Curs conform Antonio Silviu Mutulescu, Drept financiar, n curs de apariie Editura Fundaiei

Romnia de Mine, Bucureti, 2013.

INTRODUCERE N DREPTUL FINANCIAR

O problem prealabil, de la care ncepe analiza din acest capitol, o reprezint cele dou
categorii de relaii bneti care delimiteaz finanele publice de finanele private i ne ajut s
le definim pe fiecare n parte, scond n eviden trsturile lor specifice.
n procesul repartiiei i circulaiei produsului social apar relaii bneti care conduc la
constituirea de fonduri pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societii sau pentru
obinerea i repartizarea de profit.
Este vorba, concret, de dou categorii de relaii bneti. O prim categorie o reprezint
relaiile bneti care exprim un transfer al unei pri din produsul social n form
bneasc, mai exact de venit naional, de ctre o persoan juridic sau fizic, la fondurile
necesare satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri ctre agenii economici,
instituii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face fr echivalent ori pe
baza principiului restituirii sau rambursabilitii . Aceste relaii bneti reprezint relaiile
financiare, o alt categorie a relaiilor bneti viznd formele valorii, adic cele care
reflect o schimbare a formelor valorii n procesul de producie sau n cadrul schimbului,
care conduc doar la modificare fizic sau juridic. Spre exemplu, transferarea valorii
mijloacelor de producie n procesul de producie asupra noului produs sau trecerea valorii din
forma marf n forma bani i invers, cu prilejul vnzrii, respectiv cumprrii de bunuri . Aceste
relaii bneti aparin domeniului privat, constituind aa-numitele finane private sau finanele
ntreprin-derilor.

Finane publice

Relaiile financiare. Noiunea de finane publice

n aciunile de mobilizare, de formare, de constituire a veniturilor publice i de efectuare

