementarea acestui element esenial al ntregii proceduri de selectare a concesionarului este fcut n mod defectuos, imprecis, printr-o serie de norme de trimitere.182 Este regretabil aceast superficialitate a legiuitorului, avnd n vedere importana deosebit a datei la care se semneaz contractul de concesiune. n mod indubitabil, importana acesteia rezult din coninutul art. 7 alin. 1 al Ordonanei de urgen nr. 54/2006 conform cruia Contractul de concesiune se ncheie n conformitate cu legea romn, pentru o perioad care nu va putea depi 49 de ani, termen care ncepe s curg de la data semnrii lui. Or, aa fiind, actul normativ trebuia s prevad cu precizie termenul n care trebuie ncheiat contractul cu ofertantul declarat ctigtor al licitaiei i sanciunea aplicat prii aflate n culp. n mod nefericit ns i cu efecte nefaste credem noi, n practica administrativ i jurispruden, Ordonana de urgen stabilete sanciunea aplicabil prii aflate n culp pentru nencheiereacontractului de concesiune ntr-un termen de 20 de zile, momentul de la care ncepe aceasta fiind stabilit printr-o norm de trimitere.
181 182

A se vedea art.218 alin.2 din Ordonana de urgen nr. 54/2006 Ibidem, art.50, art.42 i art.41

Concret, textele n discuie ale Ordonanei de urgen nr. 54/2006 sunt urmtoarele: a) Articolul 50 potrivit cruia: (1) Nencheierea contractului de concesiune ntrun termen de 20 de zile calendaristice de la data mplinirii termenului prevzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de ctre partea n culp; (2) Refuzul ofertantului declarat ctigtor de a ncheia contractul de concesiune poate atrage dup sine plata daunelor-interese. b) Articolul 42 la care face trimitere textul menionat anterior stabilete: Concedentul poate s ncheie contractul de concesiune numai dup mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizrii comunicrii prev zute la art. 41 alin.1. c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are urmtorul coninut: (1) Concedentul are obligaia de a informa ofertanii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, n scris, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la emiterea acestora. Analiza celor trei texte sus-menionate ne oblig s formulm cteva concluzii, dup cum urmeaz: a) n primul rnd, apreciem c sunt ignorate n mod flagrant dispoziiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative care, constituie dreptul comun n ceea ce privete modul de redactare al actelor normative. Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 prin modul de exprimare actul normativ trebuie s asigure dispoziiilor sale un caracter obligatoriu. Sau, pe acelai fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede c: Actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie. Este evident c, analizate prin prisma exigenelor impuse de Legea nr. 24/2000 dispoziii ale Ordonanei de urgen nr. 54/2006 sunt ambigue, imprecise, neclare i n consecin, nelegale din aceast perspectiv. b) n al doilea rnd, subliniem c ordonana de urgen instituie n art. 50, o norm cu caracter permisiv, utiliznd sintagma: poate atrage plata daunelor-interese ... Din acest punct de vedere, cel puin dou critici credem c sunt pertinente i concludente fa de actul normativ n cauz i anume: 1) Instituia concesiunii este o instituie a dreptului public, intim legat de exercitarea puterii publice de ctre autoriti publice crora legea le confer calitatea de concedent. Aa fiind, n mod evident normele trebuie s mbrace un caracter imperativ, obligatoriu aceast chestiune fiind tranat n mod indubitabil n doctrin. n consecin, considerm inexplicabil i de nepermis modul lacunar n care s -a redactat textul n cauz, de lege ferenda impunndu-se, n opinia noastr, reformularea adecvat a acestuia. 2) Dat fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei permisive practica administrativ va fi neunitar, dar legal. Astfel, din interpretarea logico-gramatical a art. 50 al Ordonanei de urgen se poate aprecia c este legal conduita prilor care ncheie contractul de concesiune ntr un termen de 20 de zile calendaristice de la data mplinirii termenului prevzut la art. 42, cu sau fr plata daunelor-interese.

Este o chestiune regretabil faptul c a regsi ntr-un act normativ o astfel de lacun, care de lege ferenda se cere a fi nlturat. c) n al treilea rnd, foarte grav ni se pare faptul c legiuitorul nu a instituit cu claritate o sanciune mai sever pentru situaia n care ofertantul declarat ctigtor al procedurii de atribuire a contractului de concesiune refuz s ncheie contractul. n opinia noastr, sanciunea instituit n art. 50 alin.2 al Ordonanei de urgen nu este de natur a rezolva situaia. Cu alte cuvinte, considerm c pentru concedent nu poate fi satisfctoare doar plata daunelor-interese de ctre ofertantul declarat ctigtor care refuz ncheierea contractului de concesiune. Apreciem c se impunea stabilirea unei sanciuni mai severe i anume decderea din dreptul ctigat dac adjudectorul nu ncheie contractul ntr-un termen cert, spre exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecrii. d) n sfrit, relevm c termenul nuntrul cruia prile trebuie s ncheie contractul de concesiune rezult din coroborarea dispoziiilor art. 42 i art. 41 alin.1 i art. 50 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006, care stabilesc urmtoarele reguli: termenul ncepe s curg de la data la care concedentul comunic decizia de atribuire a contractului de concesiune care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonana de urgen. Contractul de concesiune poate fi ncheiat numai dup mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicrii deciziei de atribuire de ctre concedent (art. 42 din Ordonana de urgen), n urmtoarele 20 de zile calendaristice. n ali termeni, din formulrile bizare i ambigue ale actului normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu pentru toi concedenii i prezumtivii concesionari care fac obiectul Ordonanei de urgen nr. 54/2006. B) Specificitatea clauzelor contractuale a) Contractul de concesiune cuprinde dou categorii de clauze i anume: Clauze prevzute n caietul de sarcini care constituie aa-zisa parte reglementar a contractului de concesiune.183 Aceste clauze au menirea de a evidenia o particularitate fundamental a contractului administrativ, guvernat de normele dreptului public, fa de contractul civil, guvernat de normele dreptului privat. Este vorba despre faptul c, autoritatea public (concedentul) i exercit prerogativele de putere public avnd abilitatea legal de a-i alege viitorul partener contractual, concesionarul, numai dac ndeplinete i achieseaz la condiiile impuse prin caietul de sarcini. Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonana de urgen prevede c: Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz. Clauze stabilite prin acordul prilor, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n caietul de sarcini, astfel cum prevd dispoziiile art. 51 alin. 1 din Ordonana de urgen nr. 54/2006. b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului financiar stipulat n art. 54 alin. 1 din Ordonana de urgen.
183

Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonana de urgen nr. 54/2006

Acest principiu semnific faptul c ntre drepturile i obligaiile de natur contractual ale celor dou pri trebuie s existe un echilibru perfect. Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ menionat: Concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul n care aceast cretere rezult n urma: a) unei msuri dispuse de o autoritate public; b) a unui caz de for major sau unui caz fortuit. c) Ordonana de urgen instituie regula potrivit creia contractul de concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii. n acelai timp, legiuitorul a instituit i excepia de la regula enunat, n sensul c subconcesionarea este permis n condiiile prevzute de art. 59 alin. 5 alin. 11 din Ordonana de urgen nr. 54/2006. d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanei de urgen. Potrivit textului legal menionat, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv: bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit i libere de sarcini concedentului la ncetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii; bunuri proprii, care la ncetarea contractului de concesiune rmn n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii. Este cazul s observm c actuala reglementare a reformat substanial aceast materie, att fa de vechea reglementare Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor abrogat prin Ordonana de urgen nr. 34/2006 precum i de ntreaga doctrin din perioada interbelic. Pentru analiz comparativ, redm mai jos textul art. 29 alin. 2 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform cruia: n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv: bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit i libere de sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n urma investiiilor impuse n caietul de sarcini; bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, n msura n care aceste din urm i manifest intenia de a prelua bunurile respective n schimbul plii unei compensaii egale cu valoarea contabil actualizat, conform dispoziiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii > bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, rmn n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost folosite de ctre acesta pe durata concesiunii, cu excepia celor prevzute la lit. b.

Aadar, putem observa modificri eseniale aduse de actuala reglementare i anume: Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiiile realizate de concesionar pe durata concesiunii i ca urmare a clauzelor impuse prin caietul de sarcini. Credem c este o grav eroare a legiuitorului care, de lege ferenda propunem a fi ct mai urgent eliminat. Afirmaia noastr are n vedere urmtoarea argumentaie: > bunurile proprietatea public aparinnd statului i unitilor administrativteritoriale care fac obiectul Ordonanei de urgen nr. 54/2006, nu pot fi nstrinate. Pe cale de consecin, ne este greu s nelegem modalitatea n care s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri imobile, n ideea c bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la expirarea contractului de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni concesionarului. De altfel, aceast variant o excludem ntruct nu rezult n mod expres din Ordonana de urgen. Iat de ce apreciem c este vorba despre o grav eroare. Ordonana de urgen, n mod eronat i regretabil, a scpat din vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care n mod indubitabil sunt utilizate de ctre concesionar n derularea concesiunii, de lege ferenda impunndu-se eliminarea acestei carene. e) Se instituie n art. 58 alin. 1 principiul potrivit cruia contractul de concesiune va fi ncheiat n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte. Pe cale de excepie, n ipoteza n care concesionarul are o alt naionalitate sau cetenie dect cea romn i dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare, dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele.184 f) ncetarea contractului de concesiuni o regsim reglementat de art. 57 al Ordonanei de urgen, astfel: 1) regula o reprezint ncetarea la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; 2) pe cale de excepie, contractul de concesiune poate nceta nainte de expirarea duratei pentru care a fost ncheiat, la iniiativa uneia dintre pri, dup cum urmeaz: prin denunarea unilateral de ctre concedent, dar numai n situaiile n care interesul naional sau local o impune i numai cu plata unei prealabile i juste despgubiri n sarcina concedentului. dac prile nu se neleg cu privire la cuantumul despgubirii, va decide instana de judecat competent. prin reziliere de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului, n cazul n care acesta nu i ndeplinete obligaiile contractuale; prin reziliere de ctre concesionar, n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, cu plata unei despbugiri n sarcina concedentului;
184

A se vedea art.58 alin.2 din Ordonana de urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public

la dispariia bunului concesionat datorat unei cauze de for major; prin renunarea unilateral a concesionarului, n situaiile n care acesta se afl n imposibilitatea obiectiv de a exploata bunul concesionat, fr plata unei despgubiri. Menionm c art. 66 din Ordonana de urgen nr. 54/2006 stabilete fr echivoc competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea, ncheierea, executarea, modificarea i ncetarea contractelor de concesiune, precum i a celor referitoare la despgubiri, n condiiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 4.7.Drepturile si obligatiile concedentului Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele drepturi : a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica respectarea obligatiilor asumate de concesionar ; b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006; c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006; d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de concesiune; Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele : a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea drepturilor rezultate din contractul de concesiune; b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia; c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.

4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste urmatoarele drepturi : a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor stabilite de catre concedent; b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac obiectul contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti prin contractul de concesiune; Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele : a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de concesiune; b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ; c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate publica ;

d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ; e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile de la data incheierii contractului de concesiune; f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen; g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de natura sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea luarii masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii bunului.

4.9. Caracterele contractului de concesiune n literatura de specialitate din perioada interbelic185, dar i n cea de dat mai recent186 s-a considerat c contractul de concesiune este un contract: a) sinalagmatic, adic un contract care genereaz de la data ncheierii lui, obligaii reciproce i interdependente n sarcina prilor (concedentului i concesionarului); b) oneros, fiecare parte urmrind realizarea unui folos, a unei contraprestaii n schimbul obligaiei pe care i-o asum; c) solemn, ceea ce nseamn c acest contract se ncheie valabil, numai prin exprimarea ntr-o anumit form solemn a consimmntului, prevzut de lege ad validitatem. n acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipuleaz: Contractul de concesiune va fi ncheiat n form scris, sub sanciunea nulitii. d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de concesiune s se ncheie numai cu o anumit persoan, predeterminat, si anume ofertantul declarat castigator. Sub acest aspect, relevante sunt dispoziiile art. 50 al.2 din O.U.G. nr.54/2006, potrivit crora: Refuzul ofertantului declarat ctigtor de a ncheia contractul de concesiune atrage dup sine plata daunelor- interese. Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate prin H.G.nr.168/2007 stipuleaza : In cazul in care ofertantul declarat castigator refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se anuleaza,iar concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de oportunitate pastrandu-si valabilitatea . e.) cu executare succesiv, obligaiile prilor se execut n timp, printr-o prestaie regulat i continu;

185 186

P. Negulescu, op. citat Aladar Sebeni, Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia , n revista Dreptul, nr. 8/1999, p. 17

e) comutativ,ceea ce inseamna ca pri isi cunosc chiar de la ncheierea contractului ntinderea obligaiilor i drepturilor izvorte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.

5. Administrarea, nchirierea i folosina gratuit a bunurilor aparinnd domeniului public


Reglementnd regimul juridic al proprietii, Constituia Romniei, republicat, stabilete n art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul conform cruia bunurile proprietate public sunt inalienabile, teza a II-a statund c: n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Analiza textului constituional citat, ne permite s formulam cteva concluzii i anume: bunurile proprietatea public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale pot fi date n administrare, nchiriate ori date n folosin gratuit; transmiterea bunurilor publice n administrare i nchirierea acestora se face n condiiile prevzute de legea organic, dispoziii aplicabile, credem noi i pentru darea n folosin a acestora.187 Dispoziii care reglementeaz aceast materie regsim si in alte acte normative,cum sunt: Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998,188 cu modificrile i completrile ulterioare i n Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare189,Legea fondului funciar nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice etc. 5.1. Administrarea bunurilor proprietate public Administrarea bunurilor din domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale este reglementata n art. 12 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, precum si in alte acte normative. Darea n administrare a bunurilor proprietate public se face prin act administrativ de autoritate, in concret printr-o hotrre adoptat, dup caz de ctre: a) Guvern, pentru bunurile proprietate public a statului; b) consiliile judeene, municipale, oreneti sau comunale pentru bunurile aflate n proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale. Titularii dreptului de administrare rezult din coroborarea art.136 alin.4 din Constituia Romniei, republicat, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 i pot fi, dup caz: regiile autonome, prefecturile, autoritile administraiei publice centrale i locale, alte instituii publice de interes naional, judeean sau local.

187

n acelai sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru i E.S. Tnsescu, Constituia Romniei, revizuit, comentarii i explicaii, Ed. All-Beck, pag. 295 188 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificrile i completrile ulterioare 189 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007

Titularul dreptului de administrare exercit atributele dreptului de proprietate,si anume: posesia, folosina i dispoziia dar, numai n limitele stabilite prin actul administrativ de transmitere n administrare. n cazul n care titularul dreptului de administrare nu-i exercit drepturile i obligaiile nscute din actul de transmitere, acesta poate fi revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998. n litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept are calitate procesual proprie, cu alte cuvinte va sta n nume propriu n proces. Pe de alt parte, n litigiile care au ca obiect dreptul de proprietate publica asupra unui bun dat in administrare, titularul dreptului de administrare are obligaia s invedereze instantei persoana juridica titulara a dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziiilor speciale in materie. 5.2. nchirierea bunurilor proprietate public nchirierea bunurilor proprietate public este reglementat n mod succint de legislaia in materie. La fel cu concesionarea i transmiterea n administrare, nchirierea bunurilor proprietatea public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului ori prin hotarari ale consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale,dupa caz. nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public, astfel cum rezult din art. 15 al Legii privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 i art. 123 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare etc. Contractul de nchiriere se va ncheia cu adjudectorul licitaiei care, poate fi dup caz, persoan fizic sau persoan juridic, romn ori strin i va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia.190 5.3. Transmiterea n folosin gratuit a bunurilor proprietate public La fel cu concesionarea,darea in administrare i nchirierea bunurilor proprietate public, transmiterea n folosin gratuit a acestora este data de lege in competena Guvernului, ori dup caz, a consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale, prin hotrre. Aa cum am mai artat, legea fundamental las legiuitorului competena de a stabili condiiile de transmitere n folosin gratuit a bunurilor proprietate public precum i beneficiarii acestui drept. n acest context constituional, considerm c materia este reglementat n art.17 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia i de art.124 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 si de alte acte normative. Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic privind transmiterea n folosin gratuit a bunurilor proprietate public prin hotrre pot fi transmise n folosin gratuit bunuri proprietate public,dupa cum urmeaza : a.) folosina gratuit se transmite pe termen limitat, stipulat n mod expres n hotrre;
190

Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia

b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si obligatiile celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar; c.) titularul dreptului de folosin gratuit poate fi dup caz, o persoan juridic fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public,ori un serviciu public; n concluzie, trebuie reinut faptul c dei sunt inalienabile bunurile proprietatea public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, nchiriate, date n administrare sau n folosin gratuit, n conformitate cu dispoziiile Constituiei Romniei i ale legii. PARTEA a II a ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Capitolul I PREEDINTELE ROMNIEI

1. Consideraii generale privind eful de stat


Instituia efului de stat a aprut odat cu statul i a cunoscut o evoluie continu n ceea ce privete forma, structura i atribuiile sale191. Astfel, n cursul evoluiei sale, instituia efului de stat a avut fie o organizare unipersonal, situaie n care eful de stat se numea rege, mprat, emir, principe etc., fie o organizare colegial, caz n care acest rol era ndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenial etc. Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu192 creatorul dreptului constituional, a realizat pentru prima dat clasificarea formelor de guvernmnt n: a) monarhie puterea fiind concentrat n minile unei singure persoane (rege, mprat, emir, etc.); b) oligarhie situaie n care puterea se mprea ntre mai muli indivizi sau era deinut de un grup social restrns de persoane; c) democraie n cadrul creia poporul exercita n mod direct puterea. n dreptul public modern ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane n stat, de ctre o singur persoan (monocraia), de un grup de persoane (oligarhia) sau de ctre masele largi ale poporului (democraia). Dup acest criteriu, formele de guvernmnt sunt clasificate, de regul, n dou categorii: monarhii - n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via; republici - n care eful de sat, denumit de obicei - preedinte - este ales, pe un anumit termen determinat, fie direct - de corpul electoral (popor), fie indirect - prin reprezentanii acestuia, respectiv de ctre electori sau de Parlament. n ceea ce privete clasificarea regimurilor politice, n mod constant dreptul public contemporan statueaz patru mari categorii, astfel: a) regimul politic prezidenial (ex. S.U.A.);
191

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, Editura Actami, Bucureti, 1995, p. 204 192 C.G. Dissescu, Curs de drept public romn, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureti, 1890, p. 9

b) regimul politic semi-prezidenial (ex. Frana); c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.); d) regim de adunare (ex. Elveia)193. Modalitatea de alegere a preedintelui prezint o importan determinant pentru definirea regimului politic al unei ri. n general, dreptul constituional consider c exist dou mari tipuri de republici, i anume republici parlamentare i prezideniale. Republicile de tip parlamentar se caracterizeaz prin faptul c preedintele este ales, de regul, de ctre parlament (Italia, Grecia, Ungaria, etc.), sau de o adunare compus din parlamentari i ali reprezentani (Germania), n timp ce republicile de tip prezidenial se caracterizeaz prin alegerea preedintelui de ctre popor, fie direct (Romnia, multe ri din America Latin, etc.), fie prin intermediul unei adunri de electori (S.U.A.). n republicile parlamentare, Guvernul, dei numit de preedinte, este responsabil n faa parlamentului, pe cnd n cele prezideniale, n general, dar n S.U.A., n mod special, nu exist rspundere guvernamental n faa parlamentului ci a preedintelui, care cumuleaz funcia de ef de stat cu cea de ef al Executivului. Exist, de asemenea, i un regim politic mixt avnd trsturi ce se regsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenial, doctrinarii denumindu-l semi-prezidenial, n care preedintele este ales prin vot universal, direct (Frana, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau indirect (Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenial, dar, n acelai timp, guvernele rspund n faa parlamentului, ceea ce este specific regimului parlamentar. n unele dintre aceste state, rolul preedintelui republicii este deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Frana unde preedintele particip i prezideaz edinele de Guvern, semneaz ordonanele adoptate de Guvern, poate dizolva adunrile legiuitoare dup consultarea preedinilor acestora i a primului-ministru, numete primul-ministru, prezideaz Consiliul Superior al Magistraturii, etc.

2. Natura juridic a regimului politic conform Constituiei Romniei


n ceea ce privete regimul politic al Romniei de dup 1989, strns legat de forma de guvernmnt, prof. Antonie Iorgovan194 arat c n Adunarea Constituant au avut loc largi dezbateri, Constituia consacrnd un regim semi-prezidenial atenuat, n care Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, dar atribuiile sale sunt mult mai limitate dect cele ale unui preedinte dintr-un sistem semi-prezidenial. Pentru a-i susine teza, autorul prezint urmtoarea argumentaie bazat pe textele Constituiei: a) Att Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituia republicat), precum i Preedintele Romniei (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naional, cu precizarea c potrivit art. 61 alin. (1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii.

193 194

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 292 Idem, p. 384

b) Dreptul Preedintelui Romniei de a dizolva Parlamentul nu se poate exercita dect cu respectarea urmtoarelor condiii195: 1) consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare; 2) neacordarea votului de ncredere pentru formarea Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat, n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur; 3) n intervalul de 60 de zile, trebuie s fie respinse cel puin dou solicitri de investitur; 4) s nu reprezinte a doua dizolvare n cursul unui an calendaristic; 5) s nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale Preedintelui Romniei; 6) n ar s nu fi fost instituit starea de mobilizare, de rzboi, de asediu sau starea de urgen, astfel cum prevd dispoziiile art. 89 alin. (3) din Constituie. c) Parlamentul are dreptul de a trage la rspundere politic pe Preedintele Romniei, procednd la suspendarea sa din funcie i apoi la organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95); d) Parlamentul poate hotr punerea sub acuzare a Preedintelui, numai pentru nalt trdare n condiiile prevzute de art. 96 alin. (3) din Constituie; e) Preedintele desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament (art. 85 i art. 103 alin. 1); f) Guvernul, n ntregul su i fiecare membru al acestuia, n solidar cu ceilali membri, rspund politic numai n faa Parlamentului (art. 104 alin. 2 din Constituie i art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial); g) Numai Preedintele Romniei, Camera Deputailor i Senatul au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului (art. 109 alin. 2 din Constituia republicat, art. 9 din Legea nr. 115/1999196) etc.

3. Condiii de eligibilitate
n funcia de Preedinte al Romniei poate fi ales, n principiu, orice cetean romn care ndeplinete condiiile prevzute de Constituie i de Legea nr. 370/2004197 pentru alegerea Preedintelui Romniei. Astfel, n redactarea iniial, art. 16 alin. (3) din Constituie stipula: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Cu alte cuvinte, textul constituional citat nu permitea ca un apatrid (persoan fr cetenie) sau o persoan cu dubl cetenie s candideze la funcia de Preedinte al Romniei, iar, pe de alt parte, instituia regula potrivit creia ceteanul romn trebuia s aib domiciliul n ar pentru a candida la funcia de Preedinte.
195 196

A se vedea art. 89 din Constituia Romniei Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002 197 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare

Cu ocazia revizuirii Constituiei, avndu-se n vedere perspectiva integrrii Romniei n Uniunea European, s-a apreciat c nu mai este justificat interdicia pentru accesul la funciile i demnitile publice a cetenilor romni care au i o alt cetenie, meninndu-se condiia domiciliului n ar. Plecndu-se de la aceste raiuni, art. 16 din Constituia Romniei, republicat, a suferit modificri de esen, dup cum urmeaz: (3) Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti. (4) n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Se poate constata i caracterul novator al dispoziiilor alin. (4) al art. 16 care confer, n condiiile legii organice, cetenilor Uniunii Europene dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Pe de alt parte, este necesar s avem n vedere i dispoziiile art. 37 alin.(2) din Constituia republicat potrivit crora candidaii trebuie s aib drept de vot i vrsta de cel puin 35 de ani. Precizm c drept de vot au, potrivit art. 36 din Constituie, cetenii care au mplinit vrsta de 18 ani, inclusiv n ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaii mintal, pui sub interdicie i nici persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, la pierderea drepturilor electorale. Dispoziiile art. 37 alin. (1) din Constituie mai instituie nc o condiie pentru ca ceteanul romn cu drept de vot s poat fi ales ntr-o funcie public, inclusiv n cea de Preedinte. Este vorba despre condiia de a nu-i fi interzis persoanei asocierea n partidele politice, inserat n art. 40 alin. (3) din Constituia, republicat pentru: judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistrai, membri activi ai armatei, poliiti i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic. n sfrit, o situaie special printre condiiile de eligibilitate pentru funcia de Preedinte al Romniei rezult din art. 81 alin. (4), potrivit cruia Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect cel mult dou mandate, care pot fi i succesive. Aceast cerin o considerm pe deplin justificat, de natur a stvili un eventual acces la aceast funcie, pentru o perioad prea ndelungat, a aceleiai persoane. Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituie, este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea voturilor exprimate de alegtorii nscrii n listele electorale. n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit majoritatea de voturi menionat, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi, astfel cum rezult din dispoziiile art. 81 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, coroborat cu art. 26 alin. (1) i alin. (2) din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preedintelui Romniei. Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea Constituional.

n acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preedintelui Romniei prevede: (1) Curtea Constituional public rezultatul alegerilor n pres i n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin i valideaz rezultatul alegerilor pentru preedintele ales. (2) Actul de validare se ntocmete n 3 exemplare, dintre care unul rmne la Curtea Constituional, unul se prezint Parlamentului pentru depunerea jurmntului prevzut la art. 82 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat iar al treilea se nmneaz candidatului ales. Menionm c pentru funcia de Preedinte al Romniei, Constituia instituie nc o condiie special inserat n art. 84 alin.(1) potrivit creia: n timpul mandatului, Preedintele Romniei nu poate fi membru al unui partid i nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat. Analiznd acest ultim text constituional, apreciem c cele dou condiii sunt, n opinia noastr, incompatibiliti ale funciei de Preedinte i nu cerine (condiii) de eligibilitate, ele referindu-se la perioada mandatului Preedintelui. Considerm c cele dou incompatibiliti (una de ordin politic i cealalt de ordin profesional) au n vedere cerina de a asigura instituiei prezideniale caracterul neutru i obiectiv n ndeplinirea funciilor i atribuiunilor ce-i revin potrivit legii. n ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele pentru alegerea Preedintelui, Constituia Romniei, republicat, a mrit de la 4 ani la 5 ani mandatul Preedintelui Romniei. Sediul materiei l regsim n art. 83 din Constituia Romniei, republicat, care are urmtorul coninut: (1) Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului. (2) Preedintele Romniei i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou ales. (3) Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof.

4. Atribuiile Preedintelui Romniei


Instituia Preedintelui Romniei este studiat detaliat n doctrina de specialitate din ara noastr, atribuiile Preedintelui fiind clasificate dup mai multe criterii. O clasificare mai detaliat este realizat de prof. Antonie Iorgovan care utilizeaz att noiunile de funcie, precum i pe cele de atribuii i de sarcini ale Preedintelui Romniei, astfel: 1. Din punct de vedere al funciilor (sarcinilor) autorul distinge: a. atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i pe plan extern); b. atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; c. atribuii de aprare a Constituiei i de asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice. 2. Din punct de vedere al subiecilor fa de care se exercit se pot distinge: a. atribuii fa de Parlament; b. atribuii fa de Guvern;

c. atribuii exercitate n raport cu autoritile administraiei publice, n realizarea unor servicii publice naionale (n domeniul aprrii, relaiilor externe etc.) d. atribuii fa de puterea judectoreasc; e. atribuii n raporturile cu Curtea Constituional; f. atribuii n raporturile cu poporul (referendumul). 3. Din punct de vedere al frecvenei exercitrii, deosebim dou mari categorii: a. atribuii obinuite n activitatea de stat; b. atribuii deosebite (n situaii speciale). 4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de asemenea, dou categorii: a. atribuii care se exercit fr condiionri i restricii (ex. acordarea de graieri individuale); b. atribuii care sunt condiionate de termene, propuneri ale Guvernului, informarea, avizul ori aprobarea Parlamentului. 5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizeaz, distingem: a. atribuii care se realizeaz prin emiterea de decrete; b. atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative (ex. semnarea, n numele Romniei, a tratatelor internaionale, primirea unor scrisori de acreditare etc.) c. atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice. Vom analiza n continuare, cteva dintre atribuiile Preedintelui Romniei. 4.1. Funcia de ef de Stat n literatura de specialitate (de drept constituional i drept administrativ), se apreciaz c potrivit art. 80 din Constituia republicat, Preedintele Romniei apare ntro tripl ipostaz: ef de stat, ef al executivului, garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Autorii care susin acest punct de vedere (Rodica Narcisa Petrescu, Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consider c funcia de ef al statului se caracterizeaz prin reprezentarea statului romn n interiorul rii i n exterior. Pentru ndeplinirea acestei funcii, Preedintele Romniei exercit anumite atribuii, spre pild, pe cele prevzute n art. 91 din Constituie, respectiv: ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate n prealabil de Guvern; aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice; acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i acrediteaz reprezentanii diplomatici ai altor state n Romnia. Pe plan intern atribuiile Preedintelui Romniei, n calitate de ef al statului, ndeplinete atribuiile conferite de art. 94 din Constituia republicat, respectiv: a) confer decoraii i titluri de onoare; b) acord gradele de mareal, de general i de amiral; c) numete n funcii publice, n conformitate cu dispoziiile legii198; d) acord graierea individual.

198

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, vol. II, pp. 235-237

Prof. Tudor Drganu199 apreciaz c noiunea de ef de stat este o reminiscen istoric, care i-a pstrat actualitatea pn astzi, ea fiind specific monarhiilor absolute n care toate puterile statului erau concentrate n minile unei singure persoane, care n acelai timp era unicul legiuitor, supremul administrator i judector al rii precum i comandantul armatei. Odat cu transformarea monarhiilor absolute, n monarhii constituionale sau republici, sintagma de ef al statului s-a meninut mai ales n limbajul politic, dar ea s-a impus i ca o consecin a nevoii practice de a personifica statul, prin intermediul unui subiect de drept unic, n raporturile interne i internaionale. n acest context i plecnd de la constatarea c n textul Constituiei Romniei din 1991 nu se regsete noiunea de ef de stat, autorul consider c este foarte greu de determinat sfera de cuprindere a categoriei atribuiilor exercitate de Preedintele Romniei n calitate de ef al statului. 4.2. Funcia de ef al executivului n opinia prof. Tudor Drganu, Preedintele Romniei ndeplinete funcia de ef al executivului potrivit competenelor conferite de Constituia din 1991. Autorul i fundamenteaz teza pe mai multe argumente dintre care: a) printr-un act al Preedintelui, emis n condiiile limitativ prevzute de Constituie, se desemneaz candidatul la funcia de prim-ministru; b) Preedintele numete Guvernul, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament; c) revocarea unor minitrii, numirea de funcionari n condiiile prevzute de lege, etc. d) particip la edinele Guvernului, pe care le i prezideaz etc. Mai mult, autorul consider c fiind ales prin vot universal, direct, egal, secret i liber exprimat Preedintele Republicii se bucur de un prestigiu care l depe te pe cel al primului-ministru. ntr-o alt opinie, prof. Antonie Iorgovan consider c Preedintele Romniei este unul din cei doi efi ai executivului, dar cu atribuii foarte limitate, apreciind n acest context c funcia politic cea mai important a rii este funcia de Prim-ministru200. n calitate de ef al executivului, Preedintele Romniei are urmtoarele atribuii principale: a) de a garanta independena naional, unitatea i integritatea teritorial a rii (art. 80 alin. 1 din Constituie); b) este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare al rii (art. 92 alin. 1 din Constituie). Pentru a-i putea ndeplini aceste prerogative, Preedintelui Romniei i sunt conferite atribuii specifice n domeniul aprrii (declararea mobilizrii, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum i atribuii pentru situaii excepionale (instituirea strii de urgen sau a strii de asediu) pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale, conform art. 93 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat. n ceea ce privete relaia Preedintelui Romniei cu Guvernul, Constituia Romniei distinge n art. 85-87 cinci atribuii principale, dup cum urmeaz: a) desemneaz candidatul pentru funcia de prim-ministru;
199 200

Idem, op. citat, p. 10 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 291

b) numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament; c) n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului; d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente i de importan deosebit. n situaiile n care Preedintele Romniei socotete c este oportun, are posibilitatea de a consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan deosebit, decizia final aparinnd Preedintelui; e) la edinele Guvernului, n care se dezbat problemele de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii, poate lua parte Preedintele Romniei. Aceste edine ale Guvernului vor fi prezidate de ctre Preedintele Romniei, care particip la dezbateri, i expune punctul de vedere, dar nu are dreptul de a vota, hotrrile i ordonanele Guvernului adoptndu-se, conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26 martie 2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru. 4.3. Funcia de mediere Preedintele Romniei, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat, este autoritatea public chemat s vegheze la respectarea Constituiei i la funcionarea autoritilor publice, sarcin care presupune i realizarea unui arbitraj ntre puterile statului sau, dup caz, ntre stat i societate. n legtur cu aceast funcie se impune precizarea c Preedintele Romniei are rolul de a media conflicte ce se pot isca ntre autoritile exclusiv politice (spre exemplu, ntre Parlament i Guvern) determinate de aplicarea Constituiei. Preedintele nu are ns competena de a soluiona litigiile generate de nerespectarea legii sau a Constituiei, acestea fiind date n competena autoritilor jurisdicionale (instanele judectoreti, Curtea Constituional), i nu a Preedintelui Romniei. 4.4 Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu Parlamentul n conformitate cu dispoziiile Constituiei, distingem patru atribuii principale ale Preedintelui Romniei n raporturile sale cu Parlamentul referitoare la: a) adresarea de mesaje; b) convocarea Parlamentului; c) dizolvarea Parlamentului; d) promulgarea legilor. 4.4.1. Adresarea de mesaje Aa cum am artat, Preedintele Romniei ndeplinete i funcia de ef al puterii executive, calitate care conduce n mod firesc la stabilirea unor raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a rii, abilitat s exercite controlul asupra Guvernului i administraiei publice. Dei potrivit prevederilor constituionale ntre Preedinte i Guvern nu exist raporturi de subordonare, acest lucru nu trebuie perceput n sensul c Preedintelui i poate fi indiferent activitatea Guvernului sau problemele deosebite cu care se confrunt societatea. Dac Preedintele apreciaz c anumite aspecte legate de mbuntirea activitii Guvernului, a ministerelor etc. in de procesul legislativ, ori de

controlul parlamentar, el poate transmite, n acest sens, un mesaj Parlamentului. n acest sens, art. 88 din Constituie prevede c: Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. Coninutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin. (2) lit. a), potrivit crora Camerele se ntrunesc n edin comun pentru primirea mesajului. Din analiza celor dou texte rezult c dreptului de mesaj al Preedintelui Romniei i corespu nde obligaia camerelor ntrunite n edin comun, de a primi mesajul. n legtur cu acest mesaj se pune ntrebarea: Care este regimul su juridic i ce efecte produce? Soluia la aceast chestiune a fost dat de Curtea Constituional prin Decizia nr. 87/1994201 care reinnd c, potrivit art. 99 din Constituie (actualul art. 100 alin. 2 s.n.), numai decretele emise de Preedinte se contrasemneaz, conchide c mesajul constituie un act exclusiv i unilateral al Preedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret, ntruct singura consecin prevzut de art. 62 alin. (2) lit. a) din Constituie (actualul art. 65 alin. 2 s.n.) este obligaia Camerelor de a se ntruni n edin comun i de a-l primi. n acest context, literatura de specialitate relev caracterul unilateral al mesajului transmis de eful statului, care are n acelai timp menirea de a evoca colaborarea dintre executiv i legislativ ntr-un sistem democratic cu scopul de a se gsi soluii pentru rezolvarea principalelor probleme politice ale naiunii. Referitor la dezbaterea n Parlament a mesajului transmis de ctre Preedintele Romniei, decizia Curii Constituionale la care am fcut referire precizeaz c nimic nu poate mpiedica Parlamentul, n calitate de organ reprezentativ suprem al poporului romn, s dezbat o problem prevzut n mesajul pe care l-a primit i chiar s adopte o msur pe baza acestei dezbateri, dar la aceast dezbatere nu va putea lua parte Preedintele. n situaia n care Preedintele ar fi participant la dezbaterile parlamentare, ar nsemna s-i angajeze rspunderea politic, ceea ce contravine poziiei sale constituionale, de reprezentant al naiunii i l-ar situa pe o poziie identic cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din Constituie i art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, rspunde politic n faa Parlamentului. 4.4.2. Convocarea Parlamentului De regul, cele dou Camere sunt convocate n sesiuni de ctre preedinii fiecreia dintre ele astfel cum prevd dispoziiile art. 66 alin.(3) din Constituia Romniei, republicat. De la aceast regul Constituia prevede o singur excepie n art. 63 alin. (3), potrivit cruia Parlamentul nou ales se ntrunete, la convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20 de zile de la alegeri. Stipularea acestei excepii este o consecin fireasc a faptului c nainte de ntrunirea lor n prima sesiune, imediat dup alegeri, cele dou camere nu au nc alese birourile permanente i, ca urmare, nici preedinii acestora care s fac convocarea. n atare condiii, este firesc ca atribuia de convocare a Parlamentului nou ales s revin unei autoriti cu activitate permanent, situat la cel mai nalt nivel n ierarhia organelor puterii executive, respectiv Preedintelui Romniei.
201

Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei-comentat i adnotat, p. 177

Referitor la convocarea Parlamentului n sesiuni extraordinare, art. 66 alin. (2) al Constituiei prevede c att Camera Deputailor precum i Senatul se ntrunesc n sesiuni extraordinare, la cererea Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere, ori a cel puin unei treimi din numrul deputailor sau senatorilor, convocarea fiind fcut de preedintele fiecrei camere. Fa de dispoziiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul c preedinii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniiativ la convocarea n sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea Preedintelui Romniei, ori a biroului permanent al fiecrei camere, ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau senatorilor. Rezult deci, c o convocare n sesiune extraordinar fcut de preedinii acestora fr s existe o sesizare (cerere) este neconstituional, iar, pe de alt parte, se impune concluzia c ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie s fie cea prevzut n cererea de convocare. 4.4.3. Dizolvarea Parlamentului Potrivit art. 89 din Constituia republicat, Preedintele Romniei, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur. n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen. Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv ncetarea activitii celor dou Camere i a mandatelor deputailor i senatorilor. Aa cum rezult din textul constituional menionat, dizolvarea Parlamentului poate fi dispus de Preedintele Romniei numai dup respingerea (refuzul) acordrii votului de ncredere pentru formarea noului Guvern, de dou ori n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare. n acelai timp, legea fundamental instituie i unele interdicii, situaii n care Preedintele Romniei nu poate dizolva Parlamentul. 4.4.4. Promulgarea legilor Articolul 77 alin. (1) din Constituia republicat prevede c: Legea se trimite, spre promulgare Preedintelui Romniei, termenul n care Preedintele are obligaia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la primirea legilor adoptate de ctre Parlament. Preedintele poate promulga legea n cadrul termenului menionat, prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune publicarea legii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a. Aliniatele (2) i (3) ale art. 77 i confer Preedintelui Romniei i alte mijloace de aciune. Astfel, nainte de promulgare, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii pentru diferite motive (ex. inacceptarea unor texte, ndreptarea unor erori materiale, etc.). Pe de alt parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituia republicat, Preedintele Romniei poate sesiza i Curtea Constituional dac apreciaz c legea n ansamblul su, sau o anumit dispoziie sunt neconstituionale.

n urma reexaminrii sau n situaia n care prin decizia Curii Constituionale se confirm c legea este constituional, Preedintele Romniei este obligat s o promulge n termen de cel mult 10 zile de la primirea legii reexaminate de ctre Parlament sau a deciziei Curii Constituionale. Dimpotriv ns, n cazul n care se constat neconstituionalitatea legii, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile neconstituionale i s le pun de acord cu decizia Curii Constituionale, astfel cum prevede art. 147 alin. (2) din Constituia Romniei republicat. Preedintele Romniei va promulga legea n termen de cel mult 10 zile de la primire. 4.5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu puterea judectoreasc Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituia Romniei republicat, Preedintele Romniei numete judectorii i procurorii, cu excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Aceast atribuie a fost dat n competena Preedintelui prin Constituie, n ideea de a neutraliza influena executivului, a politicului n general n procesul de investitur al magistrailor.202 Dup numirea n funcie a judectorilor, acetia devin inamovibili, cu alte cuvinte independeni, revenindu-le obligaia de a se supune exclusiv numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special conferit judectorilor, potrivit cruia ei nu pot fi transferai, nlocuii sau destituii din funcie. Chiar i sancionarea lor are un statut juridic special, ea fiind dat n competena Consiliului Superior al Magistraturii, care este constituit din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituie, alei pentru un mandat de 6 ani. Preedintele Romniei poate participa la edinele Consiliului Superior al Magistraturii, pe care le i prezideaz, potrivit art. 133 alin.(6) din Constituia Romniei, republicat. O alt atribuie a Preedintelui Romniei n raporturile cu puterea judectoreasc este i cea prevzut de art. 94 lit. d) din Constituie, de acordare a graierii individuale, atribuie pe care o exercit n exclusivitate i fr nici un fel de condiionare. 4.6. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu Curtea Constituional Curtea Constituional este o autoritate public autonom i independent fa de toate autoritile statului, nu face parte din sistemul instanelor judectoreti, scopul fundamental al Curii Constituionale fiind acela de a garanta supremaia Constituiei, astfel cum prevd dispoziiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale cu modificrile i completrile ulterioare203. Totui, dei Curtea Constituional este o autoritate public independent i autonom, ea se afl n diferite raporturi cu autoritile publice ale statului, inclusiv cu Preedintele Romniei, dup cum urmeaz: a) potrivit dispoziiilor art. 142 alin. (3) din Constituie, Preedintele Romniei numete trei dintre cei 9 judectori care compun Curtea Constituional, Camera Deputailor i Senatul numind la rndul lor, fiecare, cte trei judectori;
202 203

Tudor Drganu, op. citat, vol. II, p. 273 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004

b) Preedintele Romniei poate sesiza Curtea Constituional cu privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare, n baza art. 77 alin. (2) i art. 146 lit. a) din Constituie; c) Preedintele poate iniia, la propunerea Guvernului, revizuirea Constituiei (art. 150 alin. 1), iniiativ care este supus controlului Curii Constituionale sub aspectul constituionalitii; d) Curtea Constituional vegheaz la respectarea procedurilor pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatul sufragiului (art. 146 lit. f), constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei (art. 146 lit. g) i emite aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei (art. 146 lit. h). 4.7. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu poporul Suportul legal al acestor atribuii l regsim n dispoziiile art. 2 alin. (1) din Constituia republicat, potrivit crora suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. Corobornd aceste dispoziii cu cele ale art. 80 alin. (1) care prevd c Preedintele Romniei reprezint Statul romn i este garantul independenei naionale, el fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezult indubitabil faptul c Preedintele Romniei i exercit atribuiile n numele i din nsrcinarea poporului, cruia este obligat s-i dea socoteal. Din aceast reprezentativitate decurge i o alt atribuie recunoscut de Constituie pentru Preedintele Romniei, cea de a cere poporului s-i exprime prin referendum voina cu privire la problemele de interes naional. Raporturile dintre Preedinte i popor, n cadrul instituiei referendumului, sunt prevzute de art. 90 din Constituie, potrivit cruia Preedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu privire la problemele de interes naional. Procedura i problematica referendumului sunt reglementate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului204. Astfel, Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s i exprime voina prin referendum cu privire la problemele de interes naional. Problemele care se supun referendumului i data desfurrii acestuia se stabilesc prin decret, de ctre Preedintele Romniei, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al Parlamentului cu privire la referendumul iniiat de Preedintele Romniei, se exprim printr-o hotrre adoptat n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Sunt considerate ca fiind de interes naional, n accepiunea art. 12 din Legea nr. 3/2000, urmtoarele probleme: a) adoptarea unor msuri privind reforma i strategia economic a rii; b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: organizarea administraiei publice locale, a teritoriului i regimul privind autonomia local;
204

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificrile i completrile ulterioare

regimul general al proprietii publice i private; organizarea general a nvmntului; structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei; participarea forelor armate la unele operaiuni internaionale; integrarea Romniei n structurile europene i euroatlantice; ncheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaionale pe durat nedeterminat sau pe o perioad mai mare de 10 ani. Cetenii sunt chemai s se pronune prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului, decizia lundu-se cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul rii. c) d) e) f) g) h)

5. Actele Preedintelui Romniei


n literatura de specialitate este acreditat teza conform creia Preedintele Romniei emite dou categorii de acte, respectiv acte politice i acte juridice. Actele politice sunt acele manifestri unilaterale de voin ale Preedintelui Romniei, care produc exclusiv efecte politice. n aceast categorie sunt incluse: mesajele pe care Preedintele Romniei le adreseaz cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, declaraiile, apelurile, scrisorile etc. Pe de alt parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituia republicat Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. Referitor la natura juridic a decretelor prezideniale, literatura de specialitate le catalogheaz ca fiind acte juridice, respectiv acte administrative, adic manifestri unilaterale de voin ale Preedintelui Romniei, fcute n scopul de a produce efecte juridice. Opinii diferite au fost exprimate ns n ceea ce privete caracterul normativ i/sau caracterul individual al decretelor prezideniale. Astfel, ntr-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea Preda, etc.) se susine c decretele prezideniale pot avea caracter normativ i caracter individual iar, ntr-o alt opinie, se susine teza potrivit creia decretele prezideniale au numai caracter individual. Ne raliem primei opinii i apreciem c n exercitarea atribuiilor prevzute de art. 92 i 93 din Constituie, n situaia n care Preedintele declar mobilizarea forelor armate, cnd instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen pe ntreg teritoriul rii sau numai n anumite uniti administrativ-teritoriale, decretele au n principal caracter normativ, deoarece prin ele se instituie drepturi i obligaii cu caracter general i impersonal, inclusiv sanciuni juridice. n legtur cu decretele emise de Preedinte n temeiul art. 93 din Constituie privind instituirea strii de asediu i strii de urgen opinm c aceste dispoziii trebuie coroborate n mod obligatoriu cu cele ale art. 73 lit. g) potrivit crora regimul strii de asediu i al celei de urgen se reglementeaz prin lege organic. Aadar, Parlamentul prin lege organic este singura autoritate abilitat s stabileasc restrngerile ce pot fi aduse drepturilor i libertilor ceteneti, precum i atribuiile ce se vor transfera din competena autoritilor civile n cea a autoritilor militare, Preedintele prin decrete putnd stabili: termenul de la care urmeaz a fi aplicabile prevederile legii;

raza teritorial n care sunt aplicabile dispoziiile legii; unele msuri concrete de punere n executare a legii. Sediul materiei l regsim n Ordonana de urgen nr. 1/1999 privind regimul strii de urgen205, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004. Potrivit art. 10 din Ordonana de urgen sus-menionat: Starea de asediu sau starea de urgen se instituie de Preedintele Romniei, prin decret, contrasemnat de primul-ministru i publicat de ndat n Monitorul Oficial al Romniei. Decretele se semneaz de Preedintele Republicii, iar n cazurile expres prevzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemneaz de Primul-ministru, lipsa contrasemnturii atrgnd nulitatea decretului, deoarece Primul-ministru prin contrasemnare i angajeaz rspunderea politic fa de Parlament. n ceea ce privete controlul exercitat de ctre instanele judectoreti de contencios administrativ, n literatura de specialitate s-au conturat dou teze i anume: a) ntr-o prim tez se consider c decretele emise de Preedintele Romniei, acte administrative de autoritate, se supun controlului de legalitate prin contenciosul administrativ206. n acest sens, prof. Tudor Drganu apreciaz c decretele emise de ctre Preedinte i contrasemnate de primul-ministru, dei apar ca acte administrative complexe, ele rmn acte administrative ale Preedintelui Romniei. Pe cale de consecin, att aciunea n anulare n faa instanelor de contencios administrativ, ct i cea avnd ca obiect obligarea la despgubiri, vor trebui ndreptate mpotriva acestuia, opinie creia ne raliem. b) cea de a doua tez susine c decretele prezideniale sunt exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ (I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud rspunderea Preedintelui pentru decretele contrasemnate de ctre primul-ministru207. n ceea ce ne privete, achiesm la prima tez, apreciind c decretele prezideniale sunt acte administrative de autoritate i n consecin se supun controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios administrativ.

6. Rspunderea Preedintelui Romniei


Atta vreme ct Preedintele Romniei i exercit atribuiile n scopul i n limitele prevzute de Constituie, nu se pune problema rspunderii sale politice sau juridice. n aproape toate sistemele constituionale, ideea central cu privire la rspunderea efului statului este aceea c el se bucur de imunitate i nu rspunde pentru actele svrite n exercitarea funciilor sale legale. Msurile de protecie sunt imunitatea, care privete orice form de rspundere juridic, cu excepia demiterii de ctre corpul electoral, potrivit art. 95 alin. (3), sau de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, potrivit art. 96 alin. (4), precum i imunitatea

205

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobat prin Legea nr. 453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004 206 Tudor Drganu, op. citat, vol. II, pp. 273-275 207 Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn, Editura Lumina Lex, 1999, p. 76-77

parlamentar, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 429/2003 208 de revizuire a Constituiei.209 Problema rspunderii intervine atunci cnd actele politice sau actele juridice, ori alte msuri ale Preedintelui exced, depesc abilitrile sale constituionale, fiind atras rspunderea politic sau rspunderea juridic, dup caz. Rspunderea politic a Preedintelui Romniei este o consecin a actelor i faptelor sale politice svrite cu nclcarea prevederilor constituionale. n consecin, sanciunile care intervin pentru acestea nu pot fi dect de natur politic i acestea sunt: a) suspendarea din funcie; b) demiterea din funcie. Suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei este prevzut n art. 95 alin. (1) i (2) din Constituie i intervine numai atunci cnd Preedintele svrete anumite fapte grave, prin care ncalc Constituia. Propunerea de suspendare din funcie se poate face de cel puin o treime din numrul total al deputailor i senatorilor, se nregistreaz la oricare dintre cele dou Camere, secretarul general al camerei la care a fost depus avnd obligaia de a o aduce nentrziat la cunotina celeilalte camere, precum i a Preedintelui, precizndu-i-se n ce constau faptele ce i se imput. Totodat cu propunerea de suspendare este sesizat i Curtea Constituional, care are obligaia de a emite avizul consultativ. Pe baza dezbaterilor care au loc n Parlament, a avizului Curii Constituionale i, eventual, a informaiilor i explicaiilor oferite de Preedinte, dac se ajunge la concluzia c Preedintele a svrit fapte grave prin care s-a nclcat Constituia, cu votul majoritii deputailor i senatorilor Parlamentul poate hotr suspendarea din funcie. Efectul suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei este acela de a nate interimatul funciei, care se asigur, n ordine, de ctre Preedintele Senatului sau al Camerei Deputailor, conform art. 98 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat. Demiterea din funcie a Preedintelui Romniei este sanciunea politic cea mai sever, care are drept consecin pierderea funciei. Potrivit art. 95 alin. (3) dac propunerea de suspendare din funcie a fost aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui. Dac electoratul nu voteaz demiterea Preedintelui, acesta reintr n toate prerogativele funciei de la data la care s-a publicat n Monitorul Oficial hotrrea Curii Constituionale de confirmare a acestui rezultat. Rspunderea juridic a Preedintelui Romniei trebuie analizat sub un dublu aspect, astfel: n primul rnd, ca oricare cetean romn Preedintele are o rspundere patrimonial, administrativ sau penal de drept comun, n raport cu natura faptei pe care a svrit-o, atunci cnd aceasta nu are legtur cu funcia pe care o exercit. Aa de exemplu, el poate fi sancionat contravenional pentru o contravenie svrit ca simplu cetean, ori poate fi obligat la plata unor despgubiri civile pentru prejudiciul cauzat altei persoane, dup cum el poate fi sancionat penal pentru o infraciune care nu are legtur cu exercitarea funciei.
208 209

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 144

n al doilea rnd, sub aspectul faptelor svrite n exercitarea funciei, n doctrin se susine faptul c Preedintele Romniei nu poate fi tras la rspundere pentru declaraii, iniiative etc. exercitate n temeiul prerogativelor recunoscute de Constituie. Pe de alt parte ns, avnd n vedere c Preedintele ca i parlamentarii se bucur de imunitate, legiuitorul constituant a redus rspunderea juridic penal a acestuia la punerea sub acuzare pentru nalt trdare, art. 96 din Constituie prevznd n acest sens urmtoarele: a) Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei; b) Motivul punerii sale sub acuzare l constituie nalta trdare. n legtur cu aceasta, trebuie s observm faptul c n codul nostru penal nu este incriminat infraciunea de nalt trdare, de unde se poate concluziona c aceast sintagm, depind sfera conceptelor juridice, are o semnificaie politic, avnd un caracter mai complex dect infraciunea de trdare i va fi apreciat de ctre parlamentari; c) Msura punerii sub acuzare se aprob cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor; d) Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie, Preedintele fiind demis de drept de la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare. Acuzarea poate fi ntemeiat numai pentru nalt trdare, care, tradiional, n constituiile democratice, se exprim prin aceast sintagm. Astfel, Parlamentul nu ndeplinete o funcie jurisdicional, iar nalta Curte de Casaie i Justiie va putea stabili calificarea juridic n funcie de infraciunile cele mai grave prevzute de Codul penal. De drept, hotrrea de condamnare are ca efect demiterea Preedintelui. Este singurul caz n care Preedintele Romniei, dei ales de corpul electoral, este demis de autoritatea suprem a jurisdiciilor naionale, deci de puterea judectoreasc210.

210

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. citat, p.153

Capitolul II GUVERNUL ROMNIEI

1. Consideraii generale privind Guvernul


Consiliul de Minitri sau Guvernul, ca organ de sine stttor, i are izvoarele istorice n perioada absolutismului monarhic, n fostele consilii regale denumite n multe ri europene cuvia regis, iar n rile romne sfaturi domneti. Aceste instituii au cptat rolul i semnificaii mai apropiate de cele actuale, n epoca modern, odat cu apariia primelor Constituii, mai nti fiind create ministerele, conduse de minitri, care au funcionat ca atare, fr s constituie mpreun Guvernul, ca organ al statului, cu rolul i semnificaia pe care o are n zilele noastre211. n rile Romne, ministerele au fost create prin Regulamentele Organice, n anul 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova, Consiliul de Minitri aprnd dup Unirea Principatelor. Constituia din anul 1866 fr s cuprind o reglementare detaliat despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat Despre Domn i minitri, n care se precizeaz c minitrii sunt numii i revocai de Domn, minitrii contrasemnau actele Domnului devenind rspunztori de actul semnat (art. 92 alin. 2)212. n ceea ce privete rspunderea minitrilor pentru faptele svrite n timpul exerciiului funciunei lor, se prevedea dreptul Adunrilor i al Domnului de a -i acuza pe minitri i de a-i trimite n judecat la Curtea de Casaie i Justiie. Constituia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia instituiei Guvernului, art. 92 preciznd faptul c Guvernul exercit puterea executiv n numele Regelui n modul stabilit de Constituie, iar art. 93 dispunea: Minitrii reunii alctuiesc Consiliul de Minitri, care este prezidat cu titlul de preedinte al Consiliului de Minitri, de acela care a fost nsrcinat de Rege cu formarea guvernului213. Prin Constituia din 1938214 a fost instaurat dictatura regal, rolul Guvernului fiind mult diminuat, puterea executiv exercitndu-se n numele Regelui de ctre minitri i nu de ctre Guvern, astfel cum prevedea Constituia din 1923. Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent n perioada dictaturii militarofasciste, cnd Constituia a fost suspendat, marealul Ion Antonescu - preedintele Consiliului de Minitri - fiind investit cu puteri depline. Constituia din 13 aprilie 1948 consacr un titlu special - Titlul V - organelor administraiei de stat, Consiliului de Minitri i ministerelor, art. 66 definind Guvernul ca organul suprem executiv i administrativ al R.P.R., format din preedintele Consiliului de Minitri, din unul sau mai muli vicepreedini i din minitri, care mpreun alctuiesc Consiliului de Minitri. Din analiza textului rezult c, n concepia Constituiei,

211

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 88 212 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediia a IV-a, Bucureti, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, 1934, vol. I, p. 289 213 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureti, 1966, pp.342 -343 214 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938

noiunea de Guvern este echivalent cu cea de Consiliu de Minitri, iar funcia de Preedinte al Consiliului de Minitri este sinonim cu cea de Prim-Ministru. Constituia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de Minitri, care avea sarcina s conduc din punct de vedere administrativ statul, scop n care coordona i ddea directive generale ministerelor, dirija i planifica economia naional, realiza bugetul statului, asigura ordinea public i securitatea statal, conducea politica general a statului n relaiile internaionale etc. Legea fundamental mai prevedea c numrul i atribuiile ministerelor, denumirea i desfiinarea acestora se reglementeaz prin lege, de ctre Marea Adunare Naional - organul suprem al puterii de stat. Constituiile din 1952 i 1965 au meninut, n esen, acelai rol al Consiliului de Minitri, cu unele nuanri impuse de evoluia spre totalitarism a regimului comunist din Romnia, care impunea subordonarea lui fa de conductorul unic al partidului i statului. Dup Revoluia din 1989, Consiliul Frontului Salvrii Naionale a emis Decretul Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului. Apoi, a fost adoptat Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei evident cu modificrile implicite aduse de Constituie, ncepnd cu 8 decembrie 1991, lege abrogat prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor215, cu modificrile i completrile ulterioare.

2. Rolul Guvernului Romniei potrivit Constituiei i Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor
n Titlul III consacrat Autoritilor publice, Constituia Romniei, republicat, include dup Parlament i Preedintele Romniei, n Capitolul III intitulat GUVERNUL dispoziiile cadru care definesc: Rolul i structura Guvernului Romniei (art. 102), nvestitura (art. 103), Jurmntul de credin (art. 104), Incompatibilitile pentru funcia de membru al Guvernului (art. 105), ncetarea funciei de membru al Guvernului (art. 106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art. 108), Rspunderea membrilor Guvernului (art. 109) i ncetarea mandatului (art. 110). Articolul 102 din Constituia Romniei, republicat, are urmtoarea redactare: (1) Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Aceste prevederi constituionale consfinesc rolul politic al Guvernului n realizarea politicii interne i externe a rii, pe de o parte, precum i rolul de a realiza
215

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001

conducerea general a administraiei publice, consacrnd astfel poziia sa de organ central, cu competen material general. n acelai sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 stipuleaz: Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, iar aliniatul (2) prevede c Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentar, precum i din dependena sa fa de programul de guvernare acceptat de Parlament, votul Parlamentului exprimnd ncrederea acestuia, deopotriv, fa de echipa guvernamental i programul acesteia. Programul de guvernare este un document politic, care aparine exclusiv Guvernului, chiar dac el este acceptat de Parlament, legiuitorul constituant evitnd utilizarea verbului a aproba n ideea de a nu crea un dualism politic ntre Parlament i Guvern. Procednd n aceast manier, Constituia Romniei a lsat Parlamentului posibilitatea de a retrage ncrederea acordat Guvernului, atunci cnd consider c acesta nu l mai reprezint, pe calea moiunii de cenzur, conform art. 113 din Legea fundamental216. n plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea general a administraiei publice, stabilind n aceast calitate raporturi juridice de drept administrativ de trei categorii, dup cum urmeaz: a) raporturi de subordonare ierarhic fa de ministere i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate din subordinea sa i fa de prefeci (art. 28 alin. 1 din Legea nr. 90/2001); b) raporturi de colaborare - cu autoritile administrative autonome (art. 29 din Legea nr. 90/2001) i organismele sociale nestatale (patronat, sindicate, partide politice, culte, etc.); c) raporturi de tutel administrativ - fa de autoritile administraiei publice locale (consilii locale, consilii judeene i primari) prin prefeci, ca reprezentani ai Guvernului n teritoriu (a se vedea n acest sens i prevederile art. 30 ale Legii nr. 90/2001).

3. Procedura de constituire i nvestitura Guvernului


Potrivit dispoziiilor art. 103 din Constituia Romniei, republicat, procedura de nvestitur a Guvernului cuprinde patru etape, dup cum urmeaz: a) Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament, ori, dac nu exist o astfel de majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. Prin aceast desemnare se poate aprecia c Preedintele Romniei, l i mandateaz pe candidatul la funcia de Prim-ministru s ntocmeasc lista viitorului Guvern i Programul de guvernare.

216

A. Iorgovan, op. citat, vol. II, p. 456

b) Candidatul desemnat la funcia de prim-ministru se va consulta cu partidul (partidele, aliana politic sau electoral) care i-a susinut candidatura pentru a definitiva lista Guvernului. Aceast consultare, definitivarea listei Guvernului i a programului de guvernare nu pot depi 10 zile de la desemnare, termen n care candidatul la funcia de prim ministru este obligat s solicite Parlamentului votul de ncredere (art. 103 alin. 2 din Constituia Romniei, republicat). c) Votul de ncredere se acord de ctre Camera Deputailor i Senat ntrunite n edina comun, pe baza dezbaterii programului i listei Guvernului, fiind necesar votul majoritii deputailor i senatorilor. n cazul neacordrii votului de ncredere, procedura de nvestire rencepe, prin organizarea de noi consultri politice de ctre Preedintele Romniei, pentru desemnarea unul alt candidat la funcia de prim-ministru. d) Procedura de investire se finalizeaz prin numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei. Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituie, Preedintele Romniei ...numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, numirea neputnd fi refuzat i se face prin decret prezidenial217. ncheierea procedurii de nvestire, prin numirea Guvernului de ctre eful statului are drept consecin naterea raporturilor juridice ntre Guvern i Parlament, pe de o parte, i ntre Guvern i Preedintele Romniei, pe de alt parte. Guvernul n ansamblul su i fiecare dintre membri si au obligaia s depun n mod individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul prevzut n art. 82 din Constituie, mandatul Guvernului i al fiecrui membru n parte ncepnd de la data depunerii jurmntului, astfel cum prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamental. Legea fundamental a stabilit n art. 110 situaiile care conduc la ncetarea mandatului Guvernului precum i datele de la care nceteaz mandatul. Astfel, ca regul, mandatul Guvernului nceteaz la data validrii alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituie. n alin. 2 al art. 110 Constituia Romniei, republicat, sunt reglementate dou situaii de excepie care au drept consecin ncetarea mandatului Guvernului i anume: a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate, pe calea moiunii de cenzur; b) dac primul-ministru se afl ntr-una din situaiile prevzute de art.106 din Constituie, cu excepia revocrii (demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces i alte situaii prevzute de lege), ori este n imposibilitatea de ai exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Guvernul al crui mandat a ncetat, n condiiile sus-menionate, ndeplinete numai acele atribuii necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.

217

Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 172-173

4. Componena Guvernului, incompatibiliti, ncetarea funciei de membru al Guvernului


Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituie, Guvernul este alctuit din primul ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic, iar art. 3 din Legea nr. 90/2001 stabilete: Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. n art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevzute condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc n mod cumulativ persoanele, pentru a putea dobndi calitatea de membru al Guvernului, i anume: a) s aib cetenia romn i domiciliul n ar; b) s aib exerciiul drepturilor electorale; c) s nu fi suferit condamnri penale; d) s nu se gseasc ntr-unul din cazurile de incompatibilitate prevzute de lege. Pe de alt parte, potrivit legii, funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu: a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie; b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director administrativ, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurri i cele financiare, precum i la instituiile publice; d) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor la societile comerciale prevzute de lit. c); e) funcia de reprezentant al statului la adunrile generale ale societilor comerciale prevzute de lit. c); f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte.218 n acelai timp, n alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV se prevede c, n mod excepional, Guvernul poate aproba participarea membrilor guvernului ca reprezentani ai statului n adunrile generale ale acionarilor ori n consiliile de administraie a regiilor autonome, societilor comerciale, bncilor, etc. Avnd n vedere c situaia excepional nu este definit de legiuitor, este foarte posibil ca Guvernul s uzeze n exces de aceast dispoziie care, n opinia noastr, nu se justific.
218

A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru aplicarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare

Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile de ncetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 90/2001. ncetarea funciei de membru al Guvernului este reglementat de art. 106 din Constituie i art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform cruia: Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului i a demiterii n condiiile prevzute de art. 8 ali n. (2). Demisia este un act unilateral de voin i poate s fie determinat de o situaie imputabil, de o stare de pericol creat n departamentul condus de respectivul membru al Guvernului, de o conduit incorect a acestuia dezvluit opiniei publice219, context n care, se apreciaz c este vorba despre o demisie de onoare sau asumat, ori despre o demisie forat sau provocat. Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevzut n art. 6 din Legea nr. 90/2001 urmtoarele dou condiii: demisia trebuie anunat n mod public; demisia trebuie prezentat n form scris primului-ministru. Demisia devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, fiind efectul unei remanieri guvernamentale. Precizm c potrivit art. 107 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat, Preedintele Romniei nu l poate revoca pe primul-ministru, textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituiei. Raiunea acestei dispoziii novatoare rezid n faptul c revocarea primului-ministru ar echivala cu revocarea Guvernului, operaiune juridic dat de legea fundamental n competena Parlamentului, prin retragerea ncrederii, ca urmare a unei moiuni de cenzur. Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispus de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, n cazul n care a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv, sau dac averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute de art. 5 din Legea nr. 90/2001220, sau este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern, text aflat n concordan cu art. 107 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz, dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern n cel mult 45 de zile. Dispoziii similare sunt prevzute n alin. (2) i alin. (3) ale art. 9 din Legea nr. 90/2001 pentru ceilali membri ai Guvernului. Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, se face de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru.
219 220

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 176 s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaii prevzute de lege

1. Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare prevede n art. 3 urmtoarele: (1) Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. (2) Din Guvern pot face parte i minitrii de stat, precum i minitri delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere.221 Din analiza celor dou texte legale se constat c n componena Guvernului regsim dou categorii de membri, dup cum urmeaz: a) membrii ai Guvernului stabilii de Constituie (primul-ministru i minitri); b) membrii ai Guvernului stabilii prin legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului.222 Primul-ministru deine poziia de vrf n cadrul Guvernului. Din coroborarea dispoziiilor art. 107 alin. (1) din Constituie, cu cele ale art.13 din Legea nr. 90/2001 rezult c primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, eful Guvernului este abilitat cu conducerea i coordonarea activitii minitrilor, fiind obligat ns s respecte atribuiile legale ale acestora. Pe de alt parte, potrivit celor dou texte legale, primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. n acelai timp, primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate conferit de art. 14 din Legea nr. 90/2001. Primul-ministru are competena s fac numiri i eliberri din funcie, pentru urmtoarele funcii publice: a) conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; b) secretarul general al Guvernului i secretarii generali adjunci ai Guvernului; c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru; d) secretarii de stat; e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege.223 Potrivit dispoziiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primul-ministru ndeplinete i alte atribuii, astfel: a) prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, i rspunde la ntrebrile ori interpelrile adresate de ctre deputai sau senatori (personal, sau poate desemna un alt membru al Guvernului);
221

Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004 222 A se vedea Verginia Vedina, op. cit., p. 295 223 A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare

b) contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei n cazurile prevzute de lege fundamental; c) n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministariale; d) ndeplinete i alte atribuii prevzute de Constituie, de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. n exercitarea atribuiilor legale, primul-ministru emite decizii.

2. Aparatul de lucru al Guvernului


Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din Cancelaria Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului.224 Cancelaria Primului-ministru este condus de eful cancelariei, care are rang de ministru i calitate de ordonator principal de credite. Organizarea i funcionarea Cancelariei Primului-ministru se aprob prin decizie a primului-ministru. Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului ministru se asigur, dup caz, de personal cu funcii de conducere sau de demnitari. Conform art. 2 din Ordonana de urgen nr. 11/2004 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale225, Cancelaria Primuluiministru a preluat, prin reorganizare: 1) Corpul de Control al Guvernului, instituie public n coordonarea primuluiministru i n subordinea Autoritii Naionale de Control, cu personalitate juridic, care se desfiineaz; 2) Departamentul pentru Analiz Instituional i Local, structur n aparatul de lucru al Guvernului, fr personalitate juridic; 3) Departamentul Purttorului de Cuvnt al Guvernului i Relaii cu Presa, structur n aparatul de lucru al Guvernului, fr personalitate juridic; 4) Departamentul pentru Romnii de Pretutindeni, structur n aparatul de lucru al Guvernului, fr personalitate juridic; 5) Oficiul pentru gestionarea relaiilor cu Republica Moldova, structur fr personalitate juridic n cadrul Secretariatului General al Guvernului; 6) Unitatea de management a proiectului pentru implementarea i monitorizarea programului ce se va conveni cu Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare (B.I.R.D.) n cadrul viitorului mprumut de ajustare programatic (PAL); 7) Biroul relaii cu publicul din cadrul Ageniei pentru Strategii Guvernamentale; 8) Corpul de consilieri al primului-ministru, compartimentul pentru monitorizarea marilor programe de interes naional cuprinse n Programul de guvernare, aparatul tehnic al corpului de consilieri, cabinetul primuluiministru, cancelaria primului-ministru, compartimentul documente secrete i

224

A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004 225 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004

compartimentul care asigur protocolul primului-ministru din cadrul fostului aparat de lucru al primului-ministru. Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de unul sau mai muli secretari adjunci, care pot avea rang de secretar de stat i sunt numii prin decizie a primului ministru. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur desfurarea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Secretariatul General al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate al actului de guvernare. Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care este parte integrant a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, dup caz, secretarul general al Guvernului este ordonator principal de credite pentru aparatul propriu de lucru al Guvernului, cu excepia Cancelariei Primului-Ministru i a altor cazuri prevzute de lege. Departamentul este o structur organizatoric, fr personalitate juridic i fr uniti subordonate. Se subordoneaz primului-ministru i se organizeaz pe principalele domenii de interes general conform atribuiilor Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar public, care are competena de a emite ordine cu caracter individual. nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre a Guvernului.

3. Funcionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate public colegial, care lucreaz n edine. Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se ntrunete n edine sptmnale sau ori de cte ori este nevoie, la convocarea i sub conducerea primului-ministru. edinele Guvernului sunt legal constituite n prezena majoritii membrilor si. n cadrul edinelor se analizeaz i se dezbat problemele ce intr n competena Guvernului, adoptndu-se acte juridice sau politice. Art. 25 alin. (2) al Legii nr. 90/2001 prevede n acest sens: n cadrul edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. La edinele Guvernului pot participa, n calitate de invitai, conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, sau ai unor autoriti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primului-ministru. Dezbaterile Guvernului i modul de adoptare a hotrrilor i ordonanelor etc. se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n stenograma edinei, certificat de eful Cancelariei Primului-Ministru i pstrat, conform legii, n cadrul Cancelariei Primului-Ministru.

Preedintele Romniei poate participa la edinele Guvernului n care se analizeaz probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i la cererea primului-ministru, n alte situaii (art. 87 din Constituie i art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001), prezidnd edinele la care particip.

4. Atribuiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, prevede c: Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Formularea din legea fundamental are o valoare axiomatic i este exhaustiv, practic nici o problem neputndu-se situa n afara politicii interne i externe a rii. n acelai timp, textul constituional consacr un dublu rol al Guvernului, respectiv: a) un rol politic, care const n realizare politicii interne i externe a rii; b) un rol administrativ, care se manifest prin conducerea general a administraiei publice. Dispoziiile legii fundamentale sunt detaliate n art. 11 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, precum i de alte acte normative. Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabilete urmtoarele atribuii ale Guvernului: a) exercit conducerea general a administraiei publice; b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului; c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; d) asigur executare de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicare acestora; e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate; g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege; i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului;

n) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii; o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; q) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului.

5. Actele Guvernului
Legea fundamental statueaz n art. 108 alin. (1): Guvernul adopt dou categorii de acte juridice i anume hotrri i ordonane. Aa cum se relev ntr-o opinie, Constituia Romniei, prelund spiritul constituional vest-european, se ocup numai de actele juridice ale Guvernului, adic de hotrri i ordonane, pentru c numai acestea au nevoie de un regim constituional care s reprezinte baza regimului juridic aplicabil226. Dispoziiile legii fundamentale sunt detaliate n art. 26 i art. 27 din Legea nr. 90/2001, care stabilesc n acelai timp principalele reguli procedurale n materia hotrrilor i ordonanelor, astfel: a) hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor; b) ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau, n situaii extraordinare, ordonane de urgen, potrivit dispoziiilor art. 115 din Constituia Romniei, republicat; c) proiectele de hotrri i de ordonane se propun de ctre membrii Guvernului, potrivit unei metodologii aprobat prin hotrre a Guvernului;227 d) hotrrile i ordonanele se dezbat n cadrul edinelor de Guvern, n prezena majoritii membrilor si; e) hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. n cazul n care consensul nu se realizeaz hotrte primul-ministru. Aceast regul se aplic i n cazul altor documente sau msuri care se dezbat n cadrul edinelor Guvernului. Trebuie s remarcm faptul c legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri discreionare, el fiind abilitat s hotrasc adoptarea unei hotrri sau ordonane chiar dac nu se realizeaz consensul. n acelai timp, se impune observaia c adoptarea prin consens a actelor administrative este atipic, doctrina i legislaia consacrnd adoptarea acestora cu majoritate simpl, absolut sau calificat. Aceast procedur de adoptare a hotrrilor i ordonanelor a fost criticat n literatura de specialitate, opinii crora ne raliem.228 f) hotrrile i ordonanele se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri care au obligaia punerii lor n executare;
226 227

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 186 A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006 228 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 116, V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, ediia a III-a, 2002, p. 114

g) hotrrile i ordonanele se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea Ia, sub sanciunea inexistenei. De la aceast regul, fac excepie hotrrile cu caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate; Dreptul de a iniia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 50/2005229 este recunoscut urmtoarelor autoriti publice: a) ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea Guvernului, precum i autoritilor administrative autonome; b) organelor de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele n a cror subordine sau coordonare se afl, prefecturilor, consiliilor judeene i, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureti, potrivit legii, prin Ministerul Administraiei i Internelor. 9.1. Hotrrile Guvernului se emit n scopul organizrii executrii legii i pe cale de consecin nu pot contraveni principiilor i dispoziiilor cuprinse n lege. Hotrrile pot avea caracter normativ sau individual. Aa cum s-a artat n literatura de specialitate230, hotrrile cu caracter normativ pot fi clasificate n dou categorii i anume: a) hotrri adoptate n scopul punerii n executare a legii, care stabilesc ele nsele reguli juridice cu valoare juridic praeter legem i secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adopt n baza legii i n limitele acesteia, stabilind msuri administrative care asigur punerea n aplicare a legii; b) hotrri prin care se aprob alte acte juridice, cum sunt, spre pild, hotrrile prin care se aprob diferite regulamente, norme metodologice, etc. n final, relevm faptul c, la fel ca i n alte numeroase situaii, Guvernul prin actele sale adaug sau modific legea practic pguboas i nepermis n contradicie cu normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000, republicat. Astfel, aceste ordonane sunt denumite ordonane simple, art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 avnd urmtoarea redactare: Ordonanele simple emise n domeniul care nu fac obiectul legilor organice, se adopt numai n temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, n limitele i condiiile prevzute de aceasta. Considerm c este obligaia Consiliului legislativ de a preveni i de a elimina aceste carene. 9.2. Ordonanele Guvernului Regimul constituional al ordonanelor este stabilit n art. 115 din Constituia Romniei, republicat, intitulat Delegarea legislativ. n doctrina de specialitate, s-a subliniat n mod constant c dreptul Guvernului de a emite ordonane constituie expresia juridic a delegrii legislative. Aceast tez este reiterat ntr-o opinie potrivit creia: Constituia Romniei a neles s foloseasc
229

H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare 230 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 109

noiunea de ordonan pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul i exercit delegarea legislativ care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleag executivului, presupune o lege de nvestire n acest sens, adic o lege de abilitare.231 Aadar, ordonana depete sfera strict a conducerii generale a administraiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunztoare rolului constituional conferit de art. 102 alin. (1) din Constituie privind realizarea politicii interne i externe. Materia ordonanelor a fost reglementat de art. 114 al Constituiei din 1991. Textul citat a dat natere unei practici legislative neunitare, a suscitat numeroase controverse doctrinare, ca s nu mai vorbim de meandrele care s-au manifestat i n practica Curii Constituionale, ndeosebi n legtur cu semnificaia sintagmei n cazuri excepionale.232 n acest context, prin Legea de revizuire a Constituiei din 2003 au fost aduse modificri substaniale art. 114, devenit actualul art. 115. Astfel, a fost regndit redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse dou alineate noi, dup alin. (4) care au devenit alin. (5) i (6) din textul actual, cu aspecte de ordin procedural i cu exceptarea anumitor materii, au fost aduse precizri la alin. (5) care a devenit alin. (7) i, n fine, s-a introdus un alineat care n redactarea actual este alin. (8).233 Din redactarea art. 115 al Constituiei, republicat, rezult c Guvernul Romniei poate emite ordonane i ordonane de urgen. Regimul constituional al ordonanelor este consacrat de alineatele 1, 2, 3, 7 i 8 ale art. 115, din analiza crora desprindem urmtoarele reguli: a) ordonanele pot fi emise numai n temeiul unei legi speciale de abilitare adoptat de Parlament; b) ordonanele nu pot fi emise n domeniile care se reglementeaz prin lege organic, conform art. 73 alin. (3) din Constituie; c) n mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie s stabileasc domeniile i data pn la care Guvernul poate emite ordonane; d) n cazurile n care legea de abilitare prevede obligaia supunerii lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative, Guvernul trebuie s ndeplineasc aceast obligaie pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen are drept consecin ncetarea efectelor ordonanei. e) ordonanele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau, dup caz, se resping printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat, n condiiile alin. (3) ale art. 115 din Constituie; f) conform art. 115 alin. (8) prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dac este cazul, msurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei Aceast prevedere are caracter novator i edificator, stabilind temeiul constituional pentru Parlament de a da soluii n astfel de situaii. g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, ordonanele intr n vigoare la 3 zile de la
231 232

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 223 Ibidem, p. 225 233 Ibidem, pp. 114-115

data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, sau de la o dat ulterioar prevzut n textul lor. 9.3. Ordonanele de urgen Conform art. 115 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat: Guvernul poate adopta ordonanele de urgen numai n situaii extraordinare a crora reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. Fa de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituia Romniei n varianta 1991, relevm urmtoarele: a) sintagma cazuri excepionale care a dat natere la numeroase controverse i practici neunitare, a fost nlocuit cu sintagma situaii extraordinare. ntr-o opinie autorizat, se apreciaz c: Situaia extraordinar const ntr-o stare de urgen n reglementarea unui aspect ce nu comport n nici un fel amnare.234 Dei, n aparen, noua formulare ar fi de natur s aduc o clarificare de substan rmne ca practica guvernrii s confirme sau, dimpotriv, s infirme acest lucru. b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea adoptrii ordonanelor de urgen sub aspectul situaiei extraordinare. Dispoziii cu caracter de noutate regsim i n alin. (5) al art. 115, conform cruia: Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevzut de articolul 76 alineatul (1). Din examinarea textului rezult c ordonanele de urgen intr n vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere la Camera competent a fi sesizat i numai dup publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a. Comentnd acest text, n literatura de specialitate se arat c: Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde dou termene. Primul vizeaz depunerea ordonanei spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent, iar al doilea, publicarea n Monitorul Oficial. Este numai o aparen, pentru c interpretarea logic a textului, raportat la o interpretare sistematic a Constituiei, ne conduce la concluzia dup care este de neconceput ca publicarea ordonanei de urgen n Monitorul Oficial s se fac nainte ca aceasta s fie depus spre dezbatere la Camera competent.235 n acelai timp, trebuie s constatm diferena de optic a legii fundamentale fa de regula consfinit n art. 78 conform creia legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau de la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Ulterior, aceste dispoziii au fost preluate i n art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000, republicat, potrivit cruia: ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, sub
234 235

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 226 Ibidem, p. 229

condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor ne este prevzut o dat ulterioar. n al doilea rnd, trebuie relevat ca o noutate obligaia Parlamentului de a dezbate, n procedur de urgen, aceast categorie de ordonane. Dac n termen de 30 de zile Camera competent s fie sesizat, nu se pronun asupra ordonanei de urgen, acesta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere, care este obligat s decid tot n procedur de urgen. Aceste dispoziii au menirea de a supune toate ordonanele de urgen sub control parlamentar, ntr-un termen rezonabil, evitndu-se situaiile create sub imperiul vechilor reglementri cnd, astfel de ordonane erau aprobate sau respinse cu mare ntrziere (dup luni sau chiar ani). De asemenea, se poate aprecia c legiuitorul constituant a instituit, n favoarea Guvernului regula aprobrii tacite. Cu alte cuvinte, dac n termen de 30 de zile Camera competent a fi sesizat nu se pronun, se consider c ordonana de urgen n cauz a fost aprobat. n al treilea rnd, textul clarific chestiunea controversat n doctrin, aceea c prin ordonana de urgen pot fi reglementate domenii ce in de natura legii organice. Pe de alt parte, legea de revizuire a Constituiei din 2003 a introdus alineatul 6 al art. 115 care are urmtoarea redactare: Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri de proprietate public. Aadar, se stipuleaz n mod explicit faptul c ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n sfera legilor constituionale, materie reglementat de Titlul VII al Constituiei, republicat, stabilindu-se n acelai timp i alte excepii, sau fine de neprimire. O prim excepie se refer la regimul instituiilor fundamentale ale statului. Se apreciaz c este vorba despre regimul juridic legal al instituiilor cuprinse n Titlul III al Constituiei dar i despre Curtea Constituional, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi i Consiliul Economic i Social.236 O a doua excepie, n materia domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonane de urgen o reprezint drepturile electorale, alturi de drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale prevzute de Constituie. Aceast enumerare trebuie neleas ca o repetiie de ntrire. Legiuitorul a dorit s sublinieze, o dat n plus, c sub nici o form printr-o ordonan de urgen nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, n ali termeni, nu se pot, prin ordonan de urgen, adopta legi electorale sau coduri electorale.237 n sfrit, prin ordonan de urgen nu se pot dispune msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public, cu alte cuvinte se interzice naionalizarea sau orice alt cale de trecere silit a unor bunuri din proprietatea privat n proprietatea public. Dei, aparent noile reglementri cuprinse n art. 115 din Constituia Romniei, republicat, au adus clarificrile necesare n ceea ce privete ordonanele de urgen, rmne de vzut dac practica guvernrii i jurisprudena confirm aceste ateptri. n concret, noile prevederi constituionale ar trebui s conduc la adoptarea ordonanelor de urgen numai n situaii extraordinare, eliminndu-se practica guvernelor de dup 1991 de a reglementa n exces, prin ordonane de urgen. Aceast
236 237

Ibidem, pp. 227-228 Ibidem, p. 228

practic a fost criticat, pe deplin justificat, de prof. Tudor Drganu care considera c una din principalele carene ale Constituiei (din 1991 s.n.) a fost aceea de a lsa deschis posibilitatea ca recurgerea la ordonane guvernamentale s se transforme dintr-o procedur excepional ntr-o practic curent, ceea ce evident contravine i afecteaz rolul de unic autoritate legiuitoare a rii conferit de Constituie Parlamentului.238 O ultim chestiune pe care ne propunem s o abordm, este legat de constituionalitatea ordonanelor, materie n care legea de revizuire a Constituiei din 2003 a adus clarificrile necesare. Aa cum se subliniaz n doctrin Dintotdeauna i pretutindeni, punerea n executare a deciziilor tribunalelor constituionale a ridicat mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare i practice.239 Aceast problem i gsete soluionarea n art. 147 alineatele (1) i (4) din Constituia Romniei, republicat, conform crora: (1) Dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept. (4) Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Cu alte cuvinte, toate deciziile Curii Constituionale, date n soluionarea obieciunilor de neconstituionalitate, precum i cele care privesc excepiile de neconstituionalitate ale legilor sau ordonanelor, nasc pentru Parlament i Guvern obligaia de a le pune n acord cu dispoziiile constituionale. Pn la ndeplinirea aceste i obligaii, prevederile n vigoare neconstituionale se suspend, iar dup 45 de zile i nceteaz efectele, dac obligaia nu a fost realizabil. Pe de alt parte, alin. (4) al art. 147 consacr fora juridic a deciziilor Curii Constituionale, care de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, sunt obligatorii erga omnes.

6. Rspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai240 consider c rspunderea Guvernului i a membrilor care l compun se poate clasifica dup mai multe criterii, astfel: a) Dup caracterul rspunderii distingem o rspundere individual a fiecrui membru al Guvernului i o rspundere colegial a membrilor Guvernului, a Guvernului n ansamblul su. b) Dup natura ei rspunderea poate fi: politic i juridic, membri Guvernului putnd rspunde civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun n msura n care legea special, Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, nu cuprinde dispoziii derogatorii.
238

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. II, pp. 146148 239 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 325 240 Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 172-173

c) Dup autoritatea fa de care opereaz, rspunderea membrilor guvernului poate opera fa de plenul executivului din care fac parte, fa de primul - ministru i fa de Parlament - atunci cnd este vorba despre rspunderea politic. Sediul rspunderii Guvernului i a membrilor si l regsim n Constituie, n Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial241, completate cu dispoziiile dreptului comun. 10. 1. Rspunderea politic a Guvernului i a minitrilor Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituie Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate, articolul 2 al Legii nr. 115/1999 preciznd c aceast rspundere este consecina votului de ncredere acordat de Parlament cu ocazia nvestiturii Guvernului. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic n mod solidar cu ceilali membri, pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Aa cum n mod constant se relev n doctrin, cea mai sever sanciune care se aplic n cazul rspunderii politice a Guvernului, este retragerea ncrederii de ctre Parlament sau demiterea Guvernului, iar procedura care trebuie urmat pentru aplicarea acestei sanciuni este moiunea de cenzur reglementat de art. 113 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat.242 Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului, la data depunerii. Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat, n edin comun a celor dou Camere, conform art. 113 alin. (3) din Constituie. Dac moiunea este adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor, ncrederea n Guvern a fost retras ceea ce nseamn ncetarea mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis. Dimpotriv, respingerea moiunii de cenzur de ctre Parlament are ca efect pstrarea ncrederii Parlamentului fa de Guvern i instituirea interdiciei pentru deputaii i senatorii care au semnat-o de a mai iniia o nou moiune de cenzur n aceeai sesiune parlamentar, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit art. 114 din Constituie. Precizm c potrivit art. 66 din Constituie sesiunile ordinare ale Camerei Deputailor i Senatului au loc n perioadele februarie 30 iunie i respectiv septembrie - 31 decembrie. Pe de alt parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituie, dac Guvernul apreciaz c ntre el i majoritatea parlamentar care l-a promovat, nu mai exist o consonan politic243, poate s-i angajeze rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului reunite n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general, sau a unui proiect de lege. Prin angajarea rspunderii sale politice, Guvernul ofer Parlamentului dou alternative, respectiv varianta de a-l menine, situaie n care Parlamentul trebuie s aprobe solicitarea formulat de Guvern, sau, dimpotriv, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaie n care Guvernul este demis.
241

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu modificrile i completrile ulterioare 242 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 120-121 243 Antonie Iorgovan, op. citat, Vol. I, 2001, p. 418

Dac, n termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre documentele menionate, se va depune o moiune de cenzur i aceasta va fi votat de ctre majoritatea deputailor i senatorilor, Guvernul este demis. n cazul n care moiunea de cenzur a fost respins, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se consider adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraiei de politic general devine obligatorie pentru Guvern, astfel cum prevd dispoziiile art. 114 alin. (3) din Constituie. Dac Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate conform art. 114 alin. (3) din Constituie, dezbaterea acesteia se va face n edin comun a celor dou Camere. n opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de rspundere politic a Guvernului, nu este strin de cea a rspunderii juridice244, concluzionnd c i n cazul rspunderii politice trebuie s admitem existena unei culpe a celui care rspunde i n mod implicit ideea nclcrii unor norme i principii de drept, n cazul de fa ale dreptului constituional sau ale dreptului administrativ dup caz. 10.2. Rspunderea juridic n ceea ce privete rspunderea penal, art. 109 alin. (2) din Constituie prevede c numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului are drept consecin suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Conform art. 109 alin. (3) din Constituie Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial. n aplicarea acestor prevederi constituionale a fost adoptat Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial245, completat i modificat prin O.U.G. nr. 130/1999246 i O.U.G. nr. 289/2000247. Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial stabilete: Pe lng rspunderea politic, membri Guvernului pot rspunde i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, n msura n care prezenta lege nu cuprinde dispoziii derogatorii. n legtur cu rspunderea penal, art. 6 din lege precizeaz c fac obiectul acestei legi speciale numai faptele svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i care, potrivit legii penale, constituie infraciuni. Pentru svrirea unor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor, membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun. Pe de alt parte, aa cum s-a relevat n literatura de specialitate248 Guvernul n ansamblul su, precum i minitrilor li se aplic regimul dreptului comun i n materia
244 245

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 414 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999 246 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 454 din 20 septembrie 1999, aprobat prin Legea nr. 468/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 413 din 25 iulie 2001 247 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000, aprobat prin Legea nr. 31/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 116 din 7 martie 2001 248 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 433

contenciosului administrativ, atunci cnd se produce un prejudiciu n dauna unui particular, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat. Astfel, n temeiul art. 52 din Constituie coroborat cu dispoziiile art. 16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004249, cererile n justiie vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, e emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv, membru al Guvernului, va putea fi obligat la plata despgubirilor n solidar cu Guvernul. n astfel de situaii, persoana respectiv l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Fa de cele expuse, apreciem c rspunderea juridic a membrilor Guvernului i regimul juridic aplicabil, difer n funcie de momentul svririi faptei, dup cum urmeaz: 1. Dac fapta a fost svrit n exerciiul funciei membrii Guvernului vor rspunde, dup caz: a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie infraciuni n condiiile Legii nr. 115/1999. Procedura de urmrire penal i de judecare a membrilor Guvernului n astfel de situaii este stabilit n Capitolul III al Legii nr. 115/1999. b) Patrimonial, n regimul instituit prin contenciosul administrativ, pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor fapte penale i au fost cauzate printr-un act administrativ ilegal sau, prin refuzul nejustificat de a soluiona o cerere. 2. Dac fapta a fost svrit n afara exerciiului funciei lor - membri Guvernului rspund civil, contravenional, disciplinar sau penal, potrivit dreptului comun n materie.

7. Raporturile Parlamentului cu Guvernul


n afara raporturilor menionate (moiunea de cenzur, angajarea rspunderii Guvernului, delegarea legislativ) art. 111 alin. (1) din Constituie prevede c: Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor i de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. Cu privire la aceast form de control parlamentar exercitat asupra administraiei publice, prof. I. Vida250 face urmtoarele precizri: a) controlul sub forma obligaiei de a prezenta informri privete att Guvernul, precum i oricare alt autoritate a administraiei publice centrale sau locale; b) este vorba despre un control exclusiv politic; c) solicitrile fcute de Camere sau comisii trebuie s vizeze exclusiv activitatea guvernamental sau a organului respectiv;
249 250

Publicat n Monitorul Oficial nr. ... Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, pp. 114-118

d) obligaia de a prezenta informaii i documente exist numai dac solicitarea parvine din partea preedinilor celor dou Camere i nu din partea unui parlamentar, i ele trebuie puse la dispoziie n termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitrii, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999; e) informaiile i documentele solicitate, trebuie s vizeze situaii ce in de natura controlului parlamentar i nu de unele interese personale ale parlamentarilor; f) obiectul controlului l reprezint doar informaiile i documentele care au caracter public. Potrivit art. 112 din Constituie Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului, iar p rin art. 3 alin. (2) al Legii nr. 115/1999 s-a instituit obligaia ca acetia s rspund n cel mult 15 zile de la primirea lor. Regulamentele celor dou Camere neleg prin ntrebare - o simpl cerere prin care se solicit rspuns referitor la un anumit fapt sau informaie (sunt reale, exacte, sau nu) sau, dac exist intenia Guvernului da a adopta o anumit hotrre; prin interpelare se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne sau externe. ntrebrile pot fi adresate n scris sau oral251, iar rspunsul se poate solicita n scris sau oral, de la tribuna camerei. n ceea ce privete procedura interpelrilor prin Regulamentele celor dou camere s-au stabilit urmtoarele reguli: a) se fac n scris i se citesc n edin public; b) se nscriu ntr-un Registru special, se afieaz la sediul Camerei i se comunic primului-ministru; c) dezvoltarea interpelrii are loc ntr-o alt edin public, cnd se va da i rspunsul; d) camera poate adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la problema care a fcut obiectul interpelrii. Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului - l constituie ancheta parlamentar. Potrivit art. 64 alin. (4) din Constituie fiecare camer i constituie comisii permanente i i poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. De asemenea, Camerele i pot constitui comisii comune. Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchet nu sunt subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o activitate de informare, finalizat printr-un raport, supus dezbaterii parlamentare. n funcie de natura i complexitatea problemei, Camera poate adopta o moiune, poate iniia o propunere legislativ, dar este i posibil ca dezbaterea din camer s se constituie n finalizarea anchetei.

