CURS 09

Europenizarea pentru statele candidate: Efectele procesului

de aderare asupra administraiei publice perspective teoretice 1
1. Acquisul comunitar
administraiei publice

informal

privind

organizarea

funcionarea

Afirmam n cursurile anterioare c din 1995, Uniunea impune statelor candidate consolidarea
capacitilor administrative, c nu exist un acquis formal cu privire la condiiile i metodele
de obinere a unei administraii consolidate i c SpaiulAdministrativ European (tehnocraia
comunitar i administraiile statelor membre) deine cteva principii de organizare i
funcionare democratic: : 1. principiile autonomiei locale i descentralizrii; 2. principiul
subsidiaritii; 3. principiul proporionalitii; 4. principiile deschiderii i transparenei; 5.
principiile eficienei i eficacitii; 6. principiul responsabilitii; 7. principiul non-discriminrii;
8. principiile parteneriatului i cooperrii; i 9. principiul statului de drept.
n ce msur, pentru a cincea extindere i ulterior, pentru cea de-a asea planificat, politicile
europene poromoveaz amintitele principii? Sunt acestea din urm produse comunitare al
cror export explic mecanismul europenizrii? Rndurile de mai jos conin rspunsurile:
[autonomie local i descentralizare]: Creionate n general cu trimitere direct la politica
regional, guvernarea multi-nivel i alocarea eficient a fondurilor structurale 2, autonomia
local i descentralizarea sunt considerate a fi prezene oportune n reformele administrative
ale statelor membre i candidate (n Rezoluia Parlamentului European asupra Agendei 2000:
COM (97) 2000 - C4-0371/97; i Regulamentul Consiliului 1659/98 privind cooperarea
descentralizat, OJ L213, 30.07.1998, pp.6-8, cu modificrile i completrile ulterioare). De
altfel, n Opinia sa privind descentralizarea n Uniunea European i locul autonomiei locale
i regionale n proiectul Tratatului Constituional (OJ C031 07.02.2006, pp.1-5), Comitetul
Regiunilor aprecia c relaiile dintre stat i autoritile regionale i locale trebuie s se bazeze
pe principiile cooperrii i solidaritii (paragraful 1.5) i recomanda n acest sens
amplificarea autonomiei locale i regionale, prin intermediul descentralizrii (paragraful 2.1).
O abordare similar conine i Opinia privind concurena i descentralizarea ( C115,
16.05.2006, pp.10-16) n care aceeai instituie cu rol consultativ n elaborarea politicilor
comunitare declar c: este necesar ca autoritile locale i regionale s dein autoritatea i
resursele administrative i bugetare necesare ndeplinirii rolului lor natural de promovare i
gestionare a concurenei, inovaiei i politicilor de coeziune, n sensul obinerii dezvoltrii
regionale i locale. [...] Descentralizarea, care se pliaz caracteristicilor individuale ale
statelor membre, consolideaz autonomia i democraia local i regional (Preambul i
articolul 1.3.1).
[subsidiaritate]: Principiu fundamental al Comunitii (n, inter alia, Tratatul instituind
Comunitatea European, versiunea consolidat, articolul 5; Concluziile Consiliului European
de la Copenhaga, 1993, Introducere i paragraful 15; Concluziile Consiliului European de la
Bruxelles, 1993, paragraful IV.2; Protocolul 30 privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii, OJ C340, 10.11.1997; i Tratatul de instituire a unei Constituii pentru
Europa, articolul I-11.3), subsidiaritatea este tratat ntr-o manier dual att ca tehnic de
partajare a competenelor ntre diferite paliere de guvernare comunitar (n Rezoluia
Consiliului privind coordonarea cu privire schimbul de informaii ntre administraii, OJ C181,
1

Acest curs folosete argumentul tezei de doctorat: Iancu, D.C. 2008. Europenizarea administraiei publice locale, Bucureti:
SNSPA. Citrile ce trimit ctre Tratatul Constituional au exclusiv valoare istoric, iar nu juridic.
2
n Raportul Decentralisation. Better involvement of national, regional and local actors (2001 Working Group 3b, White
Paper on European Governance).