a cheltuielilor publice, ntre stat i persoanele fizice, ntre persoanele juridice, pe de o
parte, i ntre acestea i stat, pe de alt parte, se nasc anumite relaii de natur
economic, adic relaiile financiare, respectiv anumite drepturi i obligaii corelative.
Caracterul public al acestor relaii financiare, adic de relaii bneti ntre indivizi (persoane)
i stat, caracterizeaz finanele publice.
ntr-adevr, din perioada descompunerii comunitii gentilice i nceputului ornduirii
sclavagiste, cnd au aprut finanele, ntr-o form incipient, n toate ornduirile, finanele au
acionat ca relaii sociale, de natur economic, ce se manifestau n procesul de repartiie a
venitului naional, n corelaie direct cu realizarea rolului i funciilor statului.
O dat cu evoluia societii i trecerea de la o ornduire social-economic la alta, s-au extins i
diversificat i relaiile financiare. Ca atare, pe lng impozite, care continu s fie principala
surs de venit a statului, se instituie alte obligaii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe
vamale, ncasri din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc i cheltuielile statului,
n principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor i rolului pe care acesta i le-a asumat
pentru satisfacerea nevoilor de ordin general ale societii.
n toate cazurile, relaiile financiare mbrac o form valoric, bneasc. n opinia multor
economiti, pe care o mprtim i noi, nu toate relaiile bneti care apar n procesul repartiiei
i circulaiei produsului social sunt n acelai timp i relaii financiare . n conformitate cu
aceast opinie, sfera finanelor este mai restrns dect aceea a relaiilor bneti, deoarece ea
include numai relaiile bneti care exprim un transfer de produs social, mai exact de venit
naional, nu i cele care reflect o schimbare a formelor valorii.
S ne explicm: relaiile financiare sunt generate de transferarea n form bneasc a unei
pri din produsul social, respectiv venitul naional, de ctre o persoan juridic sau fizic la
fondurile bneti necesare satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri ctre agenii
economici, instituii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face fr echivalent ori
pe baza principiului restituirii sau rambursabilitii.
n acelai timp ns, schimbarea formelor valorii, care se realizeaz n procesul de producie i
n cadrul schimbului, nu face parte din sfera finanelor, ntruct raporturile bneti pe care le
genereaz conduc doar la modificarea fizic sau juridic, aa cum am artat n exemplul de mai
sus.
Desigur, trebuie subliniat c ntre relaiile financiare i relaiile bneti legate de formele valorii
exist o legtur strns, cele dinti fiind condiionate de realizarea celor din urm. Spre
exemplu, nu este posibil vrsarea la bugetul public sau la bugetul privat a unei pri din
produsul creat, fr ca produsele respective s se fi realizat ca mrfuri.
Relaiile financiare ce iau natere n procesul complex de repartizare a produsului social i
venitului naional n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, dei sunt multiple, au o
serie de caracteristici comune, dar i unele trsturi specifice, proprii. Aceste trsturi
specifice apar deoarece:
a) o parte din relaiile financiare asigur repartizarea i formarea fondurilor bugetelor publice i
deci au caracter nerambursabil (nu se restituie);
b) o alt parte din relaiile financiare au la baz principiul rambursabilitii;
c) o alt parte a relaiilor financiare mbin trsturile specifice ale celor dou de mai sus, adic
rambursabilitatea are caracter aleatoriu, fiind condiionat de producerea unui eveniment. Dac
se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate s fie chiar mai mare dect prestaia
bneasc. Dac evenimentul nu se produce, prestaia bneasc devine nerambursabil (suma
pltit deci nu se restituie).
Ca urmare a acestor particulariti, n sens larg, relaiile financiare cuprind att relaiile
referitoare la formarea i repartizarea fondurilor bugetelor publice, care au caracter
nerambursabil, ct i cele care au la baz principiul rambursabilitii (restituirii), precum i cele
la care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adic toate cele trei categorii menionate.
n schimb, n neles restrns, se consider relaii financiare numai cele care cuprind relaiile
referitoare la formarea i repartizarea fondurilor bugetelor publice, adic cele din prima
categorie de mai sus, care au un caracter nerambursabil. n aceast accepiune ne vom referi la
finanele publice.
n raport cu sensul restrns al relaiilor financiare, relaiile care au la baz obligaia de
rambursare reprezint relaii de credit, care apar n legtur cu satisfacerea unor necesiti
temporare de fonduri bneti.
A treia categorie de relaii financiare, privit ca o component a sensului larg al noiunii
de relaii financiare, o constituie relaiile de asigurare, caz n care rambursabilitatea prestaiei
are caracter aleatoriu.
n acest curs vom face o distincie net ntre cele trei categorii de relaii financiare, utiliznd
noiunea de finane publice, pentru a desemna relaiile financiare care implic pli cu
caracter nerambursabil, adic acele relaii ce se includeau n sensul restrns al noiunii de relaii
financiare. n acelai timp, relaiile de credit i cele de asigurare trebuie tratate drept categorii
distincte i autonome de relaii bneti, cu particularitile lor relevate n cele de mai sus.
n lucrarea de fa am inclus i examinarea unor reglementri legale viznd relaii de credit
(mai ales credit public), cunoaterea lor fiind necesar n activitatea fiecrui funcionar public
sau cetean care apeleaz la mprumuturi, n special publice.
n sfrit, nu vom trata reglementrile legale privind relaiile bneti viznd formele valorii, adic
cele care reflect o schimbare a formelor valorii n procesul de producie sau n cadrul
schimbului, ntruct ntr-o economie de pia aceste relaii bneti aparin domeniului privat i
deci vor face obiectul disciplinelor de drept privat (dar le vom prezenta sumar n cele ce
urmeaz).
Aceasta deoarece gestiunea finanelor publice este supus dreptului public, iar gestiunea
financiar a ntreprinderilor urmeaz regulile dreptului comercial. Trebuie reinut c finanele
private reprezint baza unor finane publice solide .
n realitate, finanele private sunt asociate cu ntreprinderile economice, cu bncile comerciale i
societile de asigurare, n conexiune cu resursele acestora i cheltuielile lor, cu mprumuturile
acordate sau primite, cu creanele de ncasat i obligaiile de plat, cu asigurrile i reasigurrile
de bunuri i persoane i rspundere civil.

Obiectul i funciile finanelor publice

Nevoile i interesele publice se realizeaz de ctre stat, n principal i, uneori, exclusiv