251

A se vedea art. 157 i art. 159 din Regulamentul Camerei Deputailor, aprobat prin Hotrrea Camerei Deputailor nr. 8/1994, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat i completat prin Hotrrea Camerei Deputailor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 950 din 28 octombrie 2005

Capitolul III MINISTERELE

1. Definiia, locul i rolul ministerelor


Ministerele constituie o categorie distinct de autoriti din cadrul sistemului de autoriti aparinnd administraiei publice i au rolul de a realiza politica guvernamental n domeniile de activitate specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Ele i desfoar activitatea pe ntreg teritoriul rii, avnd calitatea de autoriti centrale ale administraiei publice. Fa de competena material i competena teritorial pe care o au i avnd n vedere dispoziiile art. 117 din Constituie coroborate cu art. 35 al Legii nr. 90/2001, potrivit crora Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului, putem defini misterele ca fiind organe de specialitate ale administraiei publice centrale, care exercit n conformitate cu dispoziiile legale, administraia public n domeniile de activitate de care rspund. n art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul definete ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Conform art. 117 din Constituie Ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii, text care ne conduce la concluzia c ministerele se pot nfiina prin urmtoarele modaliti: a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate ministerele. Menionm c Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dat, un cadru normativ unic referitor la natura juridic, rolul, organizarea, conducerea i atribuiile generale ale minitrilor; b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza creia s se adopte legi speciale; c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister. Avnd n vedere faptul c organizarea (nfiinarea) ministerelor nu este de competena legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituie), n literatura de specialitate s -a exprimat opinia252 c nfiinarea, organizarea i funcionarea unui minister se poate realiza i prin ordonan. n pofida principiilor constituionale ns, doar foarte rar ministerele au fost nfiinate prin lege (ex. M.A.N. i M.I.), celelalte fiind nfiinate prin hotrri ale guvernului. Numrul i denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la alta sau chiar n cadrul aceleiai guvernri. Autorii de drept administrativ, clasific ministerele dup natura activitii pe care o realizeaz astfel: a) ministere cu activitate economic (ex. Ministerul Economiei i Comerului, Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor, Ministerul Finanelor Publice).
252

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autoritile administraiei publice i sistemul constituional romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 88

b) ministere cu activitate social - cultural i tiinific, n care grupeaz:


Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, Ministerul Educaiei i Cercetrii, Ministerul Culturii i Cultelor, Ministerul Sntii i Familiei; c) ministere cu activitate administrativ (politico-administrativ), spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiiei, Ministerul Administraiei i Internelor253.

2. Organizarea i funcionarea ministerelor


Organizarea unei autoriti a administraiei publice are n vedere: stabilirea conducerii, a atribuiilor acestuia, a structurilor organizatorice i a modului de funcionare, pornindu-se de la nfiinarea sa. Conducerea ministerelor (seciunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr. 90/2001) este exercitat de minitri (art. 46 alin. 1 i art. 46 alin. 2). Ministrul rspunde pentru ntreaga activitate a ministerului n faa Guvernului, iar n calitate de membru al acestuia, n faa Parlamentului, solidar cu ceilali membri ai Guvernului pentru activitatea i actele acestuia. Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 minitrii au urmtoarele atribuii principale: a) organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; b) iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; c) acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; d) fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului; e) urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; f) reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale; i) coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; j) avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create;

253

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 436

Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin acte normative. n exercitarea atribuiilor sale, ministrul emite ordine i instruciuni conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001. Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regul, se reglementeaz anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter normativ sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, n comun, de doi sau mai muli minitrii. Prin instruciuni - se stabilesc reguli generale de conduit, n domeniul de competen, pentru organele aflate n subordonarea ministerului. Ca i ordinele, instruciunile pot fi emise n comun cu un alt minister sau organ interesat. Ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale se emit pe baza i n vederea executrii legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului. Ordinele i instruciunile se emit numai atunci cnd se prevd expres printr-o dispoziie legal cu ncadrarea n termenul stabilit i cu indicarea expres a temeiului legal, elaborarea i emiterea acestora fcndu-se cu respectarea dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat. Ordinele i instruciunile minitrilor i ale celorlali conductori ai organelor de specialitate ale administraiei publice centrale se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, prin grija acestora, cu excepiile prevzute de lege.254 n practic ntlnim i regulamentele, care fiind tot acte cu caracter normativ, se refer de obicei la organizarea i funcionarea ministerului sau a unor uniti subordonate acestuia. Minitrii sunt ajutai n activitatea lor de unul sau mai muli secretari de stat, numii i eliberai din funcie prin decizia primului-ministru. Acetia exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede c regulamentul de funcionare i componena colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. Colegiul ministerial este condus de ministru, n calitate de preedinte. n acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipuleaz: Colegiul ministerului se ntrunete la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Pentru a-i putea desfura activitatea i realiza competenele, fiecare minister are o anumit structur organizatoric aprobat prin actul de organizare i funcionare al ministerului (hotrre de Guvern, conform art. 47 a Legii nr. 90/2001). Aceast structur organizatoric este format din: departamente, direcii generale, direcii, servicii i birouri, care pot fi grupate n dou categorii: de specialitate (specifice fiecrui minister, n funcie de natura celor care constituie domeniul propriu al ministerului) i funcionale, care se ntlnesc n cadrul oricrui minister (ex. administrativ, juridic, resurse umane, etc.). n legtur cu aceste structuri organizatorice, se impune precizarea c ele nu au calitatea de autoriti ale administraiei publice i-n consecin nu au competena de a emite acte juridice (acte de drept administrativ), nefiind subiecte de drept administrativ.
254

A se vedea art. 27 i 28 din H.G. nr. 50/2005

Birourile se pot organiza, de regul, pentru ndeplinirea unei activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare, pentru care se cere o conducere unitar. Serviciul poate funciona fie independent, fie n cadrul unei direcii. n cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri. Direcia este format din mai multe servicii i/sau birouri a cror activitate necesit o conducere comun. Direcia general se poate organiza pentru delimitarea unui grup de activiti care reprezint un domeniu sau un sector de activitate. n cadrul direciei generale se pot organiza direcii, servicii i birouri. Departamentul se poate organiza n scopul desfurrii unor activiti care sintetizeaz funcii ale mai multor compartimente funcionale. Departamentul include n cadrul su: direcii generale, direcii, servicii i birouri i sunt conduse de secretari de stat. Structura organizatoric i Regulamentul de organizare i funcionare al ministerului, se aprob prin ordin al ministrului. Toate compartimentele funcionale constituie aparatul propriu sau aparatul tehnic al ministerelor. Personalul ministerelor se compune din urmtoarele categorii: a) personal de conducere; b) personal de conducere de specialitate; c) personal de execuie administrativ; d) personal de deservire, din care, o parte sunt funcionari publici conform Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Ministerele pot nfiina n subordine, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate.

3. Organele autonome ale administraiei publice centrale


n conformitate cu dispoziiile art. 117 alin. (2) i (3) i 116 din Constituie, administraia central de specialitate se realizeaz nu numai de ctre ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, ci i de autoriti administrative autonome, care potrivit alin. 3 din art. 117 al legii fundamentale se pot nfiina prin lege organic. Trebuie, n acest context, s remarcm faptul c unele dintre aceste autoriti au fost nfiinate direct de Constituie, cum sunt: Consiliul Suprem de Aprare a rii (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140), Avocatul Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio i televiziune (art. 31 alin. 5) i Consiliul Legislativ (art. 79). Altele ns, nu sunt nominalizate n Constituie255, ele fiind nfiinate prin legi organice, aa cum este cazul: 1. Consiliul Economic i Social nfiinat prin Legea nr. 109/1997256; 2. Consiliul Concurenei - nfiinat prin Legea nr. 21/1996, legea concurenei, cu modificrile i completrile ulterioare257;

255 256

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu modificrile i completrile ulterioare

audiovizualului258. Aceste autoriti autonome, dei prin natura lor juridic i prin activitatea specific pe care o realizeaz, sunt autoriti administrative, ele se afl, ntr-o form sau alta, n raporturi juridice cu Parlamentul i nu cu puterea executiv. Aa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituie, coroborat cu art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de Camera Deputailor i Senat, n edin comun, pentru o perioad de 5 ani i prezint rapoarte anual sau la cererea celor dou Camere. Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituie, Curtea de Conturi are obligaia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate. Conductorii acestor autoriti publice autonome ale administraiei centrale se numesc, de regul, preedini. Acetia emit ordine i instruciuni care au aceeai for juridic i trebuie s ndeplineasc aceleai cerine de legalitate ca i actele emise de minitri. 3.1. Uniti subordonate ministerelor i celorlalte organe ale administraiei centrale de specialitate n subordinea ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale funcioneaz diferite instituii publice sau ageni economici, organizai sub forma regiilor autonome sau a societilor comerciale, dintre care citm: Complexe naionale muzeale sau monumentale, teatre naionale i Opera Romn, spitale, centre naionale de perfecionare, biblioteci, universiti, inspectorate etc. - organizate sub forma instituiilor publice sau edituri organizate ca regii autonome (Monitorul Oficial), baze de aprovizionare i desfacere etc., organizate ca societi comerciale pe aciuni, i altele. n hotrrile Guvernului de organizare i funcionare ale ministerelor se prevede c obiectul de activitate, structurile organizatorice, numrul de personal, precum i criteriile de constituire a compartimentelor din unitile subordonate ministerului, se aprob prin ordin al ministrului. Unitile din subordinea ministerelor i/sau a celorlalte organe centrale de specialitate sunt conduse de directori generali i directori adjunci numii prin ordin al ministrului. Asupra acestor uniti ministerele exercit un control ierarhic, fiindu-le direct subordonate. n consecin, ministrul poate anula sau suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonailor, att pentru motiv de ilegalitate precum i pentru motiv de inoportunitate. 3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale ale administraiei Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care funcioneaz, de regul, n judee.

3. Consiliul Naional al Audiovizualului nfiinat prin Legea nr. 48/1992, legea

257

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu modificrile i completrile ulterioare 258 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu modificrile i completrile ulterioare

Potrivit noilor reglementri, rezult c serviciile deconcentrate au o dubl subordonare i anume: a) pe plan vertical, conductorii acestor servicii se subordoneaz minitrilor sau conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale; b) n plan orizontal, se subordoneaz prefecilor. Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului Numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale se fac numai la propunerea prefectului, n condiiile legii. Se poate observa, c noul cadru de reglementare condiioneaz numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor deconcentrate care se fac de ministrul de resort, de propunerea prefectului, deosebit de vechea reglementare conform creia prefectul emitea un aviz consultativ. Sub aspectul consecinelor juridice, apreciem c att propunerea obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementri precum i avizul consultativ din vechea reglementare au aceeai valoare juridic. Pe de alt parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabilete c: Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. n mod evident, legiuitorul nostru instituie o dubl subordonare a conductorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale, n plan vertical fa de ministru i n plan orizontal fa de prefect.

Capitolul IV ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

1. Unitile administrativ-teritoriale i reprezentarea lor public


Sarcinile complexe ale statului, precum i nevoile diverse ale populaiei nu pot fi realizate numai de ctre autoritile administraiei publice centrale, iar pe de alt parte, nevoile i cerinele cetenilor nu sunt identice pe ntreg teritoriul statal, existnd probleme specifice, particulare de la o zon la alta a rii. Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei ri, intereseaz aadar att puterea de stat - care urmrete ca prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creeaz s poat conduce i guverna mai uor societatea, dar n acelai timp intereseaz i colectivitile locale - care urmresc recunoaterea unei autonomii locale ct mai largi fa de administraia central, n scopul de a-i gestiona ct mai bine problemele de interes local. Orice stat, pentru a putea fi condus i administrat n condiii ct mai bune, i mparte teritoriul n uniti administrativ-teritoriale, crora le recunoate personalitatea juridic i le confer totodat att atribuii de drept public precum i atribuii de drept privat. n consecin, elementele componente ale personalitii juridice a statului i anume: populaia (organizat ca o colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile i imobile de interes local aparinnd domeniului public i privat, deci inclusiv teritoriul, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial) i scopul cruia i este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populaiei), le regsim la fiecare dintre unitile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale teritoriului statului. Aadar, fiecare unitate administrativ-teritorial este constituit ca persoan juridic distinct, cu statut juridic propriu conferit de lege. n acest sens, Constituia Romniei, republicat prevede n art. 3 alin. (3): Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii, iar art. 23 al Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede c Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu. Ca persoane juridice civile au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii. Organizarea administrativ teritorial a Romniei este reglementat de Legea nr. 2/1968 cu modificrile ulterioare259, potrivit creia teritoriul este organizat din judee, municipii, orae i comune. Conform art. 22 al Legii nr. 215/2001 delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate face numai prin lege i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum.

259

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu modificrile i completrile ulterioare

Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituie i Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, autoritile administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei conform legii. La nivelul judeelor, funcioneaz consiliile judeene ca autoriti ale administraiei judeene alese i care au printre atribuii i pe aceea de a coordona activitatea consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne sau strine, precum i n justiie, astfel cum prevd dispoziiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, republicat. n acelai timp, art. 123 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, i art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului prevd c, n fiecare jude i n municipiul Bucureti, Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.

2. Principiile de baz ale organizrii i funcionrii administraiei publice locale.


Studiul principiilor dup care se organizeaz i funcioneaz administraia public local a constituit o preocupare constant a doctrinei de specialitate. Suportul constituional al acestor principii l regsim n Capitolul V, Seciunea a 2 -a, Titlul III (art. 120 - 123) din Constituia Romniei, republicat. n acelai timp, consacrarea acestor principii o regsim i n alte acte normative, deosebit de importante pentru alegerea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale, cum sunt: Legea administraiei publice locale nr. 215/2001260, republicat, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale261, Legea nr. 337/2004 legea cadru privind descentralizarea262, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali263, Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului264, . a. Astfel, art. 120 din Constituia Romniei, republicat, intitulat n mod semnificativ Principii de baz prevede: (1) Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice, principii care sunt detaliate n actele normative enunate.

260

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile completrile ulterioare 261 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu modificrile completrile ulterioare 262 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificrile completrile ulterioare 263 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificrile completrile ulterioare 264 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificrile completrile ulterioare

i i i i i

Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare statueaz faptul c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile: descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Referitor la principiile menionate se impun cteva precizri, dup cum urmeaz: a) privesc numai administraia public din unitile administrativ-teritoriale i nu administraia public n general; b) aplicarea acestor principii trebuie s nu aduc atingere caracterului de stat naional unitar al Romniei; c) se aplic att autoritilor administraiei publice locale precum i celor judeene, ntre acestea existnd raporturi de colaborare i nu de subordonare; d) principiul deconcentrrii serviciilor publice nu se regsea n varianta iniial a Constituiei Romniei din 1991, fiind introdus ca urmare a revizuirii Constituiei prin Legea nr. 429/2003265. 2.1. Principiul autonomiei locale Potrivit opiniilor exprimate n doctrina din perioada interbelic, principiul descentralizrii n organizarea administraiei presupune i autonomia local, nu de puine ori cele dou concepte fiind utilizate mpreun. Aa de pild, n perioada interbelic prof. A. Teodorescu considera c autonomia local, sub aspect istoric, a fost anterioar apariiei statului, ea pstrndu-se ca realitate socio-psihologic i economic chiar i n cele mai totalitare regimuri politice. Ca realitate juridic ns, autonomia local a fost i este influenat de mai muli factori, dintre care citm: tradiia istoric, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucie civic i politic, reglementrile naionale i internaionale etc. n viziunea contemporan, autonomia local se manifest sub mai multe aspecte i pe mai multe planuri. Astfel, sub aspectul capacitii juridice, colectivitile locale (regiunile, judeele, oraele, comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte de stat, avnd interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor. Pe plan instituional, acestea sunt reprezentate de autoriti administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii judeene, primari) i care nu se gsesc n raporturi de subordonare fa de aparatul de stat central. n planul autonomiei decizionale, autoritile administraiei publice locale au competene generale i adopt decizii n interesul colectivitilor pe care le reprezint. n sfrit, dar cel puin de aceeai importan, autonomia local nu se poate manifesta n mod real dect dac este recunoscut i n planul resurselor financiare, materiale i umane de care dispun. Astfel, colectivitile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu n care sunt incluse bunurile ce aparin domeniului public i privat al judeului, oraului sau comunei i sunt deservite de funcionari publici selectai pe criteriul competenei. n ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai mult acuitate, n special n spaiul european, fiind adoptat la Strassbourg la data de 15
265

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003

octombrie 1985 Carta european a autonomiei locale, ratificat i de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 199/1997266. Conform art. 3 pct. 1 din Cart: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Textul a fost preluat aproape integral n art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, care are urmtoarea redactare: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Coninutul acestui principiu i valenele sale complexe rezult ns dintr-un ansamblu de dispoziii legale i reprezint chintesena ntregii activiti de administraie public din unitile administrativ-teritoriale. Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001, autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz, i reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Spre deosebire de prima variant a Legii nr. 69/1991267 - privind administraia public local, n prezent abrogat, actuala reglementare introduce noiunea de colectivitate local prin care se nelege totalitatea cetenilor din unitatea administrativ-teritorial. Ca urmare, n doctrin se consider c autonomia local este mai bine definit revenind legiuitorului sarcina s adopte i s perfecioneze cadrul legislativ n aceast materie. Din analiza textelor legale, considerm c sunt definitorii pentru autonomia local trei elemente dup cum urmeaz: organizatoric, aspect care se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice locale de ctre populaia cu drept de vot i domiciliul n unitatea administrativ-teritorial respectiv; funcional, care se manifest, n principal, prin competena consiliilor locale i a primarilor n rezolvarea problemelor de interes local, fr intervenia altor autoriti; de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane juridice a unitilor administrativ-teritoriale, titularele dreptului de proprietate public i privat asupra bunurilor de interes local. 2.2. Principiul descentralizrii Fr a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativ i -a dovedit viabilitatea n toate statele cu democraie dezvoltat i economie de pia, motiv
266 267

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991, republicat n temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 76 din 13 aprilie 1996

pentru care considerm c trebuie promovat cu consecven i n sistemul de organizare al administraiei publice romneti. Descentralizarea administrativ prezint urmtoarele particulariti: statul nceteaz a mai fi singura colectivitate teritorial recunoscut i unica persoan juridic de drept public; colectivitile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeul, oraul, comuna) sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, avnd capacitate de drept public i interese publice proprii, distincte de cele ale statului; colectivitile locale dispun de autoriti administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice precum i de mijloace materiale, financiare i umane necesare.268 autoritile reprezentative se desemneaz prin vot universal, crora colectivitile locale le va ncredina administrarea treburilor publice. Aadar, puterea autoritilor reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz i nu pot fi revocate de administraia statului, n consecin administraia public i pierde caracterul unitar, ea fiind format din administraia statului i administraia colectivitilor locale. exercitarea unui control de stat (tutel administrativ) asupra legalitii activitii autoritilor locale autonome. n literatura de specialitate din ar i din strintate se apreciaz c descentralizarea administrativ mbrac dou forme: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic (descentralizarea serviciilor publice).269 Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fraciune geografic, poriune din teritoriul de stat (jude, ora, comun), interese distincte fa de interesele naionale, i care se manifest n cele mai diverse domenii de activitate. Descentralizarea tehnic care const n descentralizarea serviciilor publice i se manifest prin existena unor persoane morale de drept public care presteaz servicii publice de interes local, detaate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite n literatura de specialitate din perioada interbelic stabilimente publice locale.270 Doctrina actual reine ideea potrivit creia descentralizarea teritorial const n repartizarea de afaceri administrative impus de diversitatea social i politic a rilor asupra ntregului teritoriu, n timp ce descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferite ramuri ale administraiei. Prima rspunde, astfel, unor aspiraii politice, iar cea de-a doua unor preocupri de eficien, de gestionare a intereselor locale.
268

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura Gh. Stncescu, Bucureti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citat, vol. I, 2001, p. 59 269 Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp. 214 -216 270 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 171

Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ i nu una politic, aceasta ntlnindu-se numai n situaia statelor federale. Opiniile exprimate n doctrin i gsesc i un suport legal. Astfel, descentralizarea este definit n art.2 lit. l din Legea nr. 195/2006 legeacadru a descentralizrii ca fiind: transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.271 Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizrii principiile pe baza crora se desfoar procesul descentralizrii n Romnia, sunt urmtoarele: a) principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai aproape de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar; b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate; c) principiul responsabilitii autoritii administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, care impun obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public; d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar; e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice de utilitate public; f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. n concluzie, descentralizarea trebuie s asigure o gam ct mai variat de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraia situat cel mai aproape de cetean. 2.3. Principiul deconcentrrii serviciilor publice Pentru a nelege mai bine coninutul i semnificaia acestui principiu este necesar s reamintim cteva probleme care in de noiunea de serviciu public. n literatura de specialitate romneasc, din perioada interbelic (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar i n cea francez se aprecia c serviciul public este mijlocul prin care administraia i exercit activitatea. Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent272.

271

Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195 din 22 mai 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006 272 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediia a IV-a, Editura Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 123

Serviciul public se organizeaz: fie de ctre stat, cnd asigur satisfacerea unui interes naional, fie de ctre comun, ora sau jude - cnd interesul pe care l satisface este al colectivitilor respective. Aadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public i de interesul public, naional sau local. Principiul deconcentrrii serviciilor publice nu are n vedere o descentralizare absolut, adic transferarea n totalitate i a oricror activiti de la nivel central, la cel judeean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun i nici posibil, mai ales dac avem n vedere multitudinea de forme n care se pot organiza serviciile publice, avnd drept criterii: a) ntinderea interesului care se dorete a fi satisfcut, serviciile publice pot fi naionale (centrale) i locale; b) natura serviciului public, distinge serviciile publice n administrative i servicii publice industriale, comerciale; c) modul de organizare, dup care distingem servicii publice prestate de autoriti administrative, de instituii publice, regii autonome, etc. Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma autoritilor administrative: ministere, departamente, direcii etc. vor rmne ntotdeauna la acest nivel, ele exprimnd interesul naional general ntr-un anumit domeniu, la care statul nu poate renuna. n acelai timp, sunt i alte servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate dect numai la nivel naional, ele exprimnd exclusiv interesul naional i statal, cum ar fi cel care privete aprarea rii, sigurana naional etc. care nu pot fi descentralizate colectivitilor locale. Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naional, n literatura de specialitate273 s-a exprimat opinia c, ele pot fi cel mult deconcentrate la nivel judeean, deconcentrarea asigurnd unitatea de scop i aciune, fundamentat pe principiul subordonrii ierarhice, a serviciului desconcentrat, care continu s fac parte integrant din cel organizat la nivel central. n acest sens, prof. Anibal Teodorescu274 nelegea prin deconcentrarea administrativ a lrgi ct mai mult atribuiile agenilor puterii centrale aezai n judee i comune, iar prof. Paul Negulescu275 l definea astfel: Cnd se acord unei autoriti locale sau speciale, ai crei titulari sunt numii de puterea central, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice c avem descentralizare, cu toate c s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autoriti. n cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Aceast form micorat de centralizare poart numele de deconcentrare. Aceasta este situaia n care se gsesc astzi aa-zisele servicii ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale - direcii, inspectorate, oficii etc. organizate n judee, care reprezint o deconcentrare la nivel judeean a acestor servicii i nu o descentralizare. Principiul deconcentrrii serviciilor publice i gsete suportul constituional n art. 120 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat, conform cruia: Administraia

273 274

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 453 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 247 275 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934, p. 611

public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Inconvenientele i dezavantajele centralizrii administrative, sub aspectul eficacitii activitii administraiei, sunt rezolvate parial n regimul administrativ deconcentrat. Trebuie precizat faptul c n cadrul organizrii administrative a unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, ntre acestea existnd moduri de organizare intermediar. Prin deconcentrare se realizeaz un transfer de autoritate, care, dac nu este riguros stabilit, poate stnjeni viaa local mai mult dect sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea local. Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006276 deconcentrarea reprezint redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Aadar, caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simplii ageni ai centrului, ci autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Aceste structuri sunt numite i revocate de centru, fa de care sunt subordonate i rspunztoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redus importan) au competene proprii, problemele de interes major constituind exclusiv atributul centrului. Modul n care se realizeaz partajarea competenei ntre centru i autoritile administrative desconcentrate, reflect gradul de deconcentrare administrativ. n toate situaiile ns, structurile teritoriale desconcentrate au obligaia de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele acestuia. Deconcentrarea poate mbrca dou forme: c) pe vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei centrale; d) pe orizontal, amplificndu-se n acest caz competenele conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie administrativ, cum ar fi prefectul, spre pild. n concluzie, relevm c i acest sistem de organizare administrativ menine o administraie unitar, care ns nu mai pctuiete prin uniformitate, autoritile deconcentrate putnd adapta la specificul local msurile i ordinele transmise de la centru. Totui, trebuie reinut faptul esenial acela c deconcentrarea administrativ menine puterea ierarhic n detrimentul autonomiei locale. 2.4. Principiul eligibilitii Acest principiu este stipulat n mod expres n art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, el fiind consacrat i de Constituie, care n art. 121 prevede c autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, iar art. 122 stipuleaz Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n
276

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006

vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean, care este ales i funcioneaz n condiiile prevzute de lege. Eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale consacrat la nivel de principiu n art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, este reglementat prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, care n art. 1 alin. (2) prevede: Consiliile locale, consiliile judeene, precum i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat277. Alegerea acestor autoriti publice are o semnificaie politic i social deosebit, determinndu-le nsi natura lor juridic, ele nefiind autoriti ale statului, prin care acesta i exercit puterea public, ci dimpotriv, menirea lor este aceea de a administra treburile unitilor administrativ - teritoriale n care au fost alese. n consecin, puterea lor nu deriv din puterea statului, ci din cea a alegtorilor, pe care i reprezint i n faa crora vor da socoteal. Desigur c aciunile acestor autoriti reprezentative, alese, pentru a produce efecte juridice trebuie s fie recunoscute de stat ca reprezentant al ntregii naiuni, recunoatere care nseamn, n fapt i n drept, ncadrarea lor n ordinea juridic a statului, dar numai dac alegerea s-a fcut potrivit legii, iar aciunile acestor autoriti alese sunt conforme cu legea. Aceast dubl recunoatere, din partea statului, asigur de fapt mbinarea intereselor generale, ale naiunii reprezentat de stat, cu cele ale colectivitilor locale, ca pri componente ale naiunii - reprezentate de autoritile administraiei publice locale alese. 2.5. Principiul legalitii Sorgintea constituional a acestui principiu o regsim n dispoziiile art. 1 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, conform crora: n Romnia respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie i n art. 16 alin. (2) care consfinete c: Nimeni nu este mai presus de lege. Principiul legalitii aplicat la administraia public local trebuie perceput n sensul c tot ceea ce ine de aceasta i anume: alegerea, constituirea autoritilor administraiei publice locale, exercitarea atribuiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative i orice alte activiti, trebuie s se desfoare n strict conformitate cu prevederile constituionale, dar i cu ale legilor i celorlalte acte normative bazate pe lege, nerespectarea acestui principiu atrgnd consecine juridice deosebite. Potrivit acestui principiu, autoritile administraiei publice locale nu pot exercita dect competenele care le sunt recunoscute de lege, extinderea lor prin invocarea autonomiei locale situndu-se n afara limitelor principiului legalitii. Garantarea respectrii acestui principiu este asigurat prin consacrarea de ctre legiuitorul nostru a rspunderii juridice i aplicarea de sanciuni disciplinare, contravenionale, civile i penale, dup caz, fa de autoritile administraiei publice locale i funcionarii acestora, atunci cnd conduita i/sau aciunile i actele lor ncalc prescripiile legale.
277

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare

2.6. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit Acest principiu este consacrat att de Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, republicat, precum i de Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului278, cu modificrile i completrile ulterioare. Dac, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes naional Legea nr. 3/2000 a adus clarificrile necesare, stabilind n art.12 situaiile n care Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime voina prin referendum, nu acelai lucru se poate afirma n legtur cu referendumul local. Astfel, potrivit art. 14 din legea organic privind organizarea i desfurarea referendumului: Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui Consiliului judeean. Aceast formulare, ne conduce la concluzia c legiuitorul nostru a dorit s dea substan autonomiei locale, lsnd acestor autoriti competena de a stabili n concret, problemele de interes local, care impun consultarea prin referendum, a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale. Legea prevede un singur caz n care organizarea referendumului local este obligatorie, stipulat n art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este vorba despre situaiile n care se urmrete modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor, modificri ce se pot realiza exclusiv n baza unei legi, cu condiia ca propunerea legislativ s fie precedat de un referendum local. Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei, oraului sau judeului sau, numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. Cetenii sunt chemai s se pronune prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unitii administrativ-teritoriale respective.

278

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000

Capitolul V CONSILIUL LOCAL

1. Componena i alegerea consiliilor locale


Conform art. 121 alin. (1) din Constituie, consiliile locale sunt autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, iar dispoziiile art. 21 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 precizeaz n plus faptul c acestea sunt autoriti deliberative, cu alte cuvinte au o componen colegial i se aleg n condiiile prevzute de lege279. Potrivit acelorai dispoziii legale, mai rezult c aceste autoriti se organizeaz i funcioneaz n comune, orae, municipii i sectoarele municipiului Bucureti. Componena i constituirea consiliilor locale sunt reglementate n cuprinsul Capitolului II, Seciunea l din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, republicat280. Consiliile locale ale comunelor, oraelor i municipiilor sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile Legii pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr. 67/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei, oraului sau municipiului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care preced alegerile. Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicat, n funcie de numrul populaiei dintr-o comun, ora sau municipiu, numrul consilierilor oscileaz ntre 9 limita minim i 27, limita maxim, revenind 9 consilieri la comunele cu un numr de pn la 3000 locuitori i 27 consilieri, pentru unitile administrativ-teritoriale cu peste 400.000 de locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureti va fi format dintr-un numr de 31 de consilieri. Numrul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ i trebuie realizat ca atare. Dei, aa cum am artat, calitatea de consilier se dobndete numai prin alegere, nu orice persoan poate s dobndeasc aceast calitate. Pentru a putea candida, persoana trebuie s ndeplineasc o serie de condiii de eligibilitate prevzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 - pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, dup cum urmeaz: a) s aib cetenia romn; b) s aib drept de vot; c) vrsta de cel puin 23 de ani, mplinit pn n ziua alegerilor inclusiv, dac nu le este interzis asocierea n partide politice potrivit art. 40 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat,

279

Legea nr. 67/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 280 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007

d) s aib domiciliul pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale n care urmeaz


s fie aleas; la sectoarele municipiului Bucureti pot candida i pot fi alese persoanele care au domiciliul n municipiul Bucureti, indiferent de sector; e) s nu aib funcia de judector al Curii Constituionale, avocat al poporului, magistrat, (judector, procuror), membru activ al armatei, poliist i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic, crora le este interzis potrivit art.40 alin. (3) din Constituia, republicat, asocierea n partide politice; f) n cazul candidailor independeni mai apare i condiia listei susintorilor (1% din numrul total al alegtorilor nscrii n listele electorale permanente din circumscripia respectiv, dar nu mai puin de 50 n cazul comunelor, 100 n cazul localitilor urbane de rangul II i III i de 1000 n cazul judeelor, municipiului Bucureti, sectoarelor municipiului Bucureti i localitilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din Legea nr. 67/2004); Procedura alegerii consiliilor locale este prevzut de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegtor are dreptul la un singur vot, dreptul de vot exercitndu-se numai n comuna, oraul, municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorial a municipiului n care alegtorul i are domiciliul, sau ntr-o alt unitate administrativ-teritorial dac, i-a stabilit reedina n unitatea administrativteritorial respectiv cu cel puin 3 luni nainte de data alegerilor. Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 urmtoarele categorii de persoane: a) debilii sau alienaii mintal pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil; b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc definitiv. Candidaturile pentru consilierii locali se propun de ctre partidele politice, alianele politice, alianele electorale sau organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale care particip la alegeri, sub semntura conducerii organizaiilor judeene, i se depun la birourile electorale de circumscripie cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor (art.40 i art. 41 alin. (1) din lege). Declaraia de acceptare a candidaturii cuprinde numele, prenumele, domiciliul, partidul politic sau aliana care l-a propus, profesiunea, ocupaia, i apartenena politic a candidatului, consimmntul expres al acestuia de a candida pentru funcia respectiv, precum i precizarea c ntrunete condiiile prevzute de lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004). Se pot depune i candidaturi independente, pe baza listei susintorilor. Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comun, ora, municipiu i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiului, constituie o circumscripie electoral. Numerotarea circumscripiilor electorale din fiecare jude precum i a circumscripiilor electorale de sector ale municipiului Bucureti se face de ctre prefect, prin ordin, emis n termen de 3 zile de la data stabilirii alegerilor (art. 11 din lege), primarii avnd obligaia s aduc la cunotina alegtorilor numrul circumscripiei electorale, odat cu aducerea la cunotin a delimitrii i numerotrii seciilor de votare.

n cadrul localitilor se organizeaz una sau mai multe secii de votare n raport cu numrul locuitorilor, astfel: n localitile urbane, cte o secie de votare la 1.000-2.000 de locuitori; n comune, cte o secie de votare la 500-2.000 de locuitori, de regul n fiecare sat; se pot organiza secii de votare i n satele sau n grupurile de sate cu populaie de pn la 500 locuitori; militarii n termen voteaz numai la seciile de votare din localitatea de domiciliu, n limitele prevederilor regulamentelor militare (art. 13 din lege). Delimitarea i numerotarea seciilor de votare se fac de ctre primari, prin dispoziie, care se aduce la cunotina alegtorilor n termen de 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor. Toi cetenii cu drept de vot care au domiciliul n localitatea pentru care se ntocmete lista, se nscriu de ctre primar n listele electorale permanente281. La cererea cetenilor cu drept de vot, care i-au stabilit reedina n localitate, cu cel puin 3 luni nainte de data alegerilor, primarul i va nscrie ntr-o list electoral suplimentar, pe baza actului de identitate, fcnd comunicare n acest sens primarului de la localitatea de domiciliu (art.19 din Legea nr. 67/2004). Dup listele electorale permanente, primarul va ntocmi, separat, pentru fiecare secie de votare copii ale acestor liste i va asigura condiii pentru ca acestea s poat fi consultate de ctre alegtori, att la sediul primriei ct i la sediul seciilor de votare. Un alegtor poate fi nscris numai ntr-o singur list electoral. Legea consacr dreptul alegtorilor de a verifica nscrierile fcute n listele electorale permanente, acetia putnd formula ntmpinare mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite, sau oricror erori din liste, care se adreseaz n scris primarului care a ntocmit lista respectiv. Primarul este obligat s soluioneze ntmpinarea, n termen de 3 zile de la nregistrarea acesteia, prin dispoziie. mpotriva dispoziiei se poate face contestaie n termen de 24 de ore de la comunicare. Contestaia se soluioneaz n cel mult 3 zile de la nregistrare, de ctre judectoria n a crei raz teritorial se afl secia de votare. Hotrrea judectoreasc este definitiv i irevocabil i se comunic celor interesai precum i primarului , n termen de 24 de ore de la pronunare. Primarul, mpreun cu serviciile de eviden informatizat a persoanei, are obligaia legal de a actualiza listele electorale permanente. Orice modificare intervenit dup naintarea copiilor de pe listele electorale permanente, la birourile electoral al seciei de votare, va fi comunicat acestora n termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. n vederea organizrii i desfurrii operaiunilor electorale se nfiineaz birouri electorale de circumscripie i birouri electorale ale seciilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru, competenele acestora etc., fiind reglementate n seciunea a 4-a a Legii nr. 67/2004, art. 23 - 38. Birourile electorale de circumscripie ale comunelor se constituie dintr-un numr de 7 membri, cele ale oraelor i municipiilor din 9 membri, iar ale municipiului Bucureti din 15 membri.
281

A se vedea art.15 i art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale

Biroul electoral de circumscripie comunal este format din preedinte, un lociitor al acestuia, care de regul trebuie s fie juriti i 5 reprezentani ai partidelor, alianelor politice i alianelor electorale care particip la alegeri n circumscripia electoral respectiv. Birourile electorale ale circumscripiilor oreneti, municipale i ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preedinte, un lociitor al acestuia i 7 reprezentani ai partidelor, alianelor politice i alianelor electorale care particip la alegeri n circumscripia respectiv. Desemnarea preedinilor i a lociitorilor acestora se fac din cadrul magistrailor i a celorlali juriti existeni n jude sau n municipiul Bucureti, se face n edin public, prin tragere la sori, n termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, de ctre preedintele tribunalului. Lista magistrailor care vor participa la tragerea la sori se ntocmete de ctre preedintele tribunalului, iar cea a juritilor de ctre prefect, mpreun cu preedin tele tribunalului i cte un reprezentant din partea fiecrui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr. 67/2004). n cazul n care numrul magistrailor i a juritilor este insuficient, lista va fi completat de ctre prefect, la propunerea primarilor, cu alte persoane care se bucur de prestigiu n faa locuitorilor i care nu fac parte, potrivit declaraiei date pe propria rspundere, din nici un partid politic i au cel puin studii medii. Completarea birourilor electorale de circumscripie cu reprezentanii partidelor i alianelor politice precum i a alianelor electorale, se face n termen de 24 ore de la rmnerea definitiv a candidaturilor, de ctre preedinii acestora prin tragere la sori, n prezena celor n cauz (art. 24 alin. 14). n situaiile n care partidele politice, alianele politice i alianele electorale nu desemneaz reprezentani, preedintele biroului electoral de circumscripie va proceda la completarea biroului, incluznd n acesta, prin tragere la sori, persoane care nu fac parte din nici un partid politic, dintr-o list pus la dispoziie de ctre primar (art. 24 alin. 17). Atribuiile birourilor electorale de circumscripie sunt prevzute de art. 25 din Legea nr. 67/2004 i constau, n principal, n asigurarea aplicrii dispoziiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, dup cum urmeaz: a) urmresc aplicarea dispoziiilor legale privitoare la alegeri n circumscripia electoral; b) verific dac listele electorale permanente au fost actualizate, vegheaz la ntocmirea copiilor de pe listele electorale permanente i la organizarea seciilor de votare; c) nregistreaz listele de candidai i candidaturile independente i constat rmnerea definitiv a acestora; d) fac publicaiile i afiajele prevzute de lege; e) rezolv ntmpinrile referitoare la propria activitate i contestaiile formulate cu privire la activitatea birourilor electorale ale seciilor de votare; f) totalizeaz voturile exprimate, stabilete rezultatul alegerilor i nmneaz certificatul doveditor al alegerii consilierilor care vor constitui consiliul, etc. Birourile electorale ale seciilor de votare sunt constituite dintr-un preedinte, un lociitor al acestuia i 3-5 membri n cazul seciilor de votare din comune i orae, respectiv 7-9 membri n cazul seciilor de votare din municipii i din sectoarele municipiului Bucureti (art. 28 din lege).

Preedintele i lociitorul su, trebuie s fie, de regul, juriti care nu fac parte din nici un partid politic. Acetia sunt desemnai de preedintele tribunalului, prin tragere la sori, dintre cei nscrii pe o list ntocmit de prefect, la propunerea primarilor. n cazul n care numrul juritilor este insuficient, lista va fi completat cu alte persoane care trebuie s ndeplineasc aceleai condiii ca i n cazul birourilor electorale de circumscripie, lista fiind ntocmit de ctre primari. Desemnarea preedinilor i lociitorilor acestora se face cel mai trziu cu 10 zile nainte de data alegerilor. Birourile electorale ale seciilor de votare au conform art. 29 din lege urmtoarele atribuii: a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente i listele electorale suplimentare i asigur condiiile necesare verificrii acestora de ctre alegtori; de asemenea, primesc de la birourile electorale de circumscripie buletinele de vot, tampila de control i tampilele cu meniunea VOTAT; b) conduc operaiunile de votare i iau toate msurile de ordine n localul seciei de votare i n jurul acestuia; c) numr voturile i consemneaz rezultatul votrii pentru circumscripia electoral pentru care s-a votat n secia de votare respectiv; d) rezolv ntmpinrile referitoare la propria activitate; e) nainteaz biroului electoral de circumscripie procesele-verbale privind rezultatul votrii, mpreun cu contestaiile depuse precum i buletinele de vot nule i cele contestate; f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripie buletinele de vot ntrebuinate i necontestate, precum i pe cele anulate, tampilele i celelalte materiale necesare votrii. Propunerile de candidai pentru funcia de consilier se fac pe circumscripii electorale i se depun la birourile electorale de circumscripie cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor (art. 40). Propunerile fcute de partidele politice, alianele politice i alianele electorale sau organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale se transmit sub semntura conducerii organizaiilor judeene ale acestora, iar n cazul candidailor independeni pe baza listei susintorilor. Listele de candidai trebuie s fie nsoite de declaraiile de acceptare a candidaturii, scrise, semnate i datate de ctre candidai. O persoan nu poate accepta candidatura dect pentru o singur circumscripie electoral, cu excepia cazului n care candidatura se depune att pentru un consiliu local, ct i pentru consiliul judeean. Partidele politice, alianele politice i alianele electorale pot propune numai cte o singur list de candidai n fiecare circumscripie electoral, pentru consiliul local, consiliul judeean i cte un candidat pentru funcia de primar. Candidaii pot renuna la candidatur pn la data tipririi buletinelor de vot, depunnd la biroul electoral de circumscripie o declaraie de renunare scris, semnat i datat de cel n cauz. Acceptarea de ctre birourile electorale de circumscripie a unei candidaturi poate fi contestat de ctre ceteni, partide politice, aliane politice i aliane electorale, n termen de cel mult 48 de ore de la afiarea candidaturii.

Tot astfel, respingerea de ctre birourile electorale de circumscripie a unei candidaturi poate fi contestat de ctre candidat, ori de ctre partidul, aliana politic sau electoral care a propus candidatura, n termen de 48 de la respingere. Contestaiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluioneaz n termen de 48 de ore de la nregistrare, de ctre judectoria, respectiv tribunalul, n a crei raz teritorial se afl circumscripia electoral. Hotrrea nu se comunic. mpotriva hotrrii date n contestaie se poate face recurs n termen de 24 de ore de la pronunare, la instana ierarhic superioar. Recursul se soluioneaz n termen de 24 de ore de la nregistrare. Hotrrea pronunat n recurs este definitiv i irevocabil. Contestaia i, dac este cazul, cererea de recurs se depun la instana competent s le soluioneze, sub sanciune nulitii, astfel cum prevd dispoziiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004. Dup expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se adaug, dac este cazul, termenele de atac i de soluionare a cilor de atac, birourile electorale de circumscripie ncheie proces-verbal de rmnere definitiv a candidaturilor, care se afieaz la sediul lor, precum i la sediul seciilor de votare. Candidaturile definitive pot fi fcute publice prin orice mijloace de informare n mas. Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de cel pentru alegerea primarului i consiliului judeean, modelul acestuia fiind aprobat prin hotrre a Guvernului (art. 50) i va cuprinde listele de candidai nscrise n ordinea tragerii la sori efectuat de biroul electoral de circumscripie. Imprimarea buletinelor de vot se asigur de ctre birourile electorale de circumscripie, prin grija prefecilor. Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile interioare ale buletinului de vot se imprim patrulatere n numr suficient pentru a cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagin s rmn alb pentru aplicarea tampilei de control a seciei de votare. Buletinele de vot se capseaz. Patrulaterele se vor imprima paralel ntre ele, cte dou coloane pe aceeai pagin. Patrulaterele se numeroteaz, ncepnd cu primul patrulaterul al coloanei din stnga a primei pagini interioare, care primete numrul de ordine 1, i continu cu primul patrulater al coloanei din dreapta, care primete numrul de ordine 2, numerotarea continund pn la ultimul patrulater (art. 51 alin. 2). Buletinele de vot se distribuie n circumscripiile electorale de ctre prefeci i se preiau de primari, mpreun cu preedinii birourilor electorale de circumscripie, pe baz de proces-verbal, cel mai trziu pn n preziua alegerilor. La sediul primriei i al biroului electoral de circumscripie, precum i la sediile seciilor de votare se afieaz, n termen de 3 zile de la expirarea termenului de imprimare, cte un buletin de vot, din fiecare categorie, dup ce a fost vizat i anulat de preedintele biroului electoral de circumscripie. Campania electoral ncepe, potrivit dispoziiilor art. 57 din Legea nr. 67/2004, cu 30 de zile nainte de data desfurrii alegerilor i se ncheie n ziua de smbt care precede data alegerilor, la ora 7,00. n campania electoral candidaii, partidele politice, alianele politice i alianele electorale, precum i cetenii au dreptul s-i exprime opiniile n mod liber i fr nici o

discriminare, prin mitinguri, adunri, utilizarea televiziunii, radioului, presei i a celorlalte mijloace de informare n mas. Primarii au obligaia, potrivit dispoziiilor art. 72 din Legea nr. 67/2004 s stabileasc, pn la nceperea campaniei electorale, locuri speciale pentru afiaj electoral, innd cont de numrul partidelor politice, alianelor politice i alianelor electorale care declar c depun liste de candidai, lund n calcul i candidaii independeni. Potrivit legii, este interzis utilizarea locurilor speciale de afiaj electoral astfel nct s mpiedice folosirea acestora de ctre un alt partid, alian sau candidat independent. Pentru buna desfurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede c fiecare secie de votare trebuie s posede un numr suficient de cabine, urne i tampile de votare, care se asigur de ctre primari. Cabinele i urnele trebuie aezate n aceeai ncpere n care i desfoar activitatea preedintele biroului electoral al seciei de votare i membrii acestuia. Votarea are loc ntr-o singur zi, desfurndu-se ntre orele 7,00 - 21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004. Alegtorii voteaz numai la secia de votare la care este arondat strada sau localitatea, potrivit delimitrilor fcute i unde sunt nscrii n copia de pe listele electorale permanente sau n lista suplimentar ntocmit de primar (art. 78 alin. 1). Alegtorii voteaz separat, n cabine nchise, aplicnd tampila cu meniunea votat n patrulaterul care cuprinde lista de candidai sau numele candidatului pe care l voteaz. Dup ce au votat, alegtorii ndoiesc buletinele de vot astfel nct pagina alb care poart tampila de control s rmn n afar i le introduc n urn, avnd grij s nu se deschid. Apoi, vor restitui tampila cu meniunea votat biroului electoral al seciei de votare, primind actul de identitate, cu meniunea votat i data scrutinului, nscrise de birourile electorale ale seciilor de votare. n cazul alegtorilor care voteaz pe baza crii de identitate, pe versoul acesteia se aplic un timbru autocolant ce meniunea votat i data scrutinului (art. 78). La ora 21,00 preedintele biroului electoral al seciei de votare declar votarea nchis. Dup ncheierea votrii, urmeaz s se stabileasc i s se constate rezultatul alegerilor. n urma primirii proceselor-verbale cu rezultatul numrrii voturilor de la toate birourile electorale ale seciilor de votare i dup soluionarea contestaiilor i ntmpinrilor primite, biroul electoral de circumscripie procedeaz la totalizarea voturilor exprimate i la atribuirea de mandate. Repartizarea mandatelor de consilier, se face de ctre biroul electoral de circumscripie, n dou etape, conform dispoziiilor art. 92 alin. (3) din Legea nr. 67/2004. Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri i pentru primari sunt valabile, indiferent de numrul alegtorilor care au participat la vot. n capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat Contravenii i infraciuni se consacr importante garanii juridice care vizeaz respectarea ntocmai a dispoziiilor legii alegerilor locale, de ctre cei implicai n organizarea i desfu rarea alegerilor.

2. Validarea alegerii consilierilor


Toat legislaia de dup 1990 care reglementa aceast materie a consacrat i ulterior a meninut, principiul potrivit cruia validarea mandatelor de consilier a fost dat n competena consiliului local, reunit n edina de constituire.282 Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de consilier se formula de ctre o comisie format din consilieri, respectiv comisia de validare i se aproba cu votul majoritii consilierilor prezeni la edin. Persoana al crui mandat era supus validrii sau invalidrii nu participa la vot. Totodat, trebuie precizat faptul c motivele pentru care consiliul local putea hotr invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ i precis determinate de lege, de natur a elimina orice posibil abuz din partea consilierilor locali reunii n edina de constituire. n sfrit, pentru a garanta legalitatea ntregii activiti de validare a mandatelor legiuitorul nostru a prevzut posibilitatea de a fi atacat la instana de contencios administrativ hotrrea de validare/invalidare, n termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, dup caz. Pe de alt parte, validarea alegerii primarilor a fost dat n competena instanelor judectoreti. Pentru prima dat dup 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001283, materia validrii mandatelor de consilier local a suferit o reform esenial. n concret, este vorba despre faptul c legiuitorul a stabilit competena instanelor judectoreti de a valida alegerea consilierilor locali. Raiunea legiuitorului n realizarea acestei modificri de substan rezult din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciaz c ntr-un stat de drept autoritatea judectoreasc este firesc s cenzureze legalitatea procesului electoral, iar, pe de alt parte, se armonizeaz n acest fel procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a primarilor. Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare: Validarea alegerii consilierilor se face de ctre judectoria n raza cruia se afl unitatea administrativteritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, n condiiile legii. Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine dou concluzii i anume: a) validarea mandatelor de consilieri locali este dat n competena instanelor judectoreti de drept comun; b) cererea de validare a consilierilor locali se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor. n mod firesc se nate ntrebarea cine are dreptul sau obligaia de a formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a reglementat-o n mod expres. Mai mult, considerm c legiuitorul avea obligaia s modifice n mod explicit dispoziiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
282

A se vedea art.17 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001 283 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 123 din 20.02.2007

publice locale, teza I-a, conform crora Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind toate operaiunile electorale, s.n.)... se nainteaz consiliului local, respectiv consiliului judeean sau, dup caz, Consiliului General al Municipiului Bucureti, n vederea validrii mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicat. Fa de acest context ambiguu, considerm c obligaia de a nainta dosarul instanei competente pentru validarea mandatelor de consilieri locali revine birourilor electorale de circumscripie, reprezentate de ctre preedinii acestora. La aceast concluzie ne conduc i dispoziiile art. 95 alin.5 teza a II-a din Legea nr. 67/2004 potrivit crora: Pentru primar, dosarul format potrivit prezentului alineat se nainteaz ... la judectoria n a crei raz teritorial se afl circumscripia electoral pentru care au avut loc alegeri... Procedura de soluionare a cererii de validare este stabilit de art. 30 alin.2 i 3 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, astfel: cererea se judec n edin public; cererea se judec fr citarea prilor; cererea se judec de urgen i cu precdere, n termen de 10 zile de la data depunerii i se soluioneaz prin hotrre executorie. Conform alin. 4 al aceluiai articol Hotrrea prevzut la alin.3 este supus cilor de atac prevzute n cadrul procedurii contencioase, instana pronunndu-se n termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau de recurs, dup caz. La fel ca i reglementrile anterioare, legiuitorul stabilete n mod riguros situaiile n care instana de judecat poate dispune invalidarea mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, instana de judecat poate dispune invalidarea mandatului de consilier local numai n dou ipoteze i anume: a) dac se constat c au fost nclcate condiiile de eligibilitate; b) dac se constat c alegerea s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile legii. Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competena instanei de judecat, instituind controlul judectoresc asupra procesului electoral dar, fr a permite judectorului s se substituie electoratului. Mai concret, instana de judecat are numai competena de a verifica dac au fost respectate sau nu dispoziiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale sub un dublu aspect i anume: a) dac consilierii alei ndeplineau condiiile de eligibilitate n momentul nregistrrii candidaturilor; b) dac alegerea s-a produs prin fraud electoral constatat n condiiile art. 30 alin. 5 din legea menionat. Numai dac instana de judecat va constata nclcarea condiiilor de eligibilitate ori, dac va constata c alegerea s-a fcut prin fraud electoral declarat ca atare n condiiile Legii nr. 67/2004 va dispune invalidarea mandatului de consilier local. Dimpotriv, n toate celelalte ipoteze va hotr validarea mandatelor. n sfrit, legea prevede n alin. 6 al aceluiai articol faptul c aceeai procedur este aplicabil i pentru validarea mandatelor candidailor declarai supleani.

n plus, se instituie regula conform creia pot fi validai numai candidaii declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana electoral pe a crui list au candidat n alegeri.

3. Constituirea consiliilor locale


Potrivit dispoziiilor art. 31 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, constituirea consiliilor locale se face n termen de 25 de zile de la data desfurrii alegerilor. Convocarea consilierilor locali alei i validai n funcie se face de ctre prefect, n maximum 5 zile de la pronunarea hotrrii judectoreti de validare a mandatelor. La edina de constituire particip prefectul sau reprezentantul acestuia, precum i primarul sau, dup caz, candidatul declarat ctigtor la alegerile pentru funcia de primar. edina de constituire se desfoar n mod legal dac particip cel puin majoritatea consilierilor locali alei i validai. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. n cazul n care nici la a doua convocare edina de constituire nu ntrunete cvorumul legal, prefectul va proceda la o nou convocare, peste alte 3 zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia convocare pentru nentrunirea cvorumului legal, din cauza absenei nemotivate a consilierilor locali, instana va declara vacante, prin hotrre, locurile consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat la oricare dintre cele 3 convocri, astfel cum prevd dispoziiile art. 31 ali n.3 teza I-a din legea organic a administraiei publice locale. Sesizarea instanei se face de ctre prefect n maximum 3 zile de la data edinei, pe baza procesului-verbal al edinei. Hotrrea instanei se pronun n maximum 3 zile de la primirea sesizrii din partea prefectului i poate fi atacat cu recurs la instana competent.284 Trebuie observat faptul c, n mod lacunar, credem noi, legiuitorul utilizeaz termenul generic de instan, fr a preciza n concret instana competent. Cu alte cuvinte, se pune ntrebarea dac este vorba despre instana de drept comun sau de instana specializat de contencios administrativ ? n opinia noastr, competena de soluionare a acestor cauze revine instanelor judectoreti de drept comun, sub aspect procedural existnd o singur cale de atac, recursul. Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, n cazul n care locurile declarate vacante, n condiiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu supleanii nscrii pe listele de candidai respective, potrivit legii, se vor organiza alegeri pariale pentru completare, n termen de 90 de zile. Menionm c absena consilierilor locali la edina (edinele) de constituire este considerat motivat dac se face dovada c a intervenit, dup caz: a) din cauza bolii;
284

Vezi art.31 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare

b) datorit unor evenimente de for major care au fcut imposibil prezena la edin. Lucrrile edinei de constituire sunt conduse de ctre cel mai n vrst consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu asistena de specialitate a secretarului unitii administrativ-teritoriale, astfel cum prevd dispoziiile art. 31 alin.4 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. Dei legea nu prevede n mod expres o anumit ordine de zi a edinei de constituire, din coroborarea dispoziiilor art.34, art.36 i art.37 considerm c prezidiul format din cel mai vrstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri trebuie s ndeplineasc urmtoarele obiective legale: a) Depunerea jurmntului de ctre consilierii locali ale cror mandate au fost validate; b) Adoptarea unei hotrri prin care se declar legal constituit consiliul local; c) Alegerea preedintelui de edin. Astfel, n primul rnd, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001, republicat, consilierii locali ale cror mandate au fost validate depun n faa consiliului local, n limba romn, urmtorul jurmnt: Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun-credin, tot ceea ce st n puterile i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraului, municipiului, judeului etc.) ... . Aa s-mi ajute Dumnezeu. Potrivit legii, jurmntul poate fi depus i fr formula religioas. Consilierii locali care refuz s depun jurmntul sunt demisionai de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat i art.7 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.285 Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001: Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea consilierilor validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. n opinia noastr, era suficient constatarea constituirii legale a consiliului local prin procesul-verbal al edinei. Facem aceast afirmaie avnd n vedere ipotetica dar, posibila ipotez, n care nu s-ar realiza majoritatea necesar prevzut de lege pentru adoptarea hotrrii. Care ar fi consecina legal a neadoptrii acestei hotrri? n sfrit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii si, prin hotrre adoptat cu votul deschis al majoritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni.286 Preedintele de edin exercit, potrivit legii287, urmtoarele atribuii principale: a) conduce edinele consiliului local;

285

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 286 A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat 287 A se vedea art.10 din Ordonana Guvernului nr. 35/20 02 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor localel, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobat prin Legea nr. 673/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Pa rtea I-a, nr. 953 din 24 decembrie 2002

b) supune votului consilierilor proiectele de hotrri, asigur numrarea voturilor i anun rezultatul votrii, cu precizarea voturilor pentru, a voturilor contra i a abinerilor; c) semneaz hotrrile adoptate de consiliul local, chiar dac a votat mpotriva adoptrii acestora, precum i procesul-verbal ncheiat n edina consiliului local; d) asigur meninerea ordinii i respectarea regulamentului de desfurare a edinelor; e) supune votului consilierilor orice problem care intr n competena de soluionare a consiliului; f) aplic, dac este cazul, sanciunile prevzute de Statutul aleilor locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea sanciuni; g) ndeplinete i alte atribuii reieite din lege, din regulamentul-cadru sau din regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Dup constituirea legal a consiliului local i alegerea preedintelui de edin se va proceda la soluionarea unor probleme de natur organizatoric, prevzute n mod expres de legea organic a administraiei publice locale i n Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale. n opinia noastr, preedintele de edin va trebui s aduc la cunotina consiliului local obligaiile legale care se cer a fi ndeplinite n prima edin, dup cum urmeaz: 1) Depunerea jurmntului de ctre primar, evident, n cazul n care procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizat, astfel cum prevd dispoziiile art. 31 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002, cu modificrile i completrile ulterioare; 2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din Legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, coroborat cu art. 11 art.14 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002; 3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe principalele domenii de activitate, obligaie prevzut de art. 54 alin.1 din Legea administraiei publice locale, republicat i Seciunea a 3-a art.15 art. 30 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale. Considerm c legiuitorul trebuia s prevad n mod explicit i unitar ordinea de zi pentru edinele de constituire ale consiliilor locale, evitnd emiterea unor acte normative n aplicarea legii. Mai mult chiar, aprecierea noastr are n vedere importana deosebit a edinelor de constituire pentru fiecare consiliu local n parte, importan care trebuie perceput sub trei aspecte, dup cum urmeaz: a) mandatul consiliului local ncepe s curg de la data constituirii sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organic; b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea jurmntului de ctre consilierii locali i, dup caz, de primar; c) caracterul atipic al edinei fa de toate celelalte edine ordinare ori extraordinare care, se vor desfura pe perioada mandatului de 4 ani.

Astfel, relevm c edina de constituire a consiliilor locale se deosebete de celelalte edine prin urmtoarele note de particularitate: convocarea consilierilor locali se face de ctre prefect, n termen de cel mult 25 de zile de la data alegerilor; edina are dou pri, prima parte fiind condus de ctre cel mai vrstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri; cea de-a doua parte este condus de un preedinte de edin ales de ctre consiliul local legal constituit care, adopt prima sa hotrre din mandatul de 4 ani; ordinea de zi a edinei de constituire este stabilit de legiuitor i va fi propus de ctre prefect. n opinia noastr, ordinea de zi nu va trebui supus spre aprobarea consiliului local ci doar adus la cunotina acestuia, aa cum am artat, fiind apanajul legiuitorului. solemnitatea deosebit a edinei, determinat de jurmntul depus de ctre consilieri i, dup caz, de ctre primar. 4. Statutul consilierului local Mandatul consilierilor locali este de 4 ani i se exercit de la data constituirii legale a consiliului local din care face parte, pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales. Mandatul consilierilor locali nceteaz de drept nainte de termen, astfel cum prevd dispoziiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare, n urmtoarele situaii: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului n alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia; d) lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea de a-i exercita mandatul pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; f) condamnarea prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; g) punerea sub interdicie judectoreasc; h) pierderea drepturilor electorale; i) deces. n toate aceste situaii ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat prin hotrre a consiliului local, la propunerea primarului sau a oricrui consilier. n situaiile prevzute la lit. c), d) i e) hotrrea consiliului local poate fi atacat de consilier la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare, instana fiind obligat s se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, hotrrea primei instane fiind definitiv i irevocabil. n ceea ce privete starea de incompatibilitate, precizm c art. 88 din Cartea I, Titlul IV, Seciunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, stabilete n alin. (1) c funciile de consilier local sau consilier judeean este incompatibil cu:

a) funcia de primar sau viceprimar; b) funcia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru n consiliul de administraie sau cenzor n regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; f) funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; g) calitatea de deputat sau senator; h) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora. n al doilea rnd, potrivit alin. (2) al aceluiai articol o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. n al treilea rnd, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean. Prin acionar semnificativ se nelege persoana care exercit drepturi aferente unor aciuni care, cumulate reprezint cel puin 10% din capitalul social sau i confer cel puin 10% din totalul drepturilor de vot n adunarea general. n al patrulea rnd, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003 consilierii locali i consilierii judeeni care au funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor ori alte funcii de conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale, nu pot ncheia contracte comerciale de prestri servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n subordonarea ori sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile comerciale nfiinate de consiliile locale sau consiliile judeene respective. Aceste prevederi sunt aplicabile i n cazul soului sau rudelor de gradul I ale alesului local. Starea de incompatibilitate intervine numai dup validarea mandatului, iar n cazul reglementat de art. 88 alin. (2) dup validarea celui de al doilea mandat. n cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la data la care alesul local, soul sau ruda de gradul I a acestuia devin acionari. Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat ntr-una din situaiile menionate are la dispoziie varianta de a renuna la funcia deinut nainte de a fi numit

sau ales n funcie care atrage starea de incompatibilitate, n cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea n funcie a legii. Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, n situaia n care alesul local aflat n stare de incompatibilitate nu renun la una dintre cele dou funcii incompatibile n termenul prevzut de lege, prefectul va emite un ordin prin care constat ncetare de drept a mandatului de ales local la data mplinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unitii administrativ-teritoriale. Totodat, legea prevede c orice persoan poate sesiza secretarul unitii administrativ-teritoriale. Ordinul emis de prefect prin care se constat ncetarea de drept a mandatului de consilier, poate fi atacat la instana de contencios administrativ competent. nclcarea dispoziiilor art. 190 atrage de asemenea ncetarea de drept a mandatului de ales local la data ncheierii contractelor, conform art. 92 din Legea nr. 161/2003. Consilierii locali i consilierii judeeni care aveau ncheiate contracte comerciale cu nclcarea dispoziiilor art. 90 din Legea nr.161/2003 erau obligai ca, n termen de 60 de zile de la intrarea n vigoare a legii, s renune la contractele ncheiate. Orice persoan poate sesiza secretarul unitii administrativ-teritoriale. Constatarea ncetrii mandatului de consilier local sau consilier judeean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului unitii administrativ-teritoriale. Ordinul prefectului poate fi atacat la instana de contencios administrativ competent. Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat Dispoziii comune instituie obligativitatea depunerii unei declaraii de interese de ctre demnitarii publici, funcionarii publici, magistrai etc. Astfel, conform art. 111 din lege Persoanele care exercit demnitile publice i funciile publice prevzute n prezentul titlu vor depune o declaraie de interese, pe proprie rspundere, cu privire la funciile i activitile pe care le desfoar, cu excepia celor legate de mandatul sau funcia public pe care o exercit. Pe de alt parte, Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, reglementeaz pe larg materia referitoare la conflictul de interese al aleilor locali, afectndu-i capitolul VIII, art.74 la art.84. Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consider c: Aleii locali au un interes personal ntr-o anumit problem, dac au posibilitatea s anticipeze c o decizie a autoritii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) so, soie, rude sau afini pn la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoan fizic sau juridic cu care are o relaie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercial la care dein calitatea de asociat unic, funcie de administrator sau de la care obin venituri; d) o alt autoritate din care face parte; e) orice persoan fizic sau juridic, alta dect autoritatea din care fac parte, care a fcut o plat ctre acetia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaie sau fundaie din care fac parte. Declaraia privind interesele personale trebuie depus de ctre consilierii locali n termen de 15 zile de la data declarrii consiliului ca fiind legal constituit, astfel cum

prevd dispoziiile art.79 alin.1 lit.a din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004. Anual, dar nu mai trziu de 1 februarie, aleii locali au obligaia de a-i reactualiza declaraia privind interesele personale.288 Declaraia de interese se depune n dublu exemplar, din care: un exemplar se pstreaz de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, iar exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu nsrcinri n acest domeniu. Menionm c n art. 82 al Legii s-au stabilit i sanciunile aplicabile consilierilor locali, dup cum urmeaz: a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraiei privind interesele personale are drept consecin suspendarea de drept a mandatului de consilier local. Suspendarea dureaz pn la depunerea declaraiei; b) ncetarea de drept a mandatului, n cazul n care consilierul local refuz s depun declaraia privind interesele personale. Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 suspendarea sau ncetarea de drept a mandatului se constat prin hotrre a consiliului local. Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai intervine i n cazul n care acesta a fost cercetat preventiv, msur prevzut de art. 59 alin.1 teza I-a din Legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului local. Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a generat-o. Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: n cazul n care consilierul local al crui mandat a fost suspendat a fost gsit nevinovat acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii. 5. Organizarea i funcionarea 5.1. Organizare Potrivit art. 121 alin.2 din Constituia Romniei, republicat, consiliile locale funcioneaz n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae, iar art. 23 din Legea organic a administraiei publice stabilete natura consiliilor locale, ca fiind autoriti deliberative. Consiliile locale sunt autoriti colegiale, formate din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Mandatul consiliului local este de 4 ani i poate fi prelungit prin lege organic, pe timp de rzboi sau de catastrof, mandat care se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Menionm c principiile de organizare i funcionare ale consiliilor locale sunt stabilite n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, n Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
288

A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004, cu modificrile i completrile ulterioare

Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale i n propriile regulamente. Aa cum am mai artat, dup constituirea legal, consiliul local reunit n prima edin, i alege viceprimarul (viceprimarii) i i organizeaz comisiile de specialitate. Comunele, oraele i municipiile au cte un viceprimar, municipiile reedin de jude i municipiul Bucureti un numr de 2 viceprimari, care se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Menionm c modificrile i completrile aduse Legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus o serie de confuzii i incertitudini cu privire la statutul viceprimarului. Dei, este evident intenia legiuitorului de a modifica statutul viceprimarului, n sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al vicepreedinilor consiliilor judeene, consecina alegerii lor indirecte de ctre consiliile locale, i respectiv consiliile judeene, redactarea omisiv i eronat a textului este de natur a crea noi dubii i confuzii n practica administrativ. Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede c: Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier .... ntruct nu exist nici o prevedere n lege cu privire la intrarea n vigoare a acestor dispoziii, este aplicabil regula statuat de art.78 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia dispoziiile n cauz sunt n vigoare din data de 20 iulie 2006, adic 3 zile de la publicarea Legii nr. 286/2006. Cu alte cuvinte, ntr-o strict interpretare, viceprimarii n funcie care, potrivit legii n vigoare la data alegerii lor i-au pierdut calitatea de consilier local, ar trebui s redobndeasc statutul de consilier local n temeiul modificrilor legislative sus menionate. n mod evident o astfel de operaiune juridic este imposibil i inadmisibil, fiind vorba despre o regretabil eroare a legiuitorului nostru. n acest context de ambiguitate i dintr-o interpretare logico-sistemic a dispoziiilor Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, referitoare la viceprimar, considerm c acesta i va pstra statutul de consilier local numai dup desfurarea alegerilor locale din anul 2008. n aceeai edin, consiliul local legal constituit i organizeaz comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate. Domeniile de activitate n care se pot organiza comisii de specialitate, denumirea acestora i numrul membrilor care trebuie s fie impar, se stabilesc de ctre consiliul local, prin hotrre, inndu-se cont de specificul unitii administrativ-teritoriale. n mod orientativ legiuitorul stabilete n Anexa nr.2 a Ordonanei Guvernului nr. 35/2002 domeniile n care se pot organiza comisii de specialitate, astfel: 1) agricultur; 2) activiti economico-financiare; 3) activiti social-culturale, culte; 4) nvmnt, sntate i familie; 5) amenajarea teritoriului i urbanism; 6) munc i protecie social; 7) protecie copii, tineret, sport; 8) protecie mediu i turism; 9) juridic i de disciplin. Evident c aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul local consider a fi necesar i oportun pentru propria activitate. Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar, atribuiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare i funcionare al consiliului local.

Preedintele comisiei convoac edinele comisiei, reprezint comisia n relaiile acesteia cu consiliul local i celelalte comisii, semneaz avizele emise etc. Comisiile de specialitate lucreaz valabil n prezena majoritii membrilor i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor.289 edinele comisiilor de specialitate sunt, de regul, publice. Principalele atribuii ale comisiilor de specialitate sunt urmtoarele: a) analizeaz proiectele de hotrri ale consiliului local; b) se pronun asupra altor probleme trimise de consiliul local spre avizare; c) ntocmesc avize asupra proiectelor de hotrri i asupra problemelor analizate, pe care le prezint consiliului local. 5.2. Funcionarea Forma de lucru a consiliului local este edina, edinele fiind ordinare i extraordinare. edinele ordinare se desfoar lunar, la convocarea primarului, conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar edinele extraordinare au loc ori de cte ori este necesar, la cererea primarului, sau a cel puin unei treimi din numrul consilierilor. edinele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales preedinte de edin cu votul majoritii consilierilor n funcie, pentru o perioad de cel mult 3 luni. edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii hotrsc, cu majoritate de voturi, ca lucrrile s se desfoare cu uile nchise. Atunci cnd pe ordinea de zi a edinelor sunt nscrise probleme de interes deosebit pentru colectivitile locale (aprobarea bugetului local, administrarea domeniului public i privat, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau cooperarea transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic, asocierea sau cooperare cu alte autoriti publice, O.N.G uri, etc.), legea oblig ca dezbaterile s aib loc n edin public. Dezbaterile care au loc n cadrul edinelor consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz n procesul-verbal al edinei, care se semneaz de ctre preedintele de edin i secretarul unitii administrativ teritoriale. Prin grija secretarului, naintea fiecrei edine, se pune la dispoziia consilierilor procesul-verbal al edinei anterioare care, se va supune apoi spre aprobarea consiliului local. Procesul-verbal i documentele dezbtute n cadrul unei edine se arhiveaz ntrun dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat i semnat de ctre preedintele de edin i secretar. Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu 3 zile naintea datei edinelor extraordinare i se consemneaz n procesul-verbal al edinei, invitaia la edin preciznd ordinea de zi, data, ora i locul desfurrii acesteia. Potrivit dispoziiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraului, convocarea consiliului local se poate face de ndat.
289

Vezi art.16 alin.1 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentulu i-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale

Ordinea de zi a edinelor se aduce la cunotina locuitorilor prin mass-media sau orice alt mijloc de publicitate. edinele consiliului local sunt legal constituite n prezena majoritii consilierilor n funcie. n lege se prevede c este obligatorie prezena consilierilor la edine, ceea ce este firesc, avnd n vedere c altfel consiliul nu ar putea funciona. Absena unui consilier la dou edine consecutive, fr a avea motive temeinice, va atrage sanciunea acestuia n condiiile stabilite prin Regulamentul de organizare i funcionare al consiliului local. Proiectele de hotrri nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum i de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepia edinelor extraordinare. 5.3. Dizolvarea consiliului local Ultimele modificri i completri ale legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001 au revoluionat i situaiile care conduc la dizolvarea consiliilor locale. Aa de exemplu, au fost abrogate dispoziiile conform crora un consiliu local putea fi dizolvat, dac ntr-un interval de cel mult 6 luni, adopta cel puin 3 hotrri anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil.290 Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, consiliul local se dizolv de drept sau prin referendum local. Dizolvarea de drept a consiliului local intervine ntr-una din urmtoarele trei ipoteze: a) n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni consecutive; b) n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici o hotrre; c) n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Conform alin.2 al aceluiai articol, ori de cte ori se ivete una dintre cele trei ipoteze: Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ ... Instana de contencios administrativ: ... analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului, astfel cum prevd dispoziiile art.55 alin.2 tezele a II-a i a III-a din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat. O alt ipotez, care poate avea drept consecin dizolvarea consiliului local o constituie referendumul local, organizat n condiiile legii. Dei atipic, aceast modalitate de dizolvare a consiliului local i gsete motivaia n dispoziiile art. 2 alin.1 din Constituia Romniei, republicat, referitoare la suveranitate, conform crora: Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum.

290

A se vedea art.57 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006

Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se poate organiza ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului, de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii n listele electorale permanente ale unitii administrativ-teritoriale.291 Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului, n componena creia intr: reprezenatul prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector din cadrul judectoriei n a crei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial respectiv. Secretariatul comisiei se asigur de ctre instituia prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Consiliul local va fi dizolvat nainte de termen i activitatea sa va nceta dac, se pronun n acest sens, cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor exprimate. n ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului, Guvernul va stabili prin hotrre data la care se vor desfura alegeri pentru consiliul local. Alegerile se vor organiza n termen de cel mult 90 de zile de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de dizolvare a consiliului local sau, dup caz, de la data validrii referendumului.292 Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului, n condiiile legii. n concluzie, menionm c potrivit Legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001, un consiliu local i poate ncheia mandatul nainte de termen n dou situaii, strict reglementate i anume: a) prin dizolvarea de drept, pronunat de instana de contencios administrativ prin sentin judectoreasc definitiv i irevocabil, dar numai pentru clauzele prevzute de art. 55 alin.1 lit. a, b i c din lege; b) ca urmare a unui referendum local, n condiiile art. 55 din lege. 6. Atribuiile consiliului local Trebuie s semnalm faptul c i aceast materie a suferit modificri de substan odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001,293 republicat, fiind vorba att despre modificri de fond ct i despre modificri de form. Sub aspectul problemelor ce in de fondul materiei remarcm tendina legiuitorului de a diminua competena consiliului local i corelativ, de a extinde competena primarului. Aa de exemplu, atribuiile de numire i eliberare din funcie a conductorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din competena consiliilor locale n cea a primarilor etc.294
291 292

Vezi art.55 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat. Vezi art.55 alin.7 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat. 293 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006 294 Vezi art.38 lit. i din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 i respectiv art.68 alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificat i completat prin Legea nr. 286/2006

Din punct de vedere al formei, observm c pentru prima dat dup 1990, ntr-un act normativ, legea organic a administraiei publice, atribuiile consiliilor locale sunt grupate dup un numr de 5 criterii, operaiune pe care o regseam realizat n literatura de drept administrativ. n opinia noastr, aceast grupare este ineficace, n special din punctul de vedere al practicienilor din administraia public local. Afirmaia are n vedere nvederarea temeiului legal n preambulul hotrrilor adoptate de ctre consiliile locale n care trebuie s se invoce n mod obligatoriu: articolul 68, alineatul 1 i literele a e, dup caz, n funcie de materia reglementat, i apoi alineatul i litera specific problemei care face obiectul reglementrii. Cu certitudine, este vorba de o birocratizare excesiv, fr o motivaie de substan. ncheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutile aduse n materia analizat de modificrile i completrile Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, precizm c atribuiile consililor locale sunt stabilite n articolul 36 din lege. Conform alineatului 1 al art. 36: Consiliul local are iniiativa i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice locale sau centrale. Din textul citat rezult indubitabil competena material general cu care legiuitorul a neles s nzestreze consiliul local. Aa cum am mai artat, legiuitorul a grupat atribuiile consiliilor locale dup un numr de 5 criterii. 1) O prim categorie de atribuii privesc organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2 lit. a i alin. 3 lit. a-c). n exercitarea acestor atribuii, conform art. 36 alin. 3 din lege, consiliul local: a) aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local; b) aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; c) exercit, n numele unitii administrativ teritoriale, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societile comerciale sau regiile autonome, n condiiile legii. 2) O a doua categorie de atribuii privesc dezvoltarea economico -social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului, conform alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local: a) aprob, la propunerea primarului, bugetul local, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; b) aprob, la propunerea primarului, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, n condiiile legii; c) stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile legii;

d) aprob, la propunerea primarului, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii; e) aprob strategiile privind dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; f) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare implementrii i conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor; 3) A treia categorie de atribuii ale consiliului local sunt cele privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului, stabilite n alineatul 5 al art. 36, astfel: a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietatea public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietatea privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n condiiile legii; c) avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajarea teritoriului i urbanism ale localitilor; d) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local; 4) O a patra categorie include atribuiile consiliului local n gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni i anume: a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1) educaia; 2) serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3) sntatea; 4) cultura; 5) finanele; 6) sportul; 7) ordinea public; 8)situaiile de urgen; 9) protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10) conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11) dezvoltarea urban; 12) evidena persoanelor; 13) poduri i drumuri publice; 14) serviciile comunitare de utilitate public: alimentarea cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public, i transport public local, dup caz; 15) serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16) activitile de administraie social-comunitar; 17) locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritorial sau n administrarea sa; 18) punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; 19) alte servicii publice stabilite prin lege. Se poate lesne observa c legiuitorul a realizat o enumerare exhaustiv a domeniilor vieii economico-sociale consacrnd odat n plus competena general a consiliului local. n acelai timp, trebuie s precizm c potrivit legislaiei specifice din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenele de conducere i gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort i serviciilor deconcentrate ale acestora.

Cu alte cuvinte, pentru ca atribuiile conferite consiliului local n art. 38 alin. 6 din legea organic a administraiei publice locale s nu fie lipsite de coninut este necesar s se produc o descentralizare substanial a competenelor de la nivel central la cel local, printr-o legislaie adecvat acestui scop. b) hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit legii, personalului sanitar i didactic; c) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; d) poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public, de interes local; e) aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale i a utilitilor locative aflate n proprietatea sau n administrarea sa; 5) A cincea categorie de atribuii vizeaz cooperarea interinstituional pe plan intern i extern, domeniu n care consiliul local: a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; b) hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului, sau municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoriilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completri le ulterioare, consiliul local poate conferi persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al comunei, oraului sau municipiului, n baza unui regulament propriu. Prin acelai regulament, se stabilesc i condiiile retragerii titlului conferit. Consiliul local ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege. 7. Actele consiliului local n conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, consiliul local adopt hotrri, n exercitarea atribuiilor sale legale, cu votul majoritii consilierilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Cu alte cuvinte, textul citat stabilete regula n materia adoptrii hotrrilor de ctre consiliile locale i anume majoritatea simpl, ceea ce nseamn c actele consiliilor locale, denumite hotrri, se adopt cu votul majoritii consilierilor prezeni. De la aceast regul exist i dou excepii prevzute n alineatele 2 i 21 ale articolului 45 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, i anume: a) hotrri care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie, denumit n doctrin majoritate absolut. Legiuitorul stabilete n mod limitativ

domeniile n care hotrrile consiliilor locale se adopt cu majoritatea absolut, dup cum urmeaz: 1) hotrrile privind bugetul local; 2) hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; 3) hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; 4) hotrrile privind participarea la programele de dezvoltare judeean, regional, zonal sau cooperare transfrontalier; 5) hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; 6) hotrrile privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine; b) hotrri care se adopt cu votul unei majoriti calificate de dou treimi din numrul total al consilierilor n funcie. Astfel, conform alin. 2' din art. 45 al legii: Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. Aceste dispoziii vor crea cu certitudine numeroase probleme n practica administrativ i jurispruden. Afirmaia noastr are n vedere faptul c, dispoziiile n cauz, nu sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform cruia: Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n funcie. n acelai timp trebuie s avem n vedere i dispoziiile art. 119 din Legea 215/2001 - legea administraiei publice locale, republicat, conform crora: Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniul privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Analiznd cele trei texte legale la care am fcut referire, ne apar cu eviden gravele neconcordane ale legiuitorului, datorate unor regretabile erori. Aa fiind, credem c este necesar i oportun ca fiecare consiliu local, n limitele competenei conferite de legea organic, s-i stabileasc n regulamentele de organizare i funcionare, domeniile n care hotrrile se adopt cu majoritatea calificat de dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Sub aspect procedural, de regul, hotrrile consiliului local se adopt prin votul deschis al consilierilor. Totui, consiliul poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret, cu precizarea c cele referitoare la persoane vor fi adoptate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat: Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.295 Promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau mai muli ceteni cu drept de vot, dac este susinut prin semnturi de cel puin 5% din populaia cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial.
295

Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, republicat

Iniiatorii au obligaia s depun la secretarul unitii administrativ-teritoriale urmtoarele documente: a) proiectul de hotrre n forma propus; b) listele de susintori, ntocmite pe formulare puse la dispoziie de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Listele de susintori vor cuprinde: numele, prenumele i domiciliul, seria i numrul actului de identitate i semnturile susintorilor. Proiectul de hotrre va fi afiat spre informare public, prin grija secretarului unitii administrativ-teritoriale. Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, proiectul de hotrre va urma procedurile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local, potrivit dispoziiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. Hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de edin, se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretar i se comunic primarului. n cazul n care preedintele de edin se afl n imposibilitatea de a semna sau refuz s semneze, hotrrea va fi semnat de ctre 3 dintre consilierii prezeni la edina n care a fost adoptat. Hotrrile consiliului local pot avea caracter normativ sau caracter individual. Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotrrile normative devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect (art. 49 alin. 3 al Legii nr. 215/2001). n unitile administrativ-teritoriale n care minoritile naionale au o pondere de peste 20%, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotina cetenilor i n limba matern a acestora (art. 50 al Legii nr. 215/2001, republicat). La dezbaterea i adoptarea hotrrilor, nu poate lua parte consilierul care fie personal, fie prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului local, astfel cum prevd dispoziiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicat, n caz contrar hotrrea fiind nul de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ competent, aciunea putnd fi introdus de orice persoan interesat. Hotrrile adoptate de ctre consiliile locale sunt acte administrative, prin excelen, avnd caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu i oportun.

8. Drepturile i obligaiile consilierilor locali


Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali consacr att drepturile precum i obligaiile consilierilor locali. Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le regsim n Capitolul V al legii, dup cum urmeaz: a) au dreptul la iniiativ n promovarea actelor administrative, individual sau n grup;

b) au dreptul la o indemnizaie de edin. Cuantumul indemnizaiei unui consilier local este de pn la 5% din indemnizaia lunar a primarului. Numrul maxim de edine pentru care se poate acorda indemnizaia este o edin ordinar de consiliu i 1-2 edine de comisii de specialitate pe lun; c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au fcut n exercitarea mandatului, n condiiile legii; d) consilierii locali care particip n mod excepional n timpul programului de lucru la edinele consiliului, sunt nvoii de drept de la locul de munc, fr a li se afecta salariul i celelalte drepturi ce le revin; e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate personal sau mijloace de transport n comun pentru a se deplasa din localitatea n care se desfoar edina, au dreptul de a li se deconta contravaloarea transportului; f) beneficiaz de plata cursurilor de pregtire, formare i perfecionare profesional organizate de instituii specializate, n decursul mandatului, conform hotrrii consiliului local; g) au dreptul de a accesa orice informaii de interes public; h) se pot asocia n diferite structuri asociative legal constituite; Obligaiile consilierilor locali sunt prevzute n capitolul VI al Legii nr. 393/2004, astfel: a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funciilor ce revin consilierului local din care fac parte sau pe care le reprezint, cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de colectivitatea care i-a ales; b) de a respecta Constituia i legile rii, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local, s se supun regulilor de curtoazie i disciplin i s nu foloseasc n cuvntul lor sau n relaiile cu cetenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomniatoare; c) s menioneze expres situaiile n care interesele lor personale contravin intereselor generale. n cazurile n care interesul personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului; d) sunt obligai la probitate i discreie profesional; e) s dea dovad de cinste i corectitudine; este interzis alesului local s cear, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje; f) s aduc la cunotin cetenilor toate faptele i actele administrative ce intereseaz colectivitatea local; g) s organizeze periodic, cel puin o dat pe trimestru, ntlniri cu cetenii, s acorde audiene i s prezinte consiliului local o informare privind problemele ridicate de ceteni; h) comisiile de specialitate sunt obligate s prezinte consiliului local un raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija secretarului unitii administrativ-teritoriale; j) de a-i perfeciona pregtirea n domeniul administraiei publice locale, urmnd cursuri de pregtire, formare i perfecionare organizate n acest scop de instituiile abilitate; k) nu pot lipsi de la lucrrile consiliului local sau ale comisiilor de specialitate din care fac parte dect n situaiile prevzute n regulamentul de funcionare;

l) nu pot face uz i nu se pot prevala de calitatea de consilier local n exercitarea unei activiti private.

9. Protecia legal a consilierilor locali


Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali n exercitarea mandatului, aleii locali sunt n serviciul colectivitii, fiind ocrotii de lege, libertatea de opinie i de aciune a consilierilor locali fiind garantat. Aleii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi trai la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. Reinerea, arestarea sau trimiterea n judecat penal ori contravenional a consilierilor locali, precum i faptele svrite care au determinat luarea msurilor se aduc la cunotina consilierului local respectiv i prefectului, n termen de cel mult 24 de ore, de ctre organele care au dispus msurile respective. Pe ntreaga durat a mandatului, consilierii locali se consider n exerciiul autoritii publice i se bucur de protecia prevzut de legea penal. De aceeai protecie juridic beneficiaz i membrii familiei soul, soia i copiii n cazul n care agresiunea mpotriva acestora urmrete nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local n legtur cu exercitarea mandatului su.

10. Rspunderea consilierilor


Rspunderea consilierilor locali este reglementat de art. 128 din Legea nr. 215/2001 i de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care n art. 55 precizeaz: Aleii locali rspund, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Legea nr. 69/1991 n redactarea sa iniial, nu prevedea n mod expres norme privind rspunderea consilierilor, cu excepia rspunderii politice a acestora concretizat prin sanciunea demiterii consilierilor, care intervenea atunci cnd acetia svreau acte contrare Constituiei i legilor, ori atunci cnd, prin conduita lor, compromiteau cu reacredin interesele comunei sau oraului. Legea nr. 24/1996 de modificare i completare a Legii nr. 69/1991 renun la aceast soluie, introducnd n schimb n art. 32 principiul potrivit cruia: consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte i pentru hotrrile acestuia, pe care le-au votat. De asemenea, fiecare consilier rspunde pentru propria activitate desfurat n exercitarea mandatului, n alineatul urmtor menionndu-se faptul c, la cererea consilierului, votul va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. Legea nr. 215/2001 menine principiul potrivit cruia consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat (art. 53 alin.1). n acelai timp, actuala reglementare a introdus i sanciunea declarrii vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la edinele de constituire, meninnd i sanciunea suspendrii din funcie a consilierului. n concluzie, n spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre urmtoarele forme de rspundere a consilierilor locali: a) o rspundere administrativ-disciplinar - care se poate concretiza prin sanciuni i anume: declararea vacant a locului de consilier (art. 31 alin. 3),

suspendarea din funcie sau alte sanciuni prevzute de lege i de regulamentul de funcionare a consiliului; b) o rspundere administrativ-patrimonial care const n repararea prejudiciului cauzat prin hotrrea consiliului, declarat ilegal de instana de contencios administrativ; c) o rspundere penal, n cazul n care svresc o infraciune n legtur cu activitatea de consilier local. Suspendarea din funcie a consilierului intervine numai de drept, n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre parchet sau de instana de judecat, dup caz prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se comunic, de ndat, consilierului. n cazul n care consilierul suspendat a fost gsit nevinovat, are dreptul la despgubiri n condiiile prevzute de lege. Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali au fost instituite sanciuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali. Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are urmtoarea redactare: (1) nclcarea de ctre consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, a prevederilor prezentei legi i ale regulamentului de organizare i funcionare a consiliului atrage aplicarea urmtoarelor sanciuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de edin; e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate; f) retragerea indemnizaiei de edin, pentru 1-2 edine. (2) Sanciunile prevzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplic de ctre preedintele de edin, iar cele de la alin. (1) lit. e) f) de ctre consiliu, prin hotrre. (3) Pentru aplicarea sanciunilor prevzute la alin. (1) lit. e), cazul se va transmite comisiei de specialitate care are n obiectul de activitate i aspecte juridice, aceasta prezentnd un raport ntocmit pe baza cercetrilor efectuate, inclusiv a explicaiilor furnizate de cel n cauz. Se poate observa faptul c legiuitorul a stabilit o gam divers de sanciuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiionat de gravitatea abaterii disciplinare svrite de consilierul local. Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere, preedintele de edin atrage atenia consilierului n culp i l invit s respecte regulamentul, ceea ce echivaleaz cu avertismentul. Legea stabilete condiiile n care se aplic celelalte sanciuni, dup caz, de ctre preedintele de edin sau de consiliul local. n cele ce urmeaz, vom strui asupra sanciunii prevzute de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorit caracterului su de noutate, pe de-o parte, precum i discuiilor pe care le poate suscita, pe de alt parte.

Textul care conduce la aplicarea sanciunii administrativ-disciplinare susmenionate este prevzut de art. 62 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleilor locali, care are urmtoarea redactare: (1) n cazul unor abateri grave, svrite n mod repetat, sau al unor abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sanciunea excluderii temporare a consilierului de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate. (2) Gravitatea abaterii va fi stabilit de comisia de specialitate care are n obiectul de activitate aspecte juridice, n cel mult 10 zile de la sesizare. Apoi, art. 63 din lege stabilete c excluderea temporar de la lucrrile consiliului local i ale comisiilor de specialitate nu poate depi dou edine consecutive. Analiza celor dou texte legale ne permite s formulm urmtoarele observaii: a) sanciunea prevzut de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 poate fi aplicat n dou situaii, respectiv: n situaiile n care un consilier local svrete, n mod repetat abateri grave; ori de cte ori consilierul local svrete abateri deosebit de grave. Trebuie observat faptul c, legiuitorul nu clarific diferena dintre o abatere grav i una deosebit de grav, context n care aplicarea dispoziiilor legale va fi dominat de factorul subiectiv, conducnd la o practic administrativ neunitar. Ceea ce u n consiliu local va aprecia ca fiind o abatere grav, poate fi considerat de un alt consiliu local ca fiind o abatere deosebit de grav. De asemenea, aprecierea gravitii unei anumite abateri disciplinare poate fi influenat de apartenena politic a consilierului local n cauz i de majoritatea care formeaz consiliul. Iat de ce, considerm c dispoziiile legii sunt lacunare, de natur a conduce la manifestarea arbitrariului n interpretarea i aplicarea legii i chiar la adoptarea unor hotrri cu exces de putere, sub impulsul factorului politic. b) legiuitorul a utilizat o norm permisiv (consiliul local poate ... s.n.) n ceea ce privete aplicarea sanciunii cu excluderea temporar de la lucrrile consiliului i/sau ale comisiilor de specialitate. n aceste condiii, opinm c puterea discreionar a consiliilor locale se va manifesta pregnant, n funcie de interesul factorului politic. Aceast practic ar fi pguboas, de natur a perturba activitatea autoritilor deliberative organizate la nivel local. n consecin, credem c legiuitorul trebuia s oblige consiliile locale s aprobe o astfel de sanciune, ori de cte ori un consilier local svrete o abatere circumscris textului n cauz; c) legea consacr competena comisiilor de specialitate care au n obiectul lor de activitate domeniul juridic, s stabileasc gravitatea abaterii, n termen de cel mult 10 zile de la sesizare. Or, atta timp ct nuanarea dintre o abatere grav i una deosebit de grav nu este clarificat de legiuitor, este evident c diferitele comisii de specialitate vor face aplicarea legii n mod neunitar. d) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate echivaleaz, n opinia noastr, cu o suspendare din funcie, dispus prin act administrativ de autoritate, adoptat n temeiul art. 57 alin. (2) i art. 66 din Legea nr. 393/2004.

O alt chestiune nelmurit, care va da natere la controverse teoretice i va genera o practic administrativ diferit este indus de art. 66 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform cruia: Pe perioada aplicrii sanciunii, consilierii n cauz sunt scoi din cvorumul de lucru. Este cunoscut faptul c cvorumul reprezint o condiie pentru reunirea i funcionarea legal (valabil) a oricrei autoriti administrative cu componen colegial, care afecteaz legalitatea actului administrativ. Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie s ndeplineasc i condiia de a fi adoptat cu majoritatea prevzut de lege. Astfel, conform art. 45 alin. (2) i (3) din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, anumite hotrri se adopt de consiliile locale cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, sau, dup caz, cu votul majoritii consilierilor n funcie. Fa de redactarea art. 57 lit. e), coroborat cu art. 62 i art. 63 din Legea nr.393/2004 ne exprimm opinia potrivit creia consilierul local sancionat cu excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate este considerat a fi consilier n funcie, i trebuie luat n calcul la adoptarea hotrrilor reglementate de art. 46 alin.(2) i alin. (3) din Legea nr.215/2001. Pe de alt parte ns, apreciem c excluderea de la edinele consiliului local i cele ale comisiilor de specialitate, echivaleaz cu o real suspendare din funcia de consilier, pentru o perioad de cel mult dou luni. De lege ferenda, apreciem ca fiind necesar modificarea i completarea Legii privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 i a Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, n sensul c: art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 s stipuleze sanciunea suspendrii din funcie pentru cel mult dou luni, n locul celei consacrate n textul actual; s se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care s se consacre suspendarea prin act administrativ din funcia de consilier local. Aceste modificri i completri ar realiza punerea n acord a strii de drept cu starea de fapt a unui consilier aflat ntr-o astfel de situaie.

