Conceptul de guvernana multinivel

In ultimile decenii, conceptul de guvernan multinivel a reprezentat un loc

comun pentru dezbaterile referitoare la viitorul statelor naiune i la realocarea puterii att
de sus n jos, spre nivelurile

subnaionale ct i de jos n sus, spre organizaiile

supranaionale,
Guvernana multi-nivel este unul dintre cele mai noi i, n acelasi timp, vechi
concepte n studiul politicilor publice ; este nou, pentru c ofer un alt mod de a gndire
cu privire la politicile publice , respectiv o gndire ce depete nivelul instituiilor
formale i al proceselor politicilor publice asumate de ctre state i guverne; i este un
concept vechi datorit opoziiei dintre concepiile pluraliste i moniste ale politicilor
publice, precum i dintre abordrile bottom- up i top-down. Altfel spus, este un
concept ce reprezint o refleciei sistematic asupra politicilor i naturii guvernrii.
Conceptul de guvernan multinivel a fost adoptat ntr-o mare msur ca urmare a
creterii semnificative a chestiunilor legate de conservarea importanei statelor naiune i
a guvernelor centrale, simultan cu concentrarea ateniei pe de-o parte, asupra altor
niveluri i actori inclusiv actori non-statali, iar pe de alt parte, asupra variatelor
modaliti n care funcionarea guvernrii poate fi transferat spre alte tipuri de structuri,
diferite de cele guvernamentale.
Configurarea unei varieti ct mai largi de modaliti n care sistemele politice
sunt autorizate s ia decizii, i s obin rezultate (outcames) constituie o important
preocupare pentru studiul guvernanei.
Guvernana trebuie neleas ca ceva total diferit de ceea ce reprezint
monopolul statului centralizat, i prin care se ncearc s se explice dispersia autoritii
guvernului central att pe vertical, spre actorii localizai la alte niveluri teritoriale, ct i
pe orizontal, cre actorii non-statali .
Dimensiunea vertical se refer la legtura dintre nivelurile pe vertical, top
-down, ale guvernelor, inclusiv luarea n considerare a

aspectelor instituionale,

finaciare , informaionale.
Construcia capacitii locale i

incentives de eficacitate ale nivelurilor

subnaionale sunt probleme cruciale pentru mbuntirea calitii i coerenei politicilor

publice.

Dimensiunea orizontal se refer la aranjamentele i acordurile de cooperare dintre

regiuni sau dintre municipaliti. Aceste aranjamente sunt interpretate ca mijloace de
mbuntire a eficacitii serviciilor publice locale i implementarea strategiilor de
dezvoltare..
.Ctigul major pentru studiul guvernanei l-a reprezentat ns faptul c Uniunea
European a fost n primul rnd analizat n primul rnd ca sistem politic n sine, i nu un
set de acorduri ntre guverne. .( G. Marks, 'Structural policy and Multi-level governance in the
EC' in: A. Cafruny and G. Rosenthal (ed.) The State of the European Community: The Maastricht
Debate and Beyond (Boulder 1993) pp.391-411 )

Guvernana multinivel a fost, n primul rnd, dezvoltat la nivelul studiilor despre

politicile UE i apoi extins spre luarea decizie la nivel european. O prim explicaie se
refer la guvernaa multinivel interpretat ca sistem de negociere continu ntre diferitele
niveluri guvernamentale i prezint modalitile n care guvernele supranaionale,
naionale, regionale i locale sunt implicate n reele de politici publice (I.Bache,
Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th
Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005)

Nicio alt form de cooperare internaional nu este att de extins comparativ cu

Uniunea European dac se ine cont de numrul domeniilor acoperite de politici, de
scopul acestor politici i de cile prin care aceste politici sunt dezvoltate. UE este ntr-o
anumit perspectiv abordat ca un mix ntre cooperarea interguvernamental clasic
dintre statele suverane i o larga extinderea a integrrii supranaionale. Persistena unei
zone gri ntre interguvernalism i supranaionalism contituie principala diferena dintre
guvernana multinivel i alte teorii ale integrrii. De asemenea, guvernana nu rezolv
problema suveranitii statale ci susine doar c o structur multinivel este creat de
actori subnaionali i supranaionali . Una dintre principalele probleme ale teoriei
integrrii, i anume, transferul de loialitate i suveranitate ntre entitile naionale i
supranaionale precum i viitorul relaiilor n UE nu sunt clarificate prin abordarea
guvernanei. Identificarea parial a msurilor politice i a celor macroeconomice este
partajat ntre diverse niveluri decizionale
Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are
ca rezultat profunde complicaii ntre nivelul naionale i nivelul european, ambele

responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acest tip de confruntri reprezint unul