prin bani. ntr-adevr, cheltuielile pe care le are de fcut statul nu se pot efectua dect n
bani. Fr bani, nu exist nici finane publice.
Aceast caracteristic explic i preocuparea pentru etimologia cuvntului finane. Dup ct
se pare, noiunea de finane provine de la cuvintele latineti fiare sau finis, care se traduc prin a
termina, a ncheia un diferend, o aciune juridic n legtur cu plata unei sume de bani. De la
aceste cuvinte s-a format financia sau financia pecuniaria, adic plata n bani, plata unei amenzi
n baza unei hotrri judectoreti. Se crede c din aceste cuvinte latineti s-a nscut noiunea
finance, folosit n Frana n secolele XV-XVI, care avea mai multe nelesuri, i anume: sume
de bani, resurse bneti, venit al statului, iar les finances echivala cu gospodria public,
patrimoniul statului .
De asemenea, noiunea de finane are mai multe sensuri i n dreptul englez, nsemnnd
administrarea (mai ales public) de bani, suportul financiar al unei ntreprinderi sau resursele
financiare ale unui stat, companii sau persoane .
Este interesant de reinut c n limba romn, n mod frecvent, mai ales n vorbirea
curent, noiunea de finane este utilizat cu mai multe sensuri, cum sunt cele de bani,
respectiv resursele bneti, organele financiare etc.
Obiectul dreptului financiar. n doctrina financiar s-au emis mai multe opinii privind obiectul
dreptului financiar (finanelor publice). Fr a intra n detalii teoretice ample, ne vom opri asupra
unor concepte privind finanele publice, pentru a identifica i a explica concepia ce a stat la
baza reglementrilor din ara noastr n aceast materie.
ntr-o opinie de larg circulaie european, se consider c dreptul financiar are ca obiect
regulile fundamentale, organele i procedurile care permit colectivitilor publice
ndeplinirea tuturor atribuiilor cu ajutorul mijloacelor financiare. Aceste reguli i
procedee trebuie s se aplice ntr-un regim de drept public, pentru a scoate n eviden faptul
c motivele, mijloacele i efectele finanelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanelor
private . Finanele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale
societii, n timp ce finanele private sunt i n slujba realizrii de profit de ctre ntreprinztorii
particulari .
n doctrina financiar american se afirm c finanele publice au ca obiect faptele, principiile,
tehnicile i efectele procurrii i cheltuirii fondurilor bneti de ctre organele guvernamentale i
ale administrrii datoriei publice .
ntr-o formul mai concentrat, se susine c finanele publice au ca obiect veniturile i
cheltuielile bugetelor aparinnd colectivitilor publice i se exprim sub forme economice,
politice i juridice .
ntr-adevr, veniturile publice i sursa lor, cheltuielile publice i destinaia lor, precum i
corelaiile dintre acestea reprezint esena dreptului financiar, respectiv a finanelor
publice
Pentru a-i realiza rolul i funciile sale, statul trebuie s mobilizeze resurse i s fac cheltuieli
bneti.
n acest scop, statul procedeaz la repartiia sarcinilor publice, ntre persoanele fizice i
persoanele juridice, ct mai echitabil posibil. Mijlocul financiar i juridic prin care se realizeaz
aceast repartiie l reprezint obligaia fiscal, adic impozitele, taxele i celelalte sarcini fiscale
specifice fiecrei ri i fiecrei etape istorice .
n acelai timp, n aciunea de cheltuire, statul este preocupat de stabilirea destinaiei surselor
financiare publice, n raport cu sarcinile i funciile pe care le are de ndeplinit. n selectarea
nevoilor publice ce urmeaz a fi finanate, statul stabilete anumite prioriti, n raport cu
urgena i necesitatea cheltuielilor publice avute n vedere. Astfel, ntr-o perioad de evoluie
panic, primeaz cheltuielile necesare dezvoltrii serviciilor publice (nvmnt, sntate,
cultur etc.); n schimb, n timp de rzboi, spre exemplu, au prioritate cheltuielile militare de
toate categoriile.
Veniturile publice i cheltuielile publice apar drept componente eseniale ale structurii finanelor
publice n opiniile doctrinare menionate i ele au o ndelungat tradiie istoric, inclusiv n
statele moderne.
Dup evenimentele din decembrie 1989, s-a pus i n ara noastr problema definirii
obiectului dreptului financiar, respectiv a finanelor publice, dat cu activitatea de
legiferare n materie. n aceast aciune, structura finanelor publice din statele cu economie de
pia occidental i cu regim politic democrat a fost o surs de inspiraie. Astfel, constatm c
Legea nr.10/1991 privind finanele publice , adoptat la scurt timp dup evenimentele din