11. Secretarul unitii administrativ-teritoriale


Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiului Bucureti are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul unitii administrativ-teritoriale este funcionar public de conducere, care trebuie s aib studii superioare juridice sau administrative, conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea eliberrii din funcie. De asemenea, secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedinii consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar al secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.

Potrivit legii, secretarul se bucur de stabilitate n funcie, conform legii. Secretarul unitii administrativ-teritoriale, ndeplinete conform art. 117 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, urmtoarele atribuii: a) avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; b) particip la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; c) asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect; d) organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean; e) asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele interesate a actelor prevzute la lit. a)*), n condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public; f) asigur procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic ordinea de zi, ntocmete procesul-verbal al edinelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, i redacteaz hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz. Trebuie s remarcm c pentru prima dat dup 1990, Legea organic a administraiei publice locale golete de coninut activitatea secretarului unitii administrativ-teritoriale, n opinia noastr nejustificat. Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 diminueaz competena secretarului prin eliminarea atribuiilor referitoare la coordonarea compartimentelor i activitilor cu caracter juridic, stare civil, autoritate tutelar i asisten social etc. n opinia noastr, aceste modificri vor avea n timp efecte nefaste asupra administraiei publice locale, nlocuind profesionalismul cu influena arbitrar a factorului politic. 12. Administratorul public Cu caracter de noutate i nespecific pentru administraia public local romneasc, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001 prevede, prin norm permisiv, posibilitatea nfiinrii funciei de administrator public. Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale: La nivelul comunelor i oraelor, primarul poate propune consiliului local nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Aadar, legiuitorul las primarului libertatea de a propune sau nu consiliului local nfiinarea funciei de administrator public.

Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de ctre primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local. Pe baza unui contract de management, ncheiat cu primarul, administratorul public poate ndeplini atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. n acelai timp, administratorul public poate ndeplini i funcia de ordonator principal de credite, evident n ipoteza n care primarul i deleag aceast calitate. n final, ne exprimm opinia n sensul c norma legislativ privind nfiinarea funciei de administrator public i va dovedi n timp ineficiena. Pe de alt parte, nu vedem viabil coexistena funciilor de administrator public i cea de viceprimar, atta timp ct nici una dintre ele nu au stabilite atribuii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuii conferite de lege primarului. Capitolul VI PRIMARUL

1. Alegerea i statutul primarului


Fiecare comun, ora, municipiu i sector al municipiului Bucureti au cte un primar, iar municipiul Bucureti are un primar general. Primarii sunt autoriti executive prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, astfel cum rezult din art. 23 alin. (1) al Legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001. Att Constituia precum i Legea nr. 215/2001 prevd faptul c primarii, n calitate de autoriti executive prin care se realizeaz autonomia local i se rezolv treburile publice din comune i orae, se aleg n condiiile legii. Alegerea primarilor este reglementat de Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, ale crei dispoziii le-am analizat atunci cnd ne-am referit la alegerea consiliului local. Precizm c dispoziiile legale relevate n capitolul anterior n ceea ce privete dreptul de a alege i de a fi ales, organizarea circumscripiilor electorale, a seciilor de votare, a birourilor electorale de circumscripie i ale seciilor de votare, ntocmirea listelor electorale etc. sunt aplicabile i n cazul alegerii primarilor, cu unele diferene, pe care le vom analiza n continuare. n primul rnd, primarii comunelor, oraelor, municipiilor i ai sectoarelor municipiului Bucureti se aleg pe circumscripii electorale, prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, prin scrutin uninominal, conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 i nu a scrutinului de list precum n cazul alegerii consiliilor locale i judeene. Acelai principiu se aplic i la alegerea primarului general al municipiului Bucureti. n al doilea rnd, n situaiile n care un candidat la funcia de primar este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic, aliana politic sau electoral - care s-l propun candidat), el trebuie s fie susinut de cel puin 2% din numrul total de alegtori nscrii n liste electorale permanente din circumscripia pentru care candideaz. Numrul susintorilor nu poate fi mai mic de 200 n cazul comunelor, de 300 n cazul oraelor, 1000 n cazul municipiilor i sectoarelor municipiului Bucureti

i 5000 n cazul municipiului Bucureti, conform art. 44 alin. (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. n al treilea rnd, modelul buletinului de vot pentru alegerea primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local, consiliului judeean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureti, consecin fireasc a faptului c primarul se alege prin scrutin uninominal. Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima n patrulaterele buletinului de vot pe lng denumirea partidului politic, alianei politice, alianei electorale sau a organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale care particip la alegeri ori, dup caz, meniunea Candidat independent (n unghiul din partea stng sus) i a semnului electoral (n unghiul din partea dreapt sus), numele i prenumele candidatului. n al patrulea rnd, dac alegerea primarului se desfoar concomitent cu alegerea consiliului local i a consiliului judeean, rezultatul votrii se va consemna n documente distincte i anume: tabele i procese-verbale ntocmite de birourile electorale ale seciilor de votare i respectiv de birourile electorale ale circumscripiilor comunale, oreneti, municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureti i ale circumscripiilor judeeane, respectiv a municipiului Bucureti, conform art. 85 alin. (4), art. 86 alin. (1) i art. 95 din lege. n al cincilea rnd, pentru alegerea primarilor la fel ca i pentru alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numrul alegtorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea nr.67/2004. Este declarat primar candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor valabil exprimate. Dac nici unul dintre candidai nu a obinut majoritatea voturilor valabil exprimate, fapt consemnat n procesul-verbal ncheiat de biroul electoral de circumscripie, se organizeaz al doilea tur de scrutin. Un al doilea tur de scrutin se organizeaz i n caz de balotaj ntre mai muli candidai la funcia de primar. La al doilea tur de scrutin particip numai candidaii aflai n situaie de balotaj, evident dac acetia ocup primele dou locuri la egalitate de voturi valabil exprimate. Al doilea tur de scrutin se desfoar la dou sptmni de la primul tur. n al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi valabil exprimate, conform art. 93 alin. (7) din Legea nr. 67/2004. Validarea alegerii primarului se face de ctre judectoria n a crei raz teritorial de competen se afl comuna, oraul sau subdiviziunea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureti se face de ctre preedintele Tribunalului Bucureti. Invalidarea alegerii primarului se poate face numai n cazurile prevzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, respectiv: a) dac se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate;

b) dac alegerea primarului s-a fcut prin fraud electoral constatat de Biroul Electoral Central, sau prin orice alt nclcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. Rezultatul validrii sau al invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotina prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr -o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii nr. 215/2001, legea administraiei publice locale. n caz de invalidare a mandatului primarului, se organizeaz alegeri n termen de cel mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii privind alegerile locale. Dup parcurgerea acestor etape, urmtorul act obligatoriu const din depunerea jurmntului prevzut n art. 32 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, n faa consiliului local, deci a autoritii administraiei publice deliberative, nou aleas. Primarul care refuz s depun jurmntul este considerat demisionat de drept. 1.1. Mandatul primarului Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit de la depunerea jurmntului, pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales. Dup depunerea jurmntului n cadrul unei ceremonii publice, primarului i se nmneaz legitimaia, care va fi semnat de preedintele de edin, un semn distinctiv al calitii de primar, pe care acesta are dreptul s l poarte, potrivit legii, pe ntreaga durat a mandatului, precum i earfa n culorile drapelului naional al Romniei, astfel cum prevd dispoziiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, conform art. 61 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. Primarul rspunde de buna funcionare a administraiei publice locale, n condiiile legii. n acelai timp, primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organic, pe timp de rzboi sau catastrof. 1.2. Conflictul de interese Spre deosebire de condiiile de eligibilitate ce se cer a fi ntrunite la depunerea candidaturilor pentru funcia de primar, att conflictul de interese precum i starea de incompatibilitate intervin numai dup validarea mandatului de primar. Prin conflict de interese se nelege situaia n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative.296
296

A se vedea art. 70, Seciunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitii publice, a funciilor publice i n mediul de

Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese n exercitarea demnitilor publice i a funciilor publice sunt: imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public. Conform art. 76 alin. (1) din Seciunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: Primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti sunt obligai s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu emit o dispoziie, n exercitarea funciei, care produce un folos material pentru sine, pentru soul su sau pentru rudele sale de gradul I. Din analiza textului citat, desprindem dou concluzii i anume: a) Se instituie n sarcina primarilor obligaia de a nu face, de a se abine de la emiterea unui act administrativ, ncheierea unui act juridic de alt natur i, am completa noi, de la orice msur administrativ care ar fi de natur s-i produc un folos material personal, soului su ori rudelor de gradul I; b) Constatm, alturi de ali autori297, o redactare deficitar a textului. Astfel, n ideea de a reglementa prin enun exhaustiv, legiuitorul utilizeaz att noiunea de act administrativ, precum i pe cea de dispoziie care, potrivit legii este actul administrativ tipic emis de primar. n opinia noastr, textul trebuia s interzic primarului emiterea unui act administrativ (dispoziie, autorizaie etc.), sau a oricrei operaiuni administrative (aviz, adeverin, certificat etc.), precum i ncheierea unor acte juridice de natur a-i produce un folos material, n timpul exercitrii funciei. n alineatul 2 al aceluiai articol, legiuitorul stabilete sanciunea pentru actele administrative sau actele juridice ncheiate cu nclcarea obligaiilor stabilite n alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolut. Dac n urma controlului asupra legalitii actelor juridice ncheiate sau emise de persoanele prevzute la alin. (1) rezult c alesul local n cauz a realizat foloase materiale, prefectul dispune, dup caz, sesizarea organelor de urmrire penal competente, sau a comisiilor competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici.298 Sesizarea prefectului poate fi fcut de orice persoan interesat. Potrivit art. 78 din Seciunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003 orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim ca urmare a existenei unui conflict de interese, se poate adresa instanei de judecat competente, potrivit legii, n funcie de natura actului emis sau ncheiat. 1.3. Incompatibiliti Incompatibilitile privind aleii locali sunt reglementate n Seciunea a IV -a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n

afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Parte a I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003 297 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 181 298 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificrile i completrile ulterioare

mediul de afraceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare. Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: Funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar al municipiului Bucureti, preedinte i vicepreedinte al consiliului judeean este incompatibil cu: a) funcia de consilier local; b) funcia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru n consiliul de administraie ori cenzor sau orice funcie de conducere ori de execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes naional sau local, la companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial; f) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului n adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de deputat sau senator; j) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt funcie asimilat acestora; k) orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau n strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau funciilor n cadrul unor asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale. De asemenea, primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti nu pot deine, pe durata exercitrii mandatului, funcia de consilier judeean. Singura excepie, este prevzut de alin. (3) al art. 87 din lege, potrivit cruia primarii i viceprimarii pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Trebuie relevat faptul c incompatibilitile instituite de actuala reglementare sunt mai numeroase fa de cele din vechea reglementare, respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, n prezent abrogat. Opiunea titularului funciei de primar pentru una dintre funciile incompatibile, autoritatea competent s constate starea de incompatibilitate, procedura i consecinele faptului de a nu renuna la una dintre cele dou funcii incompatibile au fost ab ordate n capitolul afectat consilierilor locali, fiind aplicabile i n cazul primarilor, conform art. 91 din Legea nr. 161/2003. n sfrit, menionm c n cazul primarilor este posibil i starea de incompatibilitate reglementat de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV, seciunea a IV-a, conform cruia: (1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe n cazul n cazul n care funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I. Aceste

dispoziii se aplic i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipotez posibil pentru primarii n funcie. Persoanele care se afl n una dintre situaiile menionate trebuie s opteze, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3) din lege. 1.4. ncetarea i suspendarea mandatului de primar Dispoziii cu privire la ncetarea i respectiv suspendarea mandatului de primar regsim n Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001 i n Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, mandatul de primar nceteaz de drept nainte de termen n urmtoarele situaii: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; d) condamnarea prin hotrre judectoreasc rmas definitiv la o pedeaps privativ de libertate; e) punerea sub interdicie judectoreasc pentru debilitate sau alienare mintal; f) pierderea drepturilor electorale; g) deces. Pe de alt parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, introduce nc dou situaii care conduc la ncetarea de drept a mandatului de primar i anume: a) dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; b) dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. n toate situaiile precizate, care antreneaz ncetarea nainte de termen a mandatului de primar, cu excepia demisiei, prefectul va emite un ordin prin care ia act de ncetarea mandatului primarului i declar vacant funcia acestuia, urmnd a avea loc procedura de alegere a noului primar. Ordinul prefectului se va fundamenta n mod obligatoriu pe un referat semnat de secretarul comunei sau oraului, precum i pe actele care atest motivul legal de ncetare a mandatului, astfel cum prevd dispoziiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. Primarul poate demisiona din funcie, prin act de voin unilateral, avnd obligaia de a comunica n scris decizia sa consiliului local i prefectului. La prima edin a consiliului, preedintele de edin ia act de aceast situaie, care se va consemna n procesul-verbal de edin, n temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004. Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul prefectului, mpreun cu un extras din procesul-verbal al edinei consiliului local, se va nainta Ministerului Administraiei i Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar299.
299

Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali

Se impune aici precizarea c dei mandatul primarului este de patru ani, n situaiile cnd mandatul nceteaz nainte de termen ca urmare a demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor alei n astfel de situaii (deci n cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevznd c noii primari vor ncheia mandatul predecesorilor. Mandatul primarului poate nceta, de asemenea, nainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile prevzute de lege. Iniiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial, condiie ce trebuie ndeplinit n fiecare localitate component a comunei sau oraului. Cererea se adreseaz de ctre ceteni prefectului, legea stabilind n mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea referendumului i anume: a) nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale; b) neexercitarea atribuiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele pe care le exercit n calitate de reprezentant al statului.300 Dup primirea cererii, prefectul este obligat s analizeze temeinicia motivelor invocate, a condiiilor prevzute n art. 73 din Legea nr. 215/2001, inclusiv a veridicitii i autenticitii semnturilor, n termen de 30 de zile. Dup verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administraiei i Internelor, o propunere motivat de organizare a referendumului. Guvernul se va pronuna prin hotrre n 60 de zile de la solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul Administraiei i Internelor. Referendumul este valabil dac se prezint la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului nceteaz nainte de termen numai dac se pronun n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al cetenilor cu drept de vot. n acelai context, relevm c art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali stabilete c Primarii pot fi revocai din funcie n urma unui referendum, n condiiile i cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat Se poate observa c n Statutul aleilor locali legiuitorul utilizeaz noiunea de revocare din funcia de primar, instituie utilizat mai ales n cazul funciilor publice ocupate prin numire i nu a celor ocupate prin alegere. n acelai timp, avnd n vedere c textul art. 73 din Legea nr. 393/2004 conine o norm de trimitere, apreciem c se impune punerea sa n acord cu norma din legea organic a administraiei publice, n drept fiind vorba despre ncetarea mandatului nainte de termen i nu de revocare. Dac situaiile analizate i prevzute de art. 69 alin. (2) din Legea administraiei publice locale, determin ncetarea definitiv i nainte de termen a mandatului primarului, aceeai lege prevede i suspendarea de drept a mandatului, cu alte cuvinte o ntrerupere temporar n exercitarea mandatului. Reglementnd aceast materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001- legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, prevede c: (1) Mandatul primarului se suspend de drept prin ordin al prefectului numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de
300

A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare

ndat de ctre parchet sau de instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Legea oblig pe prefect s comunice de ndat primarului ordinul de suspendare. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, i va relua funcia avnd i dreptul la plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost suspendat. n caz de vacan a funciei de primar, precum i n cazul suspendrii din funcie a acestuia, atribuiile sale vor fi exercitate, de drept, de ctre viceprimar, pn la validarea mandatului noului primar sau, dup caz, pn la ncetarea suspendrii. n cazul unitilor administrativ-teritoriale cu doi sau patru viceprimari, atribuiile primarului se exercit de ctre viceprimarul desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie.301 Dac sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul ct i viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii, iar n situaia n care ambele funcii au devenit vacante - n acelai timp - consiliul local va alege un nou viceprimar. n conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organic a administraiei publice locale, n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, organizarea i desfurarea alegerilor, protecie civil precum i a altor atribuii stabilite prin lege, primarul acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales. n aceast calitate, primarul poate solicita prin intermediul prefectului, sprijinul efilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi ndeplinite prin aparatul propriu de specialitate. Primarii i primarul general al municipiului Bucureti sunt efii administraiei publice locale i rspund n faa consiliului de buna funcionare a acesteia. n aceast calitate, primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu persoanele fizice sau juridice din ar i din strintate, precum i n justiie. Semnul distinctiv al primarului este o earf tricolor, purtarea acesteia fiind obligatorie la Ziua Naional a Romniei, solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor, conform art. 62 alin. (2) i (3) din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 393/2004. Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, legitimaia i nsemnul de primar se pot pstra dup ncetarea mandatului, cu titlu evocativ.

2. Atribuiile primarului
Principalele atribuii ale primarului sunt prevzute n art. 63 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare. n legtur cu materia analizat considerm c se cuvin dou observaii, dup cum urmeaz: a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmrit n mod indubitabil

301

A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001

consolidarea statutului primarului n raporturile sale cu consiliul local, printre altele i prin preluarea unor atribuii conferite de reglementrile anterioare consiliilor locale. Un astfel de exemplu l regsim n art. 63 alin.5 lit. e al legii organice, conform cruia primarul numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor de interes local. b) n premier pentru legea organic a administraiei publice locale, n diferitele sale variante postrevoluionare, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 215/2001 grupeaz dup un numr de 5 criterii principalele atribuii conferite de lege primarului. n opinia noastr, legiuitorul n mod cu totul atipic i, probabil din exces de zel, a reglementat prin norm juridic ceea ce, n mod firesc, era o chestiune de doctrin. Paradoxal, aceast chestiune este de natur a crea probleme administraiei publice i nu de a facilita activitatea administrativ. Fa de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuii conferite prin art. 63 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 primarului, grupate dup criteriile utilizate de legiuitor. 1) Atribuiile exercitate n calitate de reprezentant al statului, sunt urmtoarele: ndeplinete funcia de ofier de stare civil i autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil; atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului i recensmntului; alte atribuii prevzute expres de lege. 2) Atribuiile referitoare la relaia cu consiliul local sunt urmtoarele: prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local. 3) Atribuiile referitoare la bugetul local sunt urmtoarele: exercit funcia de ordonator principal de credite; ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului secundar. 4) Atribuiile privind serviciile publice asigurate cetenilor sunt urmtoarele: coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local;

ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen; ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile prevzute la art. 36 alin.(6) lit. a) d); ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice, inspeciei i controlului efecturii serviciilor publice de interes local prevzute la art. 36 alin. (6) lit. a) d), precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale; numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local; Numirea conductorilor instituiilor i serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor i criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, n condiiile legii. Numirea se face prin dispoziia primarului, avnd anexat contractul de management; asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege i alte acte normative; asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. 5) Alte atribuii stabilite prin lege. n legtur cu aceast categorie de atribuii facem precizarea c legiuitorul a utilizat noiunea de lege n sens larg, incluznd att actul juridic al Parlamentului precum i actele administrative emise de Guvern (ordonane i hotrri) ori ale minitrilor i ale altor conductori ai autoritilor administraiei publice centrale. Redm mai jos cteva exemple, dup cum urmeaz: 1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificrile i completrile ulterioare, primarul conduce comisia local pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor agricole. 2) Prin dispoziie emis de primar n temeiul art.6 din Legea nr. 396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei,302 se stabilete dreptul familiilor care fac obiectul legii. 3) Primarii au obligaia de a stabili locurile speciale pentru afiajul electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale etc.

302

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006

3. Actele primarului
n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite conform art. 68 alin.1 al Legii nr. 215/2001, republicat, dispoziii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii dup ce sunt aduse la cunotina public, sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la cunotin public a dispoziiilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, conform art. 49 alin.2 coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. n acelai timp, relevm faptul c majoritatea dispoziiilor emise de primar au un caracter individual adresndu-se unei sau unor persoane predeterminate (ncadrarea n munc, sancionarea personalului, numirea i eliberarea din funcie etc.). Fiind emise de o autoritate a administraiei publice locale, i n acelai timp manifestri unilaterale de voin, dispoziiile primarului sunt acte administrative de autoritate. Controlul legalitii dispoziiilor primarului se exercit de ctre prefect potrivit dispoziiilor art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 legea privind prefectul i instituia prefectului303. Secretarul unitii administrativ-teritoriale are obligaia de a contrasemna dispoziiile primarului i implicit, de a refuza contrasemnarea acestora dac le consider a fi nelegale. Secretarul va trebui, n caz de refuz, s prezinte primarului n scris opinia sa motivat i s comunice de ndat prefectului dispoziia n cauz, sau cel mai trziu n 3 zile de la data emiterii.304

4. Drepturile i obligaiile primarului


Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali constituie cadrul general de reglementare a drepturilor i obligaiilor pentru aleii locali n general, implicit pentru primari. Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul exercitrii mandatului sunt urmtoarele: a) contractul de munc sau actul de numire a acestora n cadrul unei instituii ori autoriti publice, regii autonome sau la o societate comercial cu capital integral de stat ori majoritar de stat sau ale unitilor administrativ -teritoriale se suspend. Pe aceste funcii pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durat determinat; b) la ncetarea mandatului de primar persoana n cauz i va relua activitatea n executarea acelorai contracte de munc sau a actului de numire. Timp de 2 ani de la data ncetrii mandatului, persoanelor care au ndeplinit funcia de primar nu li se poate modifica sau desface contractul de munc i nici nu pot fi eliberate din funcie pentru motive ce nu le sunt imputabile. c) la ncetarea mandatului, primarii care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiaz, la cerere, de calcularea

303

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 304 A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 i art. 50 din Legea nr. 215/2001

sau, dup caz, de recalcularea pensiei, lundu-se n calcul i indemnizaiile lunare primite, n condiiile legii; d) are dreptul de a iniia proiecte de hotrri pe care le supune dezbaterii i aprobrii consiliilor locale, precum i dreptul de a emite dispoziii; e) dreptul la indemnizaie lunar, stabilit potrivit legii; f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului; g) dreptul la concedii de odihn, concedii medicale, concedii fr plat, precum i dreptul la concedii pltite n cazul unor evenimente deosebite, potrivit legii; h) durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitate i se ia n calcul la promovarea i la acordarea tuturor drepturilor bneti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea i recalcularea pensiei; i) plata cursurilor de pregtire, formare i perfecionare profesional organizate de instituii specializate, n decursul mandatului etc. Principalele obligaii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt: a) s exercite funcia cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de colectivitatea local care i-a ales; b) s respecte Constituia, legile rii i celelalte acte normative cu for juridic superioar; c) s organizeze i s pun n executare hotrrile consiliului local; d) s manifeste probitate i discreie profesional, cinste i corectitudine n exercitarea mandatului; e) s se abin de la a emite acte administrative sau de a lua alte msuri n situaiile n care se afl n conflict de interese, ori de cte ori interesele personale contravin interesului general; f) s organizeze periodic audiene i ntlniri cu cetenii, s prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaia administraiei locale; g) s depun declaraia de avere, n condiiile legii etc.

5. Rspunderea primarului
n doctrina de specialitate se apreciaz c rspunderea primarului poate avea o natur juridic i una politic305. Suportul legal al antrenrii rspunderii primarului l regsim n art. 128 din Legea nr. 215/2001 care prevede c primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucureti rspund, dup caz, administrativ, civil, contravenional sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunztoare a atribuiilor ce-i revin, primarul va rspunde potrivit legii306. Regimul juridic al rspunderii primarului este reglementat, cu precdere, de Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001 i de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali din care se desprind urmtoarele principii:307 a) n exercitarea mandatului, primarul ndeplinete o funcie de autoritate public i se afl n serviciul colectivitii locale care l-a ales; b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege i se bucur inclusiv de protecia prevzut de legea penal;
305 306

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 509 A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, 2002, p. 252 307 A se vedea V. Vedina, op. citat, pag.389-390

c) primarul nu poate fi tras la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului;308 d) pentru exercitarea necorespunztoare a atribuiilor ce le revin, primarul rspunde, dup caz, contravenional, administrativ, civil sau penal, n condiiile legii.309 n ceea ce privete rspunderea contravenional a primarului, trebuie s observm c n premier pentru legile organice ale administraiei publice locale de dup 1990, Legea nr. 286/2006 introduce un capitol nou intitulat Contravenii i sanciuni. Aadar, conform art. 118 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat: (1) Constituie contravenii i se sancioneaz cu amend de la 1.000 lei la 5.000 lei urmtoarele fapte: a) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului local de ctre primar; c) neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale de ctre primar, din culp; d) neprezentarea de ctre primar a rapoartelor prevzute de lege, din culp ...; e) neluarea msurilor necesare, stabilite de lege, de ctre primar n calitate de reprezentant al statului n unitile administrativ-teritoriale. (2) Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se fac de ctre prefect, n calitate de autoritate public, reprezentant al Guvernului pe plan local. Avnd n vedere c potrivit alineatului 3 al aceluiai articol, dispoziiile menionate se completeaz n mod corespunztor cu cele ale Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, rezult c mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicarea amenzii primarul poate formula plngere la judectorie. n cazul n care primarul este nemulumit de soluia instanei de fond, primarul poate formula recurs la secia de contencios administrativ a tribunalului competent. Aadar, litigiile generate de rspunderea contravenional a primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicie, fondul i recursul. n legtur cu rspunderea administrativ ca form a rspunderii juridice pe care o tratm n ultimul capitol al prezentei lucrri, considerm aici, ca fiind necesare urmtoarele consideraii: a) rspunderea administrativ este antrenat ori de cte ori este svrit o fapt ilicit, denumit abatere administrativ; b) abaterea administrativ este perceput n doctrin ntr-un dublu sens, dup cum urmeaz: n sens larg, prin abatere administrativ se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ; n sens restrns, prin abatere administrativ se nelege numai acea fapt administrativ ilicit care constituie contravenie;
308 309

A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleilor locali A se vedea art.154 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare

c) doctrina de drept administrativ consacr trei forme ale rspunderii administrative i anume: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. n acest context, apreciem c formularea din art.154 alin.1 al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la rspunderea primarilor este eronat. De lege ferenda, considerm c se impune modificarea acestuia, n sensul de a consacra n s arcina primarilor rspunderea administrativ, civil i penal, dup caz, n funcie de natura i gravitatea faptelor ilicite svrite n exercitarea mandatului. Aa cum am relevat deja, rspunderea administrativ mbrac trei forme, respectiv: rspunderea administrativ-contravenional pe care am abordat-o deja, rspunderea administrativ-disciplinar i rspunderea administrativ-patrimonial, la care ne vom referi n cele ce urmeaz. n ceea ce privete rspunderea administrativ-disciplinar, este evident c poate fi antrenat ca urmare a unor abateri disciplinare. Apreciem c potrivit dispoziiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, primarul ar putea svri urmtoarele abateri disciplinare: a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, n mod nejustificat; b) nesocotirea intereselor generale ale colectivitii locale; c) neexercitarea atribuiilor ce i revin, inclusiv cele pe care le exercit n calitate de reprezentant al statului. Svrirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice pentru primar, au drept consecin ncetarea de drept a mandatului ori suspendarea din funcie a acestuia, ca sanciuni administrativ-disciplinare specifice pentru primari. n astfel de situaii prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea respectiv. Suspendarea de drept a mandatului de primar. n sfrit, opinm c rspunderea administrativ-patrimonial a primarului se fundamenteaz pe art. 52 din Constituia Romniei, republicat i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, aceast form a rspunderii va fi antrenat ori de cte ori o persoan va fi lezat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri adresate primarului. n ceea ce privete rspunderea civil menionm c este o form de rspundere mai sever dect rspunderea patrimonial, n sensul c presupune att repararea pagubei precum i beneficiul nerealizat. Dei legea nu prevede n mod expres ipotezele n care poate interveni, apreciem c rspunderea civil a primarilor poate fi antrenat n urmtoarele ipoteze: a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului unitii administrativ teritoriale pe care o reprezint; b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ncasate necuvenit; c) pentru daunele pltite de autoritate, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Evident c rspunderea primarului va fi antrenat numai dac se reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovie, fapt ilicit i prejudiciu.

n sfrit, rspunderea penal este cea mai grav form a rspunderii primarului i intervine numai atunci cnd primarul svrete o infraciune n exercitarea atribuiilor ce i revin.

6. Aparatul de specialitate al primarului


Pentru ndeplinirea atribuiilor prevzute de lege, att consiliul local, precum i primarul au nevoie de un personal specializat i competent, denumit aparatul de specialitate al primarului. Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, la propunerea primarului, consiliul local aprob, n condiiile legii, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul propriu de specialitate al primarului se fac de ctre primar, conform legii. n componena aparatului propriu al primarului se regsesc dou categorii de personal i anume: a) funcionari publici, persoane care exercit o funcie public; b) personal contractual, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, precum i alte categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public. Dup numirea n funcie, ntre primar i funcionarii publici iau natere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. Pe de alt parte, ntre primar i personalul contractual se nasc raporturi de munc, guvernate de dispoziiile Codului Muncii. Structura organizatoric a aparatului de specialitate al primarului cuprinde urmtoarele compartimente funcionale: birouri, servicii, direcii i direcii generale. Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare Structura organizatoric a autoritilor i instituiilor publice trebuie s respecte urmtoarele cerine: a) pentru constituirea unui birou este necesar un numr de minimum 5 posturi de execuie; b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un numr de minimum 7 posturi de execuie; c) pentru constituirea unei direcii este necesar un numr de minimum 15 posturi de execuie; d) pentru constituirea unei direcii generale este necesar un numr de minimum 25 de posturi de execuie. Incompatibilitile, conflictul de interese, drepturile i ndatoririle prevzute de lege pentru secretarul unitii administrativ-teritoriale i pentru ceilali funcionari publici sunt tratate n capitolul afectat Funcionarilor publici. Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat: Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale i

aparatul de specialitate al primarului, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei sau oraului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale.

7. Viceprimarul
Comunele, oraele, municipiile i sectoarele municipiului Bucureti au cte un viceprimar, iar municipiile reedin de jude i municipiul Bucureti au doi viceprimari, alei n condiiile legii.310 Trebuie sesizat faptul c Legea nr. 286/2006 a adus modificri substaniale n ceea ce privete statutul juridic al viceprimarului, mai mult sau mai puin discutabile, aa cum vom releva n continuare. Astfel, cu caracter de noutate absolut n legislaia de dup 1990, art. 57 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 aa cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale. Analiza textului menionat ne permite s facem urmtoarele observaii: a) Printr-o dispoziie legal expres, se stabilete raportul de subordonare al viceprimarului fa de primar. Aceast prevedere apreciem c poate fi abordat printr-o dubl perspectiv i anume: Pe de o parte, este n afara oricrui dubiu faptul c legiuitorul organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii publici. Din aceast perspectiv, dispoziiile analizate ne apar ca fiind absolut motivate. Pe de alt parte, trebuie s constatm c dispoziia analizat este atipic. Facem aceast apreciere avnd n vedere faptul c, potrivit legii, viceprimarul este ales i schimbat din funcie de consiliul local i, pe cale de consecin se subordoneaz acestuia. n acest context, concluzionm c viceprimarul are o dubl subordonare att fa de primar precum i fa de consiliul local. Ne permitem s apreciem c aceast ipostaz va crea probleme dificile viceprimarilor, cu precdere n situaiile n care primarii au o alt coloratur politic, comparativ cu majoritatea consilierilor. b) n al doilea rnd, constatm c legiuitorul consacr n premier faptul c viceprimarul este nlocuitorul de drept al primarului. Alturi de alte opinii exprimate n doctrin,311 considerm c aceast prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al viceprimarului i n acelai timp, de a-l responsabiliza n exercitarea funciei. c) n al treilea rnd, observm c printr-o norm cu caracter permisiv legiuitorul stabilete libertatea primarului care, poate delega atribuiile sale viceprimarului (viceprimarilor), neavnd obligaia de delegare a unor atribuii. Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres fa de reglementarea anterioar care, instituia n articolul 70 alin.1 obligaia primarului de a delega
310

A se vedea art. 57 i art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare 311 Vezi: V. Vedina, D. Bakrci, Principalele modificri aduse prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, Revista Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.

viceprimarului o parte dintre atribuiile sale legale, n termen de 30 de zile de la data validrii. Pe de alt parte, tiina managementului consacr cu valoare axiomatic faptul c delegarea constituie un instrument de eficientizare a actului de conducere. Or, aa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate i pguboase, de natur a institui i menine un sistem de conducere autoritar n administraia public local. A doua modificare important este prevzut n art. 57 alin. 3 al Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, conform cruia: Viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie, din rndul membrilor acestuia. Aadar, spre deosebire de forma anterioar a legii, a fost modificat majoritatea necesar cu care se adopt hotrrea de alegere i respectiv de schimbare din funcie a viceprimarului, reducndu-se de la dou treimi la majoritatea consilierilor n funcie.312 Pe cale de consecin, att alegerea precum i schimbarea din funcie a viceprimarilor pot fi fcute cu mai mult uurin, de ctre consiliile locale, dispoziia fiind de natur a crea o mai mare instabilitate n funcie. Aceast afirmaie are n vedere i prevederile art. 57 alin. 4 potrivit crora: Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor n funcie. Se poate observa faptul c legiuitorul nu a condiionat schimbarea din funcie a viceprimarului n nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul poate fi schimbat din funcie fr o motivaie pertinent i concludent, decizia fiind eminamente politic. Fr a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului, considerm c actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul factorului politic n administraia public local i, pe cale de consecin va induce o stare de instabilitate, cu certitudine pguboas pentru administraie. O alt modificare notabil este cea prevzut de art. 57 alin. 7 conform cruia: Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier local fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Din aceast reglementare cu caracter novator rezult indubitabil concluzia conform creia, viceprimarului i sunt aplicabile dispoziiile Legii organice a administraiei publice locale i cele ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali referitoare la consilierii locali. n acelai timp, trebuie s constatm c dintr-o regretabil eroare, legiuitorul a omis s precizeze n coninutul Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, modificat i completat prin Legea nr. 286/2006 faptul c aceste prevederi sunt aplicabile numai dup alegerile autoritilor publice locale din anul 2008. Mandatul viceprimarului se exercit n mod legal de la data alegerii n funcie i nceteaz o dat cu expirarea mandatului consiliului local din care face parte. Mandatul viceprimarului nceteaz de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele situaii313: a) demisie;
312 313

A se vedea i art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali

b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia; d) lipsa nemotivat la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; f) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; g) punerea sub interdicie judectoreasc; h) pierderea drepturilor electorale; i) deces. Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate nceta de drept, nainte de termen pentru cauzele care determin ncetarea calitii de consilier local. Dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c ncetarea de drept a mandatului de viceprimar, determinat de una dintre situaiile care conduc la ncetarea de drept a calitii de consilier local se constat prin hotrre adoptat de consiliul local, cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. La aceast concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a viceprimarului. Pe de alt parte, mandatul viceprimarului se suspend de drept numai n cazul n care a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului, astfel cum prevd dispoziiile art. 71 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare. Ordinul de suspendare se comunic de ndat, viceprimarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea msurii de arest preventiv. Dac viceprimarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, are dreptul la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada suspendrii.314 Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul exercit o funcie de autoritate public, se afl n serviciul colectivitii locale, fiind ocrotit de lege. Principalele drepturi de care se bucur viceprimarul pe timpul exercitrii mandatului, sunt prevzute n Capitolul V al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, dintre care enumerm: pe timpul exercitrii mandatului se suspend contractul de munc sau actul de numire n cadrul unei instituii ori autoriti publice, respectiv regii autonome sau societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale; n consecin, la ncetarea mandatului i reiau activitatea n baza acelorai contracte de munc sau acte de numire; are dreptul de a iniia proiecte de hotrri, individual sau n grup, pe care le supune spre aprobare consiliului local; pentru activitatea prestat are dreptul la o indemnizaie lunar stabilit potrivit legii. De asemenea, are dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, n condiiile prevzute de lege;
314

Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat.

beneficiaz de concedii de odihn, concedii medicale, concedii fr plat precum i de concedii pltite n cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii; durata exercitrii mandatului constituie vechime n munc i n specialitate i se ia n calcul la promovare i la acordarea tuturor drepturilor bneti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea i la recalcularea pensiei; beneficiaz de plata cursurilor de pregtire, formare i perfecionare profesional, organizate de instituiile specializate etc. Obligaiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite n Capitolul VI al Legii privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004, astfel: ndatorirea de a participa la exercitarea funciilor autoritilor administraiei publice locale din care fac parte sau pe care le reprezint, cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de colectivitatea care i-a ales; s depun declaraia de avere i declaraia de interese n termenele prevzute de lege; obligaia de probitate i discreie profesional; obligaia de a aduce la cunotin cetenilor toate actele i faptele administrative de interes public pentru colectivitatea local; s organizeze periodic, cel puin o dat pe trimestru ntlniri cu cetenii, s acorde audiene i s prezinte consiliului local o informare cu privire la problemele ridicate de ceteni. Evident c dup alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea att drepturile precum i obligaiile consilierilor locali. n sfrit, ca i n cazul primarului, viceprimarul rspunde, dup caz, contravenional, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce-i revin, astfel cum prevd dispoziiile art. 128 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.

Capitolul VII

CONSILIUL JUDEEAN

1. Componena i alegerea
Constituia Romniei, republicat, definete n art. 122 consiliul judeean ca fiind autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean, dispoziie reluat n art. 87 al Legii nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, republicat. Consiliul judeean se compune din consilieri alei potrivit dispoziiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. n ceea ce privete alegerea consiliilor judeene, Constituia consacr n art. 122 alin. (2) principiul potrivit cruia consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii, regimul electoral pentru alegerea consiliilor judeene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. Pentru alegerea consiliilor judeene i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, fiecare jude, respectiv Municipiul Bucureti constituie o circumscripie electoral, numerotarea circumscripiilor electorale judeene i a municipiului de jude fcndu-se prin hotrre a Guvernului. Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale n varianta iniial315, stabilea un sistem de alegere indirect a consiliilor judeene. Astfel, alegerea consiliului judeean se fcea de ctre un corp de electori, constituit din totalitatea consilierilor locali (comunali, oreneti i municipali), n termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de pe teritoriul unui jude. Dup modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr. 25 din 12 aprilie 1996316 s-a renunat la alegerea indirect a consiliilor judeene, care sunt alese, la fel ca i consiliile locale, pe baza votului universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerea prin vot direct a consiliilor judeene, are menirea de a reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea autoritilor reprezentative i la nivelul colectivitilor judeene, iar pe de alt parte, asigur armonizarea legislaiei noastre cu cea nscris n Carta european a autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)317. Acelai principiu a fost meninut i de actuala reglementare. Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale: (2) Consiliile locale i consiliile judeene, precum i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. (3) Consiliile locale i consiliile judeene se aleg pe circumscripii electorale, pe baza scrutinului de list, potrivit principiului reprezentrii proporionale.

315 316

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991 Publicat n Monitorul Oficial al Ro mniei, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996 317 Carta european a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost ratificat prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.331 din 26 noiembri e 1997

Numrul consilierilor fiecrui consiliu judeean se stabilete de prefect, prin ordin, n funcie de populaia judeului raportat de ctre Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs, sau dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Acest numr oscileaz ntre 31 consilieri locali, n judeele cu o populaie de pn la 350.000 locuitori i 37 consilieri pentru judeele cu o populaie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. Candidaturile pentru consiliile judeene, la fel ca i pentru cele locale i primari se propun de partidele politice sau alianele politice constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune candidaturi i de ctre alianele electorale constituite n condiiile legii, ori de ctre organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale prevzute n art. 7 din Legea nr. 67/2004, precum i candidaturi independente. Conform art. 6 teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de candidai pentru alegerea consiliilor judeene trebuie ntocmite astfel nct s asigure reprezentarea ambelor sexe. Procedura alegerii consiliului judeean, cu unele nuanri, este aproape identic cu cea descris n capitolul afectat alegerii consiliilor locale. Astfel, depunerea candidaturilor, campania electoral, organizarea seciilor de votare, ntocmirea listelor electorale, desfurarea alegerilor, constatarea rezultatelor etc., urmeaz regulile i se desfoar n termenele prezentate la alegerea consiliilor locale. Menionm c pentru alegerea unui consiliu judeean, se voteaz la toate seciile de votare organizate n comunele, oraele i municipiile care compun judeul respectiv, folosindu-se aceleai liste electorale cu cele utilizate pentru alegerea primarilor i consiliilor locale, dar buletine de vot distincte. Organizarea i desfurarea operaiunilor electorale pentru alegerea consiliilor judeene, este dat de lege n competena Biroului electoral de circumscripie judeean, care este format din 15 membri, dintre care un preedinte i un lociitor al acestuia care trebuie s fie magistrai i 13 reprezentani ai partidelor politice, alianelor politice i alianelor electorale care particip la alegeri n circumscripia electoral respectiv. Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, Birourile electorale de circumscripie judeean i a municipiului Bucureti ndeplinete n mod corespunztor atribuiile comune celorlalte birouri electorale (comunale, oreneti i municipale) precum i urmtoarele atribuii specifice: a) urmresc aplicarea dispoziiilor legale privitoare la alegeri n toate circumscripiile electorale din cuprinsul judeului, respectiv al municipiului Bucureti; b) asigur aducerea la cunotina celorlalte birouri electorale din jude, respectiv din municipiul Bucureti, a hotrrilor Biroului Electoral Central i urmresc modul de aplicare i respectare a acestora; c) efectueaz instruirea preedinilor birourilor electorale de circumscripie comunal, oreneasc, municipal i de sector al municipiului Bucureti i ai birourilor electorale ale seciilor de votare din cuprinsul judeului; d) realizeaz centralizarea numrului de liste complete depuse de partidele politice, alianele politice, alianele electorale i organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, pe baza comunicrii primite de la birourile electorale de circumscripie comunal, oreneasc, municipal, respectiv de

sector al municipiului Bucureti, i transmit Biroului Electoral Central situaia centralizat, n termen de 24 de ore de la ntocmire; e) primesc de la birourile electorale de circumscripie comunal, oreneasc, municipal, respectiv de sector al municipiului Bucureti, procesele -verbale coninnd rezultatul alegerilor, centralizeaz rezultatele pe jude, pe partide politice, aliane politice, aliane electorale i pe candidai independeni i le dau publicitii. Rezultatul centralizrii datelor pe jude, respectiv pe municipiul Bucureti, se consemneaz ntr-un proces-verbal, care se transmite Biroului Electoral Central, potrivit prevederilor prezentei legi. Aceste atribuii sunt specifice Birourilor electorale ale circumscripiei judeene, pe lng cele prevzute de art. 25 al Legii nr. 67/2004 atribuii comune tuturor birourilor electorale de circumscripie. Se poate constata, din analiza atribuiilor conferite de lege Birourilor electorale ale circumscripiilor judeene, c acestora le revine competena de coordonare a activitii birourilor electorale ale circumscripiilor electorale comunale, oreneti i municipale. Aa fiind, n judeele n care se organizeaz alegeri locale pariale n cel puin dou circumscripii electorale comunale, oreneti sau municipale, se va constitui i un birou electoral judeean, format din 3 judectori din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. n astfel de situaii, birourile electorale judeene ndeplinesc n mod corespunztor atribuiile prevzute de lege pentru Biroul Electoral Central. Dac alegerile pariale se organizeaz ntr-o singur circumscripie electoral soluionarea sesizrilor prevzute de art. 33 alin.1 lit. h din lege referitoare la frauda electoral, este de competena judectoriei n a crei raz teritorial se afl circumscripia electoral

2. Constituirea Consiliilor Judeene


Validarea mandatelor consilierilor judeeni se face dup procedura prezentat n cazul consilierilor locali, cu diferena c tribunalul este instana competent pentru validare. Constituirea consiliilor judeene se face n termen de 25 de zile de la data alegerilor, convocarea consilierilor fiind fcut de ctre prefect. La edina de constituire particip prefectul sau un reprezentant al acestuia. Cvorumul cerut de lege pentru edina de constituire a consiliilor judeene i procedura de desfurare a acesteia sunt identice cu cele iterate n subcapitolul referitor la consiliile locale. Ordinea de zi a edinei de constituire a consiliilor judeene este ns, n parte, diferit de cea a consiliilor locale n sensul c dup declararea consiliului judeean ca fiind legal ales (etape identice), urmeaz: alegerea preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean; alegerea comisiilor de specialitate. Consiliul judeean alege, dintre membrii si, pe toat durata exercitrii mandatului, un preedinte i doi vicepreedini, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. n ceea ce privete conflictul de interese pentru preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene i consilierii judeeni, menionm c potrivit art. 77 din Legea nr.

161/2003 (Seciunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a) sunt cele prevzute de art. 46 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, fiind identice cu cele ale consilierilor locali. Este absolut necesar ca dispoziiile invocate s fie colaborate cu cele ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit creia aleilor locali le revine obligaia de a-i face publice interesele personale, printr-o declaraie pe proprie rspundere. Declaraia se depune n dublu exemplar la secretarul unitii administrativteritoriale (comun, ora, municipiu, jude), din care: un exemplar se pstreaz la acesta ntr-un dosar special, denumit registru de interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre pstrare, instituiei prefectului. n concepia legiuitorului nostru pe care o regsim n art. 75 al legii, se apreciaz c aleii locali au un interes personal ntr-o anumit problem, dac au posibilitatea s anticipeze c o decizie a autoritii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj, pentru sine ori pentru: a) so, soie, rude sau afini pn la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoan fizic sau juridic cu care au o relaie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercial la care dein calitatea de asociat unic, funcia de administrator sau de la care obin venituri; d) o alt autoritate din care fac parte; e) orice persoan fizic sau juridic, alta dect autoritatea din care fac parte, care a fcut o plat ctre acetia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaie sau fundaie din care fac parte. n declaraia privind interesele personale, aleii locali trebuie s specifice elementele prevzute de art. 76 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004, printre care: funciile deinute n cadrul societilor comerciale, autoritilor i instituiilor publice, asociaiilor i fundaiilor, veniturile obinute din colaborarea cu orice persoan i natura colaborrii, participarea la capitalul societilor comerciale, dac depete 5% din capitalul societii etc. Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali: consilierii judeeni i consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea i adoptarea de hotrri dac au un interes personal n problema supus dezbaterii. n situaia enunat, consilierii n cauz au o dubl obligaie i anume: obligaia de a anuna consiliul judeean/consiliul local despre situaia ivit, la nceputul dezbaterilor; abinerea de la vot. Anunarea interesului personal i abinerea vor fi consemnate n procesul-verbal al edinei. Hotrrile adoptate cu nerespectarea dispoziiilor art. 77 sunt nule de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. Declaraia privind interesele personale se depune, dup cum urmeaz: a) n termen de 15 zile de la data declarrii consiliului ca legal constituit, n cazul consilierilor judeeni i al consilierilor locali;

b) n termen de 15 zile de la alegere, n cazul preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene. Aleii locali au obligaia s-i reactualizeze declaraia privind interesele personale la nceputul fiecrui an, dar nu mai trziu de 1 februarie, dac au intervenit modificri semnificative fa de declaraia anterioar. Secretarul unitii administrativ-teritoriale va transmite declaraiile reactualizate instituiei prefectului, pn la data de 1 martie a fiecrui an. n art.82 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 sunt prevzute i sanciunile pentru nedepunerea n termen sau pentru refuzul depunerii declaraiei de interese, astfel: a) nedepunerea declaraiei privind interesele personale n termenul legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care dureaz pn la depunerea declaraiei; b) refuzul depunerii declaraiei privind interesele personale atrage ncetarea de drept a mandatului. Att suspendarea precum i ncetarea mandatului se constat prin hotrre a consiliului judeean. Referitor la incompatibiliti, relevm c art. 88 Seciunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabilete acelai regim juridic pentru consilierii locali i consilierii judeeni, situaiile de incompatibilitate, procedura i organul competent s constate starea de incompatibilitate fiind tratate n capitolul afectat consiliilor locale. Pentru preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene incompatibilitile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele ale consilierilor locali i judeeni, astfel cum rezult din coroborarea art.87 i art. 88 din Legea nr. 161/2003, Seciunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a. Suspendarea de drept i ncetarea de drept a mandatului de consilier judeean intervin pentru cauzele i condiiile prezentate n cazul consilierilor locali318. Tot astfel, drepturile, obligaiile i rspunderea consilierilor judeeni sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu le mai dezvoltm.

3. Funcionarea Consiliilor Judeene


Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, republicat, consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul consiliului judeean se exercit de la data constituirii, pn la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales. Aadar, consiliul judeean este un organ colegial, deliberativ, compus din consilieri alei. Forma de lucru a consiliilor judeene este edina, art. 106 alin.1 al legii organice a administraiei publice preciznd c edinele ordinare se desfoar n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare, ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui, a unui numr de cel puin 1/3 dintre consilierii judeeni ori la solicitarea prefectului. n acest ultim caz, cererea se adreseaz preedintelui consiliului judeean i se refer la adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea,
318

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 205

limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea consiliului judeean se face n scris de ctre preedintele acestuia, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau, cu cel puin 3 zile naintea edinelor extraordinare, prin intermediul secretarului judeului. Apreciem c preedintele trebuie s fac convocarea consiliului judeean prin dispoziie care se aduce la cunotin public i personal consilierilor, edinele fiind publice. edinele consiliului judeean sunt conduse de preedinte sau, n absena acestuia, de unul dintre vicepreedini ori, n cazul n care, din motive ntemeiate, att preedintele, ct i vicepreedinii lipsesc, edina va fi condus de ctre un consilier ales cu votul majoritii consilierilor prezen, astfel cum rezult din coroborarea dispoziiilor art. 108, art.118 i art. 153 alin. (6) i (7) din legea organic a administraiei locale. Toate celelalte aspecte legate de funcionarea consiliilor judeene (cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la edine, sancionarea acestora pentru dou absene consecutive, etc.) sunt identice cu cele prezentate n capitolul afectat consiliilor locale. Din coroborarea dispoziiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, rezult c dizolvarea de drept a consiliului judeean poate fi cauzat de aceleai situaii care determin i dizolvarea de drept a consiliilor locale. Concret, consiliul judeean se dizolv de drept n urmtoarele ipoteze: a) n cazul n care nu se ntrunete timp de luni consecutive; b) n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici o hotrre; c) n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Secretarul judeului sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile menionate. Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului judeean, hotrrea instanei fiind definitiv i se comunic prefectului, astfel cum prevd dispoziiile art. 99 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare. n opinia noastr, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru organic este nefericit, incomplet i echivoc, de natur a crea probleme n interpretarea i aplicarea textului. Spre pild, legiuitorul las n discuie cteva chestiuni legate de calea de atac mpotriva hotrrii judectoreti pronunate de ctre instana de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc. n acest context, apreciem c sunt aplicabile dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. n sfrit, o ultim modalitate care conduce la dizolvarea de drept a consiliului judeean o constituie referendumul. Reiterm i aici opinia exprimat n capitolul afectat consiliilor locale n sensul c referendumul constituie o modalitate atipic pentru dizolvarea de drept a unui consiliu judeean sau local.

Pe de alt parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective, care s justifice promovarea i organizarea referendumului i-n consecin va opera arbitrariul i manipularea electoratului. Aa fiind, ne exprimm mari rezerve cu privire la necesitatea i oportunitatea nserrii n lege a acestei modaliti care s conduc la dizolvarea de drept a consiliului judeean. Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, referendumul pentru dizolvarea consiliului judeean se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot, nscrii pe listele elector ale permanente ale unitii administrativ-teritoriale. n legtur cu acest text, facem urmtoarele observaii: a) este bizar faptul c legiuitorul stabilete n art. 55 alin.3 c un consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot (o ptrime), iar consiliul judeean la cererea a cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot (o cincime). Ne ntrebm dac exist vreo raiune pentru a stabili un numr minim diferit de susintori ai referendumului pentru dizolvarea consiliului local i respectiv a consiliului judeean sau dimpotriv, o regretabil eroare. b) textul citat face referire la listele electorale permanente ale unitii administrativ-teritoriale, n cazul nostru unitatea administrativ-teritorial fiind judeul. Materia listelor electorale este reglementat de mai multe acte normative, n cazul nostru fiind aplicabile dispoziiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 Listele electorale permanente se ntocmesc i se actualizeaz de primar mpreun cu serviciile de eviden informatizat a persoanei din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor ... Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se ntocmesc de ctre primarii comunelor, oraelor i municipiilor din cadrul fiecrui jude, neexistnd o list electoral permanent judeean. n consecin, odat n plus, redactarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, se afl n suferin, conine multe inexactiti i ambiguiti, de natur a promova echivocul. ncheind aceste aprecieri critice, relevm c toate cheltuielile ocazionate de organizarea i desfurarea referendumului se suport din bugetul judeean. Organizarea referendumului judeean este dat de art. 99 alin. 5 din Legea organic a administraiei publice unei comisii formate din prefect, un reprezentant al consiliului judeean desemnat prin hotrre i un judector din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat de personalul din cadrul instituiei prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului judeean nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu judeean se face de Guvern, la propunerea prefectului.

Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu judeean, problemele curente ale administraiei judeene vor fi rezolvate de secretarul judeului, pe baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei i Internelor.

4. Atribuiile consiliului judeean


Legiuitorul organic a stabilit n art. 91 principalele atribuii ale consiliului judeean, utiliznd la fel ca i n cazul consiliilor locale gruparea acestora dup un numr de cinci criterii, cu precizarea c prin lege pot fi stabilite i alte atribuii. a) n domeniul organizrii i funcionrii aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean: 1. alege, din rndul consilierilor judeeni, un preedinte i 2 vicepreedini; 2. hotrte nfiinarea sau reorganizarea de instituii, servicii publice i societi comerciale de interes judeean, precum i reorganizarea regiilor autonome de interes judeean, n condiiile legii; 3. aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare ale aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; 4. exercit, n numele judeului, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii; 5. numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean. b) n domeniul dezvoltrii economico-sociale a judeului principalele atribuii sunt urmtoarele: 1. aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, bugetul propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; 2. aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele judeului, n condiiile legii; 3. stabilete impozite i taxe judeene, n condiiile legii; 4. adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico -social i de mediu a judeului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; 5. stabilete, pe baza avizului consiliilor locale ale unitilor administrativteritoriale implicate, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a acestuia i a unitilor administrativ-teritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale, oreneti sau municipale implicate;

6. aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii. c) n domeniul gestionrii patrimoniului judeului principalele atribuii sunt: 1. hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes judeean, n condiiile legii; 2. hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, dup caz, n condiiile legii; 3. atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean. d) n domeniul gestionrii serviciilor publice din subordine are urmtoarele atribuii principale: 1. asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean privind: educaia; serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; sntatea; cultura; tineretul; sportul; ordinea public; situaiile de urgen; protecia i refacerea mediului nconjurtor; conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; evidena persoanelor; podurile i drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu gaz metan; alte servicii publice stabilite prin lege; 2. sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; 3. emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; 4. acord consultan n domenii specifice, n condiiile legii, unitilor administrativ-teritoriale din jude, la cererea acestora. e) n domeniul cooperrii interinstituionale atribuiile principale sunt: 1. hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; 2. hotrte, n condiiile legii, nfrirea judeului cu uniti administrativteritoriale din alte ri; 3. hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar ori din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune.

f) Alte atribuii prevzute de lege.

5. Actele Consiliului Judeean


Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt acte administrative, denumite hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afara cazurilor n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare al consiliului judeean prevd o alt majoritate. Aadar, textul menionat instituie regula conform creia consiliul judeean adopt hotrri cu majoritatea simpl, cu alte cuvinte cu votul majoritii consilierilor judeeni prezeni. De la aceast regul exist i dou excepii, respectiv domenii de reglementare n care hotrrile se adopt cu o majoritate mai mare dect cea care reprezint regul i anume: a) hotrri care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie, fiind aplicabile dispoziiile art. 45 alin.2 din Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001; b) hotrri care se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor judeeni n funcie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale. Facem precizarea c n adoptarea hotrrilor de ctre consiliile judeene sunt aplicabile toate regulile de fond i form prezentate n subcapitolul 7 al capitolului n care am tratat consiliile locale, cu urmtoarele note specifice: a) proiectele de hotrri pot fi propuse de consilierii judeeni, de preedintele consiliului judeean, de vicepreedinii consiliului judeean sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun cu sprijinul secretarului judeului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. b) hotrrile se semneaz de ctre preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului. Fiind adoptate de autoritile deliberative ale administraiei publice judeene, hotrrile consiliilor judeene sunt acte administrative de autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu i oportun. Hotrrile adoptate de consiliile judeene pot avea att caracter normativ precum i caracter individual. Controlul de legalitate al hotrrilor adoptate de consiliile judeene se exercit de ctre prefect potrivit art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei, republicat i art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare.

6. Preedinii i vicepreedinii Consiliului Judeean


Pe de alt parte, dar deosebit de important pentru statutul preedintelui consiliului judeean ni se par dispoziiile art. 123 alin.4 din Constituia Romniei, republicat, conform crora: ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i

consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Aadar, cu caracter de noutate fa de Constituia Romniei n varianta 1991, legea fundamental face referire expres la preedinii consiliilor judeene, ridicnd la rang de noiune constituional funcia de preedinte al consiliului judeean, ceea ce nseamn c o i consacr ca o autoritate public distinct, cel puin n raporturile cu prefectul.319 n acelai context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, catalogheaz preedintele consiliului judeean ca fiind o autoritate executiv, alturi de primarii comunelor, oraelor, municipiilor i ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor i primarul general al municipiului Bucureti. Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. Trebuie remarcat faptul c sub aspectul alegerii preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean nu au fost aduse modificri legii. Modificrile de esen au fost aduse de Legea nr. 286/2006 pentru modificarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 n ceea ce privete eliberarea din funcie a celor dou categorii de demnitari publici, dispoziii pe care le regsim n art. 101 alin.3 al legii, conform crora: Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin o treime din numrul acestora. Eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeean. Din analiza comparativ a textului citat cu cel anterior, constatm urmtoarele modificri de substan: a) a fost modificat majoritatea necesar cu care trebuie adoptat de ctre consiliul judeean hotrrea de eliberare din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean, de la dou treimi la majoritatea consilierilor n funcie; b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi ntrunite pentru eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean; c) a fost nserat n text, cu caracter de noutate, interdicia de eliberare din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean n ultimele 6 luni de mandat ale acestuia. Modificrile aduse textului n cauz ne oblig s concluzionm n sensul c: eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean va fi o msur cu caracter exclusiv politic; eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean se va putea realiza cu o mai mare uurin, stabilitatea n funcie a celor dou categorii de demnitari publici fiind mult mai fragil. n consecin, apreciem c legiuitorul a realizat o dependen total a preedintelui i a vicepreedinilor consiliului judeean fa de majoritatea politic dintrun consiliu judeean sau altul.
319

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, pag. 262

Chiar dac aceste prevederi vor intra n vigoare dup alegerea autoritilor administraiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi foarte pguboase pentru administraia public local, ntr-o etap fundamental pentru integrarea efectiv n Uniunea European. n concluzie, apreciem ca fiind cel puin bizar i cu certitudine incorect evoluia reglementrilor constituionale i ale legii organice n ceea ce privete funcia de preedinte al consiliului judeean. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat preedintelui care rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a acestuia.320 Preedintele consiliului judeean poate delega, prin dispoziie, coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate vicepreedinilor sau altor persoane cu funcii de conducere astfel cum prevd dispoziiile art. 104 alin. 7 din Legea organic a administraiei publice locale. n opinia noastr, legiuitorul trebuia s instituie n sarcina preedintelui consiliului judeean obligaia de a delega o parte din competenele sale vicepreedinilor, ntr-un anumit termen. Nefcnd acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii n favoarea preedinilor consiliilor judeene care, vor crea i o practic administrativ neunitar. Cu alte cuvinte, n funcie de interesul i coloratura politic a preedintelui i a vicepreedinilor, precum i de relaiile interpersoanle dintre acetia, vor fi delegate sau nu ctre vicepreedini anumite competene. n consecin, s-ar putea ca n cazuri concrete funcia de vicepreedinte a consiliului judeean s fie una absolut decorativ, n contextul n care legiuitorul nu-i stabilete atribuii iar preedintele consiliului judeean nu-i deleag o parte din propriile atribuii. Iat de ce, de lege ferenda credem c aceast lacun se impune a fi eliminat. 6.1. Atribuiile preedintelui consiliului judeean n primul rnd i cu caracter general preedintele consiliului judeean este obligat s respecte prevederile Constituiei Romniei i s pun n aplicare legile, decretele emise de Preedintele Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, hotrrile consiliului judeean, precum i alte acte normative.321 Principalele atribuii ale preedintelui consiliului judeean le regsim n art. 104 al legii organice a administraiei publice locale, grupate de legiuitor dup cinci criterii, astfel: a) Atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean:

320

A se vedea art. 102 alin. 3 i art. 103 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. 321 A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare

1. ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de organizare i funcionare a acestuia, organigrama, statul de funcii i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; 2. numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. b) Atribuii privind relaia cu consiliul judeean: 1. conduce edinele consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora; 2. prezint consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului judeean; 3. propune consiliului judeean numirea, sancionarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean. c) Atribuii privind bugetul propriu al judeului, dup cum urmeaz: 1. exercit funcia de ordonator principal de credite; 2.ntocmete proiectul bugetului judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i la termenele prevzute de lege; 3. urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; 4. iniiaz, cu aprobarea consiliului judeean, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emisiuni de titluri de valoare n numele judeului. d) Atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i servicii publice: 1. ndrum metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, activitatea de stare civil i autoritate tutelar desfurate n comune i orae; 2. poate acorda, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, sprijin, asisten tehnic, juridic i de orice alt natur consiliilor locale sau primarilor, la cererea expres a acestora. e) n domeniul serviciilor publice de interes judeean principalele atribuii sunt: 1. coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeean sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean; 2. ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din urmtoarele domenii: 2.1. educaie, servicii sociale, sntate, cultur, tineret, sport, ordine public, situaii de urgen, refacerea i protecia mediului nconjurtor, evidena persoanelor, culte religioase etc. 2.2. emite avizele, acordurile i autorizaiile prevzute de lege;

2.3. acord consultan n domenii specifice n condiiile legii, unitilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora;322 3. ia msuri pentru evidena, statistica, inspecia i controlul efecturii serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean enumerate la punctul 2, precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al judeului; 4. emite avizele, acordurile, autorizaiile date n competena sa prin lege sau prin hotrre a consiliului judeean; 5. coordoneaz i controleaz organismele prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean nfiinate de consiliul judeean i subordonate acestuia; 6. coordoneaz i controleaz realizarea activitilor de investiii i reabilitare a infrastructurii judeene. Evident c preedintele consiliului judeean ndeplinete i alte atribuii reieite din lege, ordonan sau hotrre a Guvernului, hotrri ale consiliului judeean ori din alte acte normative. Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, preedintelui consiliului judeean i s-a conferit competena de a nfiina, n limita posturilor aprobate, cabinetul preedintelui. Cabinetul preedintelui poate fi organizat ca un compartiment distinct, format din cel mult 5 persoane. Personalul din cadrul cabinetului este numit i eliberat din funcie de ctre preedintele consiliului judeean i are statut de personal contractual. Personalul din cadrul cabinetului preedintelui consiliului judeean i desfoar activitatea pe baza unui contract de munc ncheiat pe durat determinat, egal cu cea a mandatului preedintelui. n opinia noastr, este o inovaie care n timp se va dovedi a fi pguboas i ineficient din punct de vedere al practicii administrative. Aceast structur va avea un caracter exclusiv politic i va crea cu certitudine animoziti fa de personalul din aparatul de specialitate al consiliului judeean. Conform art. 106 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001: n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau, dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz., alineatul 2 stipulnd faptul c prevederile art. 69 i art. 71 alin.2 se aplic n mod corespunztor. Din analiza textelor la care am fcut trimitere putem desprinde urmtoarele reguli: a) preedintele consiliului judeean emite acte administrative, cu caracter normativ i individual, denumite dispoziii; b) dispoziiile se semneaz de ctre preedinte i se contrasemneaz de ctre secretar; Secretarul nu va contrasemna dispoziiile pe care le consider ilegale, exprimndu-i poziia sa n scris preedintelui. c) dispoziiile se comunic n scris prefectului de ctre secretarul judeului, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii.
322

A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale

Aa fiind, ne apar absolut de neneles dispoziiile art. 123 alin.5 din Constituia Romniei, republicat, cele ale art. 24 alin.1 lit. f i art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului i ale art.1207 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Este vorba despre faptul c textele respective omit sau exclud dispoziiile emise de ctre preedinii consiliilor judeene din sfera actelor administrative asupra crora prefectul exercit atribuiile de tutel administrativ. n opinia noastr, este vorba despre o regretabil omisiune a legii fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu i-a permis s o nlture i s aduc o necesar i fireasc ndreptare. Este absolut bizar viziunea i raiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacr preedintele consiliului judeean ca autoritate a administraiei publice locale n dispoziiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituie, iar, pe de alt parte, omite n alin.5 al aceluiai articol dispoziiile preedinilor consiliilor judeene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, n cazul n care le consider ilegale. 6.2. Statutul preedintelui i exercitarea mandatului Conform art. 108 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001: Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier judeean. n consecin, exercitarea mandatului de ctre preedintele i vicepreedinii consiliului judeean nceteaz o dat cu expirarea mandatului consiliului judeean. Pe de alt parte, dar n acelai context ncetarea mandatului de consilier, n condiiile art. 9 alin.2, are ca efect ncetarea de drept, pe aceeai dat i a mandatului de preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean., astfel cum prevd dispoziiile art. 18 alin.3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier judeean are drept consecin suspendarea de drept din funcia de preedinte respectiv, vicepreedini ai consiliului judeean. n sfrit, mandatul de preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean poate nceta nainte de termen n urma eliberrii sau revocrii din funcie, n condiiile Legii nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. 6.3. Rspunderea preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean Specificitatea rspunderii preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean i gsete suportul n dubla calitate a acestora, de consilieri judeeni i demnitari publici. Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu art. 128 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 rezult c preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene rspund administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Pe de alt parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr. 393/2004 statueaz: Consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n executarea mandatului precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. n calitate de consilieri, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene rspund pentru nclcarea prevederilor Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, Legii

privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 i ale regulamentului de organizare i funcionare fiind pasibili de aplicarea urmtoarelor sanciuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de edin e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate.323 n acelai timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede c pentru abateri grave i repetate svrite n exercitarea mandatului de preedinte sau de vicepreedinte al consiliului judeean, persoanelor n cauz li se pot aplica urmtoarele sanciuni: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni; d) eliberarea din funcie. Sanciunile prevzute la lit. a i b se aplic prin hotrre a consiliului judeean, la propunerea unei treimi din numrul consilierilor n funcie ori a preedintelui consiliului judeean, propunerea fiind necesar a fi temeinic motivat. n legtur cu sanciunile prevzute n art. 69 alin.1 lit. c i d din Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiai articol prevede c hotrrea se adopt cu votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Mai mult, alineatul 4 stipuleaz: Aplicarea sanciunilor prevzute la alin.1 lit.c i d poate fi fcut numai dac se face dovada c viceprimarul, preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean a nclcat Constituia, celelalte legi ale rii sau a prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial respectiv. Aadar, se constat grave neconcordane ntre dispoziiile Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat i Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali n ceea ce privete eliberarea din funcie a preedinilor, respectiv vicepreedinilor consiliilor judeene. Concret, este vorba despre dou deosebiri de substan i anume: a) legea organic a administraiei publice locale stabilete n art. 101 alin. 3 faptul c hotrrea privind eliberarea din funcie a preedintelui ori vicepreedintelui consiliului judeean se adopt cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, n timp ce art. 69 alin.3 al legii nr. 393/2004 stabilete c hotrrea se adopt cu votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie; b) pentru eliberarea din funcie a preedintelui sau vicepreedintelui consiliului judeean legea organic instituie o singur condiie, respectiv aceea de a nu interveni n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeean. n mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie condiia de a se face dovada, dup caz: preedintele ori vicepreedintele consiliului judeean n cauz, a nclcat Constituia, celelalte legi ale rii, sau a prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial respectiv. Lsnd la o parte faptul c legiuitorul nu ne precizeaz prin ce modalitate se face dovada, trebuie s constatm grave inadvertene ntre cele dou acte normative.

323

A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004

Aadar, rmne ntrebarea legat de majoritatea necesar pe care trebuie s o ntruneasc hotrrea pentru eliberarea din funcie a preedinilor i/sau vicepreedinilor consiliilor judeene i pe ce motivaie se poate fundamenta. Sigur c, pot fi fcute discuii legate de caracterul novator al actului, de fora juridic a legii organice etc. dar, n afara acestora, rmne superficialitatea legiuitorului n reglementarea unei chestiuni delicate. Ne permitem s sugerm, de lege ferenda punerea n acord a celor dou acte normative. n mod evident, pn n prezent am avut n vedere rspunderea administrativdisciplinar a preedintelui i vicepreedinilor consiliilor judeene. La fel ca i primarii, preedinii consiliilor judeene au i o rspundere administrativ-contravenional stabilit n premier de art. 128 din Legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, precum i de alte acte normative. Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organic a administraiei publice locale, constituie contravenie i se sancioneaz cu amend de la 1.000 lei la 5.000 lei urmtoarele fapte: ... b) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului judeean de ctre preedintele consiliului judeean; c) neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale de ctre preedintele consiliului judeean, din culpa lor; d) neprezentarea de ctre preedintele consiliului judeean a rapoartelor prevzute de lege, din culpa lor; e) neluarea msurilor necesare, stabilite de lege de ctre preedintele consiliului judeean, n calitate de reprezentant al statului n jude. Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se fac de ctre prefect. Ne rezumm aici doar la enumerarea faptelor care constituie contravenii, fr alte comentarii cu privire la buna credin i culp, observaiile fcute n capitolul afectat primarului rmnnd valabile. ncetarea de drept a mandatului preedintelui consiliului judeean, precum i suspendarea de drept a mandatului intervin n ipotezele tratate la instituia primarului, fiind aplicabile dispoziiile art. 69 i art. 71 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat. n mod similar, apreciem c rspunderea civil i respectiv penal a preedinilor consiliilor judeene este antrenat n situaiile i condiiile relevate n capitolul n care am tratat Rspunderea primarului. 6.4. Drepturi i ndatoriri Principalele drepturi i obligaii ale preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene sunt reglementate de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 confer urmtoarele drepturi preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene: a) pe timpul exercitrii mandatului acestora li se suspend contractul de munc sau actul de numire, n cadrul unei instituii publice ori autoriti publice, regii autonome

ori societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau al unitii administrativ-teritoriale; b) la ncetarea mandatului de preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean persoanele n cauz i reiau activitatea n executarea acelorai contracte de munc; timp de 2 ani de la ncetarea mandatului nu li se poate modifica sau desface contractul de munc pe motive care nu le sunt imputabile; c) au drept de iniiativ n promovarea actelor administrative, individual sau n grup; d) au dreptul la o indemnizaie lunar, stabilit potrivit legii. De asemenea, au dreptul la decontarea, n condiiile legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaia de edin prevzut de lege pentru consilieri; e) beneficiaz de concedii de odihn, concedii medicale, concedii fr plat, precum i de concedii n cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii; f) au acces la orice informaie de interes public; g) dreptul de asociere al aleilor locali este garantat etc. Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene le revin obligaiile specifice aleilor locali, precum i unele obligaii specifice, printre care enumerm: a) ndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea funciilor consiliului judeean cu bun credin i fidelitate fa de ar i de colectivitatea care i -a ales; b) sunt obligai s respecte Constituia, legile rii, hotrrile i ordonanele Guvernului, regulamentul de organizare i funcionare al consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean; c) sunt obligai s depun declaraia de interese, declaraia de avere n condiiile prevzute de lege. Preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene trebuie s depun declaraia de avere n termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul Administraiei i Internelor. d) au obligaia de a se abine de la dezbaterea i aprobarea unei hotrri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat; e) sunt obligai la probitate i discreie profesional, s organizeze periodic ntlniri cu cetenii, s acorde audiene etc. f) au obligaia de a participa la edinele consiliului judeean i a comisiilor de specialitate din care fac parte; h) alte obligaii prevzute de lege. 7. Secretarul judeului Pentru prima dat dup 1990, legea organic a administraiei publice locale reglementeaz n cadrul aceluiai capitol funcia de secretar al unitii administrativ teritoriale. Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare Fiecare unitate administrativteritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii

administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie. n acest context, secretarului judeului i sunt aplicabile n mod corespunztor dispoziiile art. 117 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, care stabilesc principalele atribuii ale secretarilor unitilor administrativ-teritoriale. Dei legea nu prevede n mod expres, secretarul judeului ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege sau prin alte acte normative. 8. Aparatul de specialitate al consiliului judeean Executarea n concret a competenelor conferite de lege consiliului judeean i preedintelui consiliului judeean se realizeaz de ctre aparatul de specialitate al consiliului judeean. Conform art. 102 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia care are competena de numire, sancionare, modificare i ncetare a raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc. Aparatul de specialitate al consiliului judeean este format din funcionari publici i personal contractual organizat n compartimente de specialitate, n funcie de specificul atribuiilor. Aparatului de specialitate al consiliului judeean i se aplic regulile tratate n subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.

Capitolul VIII PREFECTUL

1. Consideraii generale privind instituia prefectului


Scurt istoric Originea instituiei prefectului se pierde n timp, unii autori susinnd c o regsim nc din Roma Antic n care noiunile de prefect sau prefectur semnificau fie uniti administrative (praefectural), fie funcii oficiale civile, militare sau economice324, sintagma prefectus urbis desemnnd prefectul oraului Roma, n timp ce ali autori consider c prefectul este o creaie napoleonian.325 n Romnia, instituia prefectului are vechi tradiii fiind ntlnit att n Muntenia ct i n Moldova nc nainte de Unirea Principatelor. Oficial i n actuala denumire, instituia prefectului a fost introdus prin Legea comunal din 1 aprilie 1864 i n Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care n art. 91 stipula: prefectul, cap al administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei administraiuni i execut hotrrile consiliului judeean. Potrivit art. 3 alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului pe lng consiliul judeean. n aceast calitate, prefectul era abilitat de lege s exercite supravegherea legalitii actelor adoptate de consiliul judeean sau de comitetul permanent al acestuia, avnd dreptul i obligaia de a promova recurs la Guvern, n termen de 10 zile, dac considera c un act este ilegal. Conform art. 95 alin. (3) din lege, introducerea recursului avea drept consecin suspendarea punerii n executare a actului respectiv. Guvernul avea obligaia s soluioneze recursul n termen de 20 de zile de la primire, iar dac nuntrul acestui termen nu se pronuna actul respectiv era considerat a fi legal, producndu-i efectele pentru care a fost adoptat. Legea administrativ din 3 august 1929 prevedea faptul c prefectul se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Totodat, au fost create un numr de 5 directorate ministeriale, ca centre de administraie i inspecie local, cu sediul n Bucureti, Cluj, Craiova, Iai i Timioara, fiecare dintre acestea avnd n raza de activitatea mai multe judee. Acestea erau conduse de un director ministerial, care avea rang de subsecretar de stat, prefectul n calitate de reprezentant al Guvernului, fiind subordonat acestuia. Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite condiii de vrst i studii, respectiv 30 de ani mplinii i studii universitare, precum i anumite incompatibiliti. Astfel, conform art. 270, prefectul nu putea ocupa nici o alt funcie public pltit de stat, jude sau comun, nu putea exercita vreo profesie liber i nici nu putea fi administrator sau cenzor n societile civile sau comerciale din jude. n principal, prefectul exercita urmtoarele atribuii: a) reprezenta Guvernul i puterea executiv n jude, fcnd legtura cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale i serviciile ministeriale locale;
324 325

Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 575 Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963

b) n calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform art.273, controlul i supravegherea tuturor administraiilor locale din jude; c) exercita atribuii poliieneti, conform art. 68 i 69 din Legea de organizare a poliiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind eful poliiei din jude. Pe lng aceste atribuii principale, prefectul se ngrijea de publicarea legilor, a regulamentelor i veghea la aplicarea acestora (art.274); era obligat s-i dea concursul la ndeplinirea deciziilor executorii ale consiliului judeean (art. 275), supraveghea toate instituiile de binefacere i asisten social care depindeau de stat, jude sau comun (art. 277) etc. Legea administrativ din anul 1936 consacrnd n art. 84 faptul c Prefectul este reprezentantul guvernului i eful administraiei judeene, a lrgit atribuiile acestuia, dndu-i-se i dreptul de a controla serviciile administraiilor locale. Din modul de numire, precum i din atribuiile pe care le exercit, rezult cu claritate faptul c n concepia legiuitorului din 1929 i 1936 funcia de prefect era politic i nu administrativ. Legea administrativ din 1938 aduce o modificare de substan sub acest aspect, prevznd n art. 97 alin. (2) faptul c prefectul este funcionar de carier, conferindu -i n acelai timp competena de a numi primarul n comunele rurale i urbane nereedin i de a desemna pe membrii de drept n consiliul comunal. n perioada de dup anul 1944, legislaia noastr nu a mai consacrat instituia prefectului, atribuiile acestuia privind controlul legalitii actelor administrative fiind conferit instanelor judectoreti i altor organe statale, sub comanda partidului unic. Dup revoluia din decembrie 1989, tradiia a fost reluat, instituia prefectul regsindu-i locul i rolul n sistemul administraiei publice din Romnia. Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor pn la organizarea de alegeri locale326, au fost organizate la nivelul judeelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege prefectura era un organ local al administraiei de stat cu competen general, prefectul nefiind consacrat ca autoritate public, cu atribuii proprii. Ulterior, art. 122 din Constituie, Legea nr. 69/1991 i apoi Legea nr. 215/2001 legile organice ale administraiei publice locale au fcut din prefect o autoritate a administraiei publice. Reglementarea instituiei prefectului n Seciunea a 2-a, Capitolul V, Titlul III intitulat Administraia public local din Constituie, au determinat pe unii autori s-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a administraiei publice locale327, alturi de consiliile locale, primari i consiliile judeene. ntr-o alt opinie, se apreciaz, dimpotriv, c prefectul este o autoritate desconcentrat n judee a Guvernului, un organ al administraiei teritoriale n stat, ori o autoritate administrativ desconcentrat a administraiei publice centrale328.
326 327

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990 Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn , Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999 328 Ioan Vida, op. citat, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate n judee ale administraiei ministeriale, n revista Dreptul nr. 5/1998, p. 52, C. Manda, Drept administrativ, Editura Victor, Bucureti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 218-219

n ceea ce ne privete, ne raliem celei de-a doua teze, considernd c prefectul era o autoritate deconcentrat a Guvernului n judee i n municipiul Bucureti. n formarea acestei teze pledeaz mai multe argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnrii prefectului, competena i sarcinile acestuia, etc., instituia prefectului constituindu-se ntr-un element de legtur organic ntre autonomia local i lege, ntre interesele locale i interesele naionale exprimate prin lege. n acest sens, ntr-o opinie se relev c Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie, exist un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor locale.329

2. Suportul constituional i legal al instituiei prefectului


Subliniem de la nceput faptul c n ultimii trei ani, au survenit modificri de esen n ceea ce privete reglementarea instituiei prefectului. Suportul constituional al instituiei prefectului l regsim n art.123 al Constiuiei Romniei, republicat, din coninutul cruia rezult rolul i locul prefectului n sistemul administraiei publice, astfel: a) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti; n acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioate, stabilete: n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune ale autoritilor publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale; n opinia noastr, legiuitorul constituant a utilizat n mod eronat sintagma unitile administrativ - teritoriale n loc de judee, ntruct la acest din urm nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale ministerelor. c) Atribuiile instituiei prefectului se stabilesc prin lege organic; d) ntre prefeci, pe de o parte i consiliile locale, consiliile judeene i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare; e) Prefectul poate ataca, n faa instanelor de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al celui local i al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Prin prisma acestei competene conferite instituiei prefectului, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o cons acr n mod expres ca autoritate ce exercit tutela administrativ. n conformitate cu dispoziiile art.123 alin.3 din Legea fundamental, a fost adoptat Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, care are menirea de a detalia dispoziiile constituionale. n acelai timp ns, legea organic aduce modificri de esen n materie, fa de reglementrile anterioare.
329

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, p. 261

Astfel, pentru prima dat dup 1990 reglementrile privind instituia prefectului sunt cuprinse ntr-o lege distinct fa de legea organic a administraiei publice locale.330 n al doilea rnd, menionm c Legea nr. 340/2004 n concordan cu dispoziiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat,331 modific regimul juridic al funciei de prefect, precum i al celei de subprefect. Astfel, dac potrivit reglementrilor anterioare funcia de prefect era o funcie de demnitate public, conform reglementrilor n vigoare prefectul devine nalt funcionar public, regim juridic aplicabil i subprefecilor. n acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic conferit prefecilor prin Legea administrativ din 1938. Aa cum relevam i n ediia anterioar, ne exprimm rezervele cu privire la perenitatea acestor dispoziii, mai ales, dac, alegerile generale vor genera o alt coloratur politic a Guvernului. Fr a ne propune aici s realizm o analiz exhaustiv a dispoziiilor cu caracter de noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne rezumm la faptul de a sublinia c legea a avut o existen efemer. Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului a fost modificat i completat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 179 din 14 decembrie 2005332, care modific inclusiv titlul legii, n Lege privind prefectul i instituia prefectului. Analiza actului normativ menionat ne permite s evideniem o serie de dispoziii cu caracter de noutate fa de reglementrile anterioare n materie, dintre care menionm urmtoarele: a) Cu privire la funcia public de prefect: 1) ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face parte din categoria nalilor funcionari publici; 2) Prefecii n funcie la data intrrii n vigoare a O.U.G. nr. 179/2005, precum i cei care au ocupat funcia de prefect pn la data de 31 decembrie 2005, puteau fi numii n funcia public de prefect, n urma promovrii unui examen de atestare pe post, conform art.III din Ordonan. Potrivit art.III alin.3 din Ordonana de urgen, participanii la examenul de atestare pe post trebuia s ndeplineasc condiiile prevzute de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, cu excepia celor prevzute la lit.c , d i e. Condiiile de organizare i desfurare a examenului de atestare pe post au fost stabilite prin H.G. nr. 1655/2005.333 Menionm c dispoziiile legale la care am fcut referire sunt aplicabile i subprefecilor. 3) Prefecii i subprefecii nu pot fi membri ai unui partid politic sau al unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public, astfel cum prevd dispoziiile art.22 din Ordonana de urgen.
330 331

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 332 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005 333 privind organizarea i desfurarea examenului de atestare n funciile publice de prefect i subprefect, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005

4) Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor conferite de lege, prefectul este a jutat de doi subprefeci, iar prefectul municipiului Bucureti de trei subprefeci, nregistrndu - se astfel creterea numrului de subprefeci fa de reglementrile anterioare. b) Cu privire la atribuia de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor observm c legea consolideaz conducerea bicefal a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul judeelor. n acest scop, prefecilor le-au fost conferite noi atribuii printre care: fundamentarea proiectelor de buget i cenzurarea execuiei bugetare, prin emiterea avizului consultativ; desemnarea unui reprezentant n comisia de concurs pentru ocuparea postului de conductor al serviciilor publice deconcentrate; sancionarea disciplinar a conductorilor serviciilor publice deconcentrate, prin formularea unei propuneri motivate n acest sens, adresate ministerului de resort, etc. c) Cu privire la nfiinarea Colegiului prefectural Se nfiineaz, n fiecare jude, colegiul prefectural compus din: prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, care i au sediul n judeul respectiv.334 Colegiul prefectual se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun i oricnd se consider c este necesar, la lucrrile colegiului putnd fi invitate i alte persoane a cror prezen se consider necesar. Potrivit legii, atribuiile colegiului prefectural se vor stabili prin hotrre a Guvernului i vor urmri, n principal, dou mari obiective, respectiv: Armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate care au sediul n jude; Implementarea programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului.335 Dei legea nu prevede n mod expres, n opinia noastr Colegiul prefectural este o structur organizatoric, fr personalitate juridic, cu o componen aproape similar cu cea a fostei Comisii administrative reglementat prin Legea nr. 69/1991 legea administraiei publice locale336, abrogat prin Legea nr. 215/2001. d) Cancelaria prefectului Conform art.39 din lege, n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului. Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, format din: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant i secretarul cancelariei. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit i eliberat din funcie de ctre prefect i i desfoar activitatea pe baza unui contract individual de munc, ncheiat n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei de ctre prefect.
334 335

A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificat i completat prin O.U.G. nr. 179/2005 A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificat i completat prin O.U.G. nr. 179/2005 336 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996

3. Numirea, ncetarea de drept a exercitrii funciei, incompatibiliti, conflictul de interese


Conform art. 123 alin. (1) din Constituia Romniei Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor, astfel cum rezult i din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare. Sediul instituiei prefectului, denumit prefectur, se afl n municipiul reedin de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz337. Pentru municipiul Bucureti, respectiv judeul Ilfov, sediul instituiei prefectului este n municipiul Bucureti. Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit n funcia de prefect se impunea condiia studiilor superioare de lung durat, fiind eliminat condiia de vrst (cel puin 30 de ani) prevzut de Legea nr.69/1991. Aa cum am mai artat, ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, potrivit modificrilor aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, coroborate cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 prefectul face parte din categoria nalilor funcionari publici, renunndu-se astfel la statutul su politic. Pe cale de consecin, raporturile de serviciu ale prefectului se modific, suspend i nceteaz n condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. Pe de alt parte. conform art. 85 din Seciunea a III-a, Capitolul III, Titlul IV din Legea nr. 161/2003, funcia de prefect este incompatibil cu: a) calitatea de deputat sau senator; b) funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar al municipiului Bucureti; c) funcia de consilier local sau consilier judeean; d) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; e) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; f) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale prevzute la lit. e); g) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale prevzute la lit. e); h) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; i) calitatea de comerciant persoan fizic; j) calitatea de membru al unui grup de interes economic; k) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte.

337

A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului

Prefecii pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. La numirea n funcie, persoana n cauz trebuie s declare c nu se afl ntr-o situaie de incompatibilitate. n cazul n care, pe timpul exercitrii funciei de prefect, apare o situaie de incompatibilitate, constatarea se face de ministrul administraiei i internelor, care l va informa pe primul-ministru, pentru a dispune msurile necesare, astfel cum prevd dispoziiile art. 86 lit. b) din Legea nr. 161/2003. n ceea ce privete conflictul de interese, materia este reglementat pentru prefect i subprefect de art. 72 - 75 din Seciunea a II-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr. 161/2003. Astfel, Prefectul este obligat s nu emit un act administrativ sau, s nu ncheie un act juridic ori s nu ia sau s nu participe la luarea unei decizii n exercitarea funciei publice de autoritate, care ar produce un folos material pentru sine, pentru soul su ori rudele sale de gradul I, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. nclcarea acestei obligaii constituie abatere administrativ, dac nu este o fapt grav, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice ncheiate n astfel de condiii sunt lovite de nulitate absolut, conform art. 73 alin. (1) i (2) din legea sus menionat. Verificarea sesizrilor privind nclcarea obligaiilor prevzute n art. 72 alin. (1) se face de ctre Corpul de control al primului-ministru. Rezultatul verificrilor se prezint primului-ministru, care dispune prin decizie, asupra msurilor ce se impun. n cazurile n care din verificri rezult c prefectul sau subprefectul a realizat foloase materiale prin svrirea unei abateri administrative, primul-ministru poate dispune, dup caz: a) sesizarea organelor de urmrire penal competente; b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii, constituite conform Legii nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i control i a funcionarilor publici. Decizia primului-ministru poate fi atacat la Curtea de Apel Bucureti Secia contencios administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare. Hotrrea Curii de Apel este supus recursului. Hotrrea judectoreasc irevocabil, sau, dup caz, decizia primului -ministru, neatacat n termenul de 15 zile, se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a. Persoana care a svrit o astfel de abatere administrativ, constatat dup procedura menionat, este deczut din dreptul de a mai exercita funcia de prefect sau subprefect pentru o perioad de 3 ani de la data publicrii hotrrii judectoreti sau, dup caz, a deciziei primului-ministru. Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice persoan sau acesta se poate sesiza din oficiu. Modul de soluionare al sesizrii va fi comunicat prefectului n termen de 30 de zile de la data soluionrii acesteia, conform art. 74 alin. (2) din Legea 161/2003. Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul II, Seciunea a-2-a) Persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un

interes legitim ca urmare a existenei unui conflict de interese prevzut n prezenta seciune se poate adresa instanei de judecat competente, potrivit legii, n funcie de natura actului emis sau ncheiat.

4. Atribuiile prefectului
4.1. Atribuiile conferite de Constituie Statutul constituional al instituiei prefectului este stabilit de art.123 din Constituia Romniei, republicat, text care nlocuiete fostul art. 122 modificat i completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003. Potrivit art. 123 din Constituie: (1) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. (3) Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. (4) ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. (5) Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Aa cum se arat n lucrarea Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii338, instituia prefectului se distinge prin urmtoarele caliti: a) reprezentant al Guvernului; b) ef al serviciilor statului din jude (municipiul Bucureti); c) autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale. n ceea ce privete calitatea prefectului de reprezentant al Guvernului n judee i n municipiul Bucureti prevzut de art. 123 alin. (1), preluat n art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, conform cruia Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, ne apare evident natura politic a instituiei prefectului. Pe de alt parte, dar n legtur cu calitatea de reprezentant al Guvernului n plan local, prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, revenind legiuitorului misiunea de a stabili n concret competena prefectului339. n legtur cu aceast atribuie constituional conferit instituiei prefectului, apreciem c nici Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului nu aduce clarificrile necesare. n opinia noastr, atta vreme ct conductorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor sunt numii de minitri de resort i se subordoneaz acestora prin activitatea pe care o desfoar, atributul de comand revine minitrilor. n acelai timp ns, avnd n vedere textul constituional i deopotriv, al legii speciale, trebuie s admitem teza

338 339

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, p. 261 A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, pp. 261-262

unei duble subordonri, n plan vertical i n plan orizontal a serviciilor deconcentrate ale ministerelor, implicit a conductorilor acestora. n sfrit, art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, consacr dreptul prefectului de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele pe care le consider ilegale, emise sau adoptate de autoritile administraiei publice locale, textul avnd aceeai redactare cu a art. 122 alin. (4) din Constituia revizuit. Analiza textului constituional menionat, ne permite formularea urmtoarelor observaii: a) dei art. 123 alin. (4) din Constituie consfinete un statut constituional preedinilor consiliilor judeene, alineatul 5 al aceluiai articol omite din enumerare, actele administrative emise de acetia. Aa fiind, n ipoteza n care prefectul ar ataca o dispoziie emis de preedintele consiliului judeean pe care o consider ilegal, poate fi invocat neconstituionalitatea dispoziiilor art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, text aflat n contradicie cu prevederile constituionale menionate. b) competena prefectului de a ataca n instanele de contencios administrativ este exhaustiv, nefiind stabilite excepii, pe de o parte, iar, pe de alt parte, nu este prevzut un termen nuntrul cruia prefectul poate verifica legalitatea actelor administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice locale i de a le ataca la instana de contencios administrativ340. n aplicarea dispoziiilor constituionale, art. 26 din Legea nr.340/2004 prevede c n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ aceste acte, dac le consider nelegale. Actul atacat este suspendat de drept. n astfel de situaii, prefectul are obligaia de a solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ. Trebuie relevat c art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare, a introdus o serie de reguli procedurale speciale n astfel de litigii, i anume: a) aciunea introdus de ctre prefect pentru anularea unui act administrativ al autoritilor administraiei publice locale socotit nelegal este scutit de taxa de timbru; b) aciunea se judec n regim de urgen; c) termenele de judecat nu pot fi mai mari de 10 zile; d) prile se consider a fi legal citate, dac citaia le-a fost comunicat cu cel puin o zi naintea judecrii; e) hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n ziua n care au luat sfrit dezbaterile. n situaii deosebite, pronunarea poate fi amnat cel mult dou zile. Conform alineatului 6 al aceluiai articol, aceste reguli se completeaz cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

340

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op.citat., p. 263

n opinia noastr, regulile procedurale instituite de Legea nr. 340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, sunt utopice i cu certitudine nu vor fi respectate de ctre instanele de contencios. Rmne ca jurisprudena s infirme sau, dimpotriv s confirme punctul nostru de vedere. 4.2. Atribuiile conferite de lege Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii, obiectivitii, transparenei i liberului acces la informaiile de interes public, eficienei, responsabilitii, profesionalizrii, orientrii ctre cetean. Capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercit n exclusivitate de ctre prefect, spre deosebire de exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului, care pot fi delegate de ctre prefect, prin ordin i altei persoane, conform dispoziiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004. Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat. n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete potrivit art. 24 din Legea nr. 340/2004 urmtoarele atribuii principale: asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale i judeene, prioritile de dezvoltare teritorial; verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului; asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire pentru situaii de urgen; dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n s copul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european (atribuie formulat nefericit s.n.);

dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de integrare european; hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune. asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%. Atribuii cu caracter de noutate regsim n art.241 din lege care are urmtoarea redactare: Prefectul poate verifica msurile ntreprinse de primar sau de preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativ teritorial i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile legii. Aadar, prin norm cu caracter permisiv, prefectul poate, legiuitorul a instituit controlul prefectului asupra unor alei locali. n opinia noastr, aceste dispoziii sunt cel puin discutabile sub aspectul neconstituionalitii. Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern. Aa de exemplu, o atribuie cu caracter de noutate absolut o regsim n art.1 alin.1 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, conform cruia: n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, prefectul asigur legtura operativ dintre fiecare ministru, respectiv conductor al organului administraiei publice centrale din subordinea Guvernului i conductorul serviciului public deconcentrat din subordinea acestuia. Textul citat ni se pare cel puin bizar i neconstituional, atta vrme ct art.123 alin.2 din Constituie stabilete c prefectul conduce serviciile publice deconcentr ate ale ministerelor. Pe de alt parte, alineatul 2 al aceluiai articol stabilete c minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, pot delega prefectului unele atribuii de conducere i control, printre care: verificarea modului de utilizare a fondurilor publice alocate serviciului public deconcentrat, verificarea modului de realizare a obiectivelor cuprinse n strategiile sectoriale, organizarea unor achiziii publice etc. Ni se pare c aceste prevederi adaug la legea organic privind prefectul i instituia prefectului i-n acelai timp contravin Constituiei. Din analiza atribuiilor conferite de Constituie i lege prefectului, rezult c acesta are o competen material specializat, care sub aspect teritorial se limiteaz la nivelul judeului, respectiv al municipiului Bucureti341.