02.07.1994, pp.1-2, paragraful 8; Protocolul 30, 1997; i Carta Alb a Guvernrii Europene
COM (428) 2001), ct i ca indicator al democraiei reprezentative, n relaie direct
transparena decizional (n Concluziile Consiliului European de la Helsinki, 1999, paragraful
I-22 i Concluziile Consiliului European de la Madrid, 1995, Preambul i paragraful 1) i
descentralizarea (n Opinia Comitetului Regiunilor privind concurena i descentralizarea, OJ
C115, 16.05.2006, pp.10-16, paragraful 1.3.1) 3.
[proporionalitate]: Din 1997, prin Protocolul 30 privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii, parte a Tratatului instituind Comunitatea European, principiul
proporionalitii este recunoscut ca fiind fundamental reglementrii competenelor Uniunii n
raport cu statele membre i autoritile lor infra-naionale 4. n perspectiva procedurii
administrative, principiul n discuie este deopotriv considerat o norm de bun
administrare (inter alia, n Reglementarea Consiliului 95/2988/CEE, CEEA privind protecia
intereselor financiare ale Comunitilor Europene, OJ L 312, 23.12.1995, pp.1-4; Rezoluia
Consiliului referitoare la simplificarea administrativ i legislativ n domeniul pieei interne,
OJ C 224, 01.08.1996, pp.5-6; Codul European al Bunei Conduite Administrative, 2005,
articolul 6; Codul de bun conduit administrativ pentru personalul Comisiei Europene n
relaiile cu publicul anex a Regulamentului Intern al Comisiei Comunitilor Europene,
20005; i Directiva 2006/123/EC a Parlamentului European i Consiliului privind serviciile
pieei interne, OJ L 376, 27.12.2006, pp.36-68, paragraful 54) i corolar al bunei guvernri (n
Carta Alb a Guvernrii Europene COM (428) 2001).
[deschidere i transparen]: Decizia Consiliului 93/731/EC privind accesul publicului la
documentele Consiliului (OJ L340, 31.12.1992, pp.43-44) i Concluziile Preediniei
Consiliului European de la Copehanga (1993, paragraful 15) sunt dou dintre documentele n
care deschiderea i simplificarea procedurilor administrative sunt considerate eseniale
practicii comunitare contemporane. De altfel, accesul la informaiile administrative (ca form
a deschiderii) ofer perspectiva transparentizrii procesului decizional, consolidnd prin
aceasta democraia n instituiile administraiei publice [inter alia, n Tratatul de la Amsterdam,
articolul 255; Decizia Comisiei 94/90/CECO, CEE, CEEA privind accesul publicului la
documentele Comisiei, OJ L046, 18.02.1994, pp.58-61; Concluziile Preediniei Consiliilor
Europene de la Madrid, 1995 (n Preambul) i Helsinki, 1999 (n paragrafele I-21 i I-22);
Cartea Verde Informaia n sectorul public: Resurs vital pentru Europa- COM (1998) 585;
Decizia Consiliului 2000/23/EC privind mbuntirea informrii cu privire la activitile
legislative ale Consiliului i fiele de eviden public ale documentelor Consiliului, OJ L009,
13.01.2000, pp.22-23, paragraful 1; Declaraia de la Laeken privind Viitorul Europei, 2001,
p.22; Comunicarea Comisiei Principii generale i standarde minimale pentru consultarea
prilor interesate de ctre Comisie COM (2002) 704 (capitolul V); Comunicarea Comisiei
privind rolul e-government n viitorul Europei SEC (2003) 1038; Opinia Comitetului
Regiunilor privind Mai mult democraie, transparen i eficien n Uniunea European,
OJ C073, 26.03.2003, pp.68-72; Codul European al Bunei Conduite Administrative, 2005,
articolele 22 i 23); Regulile de acces la documentele Europol, OJ C072, 29.03.2007, pp.3740, paragraful 3; Opinia Comitetului Regiunilor privind SEC (2005) 1300/ 06.11.2005, OJ
C146, 30.06.2007, pp.53-57). Crearea Comitetului Regiunilor i a celui Economic i Social, a
Ombudsman-ului i a platformelor de e-government pot fi la rndu-le citate ca exemple ale
schimbrii pentru mai buna guvernare. n fine, dar mai puin relevant pentru dimensiunea
acquis-ului comunitar, Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa propune o
recunoatere implicit a deschiderii n articolele I-46 i I-50: deciziile sunt luate n mod ct
3