decembrie 1989, are n structura acestor finane veniturile publice i cheltuielile publice, ca
elemente de baz ale bugetelor publice i ale finanelor instituiilor publice. Creditul public
reprezint, de asemenea, o component a structurii finanelor publice . Prin aceast lege s-a
urmrit a se reinstitui n Romnia o structur a finanelor publice asemntoare celor din statele
occidentale europene cu economie capitalist i cu regim politic parlamentar.
Att Legea nr. 10/1991, ct i Legea nr. 72/1996 privind finanele publice , care o nlocuiete,
stabilesc drept obiect general al structurii finanelor publice formarea, administrarea,
ntrebuinarea i controlul resurselor financiare publice . Noua Lege a finanelor publice, nr.
500/2002, stabilete un obiect general mai larg, care cuprinde principiile, cadrul general
i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice,
precum i responsabilitile publice implicate n procesul bugetar.
n mod concret, obiectul dreptului financiar l formeaz, n prezent: categoriile de bugete
publice (spre exemplu: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale,
bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor instituiilor
publice); veniturile publice (impozite, taxe, contribuii i alte venituri) i cheltuielile
publice necesare pentru finanarea nevoilor publice; mprumuturile interne i externe (de stat
i cele garantate de stat), care formeaz datoria public i care completeaz resursele
financiare publice proprii ale rii noastre;finanele publice locale ; finanele instituiilor
publice; controlul financiar, exercitat n legtur cu formarea, administrarea, angajarea i
utilizarea fondurilor bneti publice.
Funciile finanelor publice. Finanele publice sunt necesare, n mod obiectiv i subiectiv,
deoarece contribuie la realizarea sarcinilor i funciilor statului, care nu ar putea fi
nfptuite fr prghiile financiare. Se poate afirma chiar c finanele publice ndeplinesc un
rol social i economic deosebit de important.
Mijloacele prin care finanele publice, ca relaii financiare definite mai sus, i ndeplinesc acest
rol sunt funciile acestora, adic funcia de repartiie i funcia de control. S examinm
sumar cele dou funcii ale finanelor publice.
Funcia de repartiie. Funcia de repartiie se manifest n procesul repartiiei produsului social
(produsul intern brut) i cuprinde dou faze, i anume: constituirea fondurilor (resurselor)
bneti i distribuirea (utilizarea) acestor fonduri.
n prima faz are loc formarea (constituirea) resurselor financiare publice, aciune la care
particip societi comerciale, regii autonome, instituii publice, alte persoane juridice i
persoane fizice, indiferent dac sunt rezidente sau nerezidente. Fondurile publice de resurse se
constituie n mai multe forme concrete, cum sunt: impozite; taxe; contribuii pentru asigurri
sociale; amenzi; majorri de ntrziere; vrsminte din profitul regiilor autonome; vrsminte din
veniturile instituiilor publice; redevene i chirii din concesiuni i nchirieri de terenuri i alte
bunuri proprietate de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat i a bunurilor
fr stpn; mprumuturi de stat primite; rambursri ale mprumuturilor de stat acordate;
dobnzi aferente mprumuturilor de stat acordate; donaii i ajutoare primite; alte venituri.
Fondurile publice sunt constituite n proporie majoritar din resurse financiare care i au izvorul
n produsul intern brut i, ntr-o proporie redus, n avuia naional sau n transferuri din
strintate. Resursele din care se constituie fondurile publice provin din toate ramurile
economice i din toate sectoarele sociale: public, privat, cooperatist, mixt, n raport de puterea
contributiv a acestora i politica fiscal promovat de stat. n proporie covritoare, resursele
bneti ale finanelor publice sunt mobilizate cu titlu definitiv i fr contraprestaie . n
activitatea de constituire a fondurilor publice se nasc relaii financiare ntre colectivitate,
reprezentat de stat sau unitile administrativ-teritoriale, pe de o parte, i persoane fizice sau
juridice, pe de alt parte, relaii care au fost examinate ntr-un paragraf separat.
A doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice o reprezint distribuirea (repartizarea)
fondurilor publice pe beneficiari persoane juridice sau fizice. Distribuirea este dat n
competena autoritilor publice i se face n raport cu resursele financiare disponibile (oferta de
resurse financiare) i cererea de resurse financiare. Distribuirea fondurilor publice nseamn
stabilirea cheltuielilor publice pe destinaii, cum sunt, spre exemplu: nvmnt, sntate,