5. Drepturile i ndatoririle prefecilor


Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare, este intitulat Drepturile i ndatoririle membrilor

341

Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 223

Corpului prefecilor i al Corpului subprefecilor, reglementnd pentru prima dat dup 1990, n mod distinct aceast materie. Potrivit dispoziiilor art. 19-22 din lege prefecii n funcie beneficiaz de urmtoarele drepturi speciale: a) locuin de serviciu; n cazul n care prefectul i desfoar activitatea n alt localitate dect cea de domiciliu, beneficiaz de locuin de serviciu. Dac prefectul se afl n situaia menionat, cheltuielile privind chiria locuinei de serviciu i cele ocazionate de mutarea n localitatea n care i are sediul instituia prefectului, sunt suportate din bugetul instituiei prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege. Legea prevede c n atare situaii, contractul de nchiriere al locuinei de serviciu se ncheie pe perioada exercitrii funciei de prefect i nceteaz de drept, la data ncetrii exercitrii funciei de prefect. Constatm c acest drept conferit prefectului este un drept special, discriminatoriu, de care nu beneficiaz alte categorii de funcionari publici. b) salarizarea prefecilor se face n conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici; c) n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului n funcie i se acord onoruri militare, n conformitate cu dispoziiile regulamentelor specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate n jude; d) prefectul poate solicita instituiilor i autoritilor administraiei publice documentaii, date i informaii, iar acestea au obligaia de a le furniza cu celeritate. Prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidlor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii din funcia public.

6. Actele prefectului
Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, n condiiile legii, competen stabilit prin art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia textul abrogat din art. 137 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 Legea administraiei publice locale. n ceea ce privete ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate, legea prevede obligaia prefectului de a consulta conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale342. Dei textul preia redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr. 215/2004, considerm c se impunea renunarea la termenul de consultare i utilizarea unei formaliti procedurale consacrate n doctrin, respectiv aviz (facultativ sau consultativ) sau acord. Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public, n condiiile legii, aa cum rezult din coroborarea dispoziiilor art. 32 alin. (3) cu cele ale art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunic de ndat Ministerului Administraiei i Internelor.
342

A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004

Ministerului Administraiei i Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului. Este evident ns faptul c Guvernul, la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor sau a altei autoriti publice, poate dispune anularea unui ordin emis de prefect i pentru motive de neoportunitate, n temeiul raporturilor de subordonare direct i pe baza atribuiei de control ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare. Ordinele emise de prefect n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin, de la care devin i executorii. Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecii sunt obligai s comunice ordinele de natura celor sus-menionate conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ordinele cu caracter individual emise de prefeci devin executorii de la data aducerii lor la cunotin public, potrivit art. 33 teza a II-a din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Fiind emise de o autoritate a administraiei publice (prefectul), n exercitarea atribuiilor de putere public, ordinele emise de prefeci sunt acte administrative de autoritate, cu caracter obligatoriu i executoriu din oficiu. Dei legea nu prevede n mod expres, legalitatea ordinelor prefectului este cenzurat de ctre instanele de contencios administrativ, ori de cte ori lezeaz un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat. Menionm c art. 34 i art. 35 din Legea nr. 340/2004 reglementeaz raporturile dintre ministere i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale, pe de o parte i prefeci, pe de alt parte. Astfel, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale, dar, n acelai timp au obligaia s comunice de ndat prefecilor actele cu caracter normativ, pe care prefecii trebuie s le transmit serviciilor publice deconcentrate. Pe de alt parte, prefectul poate propune ministerelor i celorlalte organe ale administraiei centrale msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale i, de asemenea, poate sesiza aceste autoriti cu privire la inoportunitatea unor acte administrative.

7. Subprefectul
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor ce i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefeci, iar la municipiul Bucureti de trei subprefeci, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Numirea i eliberarea din funcie a subprefecilor se face n condiiile legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului i cu avizul Ministerului Administraiei i Internelor. Dei legea nu prevede, avnd ns n vedere prerogativele excepionale conferite de Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem c este vorba despre un aviz facultativ.

Ca i n cazul prefectului, art. 9 din lege prevede c subprefectul face parte din categoria nalilor funcionari publici, instituind i condiiile necesare pentru ocuparea funciei. ncetarea de drept a funciei de subprefect, conflictele de interese i incompatibilitile sunt identice cu cele ale prefectului. Subprefectul are aceleai drepturi i ndatoriri cu cele ale prefectului. n temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform crora atribuiile subprefectului se stabilesc prin hotrre a Guvernului a fost adoptat Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului,343 care, n art.2 alin.1 prevede c: Subprefecii ndeplinesc, n numele prefectului, atribuii n domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, ale conducerii operative a instituiei prefectului, precum i alte atribuii prevzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraiei i Internelor sau de ctre prefect. Analiza textului citat ne permite s formulm dou observaii i anume: a) subprefecilor le-au fost stabilite prin act normativ competene proprii; b) subprefecii i exercit competenele conferite prin lege n numele prefectului. Conform alin.2 al art.2 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 principalele atribuii ale subprefecilor au fost grupate n dou mari domenii de activitate, astfel: a) atribuii exercitate n numele prefectului, cu privire la conducerea serviciilor publice, dintre care enumerm: analiza activitii desfurate de serviciile publice deconcentrate i elaborarea de propuneri pentru mbuntirea activitii acestora; consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic de specialitate, potrivit legii i asigurarea transmiterii acestora ctre conductorul instituiei ierarhic superioare; examinarea proiectelor bugetelor i a situaiilor financiare privind execuia bugetar ntocmite de serviciile publice deconcentrate, n vederea emiterii avizului de ctre prefect; ntocmirea proiectului regulamentului de funcionare a colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru; urmrirea modului de ndeplinire a hotrrilor luate n cadrul colegiului prefectural etc. b) atribuii privind conducerea operativ a instituiei prefectului, prin care: asigurarea conducerii operative a instituiei prefectului, cu excepia cancelariei prefectului; elaborarea proiectului regulamentului de organizare i funcionare a instituiei prefectului, pe care l supune spre aprobare prefectului; asigurarea elaborrii proiectului ordinului prefectului privind nfiinarea i organizarea oficiilor prefecturale, ndrumarea metodologic a secretarilor unitilor administrativ-teritoriale, gestionarea i urmrirea ndeplinirii msurilor dispuse de ctre prefect cu privire la realizarea sarcinilor reieite din actele normative, asigurarea secretariatului comisiei judeene pentru stabilirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor, n calitate de secretar al comisiei etc. Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuiile care revin fiecrui subprefect. Ordinele prefectului sunt contrasemnate de ctre subprefectul n sarcina cruia incumb punerea sa n aplicare.

343

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 363 din 26 aprilie 2006

n absena prefectului, atribuiile acestuia se exercit de ctre subprefectul desemnat prin ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc dispoziiile art.3 alin.2 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006.

8. Instituia prefectului
Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin potrivit Consttituiei i de alte acte normative, sub conducerea prefectukui, a fost organizat instituia prefectului. Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, Instituia prefectului este o instituie public, cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Structura sa organizatoric i modul de funcionare ale instituiei prefectului au fost reglementate prin Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Structurile de specialitate ale instituiei prefectului se organizeaz, n condiiile legii, n direcii, servicii i birouri prin ordin emis de prefect, n funcie de specificul activitii. Personalul din cadrul instituiei prefectului este format din funcionari publici, funcionari publici cu statut special i personal contractual. Numirea n funcie a funcionarilor publici, respectiv ncadrarea personalului contractual, precum i modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ori a raporturilor de munc ale personalului din cadrul instituiei prefectului se efectueaz prin ordin al prefectului, emis n condiiile legii.344 Principalele atribuii ale structurilor de specialitate din cadrul instituiei prefectului sunt grupate n art.6 al Hotrrii Guvernului nr. 460/2006 dup 7 criterii, astfel: 1) atribuii cu privire la aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor i a celorlalte acte normative, printre care: elaboreaz studii i rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative n vigoare, precum i propuneri pentru mbuntirea strii de legalitate; particip mpreun cu reprezentanii serviciilor publice deconcentrate la aciuni de verificare, potrivit competenelor; prezint prefectului propuneri privind prioritile de dezvoltare a judeului; ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n jude a obiectivelor cuprinde n Programul de guvernare etc. 2) atribuii cu privire la verificarea legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i contencios administrativ i anume: conduc evidena actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i transmise prefectului n vederea verificrii legalitii, asigur pstrarea acestora, precum i evidena aciunilor i dosarelor aflate pe rolul instanelor judectoreti; examineaz sub aspectul legalitii, n termenele prevzute de lege, actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale;
344

A se vedea art.5 din Hotrrrea Guvernului nr. 460/2006

verific legalitatea contractelor ncheiate de autoritile administraiei publice locale, asimilate actelor administrative, la sesizarea prefectului de ctre persoanele interesate ori vtmate ntr-un drept subiectiv; propun prefectului sesizarea, dup caz, a autoritilor administraiei publice locale emitente, n vederea reanalizrii actului considerat ilegal sau, dup caz, a instanei de contencios administrativ, cu motivarea necesar; ntocmesc documentaia, formuleaz aciunile n contencios administrativ i susin n faa acestora aciunea formulat; avizeaz ordinele prefectului sub aspectul legalitii; reprezint prefectul i instituia prefectului n faa instanelor judectoreti etc. 3) atribuii cu privire la realizarea politicilor naionale, a celor de integrare european i a planului de msuri pentru integrarea european i intensificare a relaiilor externe, printre care: ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n judee a politicilor naionale, a politicilor post-aderare n Uniunea European i de intensificare a relaiilor externe; acioneaz pentru atragerea societii civile la aciunile de cunoatere a reglementrilor i programelor de finanare iniiate i susinute de Uniunea European etc. 4) cu privire la buna organizare i desfurare a activitii pentru situaii de urgen, precum i la pregtirea i ducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care nu au caracter militar, printre care citm: urmresc ndeplinirea msurilor dispuse de ctre prefect, n calitate de reprezentant al comitetului judeean pentru situaii de urgen; prezint prefectului propuneri privind modul de utilizare, n situaii de criz, a fondurilor special alocate de la bugetul de stat; propun prefectului, n situaiile prevzute de lege, convocarea consiliilor locale, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz; ntocmesc rapoarte i informri privind evoluia i desfurarea evenimentelor n caz de dezastru, precum i msurile ntreprinse de autoritile administraiei publice locale n acest domeniu, pe care le nainteaz prefectului; asigur informarea prefectului cu privire la iminena producerii unor fenomene naturale periculoase, cu privire la evaluarea preliminar a efectelor i a pagubelor produse etc. 5) cu privire la activitatea de eliberare i de eviden a paapoartelor simple, printre care: soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple, n conformitate cu prevederile legii; colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor pentru asigurarea eliberrii paapoartelor simple, n sistem de ghieu unic;

administreaz i gestioneaz registrul judeean, respectiv al municipiului Bucureti, de eviden a paapoartelor simple i valorific datele cuprinse n acesta; asigur furnizarea datelor necesare pentru actualizarea permanent a Registrului naional de evidena paapoartelor simple etc. 6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i al plcilor cu numere de nmatriculare, respectiv: constituie i actualizeaz registrul judeean, respectiv al municipiului Bucureti, de eviden a permiselor de conducere i a autovehiculelor nmatriculate i valorific datele cuprinse n acesta; organizeaz examenele pentru obinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, n condiiile legii; soluioneaz cererile pentru eliberarea permiselor de conducere a autovehiculelor, a certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru autovehiculele rutiere, n sistem de ghieu unic; colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de evidena persoanelor etc. 7) n sfrit, structurile de specialitate ale instituiei prefectului mai ndeplinesc i urmtoarele atribuii: ntocmesc documentaiile pentru fundamentarea ordinelor emise de prefect; elaboreaz proiectele ordinelor emise de prefect i le prezint acestuia pentru nsuire; organizeaz activitatea de primire a cetenilor n audiene la prefect i subprefeci; asigur primirea, nregistrarea i soluionarea n termen legal a petiiilor adresate prefectului; urmresc i aplic prevederile cuprinse n strategiile i programele pentru susinerea reformei n administraia public; asigur organizarea i desfurarea edinelor consiliilor sau comitetelor constituite n cadrul instituiei prefectului, potrivit legii etc. Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin i alte atribuii pentru structurile de specialitate ale instituiei prefectului, care s asigure n cele mai bune condiii atribuiile conferite de lege prefectului.

9. Colegiul prefectural
n fiecare jude i respectiv n municipiul Bucureti, se organizeaz i funcioneaz un colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum prevd dispoziiile art.12 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006, emise n baza art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Colegiul prefectural este format din: subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului care i au sediul n fiecare jude. Colegiul prefectural se ntrunete n edine cel puin o dat pe lun i ori de cte ori se consider necesar, la convocarea prefectului. Principalele atribuii ale colegiului prefectural constau n:

a) armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate; b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul fiecrui jude. Activitatea colegiului prefectural se desfoar pe baza unui regulament aprobat prin ordin emis de prefect. Conform art.15 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 ndrumarea i controlul ierarhic de specialitate asupra activitii prefecilor i a instituiilor prefectului se asigur de Ministerul Administraiei i Internelor. CAPITOLUL IX FUNCIA PUBLIC

1. Scurt istoric privind reglementarea noiunii de funcie public


Funcia public este o noiune fundamental a dreptului administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare constant att a legislativului, precum i a doctrinei de specialitate din ar i din strintate. n ara noastr, s-a nregistrat o bogat tradiie n ceea ce privete reglementarea i definirea conceptului de funcie public. Primele reglementri n aceast materie le regsim n Regulamentele Organice ale Moldovei i Munteniei. Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza care au vizat i funcionarii din administraia de stat. Constituia din 1866, consacra n art. 88 principiul conform cruia regele avea competena s numeasc i s revoce minitrii i de asemenea, numea sau confirma n funciunile publice potrivit legii. n acest spirit, art. 131 alin. (5) al legii fundamentale prevedea adoptarea unei legi speciale asupra condiiilor de admisibilitate i naintare n funciunile administraiei publice, care, din nefericire nu a mai fost adoptat. n mod indubitabil, Constituia din 1923 a reprezentat un progres de reglementare, articolul 8 statund: (1) Nu se admite n stat nici o deosebire de natere sau de clase sociale. (2) Toi Romnii, fr deosebire de origine etnic, de limb sau de religie sunt egali naintea legii i datori a contribui fr osebire la drile i sarcinile publice. (3) Numai ei sunt admisibili n funciile i demnitile publice, civile i militare. (4) Legi speciale vor determina statutul funcionarilor publici. (5) Strinii nu pot fi admii n funciunile publice dect n cazuri excepionale i anume statornicite de legi.345 Pe baza principiilor constituionale la data de 19 iunie 1923 a fost publicat Legea pentru Statutul funcionarilor publici346, care avea urmtoarea structur: a) Partea I intitulat Dispoziii aplicabile tuturor funcionarilor publici cu un numr de 7 capitole, dup cum urmeaz: Capitolul I: Dispoziii generale Capitolul II: Condiii generale de accesibilitate n funciuni
345

Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votat n Adunarea Naional Constituant, n edinele de la 26 i 27 martie 1923 346 Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat n Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923

Capitolul III: Stabilitate Capitolul IV: ndatoriri i rspunderi Capitolul V: Incompatibiliti Capitolul VI: Salarii, indemnizri, pensii i concedii Capitolul VII: Asociaiile de funcionari b) Partea a II-a intitulat Dispoziiuni speciale cu un numr de 7 capitole astfel: Capitolul I Capitolul II: Condiii de admisibilitate Capitolul III: Despre numiri i naintri Capitolul IV: Transferri Capitolul V: Disciplina Capitolul VI: Comisiile de disciplin Capitolul VII: Dispoziii diverse i tranzitorii Cteva luni mai trziu, a fost adoptat Regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului funcionarilor publici care a avut menirea de a detalia prevederile legii i de a statua un cadru general, unitar, de aplicare a acesteia.347 n opinia noastr, importana celor dou acte normative rezid n faptul c stabilesc regimul juridic al funcionarului public, un regim juridic diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de munc. Legea pentru Statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923 cu unele modificri ulterioare, a fost abrogat odat cu adoptarea Codului funcionarilor publici la 8 iunie 1940. i acest Cod a suferit numeroase modificri care au impus republicarea sa n Monitorul Oficial din 10 martie 1942, fiind abrogat dup 23 august 1944. Ulterior, materia a fost reglementat prin Legea nr. 746 din 22 septembrie 1946, abrogat prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, ntruct se afla n curs de legiferare primul Cod al muncii. Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificrile i completrile ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru aprobarea Codului muncii al R.S.R.348, dispoziiile lor fiind aplicabile tuturor categoriilor de oameni ai muncii, inclusiv aparatului de stat. n aparatul de stat era inclus personalul ncadrat n ministere i alte organe centrale, n organele locale ale administraiei de stat, n justiie, procuratur i n alte instituii 349 Cu unele modificri explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a produs efecte juridice pn la data de 1 martie 2003, fiind abrogat de Legea nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.

2. Reglementarea funciei publice n Constituie i legea organic


Sediul materiei l regsim n art. 16 i art. 73 alin. (3) lit. j) din legea fundamental i n legea organic privind statutul funcionarilor publici.

347 348

Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat n Monitorul Oficial nr. 189 din 23 noiembrie 1923 Publicat n Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972 349 Art. 58 din Legea nr. 10/1972

Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituiei din 1991 prevedea c: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Textul citat instituia dou condiii care trebuiau ndeplinite n mod cumulativ de ctre persoanele care doreau s ocupe o funcie public, respectiv: cetenia romn i domiciliul n ar. Pe cale de consecin, strinii i apatrizii nu puteau s ocupe astfel de funcii. Actuala Constituie, a crei revizuire s-a impus, printre altele i din perspectiva integrrii rii noastre n structurile Uniunii Europene, a adus modificri de substan inclusiv n materia funciei publice, articolului 16 alin. (3) dndu-i-se urmtorul coninut: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoane care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea n anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Dintr-o analiz comparativ a celor dou variante ale textului art.16 alin. (3) din Constituie, observm dou modificri substaniale i anume: a) a fost eliminat norma imperativ cu privire la cetenia romn, fiind nlocuit cu o norm permisiv; n consecin, s-a lsat la latitudinea legiuitorului s stabileasc condiiile, funciile i demnitile publice care pot fi ocupate de cetenii strini sau apatrizi; b) s-a prevzut garantarea egalitii dintre femei i brbai n ceea ce privete accesul la funciile i demnitile publice, dispoziie care se ncadreaz ntr-un curent de idei specific pentru dezvoltarea democraiilor contemporane. Referitor la modalitatea de reglementare a statutului funcionarilor publici, att Constituia din 1991, precum i Constituia revizuit consacr obligativitatea aprobrii acestuia prin lege organic (art. 73 lit. j). Dei, n mod declarativ, legea privind statutul funcionarilor publici a constituit o prioritate pentru toate guvernele, ea a fost adoptat cu mare ntrziere, respectiv n anul 1999, prin angajarea rspunderii Guvernului n faa Camerei Deputailor i Senatului reunite n edin comun, conform art. 113 din Constituia Romniei350. Considerm c adoptarea unei legi organice prin acest procedeu legislativ care elimin dezbaterea parlamentar, nu a constituit o alegere benefic, dimpotriv, a rezultat o lege lacunar i n mare msur inaplicabil. Aceste afirmaii sunt susinute de faptul c Legea nr. 188/1999 a suferit numeroase modificri ntr-un termen foarte scurt, pe de o parte, iar, pe de alt parte, aplicarea multor dispoziii din lege a fost condiionat de norme pe care Guvernul Romniei le-a emis cu mare ntrziere. Totui, chiar dac Legea nr. 188/1999 a coninut i conine o serie de dispoziii lacunare sau discutabile, pozitiv rmne faptul c a consfinit regimul juridic al funciei publice i al funcionarilor publici.

350

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile ulterioare, modificat i completat prin Legea nr. 251 din 23 iun ie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 574 din 4 iulie 2006

3. Noiunea de funcie public


Conceptul de funcie public s-a bucurat de o atenie deosebit n literatura de specialitate fiind emise o multitudine de definiii, cu nuanri de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul. Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu considera c Funciunea public apare ca o grupare de atribuiuni, de puteri i de competene n scopul de a da satisfaciune unor anumite interese generale, cci orice putere social se legitimeaz numai prin scopul su de interes public, neputndu-se concepe ca o asemenea putere s fie ntrebuinat pentru scopuri personale.351 n opinia autorului funciunile publice sunt organizri instituionale, abstracte, care ns au menirea de a realiza un triplu scop, respectiv: s fac, s pregteasc sau s execute actele juridice. ntruct actele juridice sunt manifestri de voin proprii doar indivizilor funciunile publice trebuie s aib titulari persoane fizice, care s exercite puterile atribuite funciunei, n limitele competenei determinate de legiuitor352, cu alte cuvinte funciile publice trebuie deservite de funcionari publici. n perioada 1949 1989 nu au existat reglementri privind funcia public i funcionarul public, fiind aplicabile ntregului personal dispoziiile Codului muncii care a intrat n vigoare n 1950. Cu toate acestea, doctrina de specialitate a nvederat necesitatea elaborrii unor statute aplicabile diferitelor categorii de funcionari din administraia de stat.353 Dup anul 1990, doctrina de drept public din ara noastr s-a preocupat n mod constant de abordarea conceptului de funcie public, impunnd legiuitorului adoptarea unei reglementri specifice. ntr-o opinie de referin, funcia public reprezint situaia juridic a persoanei fizice nvestit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice i const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care l-a nvestit.354 Prof. Alexandru Negoi definete funcia public ca fiind: un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitatea legal de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice.355 ntr-o alt opinie, funcia public reprezint complexul drepturilor i obligaiilor de interes general stabilite potrivit legii n scopul realizrii competenei unei autoriti publice, instituii publice sau regii autonome, de ctre persoane legal nvestite.356 Funcia public este definit de prof. V. Vedina ca fiind situaia juridic legal determinat a persoanei fizice nvestit cu prerogative n realizarea competenei unei
351

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediia a IV-a, Bucureti, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, 1934, p. 522 352 Paul Negulescu, op. citat, p. 523 353 A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1986, pp. 306309, M.T. Oroveanu, Consideraii privind necesitatea, principiile i coninutul unui statut al funcionarilor din administraia de stat, n revista Studii i Cercetri Juridice nr. 3/1978, pp. 269 -276 etc. 354 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 561 355 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 95 356 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat., p. 437

autoriti publice, n regim de putere public, avnd ca scop realizarea n mod continuu a unui interes general.357 n sfrit, o abordare deopotriv explicit i pragmatic o regsim la prof. Ioan Santai care atribuie noiunii dou accepiuni. n sens larg, funcia public reprezint o situaie juridic predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii respective.358 n sens restrns, autorul consider c trebuie s avem n vedere funcia executiv sau administrativ, pe care o definete ca o categorie ce reprezint situaia juridic legal predeterminat, constnd dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena unui organ al administraiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n cauz.359 Analiza definiiilor prezentate ne relev cteva elemente constante, cu alte cuvinte trsturile specifice ale funciei publice, dup cum urmeaz: a) funcia public reprezint o situaie juridic, o abstractizare care trebuie ndeplinit exclusiv de o persoan fizic; b) funcia public se obiectiveaz printr-un complex de drepturi i obligaii; c) se creeaz prin lege sau prin acte administrative emise n temeiul legii, n scopul de a satisface interesul general; d) se exercit n mod continuu, fr intermitene, ntruct este afectat satisfacerii interesului public; e) funcia public se exercit n regim de putere public, fie n mod direct prin emiterea de acte juridice, fie indirect prin activiti de pregtire, executare sau control care presupun prerogative de putere politic; f) are o anumit specializare care deriv din competena stabilit prin lege. Fa de cele relevate, considerm c funcia public poate fi definit ca fiind o situaie juridic predeterminat prin lege, care const dintr-un ansamblu de drepturi i obligaii de interes general, n scopul de a ndeplini, n regim de putere politic, competena unei autoriti publice de ctre funcionari publici legal nvestii. n acelai timp, definiia funciei publice o regsim i n legislaie. Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraie public local i autoritile administrative autonome.360 n varianta iniial a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra urmtoarea definiie: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale.
357

Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 404 358 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p. 77 359 Ioan Santai, op. citat, pp. 79-80 360 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare

Pe de alt parte, legiuitorul stabilete n Anexa la lege lista cuprinznd funciile publice. Realiznd o analiz comparativ a modalitii n care doctrina de drept public i legiuitorul definesc noiunea de funcie public, apreciem ca necesare i oportune cteva observaii. n primul rnd, remarcm faptul c legiuitorul a avut n vedere funcia public n sens restrns, mai precis, funcia public din administraia public central i local. Aceast concluzie ne-o fundamentm pe dou argumente, respectiv: a) prevederea expres din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; b) lista funciilor publice prevzute n anexa aceleiai legi. n acelai timp, subliniem c nu exist identitate ntre funcia public administrativ i funcia public executiv, care nu constituie apanajul exclusiv al administraiei publice, ea putndu-se regsi i n activitatea public desfurat de alte autoriti (parlament, justiie, Preedintele Romniei).361 n al doilea rnd, relevm c legiuitorul stabilete coninutul funciei publice ca fiind ansamblul atribuiilor i responsabilitilor. Dac, n mod tradiional, doctrina de drept public nelege prin atribuii prerogativele cu care este nzestrat o autoritate, o structur funcional sau o persoan, totalitatea atribuiilor constituind competena autoritilor publice, structurii funcionale sau persoanei, dup caz, inedit i de natur a induce confuzie, ne apare utilizarea termenului de responsabilitate. Aa cum s-a artat n literatura de specialitate362, termenul de responsabilitate excede sferei de reglementare prin acte normative, avnd mai mult o conotaie politicoetic, dect una juridic. Altfel spus, termenul de responsabilitate nu se identific cu cel de rspundere juridic, responsabilitatea fiind strns legat de moral, de civism etc. spre deosebire de rspundere care, intervine atunci cnd este nclcat o obligaie stabilit prin norm juridic. n consecin, ne apare neadecvat i de natur a crea confuzie inconsecvena legiuitorului n utilizarea terminologiei, lsnd doctrinei i jurisprudenei sarcina de a aduce clarificrile necesare.

4. Clasificarea funciei publice


Doctrina nu este unitar n identificarea criteriilor dup care se pot clasifica funciile publice. n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu considera c: Pe lng unele din aceste funciuni sunt stabilite atribuiuni i competene necesare pentru conducerea serviciilor, alte funciuni au numai atribuiuni de a prepara lucrrile i a documenta pe conductorul serviciului, cnd urmeaz s ia deciziunea; n fine, pe lng alte funciuni, gsim puteri i competene pentru a putea executa msurile ordonate de organele de deciziune.363 Prin descrierea fcut, autorul realiza o clasificare a funciilor publice dup importana acestora, n dou categorii i anume:
361 362

A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 80 A se vedea n acelai sens Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 111 363 P. Negulescu, op. citat, p. 522

a) funcii de conducere, caracterizate prin preponderena atribuiilor de decizie; b) funcii de execuie, caracterizate prin preponderena atribuiilor de pregtire (organizare) i executare a deciziei. Acelai autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al competenei, relevnd c funciile publice sunt destinate, dup caz: 1) unele s fac acte juridice, adic manifestri de voin n scop de a produce efecte juridice; 2) altele s prepare facerea acestor acte; 3) iar altele s execute actele juridice sau deciziunile administrative sau judectoreti.364 n doctrina actual de drept public, prof. A. Iorgovan realizeaz o ampl analiz a funciilor publice, inclusiv sub aspectul clasificrii acestora, utiliznd mai multe criterii, astfel: a) din punct de vedere al importanei funciei n realizarea competenelor unei autoriti publice autorul distinge dou mari categorii: funcii de conducere i funcii de execuie. La rndul lor, funciile de conducere sunt clasificate dup: coninutul procesului decizional administrativ; sursa legislativ n temeiul creia a fost nfiinat; gradul de complexitate i rspundere; natura intrinsec a funciei; salariu. b) Din punct de vedere al naturii lor, funciile de execuie sunt clasificate n dou categorii, respectiv: funcii pur administrative (principale, auxiliare etc.) i funcii de specialitate (tehnice, economice, juridice etc.). c) dup gradul de strictee, sunt identificate dou categorii i anume: funcii civile i funciile cu caracter militar. d) dup modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei categorii, dup cum urmeaz: funcii care presupun numirea titularilor; funcii care presupun repartizarea titularilor; funcii care presupun alegerea titularilor. e) dup regimul juridic aplicabil, se disting dou categorii, respectiv: funcii crora li se aplic regimul dreptului comun, prin dreptul comun nelegnd regimul stabilit prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici; funcii crora li se aplic regimuri statutare speciale.365 Dup intrarea n vigoare a Legii privind Statutul funcionarilor publici, n literatura de specialitate s-au reformulat criteriile de clasificare a funciilor publice, baza de referin constituind-o att doctrina tradiional, precum i legea organic n materie.366

364 365

Idem A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 565-570 366 A se vedea Verginia Vedina, op. citat, p. 408; L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 2001, pp. 78 -79

nainte de a identifica criteriile dup care sunt clasificate funciile publice prin Legea nr. 188/1999, considerm c sunt necesare dou precizri, astfel: funciile publice sunt clasificate de legiuitor utilizndu-se att criterii explicite precum i criterii implicite; unele criterii sunt aplicabile tuturor funciilor publice (funciei publice n sens larg), n timp ce altele sunt aplicabile exclusiv funciilor publice administrative (n sensul restrns). n opinia noastr, din coninutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, se pot desprinde urmtoarele criterii de clasificare i, pe cale de consecin, urmtoarele categorii de funcii publice: 1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem dou categorii: funcii publice crora li se aplic dispoziiile Legii nr.188/1999; funcii publice crora le sunt aplicabile dispoziiile unor statute speciale (art.5 din lege). Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 Pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) poliia i alte structuri ale Ministerului Administraiei i Internelor; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Fa de textul legal menionat, considerm pertinente cteva observaii i comentarii. n primul rnd, ne exprimm opinia c legea prevede prea multe excepii putndune conduce la concluzia c nu constituie dreptul comun n materie. Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul funcionarilor publici din 1923 stipula n art. 2: Nu intr n prevederile prezentei legi: a) funciunile politice i cele elective; b) Mitropoliii i Episcopii; c) funcionarii corpurilor legiuitoare a cror organizare este stabilit de regulamentul interior al fiecrui corp legiuitor n parte, care constituie statutul lor; d) specialitii strini crora li se ncredineaz, vremelnic sau prin contract, o funciune public; e) lucrtorii, precum i personalul angajat pentru un timp determinat sau pentru o anume lucrare. Ne apare evident faptul c reglementarea din perioada interbelic avea o aplicabilitate mult mai larg, constituind dreptul comun sau legea cadru pentru toi funcionarii publici. n al doilea rnd, ni se pare bizar faptul c legiuitorul organic utilizeaz o norm permisiv i una de trimitere: Pot beneficia de statute speciale lit. g: alte servicii publice stabilite prin lege, atta timp ct art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituia Romniei,

republicat, instituie principiul conform cruia statutul funcionarilor publici se aprob prin lege organic. n sfrit, apreciem c, n fapt, dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sunt aplicabile unei sfere restrnse de funcionari publici, respectiv celor din Guvern, din cadrul unor ministere i altor organe ale administraiei publice centrale, unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor, parial prefecturilor i, mai ales, funcionarilor din aparatul propriu al consiliilor locale i judeene. Pe de alt parte, conform art. 6 din lege: Prevederile prezentei legi nu se aplic: a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reperaii i de deservire paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public; persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii; b) personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, n cabinetul demnitarului; c) corpului magistrailor; d) cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. 2. Avnd drept criteriu natura atribuiilor, distingem dou categorii de funcii, respectiv: funcii publice generale i funcii publice speciale (art. 7 lit. a). Funciile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale, iar Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice stabilite n vederea realizrii competenelor lor specifice sau care necesit competene i responsabiliti specifice367 3. Dup nivelul studiilor, legea mparte funciile publice n trei clase, astfel: a) clasa I-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; b) clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; c) clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplom de bacalaureat. 4. Dup ponderea unor activiti n coninutul funciei distingem funcii publice de conducere i funcii publice de execuie.368 Funciile publice de conducere sunt stabilite n Anexa Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici intitulat Lista cuprinznd funciile publice. Fr a realiza o enumerare exhaustiv, subliniem c n cadrul funciilor publice de conducere sunt incluse urmtoarele: a) funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, n care se includ funciile de secretar general al Guvernului i secretar general adjunct n cadrul ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
367

A se vedea art. 7 alin. 2 i 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare 368 A se vedea art. 12 i 13 din Legea nr. 188/1999

b) funciile de director general din cadrul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) secretar al unitilor administrativ teritoriale (judee, municipii, orae i comune); d) director, ef serviciu, ef birou n aparatul de specialitate al primarilor sau al consiliilor judeene etc. Specific acestor funcii le este prevalena activitilor de organ izare, coordonare, ndrumare i control fa de cele de execuie. Pe de alt parte, funciile publice de execuie sunt mprite de legiuitor n dou categorii, respectiv funcii publice generale i specifice, particularizate prin ponderea activitilor de execuie. 5. Dup vechimea n specialitate, distingem funcii publice ocupate de funcionari debutani i funcii publice ocupate de funcionari publici definitivi. 6. Din punct de vedere al rigurozitii disciplinei distingem: funcii publice civile i funcii publice cu caracter militar. 7. Ultimele modificri i completri aduse Legii nr. 188/1999369 au consacrat o nou clasificare a funciilor publice, astfel: a) funcii publice de stat, definite ca fiind acele funcii publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome; b) funcii publice teritoriale, n care se includ funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale; c) funcii publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. Aadar, putem constata c legiuitorul a introdus o clasificare a funciilor publice, utiliznd un criteriu c omplex, respectiv natura i nivelul ierarhic al autoritii publice, fcnd distincie ntre autoritile administraiei publice centrale (de stat), pe de- o parte i cele aparinnd administraiei publice locale, pe de alt parte. n opinia noastr, aceast nou clasificare nu este ntmpltoare, urmnd a se reflecta ca atare n viitoarea reglementare privind salarizarea funcionarilor publici. 5. Natura juridic a funciei publice Determinarea naturii juridice a funciei publice a constituit i constituie un teren al disputei n planul doctrinei. Apreciem c din diversitatea opiniilor exprimate n ar i n strintate, s-au conturat dou teze fundamentale.

369

Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificat i completat prin Legea nr. 251/2006 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 574 din 4 iulie 2006

Astfel, o prim tez promovat de doctrina dreptului civil consacr situaia contractual a funciei publice. Cu alte cuvinte, n aceast opinie se susine c persoanelor angajate n baza unui contract de munc, precum i funcionarilor care exercit o funcie de stat (public) li se aplic acelai regim juridic contractual. Dimpotriv, reprezentanii celei de a doua teze, doctrinarii dreptului administrativ susin faptul c funcia de stat (public) are un statut legal, distinct de cel nscut n baza unui contract.370 Adepii acestei teorii i bazeaz susinerile pe dou argumente puternice i anume: a) raportul de funciune ia natere n toate cazurile n temeiul unui act de autoritate i nu ca urmare a consimmntului, acordului dintre pri; b) titularul funciei publice (funcionarul public) exercit prerogative de putere public reieite direct din lege i nu drepturi nscute pe baz contractual. n acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Vraru: Trebuie s recunoatem c funcionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit n funcie. Actul de numire nu este nici un contract de natur civil pentru simplul motiv c voina i consimmntul funcionarului numit elemente care joac un rol esenial n contractele civile nu au nici o importan la numire, nici mai trziu n exerciiul funciunii. ntre raporturile ce se nasc ntre stat i funcionarii si i raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o apropiere. n primul caz raporturile sunt de drept public, n cazul din urm, de drept civil. Funcionarii nu dein nici o putere i nici un drept de la autoritatea care i-a numit, ci competena lor att ratione loci ct i ratione materie o dein de la o lege organic a funciunii.371 Considerm c aceast problem a fost soluionat de legea fundamental, n sensul c legiuitorul constituant a stabilit cu claritate c prin dou legi organice diferite se consacr statutul funcionarilor publici (art. 73 alin. 2 lit. j) i cel al salariailor (art. 73 alin. 2 lit. p). n ali termeni, se instituie dou regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil funcionarilor publici i altul de drept privat, aplicabil salariailor, personalului contractual. Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, clarific disputa doctrinar, statund n art. 1 alin. (1): Prezenta lege reglementeaz regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, denumite n continuare raporturi de serviciu. Iat aadar, c legiuitorul organic a consacrat o sintagm specific, cu caracter de noutate, anume raporturi de serviciu distinct de raporturile de munc, denumire ce sugereaz, n opinia noastr i faptul c funcionarul public presteaz un serviciu public.372

370

A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, pp. 551-560 371 M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Socec, Bucureti, 1928, pp. 147 -148 372 A se vedea i capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu

Menionm c raportul de serviciu ia natere i se exercit n temeiul actului administrativ de numire, emis n condiiile legii, astfel cum prevd dispoziiile art. 4 alin, 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Pe de alt parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003 reglementeaz totalitatea raporturilor individuale i colective de munc bazate pe consimmntul prilor, cu alte cuvinte, pe contractul individual i contractul colectiv de munc. Ne apare astfel, ct se poate de evident faptul c, este vorba despre dou categorii de raporturi juridice distincte, i anume: raporturi de serviciu guvernate de normele dreptului public, pe de o parte, i raporturi de munc guvernate de normele dreptului privat, pe de alt parte.

CAPITOLUL X FUNCIONARII PUBLICI

1. Noiune
n perioada interbelic, noiunea de funcionar public o regsim n art. 1 al Legii pentru Statutul funcionarilor publici 373, conform cruia: Sunt funcionari publici cetenii romni fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu public permanent (civil i eclesiastic) la Stat, jude, comun sau la instituiunile al cror buget este supus aprobrii Parlamentului, guvernului sau consiliilor judeene sau comunale. Prof. Paul Negulescu critic aceast definiie socotind-o lacunar, n sensul c nu este suficient doar condiia impus de legiuitor (aprobarea bugetului) pentru a transforma o instituie privat n serviciu public i pe cale de consecin, personalul acesteia s aib calitatea de funcionar public. Astfel, dei unele stabilimente de utilitate public - persoane juridice de drept privat - i supun bugetele de venituri i cheltuieli spre aprobarea parlamentului, guvernului sau consiliilor locale, funcionarii acestora nu sunt funcionari publici, pentru c nu exercit prerogative de putere public. O trstur specific funcionarilor publici o reprezint numirea n funcie care, nu poate fi fcut dect de autoritatea public, cci numirea funcionarilor publici este un act de autoritate, pe care nu-l pot face particularii.374 Plecnd de la aceste considerente autorul citat apreciaz c o definiie concludent a funcionarului public trebuie s in cont de urmtoarele constante: a) desemnarea sau numirea funcionarului trebuie s se fac n conformitate cu legea sau cu regulamentul; b) funcionarul public trebuie s exercite un serviciu permanent; c) s primeasc un salariu periodic; d) nvestirea funcionarului cu atributele funciunei are loc n urma depunerii jurmntului.375 n acest context, prof. Paul Negulescu formuleaz urmtoarea definiie: Funcionarii publici sunt acei ceteni care, fiind numii de autoritatea competent i nvestii n mod legal, cu atributele funciunei lor, presteaz n mod permanent, o anumit activitate, ce nu este exclusiv manual, n scop de a face s funcioneze un serviciu public, n schimbul unui salariu pltit periodic.376 ntr-o alt opinie, aparinnd aceleiai perioade, prof. Anibal Teodorescu definete funcionarul public ca fiind: persoana care, n schimbul unei remuneraiuni, ndeplinete sau colaboreaz n mod permanent la ndeplinirea unui serviciu public depinznd de autoritatea administrativ a statului, judeelor sau comunelor.377 Definirea noiunii de funcionar public a constituit o preocupare permanent a doctrinei de drept administrativ postrevoluionare, att nainte ct i dup intrarea n vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.
373 374

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 60 din 19 iunie 1923 Paul Negulescu, op. citat, p. 540 375 Paul Negulescu, op. citat, pp. 540-541 376 Paul Negulescu, op. citat, p. 540 377 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Bucureti, 1929, p. 261

Astfel, ntr-o alt concepie, funcionarul public este definit ca fiind persoana legal nvestit prin numire sau alegere, ntr-o funcie public din structura unui serviciu public administrativ, n scopul ndeplinirii competenei acesteia.378 n opinia prof. Ioan Santai: Titularul unei funcii se numete funcionar, iar cel al unei funcii publice se numete funcionar public. Titularul unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va numi funcionar public de autoritate. Cu aceste precizri prealabile, autorul consider c Funcionarul public este persoana fizic nvestit n mod legal cu exercitarea unei funcii publice.379 Rezumndu-ne la aceste exemple din literatura de specialitate, relevm c potrivit art. 2 din Legea nr. 188/1999380 (varianta iniial a legii): Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, iar prin articolul 5 se instituie principiul conform cruia Dispoziiile prezentei legi se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, n msura n care acestea nu dispun altfel. Aadar, remarcm c spre deosebire de definiiile din doctrin, foarte complexe, motivate de demersul tiinific de a surprinde ct mai multe trsturi specifice ale noiunii, legiuitorul s-a rezumat la o definire deosebit de succint. Cu mici nuanri, optica legiuitorului a fost meninut n timp. Astfel, conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare: Funcionarul public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public. Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul de rezerv al funcionarilor publici i pstreaz calitatea de funcionar public. n acelai timp, legiuitorul stabilete prerogativele de putere public pe care le poate exercita un funcionar public din cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, dup cum urmeaz: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar sau strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea;

378

Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 79 379 Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 82 380 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999

h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice.381 n concluzie, relevm c spre deosebire de salariai (personalul contractual), funcionarilor publici le sunt specifice unele particulariti i anume: a) sunt numii n funcia public prin act administrativ individual, emis n condiiile legii; b) exercit prerogative de putere public specifice funciei publice n care au f ost nvestii n mod legal.

2. Categorii de funcionari publici


Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcionarilor publici n diferite categorii a constituit o preocupare permanent, autorii identificnd diferite criterii de clasificare. Fr a realiza o prezentare exhaustiv a demersurilor teoretice n materie, vom reda mai jos cteva opinii care ni se par a fi edificatoare. n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu distingea trei categorii de funcionari publici, utiliznd drept criteriu de departajare specificul activitii (obiectul principal al acesteia) i anume382: a) funcionari de deciziune sau de direciune, acei cari au conducerea unor servicii sau a unor subdiviziuni ale unui serviciu sub direciunea superioar i controlul funcionarului public; b) funcionari de preparaiune, a cror misiune principal este aceea de a pregti deciziile administrative; c) funcionari de execuiune, care pun n aplicare deciziile superiorilor. n perioada postbelic, prof. Romulus Ionescu consider c funcionarii din administraia de stat pot fi clasificai dup patru criterii, respectiv: a) gradul de independen n exercitarea funciei, conform cruia distinge dou categorii: funcionari cu munci de rspundere i funcionari fr munci de rspundere; b) gradul de strictee al disciplinei, dup care identific funcionari civili i funcionari militari; c) dup gradul de tehnicitate, potrivit cruia distinge dou categorii de funcionari, unii care exercit funcii cu caracter pronunat tehnic i alii care exercit funcii cu caracter preponderent productiv; d) dup modul de recrutare, autorul distinge funcionari alei i funcionari numii.383 ntr-o alt opinie, funcionarii din administraia de stat sunt clasificai n trei categorii, n funcie de rolul pe care l au n realizarea activitii executive i anume: funcionari de decizie, de control i de execuie.384 Ali autori abordeaz concomitent clasificarea funciilor publice i implicit a funcionarilor publici.

381 382

A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare Paul Negulescu, op. citat, pp. 561-562 383 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic Bucureti, 1970, p. 181 384 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Bucureti, 1997, pp. 177-180

Astfel, prof. Antonie Iorgovan identific un numr de patru criterii dup care realizeaz clasificarea funciei i, n mod implicit a funcionarilor publici, iar prof. Ioan Santai realizeaz clasificarea funciilor i funcionarilor publici dup ase criterii, i anume: a) dup natura competenelor (grad de independen n exercitarea atribuiilor i mod de subordonare) distinge funcionari de conducere i funcionari de execuie (operatorii); b) dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite; c) dup vechimea n munc i modul de nvestire (titularizare) conform cruia distinge ntre funcionarii publici debutani i definitivi; d) dup modul de nvestire, autorul distinge potrivit Statutului dou categorii: funcionari publici i personal auxiliar din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice. (n opinia noastr, aceast clasificare este superflu ntruct se refer la dou categorii distincte de personal: funcionari publici i salariai - personal contractual); e) dup competena teritorial se disting dou categorii, respectiv: funcionari centrali sau guvernamentali (ministeriali sau departamentali) i funcionari teritoriali sau locali (ai prefecturilor, primriilor, serviciilor publice descentralizate); f) dup gradul de strictee a disciplinei i modului de subordonare, dou categorii respectiv funcionari civili i funcionari militari. ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina identific ase criterii potrivit crora realizeaz clasificarea funciilor publice i n mod implicit, a funcionarilor publici, dup cum urmeaz: a) dup regimul juridic aplicabil, se disting dou categorii i anume: funcionari supui statutului general i funcionari supui unor statute speciale; b) dup rigurozitatea disciplinei, cu o not de personalitate sunt identificate trei categorii: funcionari publici civili, funcionari publici militari i o categorie intermediar, n concret fiind vorba despre funcionarii civili din armat sau poliie; c) din punct de vedere al preponderenei unor activiti n competena funciei distinge funcionari publici de conducere i de execuie; d) dup natura autoritii publice, se disting dou categorii, respectiv funcionari publici care fac parte din structura unor autoriti de natur statal i funcionari publici locali; e) n funcie de nivelul studiilor sunt identificai: funcionari publici din categoria A, absolveni cu studii superioare de lung durat, cu diplom de licen sau echivalent; funcionari publici din categoria B, studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; funcionari publici din categoria C, cei care au studii medii liceale sau postliceale absolvite cu diplom; f) n funcie de statutul lor se disting dou categorii i anume: funcionari publici debutani i funcionari publici definitivi.

n mod evident, opiniile citate nu au avut n vedere i nici nu puteau s in cont de dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, fiind anterioare acestora. n ceea ce ne privete, vom realiza clasificarea funcionarilor publici, cu precdere n funcie de dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Pentru nceput, considerm c trebuie remarcat preocuparea legiuitorului pentru obiectul analizei noastre, Capitolul II al legii fiind intitulat Clasificarea funciilor publice - Categorii de funcionari publici, iar Capitolul III are titlul Categoria nalilor funcionari publici. Menionm ns, c regsim n mod explicit sau implicit criterii de clasificare ale funcionarilor publici i n alte dispoziii care nu sunt cuprinse n cele dou capitole. Astfel, din analiza Statutului funcionarilor publici am identificat urmtoarele criterii de clasificare i categorii de funcionari publici: 1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem conform art. 5 din lege, dou categorii: funcionari publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale i locale crora li se aplic dispoziiile Statutului aprobat prin Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile i comletrile ulterioare; funcionari publici din cadrul unor autoriti i instituii publice ale administraiei publice centrale i locale crora li se aplic dispoziiile unor statute speciale. 2. Din punct de vedere al actualitii raporturilor de serviciu potrivit art. 2, alin. (2) din lege, identificm: corpul funcionarilor publici n activitate, care se gsesc n raporturi de serviciu cu autoritile i instituiile publice la care au fost numii i nvestii n funcie; corpul funcionarilor publici n rezerv, care include funcionarii publici eliberai dintr-o funcie public din motive neimputabile. 3. Sub aspectul funciei publice pe care o ndeplinesc astfel cum sunt clasificate i definite n art. 7, alin. (1) lit. a i art. 7, alin. (2) din lege distingem: funcionari publici care exercit funcii publice generale; funcionari publici care exercit funcii publice specifice, enumerarea concret a acestora fiind realizat de legiuitor n anexa la lege. n opinia noastr, aceast clasificare este ambigu, de lege ferenda propunnd abrogarea dispoziiilor n cauz sau, reformularea n termeni clari, fr echivoc. 4. Dup nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei categorii, respectiv: funcionari publici clasa I-a, din care fac parte funcionarii care au studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; funcionari publici clasa a II-a, n care se includ cei care au studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; funcionari publici clasa a III-a, n cadrul creia se includ persoanele cu studii medii liceale, absolvite cu diplom de bacalaureat. 5. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, legea distinge n art. 9:

categoria nalilor funcionari publici; categoria funcionarilor publici de conducere; categoria funcionarilor publici de execuie. Totodat, legiuitorul instituie n art. 9, alin. (2) regula conform creia funcionarii publici numii n funcii publice corespunztoare claselor a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie. n legtur cu aceast clasificare apreciem necesare cteva precizri i comentarii pentru fiecare categorie n parte. n ceea ce privete categoria nalilor funcionari publici, precizm c potrivit art. 11 din lege sunt incluse n aceast categorie persoanele numite ntr-una din urmtoarele funcii publice: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului, secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental. O prim observaie este aceea c, legiuitorul organic nu stabilete norme generale, abstracte cu privire la funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici utiliznd procedeul enumerrii care, evident este subiectiv. n opinia noastr, aceast categorie trebuia s constituie un vrf al carierei funcionarilor publici, la care s se accead pe baza unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor, activitatea tiinific, experiena n administraie etc., pe baz de examen susinut n faa unei comisii format din specialiti n domeniu, neangajai din punct de vedere politic. O a doua observaie are n vedere cuprinderea n categoria nalilor funcionari publici a prefecilor i subprefecilor, dispoziiile analizate coroborndu-se cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, conform crora: Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. n opinia noastr, schimbarea regimului juridic al funciilor de prefect i subprefect prin lege organic nu va rezista n timp. Mai concret, ne exprimm mari rezerve n legtur cu depolitizarea funciilor de prefect i subprefect, astfel cum prevd dispoziiile legale menionate, n ipoteza posibil i probabil a unor alternane la guvernare. Printre altele, susinerea noastr se fundamenteaz pe dispoziiile art. 123 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat, potrivit crora: Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti; alineatul 2 al aceluiai articol stipulnd c: prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local... Or, n acest context constituional considerm c o schimbare a guvernrii va atrage, pe criterii politice schimbarea din funcie a prefecilor i subprefecilor. Rmne ca viitorul s ne confirme sau, dimpotriv, sa ne infirme opinia. Categoria funcionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit art. 12 din Legea nr. 188/1991 privind Statutul funcionarilor publici, persoanele numite ntr-una din urmtoarele funcii publice: a) director general i director general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; b) director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora;

c) secretar al unitii administrativ teritoriale; d) director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; e) ef serviciu, precum i funciile publice specifice asimilate acesteia; f) ef birou, precum i funciile publice specifice asimilate acestora. Alineatul 2 al aceluiai articol confer autoritilor administrative autonome competena de a stabili funciile publice prevzute la alin. 1 lit. e i f (ef serviciu i ef birou), precum i alte funcii publice prevzute de reglementrile specifice. Pe de alt parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit creia funciile de director general i director general adjunct i n cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia public local cu un numr minim de cel puin 150 de posturi. n art. 13 al legii sunt nominalizate funciile publice de execuie, pe cele trei clase. Astfel, din clasa I-a fac parte funcionarii publici care ndeplinesc una din urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic i auditor i funciile publice asimilate acestora. Sunt funcionari publici din clasa a II-a cei care ndeplinesc funcia public de referent de specialitate, iar funcionari publici din clasa a III-a sunt persoanele numite n funcia public de referent. Funcionarii publici de execuie, n funcie de vechime, se clasific n 4 grade profesionale, n urmtoarea cronologie: debutant, asistent, principal i superior, ca nivel maxim. 6. Dup vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice distin gem, conform art.10 din lege, funcionari publici debutani i definitivi. Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad profesional debutant. Pot fi numii funcionari publici definitivi, dup caz: funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare; persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice de minim 12 luni, 8 luni i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite; 7. Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din prevederile art. 5, coroborate cu art. 30 din lege ur mtoarele categorii: funcionari publici civili; funcionari publici militari; funcionari publici civili cu statut special, n categoria crora intr categoriile de funcionari publici prevzute n art. 5 al legii.

Spre pild, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliistului: Poliistul este funcionar public civil, cu statut special, narmat, ce poart, de regul, uniform385.

3. Regimul juridic al investirii funcionarilor publici


3.1. Condiiile de acces n funciile publice n doctrina de specialitate, se consider c pentru a accede n corpul funcionarilor publici candidaii trebuie s ndeplineasc att o serie de condiii generale, precum i condiii speciale instituite pentru anumite funcii publice.386 Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, pentru a ocupa o funcie public persoana trebuie s ndeplineasc n mod cumulativ urmtoarele condiii: a) cetenia romn i domiciliul n Romnia; Fa de textul iniial al legii care stipula n art. 6 lit. a are numai cetenia romn i domiciliul n Romnia, se poate spune c legiuitorul a anticipat modificarea ce urma s se produc cu ocazia revizuirii Constituiei, actuala redactare a art. 16 alin. (3) avnd urmtorul coninut: Funciile i demnitile publice, civile i militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Aadar, a fost eliminat din legea organic condiia persoanei de a avea exclusiv cetenia romn, consacrndu-se n mod implicit, posibilitatea ca funciile publice s poat fi exercitate de ctre persoane cu dubl cetenie. b) cunoaterea limbii romne, scris i vorbit; Este o condiie fireasc, avnd un suport constituional n art. 13 al legii fundamentale conform cruia: n Romnia, limba oficiala este limba romn. n acelai timp ns, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat: n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice descentralizate, n condiiile prevzute de legea organic. Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, cuprinde n acest sens o serie de dispoziii specifice cu privire la desfurarea edinelor consiliilor locale, publicitatea hotrrilor cu caracter normativ etc. n concluzie, se impune constatarea c n anumite uniti administrativ-teritoriale funcionarii publici trebuie s cunoasc i limba unor minoriti naionale. c) vrsta de 18 ani mplinii; d) capacitate deplin de exerciiu; Aceast condiie are menirea de a exclude accesul la o funcie public a persoanelor puse sub interdicie prin hotrre judectoreasc, din motive de alienare sau debilitate mintal. e) stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate;
385

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare 386 A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 85

f) s aib studiile prevzute de lege pentru ocuparea funciei publice respective; g) s ndeplineasc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective; h) s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedica nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit de lege. Considerm c, ndeplinirea acestor condiii trebuie verificat de ctre compartimentul de resurse umane al fiecrei autoriti i instituii publice, pe baza unor documente justificative sau a unor declaraii date pe proprie rspundere, dup caz. n acelai timp, se instituie principiul potrivit cruia ocuparea funciilor publice vacante i a funciilor publice temporar vacante se va face numai n condiiile prezentei legi387. Cu alte cuvinte, legea privind Statutul funcionarilor publici nr. 188/1999 constituie dreptul comun n materia ocuprii funciilor publice. Pe de alt parte, legiuitorul stabilete i modalitile concrete prin care pot fi ocupate funciile publice. Astfel, ocuparea funciilor publice se face prin: a. promovare; b. transfer; c. redistribuire; d. recrutare; e. alte modaliti prevzute expres de prezenta lege388 n opinia noastr, ipoteza reglementat la lit. e are n vedere: delegarea, detaarea, mutarea funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Recrutarea persoanelor n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice. 3.2. Numirea funcionarilor publici Ocuparea funciilor publice printr-una din modalitile menionate (promovare, transfer, redistribuire, concurs etc.) se poate face n mod legal numai dup numirea n funcie, etap obligatorie n procedura de nvestire a funcionarilor publici.

387

Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile Legii nr. 251/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 574 din 4 iulie 2006 388 ibidem, art. 51

Potrivit legii, numirea n funciile publice de conducere i n cele de execuie se face prin actul administrativ individual emis de ctre conductorii autoritilor i instituiilor din administraia public central sau local389. Se poate constata c legiuitorul nostru organic se gsete n concordan cu opiniile exprimate n doctrina de specialitate din ar i din strintate, autorii francezi susinnd c noiunea de funcionar implic faptul c acesta este recrutat pe baz de numire, care este un act unilateral al administraiei. Agentul recrutat prin contract nu e funcionar.390 Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul consacr un minimum de elemente pe care trebuie s le conin actul administrativ de numire, precum i forma scris a actului. n acest sens, art. 54 alin. (4) din lege dispune: Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. De asemenea, se instituie regula ca fia postului aferent funciei publice s constituie anex la actul administrativ de numire (art. 54 alin.5 din lege), o copie fiind nmnat funcionarului public. Aadar, problema regimului juridic al actului de numire ntr-o funcie public a fost elucidat prin modificrile i completrile aduse Legii nr. 188/1999, n sensul c: a) numirea ntr-o funcie public se face printr-un act administrativ de autoritate (manifestare unilateral de voin); b) actul administrativ este emis de o autoritate public n mod unilateral; c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte cuvinte, are n vedere persoana care urmeaz s ocupe o funcie public vacant prin modalitile prevzute de lege; d) actul administrativ mbrac forma scris, ca o condiie de valabilitate a actului. La unison, specialitii n dreptul public au susinut c numirea funcionarului public constituie o etap n procesul de investire n funcia public, obligatorie dar nu i suficient.391 Pentru desvrirea procedurii de investire ntr-o funcie public, funcionarul public trebuie s depun jurmntul de credin. Aceast etap final relevat n doctrina de specialitate i-a gsit reglementarea legal, art. 54 alin. (6) al legii stipulnd: La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul are urmtoarea formul: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care

389 390

ibidem, art. 54 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dlloz, 1993, 2-me dition, p.374; Ioan Santai, op. citat., vol. I, p. 91; V. Vedina, op. citat, pag.410 -412 391 A se vedea: I. Santai, op. citat, vol. I, pp. 85-91, V. Vedina, op. citat, pp. 410-412, L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, pp. 93-95

am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu. Apoi, conform art. 54 alin. (7) Refuzul depunerii jurmntului prevzut la alin. (6) se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. Obligaia de organizare a depunerii jurmntului aparine persoanei care are competena legal de numire. Din textele citate, apreciem c se desprind urmtoarele concluzii: a) dup numirea n funcia public, prin act administrativ emis n condiiile legii, funcionarul trebuie s depun jurmntul de credin; b) termenul de depunerea jurmntului de credin este de 3 zile de la numire; c) jurmntul de credin se depune numai de ctre funcionarii publici definitivi; d) refuzul de a depune jurmntul de credin are drept consecin revocarea actului administrativ de numire n funcia public; e) depunerea jurmntului de credin consfinete finalizarea procedurii de nvestire n funcia public. Fa de complexitatea procedurilor de nvestire ntr-o funcie public, n doctrin s-a ridicat, de asemenea, chestiunea momentului din care funcionarul public i poate exercita n mod legal atribuiile de serviciu, respectiv din momentul numirii sau din momentul depunerii jurmntului. Pentru a da un rspuns pertinent i concludent, vom uza de dou texte ale legii fundamentale i legii organice a administraiei publice. Astfel, conform dispoziiilor art. 104 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat, Guvernul n ntregul su i fiecare membru n parte i exercit mandatul, ncepnd de la data depunerii jurmntului. Pe de alt parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nouales; n acelai spirit, art. 65 al legii instituie obligativitatea primarului, a crui alegere a fost validat, de a depune n faa consiliului local jurmntul prevzut de lege, refuzul fiind calificat ca echivalnd cu demisionare prin efectul legii. Dei, aceste dispoziii privesc o autoritate public, respectiv un demnitar public, pentru simetrie n tratamentul juridic al funcionarului public apreciem c sunt aplicabile aceleai principii. n consecin, alturi de alte opinii exprimate n literatura de specialitate, considerm c statutul de funcionar public se dobndete din momentul emiterii actului administrativ de numire n funcie, iar funcia public se exercit n mod legal din momentul depunerii jurmntului de credin, de ctre funcionarul public respectiv.392 De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce i interpretarea logicogramatical a dispoziiilor art. 54 alin. (6) i alin. (7) din Statutul funcionarilor publici. 3.3. Funcionarul de fapt Aa cum am artat, atribuiile care formeaz coninutul unei funcii publice pot fi exercitate n mod legal de ctre funcionarul public investit n funcie conform procedurii prevzute de lege, considerat a fi funcionar de drept.

392

A se vedea, Verginia Vedina, op. citat, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segrceanu, Costin Horia Rogoveanu, op. citat, p. 95, Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 91

n practic, se pot ns ntlni situaii n care persoane (funcionari publici) care nu au parcurs sau au parcurs doar n parte procedura investirii legale n funcie, s emit sau s semneze acte administrative productoare de efecte juridice. Este vorba despre ceea ce doctrina denumete funcionar de fapt, pe care un autor l definete ca fiind: persoana care, dei nu a fost legal investit ntr-o funcie public, exercit pe o anumit perioad de timp atribuiile ce constituie coninutul acelei funcii publice, ndeplinind acte productoare de efecte juridice. Problema funcionarului de fapt a constituit i constituie o preocupare constant a doctrinei de specialitate. Astfel, ntr-o opinie, se disting dou situaii n care s-ar putea afla un funcionar de fapt, dup cum urmeaz: a) investirea n funcia public este afectat de vicii eseniale. n astfel de situaii, autorul consider c: Lipsa numirii i a celor mai multe din formalitile eseniale ale investirii antreneaz nevalabilitatea exercitrii funciei i, implicit, a oricrei manifestri de voin care se vrea productoare de efecte juridice, din partea persoanei n cauz, adic inexistena actelor administrative lipsite de orice aparen de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite, concursul nevalidat, numire neaprobat).393 b) investirea n funcia public este afectat de vicii neeseniale (lipsa avizului, nedepunerea jurmntului, avansare nainte de termen), situaie n care autorul consider c att actele administrative precum i operaiunile sunt valabile, mai ales fa de teri. Argumentul pentru aceast concluzie, rezid n faptul c terilor nu li se poate imputa iregularitatea investirii, n schimb, ar putea fi afectai (vtmai) n drepturile lor prin eventuala anulare a actelor i operaiunilor administrative ai cror beneficiari sunt. Se poate observa c, prima ipotez, are n vedere actele administrative emise de un funcionar de fapt, n timp ce, ipoteza a doua vizeaz att actele administrative precum i operaiunile administrative emise sau, dup caz, instrumentate de un astfel de funcionar. ntr-o alt opinie, plecndu-se de la constatarea c ilegalitatea investirii este dificil s poat fi imputat cuiva i avnd n vedere consecinele grave pe care le -ar avea de suportat terii, se apreciaz c principiul quod nullum est ab initio nullus producit effectus, nu trebuie aplicat cu rigiditate.394 Mai mult, autorul invoc soluia dat de legiuitor n ceea ce privete materia actelor de stare civil. Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civil, cu modificrile i completrile ulterioare: Actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate.395 Avnd n vedere cele dou opinii de referin n doctrina actual a dreptului administrativ, pe de o parte i complexitatea practicii administrative, pe de alt parte, ne exprimm urmtoarele puncte de vedere:

393 394

Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 91-92 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, 2001, p.564 395 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996

a) Actele administrative emise de ctre funcionarii de fapt nu produc n mod valabil efecte juridice, fiind lovite de nulitate. n literatura de specialitate, s-a relevat faptul c pentru a produce n mod valabil efecte juridice actele administrative (actele de drept administrativ) trebuie s ndeplineasc n mod cumulativ urmtoarele condiii de valabilitate: actul s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale legale; actul s fie emis n forma i cu respectarea procedurii legale; coninutul actului s fie conform cu legea; actul s corespund scopului urmrit de lege.396 Prima condiie de valabilitate trebuie neleas n sens larg, fiind vorba att despre o autoritate public, precum i de un funcionar public competent. ntruct aceast condiie nu este ndeplinit, n cazul nostru apreciem c actul administrativ respectiv este nevalabil. b) Operaiunile administrative instrumentate de ctre un funcionar de fapt sunt valabile. n opinia noastr, aceasta este ipoteza reglementat de legiuitor n art. 7 al Legii nr. 119/1996, conform cruia: Actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate. Se poate observa, din textul citat, c nsui legiuitorul se refer la ntocmirea actului, cu alte cuvinte la redactarea nscrisului i nu la emiterea actului administrativ, litera i spiritul legii viznd operaiunea administrativ. Actele de stare civil sunt acte constatatoare sau recognitive, care produc efecte juridice ca urmare a unui fapt juridic (naterea sau decesul) sau, dup caz, a consimmntului exprimat de viitorii soi, n cazul actului de cstorie. n realitate, funcionarul public de fapt poate s ntocmeasc actul de natere, deces sau cstorie dar, numai pe baza documentelor prevzute de lege i a declaraiei persoanei (persoanelor) ndreptite397. Cu alte cuvinte, funcionarul n cauz nu emite un act administrativ (manifestare unilateral de voin, n scopul de a nate, modifica sau stinge drepturi i obligaii), ci svrete o operaiune administrativ. Aceasta este considerat a fi valabil numai dac sunt respectate prevederile legale n materie, astfel cum prevd dispoziiile art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civil, cu modificrile i completrile ulterioare. c) Comparnd doctrina n ceea ce privete materia funcionarului de fapt pe de o parte, cu legislaia i practica administrativ pe de alt parte, vom constata urmtoarele inadvertene: n doctrin se analizeaz consecinele juridice ale actelor emise de ctre funcionarii de fapt, exemplificndu-se cu acte emise de ctre demnitarii publici de fapt398 (ex. primarul); legislaia nu confer sau, sunt foarte rar ntlnite situaiile n care funcionarii publici au competena de a emite acte administrative, cu
396

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1951, pp . 107-147, Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45 397 A se vedea art. 6 din Legea nr. 119/1996 398 Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 227 -229

precdere, acetia svrind operaiuni administrative (semneaz, contrasemneaz, avizeaz acte administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice sau demnitarii publici). d) De lege ferenda apreciem a fi necesar o reglementare special care s elucideze problema n discuie. 3.4. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu 3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici trebuie s nelegem situaiile n care acetia exercit n mod temporar sau permanent o alt funcie public, n cadrul aceleiai autoriti publice sau ntr-o alt autoritate ori instituie public. n literatura de specialitate, se apreciaz c modificarea raporturilor de serviciu poate surveni ca urmare a manifestrii unilaterale de voin a autoritii sau instituiei publice, reprezentate prin conductorul acesteia. Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl.399 Aceast afirmaie trebuie perceput n sensul c modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu se produc n baza unui act administrativ unilateral, emis de conductorul autoritii administraiei publice dar, numai cu respectarea condiiilor pe care le vom prezenta n cele ce urmeaz. Potrivit legii, funcionarilor publici le este garantat mobilitatea n cadrul corpului funcionarilor publici, care, se poate realiza prin modificarea raporturilor de serviciu. Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispus de ctre conductorul autoritii i instituiei publice pentru urmtoarele motive: a) pentru eficientizarea activitii autoritilor i instituiilor publice; b) n interes public; c) n interesul funcionarului public, pentru dezvoltarea carierei n funcia public. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici de conduc ere i a celor de execuie se poate realiza prin urmtoarele modaliti: a) delegare; b) detaare; c) transfer; d) mutarea n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice; e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere, astfel cum prevd dispoziiile art. 75 alin. 2 din Statutul funcionarilor publici. Menionm c, modificarea raporturilor de serviciu dispus n interes public sub forma detarii ori a mutrii n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr
399

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, pp. 92-93

personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice nu poate fi refuzat de funcionarul public n cauz, sub sanciunea eliberrii din funcia public. n aceste cazuri, modificarea raportului de serviciu se dispune prin act administrativ de ctre persoana care are competena de numire n funcia public, cu avizul sau la solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, conform art. 75 alin. 3 din lege. Delegarea400 se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice cu care funcionarul public se gsete n raport de serviciu, pentru o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice pe parcursul unui an calendaristic. Cu acordul scris al funcionarului public, delegarea poate fi dispus pentru o perioad de 60 de zile calendaristice ntr-un an. Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl ntr -una din urmtoarele situaii: graviditate, i crete singur copilul minor, sau, dac starea sntii - dovedit cu certificat medical - face contraindicat delegarea. Pe timpul delegrii, funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul, iar autoritatea sau instituia public este obligat s-i suporte costul integral al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare. Detaarea, spre deosebire de delegare, se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea funcionarul public. Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, consacr urmtorul regim juridic al detarii: a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic; b) cu acordul scris al funcionarului public, perioada detarii poate fi prelungit mai mult de 6 luni ntr-un an calendaristic; c) funcionarul public poate refuza detaarea dac se afl n una din urmtoarele situaii: graviditate, i crete singur copilul minor, starea sntii dovedit cu certificat medical face contraindicat detaarea, detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare, este singurul ntreintor de familie sau, dac motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii; d) pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul; dac salariul corespunztor funciei publice pe care este detaat este mai mare, el are dreptul s primeasc acest salariu; e) pe timpul detarii n alt localitate, autoritatea sau instituia public este obligat s-i suporte integral costul transportului dus-ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare. Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc ntre autoritile sau instituiile publice, dup caz, n interesul serviciului sau, la cererea funcionarului public401. Legea instituie regula conform creia transferul se poate face numai ntr-o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului.

400

A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare 401 A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare

Conform art. 78 alin. (3) i (4) din Statut, dac regula preenunat este ndeplinit, transferul n interesul serviciului este guvernat de urmtoarele reguli: a) se face numai cu acordul scris al funcionarului public n cauz; b) dac transferul n interesul serviciului se face la o autoritate sau instituie public din alt localitate, funcionarul public transferat are urmtoarele drepturi: indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioar celei n care se transfer; acoperirea cheltuielilor de transport; concediu pltit 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii transferului. c) se face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clas i grad profesional cu funcia public deinut de funcionarul public sau ntr-o funcie public de nivel inferior. Pe de alt parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78 alin. 5 din lege i se supune urmtoarelor reguli: iniiativa transferului aparine funcionarului public interesat care trebuie s formuleze o cerere scris n acest sens; transferul se poate face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clas i grad profesional cu cea deinut de funcionarul public sau, ntr-o funcie public de nivel inferior; cererea de transfer se aprob de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul; transferul poate avea loc numai ntre anumite categorii de autoriti i instituii publice, dup cum urmeaz: ntre autoriti sau instituii publice din administraia public central, ntre autoriti administrative autonome ori, dup caz, ntre autoriti sau instituii publice din administraia public local. Mutarea n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice, ca modalitate de modificare a raporturilor de servicii este reglementat de art. 79 din Statutul funcionarilor publici. Astfel, conform dispoziiilor alin. 1 al articolului menionat, mutarea poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment poate avea loc n urmtoarele situaii: a) cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public, pe o funcie public vacant de aceeai categorie, clas i grad profesional sau cu repartizarea postului corespunztor funciei publice deinute, cu respectarea pregtirii profesionale a funcionarului public i a salariului acestuia. n acest caz, este necesar acordul scris al funcionarului public; b) la solicitarea justificat a funcionarului public, cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice, pe o funcie public de aceeai categorie, clas i grad profesional, cu respectarea pregtirii profesionale a funcionarului public;

c) n alte situaii prevzute de dispoziiile legale.402 n opinia noastr, mutarea definitiv n cadrul altui compartiment se poate face numai prin emiterea unui act administrativ individual de ctre conductorul autoritii (instituiei) publice. Pentru mutarea temporar n cadrul altui compartiment, legiuitorul instituie n art. 79 alin. (3), urmtorul regim juridic: se dispune prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice; actul administrativ trebuie s fie motivat; se dispune n interesul autoritii (instituiei) publice; mutarea temporar se dispune pentru maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale (respectiv a celor trei clase, diferite n raport cu nivelul studiilor) i a salariului. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante, se realizeaz conform art. 80 din Statut, prin promovarea temporar a unui funcionar public care, trebuie s ndeplineasc condiii specifice pentru ocuparea funciei publice respective. Vacantarea funciei publice, poate surveni ca urmare a suspendrii titularului prin intervenia uneia dintre situaiile prevzute de art. 81 din lege, pe care le vom aborda n subcapitolul urmtor. Msura se dispune prin act administrativ emis de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, cu avizul sau, dup caz, ntiinarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. 3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu Prin suspendarea raportului de serviciu se nelege ntreruperea temporar (vremelnic) a acestuia i poate opera de drept, n temeiul legii, sau din iniiativa funcionarului public. Raportul de serviciu al unui funcionar public se suspend de drept n urmtoarele situaii403: a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv, cu excepiile prevzute la art. 33; b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i
402

A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare 403 A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare

pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, pe o perioad mai mare de o lun, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) fora major; l1) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. 50 lit. h; l2) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate influena cercetarea administrativ, la propunerea motivat a comisiei de disciplin. m) n alte cazuri expres prevzute de lege i nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi i obligaii. Dei legea nu reglementeaz, apreciem c funcionarul public are obligaia de a aduce la cunotina conductorului autoritii sau instituiei publice situaia concret, de natur s determine suspendarea de drept a raportului de serviciu. La rndul su, conductorul autoritii sau instituiei publice are obligaia de a emite actul administrativ prin care constat suspendarea raportului de serviciu, credem noi, de ndat. Subliniem faptul c este vorba despre act administrativ recognitiv, prin care s e constat apariia situaiei prevzute de lege i nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi i obligaii. n schimb, legea reglementeaz n art. 81, alin. (2) i (3) obligaiile i termenele de ndeplinire a acestora de ctre funcionarul public i conductorul autoritii publice, la ncetarea motivului suspendrii de drept a raportului de serviciu. Astfel, funcionarul public are obligaia de a informa n scris pe conductorul autoritii (instituiei publice care l-a numit n funcia public despre ncetarea motivului care a determinat suspendarea de drept a raportului de serviciu. Informarea trebuie fcut cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data ncetrii motivului, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin de motivul ncetrii, suspendrii de drept. Potrivit legii, neinformarea conductorului autoritii publice are drept consecin ncetarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public, cu excepia situaiilor menionate la literele f, h, i, k i l. Pe de alt parte, art. 81 alin. 3 din lege oblig conductorul autoritii publice s asigure n termen de 5 zile de la expirarea termenului menionat, condiiile necesare pentru reluarea activitii. n al doilea rnd, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se poate suspenda din iniiativa funcionarului public, n urmtoarele situaii: a) concediu, pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n condiiile legii;

b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele prevzute la art. 87 alin. (1) lit. c); d) pentru participare la campania electoral; e) pentru participare la grev, n condiiile legii. Funcionarul public aflat ntr-o atare situaie sau pentru un alt interes legitim personal, are obligaia s solicite n scris, prin cerere motivat adresat conductorului autoritii sau instituiei publice, cu cel puin 15 zile nainte de data la care se solicit suspendarea. Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioad cuprins ntre o lun i 3 ani i se aprob prin act administrativ emis de conductorul autoritii sau instituiei publice. Pe perioada suspendrii, raporturile de serviciu ale funcionarilor publici nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa sau cu acordul funcionarului public n cauz, conform art.83 alin.3 din lege. Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public. 3.4.3. ncetarea raportului de serviciu Modalitile de ncetare a raporturilor de serviciu prevzute de art.84 din lege, sunt urmtoarele: a) de drept; b) prin acordul prilor, consemnat n scris; c) prin eliberarea din funcia public; d) prin destituire din funcia public; e) prin demisie. n toate cazurile, ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici se face printr-un act administrativ emis de ctre persoana care are competen legal de numire n funcia public. Aadar, se poate observa c raportul de serviciu poate nceta n temeiul legii (lit. a), prin acordul prilor (lit. b), din iniiativa conductorului autoritii sau instituiei publice, dup caz, din motive neimputabile funcionarului public (lit. c) sau, din motive imputabile acestuia (lit. d), precum i din iniiativa funcionarului public (lit. e). De drept, raportul de serviciu nceteaz n urmtoarele situaii: a) la data decesului funcionarului public; b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din urmtoarele condiii: cetenia romn i domiciliul n Romnia; aceast condiie trebuie privit n spiritul art. 16 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat; capacitate deplin de exerciiu; studiile prevzute de lege pentru funcia public respectiv; d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, dup caz, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst, pensionare anticipat,

pensionare anticipat parial ori invaliditate a funcionarului public, potrivit legii. e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut de art. 50 lit. h)404 sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; h) la data expirrii termenului n care a fost ocupat pe o perioad determinat funcia public.405 Potrivit legii, constatarea situaiei care conduce la ncetarea de drept a raportului de serviciu se face n termen de 5 zile lucrtoare, de conductorul autoritii sau instituiei publice, prin act administrativ. Dei legea nu prevede, n opinia noastr compartimentului de resurse umane i revine obligaia de a informa n scris i motivat pe conductorul autoritii publice, despre intervenia cazului de ncetare a raportului de serviciu. ncetarea raporturilor de serviciu, prin acordul prilor, nu este detaliat de legiuitor. n opinia noastr ea poate opera n urmtoarele condiii: iniiativa o poate avea conductorul autoritii publice sau funcionarul public; acordul de voin al prilor trebuie consemnat n scris i nregistrat la registratura autoritii sau instituiei publice; n acordul prilor trebuie precizat termenul de la care nceteaz raportul de serviciu, precum i alte clauze, dac este cazul; ncetarea raporturilor de serviciu se constat prin actul administrativ emis de conductorul autoritii (instituiei) publice. Subliniem c n astfel de situaii, actul administrativ are caracter constatator, recognitiv. A treia modalitate de ncetare a raporturilor de serviciu, o constituie eliberarea din funcia public. Potrivit legii406, persoana care are competena legal de numire n funcie public poate dispune i eliberarea din funcie, prin act administrativ individual care trebuie comunicat n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere funcionarului public n cauz. Eliberarea din funcia public poate fi dispus ntr-una din urmtoarele cauze: a. autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze;
404

Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are urmtorul coninut: nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea. 405 A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, modificat i completat prin Legea nr. 251/2006 406 A se vedea art. 842 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare

b. autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii , prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus reintegrarea; d. pentru incompeten profesional, n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale; e. funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 50 lit. g (s.n. Condiiile specifice funciei publice); f. starea sntii fizice i psihice a funcionarului public constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute; g. ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii n condiiile art. 801 Din analiza cauzelor menionate putem distinge: motive neimputabile funcionarului public, categorie n care se includ cele menionate la literele a) c) i lit. e) g); motive imputabile funcionarului public, categorie n care se includ cele menionate la litera d). Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcia public, autoritatea sau instituia public are obligaia de a acorda funcionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice. n acelai timp, legea instituie anumite obligaii n sarcina conductorului autoritii publice care a dispus eliberarea din funcia public, pe perioada preavizului407 Astfel, n primul rnd printr-o norm permisiv, legea las competena conductorului autoritii publice de a acorda celui n cauz reducerea programului de lucru, cu pn la 4 ore, zilnic, fr afectarea drepturilor salariale. Pe de alt parte, legiuitorul stabilete unele obligaii pentru conductorul autoritii (instituiei) publice, dup cum urmeaz: obligaia de a pune la dispoziia funcionarilor publici eliberai din funcie pentru cazurile prevzute la literele b, c i e funcii publice vacante corespunztoare, dac acestea exist; obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici lista funciilor publice vacante, dac n cadrul autoritii publice nu exist funcii publice vacante corespunztoare, iar funcionarul public a fost eliberat din funcie pentru cazurile prevzute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c i e. n cazul n care exist o funcie public vacant coresp unztoare, identificat n perioada de preaviz, funcionarul public va fi transferat n interesul serviciului sau la cerere, dup caz. n al patrulea rnd, raporturile de serviciu pot nceta prin destituire din funcia public.
407

Vezi art. 842 alin. 4, 5 i 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.

Destituirea se dispune n mod unilateral, prin actul administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public, n urmtoarele cazuri: a) pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; b) dac s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funconarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.408 Aadar, destituirea din funcia public este cea mai grav sanciune desciplinar aplicabil funcionarilor publici pentru motive care le sunt imputabile, dar, numai cu respectarea regulilor procedurale prevzute de art. 66 din lege, i anume: a) cercetarea prealabil a faptei svrite b) audierea funcionarului public consemnat n scris, sub sanciunea nulitii; c) propunerea comisiei de disciplin. Actul administrativ de destituire din funcie se comunic funcionarului public, n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii. n sfrit, raporturile de serviciu pot nceta i ca urmare a demisiei. Demisia constituie modalitatea de ncetare a raportului de serviciu prin manifestarea unilateral de voin a titularului unei funcii publice. Acest lucru rezult cu claritate din coninutul art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, care are urmtoarea redactare: Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificat n scris persoanei care are competena legal de numire n funcia public. Demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. Din analiza textului legal citat, considerm c putem desprinde urmtoarele reguli care guverneaz regimul juridic al demisiei: demisia trebuie formulat n scris i se adreseaz conductorului autoritii sau instituiei publice; se depune i se nregistreaz la registratura general a autoritii (instituiei) publice; demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. Dei legea nu prevede n mod expres, n opinia noastr i n cazul demisiei, persoana care are competena legal de numire n funcia public trebuie s emit un act administrativ cu caracter recognitiv, prin care se constat ncetarea raporturilor de serviciu dintre autoritatea public i funcionarul public demisionar. La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. Aceast prevedere legal409 are menirea de a conserva drepturile obinute n mod legal de un funcionar public i dup ncetarea raportului de serviciu, cu condiia ca ncetarea raportului de serviciu s nu fi fost determinat de o cauz imputabil acestuia.
408

A se vedea art. 844 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare

Pe de alt parte, legiuitorul ofer funcionarului public posibilitatea de a se adresa instanei de contencios administrativ, n cazul n care consider c decizia de ncetare a raportului de serviciu a fost netemeinic sau nelegal. n acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcionarilor publici prevede: n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care funcionarul public le consider netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de serviciu, n condiiile i termenele prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare, precum i plata de ctre autoritatea sau instituia public emitent a actului administrativ, a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public.

3.5. Conflictul de interese i alte interdicii. Incompatibiliti Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciei publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei410, a sintetizat, printre altele, incompatibilitile pentru persoanele care exercit demniti publice sau funcii publice prelundu-le din diverse reglementri. Astfel, n Cartea I, Titlul IV intitulat Conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice au fost instituite norme generale n materie pentru toate categoriile de demnitari i funcionari publici. Prin conflict de interese legiuitorul nelege situaia n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative.411 n acelai timp, sunt stabilite i principiile care conduc la prevenirea conflictului de inte rese n exercitarea demnitilor publice i a funciilor publice, astfel: imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public. Funcionarul public se consider a fi n conflict de interese dac se afl ntr -una din urmtoarele situaii: a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) particip n cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu funcionari publici care au calitatea de so sau rude de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice. Ori de cte ori un funcionar public se afl ntr - una din situaiile preenunate i revine, potrivit legii, o dubl obligaie i anume:
409 410

A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare 411 A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Seciunea a 4 -a, art. 79

a) obligaia de a se abine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii (obligaie negativ, de a nu face); b) obligaia de a-l informa de ndat pe eful ierarhic cruia i este direct subordonat (obligaie pozitiv, de a face), care trebuie s soluioneze situaia de conflict de interese, n termen de 3 zile de la luarea la cunotin. n ipoteza n care un funcionar public se afl ntr-o situaie de conflict de interese, conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea efului ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public n cauz, va desemna un alt funcionar public, cu aceeai pregtire i experien pentru a soluiona problema respectiv. nclcarea de ctre funcionarii publici a normelor legale privind conflictul de interese are drept consecin antrenarea, dup caz, a rspunderii disciplinare, administrative, civile ori penale, conform legii.412 Legea nr. 161/2003 stabilete n Cartea I, Titlul IV, Capitolul III, Seciunea a 5 -a incompatibilitile care-i privesc pe funcionarii publici, precum i unele interdicii. Conform art. 94 alin. (1) din lege: Calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public. Alineatul 2 al aceluiai articol detaliaz dispoziiile alineatului precedent, avnd urmtorul coninut: Funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz: a) n cadrul autoritilor i instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unor asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. Considerm necesar s relevm c aceste dispoziii ne apar ca fiind specifice pentru funcionarii publici, derogatorii, discriminatorii i, poate chiar neconstituionale. Aa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/1991413 orice persoan poate cumula mai multe funcii avnd dreptul s primeasc salariul corespunztor pentru fiecare din funciile ocupate, iar pentru salariai, art. 35 din Codul muncii414 prevede c: Orice salariat are dreptul de a cumula mai multe funcii n baza unor contracte individuale de munc, beneficiind de salariul corespunztor pentru fiecare dintre acestea. Pe de alt parte, art. 41 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, statueaz: Dreptul la munc nu poate fi ngrdit. Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, fora juridic a legii organice etc.) putem considera ca fiind abrogate, n mod implicit, dispoziiile Legii nr.
412 413

Idem, art. 79 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991 414 Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 72 din 5 februarie 2003

2/1991, iar, pe cele ale Codului muncii ca fiind neaplicabile funcionarilor publici. Aa fiind, rmne totui discutabil constituionalitatea acestor incompatibiliti. Fr a nega necesitatea instituirii unor incompatibiliti pentru funcionarii publici care s aib n vedere interzicerea unor activiti n legtur cu atribuiile ce decurg sau sunt n legtur cu funcia public exercitat, ni se par totui excesive i discriminatorii incompatibilitile impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, n timp, doctrina i jurisprudena vor identifica soluiile legale i oportune n materie. De asemenea, funcionarii publici nu pot avea calitatea de mandatari ai unor persoane, n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit (art. 94 alin. 4), prevederea ne apare absolut nejustificat. Spunem acest lucru, ntruct dac s-ar ivi un motiv legal de incompatibilitate, funcionarul public n cauz are obligaia de a aciona pentru nlturarea acestuia, n termen de 10 zile calendaristice. n caz de pasivitate, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune prin act administrativ destituirea din funcia public, din motive imputabile funcionarului public n cauz.415. Aa fiind, interdicia ni se pare superflu. Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie i alte interdicii aplicabile funcionarilor publici, inserate n art. 95. Dei, legiuitorul le trateaz n Seciunea a 5-a, Cartea I, Capitolul III, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 intitulat Incompatibiliti privind funcionarii publici, considerm c este vorba despre interdicii i nu incompatibiliti, avnd n vedere regimul juridic diferit aplicabil celor dou situaii. Textul n cauz are urmtoarea redactare:416 (1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe n cazul n care funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I. (2) Prevederile alin. (1) se aplic i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar. (3) Persoanele care se afl n una dintre situaiile prevzute la alin. (1) sau (2) vor opta, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar. (4) Orice persoan poate sesiza existena situaiilor prevzute la alin.(1) sau (2). (5) Situaiile prevzute la alin. (1) i nendeplinirea obligaiilor prevzute la alin. (3) se constat de ctre eful ierarhic superior al funcionarilor publici respectivi, care dispune ncetarea raporturilor ierarhice directe dintre funcionarii publici soi sau rude de gradul I. (6) Situaiile prevzute la alin. (2) i nendeplinirea obligaiei prevzute la alin. (3) se constat, dup caz, de ctre primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune ncetarea raporturilor ierarhice directe dintre demnitar i funcionarul public so sau rud de gradul I. Analiznd coninutul textului citat, ne apar cu eviden elementele distinctive care ne-au determinat s susinem c este vorba despre interdicie i nu incompatibilitate i anume:

415

A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Seciunea a 3-a, art. 90, alin. (5) , cu modificrile i completrile ulterioare. 416 A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95

raporturile ierarhice directe dintre soi sau rude de gradul I se refer nu doar la funcionarii publici ci, au n vedere inclusiv subordonarea fa de un demnitar public; termenul de opiune este de 60 de zile, n vreme ce termenul pentru nlturarea strii de incompatibilitate este de 10 zile; interdicia poate fi sesizat de orice persoan, spre deosebire de starea de incompatibilitate care trebuie nlturat exclusiv de ctre funcionarul public n cauz etc. O alt interdicie este prevzut de art. 98 alin. (2) al aceleiai seciuni, conform cruia: Funcionarilor publici le este interzis s fie membri ai organelor de conducere ale partidelor politice i s exprime sau s apere n mod public poziiile unui partid politic. n sfrit, pentru categoria nalilor funcionari publici este instituit interdicia de a fi membri ai unui partid politic sub sanciunea destituirii din funcia public. n afara conflictului de interese, incompatibilitilor i interdiciilor legiuitorul a stabilit i ceea ce le este permis funcionarilor publici, astfel: funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice; funcionarii publici pot candida pentru o funcie eligibil sau pot fi numii n funcii de demnitate public, urmnd ca raporturile de serviciu s fie suspendate, dup caz: o pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales; o pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau numit.

4. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici


Aa cum s-a artat n literatura de specialitate, consecina investirii funcionarului public n funcie este naterea raportului de serviciu dintre autoritatea administraiei publice i funcionar. Este vorba despre un raport specific, guvernat de normele dreptului administrativ, al crui coninut const n totalitatea drepturilor i obligaiilor specifice celor dou pri ale raportului de serviciu, reglementate de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. n acest sens, prof. Ioan Santai arat c: Investirea ntr -o funcie public, indiferent de modalitatea ei de realizare, d natere unui raport tipic de serviciu sau de funciune care intr sub incidena regimului de drept public, administrativ n cazul nostru, avnd un coninut specific ce const n totalitatea drepturilor i a obligaiilor speci fice prilor titulare participante la respectiva relaie juridic.417 4.1 Drepturile funcionarilor publici418 Drepturile funcionarilor publici, stabilite funcionarilor publici sunt urmtoarele: a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1)
417 418

prin

Legea

privind

Statutul

Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 100 A se vedea Capitolul II Drepturi i ndatoriri din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.

Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetenilor, care i are sorgintea n dou texte constituionale, respectiv n art. 29 intitulat Libertatea contiinei i art. 30 Libertatea de exprimare. Primul text consacr libertatea gndirii, a opiniilor i a credinelor religioase care nu pot fi ngrdite sub nici o form, n timp ce al doilea text stabilete inviolabilitatea dreptului de a-i exprima gndurile, opiniile i credina prin orice mijloace (n scris, prin viu grai, prin sunete, imagini etc.). Conform art. 25 alin. (2) din Statut: Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, de apartenen sindical, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur. Prin discriminare legiuitorul nelege orice deosebire, excludere, restricie sau preferin, pe baz de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie colar, convingeri, sex sau orientare sexual, apartenen la o categorie defavorizat sau orice alt criteriu care are ca scop restrngerea sau nlturarea recunoaterii, folosinei sau exercitrii, n condiii de egalitate, a drepturilor omului i a libertilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, n domeniul politic, economic, social i cultural sau n orice domenii ale vieii.419 b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea Statutului i care l vizeaz n mod direct (art. 26) Este un drept care i gsete suportul n alin. (2) al art. 31 din Constituie, conform cruia: Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. c) Dreptul la asociere sindical este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii i constituie, de asemenea, o consecin a dreptului fundamental prevzut de art. 40 din Constituia Romniei, republicat. d) Dreptul la grev este consfinit de art. 28 alin. 1 conform cruia: Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii420, cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public. e) Dreptul la salariu (art. 29) Pentru activitatea desfurat funcionarii publici au dreptul la un salariu, compus din: salariul de baz, sporul pentru vechime n munc, suplimentul postului, suplimentul gradului. De asemenea, funcionarii publici pot beneficia de prime i de alte drepturi salariale, n condiiile legii. f) Dreptul s poarte uniform (art. 30) Funcionarii publici care, potrivit legii, sunt obligai s poarte uniform n timpul serviciului o primesc gratuit.
419

A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor d e discriminare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 431 din 2 septembrie 2000, aprobat cu modificri prin Legea nr. 48/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 69 din 31 ianuarie 2002 420 Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluionarea conflictelor de munc, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999, cu modificrile i completrile ulterioare

Dei, acest drept este prevzut n Statut, este evident faptul c privete o categorie restrns de funcionari publici care, potrivit Statutelor speciale sunt obligai s poarte uniform (poliiti, militari etc.), motiv pentru care apreciem c nu -i gsete justificarea n Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. g) Dreptul de a fi alei sau numii ntr-o funcie de demnitate public, n condiiile legii (art. 33 alin. 1). n legtur cu acest drept, facem precizarea c n ceea ce i privete pe nalii funcionari publici constituie deopotriv un drept i o obligaie. Astfel, potrivit art. 801 alin. 1: nalii funcionari publici sunt supui mobilitii n funcie i prezint disponibilitate la numirile n funciile publice prevzute la art. 11, cu respectarea prevederilor art. 15 alin. 3, alineatul 2 al aceluiai articol stipulnd c: Refuzul nentemeiat al numirilor prevzute la alin. (1) atrage eliberarea din funcia public. h) Dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii (art. 34) Funcionarul public are dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul de baz pe luna anterioar plecrii n concediu. n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor pn la vrsta de 2 ani, iar n cazul copiilor cu handicap pn la vrsta de 3 ani etc. raportul de serviciu se suspend, dup caz, de drept sau din iniiativa funcionarului (art. 81 i art. 82 din lege). Pe perioada suspendrii raportului de serviciu, autoritile i instituiile publice au obligaia s rezerve postul aferent funciei publice, conform art. 89 alin. (3) din lege. i) Dreptul la condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic (art. 36 alin. 1). n mod excepional, pentru motive de sntate, funcionarilor publici li se poate aproba schimbarea compartimentului n care i desfoar activitatea. j) Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente (art. 37) k) Dreptul la pensie i la celelalte drepturi de asigurri sociale de stat (art. 38) l) Dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor de serviciu sau, n legtur cu serviciul (art. 40 alin. 1) Acestui drept i corespunde corelativ o obligaie a autoritii publice, art. 40 alin. (2) stipulnd: Autoritatea sau instituia public este obligat s asigure protecie funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. m) Dreptul la despgubiri (art. 41) n cazul n care funcionarul public a suferit din culpa autoritii sau instituiei publice un prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu, are dreptul la despgubiri din partea autoritii sau instituiei publice. n) Stabilitate n funcia public Acest drept rezult n mod implicit din principiile care stau la baza exercitrii funciei publice (art. 3 lit. f).

4.2. Obligaiile funcionarilor publici a) Funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici (art. 42 alin. 1). Se poate observa c textul legal la care am fcut trimitere stabilete o dubl obligaie, respectiv: obligaie pozitiv, de a face, care-i impune funcionarului public o conduit complex, profesional, cu conotaii juridico-etice; o obligaie negativ, de a nu face, prin care legiuitorul i impune funcionarului public o conduit adecvat fa de cetean n slujba cruia se afl, abinndu-se de la orice fapt prejudiciabil pentru particulari care, n acelai timp ar constitui o pat asupra corpului funcionarilor publici. b) Funcionarii publici rspund, n condiiile prevzute de Statut, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1). Doctrina de specialitate a fost unanim n a consacra teza conform creia, una dintre obligaiile principale care-i incumb funcionarului public este disciplina. Pentru nclcarea, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu funcionarul public rspunde, dup caz, disciplinar, contravenional, civil sau penal, conform Statutului. c) Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2). Aa cum s-a susinut n literatura de specialitate421, subordonarea fa de efii ierarhici constituie un principiu specific modului de organizare a funciei publice. Cu alte cuvinte, funcionarul public se afl situat ntr-o anumit ierarhie i, pe cale de consecin, poate primi dispoziii cu caracter obligatoriu de la superiorii ierarhici. n cazul n care nu le execut ntocmai i la termenul dispus, este pasibil de sanciuni disciplinare. Totui, funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia n care este vdit ilegal, situaie n care este obligat s o aduc la cunotina superiorului ierarhic fa de cel care a emis dispoziia (art. 44 alin. 3). Pe de alt parte, conform dispoziiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/19 99 Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor. d) Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaii informaiile de interes public care, dimpotriv, trebuie furnizate n condiiile prevzute de lege.

421

Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de droit administratif, Tome I, 10 dition, L.G.D.J., 1988, p. 104

e) Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46). La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere, care, se actualizeaz anual potrivit legii.422 f) Funcionarii publici au obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici, lucrrile repartizate (art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis: s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii; s fac intervenii care privesc soluionarea acestor cereri (art.47 alin. 2).

5. Rspunderea funcionarilor publici


n doctrin se susine c n activitatea desfurat funcionarii trebuie s respecte legile i celelalte acte normative i individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale n care particip423, inclusiv regimul conflictului de interese, incompatibilitilor i interdiciilor. Ori de cte ori, prin conduita sa funcionarul public ncalc normele de drept, altfel spus, svrete o abatere, va fi angajat rspunderea sa juridic. Ceea ce este specific abaterilor svrite de funcionarii publici e faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea funciei sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public.424 Aa cum rezult din legislaie i doctrin, rspunderea juridic a funcionarilor publici mbrac forme diversificate, ca o consecin fireasc a varietii reglementrilor aplicabile n administraia public. Astfel, ntr-o opinie, se consider c rspunderea funcionarilor publici poate fi redus la dou forme principale, respectiv: rspunderea sancionatorie, n care este inclus rspunderea disciplinar, contravenional i penal; rspunderea reparatorie, n care include rspunderea patrimonial425. n alt opinie426, sunt identificate urmtoarele forme de rspundere a funcionarilor publici: a) rspunderea disciplinar, bazat pe nclcarea normelor de disciplin specifice raportului de serviciu (de funcie public); b) rspunderea contravenional, pentru svrirea de ctre funcionarii publici a unor fapte antisociale calificate de lege ca fiind contravenii;

422

Legea nr. 115/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 263/1996, modificat i completat prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.279 din 24 a prilie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare 423 Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 133 424 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Edtura All Beck, Bucureti, 2001, p. 614 425 Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 133-146 426 Verginia Vedina, op. citat, pp. 436-437

c) rspunderea patrimonial, fundamentat pe dispoziiile art. 52 din Constituie i pe Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ; d) rspunderea civil care intervine n urmtoarele ipoteze: pentru pagubele produse, cu vinovie, patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor acordate necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. e) rspunderea penal, care intervine atunci cnd funcionarul public a svrit o infraciune. n sfrit, legiuitorul consacr pentru funcionarii publici 4 forme ale rspunderii juridice prin art. 64 al Legii nr. 188/1999, conform cruia: nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. Din dispoziiile legale citate, rezult c, pentru a fi antrenat una din formele rspunderii funcionarilor publici se cer a fi reunite urmtoarele condiii: a) svrirea unei fapte ilicite; b) vinovia funcionarului public, care poate mbrca fie forma culpei, fie pe cea a inteniei; c) existena raportului de cauzalitate ntre rezultatul duntor i fapta ilicit pe care doctrina l consider a fi prezumat427. Rspunderea juridic, n cazul nostru rspunderea funcionarilor publici urmrete dou finaliti, respectiv: s restabileasc ordinea de drept care a fost nclcat i, pe cale de consecin, s revin la starea de legalitate perturbat prin svrirea faptei ilicite; s manifeste o atitudine negativ fa de autorul faptei, n scopul de a-l contientiza, astfel nct s o regrete i pe viitor s nu o mai svreasc. Astfel, prin intermediul rspunderii se realizeaz un scop multiplu, n acelai timp, represiv, sancionator i preventiv-educativ. 5.1. Rspunderea disciplinar Potrivit dispoziiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Pe de alt parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici stabilete: Normele de conduit profesional prevzute de prezentul cod de conduit sunt obligatorii pentru funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor

427

S. Ghimpu, A. iclea, Dreptul muncii, ediia a III-a, Casa de Editur i Pres ansa S.R.L. Bucureti, 1998, p. 398

publice428, iar art. 24 alin. (1) statueaz: nclcarea prezentului cod de conduit atrage rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, n condiiile legii. Din cele dou acte normative sus-menionate, se poate concluziona c abaterea disciplinar este o fapt ilicit svrit de un funcionar public care poate consta n nclcarea cu vinovie a ndatoririlor de serviciu sau a normelor de conduit profesional. Statutul funcionarilor publici calific abateri disciplinare urmtoarele unsprezece fapte429: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n acte normative din domeniul funciei publice i a funcionarilor publici. n consens cu alte opinii exprimate n doctrin, apreciem c legiuitorul a neles s stabileasc cu certitudine faptele funcionarilor publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustiv.430 Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constat c unele dintre ele vizeaz ndeplinirea atribuiilor i sarcinilor de serviciu, n timp ce altele se refer la conduita, comportamentul funcionarilor publici n cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i n afara acesteia, n relaia cu cetenii i societatea civil (lit. g, j, k). Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabilete n mod limitativ un numr de 11 abateri disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se complic i devine mult mai confuz, odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici.431 Astfel, ntr-un numr de 18 articole, fiecare avnd mai multe alineate, sunt introduse o multitudine de obligaii i interdicii ale cror nclcri au drept consecin antrenarea rspunderii disciplinare, conform art. 24 din Legea nr. 7/2004.
428

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 i intr n vigoare la 15 zile de la publicare 429 A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat 430 A se vedea Verginia Vedina, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici , Ediia a II-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pp. 257 -258, L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogovenu, op. citat, pp. 119-120 431 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004

n opinia noastr, Codul de conduit va genera un funcionar public vulnerabil, timorat, servil i dependent de factorul politic. Sanciunile disciplinare se consider a fi mijloace coercitive prevzute de lege, cu un pronunat caracter educativ, avnd ca finalitate aprarea ordinii disciplinare i dezvoltarea spiritului de responsabilitate al funcionarilor publici n ndeplinirea riguroas a atribuiilor i n respectarea celorlalte ndatoriri de serviciu.432 Funcionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un numr de cinci sanciuni disciplinare, ierarhizate n funcie de gravitate, astfel433: a) mustrare scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an; e) destituirea din funcia public. Fa de varianta iniial a Legii nr. 188/1999 care stabilea un numr de 6 sanciuni disciplinare, din care dou cu caracter moral (avertismentul i mustrarea), modificrile ulterioare consacr o singur sanciune cu caracter moral, mustrarea scris, reducnd la cinci numrul sanciunilor disciplinare prin eliminarea avertismentului. n acelai timp, legiuitorul a stabilit i procedura de aplicare a sanciunilor disciplinare.434 Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sanciunii disciplinare, trebuie s fie luate n considerare urmtoarele aspecte: cauzele i gravitatea abaterii disciplinare; mprejurarea n care a fost svrit abaterea disciplinar; gradul de vinovie i consecinele abaterii; comportarea general a funcionarului public respectiv; caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare i al sanciunii (sanciunilor) aplicate. Termenul nuntrul cruia se pot aplica sanciunile disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterii disciplina re, astfel cum prevd dispoziiile art.65 alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect numai dup cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului public. L egea prevede ca audierea funcionarului public s fie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterea disciplinar care i se imput, se vor consemna ntr-un proces-verbal.

432 433

L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, p. 120 A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificat i completat prin Legea nr.161/2003 434 A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 i art. 79 din Legea nr. 188/1999 i H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritii sau instituiilor publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 757 din 29 octombrie 2003

Competena de aplicare a sanciunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege persoanei care are competena legal de numire n funcia public, dup caz: a) la propunerea conductorului compartimentului n care funcioneaz cel n cauz, n mod direct, n cazul sanciunii disciplinare prevzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare scris); b) la propunerea comisiei de disciplin pentru celelalte sanciuni disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege). Trebuie subliniat faptul c, fa de prevederile iniiale ale Legii nr.188/1999 n temeiul crora primele dou sanciuni disciplinare (avertismentul i mustrarea) puteau fi aplicate de ctre conductorul compartimentului n care funcioneaz cel n cauz, actuala reglementare stabilete competena exclusiv a conductorului autoritii sau instituiei publice, n aceast materie. Pentru nalii funcionari publici, sanciunile disciplinare se aplic dup caz de primul-ministru, ministru ori, conductorul autoritii sau instituiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplin. n toate cazurile, sanciunea disciplinar se aplic prin act administrativ individual emis de persoana competent. Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritii i instituiilor publice435 sub sanciunea nulitii absolute, actul administrativ prin care se aplic o sanciune disciplinar trebuie s cuprind urmtoarele elemente: a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinar; b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplin; c) motivele pentru care au fost nlturate aprrile formulate de funcionarul public n timpul cercetrii disciplinare prealabile; d) temeiul legal n baza cruia se aplic sanciunea disciplinar; e) termenul n care sanciunea disciplinar poate fi contestat; f) instana competent la care actul administrativ prin care s-a dispus sanciunea disciplinar poate fi contestat. Pe de alt parte, potrivit legii, persoana abilitat s aplice sanciunea disciplinar nu poate aplica o sanciune mai grav dect cea propus de comisia de disciplin. Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, n termenul general de 30 de zile de la comunicare. Totodat, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici care, potrivit legii, are legitimare procesual activ, i poate dispune efect uarea unui control asupra modului cum autoritile sau instituiile publice respect legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici. Din interpretarea textului citat rezult n mod implicit faptul c, Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n contenciosul administrativ un act administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni disciplinare, dac l consider ca fiind ilegal.436 n opinia noastr, este cel puin discutabil aceast competen conferit prin lege i hotrre guvernamental Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, sub aspectul
435 436

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003 n acelai sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificat i completat

constituionalitii. Mai concret, cele dou acte normative confer Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici un control de tutel asupra actelor prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control.437 Rmne ca doctrina i jurisprudena s se pronune i s aduc clarificri cu privire la aceast chestiune. Sanciunile disciplinare se radiaz de drept, astfel cum prevd dispoziiile art. 70 din Legea nr. 188/1999, dup cum urmeaz: a) n termen de 6 luni de la aplicarea sanciunii disciplinare prevzut de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scris); b) n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sanciunile disciplinare prevzute de art. 65 alin.(3) lit. b) d); c) n termen de 7 ani de la aplicarea sanciunii prevzut de art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din funcia public). La fel ca i aplicarea sanciunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act administrativ emis de persoana competent.438 n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii de disciplin care, n funcie de numrul funcionarilor publici, pot fi organizate pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai multe.439 Comisiile de disciplin sunt instane disciplinare constituite n cadrul autoritilor i instituiilor publice, avnd competena s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice respective.440 Comisiile de disciplin se compun dintr-un preedinte i 4 membri titulari i se constituie prin act administrativ emis de persoana competent. Desemnarea membrilor titulari se realizeaz n sistem paritar, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice respectiv, de ctre organizaia sindical reprezentativ a funcionarilor publici din cadrul autoritii sau instituiei publice, fiecare cte doi reprezentani. Pentru fiecare comisie de disciplin se vor desemna cel puin doi membri supleani. Mandatul preedintelui i al membrilor comisiei de disciplin este de 3 ani i poate fi rennoit o singur dat.441 Comisiile de disciplin au un secretar titular i un secretar supleant numii prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplin, care, de regul, trebuie s aib studii superioare juridice sau administrative. Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplin au urmtoarele atribuii principale: a) cerceteaz abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate; b) propun aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute de art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat;

437 438

Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicat Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat 439 Idem, art. 72 alin. (1) i art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 440 L. Giurgiu, A.Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, p. 121 441 Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003

c) propun meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate n condiiile prevzute de art. 66 din Statut, n cazul n care aceast msur a fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice; d) ntocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care au fost sesizate, pe care le nainteaz conductorului autoritii sau instituiei publice. Sesizarea comisiei de disciplin, se poate face n termen de cel mult 15 zile lucrtoare de la data lurii la cunotin, dar nu mai trziu de dou luni, de ctre: a) conductorul autoritii sau instituiei publice; b) conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public a crei fapt este sesizat; c) orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public. Comisia de disciplin efectueaz cercetarea abaterii disciplinare, audiaz n mod obligatoriu funcionarul public a crui fapt a fost sesizat, administreaz alte probe i, pe baza acestora, ntocmete un raport pe baza votului majoritii membrilor si. n funcie de rezultatul cercetrii, comisia de disciplin poate propune: a) sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public; b) clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri disciplinare. Actul administrativ de sancionare se emite n termen de cel mult 5 zile lucrtoare de la data primirii raportului comisiei de disciplin i se comunic funcionarului public sancionat, n termen de 15 zile lucrtoare de la data emiterii lui. 5.2. Rspunderea contravenional A doua form de rspundere aplicabil funcionarilor publici este rspunderea contravenional, care se angajeaz n cazul n care acetia svresc o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu, conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. n doctrin se susine c Specificul acestei rspunderi rezid n faptul c gradul de pericol social al abaterilor, dei mai ridicat dect al celor disciplinare, dar mai sczut dect al celor penale, depete nivelul local al instituiei sau al funciei, trecnd i asupra societii n general.442 Contravenia este fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre de Guvern sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.443 Pe de alt parte, ntruct legea prevede ca svrirea contraveniei s aib loc n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu, rezult c avem n vedere un subiect calificat, autor al contraveniei, respectiv un funcionar public i nu orice subiect de drept. Spre pild, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil444, constituie contravenie la regimul actelor de stare civil urmtoarele fapte:
442 443

I. Santai, op. citat, vol. I, p. 140 A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat prin Legea nr. 180/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare 444 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996

... d) necomunicarea la autoritile administraiei publice competente, de ctre ofierul de stare civil, a meniunilor, a copiilor de pe deciziile de admitere a schimbrii numelui, nenscrierea meniunilor pe actele de stare civil ori netransmiterea celui de-al doilea exemplar al registrelor de stare civil la consiliul judeean sau, dup caz, la Consiliul General al Municipiului Bucureti, n termen de 30 de zile de la data cnd toate filele au fost completate. n exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofierul de stare civil sau funcionarii publici care exercit, prin delegare, atribuiile ofierului de stare civil. Constatarea contraveniei i aplicarea sanciunilor contravenionale se fac printrun proces-verbal ncheiat cu respectarea condiiilor de fond i form prevzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care constituie dreptul comun n materie. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat.445 Plngerea suspend executarea. Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002 Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a tribunalului. Se poate observa faptul c avem de a face cu o competen material atipic, n sensul c judecarea fondului se face de ctre o instan de drept comun (judectoria), n timp ce calea de atac (recursul) se soluioneaz de ctre instana specializat de contencios administrativ. 5.3. Rspunderea civil Rspunderea civil a funcionarilor publici este reglementat de art. 72 din Legea nr. 188/1999, care are urmtorul coninut: Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Caracterul novator al acestei forme a rspunderii funcionarilor publici a fost relevat n literatura de specialitate. Astfel, ntr-o opinie se remarc faptul c: n mod cu totul interesant i original Statutul funcionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile, indiferent de persoana pgubit.446
445 446

A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001 Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 142

n mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariai rspunderea patrimonial.447 Dup cum este cunoscut, spre deosebire de rspunderea material (patrimonial) a salariailor care se limiteaz la suportarea reparaiei pentru paguba produs, rspunderea civil este mai sever, presupunnd att suportarea pagubei produse, precum i beneficiul (ctigul) nerealizat (damnum emergens i lucrum cessans). Aadar, rspunderea civil a funcionarilor publici constituie o form specific de rspundere a acestei categorii de subiecte de drept pentru antrenarea creia se cer a fi ntrunite att condiiile generale (delictul civil - fapta ilicit, paguba, raportul de cauzalitate dintre fapt i paguba produs, culp), precum i o serie de condiii specifice, dup cum urmeaz: autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de rspundere) trebuie s aib calitatea de funcionar public aflat n raport de serviciu cu autoritatea sau instituia public; fapta i paguba trebuie svrit i respectiv produs, n exerciiul sau n legtur cu exercitarea ndatoririlor de serviciu.448 Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autoritii sau instituiei publice pentru situaiile prevzute de art. 72 lit. a) i b) din Legea nr. 188/1999, republicat, i procedura sunt reglementate de art.73 din lege, astfel: repararea pagubei se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, prin emiterea unui act administrativ individual (ordin sau dispoziie de imputare); actul administrativ individual de imputare trebuie emis n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei i comunicat funcionarului public sub semntur sau, prin scrisoare recomandat; dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a constata producerea pagubei i a emite actul administrativ de imputare, se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei; actul administrativ de imputare poate fi atacat la instana de contencios administrativ. Dei, legea nu prevede n mod expres, considerm c n astfel de situa ii procedura administrativ prealabil nu trebuie ndeplinit449, iar aciunea trebuie introdus n termen de 30 de zile de la comunicarea actului, n condiiile Legii contenciosului administrativ; repararea pagubei se poate realiza i prin asumarea de ctre funcionarul public vinovat, a unui angajament de plat. Dei, legea nu prevede, considerm c termenul nuntrul cruia trebuie semnat angajamentul de plat este acelai cu cel prevzut de lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea pagubei. Referitor la ipoteza reglementat de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicat, remarcm faptul c este consacrat dreptul la aciunea n regres al autoritii sau instituiei publice, n calitate de comitent, mpotriva prepuilor si, pentru recuperarea
447

Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 72 din 5 februarie 2003, art. 269-275 448 A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogovea nu, op. citat, pp. 124-125 449 A se vedea art. 21 din Constituia revizuit

sumelor pltite terilor cu titlu de daune, n temeiul obligaiei de garanie, consfinit de art. 1000 alin. (3) din Codul civil. Considerm c prepusul, n cazul nostru funcionarul public, poate cauza paguba pltit de comitent (autoritatea sau instituia public) n situaiile reglementate de art. 52 din Constituia Romnia, republicat i art. 16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a soluiona o cerere. n astfel de situaii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: Cererile n justiie, prevzute de prezenta lege, vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. Din analiza textului sus-menionat rezult cu certitudine faptul c, rspunderea pentru actele i faptele de putere vtmtoare pentru teri, revine n primul rnd autoritii publice i numai n subsidiar, funcionarului public vinovat. Pe de alt parte, recuperarea pagubelor pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public unor teri se va face de la funcionarul public vinovat numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. 5.4. Rspunderea penal Cea mai grav form de rspundere aplicabil funcionarilor publici, o reprezint rspunderea penal. Rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit dispoziiilor penale. n legtur cu rspunderea penal a funcionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, stabilete urmtoarele reguli: a) n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art.50. lit.h450, persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine; b) de la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are competena numirii n funcie public are obligaia s dispun mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice (art.74 alin.5 din Statut); c) dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public
450

Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, are n vedere svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiri, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face -o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea.

respectiv i va relua activitatea n funcia public deinut anterior perioadei de suspendare, aa cum prevd dispoziiile art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Prin act administrativ emis de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. n situaia n care sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, n sensul c fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent.

PARTEA II Capitolul XI ACTUL ADMINISTRATIV FORMA CONCRET PRINCIPAL DE REALIZARE A ACTIVITII EXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept comparat.


De la nceput relevm faptul c, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudena i legislaia au folosit diverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraiei publice. Astfel, n literatura din perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu distingea, mai nti, ntre actele puterii executive n raporturile sale cu Parlamentul, actele fcute de puterea executiv n raporturile cu cetenii i cele care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului451. Apoi, autorul citat considera c actele puterii executive n raporturile sale cu cetenii se mpart n trei categorii, distingnd: actele administrative de autoritate, actele administrative de gestiune i actele jurisdicionale. Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voin fcut de un organ administrativ competent, prin care se creeaz o situaie juridic general sau individual, guvernat de norme de drept public, n care se regsete ideea de dominaiune i comandament. Actul de gestiune era neles ca fiind manifestarea de voin fcut de un organ competent, ce tinde s creeze unui organism administrativ, o situaie juridic cu caracter patrimonial, reglementat de normele dreptului privat. Actul jurisdicional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o manifestare de voin exprimat de funcionarii publici determinai de lege, n scopul de a constata, cu putere de adevr legal, o situaie juridic sau anumite fapte452. Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv de gestiune, era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei interbelice. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele cursuri de drept administrativ, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthlmy, de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea453. Autorii de drept administrativ francezi dar i din alte ri europene, au fost preocupai de elaborarea unei definiii unice i certe a actului administrativ, avnd ns puncte de vedere diferite. n acest sens, Andr de Laubadre analizeaz cele trei sensuri ale actului administrativ: formal, material i funcional. Teoria actului administrativ de autoritate i, respectiv de gestiune, vizeaz sensul formal al actului. Autorul arat ns c se apeleaz la termenul de act administrativ, att n doctrin ct i n jurispruden, pentru a desemna i actele unilaterale ce eman de la persoanele private n exercitarea diferitelor servicii publice.454
451

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediia a IV-a, Editura E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 290 452 Ibidem, p. 294 453 H. Berthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, 5 eme d., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17 454 Andre de Laubadre, Trait de droit administratif, 6eme dition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218

Literatura juridic postbelic a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ, acte ale administraiei de stat, acte de administraie etc.)455, dar, dintre toate s-au remarcat dou formulri care au avut rezonan n legislaie, n practica judiciar i n literatur de specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ i de act administrativ. Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovat de profesorul Tudor Drganu, mentorul colii de drept constituional i administrativ de la Cluj, n ideea de a evidenia cu claritate regimul juridic al elaborrii i, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraiei de stat, emise n realizarea puteri de stat.456 Autorul a urmrit a releva, chiar prin denumire, faptul c aceste acte se supun unui regim juridic propriu i diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum i de regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele administraiei de stat. Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul colii de drept administrativ de la Bucureti, consider c denumirea de acte administrative este cea mai potrivit pentru a evoca actele juridice ale organelor administraiei de stat457. Acestor dou mari curente de gndire s-au raliat discipolii celor dou coli de drept administrativ, n literatura de specialitate fiind enunate o varietate de definiii, cu nuanri de la un autor la altul. Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind actele juridice unilaterale, emise n cadrul activitii executive de autoriti publice, n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat.458 n opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezint manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.459 ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina consider c actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public, precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoritile administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative460. Analiznd aceast problematic, profesorul Antonie Iorgovan apreciaz c pot fi utilizate ambele denumiri, n funcie de contextul de idei i de opiunea legiuitorului sau a doctrinarului. Dup prerea noastr, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil461. n acest context, autorul definete actul administrativ ca fiind acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr -o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i
455 456

Romulus Ionescu, op. citat, p. 216 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 58 457 Romulus Ionescu, op. citat, p. 218 458 Ioan Santai, op. citat, vol II, p. 18 459 Rodica Narcisa Petrescu, op.citat, p. 287 460 Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 84 461 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 23

obligaii, n realizarea puteri publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.462 n ceea ce ne privete, considerm c, n prezent, nu exist suport constituional i legal dect pentru denumirea de act administrativ. Aceast denumire este consacrat de art. 52 din Constituia Romniei, republicat, precum i de alte acte normative, dintre care enumerm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, etc. Fa de opiniile exprimate n doctrina de specialitate, considerm c actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilateral de voin care eman de la o autoritate public, de regul din sfera puterii executive, cu scopul de a natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public i care, la nevoie poate fi pus n executare n mod direct, prin fora de constrngere a statului.

2. Trsturile actului administrativ


2.1. Situaia n doctrin Trsturile actelor administrative sunt definite ca fiind acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept.463 Aa cum s-a relevat n doctrina de specialitate, nu exist o unanimitate de opinii cu privire la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ (de drept administrativ)464. Motivaia acestei diversiti rezid n faptul c autorii de drept administrativ atribuie conotaii diferite noiunii de administraie public, n dubla sa accepiune, respectiv de activitate i de sistem de organe (autoriti publice). Cu toate acestea, existnd un fond comun de idei, s-au conturat unele trsturi constante, dintre care amintim urmtoarele: sunt acte juridice, manifestri unilaterale de voin, se emit n realizarea puterii publice, pe baza i n vederea executrii legii i a altor acte normative. Pentru edificare, vom cita n cele ce urmeaz cteva dintre cele mai autorizate opinii exprimate n materie. Astfel, profesorul Tudor Drganu465 consider c actul de drept administrativ se particularizeaz printr-un numr de ase trsturi, i anume: a) eman de la organe ale statului; b) unilateralitatea manifestrii de voin; c) obligativitatea emiterii pe baza i n conformitate cu legea; d) caracterul obligatoriu; e) caracterul executoriu; f) actualitatea.

462 463

Ibidem, p. 24 Ioan Santai, op. citat, vol. II, 2002, p. 18 464 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25 465 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pp. 51 57

ntr-o alt opinie, profesorul Romulus Ionescu identific cinci trsturi ale actului administrativ, dup cum urmeaz: a) form principal de activitate a administraiei de stat; b) este manifestare de voin juridic unilateral; c) este emis n realizarea puterii de stat; d) eman numai de la un organ al administraiei de stat; e) are o form specific466. Tot cu un numr de cinci trsturi opereaz i profesorul Ilie Iovna, pe care le formuleaz altfel467: a) este act juridic; b) este manifestare de voin unilateral emis n temeiul puterii de stat; c) este obligatoriu; d) organizeaz executarea i execut n concret legile i celelalte acte normative; e) este executoriu. Actele administrative au, n opinia prof. Al. Negoi468, patru trsturi, n concret fiind vorba despre urmtoarele: a) act juridic; b) manifestare unilateral de voin; c) voina provine, n principal, de la organe ale administraiei publice; d) voina unilateral este supus unui regim juridic specific. Reprezentanta colii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu 469 considera c exist apte trsturi ale actului administrativ prin care acesta se difereniaz de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract, hotrre judectoreasc). Aceste trsturi sunt urmtoarele: a) principalul act juridic al autoritilor administraiei publice; b) manifestare de voin unilateral; c) se emit n temeiul i pentru realizarea puterii de stat; d) este obligatoriu; e) este executoriu; f) este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative; g) are un regim juridic specific. Profesorul Valentin I. Priscaru470 consider c actul administrativ de autoritate, se particularizeaz prin urmtoarele trsturi: a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraiei publice, instituii publice i regii autonome); b) cuprinde o dispoziie, un ordin; c) poate avea caracter normativ sau individual; d) este emis pentru executarea unei legi existente; e) produce efecte numai pentru viitor;
466 467

Romulus Ionescu, op. citat, p. 221 235 I. Iovna, op. citat, pp. 211 219 468 Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, 1993, pp. 111 114 469 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 288292 470 Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pp. 198, 199

f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunotina celor interesai; g) este asigurat sub aspectul executrii de puterea public. Profesorul Antonie Iorgovan471 apreciaz c anumite trsturi reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul obligatoriu i caracterul executoriu) reies din alte trsturi, de exemplu: actele administrative reprezint manifestri unilaterale de voin; sunt emise n temeiul puterii publice; sunt emise n realizarea administraiei publice. n acest context, autorul consider c actul administrativ are urmtoarele trsturi: a) este forma juridic principal a activitii organelor administraiei publice; b) este o voin juridic unilateral; c) este emis numai n realizarea puterii publice; d) are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004). Fa de diversitatea opiniilor exprimate n literatura de specialitate, n ceea ce ne privete, considerm c actul administrativ se particularizeaz prin urmtoarele trsturi: a) este un act juridic, manifestare unilateral de voin; b) este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea autoritilor administraiei publice; c) autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei publice; d) este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice; e) are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu; f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituie i pe Legea contenciosului administrativ472. 2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilateral de voin Aa cum s-a artat n mod constant n literatura de specialitate, aceast trstur are menirea de a determina includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de alt parte, de a diferenia actul administrativ de operaiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele material-juridice svrite de administraia public. Actul administrativ constituie exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei publice n scopul de a produce n mod direct efectele juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Voina manifestat de ctre o autoritate a administraiei publice trebuie s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei473. Pentru aceste considerente se apreciaz c, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voin juridic, nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri sau a unui sentiment.474 Caracteristica principal a manifestrii de voin din actele administrative o constituie unilateralitatea acesteia. Prin aceast trstur se nelege acea calitatea a
471 472

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 25 A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 288-292 473 Ibidem, p. 223 474 Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 29, 30

actului juridic de a fi adoptat sau emis fr participarea ori consimmntul subiectelor de drept crora li se adreseaz, sau cu privire la care d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii. Fiind specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, mpreun cu legile i hotrrile judectoreti, unilateralitatea manifestrii de voin din actele administrative se particularizeaz prin faptul c are loc n cadrul activitii executive a statului, de organizare i executare n concret a legilor i provine de regul, de la o autoritate din sfera puterii executive. Dup cum este cunoscut, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar din oficiu sau, la cererea persoanelor interesate. n situaia emiterii sau adoptrii din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau individual, unilateralitatea manifestrii de voin ne apare ct se poate de evident. Aceast tez doctrinar i gsete astzi i un suport legal, spre pild, n art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public 475, conform cruia: (1) Adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice. (2) Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele menionate la art. 8 au valoare de recomandare. Exist ns situaii n care, modul de adoptare sau emitere, precum i cel de executare al unor acte administrative pun sub semnul ntrebrii caracterul unilateral al manifestrii de voin i anume: a. actul administrativ se adopt/emite cu efectuarea unei prestaii sau a unei pli de ctre subiectul pasiv al raportului de drept administrativ; b. actul administrativ se adopt n comun de dou sau mai multe autoriti publice sau cu participarea mai multor persoane; c. actul administrativ se adopt cu ndeplinirea unor formaliti procedurale. a) Astfel, exist unele situaii n care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este precedat, nsoit sau succedat de efectuarea unor prestaii sau a unor pli, efectuate de cellalt subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul dect organul emitent. De pild, livretul militar se elibereaz persoanelor care i-au satisfcut stagiul militar476; autorizaiile de construire sau demolare se elibereaz, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcie477, dup caz, de primar sau preedintele consiliului judeean, la cererea persoanei interesate i cu plata anticipat a taxei legale. Se poate pune ntrebarea, n aceste cazuri, dac ne aflm n prezena unei contraprestaii oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel nct acestea s dobndeasc un caracter bilateral? Rspunsul dat n literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece att prestaia, precum i plata taxelor sunt obligaii ce rezult direct din lege i nu ca urmare a unui acord de voin intervenit ntre cele dou subiecte ale raportului de drept administrativ.
475 476

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003 Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregtirea populaiei pentru aprare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006 477 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare

b) n general, autoritile administraiei publice au o componen colegial i sunt investite cu atribuii de realizare a puterii publice, care se realizeaz prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul unui proces decizional care cunoate mai multe etape respectiv, dezbaterea, deliberare i n final aprobarea (cu majoritatea prevzut de lege) persoanelor care compun organul colegial. Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n aceste situaii, deoarece voina fiecrei persoane component a organului colegial nu are relevan juridic dect numai n mecanismul decizional al autoritii publice n cauz. De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral i n situaia n care a fost adoptat n comun de dou sau mai multe autoriti administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui contract intervenit ntre autoritile emitente. Se susine acest lucru ntruct contractul presupune nu numai existena unui acord de voin ci, i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii opozabile ntre prile contractante. Cu totul deosebit, n cazul actelor administrative adoptate n comun, drepturile i obligaiile nu sunt opozabile ntre organele emitente ale actului ci, fa de subiecii de drept crora li se adreseaz i fa de care actul a pare tot ca o manifestare unilateral de voin. Un astfel de exemplu l constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea unitar a dispoziiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil, adoptat n comun de fostul Departament pentru Administraia Public Local i Ministerul de Interne478. Actul normativ citat stabilete un cadru unitar de lucru n materia actelor de stare civil, ce trebuie aplicat de ctre toi ofierii de stare civil. c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n cazul adoptrii sau emiterii sale cu parcurgerea unor formaliti procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul aprobarea etc. Astfel, spre pild, autorizaia de construire se elibereaz la cererea persoanei fizice sau juridice ndreptite479; persoanele fizice de cetenie romn care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pot fi autorizate, la cerere, s procure arme letale480 etc. n cazul actelor administrative emise la cerere481, solicitanii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Aa cum rezult din textele legale citate, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege n vederea eliberrii actului administrativ, nefiind vorba despre un consimmnt al prilor n ceea ce privete emiterea actului. n consecin, i n astfel de situaii manifestarea de voin are caracter unilateral i provine exclusiv de la autoritatea administrativ competent. De aici, rezult implicit faptul c actul administrativ poate fi revocat numai prin voina organului emitent. De altfel, n literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoate semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus ntrebarea: Renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?. Rspunsul la aceast ntrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan
478 479

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997 Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare 480 Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004 481 Tudor Drganu, op. citat, pp. 56-62

a fost urmtorul: Renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structura actului 482. Se apreciaz c, din momentul n care dorina beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia s o examineze i s emit actul de revocare. n opinia profesorului Ioan Santai, renunarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaie) de ctre titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevan n ceea ce privete existena actului juridic. ncetarea efectelor trebuie s fie exclusiv rezultatul manifestrii de voin a organului de stat care l-a emis n mod unilateral. Pentru a putea determina ncetarea efectelor juridice ale actului administrativ, renunarea beneficiarului actului respectiv trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competent, acestea fiind modaliti de desfiinare legal ale actului administrativ483. n acelai sens, relevante sunt dispoziiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor conform crora: Revocarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune de ctre organul competent care a acordat acest drept, atunci cnd titularul dreptului se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) renun s mai dein armele nscrise n permisul de arm. n concluzie, nvederm faptul c formalitile procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecina manifestrii unilaterale de voin a organului emitent. 2.1.2. Actul administrativ este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea administraiei publice Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaie juridic, prin intermediul crora autoritile administraiei publice i realizeaz competena conferit de lege. Necesitatea i oportunitatea acestei trsturi ne apare n mod elocvent din aprecierile profesorului Antonie Iorgovan, conform cruia: Actul administrativ este, ns, forma cea mai important, aceasta datorit unor aspecte de natur calitativ - fora efectelor pe care le produce - i unor aspecte de natur cantitativ - ponderea pe care o ocup.484 De altfel, diferenierile fcute n doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau altora dintre formele concrete n activitatea diferitelor autoriti din sistemul administraiei publice, nu ni se mai par a fi astzi de actualitate, n contextul descentralizrii, deconcentrrii i autonomiei locale. ntr-adevr, din analiza formelor concrete prin care i realizeaz activitatea autoritile administraiei publice constatm c emit o gam variat de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de dreptul muncii etc. ponderea deinnd-o cu certitudine actele administrative.

482 483

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 33 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 133 484 Ibidem, p. 28

n legtur cu aceast trstur, autoarea Verginia Vedina consider c: Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important.485 n acelai timp i n consonan de idei, rmne opinia profesorului Romulus Ionescu potrivit creia: acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de sat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive.486 2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regul, o autoritate a administraiei publice Aa cum am artat deja, actul administrativ reprezint cea mai important form concret, cu semnificaie juridic, prin care se realizeaz administraia public. De regul, actul administrativ este emis/adoptat de ctre autoritile ce compun sistemul administraiei publice. Sintagma de regul semnific faptul c art. 48 al Constituiei Romniei din 487 1991 a extins sfera autoritilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretat de art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, la autoritile publice i nu doar autoritile administrative. n acelai sens art. 52 din Constituia Romniei, republicat, intitulat Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public statueaz: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. Comentnd textul constituional, autoarea Elena Simina Tnsescu susine: Referitor la actele vizate de alin. (1) i (2) trebuie precizat c textul nu se refer doar la actele administrative emise de ctre autoritile executive (administrative), ci la to ate actele administrative emise de autoritile publice, fr deosebire de natura lor juridic488. Aadar, legea fundamental consacr dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau al conductorilor de instane judectoreti de a emite acte administrative, n msura n care exercit atribuii ce in de puterea executiv, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autoritilor administrative, crora, ns, le este specific. n acelai spirit, autoarea Verginia Vedina apreciaz c: Prin aceast trstur, identificm actul administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraia public, i despre actul administrativ emis prin delegaie, adic de structuri
485 486

Verginia Vedina, op. citat, p. 85 Romulus Ionescu, op. citat, p. 222 487 Devenit art. 52 din Constituia Romniei, republicat 488 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit, comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, pp. 106 -107

crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin actul de autoritate dat n scopul realizrii unor servicii publice.489 Pe de alt parte, trebuie s subliniem c potrivit art.2 alin.1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin autoritate public se nelege: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Fa de acest context legislativ i doctrinar, concluzionm c autorul unui act administrativ este, de regul, o autoritate din cadrul administraiei publice precum i orice autoritate public, astfel cum este definit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice n doctrin, se apreciaz c aceast trstur difereniaz actul administrativ de autoritate de celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice490. Aa cum am relevat, actul administrativ eman, de regul, de la autoritile administraiei publice ca subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere public. Actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale organului administraiei publice, ci ele concretizeaz numai voina acestor organe ca subiecte n raporturile juridice ce presupun exerciiul autoritii publice, voina de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii, n regim de putere public.491 Scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului public. Pentru a-i realiza aceast menire, administraia public este nzestrat de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care i confer o poziie de superioritate fa de cei administrai, persoane fizice i juridice. Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazeaz pe egalitatea juridic a prilor, raporturile stabilite ntre autoritile administraiei publice i particulari se caracterizeaz prin poziia de inegalitate a prilor, administraia ocupnd o poziie supraordonat n raport cu cei administrai, activitatea acesteia exercitndu -se n regim de putere public. Puterea public semnific ansamblul prerogativelor cu care este nzestrat o autoritate public, n scopul de a apra interesul public uneori, chiar n detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauz de utilitate public; asigurarea ordinii i linitii locuitorilor; competena de a interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaiile sau alte manisfetri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public etc.). Din aceast trstur deriv caracterele obligatoriu i executoriu din oficiu ale actelor administrative.
489 490

Verginia Vedina, op. citat, p. 89 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p.290; Verginia Vedina, op. citat, p. 88 491 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu A. Caracterul obligatoriu Aceast trstur este abordat n doctrin fie n mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecin a faptului c actul administrativ se emite n regim de putere public (a se vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedina, etc.). Obligativitatea actelor administrative este analizat sub trei aspecte i anume: obligativitatea fa de organul emitent, fa de subiectele de drept care cad sub incidena actului i fa de organele ierarhic superioare. a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, fcndu-se distincie ntre actele normative i cele individuale. Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare (pn n momentul revocrii, anulrii sau abrogrii)492. Actele individuale trebuie s respecte, n toate cazurile, dispoziiile actelor cu caracter normativ adoptate n materie, de respectiva autoritate a administraiei publice. n situaia n care actul se adreseaz chiar organului emitent, dispoziiile sale trebuie respectate att n aceast calitate, ct i ca subiect obligat s l execute. Ori de cte ori ns, organul emitent dorete s adopte un nou act administrativ cu caracter normativ ntr-o anumit materie, el nu va mai fi obligat s-i respecte propria reglementare normativ, mai mult chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecin abrogarea, tacit sau expres, dup caz, a vechiului act normativ493. Dac actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaia de al executa, avnd n vedere principiul legalitii care guverneaz regimul juridic al actului administrativ. b. Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor, indiferent dac sunt sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii att actele cu caracter normativ, ct i cele cu caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior. Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod obinuit autoritii emitente atunci cnd aceasta are un rol coordonator ntr-o ramur sau domeniu de activitate. Spre exemplu, ordinele emise de ministrul finanelor publice prin intermediul crora se reglementeaz execuia bugetului de stat sunt obligatorii att pentru autoritile administrative subordonate (direciile generale ale finanelor publice, administraiile financiare etc.), precum i pentru agenii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au obligaii fa de bugetul de venituri i cheltuieli al statului. c. Actele administrative sunt obligatorii i pentru organele administrative ierarhic superioare organului emitent. ns aceast problem trebuie analizat nuanat, n funcie de anumite situaii concrete i de caracterul normativ sau individual al actului. Astfel, n activitatea de ndrumare i control pe care o exercit organul superior asupra activitii desfurate de autoritatea ierarhic inferioar, primul trebuie s respecte actele administrative ale subordonatului. Cu alte cuvinte, n activitatea de verificare
492 493

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 31 Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea s se fac n mod expres (art. 61 alin. 3)

organul ierarhic superior va ine cont de reglementrile emise n materie de organul controlat (obligaia de conformare). Dimpotriv ns, dac constat c un anumit act este ilegal, organul ierarhic superior n temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea actului n cauz. Pe de alt parte, ori de cte ori organul ierarhic superior adopt un act cu caracter normativ nu este obligat s respecte actele normative adoptate n aceeai materie de o autoritate ierarhic inferioar, mai mult chiar le poate modifica, revoca sau abroga. n cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarc faptul c, de regul, ele nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Exist ns cazuri n care emiterea sau adoptarea actului este de competena exclusiv a organului inferior, situaie n care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau s adopte/emit un nou act individual. Chiar dac sunt obligatorii, actele administrative au for juridic diferit, determinat de mai muli factori i anume: poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ, competena organului emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al actului i caracterul novator al actului administrativ. B. Caracterul executoriu din oficiu Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge dou categorii de acte juridice494 i anume: a) acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel ndreptit se adreseaz unei autoriti statale pentru a obine un titlu executor, susceptibil de realizare prin fora de constrngere a statului; b) acte care pot fi puse n executare prin apelarea la fora de constrngere a statului, atunci cnd cel obligat refuz executarea, ntruct constituie ele nsele titluri executorii. Actele administrative se ncadreaz n cea de-a doua categorie avnd caracter executoriu din oficiu, ceea ce nseamn c pot fi puse n executare n mod direct, chiar cu sprijinul forei de constrngere a statului. Motivaia care determin caracterul executoriu al actelor administrative o regsim n urmtoarele argumente: a) actele administrative se adopt sau se emit n realizarea puterii publice; b) actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate. Aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor administrative nu se identific cu cel obligatoriu495. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar n caz de nevoie executarea se realizeaz prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice semnific faptul c executarea, inclusiv prin intermediul forei coercitive a statului, se realizeaz n mod direct, din oficiu. Caracterul executoriu al actelor administrative se manifest chiar din momentul adoptrii lor legale. Aa, spre pild, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale care au i competena de a stabili anumite impozite i taxe locale, conform art. 27 lit.b din lege 496. Prin aceeai hotrre, consiliile locale stabilesc i termenele pn la care contribuabilii,
494 495

Romulus Ionescu, op. citat, p. 264 Ioan Santai, op. citat, pag. 55 496 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006

persoane fizice i juridice, au obligaia de a achita impozitele i taxele ce le revin. n cazul n care aceast obligaie nu se execut de bun voie, pe baza hotrrii adoptate de consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silit prevzut de Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal497. Pe de alt parte, menionm c exist i unele acte administrative care nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i, pe cale de consecin, nu pot fi puse direct n aplicare. Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii (act administrativ) se poate face plngere, n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Plngerea suspend executarea, astfel cum prevd dispoziiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat498. Alte excepii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se ntlnesc n situaiile n care actele administrative dau natere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a cror existen juridic este hotrt, dup caz, de pri (pe cale amiabil) sau, de instanele judectoreti (n cazul unor litigii). 2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de Constituie i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 n opinia profesorului Antonie Iorgovan: Aceast trstur a actului administrativ ne ajut s deosebim actul administrativ, care este emis n special de organele administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe.499 Literatura de specialitate definete regimul juridic al actelor administrative ca fiind un ansamblu de reguli de fond i form pe care se fundamenteaz naterea, modificarea i desfiinarea acestor acte.500 Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 i art. 52 din Constituia Romniei, republicat i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arat n mod constant n doctrina de specialitate. Att legea fundamental precum i legea organic sus-menionat instituie principiul conform cruia actele administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanele specializate de contencios administrativ. Totui, aceast trstur nu trebuie privit n mod absolut, din urmtoarele considerente: a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice se supun controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ, acte care constituie excepiile prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
497

Republicat n temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea i completarea O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificrile i completrile ulterioare 498 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare 499 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 35 500 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 19

b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ i actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum i de conductorii diferitelor instane judectoreti501.

3. Clasificarea actelor administrative


n doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate n funcie de mai multe criterii, cel mai frecvent fiind utilizate urmtoarele: ntinderea efectelor juridice, conduita prescris, situaia juridic generat, autoritatea public de la care eman (autorul acului), procedura de elaborare, etc.502 3.1. Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc Dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se grupeaz n dou categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ i acte administrative cu caracter individual. 3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ Actele administrative cu caracter normativ se particularizeaz prin faptul c ele cuprind reguli generale, abstracte, impersonale i de aplicabilitate repetat. n spiritul doctrinei, legiuitorul definete actul normativ ca fiind:actul emis sau adoptat de o autoritate public, cu aplicabilitate general.503 Avnd n vedere faptul c actele normative conin reglementri de principiu, obligatorii i impersonale, se aplic tuturor situaiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar eficiena acestora nu nceteaz printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice erga omnes, fa de toi subiecii de drept ce cad sub incidena normei n cauz. Actele normative trebuie redactate ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie. Normele de tehnic legislativ conform crora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc. actele normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative i respectiv, n H.G. nr. 50/2005. 3.1.2. Actele administrative cu caracter individual Actele administrative cu caracter individual sunt manifestri de voin care produc efecte juridice cu privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.). Aceste acte se particularizeaz prin faptul c i epuizeaz coninutul printr-o singur executare, nefiind de aplicabilitate repetat. La rndul lor, actele administrative individuale se mpart n mai multe categorii, dup cum urmeaz504:

501 502

Verginia Vedina, op. citat, p. 88 Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 37-39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-296, Verginia Vedina, op. citat, pp. 90-91 503 A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparena n administraia public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003 504 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-296

a) Acte prin care se stabilesc drepturi i/sau obligaii determinate pentru subiectul de drept cruia i se adreseaz. Spre exemplu, n conformitate cu dispoziiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici505: Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 51 alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conductorul autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. Potrivit alineatelor (4) i (5) ale aceluiai articol, prin actul administrativ de numire se stabilesc att drepturile salariale precum i obligaiile, sarcinile specifice funciei publice pe care urmeaz s o ocupe persoana beneficiar a actului administrativ. Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire n funcie se stabilesc fa de un subiect de drept determinat (ctigtorul concursului) att drepturi, precum i obligaii concrete, specifice funciei publice respective. b) Acte prin care se confer un statut personal sau acte atributive de statut personal n aceast categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv fa de o activitate anterioar desfurat de beneficiarul actului i cruia i confer un complex de drepturi i obligaii, n condiiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (colare, universitare), deciziile de pensionare, permisul pentru port arm, permisul de conducere etc. c) Acte administrative prin care se aplic constrngerea administrativ Exemplul tipic citat n doctrina de specialitate l reprezint procesul -verbal prin care se constat svrirea unei fapte contravenionale i de aplicare a sanciunii contravenionale. Materia este reglementat de Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care constituie legea-cadru. n aceeai categorie se includ i actele administrative individuale prin care se instituie msuri asiguratorii n sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonan, Msurile asiguratorii se dispun prin decizie emis de organul fiscal competent, care trebuie motivat i semnat de conductorul organului fiscal respectiv. d) Acte administrativ-jurisdicionale Aceste acte juridice sunt acte administrative pentru c sunt emise (pronunate) de un organ de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul unui organ al administraiei publice i sunt de jurisdicie pentru c, prin ele, se soluioneaz dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict juridic ivit ntre un serviciu public i un particular (persoan fizic sau juridic).506 n legtur cu aceast categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca fiind necesar i oportun elucidarea chestiunii dac actele administrativ jurisdicionale mai sunt sau nu de actualitate, n contextul modificrilor aduse prin revizuirea Constituiei. Astfel, art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, statueaz Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite.

505

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 506 V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1994, p. 134

n opinia noastr, legea fundamental nu elimin, ci dimpotriv, consfinete activitatea administrativ-jurisdicional, n condiiile legii speciale. Comentnd textul n cauz, autoarea Elena Simina Tnsescu relev c: Se exprim astfel rolul acestor jurisdicii n descongestionarea justiiei, iar gratuitatea este un mijloc de ncurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.507. Actele administrativ-jurisdicionale se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici: sunt emise/adoptate de ctre autoriti ale administraiei publice sau, de structuri administrative create n cadrul sau pe lng acestea; obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii, pe baza sesizrii persoanei interesate; emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicionale se face dup o procedur bazat pe principiul contradictorialitii; emitentul actului este independent n luarea soluiei, care trebuie motivat n toate cazurile; se bucur de o stabilitate mai mare dect celelalte acte administrative, constituind o excepie de la principiul revocabilitii. Aceast particularitate nu echivaleaz ns cu puterea de lucru judecat de care se bucur hotrrile judectoreti; mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale pot fi formulate numai cile de atac prevzute de legea special. 3.2. Clasificarea actelor administrative dup conduita prescris n raport cu acest criteriu, actele administrative se clasific n trei categorii, respectiv: onerative, prohibitive i permisive, care la rndul lor pot avea, dup caz, caracter normativ sau individual. a) Actele onerative sunt acele acte administrative care oblig subiecii de drept crora li se adreseaz la o anumit conduit sau prestaie. Un astfel de exemplu, l regsim n dispoziiile pct. 69.7 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform crora: Orice persoan impozabil, care, ulterior nregistrrii ca pltitor de tax pe valoarea adugat, nu mai realizeaz dect operaiuni fr drept de deducere datorit obiectului de activitate, are obligaia s solicite scoaterea din evidena de pltitor de tax pe valoarea adugat, n termen de ....508 Aadar, prin actul administrativ menionat se stabilete conduita de urmat pentru contribuabilii care nu mai desfoar activiti supuse taxei pe valoarea adugat. b) Actele prohibitive se caracterizeaz prin faptul c interzic anumite aciuni. n general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicie, cu caracter contravenional sau se consacr constrngerea administrativ n cele mai diverse forme.

507

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 34; n acelai sens, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 295 508 H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 651 din 20 iulie 2004

Spre pild, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: Se interzice amplasarea reclamelor pe: a) cldirile ce adpostesc sedii ale autoritilor publice;.509 c) Acte permisive care se particularizeaz prin faptul c las subiecilor de drept facultatea (libertatea) de a-i alege conduita de urmat. Aceast categorie de acte se particularizeaz prin faptul c nici nu oblig i nici nu interzic o anumit aciune, ci las subiecilor de drept libertatea de a-i alege conduita pe care o vor urma. De regul, n cazul actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfura anumite aciuni se exercit de ctre titular pe baza unor verificri prealabile care au n vedere legalitatea aciunii. Aa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1050/2004: Cnd pentru lmurirea unor mprejurri de fapt, organul fiscal consider necesar consultarea unor experi, poate numi unul sau mai muli experi, stabilind obiectivele asupra crora acetia trebuie s se pronune. n mod generic, aceste acte se mpart n autorizaii i acte atributive de statut personal510. Autorizaiile se mpart la rndul lor n dou categorii, respectiv autorizaii impuse de lege i autorizaii libere. Pentru prima categorie legiuitorul stabilete obligaia administraiei de a le elibera, dac sunt ntrunite condiiile cerute de lege n vederea eliberrii lor. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicat, cu completrile i modificrile ulterioare Autorizaia de construire se emite n cel mult 30 de zile de la data nregistrrii cererii, pe baza documentaiei depuse la autoritile prevzute la art. 4 (primari, respectiv preedinii consiliilor judeene s.n.) ...511. Este evident c, n aceste cazuri, autoritile administraiei publice au o dubl obligaie, respectiv de a verifica dac solicitantul a depus documentaia complet i n caz afirmativ, de a elibera autorizaia de construire. n cazul n care documentaia tehnic este incomplet va notifica acest lucru solicitantului, cu indicaia de a depune documentele necesare. Pe de alt parte, n cazul aa-ziselor autorizaii libere legea las administraiei libertatea de a aprecia dac elibereaz sau nu autorizaia solicitat. Un exemplu concret, l constituie autorizaia pentru exercitarea activitii de transport persoane sau bunuri n regim de taxi, materie reglementat prin Legea nr. 38/2003 privind transportul n regim de taxi i n regim de nchiriere.512 Conform art. 14 alin. (3) din Lege: Numrul maxim de autorizaii taxi permanente i sezoniere pentru perioada acordat, se va stabili prin hotrre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu consultarea asociaiilor.
509

H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementrilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 pr ivind organizarea i funcionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public i privat de interes local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004 510 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 119 511 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr.3/1997, modificat i completat prin Legea nr. 453/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 i prin Legea nr. 401/2003 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 749 din 27 octombrie 2003 512 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003

Din textul legal menionat, rezult c legiuitorul las administraiei publice locale facultatea de a stabili un anumit numr de autorizaii n funcie de necesitile specifice ale unitii administrativ-teritoriale. 3.3. Clasificarea dup situaia juridic generat Dup criteriul situaiei juridice generate distingem dou categorii de acte administrative respectiv, acte constitutive i acte declarative (recognitive) de drepturi i obligaii. Actele constitutive se particularizeaz prin faptul c instituie situaii juridice cu caracter de noutate, dau natere, modific sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi i obligaii sunt diferitele tipuri de autorizaii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profesii sau meserii), actele de sancionare etc. Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea c, prin ele se constat o situaie preexistent emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ, etc. Importana acestei distincii rezid n aceea c actele declarative, particularizate prin faptul c stabilesc drepturi i obligaii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptrii lor, adic din momentul n care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotriv ns, actele constitutive crora le este caracteristic faptul c produc ele nsele efecte juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dat ulterioar, menionat n coninutul lor, dar numai pentru viitor. 3.4. Clasificarea actelor dup autorul lor n funcie de autorul de la care eman, actele administrative pot fi clasificate avndu-se n vedere natura organului emitent, competena acestuia, precum i numrul de manifestri de voin care concur la adoptarea actului. 3.4.1. Dup natura autoritii publice sau demnitarului public de la care eman, actele administrative pot fi emise/adoptate, dup caz: 3.4.1.1. De autoriti din sfera puterii executive, cum sunt: Preedintele Romniei (decrete); Guvern (hotrri i ordonane); primul-ministru (decizii); minitrii (ordine); consiliile locale i judeene (hotrri); preedinii consiliilor judeene (dispoziii); primari (dispoziii); prefeci (ordine); etc. 3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului i de ctre preedinii judectoriilor, tribunalelor i curilor de apel, n msura n care exercit atribuii specifice administraiei publice. Actele administrative emise/adoptate de autoritile centrale ale administraiei publice produc efecte pe ntreg teritoriul rii, n vreme ce actele administraiei locale genereaz efecte numai n unitatea administrativ-teritorial n care acestea au fost alese sau numite, dup caz. 3.4.2. Dup competena organelor de la care eman, actele administrative pot fi acte de administraie general (care eman de la organele cu competen general) i acte de administraie special (care eman de la organele cu competen special), acestea din urm trebuind s fie conforme cu cele dinti. 3.4.3. Dup numrul manifestrilor de voin care concur la formarea lor, actele administrative pot fi acte simple (cnd sunt rezultatul unei singure manifestri de voin,

provenind de la o singur autoritate public i acte complexe (cnd cuprind dou sau mai multe manifestri de voin, provenind de la mai multe autoriti publice). Actele simple pot fi revocate numai de ctre autoritatea emitent i de cea ierarhic superioar, n timp ce actele complexe pot fi revocate doar prin aciunea comun a organelor care au contribuit la constituirea actelor respective, precum i de autoritatea public superioar ierarhic. n funcie de subiectele crora le sunt adresate, actele administrative se mpart n acte interne care produc efecte n interiorul organului i acte externe care produc efecte n afara organului emitent. 3.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura de elaborare n funcie de acest criteriu, actele administrative se clasific inndu-se cont de gradul de complexitate al procedurii administrative, iniiativa n elaborare, modul de aducere la cunotin i forma exterioar, etc. 513. 3.5.1. Dup gradul de complexitate, actele administrative pot fi elaborate dup o procedur simpl sau dup o procedur complex. Actele elaborate dup o procedur simpl nu presupun ndeplinirea unor formaliti procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate dup o procedur complex, care trebuie s ndeplineasc cerinele unor formaliti deosebite, pentru a putea produce n mod valabil efecte juridice. Aceste formaliti le pot constitui: avizarea actului administrativ, dezbaterea public a proiectului, aprobarea, confirmarea etc. 3.5.2. Dup modul de iniiere, actele administrative se mpart n acte emise din oficiu (acestea fiind, de regul, revocabile) i acte emise la cerere (acestea fiind, n general, irevocabile). 3.5.3. Dup modul de aducere la cunotin, deosebim acte administrative care se aduc la cunotin prin comunicare (cele individuale) i acte publicate (cele normative). 3.5.4. Dup forma lor exterioar, distingem acte administrative emise n form scris i acte emise fr ndeplinirea acestei condiii (sau acte orale). n cazul nclcrii cerinei formei scrise cerute de lege intervine nulitatea actului respectiv. Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate i n funcie de alte criterii. Dup coninutul efectelor pe care le genereaz, actele individuale pot fi: a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor); b) creatoare de obligaii (ex: actele de sancionare contravenional); c) creatoare de drepturi i obligaii (ex: diverse categorii de autorizaii). n funcie de coninutul lor material, actele administrative pot fi: a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenei construciei contra unei taxe numite redeven); b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituiilor administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren n folosin gratuit tinerilor cu vrsta cuprins ntre 18 i 35 de ani pentru construirea unei locuine proprietate personal514);

513 514

A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 121-122 Art. 1 alin. (1) i (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea unei locuine proprietate personal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003

c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziia de schimbare a numelui pe cale administrativ). Dup modul lor de executare, actele administrative se clasific dup cum urmeaz: a) acte cu executare instantanee (actul de sancionare contravenional); b) acte cu executare succesiv (autorizaia de construcie). n literatura francez de specialitate,515 actele administrative sunt clasificate n: 1. acte normative i acte individuale; 2. acte creatoare (de situaii juridice noi), acte modificatoare (de situaii existente) i acte abrogative; 3. acte creatoare de drepturi i faciliti pentru particulari, acte care impun obligaii, acte care confer un statut personal (drepturi i obligaii); 4. acte exprese i acte tacite. n concluzie, trebuie reinut faptul c diversitatea i complexitatea activitii desfurate de autoritile administraiei publice determin i multitudinea categoriilor de acte administrative, clasificate dup diferite criterii, cu nu8anri de la un autor la altul.

4. Regimul juridic al actelor administrative


Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de un ansamblu de reguli de fond i de form, care contureaz personalitatea actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile de valabilitate ale acestora.516 Dei, n prezent nu exist unanimitate de opinii n privina definirii regimului juridic, autorii de drept administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consider c atunci cnd se vorbete despre regimul juridic al actelor administrative, trebuie avute n vedere reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea acestora. Din analiza acestor reguli, se constat c actele administrative se supun unui regim juridic distinct, specific lor, i anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de Constituie i de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor administrative, fora juridic i fora probant a acestora, intrarea lor n vigoare, punerea n executare i ncetarea efectelor juridice.517 4.1. Legalitatea actelor administrative Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative, al ntregii activiti desfurate de administraia public. Suportul constituional al acestui principiu l regsim n articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 i art.126 ale legii fundamentale, republicat. Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituia Romniei, republicat: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, text care abrog vechiul art.51. Din analiza textului menionat putem desprinde dou concluzii, i anume:
515 516

Jean Rivero, Droit administratif, 12eme dition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 40 517 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 19

a) legea fundamental consacr principiul ierarhiei actelor juridice, sitund n vrful piramidei Constituia. Principiul supremaiei Constituiei semnific faptul c toate celelalte acte juridice (legi, ordonane i hotrri ale Guvernului etc.) trebuie s respecte normele constituionale, altfel spus s se subordoneze acestora. b) respectarea Constituiei, a legii n sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toi subiecii de drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezint preeminena legii n reglementarea relaiilor sociale, principiu consfinit de art.16 alin.2 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia: Nimeni nu este mai presus de lege. n ceea ce privete administraia public, menionm c legalitatea se manifest n alegerea, organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor administraiei publice, principiul legalitii fiind consacrat n mod expres n art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare. Pentru actele administrative, legalitatea reprezint elementul fundamental al regimului juridic care le guverneaz, literatura de specialitate conturnd n timp dou mari teze. Dup un curent de gndire (coala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerat o condiie de valabilitate a actelor administrative, distinct de oportunitate. Dup ali autori (coala de drept public de la Bucureti), legalitatea este considerat a fi corolarul condiiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerin (o dimensiune) a legalitii.518 n opinia profesorului Ilie Iovna, reprezentant de seam al colii de la Cluj, prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.519 Legalitatea actelor administrative poate fi definit ca fiind conformitatea acestora cu legea fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte normative care au o for juridic superioar.520 n acest context de idei, relevante sunt dispoziiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, conform crora: (1) Actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. (2) Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituie i prin celelalte legi. (3) Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor de Guvern se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon.521 Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaia autoritilor administraiei publice de a meniona n preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamenteaz actul respectiv522.
518 519

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 41 Ilie Iovna, op. citat, p. 24 520 Verginia Vedina, op. citat, p. 92 521 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 522 A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicat

n ceea ce privete actele administraiei publice locale, art. 77 alin.(2) al Legii nr. 24/2000, republicat, stipuleaz: Reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni Constituiei i reglementrilor din actele normative de nivel superior.523 Fiind adoptate sau emise pe baza i n vederea executrii legii, actele administrative se bucur de prezumia de legalitate, cu alte cuvinte se consider c sunt conforme cu legea sub toate aspectele, att de fond, ct i de form. Condiiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase i variate, de multe ori ele fiind prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte. Profesorul Antonie Iorgovan distinge ntre condiiile generale de legalitate i condiiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.524 Autorul consider ca fcnd parte din sfera condiiilor generale de legalitate urmtoarele cerine: a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; b) actul administrativ s fie emis n litera i spiritul legilor i ordonanelor; c) actul administrativ s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; d) actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; e) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege. n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le include pe urmtoarele: a) momentul n care este adoptat actul administrativ; b) locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ; c) mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz decizia administrativ, precum i a duratei pe care o reclam aplicarea ei; d) conformitatea actului administrativ cu condiiile generale de via i de cultur; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii. ntr-o alt opinie, creia ne raliem, prof. Ilie Iovna consider c actele administrative trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii de valabilitate: a) actul s fie emis de organul competent n limitele competenei sale; b) conformitatea actului cu coninutul legii i al actelor cu for juridic superioar; c) actul s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege; d) oportunitatea actului, care la rndul su este influenat de mai muli factori precum: momentul adoptrii actului, locul i condiiile concrete n care se aplic actul, mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz aplicarea actului i durata de timp pe care o reclam aplicarea lui, conformitatea actului cu condiiile generale de via i de cultur i conformiatea actului cu scopul legii.525
523 524

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 49, 50 525 I. Iovna, op. citat, pag, 35

Nendeplinirea uneia din condiiile de legalitate enumerate mai sus, va atrage aplicarea sanciunilor specifice dreptului administrativ. Trebuie menionat ns, c pe lng tragerea la rspundere a organului administraiei publice sau, dup caz, a funcionarilor publici, vor interveni sanciuni cu privire la actul administrativ, adic se va pune problema nulitii acestuia. Autorii de drept administrativ apreciaz n unanimitate c nu toate condiiile de legalitate au aceeai valoare i prin urmare, nu toate determin acelai gen de sanciune. n funcie de importana acestora, nendeplinirea unei (unor) condiii va atrage, dup caz, sanciunea inexistenei sau nulitii (absolute sau relative) actului administrativ. 4.2. Fora juridic a actelor administrative Ca orice acte juridice, actele administrative dau natere, modific sau sting raporturi juridice, aadar produc efecte juridice, cu o anumit for juridic. n literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forei juridice a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaiei executrii lor, se face apel la prezumia de legalitate526, o prezumie relativ (juris tantum), dar suficient de puternic, pe care se bazeaz teoria regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consider c atta timp ct actul administrativ este n vigoare, se prezum c a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege, de aceea ideea respectrii lui apare desprins din ideea respectrii legii.527 Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: de autenticitate i de veridicitate. Prezumia de autenticitate, conform creia se consider c actul administrativ a fost emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice pe care nscrisul constatator al actului o indic prin forma sa exterioar (antet, tampil, semntur). n acest sens, art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative prevede c pentru atestarea autenticitii Actul normativ adoptat se semneaz de reprezentantul legal al emitentului, se dateaz i se numeroteaz. Prezumia de veridicitate este acea prezumie potrivit creia actul administrativ exprim adevrul. Pe cele trei prezumii se fundamenteaz fora juridic a actului administrativ, subiectele crora li se adreseaz fiind obligate, dup caz, s-l execute sau s-l respecte. n literatura de specialitate, se face distincie ntre obligaia de executare (n general, o obligaie pozitiv, de a face), care privete numai subiectele titulare de drepturi i obligaii, ca efect al emiterii actului, i obligaia de respectare sau opozabilitatea (n principiu, o obligaie negativ, de a nu face), care privete alte subiecte de drept dect cele obligate la executare. Referitor la fora juridic a actului administrativ, se susine c este identic cu a altor acte unilaterale emise de organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar forei juridice a legii.528 Fora juridic a actelor unilaterale de putere, din categoria crora fac parte i actele administrative, este ntr-adevr, superioar forei juridice a celorlalte acte juridice

526 527

Romulus Ionescu, op. citat, pp. 252, 253 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 53 528 Romulus Ionescu, op. citat, p. 260

(exceptnd legea i restul actelor juridice specifice organelor puterii legislative), indiferent de la cine eman (organe de stat, organizaii neguvernamentale). Aadar, fora juridic a actelor de putere este superioar actelor de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Totodat, este firesc s existe o difereniere sub aspectul forei juridice ntre diverse acte administrative, dat fiind structura organizrii administraiei publice. n principiu, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice, precum i de natura organului respectiv529. Spre exemplu, de la nivelul Guvernului eman ordonane (care pot fi simple sau de urgen, acestea din urm putnd fi adoptate de Guvern numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora530) i hotrri ale plenului, precum i decizii ale primuluiministru, ns nu toate au aceeai for juridic. Ordonanele au fora juridic cea mai mare, urmnd hotrrile Guvernului i apoi deciziile primului-ministru. Acelai lucru este valabil i n privina actelor administrative ce eman de la alte organe ale administraiei publice, inclusiv ale administraiei publice locale (spre exemplu, hotrrile adoptate de consiliul judeean au for juridic superioar dispoziiilor emise de preedintele consiliului judeean). 4.3. Fora probant a actelor administrative Prin fora probant a unui act administrativ se nelege puterea acestuia de a se constitui ca o dovad n legtur cu cele cuprinse n coninutul su. Spre deosebire de actele civile, care se ncheie valabil prin simplul acord de voin al prilor (cu excepia vnzrii cumprrii de terenuri cu sau fr construcii)531, pentru actele administrative se cere, de regul, forma scris. Aceast condiie formal este necesar, printre altele, i pentru a se constitui, cnd este cazul, n mijloc de prob. n faa instanelor judectoreti, actele administrative au fora probant a nscrisurilor autentice. Aceast for probant este dat i de prezumiile de autenticitate i de veridicitate. n consecin, efectele actului administrativ nu pot fi nlturate dect ca urmare a revocrii, anulrii sau abrogrii actului administrativ de ctre autoritile competente. 4.4. Intrarea n vigoare a actelor administrative Momentul intrrii n vigoare al actelor administrative prezint o importan deosebit din punct de vedere teoretic i practic, acest moment genernd o serie de consecine juridice, precum existena sau inexistena obligaiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc. n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative, n doctrin era consacrat principiul conform cruia actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare de la data aducerii lor la cunotin public (printr -o diversitate de modaliti:

529 530

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 64 Art. 115 alin. (4) din Constituia revizuit 531 Vezi art. 2, Titlul X - Circulaia juridic a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma n domeniul proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005

publicare n monitorul oficial, n mijloacele mass-media, afiare, etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicrii532. Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecin fireasc a principiului instituit de art. 78 din Constituia Romniei, republicat, potrivit cruia: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Fa de dispoziiile cu caracter novator ale Constituiei, legiuitorul ordinar a adoptat modificrile de rigoare. Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative533, republicat, intitulat Intrarea n vigoare a actelor normative statueaz: (1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. (3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit n text. Fa de cele de mai sus, se desprind urmtoarele reguli privind intrarea n vigoare a actelor administrative: a) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor, cu condiia de a fi depuse n prealabil la una dintre cele dou camere ale Parlamentului, competent a fi sesizat potrivit legii fundamentale;; b) Ordonanele simple, adoptate n baza unei legi speciale de abilitare, intr n vigoare la 3 zile dup publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut n textul acestora; c) Hotrrile Guvernului, actele normative ale autoritilor administrative autonome i cele ale organelor administraiei publice centrale de specialitate intr n vigoare de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau de la o dat ulterioar prevzut expres n textul acestora. d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului534: Ordinul prefectului care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate
532 533

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 130 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 534 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare

Ne permitem doar s constatm c, dei este o lege intrat n vigoare dup republicarea Constituiei Romniei cu modificrile i completrile aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziiile novatoare aduse de legea fundamental n aceast materie. Pe de alt parte, n legtur cu intrarea n vigoarea a actelor administrative ale administraiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicat, stipuleaz: n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n consecin, din coroborarea celor dou texte legale rezult urmtoarele reguli: a) Hotrrile consiliilor locale i consiliilor judeene, cu caracter normativ, devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale de la comunicare (art. 50 i art. 109). Menionm c aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se poate face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. b) Dispoziiilor emise de primari i de preedinii consiliilor judeene li se aplic regulile privind intrarea n vigoare a hotrrilor adoptate de consiliile locale i judeene, astfel cum rezult din art. 71 i art. 109 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale. n sfrit, relevm c prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicat se instituie n sarcina autorilor actelor normative obligaia de a insera n dispoziiile finale data intrrii n vigoare a fiecrui act. Textul menionat are urmtorul coninut: (1) Dispoziiile finale cuprind msurile necesare pentru punerea n aplicare a actului normativ, data intrrii n vigoare a acestuia conform art. 11 (i art. 78, n opinia noastr), implicaiile asupra altor acte normative, ca: abrogri, modificri, completri, precum i dispoziia de republicare, dac este cazul. Aadar, putem concluziona c, n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind acte active, i nu acte retroactive. De la principiul neretroactivitii actelor administrative exist i unele excepii, situaii n care actul retroactiveaz, excepii datorate dup caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative, actele administrative jurisdicionale, ori actele adoptate n baza unei hotrri judectoreti), sau unor dispoziii exprese ale legii. Cea mai important categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepii o constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constat existena unor drepturi i obligaii care au luat natere datorit unor fapte juridice produse anterior emiterii sau adoptrii actului administrativ (spre exemplu: din categoria actelor de stare civil, cele de natere i de deces, actele de aprobare sau de confirmarea altor acte, actele emise n temeiul unor hotrri judectoreti etc.). 4.5. Modul de executare al actelor administrative Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice, emise n realizarea puterii publice, se caracterizeaz, sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executrii din oficiu (executio ex officio).535
535

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 65

n situaia n care obligaia ce rezult din act, ca efect juridic al aplicrii acestuia, nu este executat de bunvoie, cel ndreptit a pretinde aceast obligaie poate solicita intervenia forei de constrngere a statului direct n baza actului de putere respectiv (n cazul nostru a actului administrativ), fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin el nsui un titlu executoriu, putndu-se trece la executarea silit direct n baza lui, fr a mai fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de ctre un organ de stat (de regul, o instan judectoreasc), cum se cere n cazul actelor juridice civile. Astfel, conform art. 137 din Codul de procedur fiscal: (1) Executarea silit a creanelor fiscale se efectueaz numai n temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de organul fiscal competent n a crui raz teritorial i are domiciliul fiscal debitorul sau al unui nscris care, potrivit legii constituie titlu executoriu. (2) Titlul de crean devine titlu executoriu la data la care creana fiscal este scadent prin expirarea termenului de plat prevzut de lege sau stabilit de organul competent ori n alt mod prevzut de lege536. n temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce constituie el nsui titlul de crean, se va putea efectua executarea silit a creanelor fiscale. Executarea silit ncepe prin comunicarea somaiei. Dac n termen de 15 zile de la comunicarea somaiei nu se stinge debitul se continu msurile de executare silit. Somaia va fi nsoit de 1 exemplar al titlului executoriu, conform art.141 din Codul de procedur fiscal. n aceeai ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor: Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut la art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Principiul executrii din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existena anumitor excepii, n cazurile prevzute expres de lege. n principal, aceste excepii vizeaz actele administrative care nu genereaz raporturi de drept adminis trativ, ci raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi proteguite prin aciune n faa instanelor judectoreti.537 4.6. Modul de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare care, de regul, se realizeaz de ctre autoritatea emitent, de ctre autoritatea ierarhic superioar sau de ctre o instan judectoreasc. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale produc efecte juridice atta vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a acestora, de exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea, prescripia, executarea, etc. n consecin, renunarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de natur s conduc la ncetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilateral de voin, este firesc ca voina beneficiarului
536

Ordonana Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003 537 Romulus Ionescu, op. citat, p. 266

actului s nu aib nici o relevan cu privire la ncetarea efectelor acestuia. Aadar, dac o persoan renun la beneficiul actului administrativ (autorizaie, carnet de conducere, etc.), pentru ca acesta s nceteze s mai produc efecte juridice, este necesar s fie revocat de ctre emitent sau de ctre organul ierarhic superior, aa cum am mai artat n cuprinsul lucrrii. ncetarea efectelor juridice semnific pierderea caracterului obligatoriu al actelor administrative, desfiinndu-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adic sunt desfiinate drepturile i obligaiile administrative generate de actul respectiv. ncetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin dou modaliti, i anume: producerea unui fapt material - juridic cruia legea i confer acest efect; intervenia unui alt act juridic care conine dispoziii contrare celui dinti i vizeaz suprimarea efectelor juridice ale actului anterior. a) ncetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material juridic Menionm c faptele material - juridice produc doar n mod excepional ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative, numai atunci cnd legea le atribuie aceste efecte. n cazul actelor cu caracter normativ, ncetarea efectelor juridice prin aceast modalitate este foarte rar ntlnit, ntruct aceste acte sunt de aplicabilitate repetat i nu-i pierd eficiena prin acte de executare. Un astfel de exemplu l constituie categoria actelor normative temporare. Acestea se particularizeaz prin faptul c produc efecte juridice numai pn la data n care nceteaz evenimentul care le-a determinat apariia ori, dup caz, pn la expirarea termenului de aplicare prevzut n coninutul lor. n legtur cu aceast categorie de acte, relevm c legislaia acrediteaz teza doctrinar, art. 53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, stipulnd: La actul normativ cu caracter temporar se prevede i perioada de aplicare sau data ncetrii aplicrii sale. Dimpotriv, n cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de aplicabilitate repetat), ncetarea efectelor juridice se produce, n mod obinuit, prin executare sau, prin producerea anumitor fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripia, mplinirea termenului de valabilitate). Aa spre exemplu, conform art. 110, art. 112 i art. 113 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, stingerea creanelor fiscale poate avea loc prin plat, compensare sau restituire. De asemenea, ncetarea existenei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice contraveniente are drept consecin ncetarea executrii sanciunii contravenionale. n cazul persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea i dizolvarea pot conduce la ncetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de ncetare a efectelor produse de actele administrative i gsesc explicaia n caracterul strict personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil realizarea actelor prin ncetarea existenei subiectului de drept. Un alt fapt material-juridic ce conduce la ncetarea efectelor produse de actul administrativ l constituie ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru paaport, permis de conducere, carte de identitate, etc.). Tot astfel, prescripia stinge, atunci cnd este reglementat de acte normative, efectele produse de actele administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin.

(2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 2 ani de la data aplicrii. n final relevm c executarea unui act administrativ este modalitatea care determin, cel mai frecvent ncetarea efectelor produse de actele administrative. b) ncetarea efectelor juridice ca urmare a interveniei unui act juridic Apariia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul ierarhic superior acestuia sau de la o instan judectoreasc de natur s nlture n tot sau n parte, definitiv sau temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specific de ncetare. Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe modaliti, dup cum urmeaz: a) prin anulare, care poate fi dispus de o instan judectoreasc, de organul ierarhic superior sau de parchete, n cazurile expres prevzute de lege; b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior n baza raporturilor de subordonare sau de ctre emitentul actului; c) prin suspendare, ce se poate dispune de ctre instana judectoreasc, organul ierarhic superior sau de emitentul actului; d) prin abrogare, care se poate dispune de ctre Parlament, organul ierarhic superior sau de organul emitent; abrogarea poate fi expres sau tacit.538

5. Condiiile de valabilitate
n opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile i a produce efecte juridice, actele administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii generale, comune oricrei decizii administrative, precum i o serie de condiii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite condiiile de valabilitate ale actului administrativ539. Acest enun doctrinar i gsete suportul legal n Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat i n Hotrrea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.540 5.1. Condiiile generale Condiiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile tuturor deciziilor, n sens larg, i anume: fundamentarea tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei i legalitatea. Fundamentarea tiinific a deciziei presupune aplicarea unor principii tiinifice ce stau la baza pregtirii i adoptrii ei. n consecin, proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate pe studii social-economice, politice i juridice, pe metode moderne de analiz i luarea deciziei, precum i pe procedee de tehnic legislativ adecvate concretizate, dup caz, n expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare541. Unitatea deciziei administrative trebuie privit ntr-un dublu sens, i anume:
538 539

Vezi Verginia Vedina, op. citat, pp. 108-109 Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 32-34 540 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006 541 Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat

a) decizia administrativ trebuie s fie n concordan cu prevederile actelor normative de nivel superior i n corelaie cu reglementrile comunitare, inclusiv cu tratatele internaionale la care Romnia este parte, aa zisa concordan extern a deciziei (actului administrativ)542; b) dispoziiile deciziei administrative trebuie s fie concordante ntre ele, astfel nct s nu se contrazic unele pe altele, ceea ce semnific concordana intern a actului. Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea i executarea actului n timp util i la condiiile date, precum i abrogarea lui atunci cnd, datorit evoluiei relaiilor sociale, actul juridic a ncetat practic s mai fie aplicabil. Referitor la simplitatea formei, avem n vedere faptul c, sub aspect extern, adoptarea deciziei trebuie s se fac fr formaliti procedurale deosebite, care s ngreuneze n mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie s aib un caracter dispozitiv, s fie redactat ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie, aa cum prevd dispoziiile art. 34 i art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat. Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai n baza unui drept legal de decizie i numai de ctre persoanele sau organele investite cu putere legal de decizie, n temeiul i pentru executarea legilor sau, dup caz, a hotrrilor i a ordonanelor de Guvern.543 n acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 Actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. 5.2. Condiiile speciale de valabilitate ale actelor administrative Prof. Tudor Drganu consider c valabilitatea actelor administrative reprezint obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare. Autorul enumer urmtoarele condiii de valabilitate544: actul administrativ s fie emis/adoptat de organul competent n limitele competenei sale; actul administrativ s fie emis/adoptat n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege; actul s fie conform cu coninutul legii; actul s fie conform cu scopul legii. 5.2.1. Adoptarea actelor administrative de ctre organul competent i n limitele competenei sale legale Competena autoritilor administraiei publice nu este definit n mod unitar n doctrina de specialitate. Astfel, prof. Ioan Santai definete competena ca fiind ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un subiect de drept n vederea realizrii atribuiilor sale545.

542 543

Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicat Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 544 Tudor Drganu, op. citat, pp. 107-147 545 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 34

ntr-o alt opinie, competena reprezint ansamblul drepturilor i obligaiilor care revin unei autoriti a administraiei publice sau unui funcionar public, acordate de lege, i limitele exercitrii lor.546. Fiecare autoritate (categorie de autoriti) a administraiei publice are o anumit competen, determinat de cumulul atribuiilor ce-i revin potrivit legii i de scopul pentru care a fost nfiinat. Ea trebuie s fie n concordan cu principiile constituionale, concret determinat i exercitat potrivit dispoziiilor legale prin care a fost stabilit. n doctrin s-a relevat c reglementarea competenei se realizeaz pe dou ci, i anume: a) n mod sumar, cnd legea indic doar organul competent i actele pe care acesta le poate emite sau adopta, dup caz547; b) n mod detaliat, cnd stabilirea competenei se face prin coroborarea reglementrii organice cu cele speciale, care au caracter complementar sau derogator548. Precizm c, exercitarea competenei legale constituie o obligaie a fiecrei autoriti a administraiei publice i nu o facultate. n consecin, regulile de competen se impun administraiei ntr-o manier strict, fiind necesar aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative s fie legale i, n consecin, s produc n mod valabil efecte juridice, ele trebuie s fie adoptate doar de autoritile competente i n limite prevzute de lege. Competena autoritilor administraiei publice se particularizeaz prin anumite trsturi i anume549: a. Competena are caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a administraiei publice este nzestrat cu o anumit competen, strict determinat de lege. n consecin, autoritile administrative i titularii funciilor publice trebuie s-i exercite n mod nemijlocit competena conferit prin lege. Cu toate acestea, n mod excepional i doar atunci cnd legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor persoane (funcionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (nlocuirii) sau a delegrii de competen. Suplinirea const n nlocuirea titularului funciei publice de o alt persoan (demnitar sau funcionar public) cnd titularul competenei se afl n imposibilitate obiectiv de a-i ndeplini atribuiile550. Suplinirea se caracterizeaz prin faptul c se transmite totalitatea atribuiilor de la persoana titular a competenei la cea care o nlocuiete temporar. Suplinirea poate fi de drept, cnd opereaz n temeiul unor dispoziii legale exprese, n mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituie: Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 106 (pierderea drepturilor electorale, demisia,
546 547

Tudor Drganu, op. citat, p. 108 De exemplu, art. 108 din Constituie, n alin. (1) prevede: Guvernul adopt hotrri i ordonane, fr s fac vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare. 548 De exemplu, competena autoritilor administraiei publice locale rezult, n p rincipal, din Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001, dar i din alte reglementri speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil, Legea nr. 114/1996 a locuinei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc. 549 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 297-298 550 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinele administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 123

incompatibilitate, etc.) cu excepia revocrii, sau este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Delegarea de competen reprezint ncredinarea unor atribuii care, potrivit legii, revin unui demnitar sau funcionar public, ctre un alt demnitar sau funcionar public subordonat ierarhic, legea permind acest lucru. n cazul delegrii opereaz transmiterea ctre o singur persoan a unei pri din atribuii i nu a tuturor atribuiilor precum n ipoteza nlocuirii (suplinirii)551. Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, primarul poate delega atribuiile de stare civil i de autoritate tutelar secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de specialitate cu competene n domeniu. b. Competena are caracter obligatoriu, ceea ce nseamn c atribuiile conferite prin lege autoritilor administraiei publice trebuiesc realizate ntocmai, exercitarea lor neavnd un caracter facultativ pentru autoritatea public552. Dac un organ al administraiei publice emite un act administrativ fr a avea competen n materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputnd fi acoperit prin confirmare. Organul competent poate s adopte un act cu un coninut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale553. c. Competena are, de regul, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit n mod continuu, fr ntreruperi, autoritatea administraiei publice competent putnd s emit/adopte un act administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile de fapt prevzute de lege554. n doctrina de specialitate555, se consider c competena mbrac mai multe forme, dup cum urmeaz: 1) Competena material care desemneaz sfera i natura raporturilor sociale pe care le poate reglementa sau n care poate aciona o autoritate a administraiei publice, demnitar sau funcionar public. Competena material poate fi general sau special. 2) Competena teritorial care determin limitele geografice ale exercitrii atribuiilor (competenei materiale) de ctre o autoritate a administraiei publice. La rndul su, competena teritorial este de dou feluri: naional, autoritile publice abilitate cu o astfel de competen exercitndu-i atribuiile pe ntreg teritoriul rii; local (judeean, municipal, oreneasc sau comunal). 3) Competena personal este determinat de calitatea subiectului de drept administrativ, n condiiile i cazurile reglementate n mod expres de lege.

551

Mircea Anghene, nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ romn, n Revista Romn de Drept, nr. 10/1997, p. 24 552 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p.210 553 Ilie Iovna, op. citat, p. 232 554 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 298 555 Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 69-70

4) Competena temporal care desemneaz limitele n timp nuntrul crora se exercit atribuiile conferite de lege unei autoriti administrative, demnitar sau funcionar public. Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiii de valabilitate, trebuie s avem n vedere toate formele competenei. n situaia n care actul administrativ a fost emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice competent i n limitele competenei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal i va produce n mod valabil efecte juridice. Dimpotriv, dac actul a fost emis/adoptat cu nclcarea competenei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate. 5.2.2. Adoptarea actelor administrative n forma i cu procedura prevzute de lege n general, manifestarea de voin din actele juridice nu trebuie exprimat ntr-o anumit form pentru a produce efecte juridice. Aceast regul este ntlnit n materia dreptului civil, guvernat de principiul consensualismului. Exist i n aceast materie excepii, spre pild, cea prevzut de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum i de art. 2 din Legea nr. 247/2005556, Titlul X Circulaia juridic a terenurilor, conform crora contractele de vnzare-cumprare care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fr construcii) trebuie s mbrace forma scris i a actului autentic, sub sanciunea nulitii absolute. n dreptul administrativ, dimpotriv, s-a consacrat teza conform creia actele administrative trebuie s mbrace o form specific att sub aspect exterior, precum i sub aspect interior, n ceea ce privete mecanismul de adoptare a acestora. Actele administrative, n majoritatea cazurilor, mbrac forma scris, apreciat ca fiind o garanie a respectrii legalitii557. Aceast tez din doctrin i gsete astzi i un suport legal, fiind impus n mod expres de tot mai multe acte normative. Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor 558 publici prevede: Actul administrativ de numire (n funcie public, s.n.) are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. n motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente, cum sunt: a) obligativitatea autoritilor administraiei publice de a aduce la cunotin public sau de a comunica actele administrative559; b) necesitatea cunoaterii exacte a coninutului actelor administrative adoptate (emise) de autoritile administraiei publice locale, pentru a fi transmise instituiei prefectului, n vederea exercitrii controlului de legalitate;

556

Privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum u unele msuri adiacente, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005 557 Tudor Drganu, op. citat, p. 121 558 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 559 De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituie; art. 50 din Legea nr. 215/2001

c) pentru a crea posibilitatea prilor dintr-un raport administrativ s-i cunoasc cu exactitate drepturile i obligaiile; d) pentru a se constitui mijloc de prob n caz de litigiu, etc. Menionm c actele administrative normative trebuie s mbrace n toate cazurile forma scris, legislaia impunnd obligaia aducerii lor la cunotin public. Actele administrative individuale pot mbrca dar, foarte rar i forma oral sau nescris, n condiiile prevzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 care reglementeaz regimul juridic al contraveniilor, avertismentul, ca sanciune administrativ-contravenional, poate fi aplicat i n form nescris (art. 38 alin. 1). Procedura de elaborare a actelor administrative reprezint ansamblul formalitilor ce se cer a fi ndeplinite pentru ca actul s produc legal efecte juridice 560. Instituirea formalitilor procedurale necesare adoptrii/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efecturii acestora cu toate precauiunile prevzute de lege, astfel nct s corespund, prin coninut, form i scop, att intereselor generale, precum i celor individuale. Se urmrete astfel, mpiedicarea administraiei publice de a adopta unele decizii nefondate, pe de o parte i instituirea unor modaliti de control cu privire la legalitatea actelor, pe de alt parte. Formalitile procedurale administrative au fost clasificate, n literatura de specialitate, dup mai multe criterii. Astfel, dup importana lor, ele se clasific n forme eseniale i forme neeseniale561. Formele procedurale eseniale asigur legalitatea i oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor avnd drept consecin nulitatea actelor respective. Formele procedurale neeseniale stimuleaz operativitatea activitii administraiei, nerespectarea lor neafectnd valabilitatea actelor administrative. Dup criteriul complexitii lor, formalitile procedurale au fost clasificate n forme simple (forma scris i forma oral) i forme complexe. n raport de momentul adoptrii/emiterii actului administrativ, formalitile procedurale se mpart n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare. Precizm c, spre deosebire de materia dreptului civil i a dreptului penal, n dreptul administrativ nu exist nc un Cod de procedur administrativ care s stabileasc n mod unitar regulile ce ar trebui urmate de ctre autoritile administraiei publice. n acest context, procedura administrativ este reglementat de o multitudine de acte normative specifice unor domenii de activitate. 5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu coninutul legii Aa cum se susine n literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu coninutul legii presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formeaz structura logico-juridic a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziia i sanciunea acesteia sau, n celelalte acte normative cu for juridic superioar pe care urmeaz s le aplice562. a. Astfel, aplicnd legea i celelalte acte normative, autoritatea administraiei publicecare urmeaz s emit/adopte un act administrativ va trebui s
560 561

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 42 Tudor Drganu, op. citat, pp. 138-142 562 Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 315-316

examineze dac sunt ndeplinite condiiile de fapt cerute de ipoteza normei legale. n caz afirmativ, autoritatea administrativ are obligaia de a emite actul administrativ iar, n absena acestor condiii, are obligaia de a nu emite actul administrativ. Dac, autoritatea administraiei publice alege o alt variant la adoptarea/emiterea actului administrativ rezult c nu i ndeplinete aceast obligaie i, pe cale de consecin, actul va fi ilegal prin coninutul su pe temeiul c nu a respectat ipoteza legal. b. Emitentul actului administrativ poate s stabileasc corect condiiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar s interpreteze greit dispoziia acesteia ori, s aplice o alt dispoziie dect cea care trebuia aplicat raportului social respectiv563. Actul administrativ adoptat/emis n astfel de condiii va fi, de asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziiei prevzut de norma legal. c. n sfrit, un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c autorul actului administrativ a stabilit o alt sanciune sau o sanciune eronat, fa de sanciunea stabilit prin norma legal. n concluzie, pentru a fi legal actul administrativ n ntregul su i fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziia i sanciunea) trebuie s fie conforme cu norma legal. 5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii Prin scopul legii se nelege rezultatul pe care legiuitorul urmrete s-l realizeze prin reglementarea respectiv. El poate reiei n mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din coninutul legii. n primul caz, legiuitorul insereaz n mod clar, explicit, de regul, ntr-unul din primele articole scopul urmrit. Un exemplu, n art. 1 din Legeacadru privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipuleaz: Prezenta lege reglementeaz principiile fundamentale i regulile generale, precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i financiar n Romnia564. Pentru cea de-a doua ipotez, scopul legii rezult indirect din ntregul context al legii. Actul administrativ, prin scopul su, trebuie s fie concordant cu scopul legii, pentru a produce n mod valabil efecte juridice. Per-a-contrario, n situaia n care scopul actului administrativ (normativ sau individual) contravine scopului legii, consecina este nulitatea actului administrativ. Unii autori consider scopul legii ca fiind un element ce ine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate565. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmrit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci i al unor elemente care au n vedere oportunitatea sa.