dintre principiile de baz ale guvernanei.
Guvernana multinivel interpretaz, de asemenea, UE ca un sistem politic cu
interconectri instituionale la diferite niveluri: 1) european- Comisia European,
Consiliul European i Parlamentul European; 2) naional i 3) regional.
Aceste niveluri interacioneaz ntre ele n dou moduri:a) de-a lungul diferitelor
niveluri de guvernare (dimensiunea vertical) i b) cu alti actori relevani, n cadrul
aceluiai nivel (dimensiunea orizontal) Guvernana multinivel iniial descria un sistem
de negocieri continue ntre guvern i nivelurile teritoriale-supranaionale, naionale,
regionale i locale care erau distinctive n politicile structurale ale UE (Marks 1993, 392;
Hooghe 1996), dar n prezent acest termen este aplicat ntr-o perspectiv mult mai larg.
(Hooghe and Marks 2001). In cadrul studiilor UE a fost, de asemenea, analizat difuzia
deciziei n reelele informale, dar coordonate ale politicilor. (Peterson 2001) n Cartea
Alb a Guvernanei din 2001, Comisia European caracteriza UE ca bazndu-se pe
guvernana multinivel n care fiecare actor contribuie cu propriile cunotiine i
capabilitii la succesul ntregului exerciiu.
In sistemul multinivel provocarea real este reprezentat de stabilirea unor reguli
clare referitoare la cum este partajat, i nu separat, competena; Doar ntr-o viziune
integrat, global i nu exclusivist, Statele membre i toi cetenii Uniunii putnd fi
siguri c interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. (Comisia European, 2001, 3435).
James Rosenau argumenteaz c guvernele naionale au pierdut teren n faa reelelor
corporaiilor,

societilor profesionale, grupurilor de advocacy, organizaiilor

neguvernamentale.
Aceste sfere de autoritate dei asigur conformitatea sunt ne-ierarhizate, fluide i
n special, non-guvernamentale i adesea non-teritoriale (Rosenau 1997).
Pollack si Wallace (2006) argumenteaza necesitatea uneiperspective de guvernanta la
nivelul Uniunii Europene, mai ales datorita caracterului non-ierarhic sau de retea al
elaborarii politicilor, implicand actori subnationali, nationali si supranationali, precum si
o preocupare normativa cu privire la deficitul democratic din U.E., in sensul
potentialului Uniunii de a fi o democratie deliberativa. Nugent (1999) defineste

minimal guvernanta ca activitate operationala de elaborare a politicilor publice in care

guvernul isi implica partenerii sociali, iar March si Olsen (1995) maximizeaza definitia:
Guvernanta este contextul in care se produce actiunea cetatenilor si a guvernantilor, in
care se implementeaza politicile publice si unde se exprima identitatile si institutiile
civile
Prin reglementarea participarii publicului la deciziile privind problema de politici, din
momentul intrarii acesteia pe agenda formala, prin obligativitatea structurilor de stat de a
gestiona transparent informatia7, participarea publicului in timpul pregatirii planurilor si
programelor legate de problema politici publice (mediul in acest caz) si prin participarea
publicului in timpul pregatirii regulamentelor de aplicare, a normativelor si a
instrumentelor legale obligatorii, general aplicabile, se fundamenteaza un model
european de guvernanta In procesul de elaborare a politicilor publice, guvernanta
reprezinta, in cadrul sferei publice, un spatiu al actiunii politice prin care se promoveaza
in mod direct interesele politice ale cetatenilor, care pot participa prin reprezentare activa
la procesul decizional. Elaborarea politicilor intr-o cultura a guvernantei ar creste
eficienta si, implicit, succesul lor, acestea putand fi masurate prin indicatori privind
accesul la procesele deliberative, transparenta actului decizional si accesul public la
informatii, precum si includerea tuturor cerintelor si preferintelor politice ale partenerilor
si beneficiarilor in procesul de formulare a alternativelor.
Premisele negocierii colective a deciziei incep inca din momentul identificarii
problemei pe care grupurile interesate incearca sa o propulseze pe agenda formala,
constituind parteneriate cu alte grupuri interesate fie de problema in sine, fie de aspecte
colaterale acesteia. Procesul decizional se circumscrie, aadar, unui model de comunicare,
consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare i lsarea deciziei la
latitudinea grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai
difuze, mai abstracte, mai complicate i ntr-o oarecare msur, mai puin eficiente dect
n cazul guvernrii ierarhice tradiionale. Pe de alta parte, procesul decisional ar putea
creste eficacitatea actului de guvernare prin asezarea la masa negocierilor a actorilor nonstatali, organizatii non-guvernamentale, retele si comunitati de elaborare a politicilor, si

schimbarea rolului statului prin reconfigurarea granitelor dintre sectoarele public, privat
si voluntar1