cultur, asigurri sociale i protecie social, gospodrie comunal i locuine, aprare
naional, ordine public, administraie public, aciuni economice, alte aciuni, datorie public.
n cadrul fiecrei destinaii, resursele se defalc pe beneficiari, obiective i aciuni .
Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltrii, fie consumului pentru instituiile publice sau
agenii economici ori persoanele fizice beneficiare.
Distribuirea sau redistribuirea produsului intern brut (produsului social) prin intermediul
finanelor publice are loc n dou modaliti: a) n cadrul aceluiai tip de proprietate, cnd are loc
un transfer de resurse bneti ntre stat i unitile sale n ambele sensuri; b) cu schimbarea
tipului de proprietate, situaie n care transferul de resurse financiare se realizeaz ntre stat, pe
de o parte, i agenii economici cu capital privat sau mixt i populaie, pe de alt parte, i invers.
n acelai timp, redistribuirea se poate realiza i pe plan extern, prin contractarea de
mprumuturi externe, acordarea de mprumuturi externe, achitarea cotizaiilor i contribuiilor
ctre organisme internaionale de ctre stat sau alte instituii publice, primirea sau acordarea de
ajutoare externe de ctre stat etc.
Funcia de control. Funcia de control a finanelor publice se justific, deoarece fondurile
publice aparin ntregii societi. Sfera de manifestare a funciei de control este mai larg dect
cea a funciei de repartiie, deoarece vizeaz, pe lng constituirea i repartizarea fondurilor
financiare publice, i modul de utilizare a resurselor .
Funcia de control a finanelor publice nu se limiteaz la modul de constituire a fondurilor
publice i la repartizarea acestora pe beneficiari, ci urmrete i legalitatea, necesitatea,
oportunitatea i eficiena cu care instituiile publice i agenii economici cu capital de stat
utilizeaz, n mod concret, resursele bneti de care dispun, fie c este vorba de resurse
proprii, fie c sunt mprumutate. n consecin, controlul se efectueaz nu numai asupra
activitilor specifice funciei de repartiie, ci el se exercit i asupra produciei realizate n
sectorul public, a schimbului i consumului ce au loc n acest sector, la nivel central i local.
n ara noastr, controlul financiar se exercit de ctre puterea legislativ, cea executiv i
cea judectoreasc, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi,
Ministerul Finanelor Publice, bnci i alte instituii financiare; organe specializate ale
ministerelor, unitilor administrativ-teritoriale i unitilor economice etc.
Se poate conchide c finanele publice constituie un sistem de relaii economice, prin
intermediul crora se asigur formarea i repartizarea fondurilor publice de resurse financiare n
scopul dezvoltrii economice i sociale a rii, precum i al satisfacerii celorlalte nevoi obteti .
Alte funcii ale finanelor publice. Unii autori susin c finanele publice ndeplinesc mai multe
funcii. Astfel, americanii Richard i Peggi Musgrave susin existena a trei funcii, i anume:
a) funcia de alocare n sensul c bunurile sociale care nu pot fi procurate prin intermediul
pieei sunt distribuite prin intermediul autoritilor publice;
b) funcia de distribuire n sensul c n economia de pia distribuirea veniturilor i averilor
ntre persoanele juridice i fizice este influenat de modul de repartizare a factorilor de
producie, de formele proprietii private; aceast distribuire poate fi considerat just din punct
de vedere al societii, fapt pentru care apare necesitatea redistribuirii veniturilor respective cu
ajutorul instrumentelor specifice finanelor publiceimpozite, cheltuieli bugetare etc.;
c) funcia de stabilizare n sensul c statul urmrete, prin politica fiscal, asigurarea unui
grad nalt de ocupare a forei de munc, a unui grad rezonabil de stabilire a preurilor, o situaie
solid a balanei de pli externe, precum i o rat acceptabil a creterii economice.
n literatura economic din fostele state cu economie centralizat, unii economiti consider c,
pe lng funciile de repartiie i control (examinate de noi mai sus), finanele publice
ndeplinesc i o funcie de producie, considerat ca fiind funcia de baz a acestora. Pentru a
susine acest punct de vedere se pornete de la faptul c finanele publice particip la
asigurarea circuitului fondurilor bneti n cadrul reproduciei seriale; din acest motiv, funcia de
producie mai este numit i funcia de mijlocire a circuitului fondurilor bneti pe baze lrgite.
Alturi de colegul Luigi Popescu, ne exprimm prerea c nu exist argumente convingtoare
c finanele publice ar mai ndeplini i alte funcii n afara celor de repartiie i control .