563 564

Ilie Iovna, op. citat, p. 232 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 565 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 316-317

6. Procedura de elaborare a actelor administrative


6.1. Noiunea de procedur administrativ Actul administrativ este rezultatul unui proces raional, care ncepe cu sesizarea necesitii adoptrii lui, continu cu colectarea, n acest scop, a informaiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea proiectului n mai multe variante i alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului, deliberarea i, n final, adoptarea actului. Procedura adoptrii actelor administrative cuprinde un complex de activiti desfurate de funcionarii autoritilor publice care adopt actul mpreun cu cei ai altor autoriti publice care colaboreaz cu acestea. n opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativ poate fi definit n dou sensuri. Astfel, ntr-un prim sens, procedura administrativ reprezint ansamblul formalitilor ndeplinite de organele administraiei publice de a-i realiza competena conferit de lege. Pe de alt parte, procedura administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se nfptuiete activitatea executiv 566. n aceast accepiune, precizm c procedura administrativ nu este n prezent codificat. Cu alte cuvinte, nu exist un act normativ care s stabileasc n mod unitar i sistematizat regulile procedurii administrative, aceasta fiind reglementat de o multitudine de acte normative. Fa de aceast stare de drept i de fapt, autorul citat relev pe deplin justificat, c procedura administrativ se deosebete de procedura judiciar civil sub mai multe aspecte, printre care citm: n activitatea executiv nu exist un Cod de procedur administrativ, spre deosebire de procedura instanelor judectoreti care este codificat; procedura administrativ are un caracter mai complex fa de procedura judiciar, fiind constituit dintr-un ansamblu de proceduri foarte diversificate; procedura administrativ se declaneaz, n general, din oficiu, spre deosebire de procedura judiciar care se declaneaz numai la sesizarea instanei de judecat de ctre prile aflate n litigiu, procuror sau de alte organe prevzute de lege; cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de hotrrile judectoreti care nu au acest caracter, prin pronunarea lor instanele dezinvestindu-se de soluionarea litigiului. Din legislaie i doctrin putem identifica principiile care guverneaz procedura administrativ, dup cum urmeaz: principiul legalitii i oportunitii; principiul obligativitii de a exercita cu bun-credin competena legal; principiul motivrii actelor i msurilor administrative; principiul exercitrii ierarhice a recursului administrativ; principiul transparenei n activitatea administraiei publice; principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate i msurilor dispuse; principiul exercitrii controlului activitii executive i al celeritii rezolvrii problemelor cetenilor;
566

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 61

principiul colaborrii i cooperrii dintre diferitele autoriti; principiul rspunderii administrative; principiul subsidiaritii.567 Avnd n vedere importana lor pentru validitatea actului administrativ, n cele ce urmeaz vom analiza formalitile procedurale anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii/emiterii actului administrativ. 6.2. Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului administrativ Pentru a-i realiza competena conferit de lege i a sluji interesul public i privat, autoritile administraiei publice desfoar o complex activitate de pregtire a adoptrii/emiterii actelor administrative, realiznd n acest scop o serie de operaiuni de documentare, informare i prelucrare a datelor i informaiilor, menite a fundamenta respectivele acte. Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazeaz pe ntocmirea unor formaliti sau acte pregtitoare568 i efectuarea unor operaiuni tehnico-administrative, n absena crora nu ar fi posibil adoptarea/emiterea n mod valabil a actului administrativ. Menionm ns, c aceste acte pregtitoare nu produc prin ele nsele efecte juridice. n doctrin se consider c fac parte din categoria formalitilor procedurale prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum i alte forme procedurale. a. Sesizarea reprezint acea form procedural prealabil prin intermediul creia o autoritate a administraiei publice ia cunotin despre o situaie ce impune adoptarea/emiterea unui act administrativ. Sesizarea poate proveni de la o alt autoritate public sau de la orice alt persoan fizic sau juridic (dreptul de petiionare fiind garantat de lege, autoritile publice avnd obligaia de a rezolva petiiile cetenilor i ale organizaiilor legal constituite)569. Pentru declanarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficient orice sesizare ci, este necesar ca aceasta s fie adresat unor subiecte prevzute de lege care au dreptul de iniiativ. Acest drept confer titularului su facultatea de a declana procedura de elaborare i apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorit coninutului specific al dreptului de iniiativ nu se poate afirma c exist acte administrative emise din iniiativa unor organizaii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora570. n concluzie, relevm c sesizarea poate s provin de la orice subiect, dar dreptul de iniiativ aparine numai subiectelor determinate de lege. Sesizarea i iniiativa nu sunt forme procedurale n sine, ci ele conin, de regul, propuneri, acorduri prealabile sau sunt nsoite de avize571.

567

Tezele privind Codul de procedur administrativ al Romniei , Centrul Regional de Formare Continu pentru Administraia Public Local Sibiu, 2001, p. 8. 568 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 79 569 Art. 51 din Constituia Romniei, art. 3 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 570 Tudor Drganu, op. citat, pp. 83-84 571 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 80

b. Propunerea reprezint un act pregtitor prin care un organ administrativ sesizeaz un alt organ n vederea adoptrii/emiterii unui act administrativ n sensul recomandrii fcute de autorul propunerii572. Astfel, consiliul local aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului propriu de specialitate al primarului573. Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiionat de existena prealabil a unei propuneri astfel nct autoritatea administrativ competent s emit/adopte actul administrativ acioneaz la propunerea alteia. Elocvente n acest sens ni se par dispoziiile art. 19 alin. 2 din Legea finanele publice locale nr. 273/2006, conform crora: Pe parcursul exerciiului bugetar autoritile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor prevzute la alin. 1 lit. a i b), n termen de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite ....574 Din analiza textului legal sus-menionat rezult indiscutabil faptul c autoritile deliberative ale administraiei publice locale (consiliile locale i consiliile judeene) au competena de a aproba, prin hotrre, rectificarea bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv a primarilor, primarului general al capitalei i a preedinilor consiliilor judeene). Propunerile se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici: a) provin de la o alt autoritate dect cea care are competena de a adopta actul; b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se elibereaz la solicitarea organului emitent; c) n unele cazuri prevzute de lege, condiioneaz valabilitatea actului administrativ emis. c. Proiectul actului administrativ constituie o soluie privind modul de reglementare a unei situaii concrete, ntr-o form apropiat sau identic cu cea pe care o va mbrca viitorul act administrativ. Proiectul de act normativ trebuie s instituie reguli necesare, suficiente i posibile care s conduc la o ct mai mare stabilitate i eficien legislativ. Soluiile pe care le conine trebuie s fie temeinic fundamentate, avndu-se n vedere interesul general, politica legislativ a statului i corelarea cu legislaia naional i cu cea comunitar. Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere i adoptare nsoite de o expunere de motive, o not de fundamentare sau un referat de aprobare575. Proiectele se fundamenteaz i se ntocmesc de ctre departamentele de specialitate din cadrul autoritii publice ndreptite s iniieze actul administrativ (normativ sau individual), la solicitarea acesteia576. n redactarea proiectelor trebuie s se
572 573

Tudor Drganu, op. citat, p. 129 Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare 574 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006 575 Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000 576 De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30 aprilie 2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 396 din 4 mai 2004, proiectele de hotrre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de ceteni, redactarea proiectelor fcndu -se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale.

aib n vedere normele de tehnic legislativ prevzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative. Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregtitor, o formalitate procedural prealabil adoptrii actului administrativ. d. Avizul reprezint opinia pe care un organ al administraiei publice o solicit altui organ administrativ ntr-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa i a decide n deplin cunotin de cauz577. Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o solicit unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie legal i oportun. n doctrin, avizele au fost clasificate dup mai multe criterii. Astfel, dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dac provin chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o structur intern a acestuia), sau externe (cnd eman de la un alt organ dect cel competent s emit actul). Un alt criteriu l constituie treapta ierarhic pe care se situeaz organul emitent al avizului. Acesta poate proveni578 de la organe inferioare, egale sau superioare579 ierarhic autoritii competente s emit actul administrativ. n sfrit, dup modul de conformare al organului solicitant fa de opinia exprimat, avizele pot fi580: facultative, consultative sau conforme. Acest criteriu are n vedere o dubl obligaie pentru emitentul actului administrativ, i anume aceea de a solicita i, respectiv, de a respecta opinia exprimat n aviz. Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea competent s adopte sau s emit actul administrativ este liber s le solicite sau s nu le solicite unei alte autoriti, iar n cazul n care le-a cerut, nu are obligaia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fr solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecin juridic asupra valabilitii lui. De regul, aceast categorie de avize nu este prevzut de lege. Avizele consultative se particularizeaz prin faptul c organul care emite/adopt actul administrativ este obligat s le solicite altui organ, dar nu este obligat s se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului consultativ conduce ns la nulitatea actului administrativ, pe temeiul c n astfel de situaii s-ar nclca o cerin imperativ a legii i nu pentru nerespectarea avizului. n sprijinul doctrinei, invocm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonana Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 63/2002: (1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, n cazurile prevzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ i se emite cu votul majoritii membrilor comisiei, n termen de cel mult 60 de zile de la data solicitrii.

577 578

Tudor Drganu, op. citat, p. 126 Ibidem, p. 127 579 n sens contrar fa de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p.56 i Mircea Preda, op. citat, p. 185 580 Tudor Drganu, op. citat, p. 126

(2) n cazul n care avizul comisiei nu este emis n termenul prevzut la alin. (1), consiliul local ori judeean, dup caz, poate adopta hotrrea de atribuire sau schimbare de denumiri i n lipsa acestuia. (3) Hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene adoptate fr solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricrei persoane interesate. 581 Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul c, emitentul actului are doar obligaia legal de a solicita avizul consultativ i nu ns i obligaia de a-l respecta. Aceast categorie de avize reprezint regula n dreptul administrativ, fiind prevzute de lege. Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea competent s adopte sau s emit actul administrativ este obligat att s le solicite precum i s se conformeze acestor avize. n consecin, actul administrativ emis/adoptat fr solicitarea sau cu nerespectarea avizului conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevzute n mod expres de lege, fiind calificate ca atare. Menionm c indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele nsele efecte juridice. e. Acordul prealabil reprezint manifestarea de voin a unei autoriti determinate de lege, prin care aceasta i d consimmntul la emiterea unui act administrativ, de ctre o alt autoritate a administraiei publice582. Facem precizarea c, emiterea acordului nu oblig autoritatea administraiei publice s elaboreze actul administrativ condiionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determin nevalabilitatea actului administrativ. Pe de alt parte, subliniem faptul c acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar dac se cere anularea acestuia, n litigiu calitatea de prt o are autoritatea emitent a actului i nu aceea care i-a dat acordul583. Realiznd o analiz comparativ ntre acordul prealabil i avizul conform, trebuie observat c dei au unele elemente comune (ambele sunt emise anterior i la solicitarea autoritii administrative competente s adopte/emit actul administrativ), acestea nu pot fi totui confundate. Astfel, n timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, n cazul acordului prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestrii de voin a dou sau mai multe autoriti584. Pentru acest considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ, precum i cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea, sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizeaz prin faptul c iau natere ca urmare a reunirii unui numr de dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la autoriti administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiai efect juridic, formnd o unitate juridic.

581

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003 582 Tudor Drganu, op. citat, p. 127 583 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 302 584 Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 103

f. n doctrin sunt citate i alte formaliti procedurale care pot fi ntlnite n etapa pregtitoare emiterii actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor dou categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetrile, rapoartele, referatele, drile de seam, procesele - verbale, dezbaterea public, ndeplinirea unei proceduri jurisdicionale etc585. 6.3. Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului administrativ n etapa adoptrii sau emiterii actului administrativ, formalitile procedurale cel mai frecvent citate n literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesar pentru adoptarea actului administrativ, motivarea i redactarea. a. Cvorumul reprezint numrul minim de membri necesar a fi prezeni la edin, raportat la numrul total al membrilor unei autoriti administrative colegiale, pentru ca dezbaterea i deliberarea unui proiect de act administrativ n cadrul autoritii respective s se desfoare n mod valabil. Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegial s lucreze n mod valabil poate s fie prevzut sau nu de lege. Astfel, n cazul Guvernului i al consiliilor locale, legea prevede n mod expres cvorumul necesar i anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectiv586. ndeplinirea cvorumului este obligatorie, ntruct normele ce l reglementeaz sunt stabilite prin lege i-n consecin, autoritatea administrativ trebuie s le respecte i s li se conformeze. Aceste dispoziii constituie o condiie de valabilitate a ntrunirii i funcionrii legale a oricrei autoriti administrative cu componen colegial i, implicit, determin valabilitatea actului administrativ. b. Majoritatea necesar adoptrii unui act administrativ este acea formalitate procedural care are n vedere numrul minim de voturi ce trebuie exprimate n favoarea actului administrativ, pentru ca actul respectiv s fie adoptat n mod valabil. Majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simpl, absolut sau calificat. Majoritatea simpl semnific faptul c adoptarea actului administrativ se realizeaz cu votul favorabil al majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin587. Majoritatea absolut presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al majoritii membrilor care formeaz organul colegial588.

585 586

Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 85-86 Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. 587 Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabilete: consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni. 588 Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie urmtoarele hotrri ale consiliului local: a) hotrrile privind bugetul local; b) hotrrile privind contractarea de mprumuturi; c) hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; d) hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier etc.

Majoritatea calificat reprezint adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a dou treimi sau trei ptrimi din numrul membrilor ce compun organul colegial589. Cvorumul nu trebuie s fie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act administrativ; primul are n vedere numrul necesar de membri prezeni la edin pentru ca o autoritate administrativ colegial s lucreze n mod valabil, pe cnd, cea de-a doua stabilete numrul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil. Cu alte cuvinte, cvorumul condiioneaz funcionarea legal a unui organ colegial, pe cnd majoritatea necesar are n vedere procesul votrii actului administrativ. c. Motivarea este formalitatea procedural prin intermediul creia se expun considerentele de fapt i de drept, care justific i-n acelai timp determin adoptarea unui act administrativ. Fiind o condiie formal, de procedur, motivarea este un element obiectiv i extern actului administrativ590. Legislaia i practica administrativ au consacrat obligaia motivrii actelor administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare591. Motivarea actelor administrative individuale este prevzut n reglementri speciale. Actele administrative individuale cu caracter jurisdicional sunt acte motivate592 n virtutea procedurii specifice dup care se elaboreaz i a principiilor care st au la baza procedurii de elaborare a acestora. Coninutul motivrii trebuie s se refere la mprejurrile determinante n emiterea actului. n cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele593: a) cerinele care justific intervenia normativ; b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse; c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmrite n funcie de obiectul reglementrii; d) implicaiile pe care le are asupra reglementrilor n vigoare; e) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, etc. n cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt i de drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza crora se stabilesc msurile concrete. Spre pild, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedur fiscal 594, Actul administrativ fiscal se emite numai n form scris, iar alin. (2) prevede c: Actul administrativ fiscal cuprinde urmtoarele elemente: a) denumirea organului fiscal
589

Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipuleaz: Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie 590 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 97-98 591 Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicat i art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotrrea Guvernului nr.555/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 334 din 21 iunie 2001 592 Ilie Iovna, op. citat, p. 242 593 Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicat 594 Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 941 din 29 decembrie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare

emitent; b) data la care a fost emis i data la care i produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept .... Documentele de motivare trebuie s fie redactate ntr-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care l reprezint. n doctrin se relev c atunci cnd un act, pentru care obligaia motivrii rezult din lege, nu este totui motivat de organul administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al procedurii de elaborare i va trebui considerat nul. Pe de alt parte, atunci cnd actul este motivat, dar considerentele sale sunt n contradicie cu dispoziiile legale n vigoare, actul administrativ va fi emis valabil sub aspect formal, n schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al coninutului sau scopului su595. d. Redactarea actelor administrative constituie operaiunea de ntocmire a unui nscris (document) care s reflecte ntr-un mod ct mai fidel manifestarea de voin exprimat de autoritatea administraiei publice care adopt/emite actul respectiv. Legea nr. 24/2000, republicat i Hotrrea Guvernului nr.50/2005 republicat, stabilesc regulile generale de tehnic legislativ ce trebuiesc avute n vedere de ctre autoritile abilitate de lege s iniieze i s adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se refer la: a) prile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductiv, partea dispozitiv i formula de atestare a autenticitii actului596); b) structura i forma actului, elementul structural de baz fiind articolul; c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor administrative; d) redactarea i stilul actului normativ. Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat: Actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie, reguli aplicabile i n cazul actelor administrative cu caracter individual. Actele cu caracter normativ se redacteaz n form scris, n toate cazurile, iar actele administrative cu caracter individual pot mbrca i forma nescris, dar numai n cazurile expres prevzute de lege. 6.4. Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ Aceast categorie cuprinde formalitile procedurale ce se realizeaz dup momentul constituirii actului juridic, efectuarea lor avnd menirea de a consfini valabilitatea actului administrativ i a efectelor sale. n doctrin, sunt consacrate urmtoarele formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea, comunicarea, publicarea i ratificarea. a. Aprobarea este ierarhic neleas ca fiind manifestarea de voin a unui organ superior al administraiei publice determinat de lege, prin care se ncuviineaz un act deja emis de un organ ierarhic inferior, act care, fr

595 596

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, p. 135 Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicat

aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce efecte juridice conform legii597. n opinia prof. Tudor Drganu i a reprezentanilor colii de drept administrativ de la Cluj aprobrile mbrac trei forme, respectiv: aprobrile propriu-zise, aprobrile substitutive i aprobrile improprii598. Aprobrile propriu-zise presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena acestora din urm. n acest caz, rolul hotrtor l are actul aprobat, aprobarea reprezentnd o cerin de valabilitate i nu de existen, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptrii sale legale. Aprobrile substitutive reprezint aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ administrativ inferior acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate i de raporturi sociale de competena celui supraordonat. n cazul acestui tip de aprobri, elementul esenial l constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentnd un element de existen a actului administrativ complex599. Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate unor organe ale administraiei publice. Astfel de aprobri stau la baza eliberrii de permise, certificate, nscrisuri etc. Aprobrile improprii sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au o existen juridic proprie i nu desvresc un alt act juridic. n opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul colii de drept administrativ de la Bucureti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea i ratificarea sunt considerate a fi condiii procedurale posterioare adoptrii/emiterii actelor administrative. Autorul citat atribuie aprobrii dou semnificaii, dup cum urmeaz: a) act condiie, n concret manifestare de voin a organului superior, prin care acesta se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fr aceast manifestare de voin posterioar lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.600 b) act administrativ propriu-zis, situaie n care organul ierarhic superior aprob o propunere a organului ierarhic inferior. Spre pild, conform art. 11 din Legea ceteniei nr. 21/1991 601 acordarea ceteniei romne se face de ctre Guvernul Romniei, prin hotrre, la propunerea ministrului justiiei. b. Confirmarea Aceast form procedural ulterioar adoptrii/emiterii actului administrativ este abordat de doctrin n mai multe sensuri: confirmare improprie, confirmare propriuzis i confirmare aprobativ602.

597 598

Tudor Drganu, op. citat, p. 137 Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 97 599 n opinia profesorului Ilie Iovna, actul neaprobat este considerat doar un proiect de ac t juridic de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act n limitele competenei sale legale, op. citat, p. 243 600 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 61 601 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000 602 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 103

Confirmarea improprie reprezint un act prin care un organ al administraiei publice ncunotineaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior. Aceast manifestare de voin nu produce nici un efect juridic fa de actul confirmat, iar acesta nu dobndete caracterul de act complex. Un astfel de exemplu l constituie rspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotrrii sale la solicitarea prefectului formulat conform art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Confirmarea propriu-zis urmrete s acopere un viciu al unui act administrativ emis anterior de acelai organ sau, s acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. n aceast accepiune, confirmarea reprezint un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la valabilitatea acestuia din urm. Confirmarea aprobativ reprezint, de fapt, o validare dat de un organ administrativ ierarhic superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Aceast form de confirmare nu produce i nu adaug efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul instituiei de nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor facultilor cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent. c. Semnarea i contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate att de Constituie precum i o serie de acte normative. Astfel, potrivit legii fundamentale, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare603. Tot astfel, hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretarul unitii administrativteritoriale604. Ne raliem opiniilor exprimate n doctrina de specialitate cu privire la semnificaia diferit a semnrii/contrasemnrii actelor administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice cu componen colegial i respectiv unilateral, dup cum urmeaz: a) n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea i contrasemnarea reprezint condiii neeseniale de valabilitate ale actului administrativ. Motivaia rezid n faptul c, n astfel de situaii, actul administrativ a fost aprobat cu majoritatea prevzut de lege, care constituie condiie esenial de valabilitate a actului. b) Dimpotriv ns, n situaia actelor emise de autoriti publice unipersonale, semnarea i contrasemnarea lor constituie condiii eseniale pentru valabilitatea actului administrativ, absena lor avnd drept consecin nulitatea actului. d. Ratificarea este o formalitate procedural mai rar ntlnit n procedura administrativ. Noiunea de ratificare este utilizat n dou sensuri i anume: ratificarea propriuzis i ratificarea improprie605.

603 604

Art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat Art. 48 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale 605 Tudor Drganu, op. citat, p. 107; Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 104-105

Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de o alt autoritate public, act care i produce n mod propriu i deplin efectele juridice, urmrindu-se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt vizate, aadar, numai raporturile dintre organele n cauz, fr s fie afectate i efectele actului juridic fa de teri. Ratificarea improprie presupune manifestarea de voin a unui organ superior prin care acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depirea competenei legale a acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului superior. Constituia Romniei, n art. 91 alin (1), face referire expres la dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internaionale. Oricum, nu poate fi confundat ratificarea Parlamentului cu aprobarea Parlamentului. e. Aducerea la cunotin a actelor administrative este operaiunea prin care emitentul actului ncunotineaz subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la existena i coninutul actului. Aceast operaiune se poate realiza pe dou ci: prin comunicare i prin publicare. Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ competent aduce la cunotina persoanei interesate un act administrativ, predndu-l direct acesteia sau unui membru din familie, prin afiare la domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice n cauz, etc. Comunicarea este utilizat, de regul, n cazul actelor administrative individuale, care oblig la o anumit prestaie, al actelor administrativ jurisdicionale i al celor cu caracter sancionator-contravenional. Comunicarea opereaz cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar i n cazul unor persoane ndreptite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii606. Uneori, comunicarea se ntlnete i n cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunic direct celor interesai sau, al hotrrilor de guvern cu caracter militar607. Publicarea este operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare608. Publicarea este o form procedural posterioar obligatorie pentru actele administrative normative, prevzut de Constituia Romniei i de alte acte normative. Astfel, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sub sanciunea inexistenei609. Sunt exceptate de la obligaia publicrii n Monitorul Oficial, dac legea nu dispune altfel, ordinele, instruciunile i alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementri din sectorul de aprare, ordine public i siguran naional610. Publicarea actelor individuale are loc n situaia n care este imposibil s se comunice aceste acte ctre toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidailor reuii la un concurs, listele electorale.
606

Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului verbal, n copie, se va face de organul care a aplicat sanciunea ctre contravenient, partea vtmat i proprietarului bunurilor confiscate 607 Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituia Romniei, republicat 608 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136 609 Art. 108 alin. (4) din Constituia republicat 610 Art. 35 alin. (3) din Hotrrea Guvernului nr. 50/2005

Cerina publicrii actelor normative este impus printre altele i de principiul de drept potrivit cruia nici o persoan nu poate invoca n aprarea sa necunoaterea legii. Prin publicare se ofer subiecilor de drept posibilitatea de a cunoate existena i coninutul normelor juridice. 6.5. Procedura aprobrii tacite Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativ romneasc i n scopul de a asigura celeritatea n activitatea administraiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura aprobrii tacite611. Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobrii tacite constituie modalitatea alternativ de emitere sau rennoire a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice i urmrete urmtoarele obiective: a) nlturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autoritilor administraiei publice n vederea respectrii termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaiilor; c) impulsionarea dezvoltrii economice prin oferirea unor condiii ct mai favorabile ntreprinztorilor, implicnd costuri de autorizarea ct mai reduse; d) combaterea corupiei prin diminuarea arbitrariului n decizia administraiei; e) promovarea calitii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Sfera de aplicabilitatea a dispoziiilor ordonanei este foarte larg, aproape exhaustiv. Astfel, pe de o parte, se au n vedere procedurile de emitere i de rennoire a autorizaiilor, precum i procedurile de reautorizare ca urmare a expirrii termenului de suspendare a autorizaiilor sau, dup caz, a ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control competente. Pe de alt parte, procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i al autorizaiilor din domeniul siguranei naionale612. Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonana de urgen nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin hotrre, la propunerea motivat a unei autoriti administrative i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite. Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice i juridice interesate, actul normativ citat instituie n sarcina autoritilor administraiei publice competente s emit diverse tipuri de autorizaii, obligaia de a afia la sediu sau pe pagina proprie de Internet, urmtoarele documente: a) formularul cererii care trebuie completat de ctre solicitant, precum i modul de completare a acesteia;

611

A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobat prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003 612 A se vedea art. 1 alin. (2) i art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat, cu modificri i completri, prin Legea nr.486/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003

b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaii i modul n care acestea trebuie prezentate autoritii administraiei publice; c) toate informaiile privind modul de ntocmire a documentelor i, dac este cazul, indicarea autoritilor administraiei publice care au competena de a emite acte administrative ce fac parte din documentaia ce trebuie depus613, precum: adresa, numrul de telefon, fax, programul cu publicul. Articolul 3 al Ordonanei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia utilizat, avnd urmtoarea redactare: (1) n sensul prezentei ordonane de urgen, termenii i expresiile de mai jos au urmtorul neles: a) autorizaie - actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noiunea de autorizaie include i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile sau ulterioare autorizrii; b) procedura aprobrii tacite - procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. (2) Rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei nu echivaleaz cu aprobarea tacit. Fa de textul legal sus-menionat, considerm necesare i oportune cteva observaii. n primul rnd, apreciem c definirea noiunii de autorizaie nu este riguros tiinific, fiind de natur s produc incertitudine i confuzie cu privire la noiunile de act administrativ i cea de formalitate procedural (operaiune administrativ) anterioar sau ulterioar adoptrii actului administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite n doctrin. Mai fericit ni se prea formularea care utiliza un alt verb, spre pild: a asimila sau a extinde, etc. n locul verbului a include614. n al doilea rnd, apreciem c, dei se dorete a fi edificatoare i atotcuprinztoare definiia autorizaiei nu se refer n mod explicit la executarea i desfiinarea construciilor, materie reglementat prin Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, republicat615. n al treilea rnd, reiterm faptul c procedura aprobrii tacite opereaz numai n cazul n care, autoritatea administraiei publice competent s emit o anumit autorizaie nu rspunde n termenul legal solicitantului, fiind sancionat astfel neglijena, lipsa de operativitate sau reaua-credin manifestat prin tcerea administraiei. Rspunsul negativ al autoritii administrative nu echivaleaz cu aprobarea tacit, dac ndeplinete n mod cumulativ dou condiii, respectiv: s fie remis solicitantului n termenul prevzut de lege; s fie motivat. Coninutul procedurii privind aprobarea tacit rezult din dispoziiile art. 6 i art. 7 alin. (1) ale Ordonanei de urgen nr. 27/2003, din analiza crora se desprind urmtoarele reguli:
613 614

Ibidem, art. 4 alin. (1) n acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 308-309 615 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004

a) autorizaiile se elibereaz de ctre autoritatea administraiei publice competente, la cererea persoanei interesate; b) cererea trebuie nsoit de documentaia complet, prevzut de legea special. Cu titlu exemplificativ, relevm c: pentru eliberarea autorizaiei de construire documentaia necesar este prevzut de art. 7 din Legea nr. 50/ 1991, republicat cu modificrile i completrile ulterioare; pentru autorizarea persoanelor fizice i a asociailor familiale care desfoar activiti economice n mod independent, la cerere se anexeaz documentele prevzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/2004616, etc. c) autorizaiile se emit n termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dac legea special nu prevede un alt termen; d) n cazul n care constat o neregularitate a documentaiei depuse, autoritatea administraiei publice are obligaia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaiei, dup caz: cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este mai mare de 15 zile; cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este mai mic de 15 zile. Notificarea va trebui s indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularitii constatate. n astfel de situaii, termenul de emitere sau, dup caz, de rennoire a autorizaiei se prelungete n mod corespunztor cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonan. e) autorizaia se consider acordat sau, dup caz, rennoit, dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea sau rennoirea respectivei autorizaii, astfel cum prevd dispoziiile art. 6 alin.(1) din Ordonan. n astfel de situaii, solicitantul autorizaiei poate desfura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia de drept n temeiul legii chiar i n absena actului administrativ de autoritate (autorizaia). Pentru obinerea actului administrativ de autoritate, n spe autorizaia, beneficiarul procedurii de aprobare tacit poate opta, potrivit dispoziiilor art. 7 alin. (2) din Ordonana de urgen, la una din urmtoarele variante: a) se adreseaz autoritii administraiei publice competente solicitnd eliberarea autorizaiei; b) se adreseaz direct instanei de contencios administrativ competente. a)n prima variant, persoana ndreptit se va notifica autoritii administrative existena cazului de aprobare tacit solicitndu-i-se eliberarea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii617. Formularea legiuitorului ni se pare a fi cel puin discutabil, n fapt i n drept fiind vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaia, care s ateste
616

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice i a asociaiilor familiale care desfoar activiti economice n mod independent 617 Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 486/2003

exercitarea unui drept subiectiv dobndit pe calea procedurii de aprobare tacit, fapt ce trebuia s rezulte neechivoc din text. Dac autoritatea administraiei publice n cauz nu rspunde sau refuz s elibereze autorizaia, solicitantul se poate adresa instanei de contencios administrativ. b)n situaia n care beneficiarul aprobrii tacite opteaz pentru cea de-a doua variant i se adreseaz direct instanei de contencios administrativ, procedura administrativ menionat nu este obligatorie. Relevm c procedura de soluionare a litigiilor de ctre instanele de contencios administrativ n astfel de situaii, prezint att asemnri precum i deosebiri fa de dreptul comun, instituit prin Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ618. Din categoria asemnrilor enumerm urmtoarele: 1) Reclamantul introduce cererea de chemare n judecat a autoritii administraiei publice avnd ca obiect constatarea aprobrii tacite i de obligare a acesteia la emiterea autorizaiei, la instana de contencios administrativ competent, conform art. 9 alin. (2) din Ordonana de urgen. 2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare n judecat, copia cererii de autorizare purtnd numrul i data nregistrrii la autoritatea administraiei publice prte, nsoit de ntreaga documentaie depus de acesta. 3) Autoritatea administrativ prt, prin ntmpinare, poate invoca n aprarea sa, dup caz: existena unui rspuns adresat solicitantului autorizaiei n termenul prevzut de lege; notificarea formulat n temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului remedierea neregularitii constatat la documentaia depus n vederea emiterii autorizaiei. 4) Instana va soluiona cererea n termen de cel mult 30 de zile de la nregistrare, cu citarea prilor. 5) Participarea procurorului este obligatorie. 6) Cererea de chemarea n judecat este scutit de taxa de timbru. Analiznd ntreg probatoriul administrat n cauz, instana de contencios administrativ va pronuna una dintre soluiile prevzute de art. 11 din Ordonana de urgen, dup cum urmeaz: a) dac instana constat existena rspunsului autoritii administraiei publice sau, dup caz, a notificrii transmise conform art. 6 alin. (4), remise n termenul prevzut de lege, va respinge cererea reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonan. b) n cazul n care instana constat ndeplinirea condiiilor prevzute de Ordonan pentru aprobarea tacit pronun o hotrre prin care oblig autoritatea administraiei publice s elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului s desfoare o anumit activitate, s presteze un serviciu sau s exercite o profesie619. Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonana de urgen: Hotrrile se redacteaz n termen de 10 zile de la pronunare i sunt irevocabile. Aadar, spre deosebire de procedura stabilit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit creia hotrrea pronunat n prim instan poate fi
618 619

Ibidem, art.9, 10 i 11 A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003

atacat cu recurs, n cazul procedurii aprobrii tacite instituit de O.U.G. nr. 27/2003 hotrrea pronunat n primul grad de jurisdicie este irevocabil. n opinia noastr dispoziiile art.11 alin.3 din Ordonan comport unele discuii cu privire la constituionalitatea i legalitatea lor. Astfel, art.21 din Constituia Romniei, republicat, garanteaz accesul liber la justiie al persoanei. n acest context, att doctrina ct i legislaia au consacrat n mod constant c nfptuirea justiiei se desfoar cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea i contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotrrilor, posibilitatea de exercitare a cilor de atac etc. Or, excluznd orice cale de atac mpotriva unei hotrri judectoreti pronunate n prim instan, dispoziiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca fiind neconstituionale. Pe de alt parte, n practic s-ar putea ridica i chestiunea nelegalitii dispoziiilor n discuie, avndu-se n vedere cel puin dou argumente i anume: a) fora juridic a celor dou acte normative care conin dispoziii contrare, respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organic potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituie, fa de Ordonana de urgen nr. 27/2003; b) caracterul novator al actului normativ. Sub acest aspect, se poate pune n mod firesc ntrebarea dac Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat n mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003? n ceea ce ne privete, apreciem c dispoziiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care exclud posibilitatea executrii unei ci de atac mpotriva hotrrii judectoreti pronunate n prim instan sunt deopotriv neconstituionale i nelegale. Rmne ca doctrina, jurisprudena ori legiuitorul s confirme sau s infirme acest punct de vedere. Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administraiei publice nu emite autorizaia sau nu o emite n termenul stabilit prin hotrrea judectoreasc, la cererea reclamantului, instana poate obliga conductorul autoritii administrative n cauz la plata unei amenzi judiciare reprezentnd 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de ntrziere, precum i la plata unei despgubiri pentru daunele cauzate prin ntrziere. Cererea se judec de urgen i este scutit de taxa de timbru. Hotrrea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare620. Dei actul normativ nu specific instana competent, apreciem c soluionarea cererii de chemare n judecat este de competena instanei de contencios administrativ. Conform art. 13 alin. (1) din Ordonana de urgen: Dac se solicit aplicarea amenzii judiciare prevzut de art. 12 alin. (1), conductorul autoritii administraiei publice poate chema n garanie persoanele vinovate de neexecutarea hotrrii. Pentru recuperarea despgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonana de urgen i suportate de autoritatea administraiei publice, conductorul acesteia poate introduce aciune, potrivit dreptului comun, mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii. n sfrit, alturi de ali autori621 vom realiza o succint analiz asupra art. 16 din Ordonana de urgen care, conine norme de excepie, derogatorii de la doctrina
620 621

Ibidem art. 12 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 312-313

consacrat n dreptul administrativ, de natur a crea incertitudini i o practic administrativ neunitar. Astfel art. 16 alin. (1) stipuleaz: n cazul n care, dup obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea administraiei publice constat nendeplinirea unor condiii importante prevzute pentru eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, n cel mult 3 luni de la data expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, neregularitile constatate, modul de remediere a tuturor deficienelor identificate, precum i termenul n care titularul trebuie s respecte aceast obligaie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile. n opinia noastr, textul citat comport o serie de observaii i comentarii. Astfel, n primul rnd, din interpretarea logico-gramatical a textului (... dup obinerea documentului oficial prin care se permite ...), rezult cu certitudine c dispoziiile menionate au n vedere o dat ulterioar celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobrii tacite. Or, aa fiind, ni se pare firesc s se aib n vedere la stabilirea termenului de notificare, dup caz: data emiterii documentului oficial de ctre autoritatea administrativ, n fapt actul administrativ de autoritate, denumit n concret autorizaie; termenul stabilit prin hotrre judectoreasc. n al doilea rnd, relevm c formularea nendeplinirea unor condiii importante, ne conduce la concluzia c actul administrativ de autoritate, n spe autorizaia, s-a emis cu nclcarea condiiilor de legalitate consacrate n doctrina de specialitate. n astfel de situaii, regula este anularea sau, dup caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al ordonanei de urgen instituind sub acest aspect o norm de excepie, cel puin discutabil. n al treilea rnd, se isc ntrebarea dac, este vorba despre anularea sau revocarea actului administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinm n sensul c, n spe se impune utilizarea noiunii de revocare i nu a celei de anulare622. n sfrit, defectuoas ni se pare i formularea de a anula documentul, n fapt i n drept fiind vorba despre anularea (n opinia noastr, revocarea) actului administrativ i nu a nscrisului constatator al actului administrativ. Pe de alt parte, apreciem ca fiind discutabile i prevederile alin.(2) al aceluiai articol, n urmtoarea redactare: Autoritatea administraiei publice va anula documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonan de urgen, n cazul n care constat nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public, siguranei naionale, ordinii sau sntii publice i care nu pot fi remediate sau n cazul n care deficienele identificate nu au fost remediate n termenul stabilit potrivit alin.(1). Fa de textul legal citat, formulm cteva observaii critice. n primul rnd, relevm c instituia anulrii actului administrativ i gsete suportul constituional n art. 52 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia este recunoscut persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritatea public, printr-un act administrativ, posibilitatea de a obine recunoaterea
622

A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 112-121

dreptului, anularea actului i repararea pagubei, n condiiile i limitele stabilite prin lege organic. Pe de alt parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi dispus, dup caz, de organul ierarhic superior (n baza raportului de subordonare), de instana judectoreasc i de autoritile Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare i urmrire penal i ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor). n acest context, considerm c textul art. 16 alin. (2) din ordonana de urgen presupune unele clarificri sub aspect doctrinar cu privire la constituionalitatea sa, organul competent s dispun anularea actului administrativ i instituia revocrii respectiv, instituia anulrii actului administrativ. n al doilea rnd, nvederm c textul supus analizei stabilete dou situaii n care autoritatea administraiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv: nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public i care nu pot fi remediate; faptul de a fi remediate n termenul stabilit de autoritatea administraiei publice deficienele identificate i notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacit.

7. Executarea actelor administrative


7.1. Obiectul execuiei administrative Potrivit specificului su, administraia public desfoar o intens activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor i altor acte normative subordonate legii. n ndeplinirea atribuiilor sale, autoritile administrative execut att propriile decizii, ct i actele altor autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane fizice i persoane juridice. Deciziile proprii pe care administraia le execut pot fi acte juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), sau pot fi operaiuni tehnico -materiale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicri, evidene etc.). 7.2. Subiectul execuiei administrative n general, sarcina executrii actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului de drept administrativ, titular al obligaiei stabilit prin actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienii, etc.). Exist ns unele cazuri n care sarcina punerii n executare a actului revine organului administrativ, cu toate c el apare titular al unor drepturi. De exemplu, n caz de neplat la termen a impozitelor i taxelor datorate bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt obligate s declaneze procedura executrii silite623.

623

Art. 126 alin. (1) din Codul de procedur fiscal stipuleaz: n cazul n care debitorul nu -i pltete de bun voie obligaiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pe ntru stingerea acestora, vor proceda la aciuni de executare silit, potrivit prezentului cod.

7.3. Formele execuiei administrative n opinia profesorului Ioan Santai624, executarea sarcinilor de ctre administraia public se poate face n afara rspunderii juridice sau n cadrul acesteia. n situaia n care organele administrative execut sarcini n afara rspunderii juridice, msura executrii nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de exemplu, n cazul ntocmirii listelor de alegtori625, a ntocmirii actelor de identitate etc.) Pe de alt parte, exist situaii n care, executarea unui act administrativ intervine n cadrul rspunderii juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii contravenionale626, executarea msurii confiscrii administrative627 etc.). 7.4. Metode de executare a actelor administrative Doctrina relev c metodele de executare utilizate de administraia public sunt metoda convingerii i metoda constrngerii628. Convingerea reprezint atitudinea psihic de nsuire sau aprobare a unei idei i de recunoatere a ei ca fiind adevrat. Convingerea juridic se exteriorizeaz printr-o conduit a subiectului de drept conform cu prevederile legale629. Cu toate c legea nu reglementeaz expres ce procedur trebuie s urmeze organele administraiei pentru a-i asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, n doctrin au fost enunate unele reguli630 i anume: a) activitatea de explicare trebuie desfurat la nivel individual sau colectiv, raportat la subiecii crora le este destinat actul; b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia public cu privire la necesitatea i oportunitatea hotrrii viitoare; c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesai, prin intermediul mijloacelor mass-media etc. Metoda convingerii n executarea unor acte i msuri administrative poate fi utilizat n afara rspunderii juridice (de exemplu, rechiziionarea unor bunuri), sau n cadrul acesteia (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenionale fcut direct agentului constatator631). Constrngerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduit pe care nu o mprtete. Constrngerea juridic se manifest prin obligarea unui subiect de drept s execute un act administrativ, la nevoie folosindu -se fora de constrngere a statului. Administraia public dispune de o for de constrngere proprie, utilizat att pentru executarea actelor sale, ct i a actelor adoptate de alte autoriti publice sau organisme neguvernamentale.

624 625

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 108 Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale 626 Art. 39 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 627 Art. 41 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 628 Ilie Iovna, op. citat, p. 341 629 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 108 630 J. Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, pp. 276, 297-300, 304 631 Art. 28 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001

n literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de baz n utilizarea metodei constrngerii, dup cum urmeaz632: a) constrngerea trebuie ntrebuinat doar atunci cnd metodele de convingere folosite nu au determinat rezultatele scontate; b) nainte de a se recurge la constrngere, trebuie s se fac avertizarea sau somarea prealabil a subiectului n cauz i numai ulterior se va trece la utilizarea constrngerii; c) constrngerea se utilizeaz numai cu respectarea normelor i n cazurile prevzute de lege, cu procedura i metodele legale. Metoda constrngerii poate aprea att n afara rspunderii (de exemplu, rechiziionarea forat a unor bunuri), ct i n cadrul rspunderii administrative (de exemplu, executarea silit a amenzii contravenionale). 7.5. Forme procedurale ale execuiei administrative Aceste formaliti pot fi analizate n afara rspunderii administrative (cnd executarea are loc din convingere sau prin constrngerea subiectului) sau n cadrul rspunderii administrative (cnd, la fel, executarea se face pe baza convingerii sau prin constrngerea subiectului). n cazul executrii benevole, n afara rspunderii, se ntlnesc forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice form procedural n realizarea obligaiei juridice (de exemplu, n cazul impozitului privind imobilele, ntiinarea de plat, urmat de efectuarea plii). Tot n afara rspunderii administrative, dar n procesul executrii prin constrngere, ntlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, somaia n caz de neplat a impozitelor.633. n situaia executrii din convingere n cadrul rspunderii administrative, legea prevede, de regul, formaliti simplificate634. n cazul execuiei prin constrngere n cadrul rspunderii, formalitile sunt mai numeroase i mai complexe, ca de exemplu n cazul executrii si lite a amenzii contravenionale635.

632 633

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 109 Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedur fiscal, Executarea silit ncepe prin comunicarea somaiei. 634 Art. 27 alin (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 prevede: Plata amenzii se face la Casa de Economii i Consemnaiuni sau la trezoreria finanelor publice, iar o copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte, n termenul prevzut la alin (1). 635 Art. 39 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 stipuleaz: n vederea executrii amenzii, organele prevzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direciilor generale ale finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, i unitilor subordonate acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare i sancionare sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea.

8. Cile administrative de atac


8.1. Definirea cilor administrative de atac Raiunea de a fi a administraiei publice const n satisfacerea deopotriv a interesului public i a celui privat. Sarcinile administraiei publice sunt aduse la ndeplinire prin formele sale concrete de activitate, respectiv prin actele administrative, operaiunile tehnico-materiale i faptele material-juridice, care se realizeaz din oficiu sau, la cererea subiecilor interesai. n practic, exist situaii n care actele i aciunile organelor administrative dau natere la nemulumiri, leznd drepturi subiective i interese legitime. n aceste cazuri, persoanele nemulumite au dreptul s formuleze reclamaii prin intermediul crora se urmrete eliminarea carenelor din activitatea administraiei, pe de o parte, i satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor administrai (particularilor), pe de alt parte. Dreptul de petiionare al cetenilor este garantat de Constituie636, de Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitilor de soluionare a petiiilor637 i de alte acte normative. De asemenea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art. 52 din Constituia Romniei, republicat, orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei judectoreti competente, n scopul recunoaterii dreptului pretins sau interesului legitim i anulrii actului administrativ, eventual, reparrii pagubei cauzate. Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: n sensul prezentei ordonane, prin petiie se nelege cererea, reclamaia, sesizarea sau propunerea formulat n scris ori prin pota electronic, pe care un cetean sau o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor publice centrale i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, companiilor i societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiilor autonome denumite n continuare autoriti i instituii publice638. n doctrin, aceste modaliti de sesizare a autoritilor i instituiilor publice au fost definite astfel: a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adreseaz unei autoriti administrative n scopul lurii unei msuri destinate s-i asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal. b) Propunerea reprezint sugestia adresat unei autoriti administrative, n scopul determinrii autoritii respective n luarea unor msuri menite a satisface interese generale. c) Reclamaia poate fi definit ca fiind solicitarea prin care se urmrete determinarea unei autoriti a administraiei publice s revin asupra unor msuri deja luate i despre care petentul pretinde c i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
636 637

Art. 51 din Constituie Romniei, republicat Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 i aprobat prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 296 din 30 aprilie 2002 638 Art. 2 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002, modificat prin Legea nr. 233/2002

d) Sesizarea reprezint formalitatea procedural care urmrete aprarea unui drept sau interes general lezat, prin determinarea autoritii administrative competente n luarea unor msuri care s restabileasc legalitatea nclcat. mpotriva actelor sau a oricror msuri ale administraiei publice considerate a fi abuzive, persoanele interesate pot exercita calea administrativ de atac, prin intermediul reclamaiei sau al sesizrii, att la organul emitent, ct i la organele ierarhi c superioare acestuia. n doctrin, calea de atac este definit ca fiind mijlocul procedural care creeaz subiecilor de drept posibilitatea de a corecta nclcarea drepturilor subiective i a intereselor legitime, n urma unor vtmri cauzate de ctre autoritile administraiei publice639. n mod generic, calea administrativ de atac poart denumirea de recurs. n dreptul administrativ ns, termenul nu are aceeai semnificaie ca n dreptul procesual civil sau penal. Avnd n vedere dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, conform cruia Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, s-ar putea pune ntrebarea dac recursul administrativ mai este de actualitate sau nu? n opinia noastr, noul text constituional consfinete existena recursului administrativ care se exercit gratuit. Sintagma jurisdicii speciale administrative are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act administrativ-jurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului admin istrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.640 Cile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, n raport de autoritatea administrativ a crei activitate se contest, precum i de subiectele de drept ce le promoveaz, poart diferite denumiri, precum: reclamaie i sesizare641 (denumiri generice), plngere642 (n materie contravenional), ntmpinare643 (n materie electoral), cerere de revizuire644 (n materie fiscal), contestaie645 (n materia inveniilor, achiziiilor publice, concesiunii), etc. 8.2. Clasificarea cilor administrative de atac n literatura de specialitate646, s-au ntrebuinat dou criterii pentru clasificarea cilor administrative de atac. Astfel, dup autoritatea administrativ creia i se adreseaz calea de atac, distingem recursul ierarhic i recursul neierarhic. Cnd recursul este adresat autoritii
639 640

Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 113-114 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. citat, pp. 34-35 641 Art. 2 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 642 Art. 31 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 643 Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004 644 Art. 29 din Ordonana Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit 645 Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificrile i completrile ulterioare 646 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 114

publice ierarhic superioare celei de la care eman actul sau msura atacat, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic denumit i recurs graios n situaiile n care este introdus la autoritatea administrativ de la care eman actul sau msura atacat. Dup actul juridic prin care este soluionat calea de atac, distingem recursul jurisdicional i recursul nejurisdicional. Recursul jurisdicional reprezint calea de atac mpotriva unui act administrativ jurisdicional sau nejurisdicional, dar pentru soluionarea cruia legea prevede o procedur jurisdicional, finalizat prin adoptarea unui act de jurisdicie. Recursul nejurisdicional (necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva unei msuri administrative care se finalizeaz prin adoptarea unui act administrativ. 8.3. Elementele i caracteristicile cilor de atac administrative Subiecii de drept care pot exercita cile administrative de atac pot fi, dup caz, persoane fizice sau juridice, autoriti publice, precum i organisme i organizaii neguvernamentale legal constituite. Ordonana Guvernului nr. 27/2002 reglementeaz numai cile de atac exercitate de ctre persoanele fizice n faa autoritilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome i a societilor comerciale cu capital de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale. Constituia Romniei, republicat, garanteaz n art. 51 dreptul la petiie tuturor cetenilor, precum i organizaiilor legal constituite, n cazul celor din urm, petiiile putnd fi formulate exclusiv n numele colectivelor pe care le reprezint. Nu pot fi subieci ai cilor administrative de atac autoritile administraiei publice ierarhic superioare fa de emitentul actului sau a unei msuri administrative. Explicaia rezid n raporturile de subordonare ierarhic, n temeiul crora autoritatea administrativ ierarhic superioar are dreptul de control asupra activitii desfurate de organul inferior ierarhic, ale crei acte nelegale le poate revoca sau anula. Reclamantul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o calitate deosebit pentru exercitarea cii administrative de atac; el trebuie doar s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu ori al unui ter647, sau a nclcrii unor drepturi ori interese generale. Obiectul cii de atac administrative este foarte diversificat, putnd fi atacat orice act administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice msur administrativ. Cauza recursului const n nclcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori ai altor subieci, sau n vtmarea unor drepturi i interese generale. Calea de atac poate fi exercitat att la autoritatea administrativ care a adoptat actul sau msura administrativ, ct i la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepia cazurilor n care prin norma legal se indic n mod expres organul competent. Neexistnd limitri legale ale exercitrii ei, calea de atac poate fi promovat simultan sau succesiv la dou sau mai multe organe, sau reintrodus succesiv la acelai organ. Cile administrative de atac se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: a) pot fi exercitate mpotriva oricrei msuri administrative (act administrativ, operaiune tehnico-material sau fapt material juridic);
647

De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, orice alegtor poate face ntmpinare mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de alegtori, chiar dac privesc alte persoane.

b) recursul poate viza activitatea oricrei autoriti administrative; c) pot viza legalitatea i/sau oportunitatea msurii respective; d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autoriti administrative sau, poate fi sesizat succesiv aceeai autoritate; e) recursul nu suspend executarea msurii atacate, cu excepia cazurilor expres prevzute de lege (de exemplu, plngerea suspend executarea sanciunii contravenionale648); f) actul de soluionare a recursului este, de regul, revocabil, n afara cazului n care legea l declar n mod expres definitiv sau irevocabil. 8.4. Procedura de soluionare a recursului administrativ Recursul administrativ poate viza orice msur administrativ, cu excepia contractelor care pot fi atacate numai n faa instanelor judectoreti. n temeiul art. 51 din Constituie i al Ordonanei Guvernului nr. 27/2002, recursul administrativ (graios sau ierarhic) poate fi introdus att de ctre ceteni, precum i de ctre organizaiile legal constituite, prin intermediul reprezentanilor legali. n mod corelativ, autoritilor administrative le revine obligaia s primeasc, s examineze i s clari fice toate problemele de interes general sau personal ce le-au fost puse n atenie. Considerm c solicitrile se pot face oral, cu prilejul audienelor, sau n scris, prin petiii. nscrisurile urmeaz regimul specific al corespondenei adresate unei autoriti administrative n ceea ce privete nregistrarea, evidena i pstrarea documentelor649. Conductorii autoritilor i instituiilor publice sunt direct rspunztori de buna organizare i desfurare a activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor ce le sunt adresate, de legalitatea soluiilor i comunicarea n termenul legal a acestora. n acest scop, prin art. 6 din O.G nr. 27/2002 a fost instituit obligaia de a se organiza n fiecare autoritate sau instituie public un compartiment distinct pentru relaii cu publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, nregistra i expedia rspunsurile ctre petiionari, n termenele prevzute de lege. n situaia n care petiia adresat nu este de competena organului c ruia i-a fost adresat, este totui obligatorie primirea, nregistrarea i transmiterea acesteia din oficiu650, n maximum 5 zile organului competent, fapt ce trebuie adus la cunotin petiionarului. n cadrul solicitrilor verbale, organul administrativ este obligat s le consemneze n form scris, deoarece n aceeai form trebuie s rspund petentului. Termenul general de soluionare a recursului administrativ este de 30 de zile651. Pentru situaiile deosebite, care impun o cercetare mai ndelungat, conductorii autoritilor i instituiilor administrative care au primit petiiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile652. n mod cu totul excepional, pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest termen, se poate aproba prelungirea acestuia.
648 649

Art. 32 alin. (3) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contraveniilor Art. 4 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 650 Art. 61 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002, aprobat prin Legea nr. 233/20 02 651 Art. 8 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare 652 Art. 9 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002

Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii de specialitate, iar problemele de importan deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i ndrumarea direct a conducerii autoritii respective. n toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei la care se refer petiia. Dac sesizrile i reclamaiile sunt ndreptate mpotriva conducerii, se cerceteaz i se rezolv de ctre organele ierarhic superioare acestora. n ceea ce privete efectele declanrii recursului, subliniem c nici recursul graios i nici cel ierarhic nu suspend executarea actului administrativ, avnd n vedere caracterul executoriu al acestuia. Alturi de recursul administrativ general consacrat prin Ordonana Guvernului nr. 27/2002, exist i recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) i (4) din Legea nr. 67/2004653, ntmpinrile cetenilor mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite sau oricror erori din listele electorale permanente se fac n scris i se depun la primar, acesta fiind obligat s se pronune, n scris, n cel mult 3 zile de la nregistrarea ntmpinrii.

9. Efectele actelor administrative


Actele administrative sunt adoptate sau emise n scopul de a produce efecte juridice, cu alte cuvinte pentru a nate, modifica sau stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de regul, din momentul adoptrii actului administrativ. n primul rnd, actele administrative genereaz n principal, efecte juridice de drept administrativ, raporturi juridice care iau natere n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului, avnd la baz subordonarea (inegalitatea) subiecilor de drept. n afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da natere i unor raporturi juridice de alt natur: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc. Pe lng efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, i consecine n plan economic, social i cultural etc. Doctrina analizeaz efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte i anume: a) momentul producerii efectelor juridice; b) ntinderea efectelor juridice; c) ncetarea efectelor juridice. 9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice n literatura de specialitate se considera c momentul de la care actele administrative produc efecte juridice este cel al publicrii actelor normative i, respectiv, al comunicrii actelor individuale654. Cu alte cuvinte, este vorba despre intrarea n vigoare a unui act administrativ, care are dou consecine principale: producerea de efecte juridice i punerea n executare a actului administrativ.
653

Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare 654 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 130; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 318 .a.

Astfel, de la data publicrii actelor administrative normative i respectiv de la data comunicrii actelor administrative individuale, subiecii de drept au posibilitatea de a cunoate coninutul acestora i pe cale de consecin le revine obligaia de a le respecta. Pe de alt parte, pentru autoritatea emitent actul administrativ nate cel puin dou obligaii chiar din momentul adoptrii/emiterii lui, respectiv: a) obligaia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, dup caz; b) obligaia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ dect n condiiile prevzute de lege655. Aceste reguli doctrinare i regseau suportul constituional n art.15 alin. (2), art. 78 i art. 114 alin. (4) ale legii fundamentale care, n forma iniial, aveau urmtoarea redactare: Art. 15 alin. (2): Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale mai favorabile. Art. 78: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la data publicrii sau la data prevzut n textul ei. Art. 114 alin. (4): n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament .... Aadar, cu valoarea de principiu, Constituia instituia regula neretroactivitii legii. Legea intra n vigoare, de regul, la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a i, prin excepie, la o dat ulterioar specificat n mod expres n cuprinsul su. Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. n cazul ordonanelor de urgen, legea fundamental instituia o condiie suplimentar, respectiv depunerea lor spre aprobare la Parlament. Revizuirea Constituiei Romniei aduce modificri de substan n ceea ce privete intrarea n vigoare a legii i, n mod implicit, unor acte administrative. Sediul materiei l regsim n art. 15 alin. (2), art. 78 i art. 115 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, care au urmtoarea redactare: Art. 15 alin. (2): Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Art. 78: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Art. 115 alin. (5): Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei (...). Comparnd cele dou variante ale textelor constituionale desprindem urmtoarele reguli novatoarea reglementate prin Constituia republicat: a) de la principiul neretroactivitii legii, n cadrul excepiilor, pe lng legea penal a fost inclus i legea contravenional mai favorabil; b) legea intr n vigoare la 3 zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a (termenul se calculeaz n zile calendaristice i nu n zile libere, s.n.) sau, la o dat ulterioar specificat n coninutul su (prevedere identic cu cea din vechea reglementare);
655

Ilie Iovna, op. citat, pp. 249

c) ordonanele de urgen intr n vigoare dup publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, cu condiia prealabil de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi sesizat, dezbaterea urmnd procedura legislativ de urgen. Avnd n vedere modificrile constituionale n ceea ce privete intrarea n vigoare a legii, n doctrina de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea n vigoare a actelor administrative656. Clarificrile necesare au fost aduse de legiuitor prin modificrile i completrile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative657, care constituie dreptul comun n materie. Ceea ce trebuie reinut este faptul c, nu se mai poate reine o singur regul cu privire la data intrrii n vigoare a diferitelor acte normative. Analiznd dispoziiile art. 10, art. 110 i art. 81 din Legea nr.24/2000 republicat, desprindem urmtoarele reguli privind intrarea n vigoare a actelor administrative cu caracter normativ: a) Ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare, intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a sau, la o dat ulterioar prevzut n textul acestora. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1); b) Ordonanele de urgen intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar (art.11 alin. (2); c) Hotrrile normative emise de Guvern, actele normative emise de autoritile administrative centrale autonome, precum i ordinele, instruciunile i alte acte normative emise de organele administraiei publice centrale intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar (art. 11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1); Potrivit legii, atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, emitentul actului trebuie s stipuleze n textul actului data intrrii n vigoare, obligatoriu ulterioar celei n care s-a publicat. d) n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative cu caracter normativ adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezum doar la modalitatea aducerii lor la cunotin public. Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: n vederea intrrii n vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraie publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n consecin, distingem urmtoarele reguli:

656 657

Corneliu Liviu Popescu, n Revista Dreptul, nr. 4/2004, pp. 23 -40 Republicat n temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004

a) hotrrile normative ale consiliilor locale i judeene intr n vigoare de la data aducerii lor la cunotin public, astfel cum prevd dispoziiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare. Se impune precizarea conform creia, publicitatea acestor hotrri poate fi fcut n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001. b) dispoziiile normative emise de primari i, respectiv, de preedinii consiliilor judeene devin executorii la data aducerii lor la cunotin public (art. 71 alin. 1 i art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001), meninndu-se regula instituit prin art.50 alin. (2) din legea organic a administraiei publice locale; c) ordinele cu caracter normativ emise de prefeci devin executorii la data aducerii la cunotin public (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului). n concluzie, relevm c nu exist o singur regul cu privire la data intrrii n vigoare a actelor administrative cu caracter normativ. n ceea ce privete actele administrative cu caracter individual, apreciem c se menine regula consacrat conform creia acestea produc efecte de la data comunicrii lor prin orice modalitate consacrat. Aadar, n principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice active, nu acte retroactive. De la aceast regul exist i unele excepii, respectiv: actele administrative care produc efecte retroactive, fie datorit caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdicional, actele administrative date n aplicarea unor hotrri judectoreti), fie datorit unor dispoziii exprese ale legii. Cea mai important categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constat (recunosc) existena unor drepturi i obligaii ce au luat natere ca urmare a unor fapte juridice anterioare emiterii lor i produc efecte juridice de la data la care au avut loc respectivele fapte juridice (de exemplu: actele de stare civil- natere i deces, somaiile de plat, actele administrative de aprobare, anulare, confirmare etc.). Pe de alt parte, exist actele administrative care ultraactiveaz, producnd efecte i dup data ieirii lor din vigoare. Astfel, n cazul n care un nou act de reglementare contravenional prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior acestuia va fi sancionat n baza actului normativ n vigoare la data svririi ei658. 9.2. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizat sub trei aspecte i anume: ntinderea n spaiu, ntinderea asupra persoanelor i ntinderea n timp a efectelor juridice ale actelor administrative. 9.2.1. ntinderea n spaiu a efectelor juridice n spaiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competena teritorial a organului emitent.

658

Art. 12 alin (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001

Astfel, actele administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice centrale (Preedintele Romniei, Guvern, minitri, conductorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe ntreg teritoriul rii. Actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale (consilii locale, primari, consilii judeene, preedinii consiliilor judeene), prefeci i conductorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale produc efecte n limitele unitilor administrativ-teritoriale n care au fost alese sau numite, dup caz. Alturi de ali autori, considerm c mai exist i alte criterii pentru determinarea competenei teritoriale i a efectelor n spaiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau reedina persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul svririi faptei (n materie contravenional659), locul siturii bunului imobil (n materia impozitului pe imobile), etc. De asemenea, relevm c n anumite situaii, efectele juridice ale actelor administrative adoptate de o autoritate administrativ se impun i altor organe ale administraiei publice660. 9.2.2. ntinderea efectelor juridice asupra persoanelor Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecilor de drept crora li se adreseaz respectiv, autoriti publice i particulari (persoane fizice sau juridice), fr a conta, n mod deosebit, calitatea acestor subieci. n toate situaiile, cel puin unul dintre subiecii raportului de drept administrativ trebuie s fie subiect calificat i anume organul emitent al actului juridic. Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc avnd n vedere calitatea special a subiectului pasiv al raportului juridic. 9.2.3. ntinderea n timp a efectelor juridice Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrrii lor n vigoare, pn la data scoaterii lor din vigoare. n ceea ce privete actele administrative cu caracter normativ, precizm c, de regul, nu cuprind dispoziii referitoare la ieirea lor din vigoare (cu excepia actelor temporare) ntruct, n momentul adoptrii/emiterii lor nu se cunoate data la care nceteaz starea de fapt sau de drept care a determinat adoptarea actului respectiv. Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada prevzut n coninutul lor sau, pn la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu, ncetarea evenimentului care le-a justificat apariia). Actele administrative cu caracter individual, caracterizndu-se prin faptul c nu sunt de aplicabilitate repetat, se consum odat cu producerea faptului respectiv.

659 660

Art. 15 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, n vederea executrii sanciuni amenzii contravenionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localitii unde domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a contraveniei. Executarea se va face de ctre organul financiar (altul dect cel de sancionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile prevzute de lege.

9.3. ncetarea efectelor juridice Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare care, de regul, se realizeaz de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanele judectoreti661. Cu alte cuvinte, actele administrative normative i individuale produc efecte juridice atta vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a acestora (anularea, revocarea, abrogarea, prescripia, etc.)662 Majoritatea doctrinarilor apreciaz c renunarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un act administrativ nu este de natur s duc la ncetarea efectelor juridice ale acestuia663. ntruct actul administrativ este o manifestare unilateral de voin, este firesc ca voina beneficiarului de act s nu aib nici o relevan asupra ncetrii efectelor acestuia. n consecin, n cazul n care o persoan renun la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta s nceteze s mai produc efecte juridice este necesar s fie revocat de organul emitent sau de organul su ierarhic superior. Edificatoare n acest sens sunt, spre exemplu, dispoziiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice i a asociaiilor familiale care desfoar activiti economice n mod independent664, conform crora Anularea autorizaiei se realizeaz n baza cererii de renunare sau cnd una dintre condiiile de autorizare prevzute de art. 5 nu mai este ndeplinit, cererea de renunare la autorizaie urmnd a fi adresat autoritii administraiei publice emitente, astfel cum prevd dispoziiile alin. (2) ale aceluiai articol. Cu alte cuvinte, legiuitorul stabilete neechivoc faptul c beneficiarul unui drept conferit prin act administrativ poate doar solicita emitentului, s dispun ncetarea efectelor juridice produse de actul n cauz. n opinia prof. Tudor Drganu, ncetarea efectelor juridice reprezint pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor i a obligaiilor665. Doctrina de specialitate relev c ncetarea efectelor juridice ale unui act administrativ poate avea loc prin dou modaliti i anume: a) producerea unui fapt material - juridic cruia legea i atribuie acest efect; b) intervenia unui alt act juridic contrar primului i care vizeaz suprimarea efectelor juridice ale actului anterior. 9.3.1. ncetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material juridic Cu privire la aceast modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative, trebuie fcut distincie ntre actele administrative cu caracter normativ i cele cu caracter individual. Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetat, nu i pierd eficiena prin fapte de executare. n consecin, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform creia efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a interveniei unui fapt material-juridic666. Fac
661 662

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 69 Ioan Santai, op. citat, vol.II, p 133 663 n sens contrar Romulus Ionescu, op. citat, p. 274 664 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004 665 Tudor Drganu, op. citat, p. 175 666 Ibidem, p. 176

excepie de la aceast regul actele administrative temporare care-i pierd eficiena la data indicat n coninutul lor sau, la ncetarea evenimentului care le-a determinat. n cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetat, remarcm faptul c efectele lor juridice se epuizeaz printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat, limitat ns la un anume numr de cazuri. n consecin, raporturile juridice create de aceste acte se sting, adeseori, n urma interveniei unor fapte materiale de producerea crora legea leag acest efect, cum sunt: ncetarea existenei subiectului de drept, prescripia, mplinirea termenului, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc. Aa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, raportul de serviciu al funcionarului public nscut ca urmare a unui act administrativ individual de numire n funcie, nceteaz de drept la data decesului acestuia. n cazul persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea i dizolvarea acesteia pot duce la ncetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunate i gsesc explicai a n caracterul strict personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil realizarea lor odat cu ncetarea existenei subiectului pasiv al raportului de drept administrativ. Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative, efectele unor acte administrative individuale. Astfel, aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de ase luni de la svrirea faptei667. Un alt fapt materialjuridic care conduce la ncetarea efectelor produse de actul administrativ individual l constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paaportul pentru ceteanul romn se emite pe o perioad de cinci ani). Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge efectele juridice ale acestuia. Spre exemplu, plata amenzii contravenionale stinge efectele actului sancionator, procesul-verbal de constatarea contraveniei i aplicarea sanciunii contravenionale. 9.3.2. ncetarea efectelor juridice prin intervenia unui act juridic Cazurile de ncetare a efectelor juridice prin intervenia unui act presupun apariia unui nou act juridic care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instan judectoreasc, ultimul act nlturnd n totalitate sau n parte, definitiv sau temporar, efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea i anularea. 9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative Suspendarea este definit n literatura de specialitate ca fiind operaiunea juridic ce determin ncetarea temporar (vremelnic) a efectelor actelor administrative668. n doctrin s-a afirmat c suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a garanta legalitatea acestora, ce intervine n cazuri de excepie, n cazuri

667 668

Art. 13 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor Ilie Iovna, op. citat, p. 285

limit669. Este vorba, aadar, de ntreruperea vremelnic a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce presupune ca actul administrativ s fie n vigoarela data suspendrii. n legtur cu instituia suspendrii, edificatoare ni se par dispoziiile art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n urmtoarea redactare: (1) n cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendat printr-un alt act normativ de acelai nivel sau de nivel superior. n aceast situaie se vor prevedea, n mod expres, data la care se produce suspendarea, precum i durata ei determinat. (2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziia afectat de suspendare reintr de drept n vigoare. (3) Prelungirea suspendrii ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziii exprese, cu aplicare de la data expirrii suspendrii. Dei textul menionat are n vedere actele normative, considerm c aceste dispoziii sunt aplicabile i n cazul actelor administrative cu caracter individual. Cauzele care determin suspendarea constau n existena unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ, putnd fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii actului. Suspendarea unui act administrativ poate fi determinat de unul dintre urmtoarele motive670: a) contestarea legalitii de ctre un particular (persoan fizic sau persoan juridic) sau de o autoritate public; b) schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului, de natur s pun sub semnul ntrebrii legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv; c) necesitatea corelrii actului administrativ cu actele autoritilor ierarhic superioare, emise ulterior actului n cauz; d) aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ; e) clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc. n astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate realiza pe dou ci: prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, n temeiul legii. A. Suspendare prin act juridic poate fi dispus, dup caz, de urmtoarele autoriti publice: 1) Autoritatea emitent a actului administrativ care, avnd dreptul de a emite sau revoca actul, cu att mai mult l va putea i suspenda; n spiritul celor menionate, sunt edificatoare dispoziiile art. 46 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor671, conform crora (1) Suspendarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune de ctre organul competent care a acordat acest drept, n urmtoarele situaii:
669 670

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 91 Corneliu Manda, op. citat, pp. 229 230 671 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004

a) titularul dreptului se afl n situaia prevzut la art. 15 alin. (1) lit. d); b) titularul dreptului nu mai ndeplinete condiia prevzut la art.15 alin. (1) lit. e); c) a svrit una sau mai multe contravenii, pentru care legea prevede sanciunea contravenional complementar a suspendrii dreptului de port i folosire a armelor. (2) Suspendarea dreptului de port i folosire a armelor se dispune pentru ntreaga perioad n care persoana se afl n oricare dintre situaiile prevzute la alin. (1). 2) Autoritatea administrativ ierarhic superioar emitentului actului administrativ. n temeiul dreptului su de a exercita controlul ierarhic i, n consecin, de a anula actele ilegale ale unei autoriti subordonate, se prezum i dreptul de a suspenda astfel de acte; 3) Instanele judectoreti. Spre pild, potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unor pagube iminente, instana poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond; 4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea penal, actele organelor de deinere i de executare a pedepselor, propriile acte administrative i cele ale organelor de procuratur subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraiei de stat672. B. Suspendarea de drept presupune existena unor prevederi exprese ale legii, n baza crora actul administrativ va fi suspendat. O suspendare de drept intervine n cazul atacrii de ctre prefect n faa instanei de contencios administrativ a unui act al consiliului judeean, consiliului local sau al primarului, considerat ilegal673. Un alt exemplu l regsim n materia contraveniilor, unde plngerea contravenientului formulat mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii contravenionale are ca efect suspendarea executrii actului n cauz674. Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a actelor administrative n cauz sau, dup caz, specific instanelor judectoreti. Suspendarea actelor administrative nceteaz n urmtoarele situaii: a) n momentul n care actul suspendat este revocat de autoritile competente ca urmare a constatrii caracterului su ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare675; b) ca urmare a repunerii n vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesar i n aceast situaie intervenia unui act administrativ; c) de drept676, n cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, cnd mprejurrile de fapt, care au determinat ca executarea actului s fie inoportun, au disprut;

672

Gheorghe Bobo, Ion Deleanu, Organele statului socialist romn, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1974, p. 311 673 Art. 123 alin . (5) din Constituie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului 674 Art. 32 alin (3) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 675 Tudor Drganu, op. citat, pp. 294 295 676 Ibidem, p. 296

d) prin soluionarea aciunii pe fond, cnd suspendarea actului administrativ fusese hotrt de instana judectoreasc, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ 9.3.2.2. Revocarea actelor administrative Revocare reprezint operaiunea juridic prin care organul administrativ emitent sau organul su superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ 677. Cnd revocarea este dispus de autoritatea emitent a actului administrativ, suntem n prezena retractrii sau a retragerii actului. Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte juridice678 determinat de specificul activitii autoritilor administrative, de organizare i executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral. Principiul revocabilitii actelor administrative consacrat n mod constant de doctrin, i gsete astzi att un suport constituional, n art. 21 i 52 din legea fundamental, precum i un suport legal, reieit din art. 7 alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004, din art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul i instituia prefectului nr. 340/2004, etc. Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: Cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii prevzute la alin. (1), prefectul va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actul socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Aa cum n mod constant s-a artat n literatura de specialitate679, cauzele care determin revocarea, pot fi analizate sub dou aspecte, astfel: a) din punct de vedere al caracterului (coninutului) cauzei distingem: revocarea pentru cauz de nelegalitate a actului administrativ; revocarea pentru cauz de inoportunitate a actului; b) din punct de vedere al momentului n care intervin fa de adoptarea/emiterea actului, indiferent de faptul c vizeaz nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting: cauze anterioare, care determin ca efectele juridice ale revocrii s fie ex tunc, pentru trecut, ca i cnd actul nici nu ar fi existat; cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeai natur ( ex tunc); cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice n viitor (ex nunc), avnd drept consecin ncetarea efectelor juridice produse de actul n cauz din momentul revocrii. n doctrin este unanim opinia conform creia revocabilitatea actului administrativ constituie un principiu specific regimului juridic care guverneaz acest tip de act juridic. n anumite situaii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sanciune ndreptat mpotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu l constituie revocarea
677 678

Tudor Drganu, op. citat, p. 183 Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilitii actelor administrative s fie consacrat expres n viitorul Cod de procedur administrativ (op. citat, vol. II, 2002, pp. 81-82) 679 Verginia Vedina, op. citat, pp. 112 113

dreptului de port i folosire a unei arme letale ca urmare a faptului c titularul prezint pericol pentru ordinea public, sigurana naional, viaa i integritatea corporal a persoanelor680. Alteori ns, revocarea poate s nu aib acest caracter sancionator. Spre pild, n ipoteza aceluiai drept de port i folosire arme, autorizaia se revoc atunci cnd titularul nu mai are calitatea de magistrat, demnitar etc.681. Avnd n vedere efectele produse, s-a apreciat c revocarea constituie un caz particular al nulitii682. Menionm c ntre revocare (caz particular de nulitate) i suspendare exist mai multe deosebiri, dintre care citm urmtoarele: revocarea constituie un principiu ce guverneaz regimul juridic al actelor administrative, spre deosebire de suspendarea care intervine doar n situaii de excepie; revocarea se dispune n situaiile n care se constat cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, n timp ce suspendarea este dispus atunci cnd exist incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea actului n cauz; revocarea are drept consecin ncetarea definitiv a efectelor produse de actul administrativ, n timp ce suspendarea determin ntreruperea temporar (vremelnic) a efectelor produse de actul n cauz. Dreptul de revocare are ca consecin, cu unele excepii, i dreptul de reformare sau de modificare a actelor683. Acest drept aparine organului emitent al actului administrativ, care, avnd dreptul de a-i desfiina propriul act, poate i s modifice (reformeze) dispoziiile aceluiai act. n ceea ce privete revocarea actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar emitentului actului, problema este privit nuanat. Astfel, se apreciaz c actele administrative normative pot fi modificate de ctre autoritatea supraordonat prin emitere unor noi acte normative care, fiind nzestrate cu for juridic superioar, le pot modifica pe cele ale autoritilor subordonate. Pe de alt parte, actele administrative individuale care sunt de competena exclusiv a autoritii inferioare nu pot fi modificate de ctre autoritatea supraordonat, chiar dac aceasta le-a revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire n atribuiile autoritii inferioare. n acelai sens, se consider c modificarea de ctre organul superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat i care este de competena exclusiv a autoritii administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se bucur organul emitent. Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, n baza raporturilor ierarhice, ndrumri obligatorii pentru organul subordonat, n sensul modificrii actului considerat ilegal sau inoportun684.

680

Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor 681 A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004; 682 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 80 683 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 139 684 Ilie Iovna, op. citat, p. 262

Apreciem c revocarea trebuie s urmeze aceleai reguli de procedur ca i adoptarea sau emiterea actului n cauz, principiu ce este valabil i pentru reformare. 9.3.2.2.1. Excepiile de la principiul revocabilitii685 Dac n cazul actelor administrative normative principiul revocabilitii are caracter absolut, toate actele administrative de acest gen fiind revocabile, n cazul actelor administrative individuale, acest principiu nceteaz a avea caracter absolut, existnd unele excepii prevzute de lege ori, ca efect al naturii drepturilor i obligaiilor generate de actele administrative respective. Principale excepii de la principiul revocabilitii citate de doctrin sunt urmtoarele686: a. Actele administrativ-jurisdicionale sunt irevocabile ntruct dispun de stabilitatea lucrului judecat, necesar pentru a mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale. Stabilitatea acestor acte este garantat, pe de o parte, de obiectul lor (soluionarea anumitor conflicte juridice) precum i de procedura special dup care se adopt, riguros reglementat de lege i, pe de alt parte, de o complexitate sporit. Dei actele administrativ-jurisdicionale sunt irevocabile, precizm c n toate situaiile normele juridice care reglementeaz aceast materie prevd i cile de atac (fie o cale administrativ de atac, fie una judectoreasc, ori ambele) stabilind, n acelai timp, i procedura dup care pot fi anulate. n acest context, apreciem c trebuie interpretate dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, care stipuleaz c Jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite. n opinia noastr, rolul jurisdiciilor administrative este acela de a descongestiona activitatea instanelor judectoreti, astfel nct se justific intervenia lor numai dac litigiul poate incontestabil s fie soluionat pe aceast cale, cu celeritate i cheltuieli minime pentru particulari. n acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de ncurajare a particularilor pentru a recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituional este posibil a fi interpretat n mod neunitar de doctrin i jurispruden, cu consecina de a genera o practic neunitar n administraie i justiie. n acest context, considerm, c, de lege ferenda, se impune o reglementare expres n aceast materie, pentru a se delimita situaiile n care se poate apela la jurisdiciile administrative, precum i condiiile, termenele i modul de soluionare a respectivelor conflicte juridice. b. Actele administrative n baza crora se nasc raporturi juridice de alt natur (de drept civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru motivul c genereaz raporturi juridice neadministrative, a cror legalitate sau oportunitate nu mai intr n competena de verificare a emitentului respectivului act administrativ. Aceste raporturi juridice pot nceta pe dou ci: prin voina prilor sau pe baza unei hotrri judectoreti.

685

Romulus Ionescu analizeaz dou categorii de excepii (op. citat, pp. 277-280); Ilie Iovna are n vedere cinci categorii de excepii (op. citat, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizeaz opt categorii (op. citat, vol. II, 2002, pp. 83-91) 686 Tudor Drganu, op. citat, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 327-330; Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedina, op. citat, pp. 113 116 etc.

Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001, legea administraiei publice locale, primarul are competena s numeasc i s elibereze din funcie, n condiiile legii, personalul din aparatul de specialitate. Numirea i respectiv eliberarea din funcie se fac prin act administrativ individual emis n conformitate cu dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, n cazul funcionarilor publici i potrivit dispoziiilor Codului muncii687, n cazul personalului contractual. Actul administrativ individual de numire d natere raporturilor juridice dintre funcionarii publici i autoritatea public (n cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Pe de alt parte, n cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire constituie temeiul ncheierii contractului individual de munc conform art. 10 din Codul muncii, dintre angajator (primarul, n exemplul nostru) i salariat, ntre cele dou pri lund natere raporturi de munc. Din momentul semnrii contractului individual de munc, executarea, modificarea, suspendarea i ncetarea acestuia se supun prevederilor Codului muncii, actul administrativ individual de numire fiind irevocabil. De altfel, n doctrina de drept privat este consacrat teza conform creia actele administrative cu caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (n sensul larg al termenului), pot fi revocate pn n momentul n care intr n circuitul civil, ulterior devenind irevocabile688. c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale sunt irevocabile, stabilirea acestora rezultnd n mod expres sau implicit din normele de drept, astfel nct autoritatea emitent s nu mai poat reveni asupra actului. n aceast categorie, literatura de specialitate menioneaz: actele administrative care confer drepturi patrimoniale importante; actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civil, diplomele de absolvire a unei instituii de nvmnt, actele de identitate etc.) Se consider c revocarea acestor acte ar fi inutil din moment ce persoana interesat poate cere oricnd emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelai coninut, fcnd dovada c a prestat activitatea respectiv i c ndeplinete condiiile cerute de lege689. d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din momentul executrii lor, revocarea lor neputnd restabili situaia anterioar. Motivaia acestei excepii rezid n raiuni care au n vedere efectele materiale, patrimoniale produse i de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, n condiiile n care acesta a fost realizat material. Din categoria acestor acte fac parte, n special, autorizaiile care dau natere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaiile de construire i de demolare a unor imobile). Prin urmare, n

687

Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 72 din 5 februarie 2003 688 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, pp. 86 87 689 Ilie Iovna, op. citat, p. 256

aceast categorie se ncadreaz numai actele administrative ce se realizeaz material printr-una sau mai multe operaiuni determinate. Ne raliem opiniei exprimate n doctrin, potrivit creia irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocat, chiar dac acestea se ncadreaz ntr-una din excepiile de la principiul revocabilitii actelor administrative, n ipoteza n care actul administrativ pe care i ntemeiaz un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau dolosive690. 9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative n mod frecvent, ncetarea definitiv a efectelor produse de actele administrative se realizeaz prin abrogare. n procesul de elaborare a oricrui act administrativ, cu precdere a celor cu caracter normativ, punerea de acord a noilor reglementri cu cele n vigoare, altfel spus, integrarea proiectului n ansamblul legislaiei reprezint o regul de necontestat. Pr in elaborarea i adoptarea unor noi norme administrative, se urmrete fie acoperirea unui vid legislativ n materia respectiv, fie nlocuirea unor norme n vigoare, care ns, nu mai corespund strii de drept sau strii de fapt aflate ntr-o permanent dinamic. Potrivit opiniei prof. Ioan Vida Abrogarea este operaiunea de asanare a sistemului legislativ de ramurile uscate ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementri juridice care nceteaz s se mai aplice, datorit faptului c ele nu mai sunt necesare sau c n locul lor apar noi norme juridice, cu un coninut diferit fa de cele anterioare691. Rolul instituiei abrogrii este acela de a contribui la armonizarea legislaiei, context n care se apreciaz c abrogarea are urmtoarele funcii: a) nltur textele de conflict ntre noul act i vechea reglementare; b) nltur eventualele paralelisme din legislaie; c) nltur discrepanele i necorelrile; d) ajut la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de cerine de aplicare, ca urmare a schimbrilor petrecute n societate692. Abrogarea poate fi expres, cnd noul act prevede, de regul, n articolul final, abrogarea vechii reglementri sau tacit, denumit i implicit, situaie care rezult din contextul noii reglementri. Pe de alt parte, n ceea ce privete ntinderea sa, abrogarea poate fi total, situaie n care are drept consecin ncetarea efectelor juridice ale ntregului act administrativ la care se refer, sau parial cnd vizeaz doar anumite dispoziii ale vechiului act administrativ. Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitent, de o autoritate ierarhic superioar sau de Parlament, prin lege, n cazul ordonanelor. n acest sens, sunt relevante dispoziiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative conform crora:

690 691

Tudor Drganu, op. citat, p. 244, Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 144-145 I. Vida, Manual de legistic formal. Introducere n tehnica i procedura legislativ , Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 168 692 I. Mrejeru, Tehnica legislativ, Editura Academic, Bucureti, 1979, p. 137

(1) Prevederile cuprinse ntr-un act normativ, contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi total sau parial. (2) n cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la ntregul act normativ, nu numai la textele rmase n vigoare. (3) Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act administrativ anterior s se repun n vigoare actul normativ iniial. Fac excepie prevederile din ordonanele Guvernului care au prevzut norme de abrogare i au fost respinse prin lege de ctre Parlament. 9.3.2.4. Anularea i inexistena actelor administrative. 9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative A. Situaia n doctrin. Nulitatea unui act juridic, implicit i a actelor administrative, este considerat a fi o sanciune care intervine n situaiile n care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalitii. Aa cum am artat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul legalitii. n practic ns, pot exista situaii n care administraia public, prin actele i aciunile sale ncalc acest principiu, consecina fireasc fiind sancionarea activitii sale ilegale, precum i a funcionarului public vinovat. n acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: Aceste acte (acte de autoritate i acte de gestiune - s.n.) trebuie s fie fcute legal, trebuie s fie fcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate ntmpla ca agenii administrativi, n activitatea lor, s comit acte neregulate, care nu respect n totalitate cerinele legii, uneori violnd legea pe o chestiune de principii, alteori pe o chestiune de form (...). Am artat c, ntr-un stat de legalitate, trebuie s existe domnia legilor i ca o consecin, actele fcute cu nerespectarea legilor, trebuie nlturate. Prin urmare sanciunea nerespectrii cerinelor legii n nfptuirea unui act juridic nu ar putea fi dect nulitatea actului693. n timp, teoria nulitii actelor administrative a relevat o serie de asemnri cu nulitatea din dreptul civil, precum i o serie de deosebiri fundamentale. Sub aspectul diferenierilor, elocvent este teza profesorului Jean Vermeulen conform creia n raportul privat nu exist nulitate fr text, pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist fr text.694 Teoria nulitii actelor administrative a constituit o preocupare constant a doctrinei de specialitate. Astfel, n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu, avnd ca puncte de reper teoria nulitii consacrat n dreptul privat i legile administrative, consacr urmtoarele categorii de nuliti: a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;

693

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1937, p. 424 694 Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1947, p. 107

b) acte nule de drept, care au o aparen legal dar, sunt lovite de un viciu profund ce poate fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit de trecerea timpului; c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de form ce pot fi invocate doar ntr-un interval de timp determinat i numai de acele subiecte de drept care au interes direct i personal695. Autorul apreciaz c ori de cte ori analizm problema nulitii actului administrativ, trebuie s avem n vedere condiiile de fond i de form prevzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar s cercetm urmtoarele aspecte: ce influen are nerespectarea uneia sau alteia dintre condiii asupra valabilitii actului, cine poate s invoce viciul i n ce termen. n acelai timp, autorul consider c teoria nulitii n dreptul administrativ trebuie s aib n vedere mai multe categorii de interese, respectiv: interesele generale, adic interesele colectivitii la nivel naional, reprezentate prin Stat; interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin jude, comun sau stabilimente publice; interesul individual, adic interesul particularilor, al administrailor. Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toat sanciunea nu e dect o pedeaps pentru funcionarul care a fcut actul. 696 n doctrina romn postbelic, primul autor care dezvolt teoria anulabilitii este Mircea Anghene. Autorul consider c, n funcie de gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile acestuia l pot face nul sau anulabil. Sunt considerate nule actele care nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin, astfel nct nu produc nici un efect juridic, nu dau natere la nici un fel de drepturi i obligaii. Actele anulabile sunt acelea care conin nclcri de mic nsemntate ale condiiilor de valabilitate, astfel nct aceste acte nu-i pierd caracterul obligatoriu i executoriu. Totui, datorit acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativ sau judectoreasc. n concepia autorului citat, o caracteristic esenial a actelor anulabile o reprezint posibilitatea remedierii viciului prin confirmare697. n opinia prof. Tudor Drganu, o caracteristic comun a actelor lovite de nulitate absolut sau relativ const n faptul c ele se bucur de prezumia de legalitate pn n momentul cnd aceste nuliti sunt constatate sau declarate de organul competent. Atta vreme ct aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistena actului neavnd nevoie de a fi constatat pentru a-l lipsi de efecte juridice698. Prof. Romulus Ionescu opereaz cu noiunea de anulabilitate n cazurile n care actul administrativ ncalc o condiie de legalitate de mic importan, cum sunt condiiile privitoare la forma exterioar sau la procedura de adoptare. Autorul citat nelege anulabilitatea ca fiind nsi nulitatea relativ. El mai adaug c, n linii generale,
695 696

Paul Negulescu, op. citat, p. 426 Ibidem, p. 426 697 Mircea Anghene, Controlul judectoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10 698 Tudor Drganu, op. citat, p. 59

exist aceleai deosebiri juridice ntre cele dou feluri de nuliti ce sancioneaz ilegalitatea actelor administrative i anume: nulitate sau nulitatea absolut i anulabilitate sau nulitate relativ, ca pentru toate categoriile actelor juridice699. Prof. Ioan Santai consider c, sub aspectul cauzelor care le determin i al regimului juridic, nulitile se divid n nuliti absolute i nuliti relative. Astfel, nclcarea normelor imperative (prin care se apr interesul general) atrage nulitatea absolut, iar nclcarea unor norme dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determin nulitatea relativ. n categoria normelor imperative intr prevederile care se refer la elementele eseniale i la condiiile de valabilitate ale actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la formalitile procedurale neeseniale, cum ar fi, de exemplu, semnarea nscrisului constatator al unui act administrativ adoptat, n mod valabil, de un organ colegial700. Prof. Antonie Iorgovan relev c teoria nulitii actelor administrative a fost i continu sa fie amplu cercetat n literatura juridic, tezele specialitilor n drept administrativ intersectndu-se cu cele ale specialitilor n drept civil. n principal, doctrina urmrete clarificarea urmtoarelor problematici701: a. admiterea sau respingerea teoriei nulitii absolute i relative; b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilitii; c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenei; d. raportul dintre nulitate i revocabilitate. Cu privire la prima problem, opinia dominant, cu nuanri de la un autor la altul, de la dreptul administrativ la dreptul civil, este ndreptat spre un rspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ au admis c i n materia actelor administrative opereaz att nulitatea absolut, ct i nulitatea relativ, n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul administrativ i de gravitatea viciilor de ilegalitate702. Fcnd o sintez a teoriilor exprimate n literatura de specialitate autorul703 consider c orice teorie privind nulitatea actelor administrative trebuie s plece de la faptul c viciile care pot afecta legalitatea unui act nu au aceeai valoare juridic. Astfel, este evident c pentru a produce n mod legal efecte juridice, actele administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii de fond i de form, nclcarea unora sau a celorlalte fiind de natur s atrag nulitatea absolut sau, dup caz, nulitatea relativ. Nulitatea absolut intervine n situaia n care este nclcat o condiie de legalitate de mare importan, stabilit n mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv. Pe de alt parte, nulitatea relativ intervine atunci cnd actul administrativ este lovit de vicii de o mai mic importan. Trebuie menionat ns faptul c departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative, dup criteriul importanei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Dei doctrina a consacrat condiiile de fond i de form ale actelor administrative, prezumndu-se c primele ar avea o importan mai mare pentru
699 700

Romulus Ionescu, op. citat, p. 276 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 156 701 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 70 702 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 70 703 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 72-75

valabilitatea acestora, exist situaii n care, potrivit unei dispoziii exprese a legii, nerespectarea unor condiii de form ori de procedur considerate a fi de mic importan, determin nulitatea absolut a actului afectat. Aceast afirmaie doctrinar este susinut n mod expres de unele dispoziii legale. Astfel, n art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, se stipuleaz c procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu un anumit numr de meniuni, inclusiv codul numeric personal n cazul persoanei fizice, elemente care nu erau prevzute de vechea reglementare. n art. 17 al ordonanei, sunt precizate meniunile a cror absen atrag nulitatea actului: Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, a denumirii i sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. n opinia noastr, analiza textelor legale la care am fcut referire ne conduce la urmtoarele concluzii: a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancioneaz, dup caz, cu nulitatea absolut sau nulitatea relativ; b) nerespectarea condiiilor prevzute n art. 16 atrage nulitatea relativ a procesului-verbal, la solicitarea prii interesate (contravenientul); c) nerespectarea condiiilor prevzute n art. 17 atrage nulitatea absolut a procesului-verbal, la solicitarea prii interesate (contravenientul), ori la iniiativa instanei judectoreti, din oficiu. Teza existenei celor dou forme de nulitatea (absolut i relativ) n dreptul administrativ este consfinit i de alte acte normative. Spre exemplu, art. 47 din Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001 are urmtoarea redactare: (1) Nu poate lua parte la deliberarea i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului local. (2) Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea dispoziiilor alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat. Atta vreme ct legea consacr o nulitate de drept, cu alte cuvinte o nulitate absolut, care poate fi invocat de orice persoan interesat, per a contrario rezult c exist i o alt form a nulitii, respectiv nulitatea relativ. B. Noiune. Clasificare. Instituia anulrii actelor administrative are vechi tradiii n doctrina de specialitate, fiind n acelai timp consacrat de Constituie i de alte acte normative. Astfel, suportul constituional al materiei l regsim n art. 21, art.52 alin. (1) i art. 126 alin. (6) din Constituia republicat, n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum i n alte acte normative, etc. Anularea actului administrativ, la fel ca a oricrui act juridic, se definete ca fiind operaiunea juridic ce const ntr-o manifestarea de voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta704.
704

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 69-70

ntr-o alt opinie705, anularea actelor de drept administrativ reprezint sanciunea aplicat acestora pentru considerente de ilegalitate i poate fi dispus de ctre organele administraiei de stat ierarhic superioare, de organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii. Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind acea sanciune de drept civil, care lipsete actul juridic de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru ncheierea sa valabil.706 Aadar, se poate concluziona c nulitatea este o sanciune aplicabil actelor administrative afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmrete desfiinarea actului i ncetarea efectelor sale. Nulitatea poate viza att actele administrative cu caracter normativ precum i pe cele cu caracter individual. Spre deosebire de revocare, care poate fi determinat deopotriv de motive care vizeaz nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulitii pot viza nelegalitatea actului administrativ, n sensul nclcrii condiiilor de fond, form i procedur prevzute de lege pentru valabilitatea sa, precum i netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea eronat a legii la situaia de fapt reglementat prin actul administrativ. Efectele anulrii actului administrativ se produc att pentru trecut (ex tunc), ct i pentru viitor (ex nunc). Dup cum am menionat, o problem deosebit de important legat de instituia anulrii actelor administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a ti dac n dreptul administrativ sunt valabile principiile dreptului civil n materia nulitii absolute i respectiv a nulitii relative. Nulitatea absolut se particularizeaz prin faptul c sancioneaz nerespectarea unor norme legale de importan deosebit sau, care ocrotesc interesul general. Nulitatea relativ este aceea sanciune aplicabil actelor administrative afectate de vicii de o importan mai mic sau, care ocrotesc un interes particular707. Sub aspectul celor dou categorii de nuliti care pot sanciona actul administrativ ilegal, regsim att asemnri precum i deosebiri fa de regimul juridic aplicabil actului civil n cazul nulitii absolute i a celei relative. Aa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le genereaz, observm c se menine distincia din dreptul civil conform creia nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond, eseniale pentru valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativ care intervine ori de cte ori sunt nclcate condiii de mai mic importan, neeseniale pentru valabilitatea actului. n dreptul administrativ, pot aprea ns situaii n care nclcarea unor condiii de form, care n mod firesc ar trebui s determine nulitatea relativ, determin totui nulitatea absolut.