ntocmai aceast perspectiv dual permite comparaia dintre subsidiaritatea Cartei Europene a Autonomiei locale i cea a
Tratatelor instituind Comunitatea European. A se vedea n acest sens i: Council of Europe (1994: 7-14); Berman (1997);
Inman/Rubinfeld (1998); Fllesdal (1999) i Grevi (2001). n plus, o selecie valoroas a speelor Curii Europene de Justiie
ntemeiate pe principiul subsidiaritii la nivelul Comunitii ofer Borchardt (2000:109-110).
4
Protocolul a fost inclus i n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa. n sensul punctului de vedere exprimat mai
sus, activitatea Curii Europene de Justiie este de asemenea valoroas; o sintez a celor mai importante spee privind
principiul proporionalitii ofer Borchardt (2000:109-110).
5
Disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/civil_society/code/index_en.htm (accesat 29.08.2007).

mai deschis i la un nivel ct mai apropiat de cetean (Articolul I-46) i n scopul promovrii
unei bune guvernri i pentru a asigura participarea societii civile, instituiile, organismele i
ageniile Uniunii lucreaz respectnd n cel mai nalt grad principiul deschiderii (Articolul I50)6.
Pe de alt parte, lipsa transparenei informaiilor din sectorul public n ntreaga Europ
creeaz o barier pentru ceteni i oameni de afaceri n exercitarea drepturilor garantate de
tratatele constitutive al Uniunii Europene [n Cartea Verde Informaia n sectorul public:
Resurs vital pentru Europa COM (1998) 585: paragraful 120] 7. Iar cum accesul liber la
documentele comunitare nu rezolv problema transparenei procedurilor interne sau a
etapelor de pregtire i analiz a proceselor decizionale (acolo unde rolul administraiei este
extrem de important), Uniunea a lansat iniiativele de reglementare a activitilor de lobby
pentru partea privat i comitologie pentru public (Vilella, 199:215) 8. Alte acte ce atest
interesul Comunitii n problema transparenei decizionale sunt i: Directiva Comisiei
80/723/CEE privind transparena relaiilor financiare dintre statele membre i ntreprinderile
publice, OJ L195, 29.07.1980, cu modificrile ulterioare; Directiva Consiliului 92/50/EC
privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor publice de servicii, OJ L209/1,
24.07.199, pp.50-52; Directiva Consiliului 93/36/EC privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor publice de produse, OJ L199, 09.08.1993, p.1-53; Directiva Consiliului
93/37/EC privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor publice de lucrri, OJ
L199, 09.08.1993, pp.54-83; Directiva Consiliului 93/38/EC privind coordonarea procedurilor
de atribuire a contractelor publice de utiliti, OJ L199, 09.08.1993, pp.84-138; Cartea Verde
Informaia n sectorul public: Resurs vital pentru Europa COM (1998) 585;
Comunicarea Comisiei Serviciile de interes general n Europa COM (2000) 580 final;
European Transparency Initiative SEC (2005) 1300, 06.11.2005; i Cartea Verde
European Transparency Initiative COM (2006) 194 final.
[eficien i eficacitate]: Obiective ale aciunilor comunitare (n Concluziile Consiliului
European de la Helsinki, 1999, paragraful I-21; Concluziile Consiliului European de la
Madrid, 1995, Preambul i paragraful 2; Declaraia de la Laeken privind Viitorul Europei,
2001, p.22; Comunicarea Comisiei privind rolul e-government n viitorul Europei SEC
(2003) 1038; i Carta Verde Antreprenoriatul n Europa COM (2003) 27 final), eficiena i
eficacitatea trebuie n mod necesar precedate de independen, deschidere, claritate i
proporionalitate a mandatelor administrative (conform Cartei Albe a Guvernrii Europene).
[responsabilitate]: Principiu general al consultrii alturi de participare, deschidere,
eficacitate i coeren [n Comunicarea Comisiei Principii generale i standarde minimale
pentru consultarea prilor interesate de ctre Comisie COM (2002) 704, capitolul V],
responsabilitatea fundamenteaz demersurile de reform ale Comisiei Europene [Cartea
Alb privind Reforma Comisiei COM (2000) 200 final] i exercit o influen clar asupra
celor naionale (ale statelor membre sau candidate): Rolurile n procesele legislative i
executive trebuie s fie mai clare. Fiecare instituie a Uniunii Europene trebuie s explice i
s-i asume responsabilitatea pentru ceea ce face n Europa. Dar este nevoie i de o mai
mare claritate i responsabilitate din partea statelor membre ca i a tuturor celor implicai n
dezvoltarea i implementarea politicii comunitare la oricare nivel. Consiliul European reafirm
sprijinul n reformarea administraiei Comisiei i cu deosebire a managementului su
financiar i de personal, n sensul consolidrii eficienei, transparenei i responsabilitii i a
asigurrii celor mai nalte standarde ale administraiei publice (Concluziile Consiliului
6