Rolul finanelor publice n economie

n sistemele economice, rolul finanelor publice a evoluat odat cu schimbrile ce au intervenit

n concepiile despre finanele publice. Sunt cunoscutetrei astfel de concepii .
Concepii clasice. n cadrul acestor concepii, finanele publice reflect doctrina liberal privind
dezvoltarea economic a societii, urmrindu-se evitarea oricrei intervenii a statului n
activitatea economic. Aceste concepii consider c rolul statului se reduce la nfptuirea
sarcinilor i funciilor tradiionale, constnd n:
meninerea ordinii interne;
administrarea justiiei i a lucrrilor publice;
aprarea naional.
Conform acestor concepii, finanele publice aveau, n esen, rolul de a acoperi cheltuielile
publice prin procurarea de ctre stat a resurselor bneti necesare.
La baza finanelor publice clasice au fost puse urmtoarele principii ale doctrinei liberale, i
anume:
reducerea la minimum a cheltuielilor publice, acestea trebuind s acopere numai costurile
serviciilor instituiilor i lucrrilor strict necesare societii, pe care piaa nu le poate furniza;
constituirea veniturilor publice din contribuia general;
impozitele, taxele, mprumuturile publice i celelalte instrumente (metode) pentru procurarea
resurselor financiare trebuia s fie nfptuite astfel, nct s aib un caracter neutru, adic s nu
modifice relaiile social economice existente n societate;
cerina fundamental a finanelor publice o constituiau asigurarea i meninerea echilibrului
ntre veniturile i cheltuielile bugetare.
Problema fundamental a unei bune gestiuni ar fi asigurarea echilibrului ntre veniturile i
cheltuielile bugetare .
Concepii moderne. Dup primul rzboi mondial s-au conturat concepii considerate moderne
despre finanele publice, care au aprut ca urmare a unor crize economice grave. Este
caracteristic acestei etape de evoluie a finanelor publice afirmarea tot mai insistent a doctrinei
intervenioniste , conform creia statul este chemat s exercite un rol activ n viaa economic.
n susinerea acestei teorii se invoc faptul c statul prin politica bugetar, monetar i
valutar poate i trebuie s influeneze procesele economice spre un curs favorabil. Finanele
publice nu mai sunt doar un mijloc de a asigura acoperirea cheltuielilor de administraie n statul
bunstrii, ci reprezint i un mijloc de a influena viaa economic i social, de a exercita o
intervenie n toate domeniile. nsi definirea finanelor n aceast etap sufer modificri n
comparaie cu concepiile clasice. Astfel, transformrile finanelor moderne n raport cu finanele
publice clasice se reflect n cteva caracteristici, cum sunt:
cuantumul resurselor financiare cu care opereaz statul i funcia de distribuire (distribuie) a
finanelor publice, n special a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat
sporesc n mod substanial. Spre exemplu, resursele redistribuite prin bugetul de stat
reprezentau 3% din totalul Produsului Intern Brut (PIB) la nceputul secolului XX, ponderea n
cazul finanelor publice moderne crete substanial, fiind de 40-50 % din PIB n statele membre
ale OCDE (Organizaiei de Cooperare i Dezvoltare Economic);
sfera finanelor publice moderne sporete cu noi elemente, ce decurg din atribuiile crescute
ale statului intervenionist, care devine un investitor n ntreprinderile publice, precum i un
garant i un protector al acestora;
pentru influenarea i direcionarea activitii economice, finanele publice moderne utilizeaz
prghii i instrumente financiare, cum sunt: impozitele, mprumuturile etc.;
o trstur specific bugetelor publice contemporane o reprezint creterea importanei
cheltuielilor de transfer, care se manifest mai cu seam: n sectorul social, prin cheltuielile de
susinere i de asisten pentru protecia social; n sectorul economic, prin subvenii pentru
agricultur, pentru ntreprinderile private aflate n dificultate financiar i pentru ntreprinderi
publice; n domeniul local, prin ajutor financiar acordat colectivitilor locale; n cheltuieli
direcionate spre exterior, prin ajutoare pentru alte state, contribuii la veniturile unor organizaii
internaionale.
Concepii postmoderne. n perioada 1978-1980, apar curente neokeynesiste i neoliberale,
care ncearc s adapteze teoria clasic a liberalismului economic, adic cea keynesist, la
noile condiii economice postbelice.
Trstura specific a acestor concepii o reprezint armonizarea intereselor i interveniei
statului cu cele ale sectorului privat. Se recomand, n aceste concepii denumite i
contemporane ale finanelor publice, intervenia statului pentru a stabili cadrul juridic al
concurenei, baza funcionrii armonioase a mecanismului preurilor i a mpiedicrii abuzurilor
monopolurilor.
Aceste concepii susin stimularea ofertei i se pronun mpotriva interveniei statului n
economie prin metoda stimulrii cererii. Se lanseaz conceptul economiei sociale de pia
(Ludwig Erhard), n cadrul acestui concept statul urmnd s intervin: pe calea socialului, pe
calea politicii fiscale, s efectueze redistribuiri cnd acestea sunt necesare, dar intervenia
statului s nu vizeze mecanismele intime ale pieei. Numai n mod cu totul excepional ar
interveni statul i n mecanismul economic dup regulile pieei, dar numai asupra consecinelor,
i nu asupra regulilor de joc ale pieei. Astfel, s-a acordat prioritate mediului economic fa de
intervenia direct a statului, s-a dat ntietate produciei (influenrii ofertei) i au intervenit
modificri n redistribuirea valorii adugate n favoarea produciei, dirijismul fiind nlocuit cu
stimularea iniiativei.
Se consider c, n prezent, finanele publice joac dou roluri. n primul rnd, ele reprezint un
mijloc de acoperire a cheltuielilor cu funcionarea sectorului public. n al doilea rnd, finanele
publice sunt un mijloc de intervenie economic i social .