705 706

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 145 Gheorghe Beleiu, Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil , Casa de Editur ansa S.R.L., Bucureti, 1995, p. 178 707 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedina, op. citat, pp. 117119

Pe de alt parte, aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, din punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difer de cea a actului civil, astfel708: a) n dreptul administrativ, indiferent de importana condiiilor de valabilitate care au fost nclcate, organul competent va putea s dispun anularea actului; b) dac n dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativ pot fi nlturate prin confirmare, n dreptul administrativ pot fi confirmate, dup caz, ambele categorii de nuliti sau numai nulitile relative, potrivit legii. n cazul n care cenzurarea legalitii unui act administrativ se face de ctre o instan judectoreasc, inclusiv de cele de contencios administrativ n temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge dou situaii, dup cum urmeaz: a) nulitatea relativ va putea fi invocat numai de partea vtmat; b) nulitatea absolut poate fi invocat de orice persoan interesat sau din oficiu, de instana judectoreasc competent (spre exemplu, ipoteza reglementat de art. 47 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001). Menionm c att Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum i alte legi speciale prevd termenele n care poate fi introdus aciunea n anulare. n afara criteriului deja menionat, care distinge nulitile n absolute i relative, nulitile actelor administrative au fost clasificate i dup alte criterii i anume709: a. Dup modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese (prevzute de lege), sau virtuale (neprevzute de lege, dar care decurg din normele juridice). b. Dup ntinderea efectului lor distructiv, nulitile sunt totale, atunci cnd desfiineaz actul n integralitatea sa, sau pariale, dac l desfiineaz numai n parte. c. Dup modul lor de constatare, distingem nuliti de drept i nuliti constatate de autoriti publice (administrative sau judiciare). d. Dup obiectul lor (elementul la care se refer), nulitile pot fi de fond (vizeaz coninutul actului juridic), sau de form (deriv din nclcarea condiiilor procedurale ale actelor de drept). C. Autoritile competente s constate nulitatea actelor administrative Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatat de organele competente care pot fi, dup caz: a) organul administrativ ierarhic superior, n temeiul raporturilor de subordonare administrativ. Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului Ministerul Administraiei Publice i Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice. b) instanele judectoreti, n temeiul dispoziiilor exprese ale art.21 i art. 52, coroborate cu dispoziiile art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, precum i cu dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i a altor legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil etc.); Procedura de anulare a actelor administrative este complex i difer n funcie de autoritatea competent s dispun anularea.

708 709

I. Iovna, op. cit., p. 63 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 151

Astfel, n constatarea nulitii, organul administrativ ierarhic superior este obligat s respecte doar acele reguli procedurale specifice propriei activiti. Procedura pe care trebuie s o respecte organele judectoreti este diferit, dup cum este vorba de instanele de contencios administrativ sau de instanele de drept comun. Ministerul Public i exercit competena de anulare a actelor administrative n baza normelor dreptului procesual penal. D. Efectele nulitii De regul, anularea are efect retroactiv, astfel nct actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerndu-se c acestea din urm nici nu ar fi existat710. n cazul n care actul administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalitii, efectele anulrii se produc nu doar pentru viitor (ex nunc), ci i pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptrii sale. Cu alte cuvinte, actul de anulare desfiineaz efectele juridice ale actului anulat. Evident ns c pot fi terse doar efectele juridice, nu i faptele materiale, care prin nsi existena lor pot da natere unor efecte juridice deosebite711. Dac ns actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice produse nainte de anulare rmn valabile, anularea actului producnd efecte juridice numai pentru viitor (ex nunc). 9.3.2.4.2. Inexistena actelor administrative A. Definiie Teoria actelor inexistente este elaborat de mult vreme i pus n eviden nc din perioada interbelic de autorii de drept administrativ francezi i romni712, iar practica judectoreasc din aceste ri a consacrat categoria actelor inexistente. n prezent, aceast sanciune are i un suport constituional pe care l regsim n dispoziiile art. 100 alin. (1) i art. 108 alin. (4) din legea fundamental. Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat: n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului, iar art. 108 alin. (4) statueaz: Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Actul administrativ inexistent se caracterizeaz prin lipsa unuia, unora sau tuturor elementelor sale eseniale, fr de care actul nu poate fi conceput713. Actele inexistente sunt lovite de vicii att grave i de vizibile, nct o persoan cu inteligen mijlocie, cum se exprim prof. Tudor Drganu, nu le poate recunoate, nici mcar o singur clip, caracterul obligatoriu714. Aa cum am mai artat, n baza prezumiei de legalitate ce caracterizeaz actele administrative, ele sunt executorii de drept, producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor. n cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind att de evident nct orice persoan o poate sesiza. Neopernd aceast prezumie, pe cale de consecin, rezult c actul respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu i executoriu.

710 711

Ilie Iovna, op. citat, p. 257 Romulus Ionescu, op. citat, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324 712 Paul Negulescu, op. citat, pp. 430-431 713 Tudor Drganu, op. citat, p. 59 714 Ibidem, p. 64

Importana sanciunii inexistenei trebuie privit i din perspectiva excepiilor de la controlul judectoresc exercitat asupra actelor administrative n condiiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, dac instanele judectoreti nu se pot pronuna asupra legalitii acestor acte, ele pot contesta existena lor. De altfel, excepia de ilegalitate se poate ridica n faa oricrei instane, nu numai a instanelor de contencios administrativ. B. Efectele inexistenei n opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenei actelor administrative sunt urmtoarele715: 1. Actul nu beneficiaz de prezumia de legalitate i nu opereaz caracterul executoriu al acestuia. n consecin, existena actului poate fi contestat, iar executarea lui poate fi refuzat; 2. Invocarea inexistenei unui act administrativ poate fi fcut de orice subiect de drept interesat i oricnd, neopernd prescripia; 3. Viciul inexistenei unui act administrativ poate fi constatat de orice instan judectoreasc716, independent de competena material i teritorial ale acesteia; 4. Cile administrative de atac mpotriva unui act inexistent se pot exercita oricnd; 5. Dac viciul inexistenei afecteaz acte administrative din categoria celor definitive sau irevocabile, problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaz numai actele legal emise717, nu i pe cele inexistente; 6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiineaz dup procedura specific acelor ramuri de drept; 7. Actul inexistent nu produce efecte juridice n mod valabil nici pentru trecut, nici pentru viitor; 8. Un organ administrativ nu are obligaia s emit un act individual n temeiul unui act normativ inexistent i nici s execute un act individual inexistent. 9. Inexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului administrativ conduce la nevalabilitatea acestuia din urm. Avnd n vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenei, doctrina francez relev c actul administrativ inexistent poate fi revocat oricnd, spre deosebire de actul lovit de nulitate care poate fi revocat numai nuntrul termenului de recurs.718

715 716

Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 150-151 Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 60 717 Idem, Nulitile actelor administrative individuale, p. 86 718 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-me dition, Prcis Dalloz, 2000, pag. 114

Capitolul XII CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Consideraii generale
Constituia Romniei, republicat, consacr n art. 1 alin. (4) organizarea statului potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Cu alte cuvinte, legea fundamental consfinete n mod expres separaia celor trei puteri statale i n acelai timp faptul c acestea trebuie s se gseasc ntr-un permanent echilibru, inducndu-se astfel ideea de interaciune i control reciproc dintre acestea. Analiznd mecanismele i instituiile controlului exercitat asupra activitii administraiei publice, prof. Ioan Alexandru apreciaz c: De-a lungul evoluiei societii, problematica controlului a fost abordat difereniat, n funcie de nivelul dezvoltrii generale, n special de nivelul atins n capacitatea de auto-conducere a societii719. Autorul citat relev c sorgintea termenului de control o regsim n franuzescul contre-rolle, care semnific documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior, semnificaia a fost extins, avnd sensul de activitate de verificare a unor rezultate din orice domeniu al vieii economico-sociale. Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice este reglementat att de legea fundamental, precum i de o serie de acte normative. Astfel, art. 111 din Constituie instituie controlul parlamentar asupra Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice, care sunt obligate s prezinte informaiile i documentele solicitate de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. n acelai sens, art. 112 i art. 113 stabilesc modaliti concrete de control parlamentar asupra Guvernului, prin sistemul ntrebrilor i al interpelrilor, respectiv prin iniierea i aprobarea noiunii de cenzur. Pe de alt parte, art. 21 i art. 52 din Constituie aeaz activitatea administraiei publice sub controlul de legalitate exercitat de instanele judectoreti. n sfrit, art. 102 alin. (1) din Constituie statueaz c: Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, reieind, n mod implicit din text, competena Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autoritilor din sistemul administraiei publice. n legtur cu aceast form de control, prof. Antonie Iorgovan fcea urmtoarea remarc: Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, dar nu toate autoritile administrative au aceeai poziie fa de Guvern; sunt cel puin trei situaii: a) organe subordonate (direct sau indirect); b) organe de stat centrale autonome; c) organe locale ale autonomiei unitilor administrativ-teritoriale720. Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern n baza raporturilor de subordonare, iar cele din categoria a doua sunt controlate de Guvern n temeiul dispoziiilor art. 102 alin. (1) din Constituie. Asupra organelor locale ale administraiei prin care se exercit autonomia local n unitile administrativ - teritoriale, Guvernul
719

Ioan Alexandru, Administraie public. Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.508 720 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445

exercit un control de tutel administrativ, drept ce rezult din coroborarea dispoziiilor art. 102 alin. (1) i art. 123 din Constituie. Aadar, putem concluziona c legea fundamental consacr trei forme de control ce pot fi exercitate asupra activitii desfurate de autoritile administraiei publice, n concret fiind vorba despre controlul parlamentar, controlul judectoresc i controlul administrativ. n opinia prof. Ioan Alexandru funcionarea n condiii ct mai bune a administraiei publice este garantat, printre altele, i de exercitarea unui control permanent, cruia i atribuie cel puin dou funcii, dup cum urmeaz: funcia de prevenire i ndrumare; funcia de identificare i eliminare a cauzelor care ar putea periclita funcionarea sistemului administrativ721. n principiu, orice form de control care se exercit asupra autoritilor din sistemul administraiei publice vizeaz modul n care acestea i ndeplinesc competena legal, n concret, legalitatea i/sau oportunitatea actelor adoptate i msurilor ntreprinse.

2. Noiune
ntr-o opinie, se apreciaz c, n sens larg, noiunea de control evoc o a ctivitate de verificare a conformitii unei activiti concrete, (pentru dreptul administrativ se are n vedere activitatea administraiei publice) cu anumite valori, de regul cele consacrate n normele de drept722. Plecnd de la premisa conform creia, orice activitate organizat implic i controlul modului n care se realizeaz, prof. Ioan Santai apreciaz c verificarea trebuie s vizeze un dublu aspect, respectiv legalitatea conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv realizat cu normele juridice, precum i oportunitatea.

3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraiei publice


Doctrina de specialitate, utilizeaz n mod constant pentru clasificarea formelor de control ce se exercit asupra activitii administraiei publice723, urmtoarele criterii: a) Natura autoritii publice care exercit activitatea de control, dup care distingem trei forme, respectiv: controlul parlamentar, controlul judectoresc i controlul administrativ. b) Locul pe care l ocup autoritatea care exercit controlul fa de cea controlat, dup care distingem: controlul intern, exercitat de autoriti, structuri organizatorice demnitari sau funcionari publici din administraia public asupra propriilor structuri sau funcionari; controlul extern, exercitat de autoriti publice din afara sistemului administrativ. c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem: controlul contencios (jurisdicional), care se realizeaz n cadrul unui litigiu dup o procedur jurisdicional; controlul necontencios (nejurisdicional), nfptuit n absena oricrui litigiu, dup o procedur nejurisdicional. d) Dup specificul i obiectul controlului distingem patru forme, respectiv: controlul de legalitate, care vizeaz modul de respectare a legislaiei;

721 722

Ioan Alexandru, op. cit., p. 509 Verginia Vedina, op. cit., p 130 723 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedina, op. citat, p. 131-134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 349

e) i anume:

controlul de oportunitate, care are n vedere actualitatea msurilor administrative; controlul de eficien, care vizeaz maximizarea rezultatelor unei activiti n relaie cu resursele utilizate; controlul de eficacitate, care urmrete modul de ndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare activitate raportat la standardele proiectate. Dup obiectivul urmrit prin activitatea de control, distingem dou forme, un control general, care privete ntreaga activitate a administraiei publice (actele administrative, faptele material-juridice, operaiunile administrative i actele politice); un control specializat (de specialitate), care vizeaz numai anumite aspecte (segmente) din activitatea complex a administraiei publice.

Capitolul XIII CONTROLUL ADMINISTRATIV

1. Noiune, trsturi, funcii


Dup cum am vzut deja, controlul administrativ reprezint o form distinct de control ce se exercit asupra activitii administraiei publice, este controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu legea, asupra propriei activiti724. n opinia prof. Ioan Santai: Controlul administrativ se poate defini ca acea form a verificrii de stat nfptuit de autoritile publice executive n conformitate cu prevederile legale, att asupra activitii specifice propriului sistem de organe ct i n afara acestuia, n vederea stabilirii existenei sau inexistenei conformitii dintre aciunea nfptuit i normele care o reglementeaz, precum i, dup caz, restabilirea, la nevoie, a legalitii nclcate cu toate consecinele decurgnd din aceasta pentru aciunea verificat de autorii controlai725. Aa cum n mod constant s-a artat n doctrin, administraia public constituie cel mai complex i diversificat sistem de autoriti statale, care asigur o gam larg i variat de servicii publice. Pentru realizarea acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale, financiare etc. Aceast realitate are implicaii directe asupra formelor controlului administrativ care trebuie s vizeze ntreaga activitate administrativ. Fa de cele expuse, apreciem c putem defini controlul administrativ ca fiind activitatea de verificare (supraveghere) exercitat de autoriti administrative, compartimente funcionale (structuri organizatorice), demnitari sau funcionari publici, asupra unor autoriti, structuri organizatorice sau funcii publice din cadrul aceluiai sistem. Scopul controlului administrativ este acela de a identifica eventualele disfuncii, cauzele care le-au generat i eventual, persoanele vinovate i de a dispune sau, dup caz, de a recomanda msurile necesare pentru eliminarea carenelor semnalate i sancionarea vinovailor. Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (n sens larg) sau, este consecina fireasc a unui raport de subordonare. Precizm faptul c, de regul, autoritile administraiei publice i desfoar activitatea pe baza unui Regulament de organizare i funcionare a statului de funciuni i a organigramei, documente aprobate, potrivit legii prin act administrativ, de conductorul autoritii, organul colegial sau organul ierarhic superior. Prin intermediul lor se stabilete organizarea, funcionarea, ncadrarea cu personal, precum i raporturile de subordonare, colaborare, etc. din cadrul autoritii (instituiei) publice i n mod implicit, dreptul de a exercita controlul administrativ intern. Obiectul controlului administrativ l poate constitui legalitate, oportunitatea, eficiena i eficacitatea activitii desfurate de autoritatea administrativ supus controlului.

724 725

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 350 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 180

n toate cazurile, controlul administrativ presupune prezena unui numr de doi subieci, respectiv subiectul activ (reprezentat de organul de control) i subiectul pasiv (organul, structura organizatoric, demnitarul sau funcionarul public controlat). Sub aspectul modalitii de organizare, controlul administrativ poate fi exercitat cu caracter permanent, la anumite intervale de timp sau inopinat, din oficiu sau la sesizare. Din punct de vedere al momentului n care intervine, controlul administrativ poate fi anterior, concomitent sau ulterior activitii supuse controlului. n doctrin, s-a apreciat c necesitatea controlului administrativ rezid i din funciile sale, i anume: a) funcia de observare (constatare) prin intermediul creia se monitorizeaz activitatea supus controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit formei de control; b) funcia preventiv, care vizeaz evitarea apariiei unor carene n activitatea controlat. Aceast funcie se realizeaz prin dialogul permanent care trebuie s existe ntre cei doi subieci ai controlului administrativ; c) funcia corectiv, care are n vedere eliminarea cauzelor care au generat disfuncii sau erori n activitatea controlat; d) funcie sancionatorie, n temeiul creia poate fi antrenat rspunderea juridic a subiectului pasiv al controlului, sub diferite forme, evident n funcie de gravitatea abaterilor726. Controlul administrativ mbrac, de regul, dou forme principale i anume: controlul administrativ intern i controlul administrativ extern.

2. Controlul administrativ intern


Controlul intern se particularizeaz prin faptul c se exercit de ctre conductorul autoritii administrative, funcionari publici cu funcii de conducere (directori, efi servicii, efi birouri, etc.), ori de structuri organizatorice (compartimente funcionale) din cadrul autoritii respective. Conductorul autoritii administrative i funcionarii publici de conducere exercit controlul n virtutea raporturilor de subordonare, fiind vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizeaz ntreaga activitate a subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autoriti a administraiei publice exercit un control specializat, care vizeaz un anumit segment al activitii. De regul, aceast form de control are un caracter permanent i se exercit din oficiu ori la sesizare. n doctrina de specialitate, s-a relevat att avantajele precum i dezavantajele controlului administrativ intern727. Avantajul rezid n faptul c subiectul activ are posibilitatea de a cunoate pe deplin activitatea controlat i, pe cale de consecin, ar putea dispune cele mai bune msuri pentru mbuntirea activitii i eliminarea eventualelor nereguli. Pe de alt parte, s-a apreciat c independena subiectului activ al controlului este relativ, dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficial, tolerant.
726 727

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 182 Ibidem, pp. 245-246

Controlul administrativ intern are dou forme, controlul intern general i controlul intern specializat. 2.1. Controlul intern general n doctrin se apreciaz c aceast form de control deriv din raporturile de subordonare ierarhic, are un caracter permanent i constituie atributul conductorului autoritii (instituiei) publice i a funcionarului public care exercit o funcie de conducere fa de personalul subordonat. Prin caracterul su continuu, prin atribuiile conferite i prin eficiena lui, el este considerat mai mult dect un simplu control, reprezentnd n realitate o adevrat supraveghere administrativ izvort din raporturile de subordonare728. Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 119/1999729 privind controlul intern i controlul financiar preventiv, cu modificrile i completrile ulterioare: Conductorul instituiei publice trebuie s asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea i perfecionarea structurilor organizatorice, reglementrilor metodologice, procedurilor i criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinele generale i specifice de control intern. Acelai act normativ definete n art. 2 lit. d) controlul intern ca fiind: ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere n concordan cu obiectivele acesteia i cu reglementrile legale, n vederea asigurrii administrrii fondurilor n mod economic, eficient i eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele i procedurile. Obiectivele generale ale controlului intern sunt urmtoarele730: realizarea, la un nivel corespunztor de calitate, a atribuiilor instituiilor publice, stabilite n concordan cu propria lor misiune, n condiii de regularitate, eficacitate, economicitate i eficien; protejarea fondurilor publice mpotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei; respectarea legii, a reglementrilor i deciziilor conducerii; dezvoltarea i ntreinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare i difuzare a datelor i informaiilor financiare i de conducere, precum i a unor sisteme i proceduri de informare public adecvat prin rapoarte periodice. Din analiza dispoziiilor legale menionate i din doctrin731 se pot desprinde urmtoarele particulariti ale controlului intern general: a) Subiecii (activ i pasiv) fac parte din aceeai autoritate a administraiei publice. Subiectul activ, cel care realizeaz verificarea (supravegherea) poate fi reprezentat de conductorul autoritii ori funcionarul ierarhic superior. Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structur organizatoric din cadrul autoritii respective ori de unu sau mai muli funcionari publici. b) Obiectul controlului intern general l poate constitui, dup caz:
728 729

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 186 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu modificrile i completrile ulterioare 730 A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999 731 Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 186-187

legalitatea i/sau oportunitatea ntregii activiti (acte administrative, fapte material-juridice, operaiuni tehnico-materiale); eficiena i/sau eficacitate activitii; relaiile cu publicul. c) Scopul urmrit de controlul intern este complex i poate fi, dup caz: restabilirea legalitii; asigurarea oportunitii; optimizarea circuitului documentelor i a relaiilor cu publicul; eficientizarea activitii i creterea eficacitii, etc. d) Procedura n absena unui Cod de procedur administrativ, controlul administrativ intern se desfoar conform Regulamentului propriu de organizare i funcionare i a unui act administrativ emis de conductorul fiecrei autoriti administrative. Doctrina i practica administrativ au consacrat urmtoarele reguli: sub aspectul momentului, controlul administrativ intern general se poate declana anterior, concomitent sau ulterior activitii supuse controlului, din oficiu sau la cerere; are caracter permanent, de continuitate; este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de control vizeaz att nscrisurile (documentele) precum i comportamentul funcionarilor n relaiile cu publicul, colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace de prob, inclusiv audierea unor persoane; se finalizeaz printr-un document (proces-verbal, not de constatare, etc.), n care se nsereaz constatrile reieite din control, neajunsurile, erorile i msurile necesare pentru mbuntirea activitii. e) Msurile ce pot fi dispuse vizeaz activitatea controlat, organizarea compartimentului i funcionarul public, dup cum urmeaz: n legtur cu activitatea controlat, se poate dispune restabilirea legalitii nclcate, respectiv: anularea, modificare ori suspendarea unui act administrativ; eliberarea unor nscrisuri; soluionarea n temeiul legal a petiiilor; creterea eficacitii i a eficienei n utilizarea resurselor umane, materiale, financiare, etc. n ceea ce privete structura organizatoric controlat (departament, direcie, serviciu, birou, etc.) se poate dispune sau, dup caz, propune reorganizarea acesteia, prin redistribuirea atribuiilor; n ceea ce privete funcionarul public sau salariatul controlat, se poate dispune sau propune, dac este cazul, aplicarea uneia dintre sanciunile prevzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sau de Codul muncii.

2.2. Controlul intern specializat Aceast form a controlului intern se particularizeaz prin faptul c vizeaz numai anumite segmente (sectoare) din activitatea unei autoriti administrative i se exercit n baza unor reglementri speciale sau a reglementrilor de ordine interioar. Controlul se exercit de structuri organizatorice (compartimente funcionale) sau persoane specializate n activitatea respectiv. De regul, exercitarea controlului intern specializat se concretizeaz prin emiterea unei vize de conformitate, sub aspectul legalitii, oportunitii, eficacitii etc. actelor administrative sau operaiunilor administrative. Refuzul acordrii vizei trebuie motivat. n doctrin cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv732. Materia este reglementat de Ordonana Guvernului nr. 119/1999 privind controlului intern i controlul financiar preventiv, cu modificrile i completrile ulterioare. Potrivit art. 2 lit. d) din ordonana menionat, prin control financiar preventiv nelegem: activitatea prin care se verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, nainte de aprobarea acestora. Obligaia de a organiza activitatea de control financiar preventiv revine conductorului autoritii administraiei publice, prin act administrative, astfel cum rezult din coroborarea dispoziiilor art. 13 alin. (1), (5) i (6) din ordonan. Controlul financiar preventiv propriu se exercit, prin viz, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate n acest sens de conductorul autoritii publice733. Viza de control financiar preventiv propriu se exercit prin semntura persoanelor ndreptite i prin aplicarea de ctre acestea a sigiliului personal. Este de menionat faptul c O.G. nr. 119/1999 care reglementeaz organizarea unei forme specifice de control administrativ intern specializat, face trimitere i la o alt form a acestei categorii de control. Astfel, art. 14 alin. (6) din ordonan stabilete: n cazurile n care dispoziiile legale prevd avizarea operaiunilor de ctre compartimentul de specialitate juridic, proiectul de operaiune va fi prezentat pentru control financiar preventiv propriu cu viza efului compartimentului juridic. Aadar, viza de control financiar preventiv este precedat de viza compartimentului juridic sub aspectul legalitii actului sau operaiunii administrative. Coninutul controlului financiar preventiv const n verificarea sistematic a proiectelor de operaiuni care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al legalitii i regularitii, precum i cel al ncadrrii n limitele creditelor bugetare stabilite potrivit legii.

3. Controlul administrativ extern


Controlul administrativ extern se exercit de ctre autoriti administrative, demnitari sau funcionari publici din afara autoritii care face obiectul controlului. Aa cum s-a artat constant n doctrin, controlul administrativ extern poate mbrca forma

732 733

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 188; a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;

controlului ierarhic, tutelei administrative i a controlului administrativ extern specializat734. 3.1. Controlul ierarhic Acest control se exercit de autoritile administraiei publice ierarhic superioare asupra celor situate pe un nivel ierarhic inferior, n baza raporturilor de subordonare. Poate fi prevzut n mod expres de lege sau nu, n cea de-a doua situaie fiind consecina raportului de subordonare. Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede: Ministerul Administraiei i Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice. Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte i anume: consacr controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului, reprezentantul su numit n judee i n municipiul Bucureti; delimiteaz sfera controlului ierarhic care vizeaz att legalitatea precum i netemeinicia actului administrativ; consfinete competena organului ierarhic superior de a anula actele administrative ilegale sau netemeinice ale organului ierarhic inferior. Avnd n vedere doctrina de specialitate i dispoziiile legale putem identifica urmtoarele particulariti ale controlului administrativ extern: a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior n calitate de subiect activ i organul ierarhic inferior (subiectul pasiv) a crui activitate face obiectul controlului. b) Obiectul controlului l constituie legalitatea, temeinicia precum i oportunitatea actelor i msurilor administrative. De asemenea, apreciem c eficacitatea activitii desfurate de subiectul pasiv al controlului, constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel, eficacitatea, neleas ca nivel de realizare a obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un obiectiv nsemnat al controlului ierarhic. c) Scopul rezid n respectarea legalitii i eficientizarea activitii organului controlat. d) Procedura acestei forme de control nu este reglementat n mod unitar, reieind din raportul de subordonare. Dintre regulile consacrate amintim urmtoarele: se poate exercita din oficiu sau la sesizare; sub aspectul momentului n care se exercit, controlul administrativ extern poate interveni anterior, concomitent sau ulterior activitii supuse controlului; poate viza ntreaga activitate a subiectului pasiv, sau numai anumite segmente ale acesteia;

734

A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 189-194

se finalizeaz printr-un document, denumit proces-verbal de control, not de constatare etc. care trebuie prezentat spre semnare i nsuire conductorului autoritii administrative controlate, etc. e) Msurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului sunt urmtoarele: anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, total ori parial a actelor administrative ilegale sau inoportune; sancionarea conductorului autoritii administrative controlate; reorganizarea activitii autoritii administrative controlate. 3.2. Tutela administrativ Menionm faptul c n prezent legislaia nu utilizeaz explicit aceast form a controlului administrativ, ea regsindu-se ns frecvent n doctrina de specialitate. Astfel, n opinia prof. Antonie Iorgovan: Tutela administrativ evoc n dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat, de regul, Guvern i Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanii locali ai centrului asupra autoritilor administraiei locale autonome735. ntr-o alt opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consider c: Tutela administrativ reprezint controlul exercitat de ctre anumite organe ale administraiei publice centrale asupra autoritilor administrative descentralizate, n cazurile prevzute de lege736. Doctrina de specialitate relev c raiunea tutelei administrative este aceea de a asigura realizarea omogen a administraiei publice, n condiiile i cu respectarea principiilor descentralizrii i autonomiei locale. n acest context, se susine c organul administrativ abilitat de lege cu exercitarea tutelei administrative are prerogative mai restrnse dect n cazul controlului administrativ ierarhic737. Este vorba despre faptul c, organul de tutel administrativ nu poate anula un act considerat a fi ilegal emis/adoptat de organul aflat sub tutel. Aceast competen revine exclusiv judectorului, la sesizarea organului nzestrat cu tutela administrativ. Dei nu este consacrat explicit, tutela administrativ are suport constituional n dispoziiile art. 123 alin. (5), conform crora: Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Instituia tutelei administrative este reglementat ntr-o form mai explicit de art. 26 alin. (1) din Legea privind prefectul i instituia prefectului nr. 340/2004, care are urmtoarea redactare: n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii acelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte, dac le consider nelegale, cu excepia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar,
735 736

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 447 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 352; 737 V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general , Bucureti, 1993, pp. 520-521;

reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. n sfrit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este intitulat Tutela administrativ, alineatul 1 avnd urmtorul coninut: Prefectul poate ataca, n termenul prevzut de art.11 din prezenta lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale. Dac prefectul este autoritatea public emblematic pentru tutela administrativ romneasc, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat738, i ulterior, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004739 atribuie acest rol i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: Agenia Naional a Funcionarilor Publici are legitimare procesual activ i poate sesiza instana de contencios administrativ competent cu privire la: a) actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publice. (4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept. n opinia noastr, aceste dispoziii sunt cel puin discutabile sub aspectul constituionalitii. Rmne ca doctrina i jurisprudena Curii Constituionale s elucideze aceast chestiune. 3.3. Controlul administrativ extern specializat Dup cum rezult chiar din denumire, aceast form de control vizeaz doar anumite segmente ale complexei activiti desfurate de autoritile administraiei publice, spre exemplu: finane publice, protecia muncii, stare civil, prevenirea i stingerea incendiilor, protecia mediului, etc. n doctrina de specialitate, utilizndu-se drept criteriu organul care efectueaz activitatea de control s-au distins dou categorii, respectiv: controlul exercitat de diferite inspecii i inspectorate de stat (denumite i poliii) i controlul exercitat de organe special constituite pentru control740. n opinia noastr, controlul extern specializat se exercit de ctre unele autoriti ale administraiei publice, organe de specialitate ale administraiei publice, demnitari sau funcionari publici cu atribuii de control. Obiectivele controlului extern specializat sunt urmtoarele: verificarea unui anumit segment din activitatea autoritii administrative supuse controlului, potrivit specializrii (competenei) organului de control; verificarea legalitii activitii controlate (acte juridice, fapte material juridice i operaiuni tehnico-materiale);
738 739

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004 740 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 191194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 352-353

verificarea oportunitii actelor i msurilor administrative, n cazurile expres prevzute de lege. Procedura dup care se desfoar controlul, mijloacele specifice de care dispun controlorii i sanciunile pe care le pot aplica n cazurile n care constat unele nclcri ale legislaiei sunt reglementate prin lege special. De regul, subiectul activ al controlului (organul de control) are dreptul de a da ndrumri obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor sanciuni administrative, inclusiv sanciuni contravenionale sau, chiar de a dispune suspendarea unor acte ori msuri administrative ilegale. Activitatea de control este consemnat ntr-un proces-verbal sau not de constatare, care se prezint spre semnare i nsuire conductorului autoritii administrative a crei activitate a fost verificat. n cazul n care prin actul de control se aplic sanciuni administrative, acesta trebuie s menioneze i calea de atac, precum i autoritatea competent s o soluioneze. Redm mai jos, cteva exemple care ni se par a fi relevante pentru controlul extern specializat. 1. n materia actelor de stare civil, controlul extern specializat se exercit de ctre Ministerul Administraiei i Internelor, prefeci, preedinii consiliilor judeene i primarului general al municipiului Bucureti asupra activitii de stare civil desfurat de primari, n calitate de ofieri de stare civil i de aparatul propriu (compartimentele de specialitate) din cadrul consiliilor locale. n acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificrile i completrile ulterioare prevede: (1) Ministerul Administraiei i Internelor ndrum i controleaz, n condiiile legii, autoritile administraiei publice locale i judeene n domeniul strii civile. (2) Prefecii, preedinii consiliilor judeene i primarul general al municipiului Bucureti organizeaz ndrumarea i controlul activitii de stare civil desfurate de autoritile administraiei publice locale i iau msuri privind conservarea i securitatea documentelor de stare civil741. Pe de alt parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unit a dispoziiilor Legii nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil, emis n comun de fostul Departament pentru Administraie Public Local i Ministerul de Interne 742: Preedintele consiliului judeean i primarul general al municipiului Bucureti, prin serviciile de stare civil, au urmtoarele atribuii: a) ndrum i controleaz, cel puin o dat pe an, activitatea de stare civil, pe teritoriul judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe baza graficului ntocmit mpreun cu inspectoratul judeean de poliie. Controlul se efectueaz asupra tuturor nregistrrilor, ncepnd de la ultima verificare i cuprinde, n mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare civil, niruirea meniunilor i efectuarea comunicrilor. Constatrile rezultate n urma controlului i msurile necesare pentru ndreptarea unor erori se consemneaz ntr-un proces-verbal, ntr-un registru special de procese-verbale de control pe linie de stare civil (anexa nr. 7).

741

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu modificrile i completrile ulterioare 742 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997

2. Controlul financiar preventiv ca form a controlului specializat mbrac dou forme; astfel cum prevd dispoziiile art. 12 alin. (3) lit. a) i b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv, i anume: a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizeaz la toate entitile publice i asupra tuturor operaiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice i a patrimoniului public; b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizeaz la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i ai bugetului oricrui fond special, la Fondul naional i la ageniile de implementare a fondurilor comunitare, precum i alte entiti cu risc ridicat prin controlori delegai ai Ministerului Finanelor Publice, care constituie obiectul analizei noastre. Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonan, ministrul finanelor publice este abilitat de lege s numeasc pentru fiecare instituie public n care se exercit funcia de ordonator principal de credite al bugetelor menionate unul sau mai muli controlori delegai. Controlorii delegai sunt funcionari publici ai Ministrului Finanelor Publice, dar i desfoar activitatea la sediul instituiilor publice la care au fost numii. Operaiunile care, potrivit legii, fac obiectul controlului financiar preventiv delegat se supun aprobrii ordonatorului de credite numai nsoite de viza de control financiar preventiv delegat743. Atribuiile controlului financiar preventiv delegat stabilite n art.21 alin. (1) i (2) din ordonan vizeaz numai legalitatea proiectelor de operaiuni financiare ce urmeaz a fi supuse aprobrii ordonatorului principal de credite, nu i oportunitatea acestora. 3. n sfera proteciei muncii, controlul extern specializat se exercit de Inspecia Muncii. Din coroborarea dispoziiilor art. 1 i art. 2 din Legea nr. 108/1999 744 privind nfiinarea i organizarea Inspeciei Muncii, rezult c Inspecia Muncii este organ de specialitate al administraiei publice centrale n subordinea Ministrului Muncii i Solidaritii Sociale. n judee i n municipiul Bucureti, Inspecia Muncii are n subordonare inspectorate teritoriale de munc. Unul dintre principalele obiective ale activitii Inspeciei Muncii l constituie controlul aplicrii prevederilor legale referitoare la relaiile de munc, la securitatea i sntatea n munc, la protecia salariailor care lucreaz n condiii deosebite i a prevederilor legale referitoare la asigurrile sociale. Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de munc au urmtoarele drepturi: s aib acces liber, permanent i fr ntiinare prealabil, n sediul persoanei juridice i orice alt loc de munc organizat de aceasta; s solicite conducerii persoanei juridice documentele i informaiile necesare pentru realizarea controlului; s impun ca abaterile constatate n domeniu s fie remediate pe loc sau ntr-un timp limitat; s dispun ntreruperea i suspendarea imediat a proceselor de munc atunci cnd constat o stare de pericol iminent de accident sau mbolnvire profesional. (art. 19)
743 744

vezi art. 19 i art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002

CAPITOLUL XIV CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noiune i istoric
1.1. Consideraii preliminare Principiul separaiei puterilor n stat potrivit cruia sunt organizate cele trei puteri statale legislativ, executiv i judectoreasc presupune deopotriv att o colaborare precum i un control reciproc al acestora. n acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva colaborarea se realizeaz prin controlul reciproc al puterilor i care poate duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea de ctre justiie a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstituionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor ntr-o ar organizat n mod efectiv i real pe baza sistemului reprezentativ, constituie una din msurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat i revoluiunile745. Contenciosul administrativ reprezint n fapt o concretizare a principiului separaiei puterilor n stat, o modalitate de exercitare a controlului judectoresc asupra activitii desfurate de autoritile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive. Rmne i astzi actual afirmaia prof. C.G. Rarincescu conform creia: Instituia contenciosului administrativ, ca i cele mai multe din instituiile juridice ale societii actuale, se sprijin pe dou principii fundamentale oricrui Stat civilizat: pe principiul respectrii drepturilor legalmente dobndite i pe principiul obligativitii Statului de a asigura executarea hotrrilor judectoreti.746 Dup cum este cunoscut, specificul activitii administraiei publice const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu precdere prin actele administrative pe care le emite n cele mai diverse sectoare ale vieii economico-sociale, administraia s lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice. Pentru a feri administraia s comit ilegaliti s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept scop s asigure, pe de o parte, aplicarea exact a legilor i regulamentelor, iar de pe alt parte, s apere drepturile i interesele administrailor.747 n perioada interbelic, doctrina de specialitate definea contenciosul administrativ ca fiind constituit din totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiile publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public.748

745 746

C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay, Bucureti, 1936, p. 21 C.G. Rarincescu, op. citat, p. 8 747 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 547 748 C.G. Rarincescu, op. citat, p. 33

Instituia contenciosului administrativ are vechi tradiii n ara noastr, ns o bun perioad de timp (perioada comunist) legiuitorul a desfiinat-o, considerndu-se ca fiind inadecvat pentru societatea socialist. Dup Revoluia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus instituia contenciosului administrativ n drepturile sale fireti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ749 care, a marcat un important pas nainte n construcia acestei importante instituii a statului de drept.750 Ulterior, contenciosul administrativ i-a gsit i suportul constituional n art. 48 al Legii fundamentale, conform cruia: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin soluionarea n termen legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. (3) Statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare svrite n procesele penale. n acelai timp, prin raportare la dispoziiile art. 150 Constituia Romniei din 1991 a modificat, n mod implicit, o serie de prevederi ale Legii contenciosului administrativ nr.29/1990. Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a constituit ntrun element determinant n edificarea i consolidarea statului de drept postrevoluionar. Evoluia legislaiei, dar, mai ales, revizuirea Constituiei Romniei au impus o nou lege a contenciosului administrativ. Sediul materiei l regsim n art.52 din Constituia Romniei, republicat, n urmtoarea redactare: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin soluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. (3) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. n temeiul dispoziiilor constituionale, a fost adoptat noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004751, care a abrogat vechea reglementare. 1.2. Noiunea de contencios administrativ Noiunea de contencios administrativ este o noiune tradiional n dreptul nostru administrativ. Etimologic cuvntul contencios provine din cuvntul francez contentieux care, la rndul su se trage din latinescul contentiosus (certre), adjectivul substantivului contentio cu semnificaie de conflict, disput ori confruntare.752
749 750

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990 Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drep t administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.82 751 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 752 V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All, Bucureti, 1994, pag.6

ntr-o lucrare de referin din perioada interbelic, prof. C.G. Rarincescu aprecia c din punct de vedere al litigiilor care formeaz obiectul judecii, funcia judectoreasc a statului are dou componente, respectiv: a) Contenciosul de drept comun care este alctuit din totalitatea litigiilor de competena organelor judectoreti propriu zise de natur civilo-comercial i penal; b) Contenciosul administrativ compus din totalitatea litigiilor de natur administrativ, de competena, dup cum vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, dup sistemul de drept pozitiv adoptat n diverse state.753 n demersul su tiinific, autorul citat a identificat dou accepiuni ale noiunii de contencios administrativ, i anume: un sens formal-organic, avnd n vedere natura organelor care l exercit i un sens material-funcional, care viza activitatea desfurat de aceste organe. Din punct de vedere formal-organic, autorul definete contenciosul administrativ ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau a justiiei administrative.754 Aceast semnificaie a noiunii a fost socotit de autor ca fiind nesatisfctoare pe temeiul c nu toate statele aveau organizat jurisdicie administrativ. Pentru acest considerent, autorul aprecia c este necesar s se recurg la un criteriu de departajare obiectiv, de natur a identifica din gama diversificat a litigiilor, pe cele care constituie o categorie distinct, particularizat, n caracterele lor comune i specifice care urmau s fie date n competena de soluionare a tribunalelor administrative. n acest context, autorul a considerat util definirea contenciosului administrativ n sens material, avnd n vedere persoanele ntre care are loc litigiul, precum i regulile juridice aplicabile n soluionarea acestuia. Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public. S-a apreciat, pe drept cuvnt, c aceast definire este edificatoare, de natur a face distincia ntre contenciosul administrativ, pe de o parte i contenciosul judiciar de drept comun, pe de alt parte. Aa cum am artat, dup 1989 instituia contenciosului administrativ a fost repus n drepturile sale fireti att de legiuitor precum i de doctrin. Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluionare a reglementat instituia contenciosului administrativ755, n temeiul art.17 din lege fiind nfiinate instane specializate de contencios administrativ. Pe de alt parte, doctrina a manifestat o permanent preocupare pentru definirea instituiei Contenciosului administrativ. Potrivit opiniei prof. Al. Negoi noiunea de contencios administrativ poate fi abordat n dublu sens.

753

C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universala Alcalay&Co., Bucureti, 1937, pag.

31
754 755

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 32 Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990

n sens larg, contenciosul administrativ reprezint Totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai.756 Cu alte cuvinte, n aceast accepiune contenciosul administrativ privete toate litigiile dintre administraia public, pe de o parte, i cei administrai, pe de alt parte, indiferent de natura juridic a li tigiului care poate fi de drept comun sau de drept public. n sens restrns, autorul consider c Termenul de contencios administrativ se refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea.757 La rndul su, aceast abordare are att un sens material precum i un sens formal-organic. Sensul material al noiunii de contencios administrativ are n vedere natura litigiilor juridice care fac obiectul acestuia i regulile juridice aplicabile n soluionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ (public) sau cel de drept comun. Sensul formal-organic al noiunii de contencios administrativ are n vedere natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile juridice. Avnd n vedere activitatea desfurat de instanele de contencios administrativ, aceea de a soluiona, cu putere de adevr legal un conflict juridic, prile n litigiu, organele care nfptuiesc justiie i obiectul cauzei, prof. V.I. Priscaru definete contenciosul administrativ astfel: Activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.758 Fr a realiza o prezentare exhaustiv a definiiilor formulate n doctrin, alturi de ali autori759 considerm c n definirea noiunii de contencios administrativ trebuie s avem n vedere deopotriv dispoziiile legii fundamentale i pe cele ale legii organice a contenciosului administrativ. Suportul constituional al contenciosului administrativ l constituie art.52, art.123, alin.5 i art.126, alin.6 din Constituia Romniei, republicat. Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituie: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal al unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei, alineatul 2 stipulnd faptul c prin lege organic se stabilesc condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit n acest text i competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea acestor litigii, aa cum ar fi fost firesc760. Aceast lacun este suplinit n parte de art.123 alin.5 din Constituie care stabilete c: Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, un act al
756

Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1992, pag. 78 757 Al. Negoi, op. citat, pag. 79 758 V.I. Priscaru, op. citat, pag.7 759 A se vedea R.N. Petrescu, op. citat, pag.365, V. Vedina, op. citat, pag. 158-159 etc. 760 A se vedea R.N. Petrescu, op citat, pag. 365

consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Pe de alt parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statueaz: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc Parlamentul, precum i a celor de comandament cu caracter militar... n aplicarea dispoziiilor art.52, alin.2 din Constituia Romniei, republicat, a fost adoptat Legea nr. 544/2004 legea organic a contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare definete noiunea de contencios administrativ. Astfel, legiuitorul nelege prin contencios administrativ activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate public, iar conflictul s -a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.761 1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ Instituit pentru prima dat n ara noastr prin legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluie istoric deosebit, determinat de schimbrile care au avut loc n evoluia societii romneti. n cele ce urmeaz vom evidenia pe scurt evoluia istoric a contenciosului administrativ pe anumite perioade de timp, astfel cum este reliefat de doctrin.762 1. ntr-o prim etap (1864-1866), s-a adoptat i la noi n ar sistemul francez al tribunalelor administrative, fiind nfiinat Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuii, i unele atribuii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era un adevrat tribunal, ci o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative.763 Atribuiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere sau cu nclcarea legilor i regulamentelor, a hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau ale altor ageni administrativi, date cu nclcarea legilor i n contra hotrrilor comisiilor de lucrri publice, precum i n toate cazurile de natur contencioas ce i se vor atribui printr -o anumit lege. 2. A doua perioad (1866-1905) se particularizeaz prin desfiinarea Consiliului de Stat i atribuirea contenciosului administrativ instanelor judectoreti ordinare. Constituia din 1866 nu cuprindea reglementri exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula n art.131 desfiinarea Consiliului de Stat, atribuiunile acestuia urmnd a fi repartizate printr-o lege ordinar. n aplicarea acestei prevederi constituionale a fost adoptat Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competena contencioas a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun. Potrivit legii, numai n litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele aveau capacitatea deplin de a judeca, iar n procesele privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o competen redus,
761 762

A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004 A se vedea C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citat, pag. ; R.N. Petrescu, op. citat, pag.369-375 763 A se vedea E.D. Tarangul, op. citat, pag. 558

limitat la aprecierea pe cale indirect a legalitii actului i la judecarea cererii de despgubiri civile mpotriva administraiei publice, fr a se prevedea i anularea actului. Pe msura amplificrii i diversificrii activitilor administrative, coroborat cu contientizarea celor administrai de drepturile pe care le aveau i de obligaiile corelative ale autoritilor administrative de a le repara, au aprut tot mai dese solicitri n sensul nfiinrii contenciosului administrativ, care s asigure o protecie mai eficient a celor administrai fa de eventualele abuzuri ale adm in istraiei. 3. A treia perioad (1905-1923) a nceput odat cu adoptarea Legii pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie la 1 iulie 1905. Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenele sistemului de contencios existent, particularizndu-se prin dou trsturi eseniale, i anume: a) se recunoate particularilor dreptul de a ataca n justiie actele administrative ilegale; b) competena de soluionare a acestor litigii este dat instanei de drept comun, exclusiv Seciei a III-a a naltei Curi de Casaie; c) s-a creat un contencios de anulare, instana putnd anula actul ilegal al administraiei. n acelai timp trebuie precizat ns i faptul c Curtea de Casaie era competent s judece numai recursurile ndreptate n contra unor anumite acte administrative specificate de lege. Prin Legea din 25 martie 1910, Seciei a III-a a Curii de Casaie nu i se mai recunosc atribuiile de contencios administrativ, aceste cauze fiind date din nou n soluionarea instanelor de drept comun, fr a li se mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Aceast competen nu va dura dect doi ani pentru c prin Legea din 17 februarie 1912, Legea de reorganizare a Curii de Casaie i de Justiie, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite din nou Seciunii a III-a. Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu mai conferea instanei de contencios competena de anulare a actului administrativ. Instana putea doar s declare actul administrativ ca fiind ilegal i s invite autoritatea s satisfac cererea reclamantului, s desfiineze sau s modifice actul n cauz. 4. A patra perioad (1923-1948) n evoluia contenciosului administrativ este marcat de adoptarea Constituiei din 1923 i apoi de legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Constituia din 1923 a reglementat n articolul 99, dreptul celor vtmai printr-un decret sau dispoziie semnat sau contrasemnat de un ministru, de a pretinde despgubiri. O importan deosebit ns pentru contenciosul administrativ au avut-o dispoziiile art.107, care avea urmtoarea redactare: (1) Autoriti speciale de orice fel, cu atribuii de contencios administrativ nu se pot nfiina. (2) Contenciosul administrativ este n cderea puterii judectoreti, potrivit legii speciale. Aadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituie constituional, fr ns a se crea instane specializate.

Importante au fost i dispoziiile alin.3 al art.107 conform crora puterea judectoreasc putea judeca att litigiile privind actele de autoritate precum i cele de gestiune pe care le putea anula n cazul n care erau ilegale. n aplicarea prevederilor constituionale, a fost adoptat Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem considera c a nceput o nou perioad n evoluia contenciosului administrativ pn n iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consider vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ fcut cu nclcarea legilor i a regulamentelor, sau prin reaua-credin a autoritilor administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere recunoaterea dreptului la instanele judectoreti competente, respectiv curilor de apel n a cror circumscripie i avea domiciliu reclamantul. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de plin jurisdicie, ceea ce nseamn c cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri. Au rmas i astzi de referin, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu privire la Sistemul de contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform crora: Legea din 1925 ntocmai ca i Legile din 1905 i din 1912 are aceast caracteristic fundamental, c se prezint ca o instituiune adogat, peste contenciosul existent de competena tribunalelor de drept comun, pe care nici nu-l desfiineaz i nici nu-l modific. La acestea se mai adaug i faptul c sistemul nostru de organizaiune juridic cunoate i existena unor jurisdiciuni speciale administrative, cu o competen redus i limitat la anumite categorii de litigii. n concluzie, autorul releva c sistemul contenciosului administrativ romn mbrca trei forme i anume: 1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare potrivit procedurii de drept comun; 2) Contenciosul exercitat de puterea judectoreasc potrivit Legii din 23 decembrie 1925; 3) Contenciosul exercitat de jurisdiciile speciale administrative.764 Dup adoptarea Constituiei din 1938, n sistemul de organizare a contenciosului administrativ romn mai trebuie menionate Curile administrative organizate ca instane jurisdicionale cu competen special, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraiei locale. De asemenea, Constituia din 1938 pe linia celei din 1923 a meninut contenciosul administrativ n competena instanelor judectoreti, pstrnd i anumite jurisdicii administrative. Prin Legea pentru organizarea curilor administrative din 15 martie 1939 a fost abrogat Legea din 3 ianuarie 1930 i s-a nfiinat Curtea Superioar Administrativ i 10 curi administrative instane jurisdicionale administrative pentru administraia local. 5. A cincea etap (1948-1967) este marcat de emiterea Decretului nr. 128 din 8 iulie 1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925 i pe cea din 1939. Potrivit Decretului menionat i articolului 120 din Codul de procedur civil, instanele judectoreti aveau competena de a verifica pe cale de aciune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau s o
764

C.G. Rarincescu, op citat, pp. 101-102

exercite.765 Plngerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal n faa instanelor judectoreti de ctre persoanele interesate, era prevzut ntr-un numr restrns de acte normative. n afar de aceast cale de atacare de ctre partea interesat a actelor administrative ilegale, mai era folosit o cale indirect i anume aceea a invocrii excepiei de ilegalitate a unui act administrativ ntr-un conflict juridic de competena instanelor judectoreti, sau a altor organe de jurisdicie. Excepia de ilegalitate a constituit o tem larg dezbtut n literatura noastr de specialitate, prof. Ion G. Vntu cercetnd pentru prima dat dup 1948, problema dreptului instanelor judectoreti de a verifica, pe calea excepiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a considerat c excepia de ilegalitate este instituia juridic pe care partea interesat o invoc, n propria cauz, n faa organelor jurisdicionale, fie prin aciune, fie prin ntmpinare pentru a se constata ineficiena unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziii normative superioare.766 Aceast perioad se caracterizeaz prin dreptul discreionar al organelor administraiei de stat de a adopta sau emite acte administrative dup bunul plac, iar cele cteva categorii de acte a cror legalitate putea fi controlat de instanele judectoreti erau menite s salveze aparenele cu privire la legalitatea activitii desfurat de aceste organe de stat. Odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera c s-a nregistrat o nou etap n evoluia contenciosului administrativ n ara noastr, perioad ce dureaz pn la 8 decembrie 1990, data intrrii n vigoare a Legii nr. 29/1990. Perioada analizat se caracterizeaz deci prin nfptuirea contenciosului administrativ pe baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal, putea cere tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia msuri corespunztoare pentru nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul prevzut de lege se considerau acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit prin aceast lege era un contencios de plin jurisdicie, articolul 19 prevznd n acest sens c tribunalul, judecnd cererea putea, dup caz, s anuleze n tot sau n parte actul administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau un alt nscris. n cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotr i asupra despgubirilor. Partea negativ a acestei legi consta n aceea c, de regul, cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte erau alei de ctre consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale cror comitete executive (organe ale administraiei de stat) adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vtmai n drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunau, de regul, la introducerea unor cereri la instanele judectoreti n temeiul acestei legi, aciunile de acest gen fiind ntlnite foarte rar n jurisprudena acelei perioade.

765

T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8 766 I.G. Vntu, Rolul instanelor judectoreti n asigurarea legalitii populare n administraia de stat , n Analele Universitii din Iai, 1956, pag. 317 i urm.

6. Dup revoluia din decembrie 1989, evoluia contenciosului administrativ a fost marcat de adoptarea Legii nr. 29/1990 legea contenciosului administrativ, care a intrat n vigoare la data de 8 decembrie 1990. Conform art.1 din lege, orice persoan fizic sau juridic, dac se considera vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Legea instituia un control judectoresc pe calea aciunii directe i a excepiei de nelegalitate asupra tuturor actelor administrative emise/adoptate de administraie, excepiile fiind prevzute n mod expres. Pe de alt parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instane specializate abilitate s judece litigiile de contencios administrativ, respectiv secii de contencios administrativ n cadrul tribunalelor, curilor de apel i Curii Supreme de Justiie. Odat cu intrarea n vigoare a dispoziiilor Constituiei Romniei ca urmare a referendumului din 8 decembrie 1991, instituia contenciosului administrativ a dobndit i un suport constituional. n acelai timp, Legea fundamental a adus o serie de modificri implicite legii organice a contenciosului administrativ, printre altele, supunnd controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autoritile publice, nu doar de cele administrative. Majoritatea doctrinarilor au apreciat c specifice contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost urmtoarele trsturi:767 a) S-a instituit un contencios administrativ de plin jurisdicie. Specific acestui tip de contencios i este faptul c reclamantul putea s solicite anularea actului (total sau parial), recunoaterea dreptului pretins i obligarea autoritii publice s emit un act administrativ sau orice alt nscris. b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ. Legea nr. 29/1990 i Constituia Romniei din 1991 au instituit un control judectoresc direct exercitat asupra activitii executive a autoritilor publice, pe calea aciunii judiciare, deopotriv asupra actului administrativ propriu-zis i asupra actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat). c) Calitatea prilor. Calitatea de reclamant o putea avea orice persoan fizic sau juridic care se considera vtmat ntr-un drept subiectiv recunoscut de lege printr-un act administrativ. Calitatea de prt, n spiritul art.48 din Constituia Romniei din 1991 o put ea avea orice autoritate public emitent a unui act administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege. d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, nainte de a se adresa cu aciune instanei de contencios administrativ, reclamantul avea obligaia s se adreseze autoritii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic superioare, solicitndu-i s revin asupra actului considerat nelegal.

767

A se vedea: A, Iorgovan, op. citat, pag242; V. Vedina, op. citat, pag. 160 -171

S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea fi graios (atunci cnd se adresa autoritii care a emis actul), sau ierarhic (n situaia n care era adresat organului ierarhic superior celui emitent al actului administrativ). e) Prin excepie fa de majoritatea litigiilor, contenciosul administrativ se particularizeaz prin dublul grad de jurisdicie, respectiv fondul i recursul, date n competena de judecat a seciilor de contencios administrativ din cadrul tribunalelor, curilor de apel i Cuii Supreme de Justiie. Cu alte cuvinte, n litigiile de contencios administrativ nu se putea promova apelul. f) Aciunea n contencios administrativ putea fi formulat i personal mpotriva funcionarului public care a elaborat actul sau care se fcea vinovat de refuzul nejustificat al soluionrii unei cereri, dar numai n cauzele n care se solicitau i despgubiri. g) Instanele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de lei pe zi de ntrziere nejustificat, pe conductorul autoritii publice care nu trimitea documentele solicitate, n termenul stabilit de instan. 7) O nou etap este marcat de adoptarea Legii nr. 554 din 2 decembrie 2004 legea contenciosului administrativ, care a intrat n vigoare la 30 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a. 1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G. Rarincescu considera c este necesar s se porneasc de la elementele componente ale actului jurisdicional (hotrrea judectoreasc). n opinia autorului: actul jurisdicional este un act complex care cuprinde dou pri: o constatare prin care judectorul traneaz o chestiune juridic i o deciziune prin care el ordon msurile necesare decurgnd din constatarea fcut.768 Utiliznd cele dou elemente componente ale actului jurisdicional drept criterii pentru a identifica diferitele forme ale contenciosului , autorul distinge astfel: a) din punct de vedere al constatrii, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv; b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi contencios de anulare sau de plin jurisdicie.769 Aprofundnd analiza, autorul relev c distincia ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv este determinat de natura conflictului juridic dedus judecii i rezolvat prin actul jurisdicional. n cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune de drept obiectiv, prin aciune solicitndu-se instanei competente: a) s se constate cu for de adevr legal, care este starea de legalitate, aa cum rezult din legi i regulamente; b) s se constate c aceast stare de legalitate este vtmat de un act sau de o deciziune a Administraiei.

768 769

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 34 Ibidem

n astfel de situaii: ... judectorul prin actul su constat aceast violaiune a dreptului obiectiv svrit printr-un act al Administraiunii, fr ca s se preocupe propriu-zis de situaiunea juridic a reclamantului.770 Dimpotriv, ne gsim n prezena contenciosului subiectiv: atunci cnd aciunea intentat pune n cauz existena i ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este reclamantul. n concluzie, autorul consider c pentru a deosebi contenciosul obiectiv de cel subiectiv trebuie s cercetm cu ateniune, ceea ce formeaz obiectul nsui al cererii reclamantului i al constatrii judectorului. Este o chestiune de drept obiectiv, cnd se pretinde c actul administrativ violeaz ordinea obiectiv a dreptului ? Avem un contencios obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, cnd actul administraiunei vatm asemenea drepturi i judectorul constat existena i ntinderea lor n persoana reclamantului ? Avem un contencios subiectiv.771 Contenciosul n anulare este definit de autor ca fiind acel contencios n cadrul cruia judectorul prin deciziunea sa nu face altceva dect s pronune anularea actului administrativ ilegal atunci cnd bineneles l consider ca atare772, care, de regul, este i un contencios obiectiv. Specific acestui tip de contencios i este faptul c dac actul administrativ ilegal a produs i daune, acestea nu pot fi cerute i recunoscute n instana de anulare, ci numai pe calea dreptului comun. Contenciosul de plin jurisdicie se particularizeaz prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi i n deciziunea lui nu se limiteaz numai la a pronuna anularea unui act ilegal, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi: recunoaterea de drepturi subiective, restituiri, rentregiri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, cnd cu alte cuvinte, puterile lui sunt ct mai depline.773 Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect de analiz al doctrinei de drept administrativ postrevoluionare.774 Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului administrativ l constituie calea procesual conferit de lege reclamantului, dup care distingem calea aciunii directe i calea aciunii indirecte, prin invocarea excepiei de nelegalitate. Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ pe calea unei aciuni directe. Prin aciune reclamantul poate solicita instanei de contencios administrativ competente, dup caz, anularea total sau parial a actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei.
770 771

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 35 Ibidem 772 Ibidem 773 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 37 774 A se vedea, I. Santai, Drept administrative i tiina administraiei, Ed. RISOPRINT, Cluj-Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 365-366; E. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999

Pe de alt parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, prin aciune indirect, invocndu-se excepia de nelegalitate a actului administrativ. n astfel de situaii, dac instana va constata c de actul administrativ respectiv depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana competent de contencios administrativ, suspendnd cauza pe rol, astfel cum prevd dispoziiile art.4 din Legea nr. 554/2004. Avnd criteriu de departajare hotrrea prin care se soluioneaz litigiul, distingem contenciosul de anulare i contenciosul de plin jurisdicie. Contenciosul n anulare se particularizeaz prin faptul c instana de contencios administrativ poate dispune prin hotrre numai anularea actului administrativ nelegal. Instana de contencios administrativ nu este competent ns s se pronune asupra despgubirilor, problema reparrii daunelor fiind de competena instanei de drept comun. Contenciosul de plin jurisdicie se caracterizeaz printr-o competen amplificat a instanei de contencios administrativ care poate anula actul administrativ atacat (n totalitate sau numai n parte), poate obliga autoritatea public s emit un act administrativ sau orice nscris i de asemenea se poate pronuna cu privire la despgubiri.775 Dup natura nclcrii produse distingem dou forme i anume: contenciosul obiectiv care are n vedere aprarea dreptului obiectiv, a legalitii n general i contenciosul subiectiv care asigur protejarea drepturilor subiective i a intereselor legitime de eventualele aciuni abuzive ale autoritilor publice. n sfrit, dup sfera de cuprindere i temeiul legal al aciunii n justiie, distingem dou forme, astfel: a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ; b) un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la Legea contenciosului administrativ, spre pild: n domeniul contraveniilor, n materie electoral etc.776 Un astfel de exemplu l regsim n Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989.777 Conform art.21 alin.4 din Lege, n cazul imobilelor deinute de unitile administrativ-teritoriale restituirea n natur sau prin echivalent ctre persoana ndreptit se face prin dispoziia motivat (act administrativ) a primarilor. Dispoziia motivat de respingere a notificrii sau a cererii de restituire n natur poate fi atacat de persoana care se pretinde ndreptit la secia civil a tribunalului n a crui circumscripie se afl sediul emitentului, n termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevd dispoziiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001.

775 776

A se vedea, R.N. Petrescu, op. citat, pag. 366-367 I. Santai, op. citat, pag. 286-287 777 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005

2. Fundamentele constituionale i legale ale contenciosului administrativ


2.1. Caracterul constituional al instituiei contenciosului administrativ Suportul constituional al instituiei contenciosului administrativ a fost relevat n mod constant n doctrina de specialitate, dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei la 8 decembrie 1991.778 Dup revizuirea Constituiei prin Legea nr. 429/2003 statutul constituional al contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o serie de dispoziii cu caracter novator. Bazele constituionale ale contenciosului administrativ le regsim n mod implicit sau n mod expres n art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123 alin.5 i art.126 alin.6 din Constituia Romniei, republicat. Astfel, art.21 intitulat Accesul liber la justiie consacr principiul conform cruia orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Potrivit art.52 persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri, este ntreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Aadar, textul citat constituie temeiul constituional al rspunderii autoritilor publice n cazul n care acestea lezeaz drepturile subiective i interesele legitime ale cetenilor. Pe de alt parte, legiuitorul constituant a stabilit n art.73 alin.3 lit. k faptul c instituia contenciosului administrativ se reglementeaz prin lege organic, reliefnd i n acest fel importana acestuia. Articolul 123 alin.5 confer prefectului competena de a ataca n faa instanei de contencios administrativ competente, actele administrative ale consiliului judeean, consiliului local i primarilor, n cazul n care le consider ilegale. n sfrit, dar deosebit de importante pentru analiza noastr sunt dispoziiile art.126 intitulat Instanele judectoreti, conform crora: (6) Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Textul citat consacr controlul judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative, pe de o parte, stabilind n acelai timp i actele exceptate controlului, pe de alt parte. 2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004

778

A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. ; V. Vedina, op. citat, pag. 140; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 375

Relevm de la nceput faptul c examinarea coninutului Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 ne permite s constatm o serie de modificri eseniale fa de vechea reglementare. Noua lege a contenciosului administrativ tinde s revoluioneze din temelii sistemul nostru de contencios administrativ, afirmaie ce aparine eminentului profesor Tudor Drganu, care a formulat i unele observaii i propuneri de mbuntire a Proiectului legii, ntr-un studiu realizat i publicat nainte de adoptarea actualei reglementri.779 n cele ce urmeaz, vom releva cteva dispoziii cu caracter de noutate fa de reglementarea anterioar i nu numai, care, considerm c vor avea implicaii deosebite n practica administrativ i jurispruden. a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a pune n acord prevederile legii organice cu dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat. Textul citat garanteaz persoanei nu doar drepturile subiective ci i interesele legitime care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale autoritilor publice. Aceast soluie legislativ se prefigura chiar nc nainte de revizuirea Constituiei, o serie de acte normative stipulnd n mod expres protecia intereselor legitime ale persoanei. Discutabile ni se par dispoziiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege, conform crora interesul legitim poate fi att privat, ct i public, aspect asupra cruia doctrina i jurisprudena vor aduce, n timp, clarificrile necesare, opinia noastr fiind expus n subcapitolul urmtor. b) Articolul 2 din lege stabilete semnificaia unor termeni i expresii n nelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu le regseam n reglementarea anterioar. n intenia ludabil de a fi explicit i exhaustiv, legiuitorul nostru confirm adagiul: omnis definitia periculosa est, unele definiii fiind criticabile prin faptul c fie nu reflect realitatea, fie nu corespund sensului general acceptat n literatura juridic i n practica Curii Europene a Drepturilor Omului.780 Mai mult chiar, definiia referitoare la persoana vtmat din art.2 alin. (1), lit.a vine n contradicie cu dispoziiile art.1 din lege, consecinele acestei inadvertene fiind de natur a crea confuzie i o practic neunitar. Semnalm, de asemenea, faptul c, potrivit art.2 lit.c din Legea nr.554/2004 prin acte administrative legiuitorul nelege i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. c) Pentru prima dat n legislaia postrevoluionar este consacrat n mod expres instituia tutelei administrative n subtitlul art.3, instituie abordat n mod constant n doctrina de specialitate.
779

Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului administrativ , Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57 780 T.Drganu, op. citat, p.60

n ceea ce privete autoritile abilitate de lege cu exercitarea controlului de tutel, ne rezumm n a releva urmtoarele: conform dispoziiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, dispoziie pe care o regsim constant n legislaia postrevoluionar; Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, conform art. 3, alin.(2) din Lege. d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai mult claritate cercetarea legalitii actelor administrative pe calea excepiei de nelegalitate, n cuprinsul articolului 4. n acelai timp, s-au instituit norme procedurale menite s asigure soluionarea cu celeritate a unor astfel de cauze. e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ a fost mult restrns. Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: Nu pot fi atacate n contencios administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur juridic. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art.14 i 21. Textul citat a urmrit o dubl finalitate, pe de o parte, punerea n acord a dispoziiilor din legea organic cu prevederile art.126 alin. (6) din Constituia Romniei, republicat, iar, pe de alt parte i pe cale de consecin, restrngerea sferei actelor administrative exceptate controlului judectoresc prin instanele de contencios administrativ. Argumentnd coninutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A. Iorgovan relev: n sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde cele dou categorii de acte administrative prevzute de art.126 alin. (6) din Constituie, reluate, ntr-o redactare adecvat n alin.(1) lit.a i b al art.5 la care ne referim, pentru c alin.(2) al art.5 nu reglementeaz propriu-zis o excepie de la controlul instanelor judectoreti, ci doar un fine de neprimire pentru instanele de contencios administrativ, n sensul art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.781 n ceea ce privete actele administrative enumerate n alin. (3) al art.5 din Lege precizm c ele nu sunt exceptate ci, dimpotriv, pot fi atacate n instanele de contencios
781

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii , Editura Roata, Bucureti, 2004, p.306

administrativ dar, numai n anumite condiii i fr aplicarea dispoziiilor procedurale prevzute de art.14 i art. 21 din Lege. d) n ceea ce privete procedura de soluionare a cererilor n contenciosul administrativ, ne rezumm la urmtoarele observaii: 1) Art. 7 din Lege este de natur a clarifica chestiunea procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere doctrinar mai ales dup revizuirea Constituiei. ntr-adevr, conform art.21 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat: Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Avnd n vedere textul constituional citat, o parte a doctrinei de drept administrativ a susinut teza potrivit creia procedura prealabil prevzut de art.5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie. Problema este elucidat de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 conform cruia: nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocare, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. 2) n ceea ce privete termenele nuntrul crora se poate introduce plngerea prealabil, noua reglementare stabilete: un termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, care reprezint regula, conform art.7 alin.(1) din lege; un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice, astfel cum prevd dispoziiile art.7 alin. (7) din Lege, care, n opinia noastr constituie excepia. 3) Cererile de chemare n judecat prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege, n termen de 6 luni de la: data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul prevzut la alin. (2); data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Alin. (2) al art. 11 prevede c Pentru motive temeinice n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului. n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, fiind aplicabile corespunztor dispoziiilor art.11 alin. (2). n sfrit, conform art.11 alin.4 din Lege Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administ rative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd. 4) Noua reglementare clarific i natura juridic a unor termene procedurale, astfel:

termenul de 6 luni prevzut pentru introducerea plngerii prealabile este termen de prescripie, potrivit art.7 alin.(7) din Lege; termenul de 6 luni prevzut pentru introducerea aciunii n contencios administrativ este un termen de prescripie, iar termenul de un an este un termen de decdere, astfel cum prevd dispoziiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004. Facem precizarea c, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura juridic a termenului de 30 de zile nuntrul cruia trebuia introdus plngerea prealabil, urmnd ca doctrina i jurisprudena s clarifice aceast problem. e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care s asigure celeritatea n soluionarea cauzelor i n redactarea hotrrilor782. f) Au fost majorate n mod substanial amenzile judiciare care se pot aplica autoritilor publice, astfel: conform art. 13 alin. (4) din Lege: Dac autoritatea public nu trimite, n termenul stabilit de instana, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend juridic, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat; conform art.24 alin. (1) i (2) din Lege, dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public nu pune n executare msurile dispuse prin hotrre judectoreasc n termenul prevzut de aceasta, sau n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Fr a ne propune s analizm exhaustiv dispoziiile cu caracter novator aduse de Legea nr.554/2004, am relevat doar cteva care, considerm c vor constitui obiectul unor viitoare abordri doctrinare i n acelai timp, vor crea serioase probleme n practica administrativ i jurispruden. 2.2.2 Unele consideraii critice i propuneri n lucrarea Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, profesorul Antonie Iorgovan afirma: trebuie s privim, ns, i aceast faz a contenciosului administrativ ca fiind un moment al evoluiei legislaiei n materie i nu culmea acestei evoluii. Plecnd de la aceast afirmaie i de la analiza dispoziiilor Legii nr.554/2004 i a altor acte normative care reglementeaz materia contenciosului administrativ, vom exprima n continuare cteva puncte de vedere. 1. O prim chestiune pe care ne propunem s o abordm are n vedere dispoziiile art.1 din lege, potrivit crora calitatea de reclamant n contenciosul administrativ o poate avea orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, care poate fi att privat, ct i public. n mod evident, discuii comport prevederea n temeiul creia aciunea n contenciosul administrativ prin care se solicit anularea unui act administrativ, individual

782

Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004

sau normativ, poate fi promovat de orice persoan sub pretextul vtmrii unui interes public. Aceast dispoziie ni se pare a fi criticabil sub mai multe aspecte. Doctrina de drept public apreciaz la unison c Puterea public evoc prerogativele, adic drepturile speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, n sens de autoritate ce reprezint i apr interesul general (public), care obligatoriu trebuie s se impun celui particular.783 Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform creia numai organele administraiei publice exercit prerogativele de putere public, dup caz, n numele statului sau al colectivitilor locale, fiind abilitate s stabileasc i s apere interesul public, uneori chiar n detrimentul interesului privat. n al doilea rnd, dispoziia n cauz este discutabil sub aspect constituional. Relevant n acest sens, este opinia profesorului Tudor Drganu potrivit creia o aciune n justiie tinznd la anularea unui act administrativ normativ, bazat pe vtmarea unui interes public, ar fi neconstituional i n lumina dispoziiilor art.52 alin.(1) din Constituie, corelat cu art.21 alin. (1)784. Astfel, art.21 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat, prevede c orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, dispoziii din care rezult indiscutabil c este vorba despre interesul privat i nu despre interesul public. n al treilea rnd, trebuie s observm incoerena legiuitorului organic, de natur a crea confuzie i reale probleme practicii administrative i jurisprudenei. Concret, este vorba despre neconcordana dintre dispoziiile art.1 i cele ale art.2 lit. a din Lege. Pe de o parte, art.1 confer calitatea de reclamant n contenciosul administrativ oricrei persoane care consider c i s-a lezat, printr-un act administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi att privat precum i public. Pe de alt parte, definind anumii termeni utilizai de Legea nr.554/2004, art. 2 lit. a nelege prin persoan vtmat orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private (s.n.) vtmate prin acte administrative .... n acest context, ne ntrebm care va fi soluia instanei de contencios administrativ ntr-o cauz n care reclamantul solicit anularea unui act administrativ invocnd lezarea interesului public, iar prtul, prin ntmpinare solicit respingerea aciunii n temeiul art.2 lit. a din Lege? n sfrit, remarcm contradicia existent ntre dispoziiile art.1 din Legea nr.554/2004 i cele ale altor acte normative n vigoare. Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice785 aprobat prin Legea nr. 212/2002 cu modificrile i completrile ulterioare stipuleaz: orice persoan fizic sau juridic care are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecin direct a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza cile de atac prevzute de prezenta ordonana de urgen.
783 784

Antonie Iorgovan, op. citat, pag. Tudor Drganu, op. citat, p. 57-58 785 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001

Dei textul menionat comport o analiz sub mai multe aspecte, ne rezumm la a releva faptul c O.U.G. nr.60/2001 confer calitatea de reclamant numai persoanei creia i este sau i se poate leza un interes legitim privat, pe care l i prefigureaz. Aceast soluie ni se pare a fi deopotriv mai raional, precum i n concordan cu dispoziiile constituionale i ale legislaiei n vigoare. 2. Conferind oricrei persoane dreptul de a sesiza instana de contencios administrativ n vederea anulrii unui act administrativ al autoritilor publice, sub pretextul lezrii unui interes public, Legea tinde s instituie o aciune popular n materia contenciosului administrativ786. Aceast problem a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare din perioada interbelic, fiind respins. n acest context, relevant este opinia profesorului C.G. Rarincescu care sublinia c: dreptul modern este refractar noiunii de aciune popular, care s poat fi intentat de oricine.787 Opinia citat avea o dubl motivaie i anume: astfel de aciune popular ar crea indivizilor de rea-credin posibilitatea de a icana administraia i de a periclita activitatea administraiei publice; aciunea popular ar suprancrca activitatea instanelor de contencios administrativ. Menionm c soluia aleas de legiuitor a fost dezavuat de profesorul Tudor Drganu nc din faza Proiectului de Lege, printre altele i pe temeiul c aceast soluie nu este cunoscut n nici o legislaie vest-european. Mai mult, n opinia citat se apreciaz c: o aciune popular de tipul celei preconizate de proiectul n discuie (devenit Lege s.n.) este cu att mai riscant ntr-un sistem de drept cum este cel al Romniei, n care litigiile de contencios administrativ sunt soluionate de instane care aparin puterii judectoreti, dat fiind c acestea, prin nsi raiunea existenei lor, trebuie s-i desfoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care s le fereasc de riscul de a interveni n sfera de competen a puterii executive i a celei legiuitoare.788 Pentru aceste considerente, opinm c prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ trebuie amendate sub acest aspect. 3. O a treia chestiune pe care o abordm, pune n discuie constituionalitatea dispoziiilor art.3 alin. (2) din Lege, potrivit crora: Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Cu alte cuvinte, legiuitorul organic confer Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici dreptul de a exercita tutela administrativ asupra autoritilor administraiei publice centrale i locale, ntr-un anumit domeniu, cel al funciei publice. Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat,789 Agenia Naional a Funcionarilor Publici este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru.

786 787

Tudor Drganu, op. citat, p. 58 C.G. Rarincescu, op. citat, p.35 788 Tudor Drganu, op. citat, p. 59 789 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004

n fapt i drept dispoziiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au menirea de a consolida prevederile n materie consfinite n art.20 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Problema care rmne este aceea de a ti dac dispoziiile art. 3 alin. (2) din Lege, sunt sau nu constituionale prin raportare la art.120, alin. (1) din Constituia Romniei, republicat? n ceea ce ne privete, rspunsul este negativ. 2.3. Condiiile de admisibilitate ale aciunii directe n contenciosul administrativ conform Constituiei i Legii nr. 544/2004 Analiza dispoziiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004, ne permite s identificm mai multe condiii ce se cer a fi ntrunite pentru a se putea promova aciunea n contenciosul administrativ, dup cum urmeaz: 1) Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ n form tipic, atipic sau asimilat; 2) Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de o autoritate public; 3) Condiia ca actul atacat s lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim; 4) Condiia referitoare la calitatea reclamantului; 5) Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile sau/i a recursului administrativ ierarhic; 6) Condiia introducerii aciunii n termenele prevzute de lege. 2.3.1 Condiia atacrii unui act administrativ n form tipic, atipic sau asimilat Prin coroborarea dispoziiilor art. 52 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat, cu cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 rezult c actul atacat trebuie s fie un act administrativ, cu alte cuvinte o manifestare unilateral de voin, care eman de la o autoritate public n scopul de a produce efecte juridice. Per a contrario, actele juridice de o alt natur (drept civil, dreptul muncii, drept comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi speciale. Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul definete noiunea de act administrativ clarificnd astfel o serie de dispute doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990. Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organic a contenciosului administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. n acelai timp, conform art. 1 alin. 1 i art. 8 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana a crei cerere nu a fost soluionat n

termenul legal, precum i cea creia i-a fost lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul nejustificat al autoritii publice. Cu alte cuvinte, legiuitorul asimileaz faptul de a nu soluiona n termenul legal o cerere i refuzul nejustificat de a soluiona o cerere cu actul administrativ, datorit efectelor juridice pe care le produc cele dou fapte juridice. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca fiind faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.790 Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a soluiona o cerere semnific exprimarea explicit cu exces de putere a voinei de a nu rezolva cererea, prin exces de putere n nelegnd exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.791 Aadar, instanele de contencios administrativ pot cenzura pe calea aciunii directe, legalitatea actului administrativ propriu zis, legalitatea actului administrativ asimilat, care poate mbrca forma contractului administrativ, precum i nesoluionarea n termenul legal al unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, dup caz, adic actul administrativ atipic. n acelai timp, reiternd n art. 6 alin. 1 din lege teza consacrat de art. 21 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, legea permite i atacarea actelor administrativjurisdicionale. Prin act administrativjurisdicional legiuitorul nelege actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.792 Sediul materiei l constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004, n urmtoarea redactare: (2) Actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ jurisdicionale de atac. (3) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu utilizeze calea administrativjurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativjurisdicional competent. Termenul prevzut la alin. 2 ncepe s curg de la data notificrii. (4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativjurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativjurisdicional sesizat, care va emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. Din interpretarea dispoziiilor alin. (2) considerm c se pot deduce urmtoarele: a) actele administrativjurisdicionale pot fi atacate pe calea aciunii directe, la instana de contencios administrativ competent, n termen de 15 zile de la comunicare;

790 791

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004 792 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004

b) n astfel de ipoteze, fie nu exist ci administrativ jurisdicionale de atac, fie legea prevede astfel de ci, pe care ns, reclamantul nu nelege s le exercite. Pe de alt parte, alineatele (3) i (4) ale art. 6 reglementeaz ipotezele n care exist ci administrativjurisdicionale de atac pe care reclamantul nelege s le exercite, putndu-se distinge dou situaii, astfel: a) reclamantul (partea vtmat) opteaz pentru a-i exercita calea administrativ jurisdicional de atac, dar renun la ea imediat dup ce i s-a comunicat actul administrativ jurisdicional (alin. 3); b) reclamantul renun la calea administrativjurisdicional de atac n timpul soluionrii litigiului de ctre organul administrativ nvestit cu competen administrativ jurisdicional (alin. 4). n ipoteza reglementat de alin. 3 reclamantul are obligaia de a notifica organul administrativ jurisdicional competent, iar n ipoteza alin. 4 organul administrativjurisdicional va emite o decizie prin care atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Evident c, dup parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschis calea aciunii n contencios administrativ, n termenul prevzut la alin. 2793 n opinia noastr, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ este neclar, de natur a crea o practic neunitar pentru situaiile reglementate la alin. 3 i 4. n sfrit, menionm c dispoziii cu caracter novator regsim n art. 9 al legii intitulat Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului, consacrnd teza conform creia ordonanele sunt i rmn acte normative de sorginte guvernamental, fiind acte administrative, care prin voina legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca i legile (delegarea legislativ).794 Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege persoana vtmat ntr -un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane, introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. n astfel de situaii, dac instana de contencios administrativ apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de lege795 va sesiza Curtea Constituional prin ncheiere motivat i n acelai timp va dispune suspendarea soluionrii cauzei pe fond. Dup pronunarea soluiei de ctre Curtea Constituional, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 instana de contencios administrativ se poate gsi ntr-una din urmtoarele ipoteze: a) va repune cauza pe rol i va fixa termen de judecat cu citarea prilor, dac ordonana sau o dispoziie din ordonan a fost declarat neconstituional; b) va respinge aciunea ca fiind inadmisibil n fond, n situaia n care ordonana a fost declarat constituional. n fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementeaz o alt ipotez, cea de introducere a aciunii n contenciosul administrativ separat, dup ce Curtea Constituional a cenzurat
793

Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, genez i explicaii , Ed. Roata, Bucureti, 2004, pag. 310 311; Ana Rozalia Lazr, Consideraii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public, nr. __, pag. 78 - 79 794 A. Iorgovan, op. citat, pag. 325 795 A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 i 4 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat n M.Of. al Rom., P. I -a, nr. 502 din 3 iunie 2004

deja actul administrativ n cauz declarndu-l ca fiind neconstituional. Textul menionat are urmtoarea redactare: 4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios administrativ se va face n condiiile art. 7 alin. (5) i ale art. 11 alin. (1) i (2), cu precizarea c termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.

2.3.2 Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de o autoritate public


n ceea ce privete autoritatea public emitent a unui act administrativ care lezeaz un drept recunoscut de lege reclamantului ori un interes legitim, remarcm faptul c actuala reglementare a adus clarificrile necesare. Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, definete autoritatea public ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. n mod evident, la stabilirea semnificaiei noiunii de autoritate public legiuitorul organic s-a bazat att pe dispoziiile legii fundamentale, precum i pe deciziile Curii Constituionale n materie.796 Aadar, din analiza textului sus menionat putem concluziona c legiuitorul a avut n vedere att autoritile din sfera puterii executive, precum i structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii judectoreti, n msura n care desfoar activitate executiv i adopt/emit acte administrative. n acelai timp, legea contenciosului administrativ asimileaz autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public n concordan cu dispoziiile art. 136 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat. Este vorba despre persoane juridice de tip privat, precum asociaiile i fundaiile care au obinut n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii797, prin hotrre de Guvern sau prin lege, dup caz, statutul de utilitate public.

2.3.3 Condiia ca actul atacat s lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanei de contencios administrativ orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, prin activitatea abuziv a unei autoriti publice. Legiuitorul a pus astfel n acord dispoziiile legii organice a contenciosului administrativ cu cele ale art. 21 alin. 1 i art. 52 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat.

796

A se vedea, Curtea Constituional, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003 797 Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i completrile ulterioare

Problema ocrotirii interesului pe calea contenciosului administrativ a format obiectul de analiz al doctrinei, a fost reglementat n mod diferit de legislaie n decursul timpului i, tot astfel, interpretat n jurispruden.798 Astfel, prof. C. G. Rarincescu analiznd diferenele existente ntre un drept i un interes, definea dreptul subiectiv ca fiind acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o aciune n justiie799. n opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care s-i confere individului protecie, inclusiv prin promovarea unei aciuni n justiie sunt necesare n mod cumulativ, dou condiii, dup cum urmeaz: a) s existe n sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaia de a satisface exigena emis, obligaie instituit i impus prin ordinea juridic; b) obligaia n sarcina subiectului pasiv trebuie s fie instituit de ordinea juridic n vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi individualizate n persoana unui anume titular800. Din aceast perspectiv, prof. C.G. Rarincescu aprecia c, uneori practica Curii de Casaie s-a dovedit a avea o viziune foarte larg despre cuprinsul cuvntului drept. n acest context, autorul releva c totui nu se poate merge cu interpretarea pn acolo nct s se declare c prin cuvntul drept putem chiar nelege i interesele directe i personale. Dreptul poate s fie luat n accepiunea dat de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridicete, dar nu se poate spune c n sistemul romn, chiar simplele interese directe i personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei aciuni de contencios administrativ801. n opinia noastr aceast interpretare este de actualitate i astzi, dup revizuirea Constituiei. Spre pild, ntr-o opinie, se susin pe deplin justificat urmtoarele puncte de vedere cu privire la dispoziiile art. 21 alin. 1 din Legea fundamental: S-ar putea pune ntrebarea: de ce n Constituie se folosete exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrngere a posibilitilor de a aciona n justiie i, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul interese? Pentru a rspunde la aceste ntrebri, trebuie s artm c legea fundamental i celelalte legi nu apr i nu garanteaz orice interese, ci numai pe acelea care se ntemeiaz pe drept, pe cutum, n general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot i nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalitii i statului de drept802 Aadar, se impune concluzia conform creia Constituia Romniei, republicat i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc dou categorii de valori, respectiv drepturile subiective i interesele legitime. Apoi, trebuie observat faptul c potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din lege, interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Prin interes legitim privat legiuitorul nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat, iar interesul legitim public const n posibilitatea de a pretinde o anumit
798

Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citat, pag.226-224, Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn , Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, pag. 102 -105, A. Iorgovan, op. citat, V. Vedina, op. citat, pag. 183 - 187 799 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 226 800 Ibidem, pag. 226 801 Ibidem, pag. 228 802 M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tnsescu, op. citat, pag. 21

conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public803. Ne apare astfel, n mod evident, diferenierea stabilit de legiuitor ntre interesul legitim privat, care privete realizarea unui drept subiectiv viitor, previzibil i prefigurat, pe de o parte, i interesul legitim public care vizeaz realizarea unui drept fundamental (cu alte cuvinte constituional) care se exercit n mod colectiv ori, dup caz, aprarea unui interes public, pe de alt parte. Pe cale de consecin i n contextul dispoziiilor art. 2 alin. 1 lit. a din lege referitoare la persoana vtmat, apreciem c: a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocat de orice persoan fizic sau juridic de drept privat ori grup de persoane fizice; b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocat de organismele sociale astfel cum sunt definite n art. 2 alin. 1 lit. r din lege, precum i de autoritile publice.

2.3.4 Condiia referitoare la calitatea reclamantului


n ceea ce privete reclamantul n cauzele deduse judecii n contenciosul administrativ, Legea nr. 554/2004 aduce o serie de modificri eseniale fa de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiz att n contenciosul subiectiv, precum i n contenciosul obiectiv. Sediul materiei l regsim n art. 1 din lege, intitulat Subiectele de sezin. n lucrarea Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, autorul subliniaz: Art. 1 se deosebete, nu numai prin coninutul reglementrii n sine, dar i prin filozofia pe care se fundamenteaz reglementarea, att de art. 1 al Legii nr. 29/1990, ct i de art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925.804 Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i -a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Aadar, textul citat instituie regula conform creia orice persoan, cu alte cuvinte persoana fizic i/sau persoana juridic pot avea calitatea de reclamant n contenciosul administrativ, dac se consider lezate ntr-un drept subiectiv personal sau interes legitim personal. n al doilea rnd, calitatea de reclamant n aciunile de contencios administrativ o poate avea o ter persoan fa de subiectele raportului de drept administrativ, respectiv autoritatea emitent i beneficiarul efectelor actului administrativ. Aceast calitate este conferit terului de dispoziiile cuprinse n alin. 2 al art. 1, conform crora: (2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

803 804

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o i p din Legea nr. 554/2004 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004, pag. 264

Raiunea acestor dispoziii cu caracter de noutate a fost aceea de a pune n relaie i pe tera persoan cu autoritatea emitent i cu beneficiarul actului administrativ805. n acest fel, terul poate intenta aciune n contenciosul administrativ, att mpotriva autoritii de la care eman actul administrativ, ct i mpotriva acestuia. n al treilea rnd poate avea calitatea de reclamant n contenciosul administrativ, instituia Avocatul Poporului, astfel cum prevd dispoziiile alin. 3 al art. 1. Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant ntr-o dubl ipotez, astfel: a) n aciunile de contencios subiectiv, ipostaz n care acord sprijin ceteanului, la sesizarea acestuia. n aceste situaii, conform tezei a II-a din alin. 3 al art. 1 Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. b) n aciunile de contencios obiectiv, ori de cte ori prin aciune urmrete aprarea ordinii de drept care vizeaz drepturile fundamentale ale ceteanului. n al patrulea rnd, remarcm c potrivit dispoziiilor alin. 4 i 5 ale art. 1, calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ a fost conferit Ministerului Public, realizndu-se n acest fel punerea n valoare a dispoziiilor art. 131 al. 1 din Constituia Romniei, republicat, potrivit crora: n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. n situaiile n care, potrivit competenei legale, Ministerul Public constat nclcarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Pe de alt parte, ori de cte ori Ministerul Public apreciaz c un act administrativ cu caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de putere, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. n al cincilea rnd, subliniem c alin. 6 al art. 1 conine, de asemenea, dispoziii cu caracter de noutate care atribuie autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanei de contencios administrativ competente anularea acestuia. Se traneaz astfel chestiunea imposibilitii de a revoca un act administrativ care a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Textul menionat are urmtoarea redactare: (6) Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. Aadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competena instanei de contencios administrativ, att pentru aciunea administrativ, precum i pentru aciunea civil pendinte de aceasta. n al aselea rnd, conform alineatului 8 al art. 1, aciunile n contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan juridic de drept public, atunci cnd sunt lezate ntr-un drept sau, dup caz, a fost lezat un interes legitim public.
805

A. Iorgovan, op. citat, pag. 267

n sfrit, nvederm c art.2 lit. a din Lege, nelege prin persoan vtmat: orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative; n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat. Fa de cele expuse, concluzionm urmtoarele: a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoan, cu alte cuvinte att persoana fizic precum i persoana juridic; b) dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c pentru a avea calitatea de reclamant, persoana fizic trebuie s aib capacitate de folosin, capacitate de exerciiu i capacitate procesual; c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi att de drept public precum i de drept privat, apreciem c pentru a putea avea calitatea de reclamant trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute de Decretul nr.31/1954 i/sau de Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii.