Informaii pertinente privitoare la participarea societii civile la procesul decizional comunitar este i Raportul lui M. Krger
Report of the Working Group Consultation and Participation of Civil Society (2001), White Paper on European Governance,
work area no.2: Handling the Process of Producing and Implementing Community Rules.
7
Pentru o trecere n revist a principalelor reglementri referitoare la accesul la informaii din sectorul public n statele
membre ale Uniunii Europene (situaie pentru anul 1998), a se vedea COM (1998) 585.
8
Relevant n acest context este i radiografia transparenei comunitare realizat de H. Summa n Report of the Working
Group Evaluation and Transparency (2001), White Paper on European Governance, work area no.2: Handling the Process
of Producing and Implementing Community Rules, p.16 et seq.

European de la Helsinki, 1999, paragraful I-21). Responsabilitatea apare de asemenea

invocat i n: Decizia Consiliului 2000/23/EC privind mbuntirea informrii cu privire la
activitile legislative ale Consiliului i fiele de eviden public ale documentelor Consiliului,
OJ L009, 13.01.2000, pp.22-23, paragraful 1; Opinia Comitetului Regiunilor privind The
European Transparency Initiative, OJ C146, 30.06.2007, pp.53-57; i Regulile de acces la
documentele Europol, OJ C072, 29.03.2007, pp.37-40, paragraful 3.
[non-discriminare]: Non-discriminarea este un principiu statuat n legislaia primar, Tratatul
Comunitii (varianta consolidat) plednd n favoarea respectrii sale la nivelul organizrii i
funcionrii instituiilor europene n sens larg, n articolul 13 i ulterior, la nivelul fiecrei politici
europene. n Codul European al Bunei Conduite Administrative, non-discriminarea are sediul
materiei n articolul 5 i presupune accesul liber la administraie al tuturor membrilor unei
comuniti, fr distincie fondat pe naionalitate, sex, origine rasial sau etnic, religie sau
convingeri, handicap, vrst sau orientare sexual. Alte documente relevante pentru
principiul non-discriminrii (ns n sens larg) sunt i: Directiva Consiliului 89/665/CEE privind
coordonarea legilor, regulamentelor i prevederilor administrative n aplicarea procedurilor de
revizuire pentru acordarea contractelor de utiliti i lucrri publice, OJ L395, 30.12.1989,
pp.33-35; Regulamentul Consiliului 1035/97 privind nfiinarea Centrului European pentru
Monitorizarea Rasismului i Xenofobiei, OJ L151, 10.06.1997; Rezoluia Parlamentului
European referitoare la implicaiile extinderii Uniunii Europene asupra cooperrii n domeniul
justiiei i afacerilor interne A4-0107/98, OJ C138, 04.05.1998, paragraful A; Rezoluia
Parlamentului European asupra rezultatelor Consiliului European de la Helsinki (B5-0327,
0353, 0354 i 0357/1999, 16.12.1999, p.2); Directiva 2000/43/CE referitoare la
implementarea principiului tratamentului egal ntre persoane de origine rasial i etnic