Finane private

n timp ce finanele publice vizeaz aspectele mezo i macro-economic, sunt asociate cu statul,
unitile sale administrativ-teritoriale, alte instituii de drept public, se consider c finanele
private vizeaz aspectul microeconomic i sunt asociate cu ntreprinderile economice, bncile
comerciale, societile de asigurri i alte forme juridice de drept comercial i cuprind relaiile
economice bneti prin care se constituie i se utilizeaz capitalurile acestora n scopul creterii
valorii lor, obinerii i repartizrii de profit.
Coninutul finanelor private este analizat pe 3 planuri:
practic financiar;
politic financiar;
teorie financiar.
Dei aspectele de practic i politic financiar dateaz de la apariia finanelor private i au
urmat cursul devenirii ntreprinderii moderne, teoria financiar are o statutare relativ mai
apropiat n timp, fapt ce a condus la catalogarea finanelor private ca finane moderne.
Clasificarea finanelor n publice i private se face n funcie de natura dreptului dup care
entitile i conduc activitile, public sau comercial. Aceast delimitare este posibil, n special,
n rile cu economie de pia, n care coexist proprietatea public i cea privat, ambele
avnd contribuia lor la realizarea PIB.
n literatura de specialitate, finanele private sunt ntlnite sub diverse titluri: Finane, Gestiunea
financiar a ntreprinderilor, Finanele ntreprinderii, Finane de pia, Teorie financiar etc.
n vocabularul anglo-saxon, o singur expresie Finane desemneaz n acelai timp fenomenele
financiare i doctrinele sau teoriile ce explic fenomenele financiare din ntreprindere. Totui,
coninutul acestei expresii prezint dou nuanri: n sens larg i n sens restrns .
n sens larg, finanele sunt definite ca alocri optimale de resurse financiare limitate unor utilizri
multiple, n societi att comerciale, ct i necomerciale, respectiv n entiti avnd ca scop
realizarea de profit sau numai gestionarea de resurse pentru satisfacerea unor servicii generale.
Aceast accepiune privilegiaz componenta decizie n sensul selectrii dintre nevoi, respectiv
utilizri multiple, a acelora care s asigure obiectivul strategic al ntreprinderilor, respectiv
consolidarea pieelor i creterea valorii ntreprinderilor. Atingerea obiectivului e condiionat de
optimizarea acestei alocri. Dei nu rezult n mod explicit, aceast concepie i propune s
aib n vedere riscul, ca o component a rentabilitii ateptate, ntruct alocarea resurselor
urmrete realizarea unor fluxuri viitoare cu grad probabil de realizare.
n sens restrns, finanele urmresc alocarea optim de resurse financiare proceselor de
producie de bunuri i servicii economice n vederea maximizrii ntoarcerii de bani din vnzarea
lor pe pia. Ca atare, sub acest aspect sunt surprinse numai finanele societilor comerciale,
nnobilate cu denumirea de Finanele ntreprinderilor. Ca i n cazul accepiunii n sens larg, n
accepiunea n sens restrns finanele ntreprinderilor pun accentul pe noiunile de decizie i
risc. Astfel, coninutul lor are n vedere, n primul rnd, sfera deciziilor pe termen lung: decizia
de investiii i cea de finanare. Ambele vizeaz strategia ntreprinderii: decizia de finanare prin
selectarea surselor antreneaz un anumit cost pentru ntreprindere i un anumit gen de risc
(financiar, de faliment); decizia de investiii determin profilul i mrimea ntreprinderii. Aceasta
determin mrimea veniturilor viitoare i riscul de exploatare al ntreprinderii. n interdependen
cu aceste decizii majore, n ntreprindere este adoptat decizia de dividend cu rol deosebit n
imaginea i valoarea de pia a ntreprinderii, pe de o parte, i constituirea surselor de
autofinanare, pe de alt parte.
n al doilea rnd, domeniul finanelor cuprinde sfera gestiunii financiare pe termen scurt,
referitoare la ciclul operaiunilor de exploatare, dimensionnd prin acestea nevoia de fond de
rulment i prin comparaie cu fondul de rulment, respectiv excedentul capitalurilor permanente
fa de investiia n active imobilizate, echilibrul financiar al ntreprinderii. Corelat cu acestea,
sunt incluse i gestiunea trezoreriei i gestiunea riscurilor de curs de schimb i de dobnd.
Finanele ntreprinderii pot fi definite deci ca ramur a tiinei economice care studiaz
ansamblul relaiilor economice bneti prin care se constituie i se utilizeaz capitalul
ntreprinderii n vederea obinerii i repartizrii rezultatului final, respectiv profitul ntreprinderii.
Din coninutul i definiia finanelor ntreprinderii se desprind i funciile acestora , i anume:
a) funcia de repartiie se manifest cu ocazia formrii capitalului i a fondurilor proprii ale
ntreprinderii, n primul rnd, i n al doilea rnd, cu ocazia stabilirii participrii ntreprinderii la