2.3.5. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile


Aa cum s-a mai artat n literatura de specialitate, raiunea instituirii acestei proceduri rezid n faptul de a se ncerca s se evite, pe ct posibil, declanarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ i cu cheltuieli mai mici de ctre cei interesai 806, pe de-o parte, ct i aceea de a descongestiona activitatea instanelor judectoreti, pe de alt parte. Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a constituit un subiect de disput doctrinar sub imperiul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro i contra. Prin Decizia nr. 416/1995 secia de contencios a Curii Supreme de Justiie a stabilit c: n cazul nendeplinirii de ctre reclamant a procedurii reclamaiei administrative prealabile, cererea va fi respins ca inadmisibil, deoarece procedura prealabil este o condiie special de exercitare a dreptului la aciune reglementat prin Legea nr. 29/1990.807 Problema a revenit n actualitate dup revizuirea Legii fundamentale. Textul care a generat dezbaterile doctrinare l regsim n art.21 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat, care are urmtoarea redactare: Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Avnd n vedere textul constituional citat, o parte a doctrinei a susinut teza conform creia procedura prealabil prevzut de art. 5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu mai este obligatorie. n acelai timp, ns, ntr-o alt opinie s-a relevat faptul c sintagma jurisdicii speciale administrative din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativjurisdicional i care se finalizeaz prin emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicional. Or, aa fiind, se susine n opinia la care facem referire: Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept

806

M. Preda, Drept administrativ, partea general, Ediie revzut i adugit, Lumina Lex, Buc, 2000, p. 258 807 A se vedea revista Dreptul, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36

condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ. Problema a fost elucidat de actuala reglementare a contenciosului administrativ, n art. 7 intitulat Procedura prealabil. Conform alin. 1 din articolul menionat: nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competent, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Din interpretarea textului legal menionat, putem desprinde urmtoarele reguli privind procedura administrativ prealabil: d) poate mbrca dou forme, i anume: - recursul graios, situaie n care plngerea se adreseaz autoritii emitente a actului administrativ; - recursul administrativ ierarhic, situaie n care plngerea se adreseaz organului ierarhic superior celui care a emis actul administrativ; e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de consecin, aciunea n contenciosul administrativ este inadmisibil, dac procedura administrativ prealabil nu a fost efectuat; f) reclamantul are libertatea de a-i alege calea administrativ de atac, respectiv recursul graios sau recursul ierarhic. Uneori ns, n cazul actelor administrative emise de Preedintele Romniei, Guvern, autoritile administraiei publice locale recursul ierarhic nu este posibil, neexistnd raporturi de subordonare; g) reclamantul poate apela la ambele ci de atac administrative; h) termenul nuntrul cruia se poate exercita calea de atac administrativ (procedura prealabil) este de 30 de zile i ncepe s curg de la data comunicrii actului administrativ tipic (manifestare unilateral de voin)808; i) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea textului rezult indubitabil c procedura prealabil nu se aplic n cazul actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluiona o cerere) sau, nesoluionarea n termenul legal al unei cereri - tcerea administraiei; j) conform art. 7 alin. 7 din lege, pentru motive temeinice plngerea prealabil poate fi introdus i dup termenul de 30 de zile prevzut la alin. 1, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Totodat, legiuitorul stabilete natura juridic a termenului de 6 luni, ca fiind termen de prescripie. Avnd n vedere faptul c legiuitorul nu definete nelesul sintagmei motive temeinice, dispoziia este de natur a crea confuzie i o practic neunitar. Consfinind procedura administrativ prealabil este evident c legiuitorul a urmrit soluionarea n procedur necontencioas a conflictului iscat ntre autoritatea public i persoana care se consider lezat de aceasta, prin activitatea sa abuziv. Pe de alt parte, remarcm c potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de procedur administrativ prealabil se poate uza i n situaia n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar reclamantul nu a optat pentru exercitarea acesteia.
808

A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 188

n al treilea rnd, subliniem c alin. 3 al art. 7 stabilete Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat la cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut la alin. 7. Este o prevedere cu caracter de noutate, consecin fireasc a dispoziiilor cuprinse n art. 1 alin. 2 din lege privind conferirea calitii de reclamant unui ter. n al patrulea rnd, plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, aplicndu-se n mod corespunztor dispoziiile Capitolului XIV din Codul de procedur civil. n sfrit, remarcm c alineatul 5 al art. 7 conine dispoziii cu caracter derogator fa de regula obligativitii procedurii administrative prealabile. Astfel, procedura prealabil nu este obligatorie n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, a celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane i n cauzele n care controlul judectoresc asupra actului administrativ se exercit prin invocarea excepiei de nelegalitate. n legtur cu aceste dispoziii, trebuie s constatm, din nou, inconsecvena legiuitorului nostru care, reglementeaz n mod contradictoriu materia procedurii administrative prealabile n dou legi organice, respectiv Legea contenciosului administrativ i Legea privind prefectul i instituia prefectului. 809 Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare prevede: n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Cu alte cuvinte, o dispoziie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) stabilete caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile n cazul aciunilor promovate de prefect, iar, o alt dispoziie (art. 26 din Legea nr. 340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare) consacr caracterul obligatoriu al acesteia. Fr a mai pune n discuie principiul modificrii implicite pe care le aduce noua reglementare, considerm necesar punerea n acord a dispoziiilor n cauz. n ceea ce ne privete, optm pentru obligativitatea procedurii prealabile n cazul aciunilor promovate de prefect, soluie care ar conduce la degrevarea instanelor de contencios administrativ. Pe de alt parte, relevm i faptul c aciunea prealabil trebuie introdus de prefect n termen de cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, conform art. 26 din Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile

809

Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificat i completat prin O.U.G. nr. 179/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie 2005, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 181/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006

ulterioare, fa de termenul de 30 de zile prevzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2.3.6 Condiia introducerii aciunii n termenul legal


De-a lungul vremii, n doctrina de specialitate, s-au purtat ample discuii cu privire la termenele stabilite de legile contenciosului administrativ pentru introducerea aciunii i, mai ales, cu privire la natura lor juridic. Noua lege a contenciosului administrativ a dorit s elimine posibilitatea unor interpretri contradictorii, neunitare n doctrin i jurispruden, stabilind natura juridic a termenelor. Sediul materiei l regsim n art. 11 intitulat Termenul de introducere a aciunii, conform cruia: (1) Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la: c) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; d) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul prevzut la alin. (2); e) data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative; (2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. Din interpretarea textelor citate putem desprinde urmtoarele reguli: 1) legiuitorul a instituit dou termene n care se poate introduce aciunea n contenciosul administrativ, i anume: un termen de 6 luni, care reprezint regula; un termen de un an, care reprezint excepia, reclamantul urmnd s fac dovada motivelor temeinice care l-au mpiedicat s introduc aciunea n termenul de 6 luni. Evident, c revine instanei de contencios administrativ competena de a admite sau de a respinge aciunea pentru tardivitate, n funcie de probatoriul administrat n cauz. 2) termenul de 6 luni (regula) are n vedere aciunile ndreptate mpotriva actului administrativ tipic, actului administrativ atipic (refuzul nejustificat i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri), precum i a actului administrativ asimilat (contractul administrativ)810 3) termenul de un an, care reprezint excepia, se aplic numai n cazul aciunilor ndreptate mpotriva actului administrativ tipic, manifestare unilateral de voin; 4) momentul de la care ncepe s curg termenul de 6 luni i respectiv termenul de un an. Pe de alt parte, n alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile aplicabile aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a
810

A. Iorgovan, op. citat, pag. 326

Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile alin. (2). Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni ncepe s curg de la data la care s -a cunoscut existena actului, iar, pentru motive temeinice aciunea poate fi introdus n termen de un an de zile de la data emiterii actului administrativ considerat a fi nelegal. i n astfel de situaii temeinicia motivelor va fi apreciat de instana de contencios administrativ, care poate admite sau, dimpotriv poate respinge aciunea. n ceea ce privete ordonanele sau dispoziii din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i n cel al actelor administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale, alineatul 4 al articolului la care ne referim stabilete c pot fi atacate oricnd. Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce n premier caracterul imprescriptibil al acestui gen de aciuni, dispoziii care cu certitudine vor constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniiatorul proiectului actualei reglementri organice a contenciosului administrativ intuiete acest lucru spunnd: Este pentru prima dat n legislaia romn cnd se consacr o asemenea soluie, este, suntem siguri, o depire a paradigmei clasice, i discuiile nu vor nceta s apar. Soluia ns, este, nainte de toate, determinat de filozofia Constituiei cu privire la excepia de neconstituionalitate care este imprescriptibil.811 n sfrit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul a stabilit n alineatul 5 al art. 11 natura juridic a termenelor n care poate fi introdus aciunea n contenciosului administrativ, i anume: termenul de 6 luni este un termen de prescripie, iar termenul de un an este termen de decdere. 2.4 Actele administrative nesupuse controlului judectoresc prin contenciosul administrativ Materia este reglementat de art. 126 alin. 6 i art. 52 alin. 2 din Legea fundamental i de art. 5 din Legea nr. 554/2004. Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituia Romniei, republicat: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Pe de alt parte, art. 52 consacrnd dreptul persoanei vtmate de o autoritate public prin activitatea abuziv a acesteia, de a se adresa instanei judectoreti competente stabilete n alin. 2: Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n acest context constituional, art. 5 din legea organic a contenciosului administrativ intitulat Actele nesupuse controlului i limitele controlului instituie excepiile, sfera finelor de neprimire precum i condiiile n care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ anumite acte administrative. Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are urmtoarea redactare: (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar.
811

Idem, pag. 324

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Se poate observa c alin. 1 lit. a i b din legea contenciosului administrativ a preluat, aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din Constituia Romniei, republicat, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ. n acelai timp, n alin. 2 se consacr regula conform creia, prin lege organic, se poate stabili ca anumite acte administrative s fie cenzurate sub aspectul legalitii de alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ. Aadar, acest text nu consacr alte excepii, ci stabilete sfera finelor de neprimire pentru instanele de contencios administrativ. Analiznd reglementrile legale menionate i accepiunea atribuit finelor de neprimire n doctrin, prof. A. Iorgovan aprecia: fa de noile reglementri constituionale va trebui s admitem c este vorba de sensul larg al noiunii, pentru c n sens strict sunt vizate dou categorii de situaii: excepiile absolute, cele dou ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a i b, i excepii relative, ipoteza recursului paralel, reglementat de alin. 2 al art. 5 la care ne referim. Convenim c pentru ca situaiile prevzute la alin. 1 s folosim expresia excepii de la contenciosul administrativ, iar pentru recursul paralel expresia fine de neprimire n instanele de contencios administrativ.812 n legtur cu excepia prevzut n art. 5 alin. 1 lit. a din lege subliniem c legiuitorul organic s-a ferit s aduc precizrile necesare lsnd n sarcina doctrinei i jurisprudenei elucidarea problemei. Referitor la excepia prevzut n alin. 1 lit. b actele de comandament cu caracter militar, credem c doctrina i jurisprudena au adus clarificrile necesare. Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia c actele de comandament militar se particularizeaz prin urmtoarele trsturi: a) actul eman de la o autoritate public cu specific de comandament militar, prin comandament militar nelegndu-se o grupare de trupe puse sub comanda unui ef determinat (ex. eful Statului, ministrul, comandamentele militare superioare etc.); b) coninutul actului are natur militar, cu alte cuvinte este n legtur direct cu serviciul i ndatoririle militare; c) aceste acte conin ideea de comand, de ordin etc. specific disciplinei militare. Pe de alt parte, relevm c dei jurisprudena post revoluionar nu a fost consecvent, n ultimul timp a confirmat sensul atribuit de doctrina interbelic acestei categorii de acte. n acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a Curii Supreme de Justiie, conform creia Prin acte de comandament militar se neleg acele acte care sunt emise de autoritile militare competente, n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul unitilor militare, a cadrelor militare din aceste uniti. Alineatele 3 i 4 ale art. 5 din lege reglementeaz sfera actelor administrative i condiiile n care acestea pot fi atacate la instanele de contencios administrativ. Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru:
812

A. Iorgovan, op. citat, pag. 306

aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu ori a strii de urgen; aprare i securitate naional; restabilirea ordinii publice; nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, pot fi atacate n instanele de contencios administrativ, dar, numai dac au fost emise cu exces de putere; e) prin exces de putere legiuitorul nelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.813 Subliniem n final, faptul c, fa de vechea reglementare, Legea nr. 554/2004 a restrns sfera actelor administrative exceptate controlului judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ. a) b) c) d) 2.5 Aspecte administrativ procedurale privind judecarea aciunilor de contencios

2.5.1 Instanele judectoreti competente s soluioneze litigiile de contencios administrativ


Din coroborarea dispoziiilor art. 10 alin. 2 i 3 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b i d i art. 3 pct. 1 i 3 din Codul de procedur civil814, rezult c legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a stabili competena material a instanelor de contencios administrativ, i anume: a) poziia autoritii emitente n ierarhia administrativ, distingnd trei nivele: local (comune, orae, municipii), judeean i central; b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora. Totodat, textele legale la care am fcut referire menin n contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicie, respectiv fondul i recursul. Astfel, n fond, litigiile care privesc: a) actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, or pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz de tribunalele administrativ fiscale; b) actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin legea special nu se prevede altfel. Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de ap el, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac legea special nu prevede altfel.

813 814

A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004 Publicat n Ed. All Beck, Bucureti, 2005, cu actualizrile operate pn n iulie 2005

Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dubl competen, reclamantul putndu-se adresa cu aciune opional, fie instanei de la domiciliul su, fie celei de la domiciliul prtului.

2.5.2 Sesizarea instanei de contencios administrativ


Aciunile n contenciosul administrativ pot fi introduse la instana competent numai dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu excepiile prevzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea special. Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezin prevzute de art. 1 din lege. Aciunea reclamantului (cererea de chemare n judecat) trebuie s cuprind elementele prevzute n art. 82 din Codul de procedur civil, respectiv: instana, numele, prenumele i domiciliul sau reedina prilor (denumirea i sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia), obiectul cererii i semntura. Reclamantul va anexa la aciune, dup caz, copia actului administrativ atacat ori rspunsul autoritii publice prin care se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii nregistrat la autoritatea public, precum i orice nscris care s probeze ndeplinirea procedurii prealabile, astfel cum prevd dispoziiile art. 12 din Lege. Totodat, cererile n justiie prevzute de Legea contenciosului administrativ pot fi ndreptate i mpotriva persoanei fizice, funcionar public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau ncheiat actul ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, n solidar cu autoritatea public respectiv. La primirea cererii de chemare n judecat, instana va dispune citarea prilor pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialitii i a dreptului la aprare. De asemenea, instana va putea solicita autoritii publice al crui act este atacat, s-i comunice, de urgen, actul atacat nsoit de ntreaga documentaie pe care s-a fundamentat actul n cauz, precum i orice alte nscrisuri considerate a fi utile pentru soluionarea cauzei. n acelai mod se va proceda i n cazul refuzului nejustificat ori, a tardivitii n soluionarea cererii. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan toate documentele cerute, conductorul acesteia va fi obligat prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat, conform art. 13 alin. 4 din Lege. n legtur cu aceste dispoziii, ne permitem s facem cteva comentarii, astfel: a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat n mod considerabil fa de vechea reglementare; b) ntruct legiuitorul nu definete sintagma ntrziere nejustificat cu siguran practica instanelor judectoreti va fi neunitar; c) acest tratament juridic vizeaz, n principal, funcionarii publici din administraie, alte categorii de funcionari publici, n sensul larg al noiunii, fiind exonerate de aceast sancionare. Cererile adresate instanelor se judec de urgen, cu precdere n edin public, n completul prevzut de lege, astfel cum prevd dispoziiile art. 17 alin. 1 din Lege.

Conform art. 17 alin. 2 pentru aciunile formulate n contenciosul administrativ se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru815, pentru cauzele neevaluabile n bani. De la aceast regul fac excepie aciunile care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.

2.5.3 Obiectul aciunii i soluiile pe care le poate pronuna instana n fond


Din analiza dispoziiilor Legii contenciosului administrativ rezult c pentru a i se recunoate lezarea dreptului su ori interesului legitim, reclamantul poate solicita prin cererea de chemare n judecat adresat instanei competente, dup caz: a) anularea sau modificarea n totalitate sau parial a unui act administrativ; b) obligarea autoritii publice s emit un act administrativ sau orice alt nscris; c) obligarea autoritii publice la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale cauzate prin actul nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Evident c cererea de chemare n judecat poate s conin unul, dou sau toate cele trei petite. n al doilea rnd, menionm c potrivit art. 8 alin. 2 din lege, aciunea n contenciosul administrativ poate avea ca obiect i fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ. n al treilea rnd, relevm c odat cu cererea de chemare n judecat, reclamantul poate solicita instanei suspendarea executrii actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Potrivit dispoziiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de suspendare se poate formula odat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. n al patrulea rnd, subliniem c potrivit art. 14 alin. 1 din lege, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, reclamantul poate solicita instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond, concomitent cu introducerea plngerii administrative prealabile. n astfel de situaii, instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor. Dup citarea prilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului Public) i administrarea probatoriului, instana de contencios administrativ, judecnd cauza n fond, poate pronuna soluiile prevzute de art. 18 din lege. Astfel, conform alin. 1 din articolul menionat instana poate: a) s anuleze n tot sau n parte actul administrativ ori s-l modifice corespunztor; b) s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze orice nscris (certificat, adeverin, aviz etc.). n acelai timp, instana are competena de a cenzura i legalitatea actelor procedurale sau a operaiunilor administrative pe care s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.816 De asemenea, conform alin. 3 al aceluiai articol, instana va putea hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru.
815

Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificrile i completrile ulterioare 816 A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004

n sfrit, n situaiile n care obiectul aciunii l constituie un contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instana de contencios administrativ poate: a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; d) suplini consimmntul unei pri cnd interesul public o cere; e) oblig la plata unei despgubiri pentru daunele materiale. n cazul pronunrii uneia dintre soluiile prevzute la alin. 1 i la alin. 4 lit. b) i c), instana poate stabili penaliti pentru fiecare zi de ntrziere. Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotrrile instanei de contencios administrativ vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare, subliniind astfel celeritatea soluionrii cauzei. Ne rezumm doar la a semnala faptul c legiuitorul nu a manifestat ns aceeai exigen instituit n art. 13 alin. 4 din lege pentru conductorul autoritii publice care nu trimite, n termenul stabilit documentele solicitate, neprevznd nici o sanciune pentru nerespectarea termenului de redactare i motivare a hotrrilor judectoreti.

2.5.4 Calea de atac


Hotrrile pronunate n prim instan (fond), pot fi atacate cu recurs n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare.817 Recursul suspend executarea i se judec de urgen. Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instana de recurs poate pronuna una dintre urmtoarele dou soluii: a) casarea cu trimitere spre rejudecare la ins tana competent, soluie care reprezint regula. Astfel, cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material stabilite prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la instana competent. n acelai mod se va proceda i n situaiile n care hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul pricinii, cu precizarea c de aceast soluie se poate uza o singur dat. b) casarea cu reinere spre rejudecare, soluie care reprezint excepia. Conform textului legal menionat, ori de cte ori instana de recurs constat c nu exist motive de casare cu trimitere, va dispune casarea sentinei recurate i va rejudeca litigiul n fond. Pe de alt parte, menionm c n art. 21 legiuitorul a reglementat n premier judecarea recursului n situaii deosebite, instituind o procedur mai mult ipotetic, aproape imposibil de realizat818 asupra creia doctrina i jurisprudena vor aduce clarificrile necesare.

2.5.5 Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de instanele contencios administrativ


Procedura de executare a hotrrilor judectoreti pronunate de instanele de contencios administrativ este reglementat n Capitolul III al Legii, art. 22 26 i n art. 2 alin. 1 lit. , conform cruia instana de executare este instana care a soluionat fondul litigiului de contencios administrativ. Astfel, n art. 22 este elucidat problema titlului executor, textul avnd urmtoarea redactare: Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.
817 818

A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 A. Iorgovan, op. citat, pag. 359

Cu alte cuvinte, nu ne gsim n prezena unor titluri executorii n cazul hotrrilor definitive i irevocabile prin care au fost respinse aciunile formulate i nici n cazul hotrrilor judectoreti care nu au caracter definitiv i irevocabil (ex. hotrrile pronunate n prim instan). Dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, ori s elibereze orice nscris (adeverin, certificat etc.), executarea hotrrii definitive i irevocabile trebuie s se fac n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat, instana va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere. n astfel de situaii, reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup aplicarea amenzii menionate constituie infraciuni i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)819 Pe de alt parte, conform art. 23 din lege, hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes i produc efecte numai pentru viitor. Aceste hotrri se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.820 2.6. Excepia de nelegalitate Reglementarea expres a excepiei de nelegalitate constituie o alt noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, dei instituia este tradiional n doctrina dreptului administrativ. Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu arta c naintea instanelor de drept comun, cnd se propune un act de autoritate, partea contra creia se invoc poate s opuie excepiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curii de Casaie din 1912 i a art. 385 alin. 9 C.pen., pe baza creia instana are cderea s aprecieze legalitatea actului i s-l nlture, dac este ilegal.821 ntr-o alt opinie a aceleiai perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia c excepia de ilegalitate constituie un mijloc de aprare, pe care particularul poate s o invoce, fie n cazul cnd este urmrit de Administraiune i dat n judecat penal pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie cnd se gsete n proces cu Administraiunea i aceasta se ntemeiaz pe un act administrativ a crui aplicaiune cere a se face n cauz i a crei legalitate o contest particularul.822 Ulterior, ntr-o lucrare de referin din perioada interbelic, prof. Tudor Drganu, definete excepia de nelegalitate ca fiind un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri, ameninat s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei.823 Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ
819 820

A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004 A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004 821 P. Negulescu, op. citat, pag. 285 822 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 177 823 T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, pag.260

depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crei nelegalitate a fost constatat, astfel cum prevd dispoziiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004. Din analiza textelor menionate putem identifica particularitile controlului judectoresc al legalitii actelor administrative prin invocarea excepiei de nelegalitate, dup cum urmeaz: a) excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocat n orice faz procesual; b) excepia de nelegalitate poate fi ridicat n orice litigiu aflat pe rolul instanelor (cauze civile, comerciale, penale, dreptul muncii etc.); c) excepia poate fi ridicat din oficiu, de instan sau de oricare parte; d) excepia trebuie s vizeze nelegalitatea actului administrativ unilateral de care depinde soluionarea litigiului pe fond; e) competena de soluionare a excepiei de nelegalitate a unui act administrativ, revine instanei de contencios administrativ, la sesizarea, prin ncheiere motivat, a instanei pe rolul creia se afl soluionarea litigiului; f) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului administrativ unilateral, instana n faa creia a fost ridicat excepia de nelegalitate, are obligaia de a soluiona cauza fr a lua n considerare respectivul act administrativ; g) admiterea excepiei de nelegalitate produce efecte juridice numai fa de prile din proces i n consecin, stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai n considerentele i n dispozitivul hotrrii judectoreti.824 Regimul juridic al soluionrii excepiei de nelegalitate este reglementat n alineatele 2 i 3 ale art. 4 din lege, care au urmtoarea redactare: (2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor; (3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. Aadar, i n judecarea excepiei de nelegalitate legiuitorul a meninut principiul dublului grad de jurisdicie (fondul i recursul), specific contenciosului administrativ. Dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c att sub aspect material, precum i teritorial, competena de soluionare a excepiei de nelegalitate revine instanelor, abilitate de legea contenciosului administrativ cu soluionarea aciunilor care au ca obiect anularea actului administrativ. n sfrit, trebuie s observm faptul c legiuitorul a prevzut soluionarea excepiei de nelegalitate n procedur de urgen, iar a recursului n termen de 3 zile de la nregistrare, exprimndu-ne mari rezerve cu privire la respectarea acestuia.

824

A se vedea, A. Iorgovan, op. citat, pag. 297 303; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 433 434; I. Santai, op. citat, pag.90

Capitolul XV RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

1. Preliminarii
n statele de drept, ntreaga via economico-social este guvernat de o diversitate de norme de conduit, obligatorii pentru toi membrii societii, menite s garanteze desfurarea n condiii normale a activitii umane. Aa cum am artat ntr-un capitol anterior, normele de drept adoptate sau emise de autoritile publice, sunt respectate, de regul, din convingere de ctre subiecii de drept crora li se adreseaz. Fiind adoptate de autoritile publice competente n exercitarea prerogativelor de putere public conferite de lege, normele de drept prevd att rspunderea, precum i sanciunile aplicabile subiecilor de drept care le ncalc. Cu alte cuvinte, nclcarea normelor consacrate n societate va antrena rspunderea social a persoanei vinovate care, n funcie de natura normei nclcate poate fi, dup caz: rspundere juridic, moral, politic etc. Aadar, rspunderea juridic este o component a rspunderii sociale i se particularizeaz prin faptul c intervine ori de cte ori o persoan ncalc o norm de drept, printr-o fapt ilicit care poate consta ntr-o aciune sau inaciune.825 Dat fiind importana sa pentru societate, rspunderea juridic constituie n mod tradiional o instituie fundamental a dreptului. n funcie de cele dou mari componente ale dreptului perceput ca totalitate a normelor juridice, respectiv dreptul privat i dreptul public, doctrina a consacrat dou forme ale rspunderii juridice i anume: a) rspunderea juridic n dreptul privat; b) rspunderea juridic n dreptul public. Apoi, avndu-se n vedere diversele ramuri de drept n care sunt cuprinse normele care reglementeaz rspunderea juridic distingem: rspunderea civil, rspunderea penal, rspunderea administrativ etc.826 Rspunderea administrativ este o form a rspunderii juridice care este antrenat ori de cte ori sunt nclcate normele dreptului administrativ, prin svrirea unei fapte ilicite, denumit generic abatere administrativ. Rspunderea administrativ are n vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin activitatea culpabil a statului, autoritilor publice, demnitarilor i

825 826

I. Santai, op citat, pag. 383 V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ed. A II-a revzut i adugit, Ed. All, Bucureti, 1996, pag.415

funcionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de alt parte, sancionarea celor care ncalc normele dreptului administrativ. n mod constant, doctrina a relevat c spre deosebire de rspunderea civil i rspunderea penal care au o existen milenar, fiind consacrate n anumite forme nc din antichitate, rspunderea administrativ este mult mai tnr, fiind consfinit pentru prima dat n Frana, ca urmare a Marii Revoluii Franceze din anul 1789.827 n Romnia, principiul responsabilitii Statului fa de cei administrai este reglementat pentru prima dat prin Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege particularii i alte persoane juridice ale cror interese erau vtmate prin hotrri ale minitrilor, prefecilor sau a altor ageni administrativi emise cu exces de putere ori cu nclcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau adresa Consiliului de Stat. n ali termeni, legea consacra n favoarea particularilor posibilitatea de a promova recurs contencios mpotriva unor acte administrative emise cu nclcarea legii de ctre minitri, prefeci sau ali ageni administrativi. Constituia din 1866 garanta creanele asupra Statului i - n acelai timp instituia o responsabilitate special a administraiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate public, articolul 19 avnd urmtorul coninut: Proprietatea de orice natur, precum i toate creanele asupra Statului, sunt sacre i neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru cauz de utilit ate public legalmente constatat i dup o dreapt i prealabil despgubire. ntr-un evident progres, Constituia din 1923 instituie principii de natur a garanta protecia particularilor fa de activitatea abuziv, culpabil a statului, astfel: a) se rei tereaz principiul conform cruia nici o persoan nu poate fi expropriat dect pentru cauz de utilitate public i numai dup o prealabil i dreapt despgubire, stabilit de justiie (art.17); b) menine dreptul la aciunea civil a prii vtmate i n ceea ce privete crimele i delictele comise de minitri afar de exerciiul funciunii lor (art.98 alin.1); c) consacr competena justiiei de a se pronuna asupra daunelor civile provocate de administraie, precum i responsabilitatea Statului i a funcionarilor publici, articolul 99 avnd urmtoarea redactare: (1) Orice parte vtmat de un decret sau o dispoziiune semnat sau contrasemnat de un ministru care violeaz un text expres al Constituiei sau al altei legi, poate cere Statului, n conformitate cu dreptul comun, despgubiri bneti pentru prejudiciul cauzat. (2) Fie n cursul judecii, fie dup pronunarea hotrrii, ministrul poate fi chemat, dup cererea Statului, n urma votului unui din Corpurile legiuitoare, naintea instanelor ordinare, la rspundere civil pentru dauna pretins sau suferit de Stat. (3) Actul ilegal al ministrului nu descarc de rspundere solidar pe funcionarul care a contrasemnat, dect n cazul cnd acesta a atras atenia Ministrului, n scris. Cu alte cuvinte, legea fundamental asimileaz Statul, persoan moral de drept public, cu orice persoan care, trebuie s repare prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabil, Statul putndu - se ndrepta apoi cu aciune mpotriva
827

V.I. Priscaru, op. citat, pag. 416; A. Iorgovan, op. citat, pag. 193 etc.

funcionarului public vinovat. Este consfinit astfel att rspunderea patrimonial a Statului, precum i cea a funcionarului public. n acest sens, prof. Paul Negulescu releva c prin activitatea lor, organele Statului, exercitnd prerogativele de putere public, pot produce pagube variate particularilor i n consecin: Legislaiunile Statelor moderne admit c particularul care a suferit un prejudiciu din cauza activitii de putere public a Statului are drept la despgubire menit s repare paguba ncercat. 828 n acelai timp, autorul releva c legislaia n materie difer de la un stat la altul: Astfel, n unele ri, responsabilitatea exist numai fa de Stat, n altele numai fa de funcionarul care a fcut actul prejudiciabil; n fine, n altele gsim i responsabilitatea Statului i pe aceia a funcionarului. 829 Pe de alt parte, analiznd doctrina i jurisprudena din perioada interbelic, prof. Paul Negulescu constat c s -au consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabil a Statulu i i anume: a) responsabilitatea subiectiv, bazat pe culp; b) responsabilitatea obiectiv, ntemeiat pe ideea de risc; c) responsabilitatea extralegal, fundamentat pe principiul solidaritii i egalitii sociale. Considernd ca fiind nesatisfctoare primele dou forme de responsabilitate, prof. Paul Negulescu trateaz rspunderea Statului aeznd -o pe principiul egalitii tututor n faa sarcinilor publice i pe acela al solidaritii care exist ntre membrii societii omeneti. Esena acestui principiu const n necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ, chiar i atunci cnd administraia vizeaz soluionarea intereselor colective, generale. n caz contrar, nseamn c autoritile administraiei publice, prin activitatea lor ar putea s pun individul n stare de inegalitate fa de ceilali membri ai colectivitii, situaie care contravine legilor i a obligaiilor publice. Principiul de solidaritate social cere ca colectivitatea s ia asupra sa, asupra tuturor, paguba suferit de unii d intr- nii din cauza unui act de putere public, fcut n interes general. 830 n concluzie, legislaia, doctrina i jurisprudena din perioada interbelic au consacrat rspunderea administrativ - patrimonial a Statului i a funcionarilor publici. Pe acelai fond de idei, literatura de specialitate postrevoluionar a relevat n mod constant c, rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice se fundamenteaz pe trei construcii teoretice juridice i anume: teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice, teoria riscului i teoria relei funcionri a serviciilor publice. 831

828 829

P. Negulescu, op. citat, pag. 259 Ibidem 830 P. Negulescu, op. citat, pag. 273 831 A. Iorgovan, op. citat, pag. 306-326; V. Vedina, op. citat, pag. 622-625

2. Suportul constituional i legal al rspunderii administrative


Constituia Romniei din 1991 a stabilit principiile rspunderii administrative, precum i formele acesteia. Aceste principii au fost mbuntite de Constituia Romniei, republicat, n care regsim mai multe dispoziii cu o semnificaie deosebit n materia rspunderii administrative n articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j i k, 95, 96, 109, 123 i 126. Achiesnd la o opinie exprimat n doctrin, 832, considerm c dispoziiile legii fundamentale prin care este consacrat rspunderea administrativ se pot grupa n mai multe categorii, dup cum urmeaz: a) Dispoziii generale privind caracterele i principiile care guverneaz statul romn. Conform art.1, alin.3 1 Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor sunt garantate, alineatul 4 2 al aceluiai articol consacrnd n mod expres faptul c Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. n spiritul teoriei egalitii i solidaritii sociale, art.4 alin.1 1 din Constituia Romniei, republicat, statueaz: Statul are ca fundament unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si. b) Dispoziii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt prevzute n art.44 i 136. Astfel, articolul 44 alin.1 garanteaz dreptul de proprietate privat, precum i creanele asupra statului, ocrotind n mod egal proprietatea privat, indiferent de proprietar. Constituia instituie reglementri cu privire la naionalizare, expropriere i la folosirea subsolului unei proprieti imobiliare de ctre autoritile publice, precum i limitele exercitrii dreptului de proprietate privat. c) Dispoziii care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor publice, pe care le regsim n Titlul III intitulat Autoritil e publice. Astfel, art.95 i 96 intitulate Suspendarea din funcie i respectiv Punerea sub acuzare consfinesc rspunderea Preedintelui Romniei, iar art. 109 stabilete principiile rspunderii politice Guvernului, precum i pe cele ale rspunderii juridice, alineatul 3 avnd urmtoarea redactare: Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr- o lege privind responsabilitatea ministerial. Pe de alt parte, art.73 alin.3 din actuala Constituie stabile te c Statutul funcionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k), organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi organice. Organizarea i funcionarea autoritilor care formeaz sistemul administraiei publice, precum i formele rspunderii politice i juridice ale fiecrei autoriti administrative au fost tratate n capitolele ...

832

V. Vedina, op. citat, pag. 627-628

d) Dispoziii constituionale privind autoritatea judectoreasc i instituia contenciosului administrativ regsim n Capitolul VI din Titlul III, precum i n articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 i 126 alin.6, texte pe care le -am mai abordat n cuprinsul acestei lucrri. Considerm totui necesar, s subliniem o modificare de esen adus de Constituia Romniei, republicat, cu privire la rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin art.52 alin.3, potrivit cruia: Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile ca uzate prin eorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i - au exercitat funcia cu rea - credin sau grav neglijen. Aa cum s - a artat n literatura de specialitate, 833 acest text stabilete dou principii cu caracter de noutate i anume: a) se instituie rspunderea patrimonial a statului pentru toate posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita rspunderea statului doar pentru erorile judiciare svrite n procesele penale; b) se instituie rspunderea magistrailor care i - au exercitat funcia cu rea credin sau cu grav neglijen, ca o rspundere subsidiar celei asumate de stat, n condiiile legii. n acest context, a fost a doptat Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor, Titlul IV al legii reglementnd rspunderea judectorilor i procurorilor. 834 Pe de alt parte, rspunderea administrativ n diversele forme are i un multiplu suport legal. Aa de exemplu, dispoziii cu privire la materia analizat se regsesc n: Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea minist erial, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i co mpletrile ulterioare; Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare etc. Actele normative menionate consacr rspunderea juridic specific diverselor autoriti ale administraiilor publice, a demnitarilor i funcionarilor publici, inclusiv rspunderea administrativ sub cele trei forme, respectiv: rspunderea administrativ - disciplinar, rspunderea administrativ contravenional i rspunderea administrativ - patrimonial.

833 834

A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, pag.107-108 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005

3. Noiune
Rspunderea administrativ este acea form a rspunderii juridice care este antrenat atunci cnd sunt nclcate normele dreptului administrativ. 835 La fel ca i oricare alt form a rspunderii juridice, rspunderea administrativ este declanat atunci cnd sunt nclcate normele de drept administrativ, prin svrirea unei fapte ilicite, aciune, inaciune sau fapt comisiv- omisiv, denumit generic abatere administrativ. Doctrina a atribuit noiunii de abatere administrativ dou accepiuni 836, dup cum urmeaz: a) n sens larg, prin abatere administrativ se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ; b) n sens restrns, prin abatere administrativ se nelege numai acea fapt administrativ ilicit care constituie contravenie i care are drept consecin antrenarea rspunderii administrativ - contravenionale. Avnd n vedere diversitatea, multitudinea i complexitatea normelor dreptului administrativ, este firesc faptul c i sfera abaterilor administrative i pe cale de consecin a sanciunilor administrative mbrac o palet foarte larg i diversificat. Spre exemplu, rspunderea administrativ - disciplinar poate atrage o gam larg de sanciuni, printre care citm: a) avertismentul, retragerea cuvntului, chemare la ordine, eliminarea din sala de edin, excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaiei de edin pentru 1 -2 edine etc. prevzute de art.57 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali; b) mustrarea scris, diminuarea drep turilor salariale cu 5- 20% pe o perioad de pn la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcie public pe o perioad de la 1 la 3 ani, destituirea din funcia public etc. prevzute de Legea nr . 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici; c) suspendarea din funcia public de demnitar public etc. Pe de alt parte, svrirea unei contravenii are drept consecin antrenarea rspunderii administrativ - contravenionale i aplicarea unor sanciun i specifice pe care le vom trata ntr- unul din subcapitolele lucrrii de fa. n sfrit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autoriti pu blice ori, prejudicierea particularilor cauzate prin erori judiciare va antrena rspunderea administrativ - patrimonial a statului, funcionarului public sau magistratului.

835 836

I. Santai, op. citat, pag. 385 Ibidem

4. Formele i subiecii rspunderii administrative


Din cele ce preced a reieit faptul c datorit diversitii normelor dreptului administrativ i implicit , a valorilor pe care acestea le protejeaz, rspunderea administrativ nu este unic. Dimpotriv, rspunderea administrativ mbrac mai multe forme, n funcie de anumite criterii de clasificare consacrate n literatura de specialitate. 837 Aa cum am mai precizat, rspunderea administrativ este antrenat atunci cnd s- a svrit o fapt ilicit, n spe fiind vorba despre un ilicit administrativ. Avndu-se n vedere ilicitul administrativ , doctrina distinge trei forme ale rspunderii administrative, dup cum urmeaz: ilicitul administrativ propriu -zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale. 838 Svrirea ilicitului administrativ propriu -zis, de numit i abatere administrativ disciplinar are drept consecin antrenarea rspunderii administrativ- disciplinare; svrirea ilicitului contravenional (contravenie) va antrena rspunderea administrativ contravenional, iar svrirea unui ilicit cauza tor de prejudicii materiale i morale va antrena rspunderea administrativ patrimonial. Din punct de vedere al scopului urmrit prin declanarea rspunderii administrative distingem: a) rspundere administrativ cu caracter sancionator (represiv) n cadrul creia sunt incluse rspunderea administrativ - disciplinar i rspunderea administrativ- contravenional; b) rspundere administrativ cu caracter reparator, din cadrul creia face parte rspunderea administrativ - patrimonial. Esenial de reinut este ns c dreptului administrativ i este proprie i specific o anumit form a rspunderii juridice care, revine dup caz: autoritilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor i funcionarilor publici, precum i cetenilor, ca urmare a svririi unui il icit administrativ, prin nclcarea obligaiilor din raportul administrativ de subordonare, denumit rspundere administrativ. Teoria general a dreptului a fundamentat distincia dintre subiectul activ i subiectul pasiv al faptei ilicite i implicit ai rspunderii. Astfel, s- a acreditat teza potrivit creia subiectul activ al faptei ilicite, cu alte cuvinte fptuitorul, devine n procesul de tragere la rspundere subiect pasiv, fiind obligat s suporte consecinele prevzute de lege, n cazul nostru fiin d vorba despre sanciunile administrativ -disciplinare, administrativcontravenionale, respectiv administrativ -patrimoniale. Corelativ, subiectul activ al rspunderii juridice administrative asupra cruia se rsfrng urmrile faptei ilicite, este n acelai timp subiect pasiv al acesteia.

837

A se vedea I. Santai, op. citat, pag. 384; A. Iorgovan, op. citat, pag. 223-224; V. Vedina, op. citat, pag. 586-587 838 A. Iorgovan, op. citat, pag. 223; V. Vedina, op. citat, pag. 586-587

5. Rspunderea administrativ-disciplinar
Aa cum am mai artat, rspunderea adnimistrativ disciplinar este o form de rspundere specific a dreptului administrativ care este antrenat ori de cte ori este svrit o abatere administrativ. Aceast tez doctrinar este consacrat de art.65 alin.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, conform cruia nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare fu nciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. n acelai timp, alineatul 2 al aceluiai articol stabilete faptele ilicite c are constituie abateri disciplinare, iar n alin.3 sunt prevzute sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici. Menionm c norme cu un coninut similar regsim i n art.55, 57, 68 i 69 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, dispoziii care au n vedere: preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, viceprimarii, consilierii locali i judeeni. n legtur cu aceast form a rspunderii juridice, considerm c este esenial de reinut urmtoarele particulariti: a) Es te o rspundere administrativ - disciplinar, specific dreptului administrativ i diferit de rspunderea disciplinar din dreptul muncii. Aceast particularitate i are izvorul n raportul de serviciu ori, n raportul de funcie de autoritate public, stabilite, dup caz, ntre autoritatea administraiei publice, pe de o parte i funcionarul, respectiv demnitarul public, pe de alt parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un raport de drept administrativ i nu despre un raport de munc, al crui izvor l constituie contractul individual de munc ncheiat ntre salariat i angajator. 839 b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplic sanciunea administrativ disciplinar, poate fi atacat de funcionarul public ori, dup caz, alesul local n emulumit la instana de contencios administrativ. 840 Considerm c dispoziiile legale menionate care stabilesc competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea litigiilor care au ca obiect contestarea unei sanciuni aplicate funcionarilor publici, sunt de natur s confirme fr putere de tgad natura administrativ disciplinar a rspunderii antrenat n spe. ntruct aceast form a rspunderii administrative a fost tratat n unele capitole anterioare ale lucrrii de fa, ne rezumm aici doar la observaiile formulate.

839

A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici i art.4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali 840 Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici i art.70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali

6. Rspunderea administrativ-patrimonial
6.1. Preliminarii Este cea de a treia form a rspunderii administrative care, aa cum am artat la nceputul acestui capitol, are deopotriv suport constituional i legal. A stfel, art.52 alin.1 din Constituia Romniei, republicat, stabilete c Persoana vtmat ntr - un drept al su ori ntr -un interes legitim, de o autoritate public, printr - un act administrativ sau prin nesoluionare n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Pe de alt parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiai articol instituie principiul potrivit cruia: Statul rspunde patrimoni al pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Din analiza textului constituional se desprind dou concluzii cu valoare de principiu n materia analizat, i anume: a) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, spr e deosebire de Constituia din 1991 csre rezuma rspunderea patrimonial a Statului doar pentru erorile judiciare svrite n procesele penale; b) Se stabilete rspunderea administrativ - patrimonial a autoritilor publice, ori de cte ori, prin activitatea lor ilegal (culpabil) provoac daune unor particulari. Fundamentat pe principiul constituional stabilit prin art.52 alin.1, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 confer instanelor de contencios administrativ competena de a cenzura legalitatea actelor administrative i de se pronuna cu privire la daunele cauzate particularilor prin actele administrative nelegale. Meninnd principiul introdus de vechea reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004 prevede: n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. Pe aceste temeiuri legale i n considerarea tezelor consacrate de doctrina interbelic, literatura de specialitate contemporan a statuat c fundamentarea juridic a obligaiei pe care o are Statul i autoritile publice de a repara prejudiciul cauzat i - n consecin de a rspunde patrimonial, se regsete n coninutul unor construcii teoretice, i anume: teoria relei funcionri a autoritilor administative, teoria riscului i teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice. Teoria relei funcionri a autoritilor administraiei publice se fundamenteaz pe necesitatea funcionrii legale a acestora. n consecin, orice abatere de la litera i spiritul legii are drept consecin activitatea culpabil a administraiei care, va fi obligat s rspund pentru prejudiciile cauzate. Se consacr astfel o rspundere subiectiv a administraiei pub lice, bazat pe culp. Teoria riscului are n vedere stabilirea unei legturi cauzale ntre activitatea autoritilor administrative, actele i faptele acesteia pe de o parte i prejudiciul cauzat, pe de alt parte. Teoria se fundamenteaz pe ideea c i n

ipoteza n care administraia i desfoar activitatea cu respectarea riguroas a legii, exist riscul de a provoca particularilor anumite pagube. n acest context, teoria riscului propune nlocuirea rspunderii subiective bazat pe culp, cu o rspundere obiectiv a administraiei. Teoria echitii i egalitii tuturor cetenilor n faa serviciilor publice i pe acela al solidaritii care exist ntre membrii societii. Principiul de solidaritate social impune ca societatea s preia asupra sa, asupra tuturor membrilor si, paguba suferit de un cetean din cauza unui act de putere public, care a avut n vedere satisfacerea interesului general. Cele trei teorii apar ca o consecin fireasc a raporturilor de drept public stabilite ntre autorit ile administraiei publice, care sunt nfiinate pentru a funciona n mod legal, i particulari care, atunci cnd sunt vtmai, prin autoritatea abuziv a administraiei, pot pretinde anularea actelor nelegale i repararea pagubelor. 6.2. Bazele constituinale i legale ale rspunderii administrativ-patrimoniale Rspunderea administrativ - patrimonial este reglementat de legiuitorul nostru cosntituant n mai multe texte, printre care citm art.1 alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j i k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 i art.126 alin.6. Astfel, legea fundamental garanteaz dreptul de proprietate i creanele particularilor asupra Statului, art.44 alin.1 avnd urmtorul coninut: Dreptul de proprietate, precum i creanele asupra Statului, sunt garantate. Coninutul i limitele acstor drepturi sunt stabilite de lege. n acelai timp, ntr - o nou concepie fa de forma iniial, Constituia Romniei, republicat, instituie principiul rspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauz ate particularilor prin erori judiciare. Noutatea rezid n faptul c a fost stabilit rspunderea Statului pentru toate posibilele erori judiciare i nu doar pentru cele svrite n procesele penale, art.52 alin.3 avnd urmtorul coninut: Statul rspu nde patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i - au exercitat funcia cu rea - credin sau grav neglijen. n sfrit, Constituia recunoate persoanei vtmate ntr -un drept subiectiv ori ntr- un interes legitim, de o autoritate public, printr -un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, posibilitatea ca instana judectoreasc competent s -i recun oasc dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului i repararea cauzei. 841 Aadar, din coroborarea dispoziiilor constituionale menionate putem conchide c legea fundamental consacr responsabilitatea autoritilor fa de particular, dup cum urmeaz: a) rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, indiferent de natura procesului; b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autoritile publice, dup caz, printr -un act administrativ respectiv, prin nesoluionarea n termenul prevzut de lege a unei cereri;
841

Art.52 alin.1 din Constituia Romniei, republicat

c) dreptul particularilor la recuperarea creanelor asupra statului, indiferent de proveniena acestora. n aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II- a i art.52 alin.2 din Constituia Romniei, republicat, au fost adoptate Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor i Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ. Condiiile i limitele rspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare sunt reglementate de art.96 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor. Din analiza textului sus- menionat se desprind urmtoarele reguli: a) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel de ero are judiciar; b) Rspunderea patrimonial a statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea judectorilor i procurorilor care i -au exercitat funcia cu rea - credin sau grav neglijen; c) Rspunderea patrimonial a statului pentru pre judiciile cauzate prin erorile judiciare este antrenat n mod diferit, astfel: 1. n condiiile stabilite de Codul de procedur penal, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare svrite n procesele penale; 2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare svrite n alte procese dect cele penale, nu se va putea exercita numai dac sunt ndeplinite cumulativ urmtoarele dou condiii: existena unei hotrri judectoreti definitive prin care s -a stabilit rspunderea penal sau disciplinar, dup caz, a judectorului sau procurorului, pentru o fapt svrit n cursul judecii procesului; fapta svrit de magistrat a determinat eroarea judiciar. d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vtmat se poate ndrep ta cu aciune numai mpotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice. Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul unei hotrri irevocabile, statul se poate ndrepta cu o aciune n despgubiri mpotriva judectorului sau procu rorului care, cu rea- credin sau grav neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare a prejudiciului. e) n toate cazurile, termenul de prescripie a dreptului la aciune mpotriva statului pentru stabilirea rspunderii patrimoniale ca urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an. Pe de alt parte, rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate printr - un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri a fost reglementat prin Legea conten ciosului administrativ nr. 554/2004. 842 Potrivit art.1 alin.1 din lege: Orice persoan care se consider vtmat ntr- un drept al su ori ntr - un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr- un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen ul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea
842

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004

actului, recunoaterea dreptului pretin s sau a interesului legitim i recuperarea pagubei ce i- a fost cauzat. Competena de soluionare a litigiilor de aceast natur a fost dat de legiuitor n competena tribunalelor administrativ - fiscale, seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i Seciei de contencios administrativ i fiscal al naltei Curi de Casaie i Justiie. Ac este instane se pot pronuna att cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea actelor administrative, precum i cele rezultate din neconstituionalitatea acestora, astfel cum rezult din art.11 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Din coroborarea dispoziiilor art.11 i art.16 din Legea nr. 554/2004 rezult c reclamantul i poate exercita dreptul la aciune, dup caz: a) printr- o aciune formulat mpotriva autoritii publice; b) printr- o aciune formulat exclusiv mpotriva pers oanei fizice (funcionar public sau personal contractual) care a elaborat actul, a emis sau a ncheiat actul, ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul nejustificat; c) printr- o aciune ndreptat concomitent mpotriva autoritii publice i a persoanei fizice (funcionar public sau personal contractual). 843 Evident c, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele menionate. Este ns necesar s reliefm c legiuitorul organic a instituit principiul rspunderii solidare dintre autoritatea public i persoana fizic, art.16 alin.1 Teza a II- a stabilind: n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. Persoana acionat astfel n justiie, l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. n sfrit, subliniem faptul c legislaia i doctrina au stabilit i rspunderea administrativ - patrimonial a statului i autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret, pentru funcionarea necorespunztoare a diferitelor servicii publice. Aa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare cu ap i de canalizare este garantat tuturor utilizatorilor. 844 Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are drept consecin penalizarea operatorului de servicii publice pentru nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori corespunztoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevd dispoziiile art.33 alin.2 lit.c din Ordonaa de urgen .
843 844

A se vedea: A. Iorgovan, op. citat, pag.324; V. Vedina, op. citat, pag. 628 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobat cu completri i modificri prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 915 din 16 dec.2002

n concluzie, Constituia Romniei, republicat i legislaia consfinesc urmtoarele principii ale rspunderii administrativ -patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor: a) rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; b) rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele c auzate prin acte administrative sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii n cauz i a persoanei (funcionar public sau personal contractual) vinovate de nclcarea legii; c) rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarilor publici pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor publice; d) rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public. 845 6.3. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale Literatura de specialitate a realizat clasificarea rspunderii administrativ patrimoniale n funcie de dou principale criterii: a) forme ale rspunderii administrativ -patrimoniale consacrate de Constituia Romniei, republicat i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; b) forme ale rspunderii administrativ - patrimoniale reieite din doctrin, jurispruden, precum i din unele reglementri speciale implicite. Pe de a lt parte, din punct de vedere al semnificaiei laturii subiective, doctrina a identificat: a) forme de rspundere obiectiv, care includ: rspunderea administrativ - patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; rspunderea autoritilor publice pentru limitele serviciului public sau funcionarea necorespunztoare a serviciului public; b) forme ale rspunderii subiective, bazate pe culp, care se manifest ca: rspunderea administrativ - patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele materiale i/sau morale cauzate prin cate administrative ori prin nesoluionarea n termenul legal a unor cereri; rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarului public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluionarea n termenul legal a unor cereri. 846

845 846

A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. 326 A se vedea V. Vedina, op. citat, pag.631-632

6.4. Condiiile rspunderii administrativ-patrimoniale n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu constata c jurisprudena francez i romn admiteau responsabilitatea delictual , bazat pe culp a statului, n anumite condiii. n acest sens, autorul sublinia: Responsabilitatea delictual, bazat pe culp i admis de jurisprudena francez i romn fa de Stat, lucrnd ca putere public, cere ca acel care se plnge de o les iune trebue s dovedeasc: a) c un prejudiiu, o daun, i -a fost provocat prin fapta unui agent public, lucrnd n exerciiul funciunei sale; dauna poate s fie material sau patrimonial, dar poate s fie i moral; b) c aceste fapte, aciune sau inaciune, constituie o culp din partea administraiunei. Cu alte cuvinte trebue s existe o relaiune de cauz la efect ntre faptul culpabil al unui organ sau agent public i ntre prejudiiul suferit de reclamant. 847 n acelai timp, se aprecia c responsabilitatea patrimonial a statului nu exist n urmtoarele situaii: a) n cazul n care autorul prejudiciului i -a exercitat n mod legal competena; b) dac prejudiciul este consecina unui fapt al victimei; c) n cazul fortuit sau de for major. Aceste teze di n perioada interbelic i gsesc i astzi actualitatea. Astfel, doctrina contemporan consider c rspunderea administrativ patrimonial a statului poate fi antrenat dac se ntrunesc n mod cumulatic urmtoarele patru condiii: a) Actul administrativ at acat, s fie un act ilegal. Facem precizarea c noiunea de act administrativ trebuie perceput astfel cum este definit n art. 2 lit.c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adic att actul administrativ tipic, precum i cel asimilat. n a l doilea rnd, relevm c rspunderea patrimonial a statului nu poate fi antrenat numai dac actul administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat ilegal de autoritile competente. Aceast tez a fost consacrat indubitabil de doctrin, prof. Tudor Drganu exprimndu - se n sensul c: organul administrativ care, n exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu rspunde de prejudiciile cauzate unui ter prin acest act. 848 b) Actul atacat i declarat nelegal s fie cauzator al unui pre judiciu. n legtur cu aceast condiie subliniem faptul c, potrivit art.18 alin.3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n cazul admiterii aciunii, instana poate hotr despgubiri pentru daunele materiale i morale determinate de actul administrativ ilegal, dac reclamantul solicit acest lucru. c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal i prejudiciu. Aceast condiie este comun tuturor formelor pe care o mbrac rspunderea juridic, i i gsete motivaia n teza conform creia: pentru ca rspunderea s se declaneze i un subiect s poat fi tras la rspundere pentru

847 848

Paul Negulescu, op. citat, pag. 269-270 Tudor Drganu, Actele administrative i faptele assimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21

svrirea cu vinovie a unei fapte antisociale, este necesar ca rezultatul ilicit s fie consecina nemijlocit a aciunii sale. 849 d) Culpa autoritii publice,ntruct aceast form a rspunderii este o rspundere subiectiv. Pe lng aceste patru condiii, care aa cum am artat, sunt citate n mod constant n doctrin, ne permitem s nvederm o condiie special, stabilit n mod expres n art.96 ali n.4 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor, cu privire exclusiv la magistrai. Concret, este vorba despre existena unei hotrri judectoreti definitive prin care s se stabileasc rspunderea penal sau disciplinar, dup caz, a judectorului sau procurorului, pentru o fapt svrit n cursul judecrii procesului, fapt care a determinat eroarea judiciar n procesele de o alt natur dect cea penal. 850

Capitolul XVI CONTRAVENIA

1. Reglementare. Definiia i trsturile contraveniei


Dreptul comun n materia contraveniilor l constituie Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare.851 Scopul reglementrii este stipulat de legiuitor n art. 1, teza I -a din Ordonan, potrivit cruia: Legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt ocrotite de legea penal. Definiia contraveniei o regsim n art. 1 teza a II-a din O.G. nr. 2/2001 n urmtoarea redactare: Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean i a Consiliului general al Municipiului Bucureti. Pentru o abordare comparativ a noiunii, relevm c vechea reglementare-cadru n materie, Legea nr. 32/1968 definea n art. 1 contravenia ca fiind: fapta svrit cu vinovie care prezint pericol social mai redus dect infraciunea i este prevzut i
849 850

Nicolaie Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1994, pag.313 Vezi art.96 alin.4 i alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor 851 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobat prin Legea nr. 180/2002 , cu modificrile i completrile ulterioare

sancionat ca atare prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor artate n legea de fa. Din analiza celor dou definiii, se poate observa faptul c actuala reglementare a eliminat precizarea potrivit creia contravenia are un grad de pericol social mai redus dect infraciunea. Este adevrat c, n literatura de specialitate s-a apreciat c o trimitere la pericolul social mai redus al faptei contravenionale din reglementarea anterioar, avea scopul de a situa contravenia pe o treapt intermediar, ntre infraciune i abaterea disciplinar, fiind o reminiscen a clasificrii tripartite a infraciunilor n crime, delicte i contravenii.852 n timp, s-a dovedit c pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru definirea i delimitarea celor trei categorii de fapte ilicite (infraciuni, contravenii i abateri disciplinare), motiv pentru care, probabil, legiuitorul a renunat la acesta. Cu alte cuvinte, n practic, s-a constatat c unele fapte ilicite calificate de legiuitor ca fiind contravenii, sunt sancionate mai aspru dect unele infraciuni.853 Totui, avnd n vedere faptul c, n mod indubitabil, contravenia este o fapt antisocial prin natura sa, i n consecin, prezint un anumit grad de pericol social, apreciem ca nefericit eliminarea din text a acestei precizri, chiar dac exclusiv gradul de pericol social, nu este de natur s departajeze faptele antisociale n contravenii i infraciuni. Din definiia contraveniei desprindem urmtoarele trsturi: a) este o fapt svrit cu vinovie; b) fapta trebuie s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. a) Fapt svrit cu vinovie Aa cum s-a artat n literatura de specialitate, Ordonana Guvernului nr. 2/2001, la fel cu reglementarea cadru din 1968, consacr ca o prim trstur a contraveniei aceea de a fi o fapt svrit cu vinovie, dispoziie care conduce la concluzia c rspunderea contravenional este o rspundere bazat pe culp.854 Cu alte cuvinte, pentru a interveni rspunderea contravenional este necesar ca subiectul activ al contraveniei (contravenientul) s fie vinovat de svrirea acesteia. ntruct Ordonana nr. 2/2001 nu definete vinovia, apreciem c sunt aplicabile dispoziiile art. 19 din Codul penal, conform crora: Vinovia exist cnd fapta care prezint pericol social este svrit cu intenie sau din culp. Acelai text, distinge dou forme ale inteniei, respectiv: intenia direct situaia n care fptuitorul prevede rezultatul faptei sale i urmrete producerea lui prin svrirea acelei fapte;

852

V. Ptulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile n domeniul contraveniilor, revista Dreptul, nr. 3/1999, pag. 139 853 V. Vedina, op. citat, pag. 598 854 A se vedea: A. Iorgovan, op. citat, vol.II, pag. 385; V. Vedina, op. citat, pag. 598

intenia indirect atunci cnd fptuitorul prevede rezultatul faptei sale i dei nu-l urmrete, accept posibilitatea producerii lui. Tot astfel, culpa poate mbrca dou forme, dup cum urmeaz: fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l accept, socotind, fr temei c el nu se va produce (culpa cu previziune); fptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s-l prevad (culpa fr previziune). Fa de aceste prevederi legale, concluzionm c vinovia reprezint atitudinea fptuitorului (contravenientului) fa de fapta comis i rezultatul acesteia. Contravenia poate fi svrit deopotriv printr-o aciune, o inaciune sau o fapt cu caracter mixt (comisiv-omisiv). b) Fapta trebuie s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan ori hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. n legtur cu aceast trstur, opinm c fapta care constituie contravenie trebuie descris n textul actului normativ n mod concret, neechivoc, denumit ca atare (contravenie), iar svrirea ei s atrag aplicarea sanciunilor contravenionale prevzute n art. 5 din O.G. nr. 2/2001. Aadar, se impune concluzia conform creia o fapt constituie contravenie, numai dac este catalogat astfel printr-un act normativ, n orict de uoare sau grave condiii ar fi svrite, avnd un pericol social propriu, apreciat de emitentul actului prin sanciunea ori sanciunile contravenionale stabilite. De altfel, aceste exigene i interpretri rezult din dispoziiile art. 3 alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit crora: Actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea, n cazul sanciunii cu amend se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori... Pe de alt parte, aceast trstur a contraveniei, denumit legalitatea contraveniei855 relev categoriile de acte normative prin care se poate reglementa materia contraveniilor, precum i autorii acestora. Astfel, din punct de vedere al competenei teritoriale, distingem dou categorii de autoriti, respectiv: centrale i locale (judeene, municipale, oreneti i comunale). La nivel central, materia poate fi reglementat de Parlament i Guvern. Parlamentul este prima autoritate public competent s reglementeze materia contraveniilor, astfel cum rezult din art. 1 alin. 1 i art. 2 alin. 1 din Ordonan. n ali termeni, primul act normativ prin care se pot reglementa contraveniile, este legea. Guvernul este cea de-a doua autoritate public de la nivel central, competent s reglementeze contravenii, att prin ordonane (simple ori de urgen), precum i prin hotrri. La nivel local (judeean, municipal, orenesc i comunal) competena de reglementare n domeniul contraveniilor a fost dat de legiuitor autoritilor administraiei publice locale deliberative, prin hotrre. n concret, aceast abilitare o au
855

A se vedea, V. Vedina, op. citat, pag. 599

consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, consiliilor locale ale municipiilor, oraelor i comunelor. Sub aspectul competenei materiale conferit de lege autoritilor publice, distingem dou categorii de autoriti, i anume: a) autoriti publice cu competen material general. Din aceast categorie fac parte Parlamentul i Guvernul, care, potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate; b) autoriti publice cu competen material limitat. n aceast categorie sunt incluse autoritile deliberative ale administraiei publice judeene i locale, care pot s stabileasc i s sancioneze: contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului, astfel cum rezult din art. 2 alin. 2 din Ordonan. Conform alin. 5 din acelai articol, hotrrile autoritilor administraiei publice locale i judeene adoptate cu nclcarea normelor de competen menionate, sunt lovite de nulitate absolut. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate. Dei ordonana nu prevede n mod expres, apreciem c n astfel de situaii sunt aplicabile dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Aplicarea n timp i asupra persoanelor a normelor contravenionale


Ordonana Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea n timp i asupra persoanelor a reglementrilor n materie contravenional. n ceea ce privete aplicarea n timp a normelor contravenionale, vom aborda dou aspecte, respectiv momentul intrrii n vigoare i norma aplicabil faptei contravenionale. Astfel, potrivit dispoziiilor art. 4 din Ordonan, intrarea n vigoare a actelor normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce, dup caz: a) la 30 de zile de la data publicrii, termen care reprezint regula, cu precizarea c n cazul hotrrilor consiliilor locale i judeene, punerea n aplicare se va face i cu respectarea condiiilor prevzute n art. 50 al. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001; b) la cel puin 10 zile de la data publicrii, termen care constituie excepia i opereaz numai n cazuri urgente ntruct legea cadru prevede doar limita minim a termenului, apreciem c n cazuri urgente, termenul de intrare n vigoare se poate situa ntre 10 zile i 30 de zile i trebuie stipulat n mod expres n coninutul actului normativ respectiv. Sub aspectul aplicrii n timp a reglementrilor n materie contravenional, sediul materiei l regsim n art. 12 al Ordonanei, care are urmtoarea redactare: (1) Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ.

(2) Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia. Din analiza textelor citate, constatm c alineatul 1 instituie principiul retroactivitii legii mai favorabile n materie contravenional. Acest principiu are un suport constituional statuat de art. 15 alin. 2 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia: Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. n acelai timp, alineatul 2 consacr principiul ultraactivitii, al supravieuirii reglementrii vechi n cazul n care aceasta era mai favorabil, principiu care se gsete n acord cu doctrina n materie.856 Referitor la aplicarea normelor contravenionale cu privire la persoane, ordonana extinde regula rspunderii contravenionale, att pentru persoane fizice, precum i pentru persoanele juridice. Menionm c, vechea reglementare-cadru n materia contraveniilor, Legea nr. 32/1968 abrogat prin O.G. nr. 2/2001 consacra regula potrivit creia persoana fizic rspundea contravenional, iar persoana juridic numai n cazuri de excepie. Contraveniile aplicabile persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret prezindenial. ntr-o viziune novatoare, actuala reglementare cadru n materia contraveniilor consfinete faptul c, subiecte ale rspunderii contravenionale pot fi deopotriv att persoanele fizice, precum i persoanele juridice.

3. Elementele constitutive ale contraveniei


n literatura de specialitate, se apreciaz la unison c elementele constitutive ale contraveniei sunt: obiectul, latura obiectiv, subiectul i latura subiectiv.857 Pentru a ne gsi n prezena unei contravenii, este necesar ca cele patru elemente s fie ntrunite n mod cumulativ. Pe cale de consecin, rezult c absena unuia sau unora dintre elementele menionate determin inexistena contraveniei i, implicit, a rspunderii contravenionale. 3.1. Obiectul contraveniei Obiectul juridic al contraveniei este reprezentat de grupul de relaii sociale aprat prin actul normativ care o reglementeaz. Practic, obiectul contraveniei poate viza toate domeniile de activitate, printre care citm: salubritatea, activitatea n piee (curenia i igienizarea acestora), ntreinerea parcurilor i zonelor verzi, a spaiilor de joac pentru copii, amenajarea i ntreinerea spaiilor din jurul blocurilor de locuine etc.858
856 857

I. Santai, Revista Dreptul nr. 12/2001, pag. 13 A se vedea: I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Risoprint 858 A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001

3.2. Latura obiectiv Latura obiectiv a contraveniei const n aciunea, inaciunea sau fapta comisiv omisiv, prin care se realizeaz ilicitul administrativ.859 Evident, este necesar ca aceste fapte s fie prevzute n mod expres n actul normativ care stabilete i sancioneaz anumite contravenii. n mod exemplificativ, redm mai jos cteva exemple de: a) aciuni contravenionale, cum sunt: svrirea n public de fapte, acte sau gesturi obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare sau vulgare, ameninri cu acte de violen mpotriva persoanelor sau bunurilor acestora, de natur s tulbure ordinea i linitea public sau s provoace indignarea cetenilor ori s lezeze demnitatea i onoarea acestora sau a instituiilor publice.860 b) fapte contravenionale svrite prin inaciuni, cum ar fi: neinerea evidenei de ctre magazinele autorizate a cumprtorilor de arme prevzute la pct. 10 n registre speciale, vizate de organele de poliie, n care vor fi menionate datele de stare civil, domiciliul, seria i numrul actului de identitate ale cumprtorului, numrul cazierului judiciar, numrul certificatului de sntate neuropsihic, cu denumirea policlinicii teritoriale, precum i caracteristicile armei vndute.861 c) fapte comisiv-omisive, spre pild: lsarea fr supraveghere a unui bolnav mintal periculos, de ctre persoanele care au ndatorirea de a-l ngriji sau de a-l pzi, precum i neanunarea organelor sanitare sau ale poliiei n caz de scpare de sub paz sau supraveghere.862 Consecinele unor fapte contravenionale pot avea natur material, situaii n care provoac prejudicii materiale sau, dimpotriv, de natur imaterial. Pentru a se antrena rspunderea contravenional, este obligatorie existena unui raport de cauzalitate ntre fapta svrit i efectele acesteia. 3.3. Subiectul rspunderii contravenionale Aa cum am artat n subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza subiecilor activi i pasivi ai faptei ilicite i, n mod corelativ, ai rspunderii juridice. Astfel, n cazul rspunderii contravenionale, subiectul activ al faptei contravenionale (contravenientul), persoana fizic sau juridic, devine subiectul pasiv al rspunderii contravenionale. n mod evident, subiectul activ al rspunderii contravenionale este autoritatea public asupra creia se rsfrng consecinele faptei contravenionale sau, creia legiuitorul i-a conferit competena de a trage la rspundere pe fptuitor i de a-i aplica sanciunea contravenional.
859 860

I. Santai, op. citat, pag. 392 A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, n temeiul art. II din Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu modificrile i completrile ulterioare. 861 A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991. 862 A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.

Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subieci ai rspunderii contravenionale pot fi, deopotriv, att persoana fizic ct i persoana juridic. n ceea ce privete persoana fizic subiect al rspunderii contravenionale, facem urmtoarele precizri: a) poate avea cetenia romn (cu domiciliul n ar sau n strintate), cetenia strin sau apatrid, cu condiia capacitii depline de exerciiu; b) minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional; c) pentru contraveniile svrite de minorii care au mplinit vrsta de 14 ani, minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit, se reduc la jumtate; d) minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n folosul comunitii; e) militarilor n termen nu le sunt aplicabile sanciunile contravenionale prevzute de O.G. nr. 2/2001, astfel cum statueaz art. 44 alin.1 din Ordonan. Procesul verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, n cazul n care se constat c acesta este ntemeiat; f) n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai multe persoane, sanciunea se va aplica separat, pentru fiecare persoan n parte. Pe de alt parte, n legtur cu persoana juridic subiect al rspunderii contravenionale, apreciem c sanciunea se va aplica reprezentantului legal al acesteia, n alte cuvinte conductorului, concluzie care rezult din dispoziiile art. 16 alin. 6 din Ordonan. Evident c, n astfel de situaii, conductorul persoanei juridice se va putea ndrepta mpotriva persoanei vinovate, n condiiile prevzute de Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, dup caz. 3.4. Latura subiectiv Este reprezentat de atitudinea psihic a contravenientului fa de fapta comis i de consecinele acesteia. Elementul determinant al laturii subiective este vinovia, care const n poziia autorului faptei fa de fapta svrit i consecinele acesteia863 Aa cum am mai artat, vinovia autorului faptei poate mbrca forma inteniei sau pe cea a culpei, contravenia svrit cu intenie reliefnd un grad de pericol social mai mare dect cea comis din culp. Semnificaia diferit a formelor vinoviei trebuie avut n vedere de ctre agentul constatator al contraveniei n aplicarea sanciunii contravenionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulnd n acest sens: Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite.
863

V. Vedina, op. citat, pag. 597

4. Cauzele care nltur rspunderea contravenional


Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul contravenional al faptei este nlturat atunci cnd este svrit n urmtoarele condiii: a) n legitim aprare; b) n stare de necesitate; c) prin constrngere fizic sau moral; d) cazul fortuit; e) iresponsabilitate; f) beia involuntar complet; g) eroarea de fapt; h) infirmitatea, dac are legtur cu fapta svrit. Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevzut eliminarea caracterului ilicit al faptei contravenionale, stabilind n mod expres, cauzele obiective i subiective care au drept consecin exonerarea de rspunderea contravenional. Competena de a constata cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei a fost conferit de lege exclusiv instanelor judectoreti. Pe de alt parte, rspunderea contravenional este nlturat, dei fapta comis constituie contravenie, ca urmare a prescripiei, ordonana reglementnd dou tipuri de prescripie, i anume: prescripia aplicrii sanciunii contravenionale i respectiv prescripia executrii sanciunii contravenionale. Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonan: Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. Aadar, legiuitorul a stabilit c termenul de prescripie ncepe s curg din momentul svririi faptei, n cazul contraveniilor care se consum printr-un singur fapt. n ceea ce privete contraveniile continue, situaii n care nclcarea obligaiei legale se deruleaz n timp, prin svrirea unor fapte succesive, termenul de prescripie ncepe s curg de la data constatrii faptei, conform art. 13 alin. 2 din Ordonan. Considerm c, n cazul contraveniilor continue, sanciunea amenzii contravenionale poate fi aplicat ori de cte ori se constat svrirea repetat a faptei ilicite. n ipoteza n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare sau de urmrire penal ori a instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului de 6 luni de la svrirea faptei ori, dup caz, a constatrii faptei. n astfel de situaii, prescripia opereaz totui, dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de 1 an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. Referitor la prescripia executrii sanciunii contravenionale, art. 14 alin. 1 din Ordonan stabilete: Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. n sfrit, reglementarea-cadru n materia contraveniilor mai prevede n art. 13 alin. 4 c Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.

Un astfel de exemplu l regsim n art.31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, potrivit cruia: Dreptul de a constata contraveniile i de a aplica amenzile prevzute la art.26 se prescrie n termen de 2 ani de la data svririi faptei.864

5. Sanciunile contravenionale
Analiza coninutului Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 ne permite s identificm dou criterii dup care pot fi grupate sanciunile contravenionale.865 Utiliznd drept criteriu actul normativ care le consacr, distinge, dou categorii de sanciuni contravenionale, respectiv: a) sanciuni contravenionale stabilite prin reglementarea-cadru; b) sanciuni contravenionale stabilite prin legi speciale. Pe de alt parte, din punct de vedere al importanei lor, reglementarea-cadru consfinete: a) sanciuni contravenionale principale: avertismentul, amenda contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii; b) sanciuni contravenionale complementare: 1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; 2. suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; 3. nchiderea unitii; 4. blocarea contului bancar; 5. suspendarea activitii agentului economic; 6. retragerea licenei sau avizului pentru anumite operaiuni i pentru activitii de comer exterior, temporar sau definitiv; 7. desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Totodat, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii pentru agenii constatatori ai contraveniei, dup cum urmeaz: a) sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei contravenionale svrite; b) sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i gravitatea faptei; c) pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare; d) avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau persoan juridic, spre deosebire de sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii care se poate aplica numai persoanelor fizice; e) sanciunea contravenional de prestare a unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege sau ordonane ale Guvernului, n toate cazurile alternativ cu amenda i se aplic numai de ctre instana de judecat, condiionat de existena consimmntului exprimat de contravenient.

864

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 865 A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 604 i art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001

6. Sanciunile contravenionale principale


6.1. Avertismentul Este prima, iar prin coninutul i efectele sale, cea mai uoar sanciune contravenional principal prevzut de legea-cadru.866 Legea definete avertismentul ca fiind acea sanciune contravenional principal care const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea fcut de agentul constatator contravenientului, de a respecta n viitor dispoziiile legale. n conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001, avertismentul se poate aplica numai n cazurile n care fapta svrit de contravenient prezint o gravitate redus, apreciere care cade n competena agentului constatator. Totodat, menionm faptul c art. 7 alin. 3 din Ordonan menine regula instituit de vechea reglementare, potrivit creia, sanciunea cu avertisment se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune. Analiznd doctrina i legea-cadru, considerm c avertismentul se particularizeaz prin urmtoarele trsturi: este o sanciune contravenional principal; se poate aplica att n form scris precum i oral; odat cu aplicarea sanciunii, agentul constatator are obligaia de a recomanda contravenientului s respecte n viitor dispoziiile legale; fapta contravenional trebuie s prezinte o gravitate redus, aceasta fiind o condiie determinant pentru aplicarea sanciunii cu avertisment; se poate aplica oricrui contravenient, evident n funcie de gravitatea faptei comise, chiar dac legea special nu prevede aceast sanciune.

6.2. Amenda contravenional

6.1.1. Definiie. Noiuni generale.


Amenda este acea sanciune contravenional principal care const n obligarea contravenientului la plata unei sume de bani, care se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. Amenda este cea mai frecvent sanciune contravenional, art. 8 alin. 1 din Ordonan stipulnd c are un caracter administrativ, statund astfel, fr echivoc, caracterul ei nepenal. Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor n mod difereniat, avndu-se n vedere fora juridic a actului normativ prin care se reglementeaz materia. Astfel, legea-cadru stabilete limitele minime i maxime ale amenzilor care se pot stabili prin lege, ordonane i hotrri ale Guvernului sau hotrri ale consiliilor locale, dup cum urmeaz: a) limita minim a amenzii contravenionale este de 25 lei RON; b) limita maxim a amenzii contravenionale nu poate depi:

866

A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 i art. 9 din O.G. nr. 2/2001.

100.000 lei RON, n cazul contraveniilor stabilite prin legi i ordonane;

50.000 lei RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului 5.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene i ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; 2.500 lei RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.867 Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonan, sumele provenite din amenzile aplicate n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit la bugetul de stat, cu excepia celor aplicate, potrivit legii, de ctre autoritile administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale. Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni-CEC S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni-CEC S.A., sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor locale, astfel cum prevd dispoziiile art. 28 alin. 2 din Ordonan. O copie de pe chitan trebuie predat de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte. n acelai timp, legiuitorul a instituit i o alt modalitate de plat a amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 avnd urmtoarea redactare: (3) Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul Ghieului virtual de pli. n acest caz: a) achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de plat emise de Ghieul virtual de pli, acesta specificnd data i ora efecturii plii; b) se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o copie a extrasului de cont sau de pe dovada emis de Ghieul virtual de pli ctre agentul constatator sau organul din care acesta face parte. Evident c, la aceast metod modern de plat se va recurge pe msura implementrii acestor servicii.868 n sfrit, considerm oportun a releva faptul c ntre amenda contravenional (administrativ) i amenda penal exist deosebiri evidente, dintre care amintim urmtoarele: a) amenda contravenional are o natur administrativ (executiv) i se aplic pentru svrirea unor fapte ilicite prin care s-au nclcat normele dreptului administrativ, spre deosebire de amenda penal care se aplic n situaiile n care fapta ilicit ncalc normele dreptului penal; b) amenda contravenional se aplic de ctre o multitudine de ageni constatatori (ex. primari, ofieri i subofieri din cadrul M.A.I., persoane mputernicite de minitri, prefeci, primari etc.), spre deosebire de amenda penal care se aplic exclusiv de instanele judectoreti;
867 868

A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. I pct. 2 din Ordonana Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicat n M.Of. al Romniei, Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006

c) amenda contravenional poate fi aplicat att persoanelor fizice, precum i persoanelor juridice, deosebit de amenda penal care se aplic exclusiv persoanelor fizice; d) spre deosebire de amenda penal, amenda contravenional nu are drept consecine decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nici nu constituie antecedent care s influeneze o eventual sanciune viitoare.869 6.3. Prestarea unei activiti n folosul comunitii Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este cea mai sever sanciune contravenional principal prevzut de legea-cadru. n acelai timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul conform cruia aceast sanciune contravenional poate fi stabilit numai prin lege. Materia este reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale.870 Din analiza actului normativ menionat se pot desprinde urmtoarele reguli cu privire la sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii: a) poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii; b) ntotdeauna se stabilete alternativ cu amenda contravenional; c) poate fi aplicat numai de instana de judecat i numai dac exist consimmntul contravenientului; d) se aplic exclusiv persoanelor fizice; e) activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor i spitalelor i al altor aezminte social culturale; f) sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut astfel: dup programul de munc ori, dup caz, dup programul colar al contravenientului; durata sanciunii poate fi cuprins ntre 50 i 300 de ore, cu maximum 3 ore pe zi lucrtoare i 6 8 ore n zilele nelucrtoare.871

6.3.1. Procedura de aplicare


Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea amenzii alternativ cu sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, agentul constatator are la dispoziie dou alternative, astfel: a) dac apreciaz c sanciunea amenzii este ndestultoare, aplic amenda contravenional procednd n conformitate cu dispoziiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i

869 870

A se vedea, I. Santai, op. citat, pag. 401 402, V. Vedina, op. citat, pag. 606 Publicat n M.Of. al Romniei, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicat n M. Of. al Romniei, aprobat prin Legea nr.641/2002, publicat n M. Of. al Romniei, Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificrile i completrile ulterioare 871 A se vedea art. 1, 2, 3 i 5 din O.G. nr. 55/2002

completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare; b) dimpotriv, dac n raport cu gravitatea faptei, se apreciaz c amenda este nendestultoare, agentul constatator ncheie procesul-verbal de constatare a contraveniei pe care l nainteaz, n cel mult 48 de ore instanei competente. Competena de soluionare aparine judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea contravenientului i a agentului constatator. Completul de judecat este format dintr-un singur judector, participarea procurorului fiind obligatorie. Contravenientul poate fi asistat de aprtor, asistena juridic fiind obligatorie n cazul n care contravenientul este minor, situaie n care instana va dispune ci tarea prinilor sau a reprezentantului legal al minorului.872

6.3.2. Executarea sanciunii de prestare a unei activiti n folosul comunitii


Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre instana de judecat prin emiterea unui mandat de executare. Cte o copie dup dispozitivul hotrrii, nsoit de mandatul de executare, se comunic primarului unitii administrativ-teritoriale i unitii de poliie n a crei raz i are domiciliul contravenientul, precum i contravenientului. Sfera serviciilor publice i locurile n care contravenienii vor presta activiti n folosul comunitii, se stabilesc prin hotrre adoptat de consiliul local, iar punerea n aplicare a mandatului de executare este dat de legiuitor n competena primarului.873 n cazul n care contravenientul, cu rea-voin, nu se prezint la primar pentru luarea n eviden i executarea sanciunii, se sustrage de la executarea sanciunii dup nceperea activitii sau nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii contravenionale. Sesizarea judectoriei n astfel de situaii, poate fi fcut de primar, unitatea de poliie sau de conductorul unitii la care contravenientul avea obligaia s se prezinte i s presteze activitatea n folosul comunitii.874

7. Sanciunile contravenionale complementare


Aa cum s-a mai artat n doctrin875, vechea reglementare-cadru n materia contraveniilor Legea nr. 32/1968 nu stabilea sanciuni contravenionale complementare, acestea fiind prevzute ntr-o serie de reglementri speciale. ntr-o viziune novatoare i cu certitudine pozitiv, Ordonana Guvernului nr. 2/2001 stabilete att sanciunile contravenionale principale, precum i sanciunile contravenionale complementare, pe cele din urm doar enunndu-le. n acest context, clarificrile i detalierile necesare sunt aduse deopotriv de legea special i de doctrin. Pentru exemplificare, vom trata n cele ce urmeaz unele sanciuni contravenionale complementare, respectiv:
872 873

A se vedea art. 7 i 8 din O.G. nr. 55/2002 A se vedea art. 16 i 17 din O.G. nr. 55/2002 874 A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002 875 A se vedea: R.N. Petrescu, op. citat, pag. 520

a) confiscarea; b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; c) desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului la starea iniial. 7.1. Confiscarea bunurilor deinute, folosite sau rezultate din contravenii n regimul juridic al contraveniilor instituit de Legea nr. 32/1968, doctrina n materie aborda sanciunea confiscrii sub o tripl semnificaie, i anume: a) sanciune contravenional complementar; b) sanciune administrativ-disciplinar; c) msur de executare silit (msur de siguran).876 Aceast disput doctrinar a fost tranat de legiuitor, n sensul c, art. 3 lit. a din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea n cadrul sanciunilor contravenionale complementare. Obiectul confiscrii l constituie trei categorii de bunuri, respectiv: a) bunuri destinate svririi contraveniilor; b) bunuri folosite n svrirea contraveniilor; c) bunuri rezultate din contravenii. Dispoziiile generice din legea-cadru a contraveniilor, le regsim detaliate n diferite reglementri speciale. Spre pild, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor silvice877: (1) Bunurile supuse confiscrii produse sau rezultate ca urmare a svririi faptei contravenionale, dac nu sunt restituite persoanei fizice sau juridice prejudiciate. (2) Bunurile supuse confiscrii se rein. Trebuie menionat c sanciunea confiscrii are un suport constituional, art. 44 alin. 9 din Constituia Romniei, republicat, avnd urmtorul coninut: Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii pot fi confiscate numai n condiiile legii. Fa de dispoziiile constituionale menionate se impune concluzia potrivit creia, confiscarea ca sanciune contravenional complementar nu poate fi aplicat doar n temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind necesar o reglementare special. 7.2. Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti Dup cum este cunoscut, n literatura de specialitate suspendarea este definit ca fiind operaiunea juridic prin care nceteaz, n mod temporar efectele juridice ale unui act administrativ. Scopul suspendrii este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ n cauz (de regul, autorizaie pentru exercitarea unor activiti comerciale etc.) i poate fi provocat de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.

876 877

A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. 275,; I. Santai, op. citat, pag. 403 Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000

Ca sanciune contravenional complementar, suspendarea are n vedere att actul administrativ (ex. autorizaie), precum i formalitile procedurale pregtitoare (avizul i acordul). Avnd n vedere constantele doctrinei i legislaiei n materie, formulm urmtoarele puncte de vedere: a) aceast sanciune contravenional complementar poate fi dispus de ctre emitentul actului, de organul ierarhic superior sau de instana de judecat; b) sanciunea poate fi prevzut sau nu de actul normativ care reglementeaz o anumit contravenie, n cea de-a doua ipotez fiind aplicabile regulile generale care guverneaz instituia suspendrii actului administrativ; c) este specific actelor administrative din categoria autorizaiilor pentru exercitarea unor activiti liberale; d) se dispune pe termen limitat, nuntrul cruia contravenientul are obligaia de a elimina carenele menionate de agentul constatator al contraveniei. n mod evident, anularea autorizaiei (avizului sau acordului) de exercitare a unei activiti este o sanciune mai sever. Ea poate fi dispus pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleai autoriti publice competente s dispun suspendarea, pentru cauze ulterioare emiterii autorizaiei. n opinia noastr, aceast sanciune contravenional complementar se dispune n toate cazurile mpreun cu amenda, ca sanciune contravenional principal. n legislaie, un astfel de exemplu l regsim n art. 3 din Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat, conform cruia: (2) n cazul svririi contraveniilor prevzute la art. 2 pct. 7 i pct. 22 se dispune i msura suspendrii activitii localului public, pe o perioad cuprins ntre 10 i 30 de zile. Conform alin. 5 al aceluiai articol: Suspendarea activitii localului public ori retragerea autorizaiei de funcionare a acestuia se dispune de ctre organul care a eliberat autorizaia, la propunerea organului constatator, cruia i se comunic n scris msura luat, n termen de 5 zile de la data sesizrii. 7.3. Desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Aceast sanciune complementar prevzut n art.5, al.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001 este specific n activitatea de executare, respectiv de desfiinare a construciilor, motiv pentru care o regsim reglementat i n Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executrii lucrrilor de construcii, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, art.28 alin. (1) i (3) din Legea nr. 50/1991 prevede: (1) O dat cu aplicarea amenzii pentru contraveniile prevzute la art.26 alin. (1) lit.a) i b) se dispune oprirea executrii lucrrilor, precum i, dup caz, luarea msurilor de ncadrare a acestora n prevederile autorizaiei sau de desfiinare a lucrrilor executate fr autorizaie i cu nerespectarea prevederilor acesteia, ntr-un termen stabilit n procesul-verbal de constatare a contraveniei. (3) Msura desfiinrii construciilor se aplic i n situaia n care, la expirarea termenului de intrare n legalitate stabilit n procesul-verbal de constatare a contraveniei, contravenientul nu a obinut autorizaia necesar.

Dei formulrile utilizate de legiuitor n art.5, alin.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001, respectiv n art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice, este evident faptul c s-a avut n vedere aceeai sanciune contravenional complementar, precedat n mod obligatoriu de sanciunea amenzii. ntr-o spe, s-a ridicat excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.28, alin.1 i 3 din Legea nr. 50/1991, pe temeiul c textul menionat nu prevede nici o cale de atac mpotriva msurii complementare de desfiinare a lucrrilor executate, ceea ce contravine textului art.21, alin.1 din Constituie. Analiznd critica de neconstituionalitate, Curtea Constituional a constatat c potrivit art.35 alin.(2), teza nti din aceeai lege: mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia i pe cale de consecin a respins excepia de neconstituionalitate.878

8. Procedura instituit prin Ordonana Guvernului nr. 2/2001


Sub aspect procedural Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu modificrile i completrile ulterioare, stabilete o serie de reguli privind: constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii contravenionale, termenele de prescripie, redactarea actului administrativ de sancionare, cile de atac la ndemna contravenientului etc., reguli aplicabile ori de cte ori legea special nu dispune altfel. 8.1. Constatarea contraveniei Procedura dup care trebuie constatat svrirea unei contravenii este reglementat n art. 15 20 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Conform art. 15 alin. 1 din Ordonan: Contravenia se constat printr-un procesverbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. Textul citat stabilete dou reguli cu caracter general, dup cum urmeaz: a) actul administrativ prin care se constat svrirea contraveniei i se aplic sanciunea contravenional este denumit proces-verbal; b) competena de a constata svrirea contraveniei i de aplicare a sanciunii contravenionale se stabilete n mod obligatoriu prin actul normativ care reglementeaz n concret fapta contravenional, generic persoanele stabilite prin lege fiind denumite ageni constatatori. Procesul-verbal de constatare a contraveniei trebuie s cuprind n mod obligatoriu datele prevzute n art. 16 al Ordonanei, respectiv: (1) Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munca ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea achitrii in termen de 48 de ore a jumtate din minimul
878

Decizia Curii Constituionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006.

amenzii prevzute de actul normativ, daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul contraveniilor svrite de cetenii strini, persoanele fr cetenie sau cetenii romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal se vor mai nscrie: seria i numrul paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii i statul emitent. Dac procesul-verbal se ntocmete pentru un contravenient minor, va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale reprezentanilor legali ai acestuia. O atenie deosebit trebuie s o acorde agentul constatator al contraveniei dispoziiilor art. 17 din Ordonan, potrivit crora: Lipsa meniunilor privind numele contravenientului sau, n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. n acelai sens, art. 16 alin. 7 din Ordonan instituie obligaia agentului constatator ca n momentul ncheierii procesului-verbal s aduc la cunotina contravenientului dreptul de a face obieciuni, pe care s le consemneze distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni, sub sanciunea nulitii procesului-verbal. Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte documente prevzute de lege. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela la sprijinul poliiei sau jandarmeriei.879 Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin, de ctre agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate semna, agentul constatator va face meniuni despre acele mprejurri, care, trebuie confirmate de un martor, identificat prin datele personale i semntur.880 Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonan, calitatea de martor nu o poate avea un alt agent constatator, restricie impus de legiuitor n ideea de a se asigura o ct mai mare obiectivitate n aprecierea faptei contravenionale. Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp, de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal, astfel cum prevd dispoziiile art. 20, alin. 1 din Ordonan. 8.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale De regul, aplicarea sanciunii contravenionale este dat n competena agentuluiconstatator. n acelai timp, art. 21 alin. 2 din Ordonan instituie i excepia, stipulnd: Dac, potrivit actului de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz, sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. O astfel de excepie o regsim n materia contraveniilor silvice, art. 10 din Legea nr. 31/2000 stabilind: (1) Aplicarea sanciunii se face dup cum urmeaz: a) amenda i valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluia efului ocolului silvic n a crui raz teritorial s-a svrit contravenia, la propunerea organului constatator;
879 880

A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001

b) n cazul n care constatarea contraveniei i stabilirea pagubei s-au fcut de ctre eful ocolului silvic, sanciunea amenzii se aplic de conductorul unitii silvice ierarhic superioare. Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei. De asemenea, la aplicarea sanciunii contravenionale, agentul constatator trebuie s in cont de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit i de consecinele faptei, de circumstanele personale ale contravenientului, precum i de celelalte date nscrise n procesul-verbal.881 Dac prin svrirea contraveniei i-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana abilitat s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.882 n cazul n care nu exist tarif de evaluare a pagubei, persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. Persoana mputernicit s aplice sanciunea, este abilitat s dispun i confiscarea bunurilor prevzute de lege conform art. 24 alin. 1 din Ordonan. Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului i dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea procesului-verbal se face de ctre organul din care face parte agentul constatator, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii sanciunii. n situaiile n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul -verbal, acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se va face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii la instituiile abilitate de lege, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit.883 Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat s poat face prin pot (cu aviz de primire), sau prin afiare la domiciliul persoanei fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. n cea de-a doua ipotez, se va ntocmi proces-verbal de afiare semnat de cel puin un martor. 8.3. Cile de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii contravenionale, se poate formula plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Plngerea nsoit de copia procesului-verbal de constatare a contraveniei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc, s nmneze depuntorului dovad de primire i s nainteze, de ndat, plngerea mpreun cu dosarul cauzei judectoriei competente. Plngerea suspend executarea msurilor dispuse prin procesul-verbal.884 Conform art. 33 din Ordonan, judectoria va fixa termen de judecat, care nu va putea depi 30 de zile de la nregistrare, cu citarea: a) contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngere; b) organului din care face parte agentul constatator;
881 882

A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 883 A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 884 A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001

c) martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere; d) altei persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. n cazurile n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei. Dup administrarea probatoriului, instana judectoreasc va hotr cu privire la sanciune, despgubiri i asupra msurii confiscrii. Hotrrea judectoreasc pronunat n fond, prin care s-a soluionat plngerea: Poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii.885 Din analiza textului sus-menionat se desprind urmtoarele concluzii: a) n materia contraveniilor, procedura contencioas are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul; b) legiuitorul stabilete n materia contraveniilor o competen material atipic, n sensul c judecarea n fond a plngerii este dat n competena instanei de drept comun, n timp ce recursul este soluionat de instana specializat de contencios administrativ; c) motivarea recursului nu este obligatorie; d) recursul este suspensiv de executare. Din coroborarea dispoziiilor art. 35 i 36 ale Ordonanei rezult c: a) plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere; b) plngerile formulate mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti pronunate n fond, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru. 8.4. Executarea sanciunilor contravenionale Potrivit art. 37 din Ordonan: Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut de art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s -a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. A. Avertismentul se adreseaz oral, n situaiile n care contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea se aplic de ctre agentul constatator. n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris.886 B. Amenda contravenional se pune n executare de ctre urmtoarele autoriti publice:

885 886

A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001

1) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei, n termenul prevzut de lege; 2) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii contravenionale neatacat n instan ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a soluionat plngerea. Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor bugetare. mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile Codului de procedur fiscal.887 C. Confiscarea se duce la ndeplinire de ctre organul care a dispus-o, n condiiile legii. n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal, bunurile confiscate, cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin lege, se restituie de ndat celui ndreptit. Dac bunurile respective au fost valorificate, instana va dispune s se achite celui ndreptit o despgubire care se stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor, astfel cum prevd dispoziiile art. 41 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.

S-ar putea să vă placă și