diferite, OJ L180, 19.07.2000, pp.22-26; i Ghidul obligaiilor oficialilor i celorlali funcionari
ai Parlamentului European (Codul de Conduit), OJ C097 05.04.2000, pp.1-12.
[parteneriat i cooperare]: nc din 1957, o dat cu semnarea Tratatului de la Roma, unul
dintre principiile constituirii Comunitii Europene a fost acela al cooperrii, articolul 3.1 al
textului consolidat al Tratatului instituind Comunitatea European statund n acest sens
nevoia realizrii unei politici n domeniul cooperrii pentru dezvoltare (lit.r i Titlul XX), prin
asocierea rilor i a teritoriilor de peste mri n vederea intensificrii schimburilor comerciale
i a promovrii prin eforturi comune a dezvoltrii economice i sociale (lit.s i articolele 182188). Pentru aceasta, apropierea legislaiilor naionale n msura impus de funcionarea
unei piee comune (lit.h) devenea, alturi de crearea reelelor trans-europene n domeniul
transporturilor, telecomunicaiilor i energiei (articolul 154), o activitate necesar dezvoltrii
pieei unice i ntririi coeziunii economice i sociale. Economic, politic, judectoreasc,
poliieneasc, cultural, vamal sau administrativ, cooperarea este considerat i un
fundament al implementrii politicii europene a comunicrii [n Carta Alb privind Politica de
Comunicare n Europa COM (2006) 35 final:12]. Ca element esenial relaionrii dintre
diferitele paliere de administrare apare ns n Comunicarea Comisiei privind rolul egovernment n viitorul Europei SEC (2003) 1038, p.6; Comunicarea Comisiei Serviciile de
interes general n Europa COM (2000) 580 final: paragraful 54; i COM (2001) 428 - C50454/2001 - 2001/2181 (COS): paragraful 27. Tot n acest sens, Articolul I-1 i 2 din Opinia
Comitetului Regiunilor privind Strategia de promovare a cooperrii trans-frontaliere i interregionale ntr-o Europ lrgit, 2002/C 192/09 merit menionat: n condiiile n care
Uniunea European depune eforturi pentru obinerea integrrii i limitarea fragmentrii
economice i sociale generate de frontierele naionale, cooperarea trans-frontalier, interteritorial i trans-naional este o prioritate maxim 9. Prevederile primului articol se aplic: a)
9

n nelesul aceluiai act (i al articolului I-7), cooperarea trans-frontalier presupune cooperarea bi-, tri- sau multilateral
dintre autoriti locale i regionale (actorii semi-publici sau privai pot fi de asemenea implicai) aparinnd aceleiai zone
contingente (inclusiv arii separate de mare); cooperare inter-teritorial trebuie interpretat ca fiind cooperarea bi-, trimultilateral dintre autoriti locale i regionale (actorii semi-publici sau privai pot fi de asemenea implicai) aparinnd unor
zone; iar cooperare trans-naional drept cooperare dintre autoriti naionale, regionale i locale sub egida unui program sau
proiect [n condiiile n care sunt acoperite ariile de grani cu statele candidate i cele externe contingente i sunt implicai
actori din cel puin dou state membre UE i/sau non-membre].

autoritilor infra-naionale din statele membre; b) autoritilor infra-naionale din statele

membre i cele candidate; c) autoritilor infra-naionale din statele membre, candidate i
cele nvecinate la sud i la est cu Uniunea lrgit. n fine, indirect relevant, articolul 98 al
Acordului de Asociere semnat ntre Romnia i Comunitate (OJ L357, 31.12.1994, pp. 2
189), legitimeaz o dat n plus, includerea cooperrii n lista principiilor cu valene de
alterare a preferinelor naionale interne ale statelor candidate: Prile vor promova
cooperarea ntre autoritile administraiei publice, inclusiv prin intermediul programelor de
schimb, pentru a mbunti nivelul de cunoatere comun a structurii i funcionrii
sistemelor lor. n direct legtur cu principiul cooperrii, parteneriatul intra-administrativ
probat de existena reelelor din spaiul administrativ european este responsabil pentru
introducerea n limbajul normativ comun al unui nou concept de ansambluri europene de
cooperare teritorial (entiti cu personalitate juridic, menite s faciliteze i promoveze
cooperarea transfrontalier, trans-naional i/sau inter-regional
n interiorul Uniunii
Europene, pentru creterea coeziunii economice i sociale 10). Principiul parteneriatului este
fundamental consolidrii Uniunii Europene i, asemenea subsidiaritii, cunoate mai multe
dimensiuni semantice; printre acestea, relevante pentru domeniul administrativ, sunt dou:
parteneriatul ca posibil form de cretere a eficienei sectorului public (n Cartea Verde
Parteneriatul public-privat i dreptul comunitar privind contractele i concesiunile COM
(2004) 327 final) i parteneriatul ca form de cooperare intra-statal ntre autoritile locale i
regionale pe de-o parte i partenerii locali i regionali pe de alt parte (CdR 384/2001 rev. 2:
paragraful 2.1.).
[stat de drept]: Condiie de aderare pentru statele Europei Centrale i de Est, principiul
statutului de drept este fundamental construciei comunitare n viziunea articolului 6 al
Tratatului de la Maastricht, fapt reiterat i n Carta Alb privind Pregtirea rilor asociate din
Europa Central i de Est pentru integrarea n piaa intern a Uniunii (paragraful 2.30) i
Rezoluia Parlamentului European asupra reuniunii Consiliului European de la Madrid B40034/96, 18.01.1996.
Ce demonstreaz enumerarea de mai sus? C Uniunea (ca totalitate a instituiilor) este
preocupat de reglementarea n spaiul su administrativ a unor principii ce trimit direct la
fundamentul democratic al organizrii i funcionrii structurilor administrative din statele
membre. Ceea ce nseamn c: 1) procesul de construcie i formulare a politicilor europene
folosete uneori (un termen ce reamintete caracterul limitat al prezentei cercetri) aceleai
principii ce orienteaz practica (minimal) democratic a statelor-naiune membre i a
administraiilor publice infra-naionale subsecvente. Alternativ, 2) cum statele candidate
cunosc indirect presiunea integrrii prin mijlocirea procesului de aderare i a prelurii
produselor comunitare, nseamn c sunt la rndu-le expuse amintitelor principii
democratice.
----BIBLIOGRAFIE SELECTIV pentru subiectul europenizrii (a se vedea cursurile 4 si 5)

10

Articolul 1.1;2 din Regulamentul Parlamentului European i al Consiliului 1082/2006 referitor la European Grouping of
Territorial Cooperation, OJ L210/19, 31.07.2006.