constituirea fondurilor comunitii locale sau a bugetului central.
Prin intermediul acestei funcii se realizeaz: repartiia unor acumulri anterioare n procesul
formrii capitalului ntreprinderii sau se realizeaz repartizarea rezultatelor ntreprinderii, pentru
autofinanare, (formarea fondului surselor proprii de finanare, fondul de participare a salariailor
la profit, de finanare a unor activiti sociale etc.) sau pentru formarea fondurilor bugetare
(locale i central);
b) funcia de control se manifest n procesul utilizrii capitalului i stabilirii obligaiilor
bugetare. Prin intermediul funciei de control se urmresc eficiena formrii capitalului sub
raportul costului finanrii, precum i eficiena cheltuirii capitalului, cu ncadrarea n prevederile
bugetului de venituri i cheltuieli i asigurarea integritii patrimoniului. Controlul se exercit sub
toate formele sale, preventiv, concomitent i ulterior, pentru a se prentmpina cheltuielile
neeconomicoase sau nelegale, pentru a se recupera de la cei vinovai de gestiune
necorespunztoare daunele aduse ntreprinderii.
Fr ndoial, scopul final al activitii ntreprinderii, preocuparea primordial a managerilor
acesteia l constituie maximizarea valorii ntreprinderii i, implicit, obinerea unei rentabiliti ct
mai ridicate. Acesta este obiectivul principal al funciei financiare, ntruct ntreprinderea este n
cele din urm o sum de investiii, iar investitorii pretind maximizarea valorii investiiei.
n opinia specialitilor, mult timp, funcia financiar a avut ca sarcin de baz inerea evidenei
cu scopul de a asigura cea mai bun regle-mentare posibil a plii datoriilor contractate i
nscute din activitatea de producie.
Dar evoluia ntreprinderii de la unitate de producie de mrime mic, cu acionar, n general,
individual, la unitate mare, de form social, cu acionari diveri care folosesc munca unor
categorii sociale diverse, a transformat i funcia financiar dintr-o simpl tehnic derivat din
contabilitate n finanele ntreprinderii, ramur a tiinei economice care studiaz ansamblul
relaiilor economice bneti prin care se constituie i se utilizeaz capitalul ntreprinderii n
vederea obinerii i repartizrii rezultatului final, respectiv profitul ntreprinderii.
Aa cum remarca Aldo Levy, n Frana , dar i n celelalte ri occidentale, funcia financiar a
ntreprinderii a evoluat mult, n special, n ultimul deceniu, datorit evoluiei pieei de capitaluri i
mondializrii produciei. Astfel, managerul financiar i menine rolul su dublu: n asigurarea
finanrii fiecrei aciuni, operaiuni i n cutarea surselor de finanare cele mai ieftine, dar
orizontul su s-a mbogit prin multiplicarea posibilitilor de opiune pentru obinerea
resurselor. Pe lng finanatorii tradiionali, bnci i instituii de credit, a luat o deosebit
amploare piaa financiar, iar instrumentele prin care se asigur capitalurile folosite de aceasta
s-au diversificat. Piaa capitalurilor, cndva monopolul bncilor centrale, al altor bnci i instituii
financiare autorizate, s-a scindat n: piaa interbancar, rezervat bncilor, prin care se acoper
nevoile de lichiditi ale acestora, i o pia deschis, piaa financiar, pe care sunt negociate
titluri de valoare i prin care se formeaz cea mai mare parte a capitalului ntreprinderii.
Pentru a nelege aceste operaiuni, considerm necesar s definim, sumar, cele dou categorii
de pia.
Piaa financiar este un loc (cadru) de ntlnire ntre nevoile de resurse bneti ale
ntreprinztorilor, ale productorilor (global deficitari n astfel de resurse) i disponibilitile
bneti ale populaiei, ale menajelor (global excedentare la asemenea resurse). Piaa financiar
este piaa activelor financiare. Ea mijlocete plasamentele economiilor populaiei, ale
societilor de asigurri, ale altor uniti economice n hrtii de valoare sau valori mobiliare pe
termen lung (mai mult de un an) i fr termen, n aciuni i obligaiuni emise de societile
comerciale pe aciuni i de administraiile publice ca instrumente de finanare extern. Acest
proces este mijlocit de unitile bancar-financiare, care i desfoar activitatea pe baze
comerciale .
Piaa capitalului este o pia specific, al crei obiect l formeaz titlurile de valoare (aciuni,
obligaiuni, titluri de stat). Participanii la operaiunile de pe piaa de capital sunt posesori de
disponibiliti bneti i care sunt motivai s le plaseze n aciuni i obligaiuni, pe de o parte, i
cei care au nevoie de resurse bneti i accept s se ndatoreze la primii i la intermediarii
acestor operaiuni (bncile comerciale, bursa, ali intermediari), pe de alt parte. Operaiunile pe
piaa de capital se deruleaz pe baze comerciale .
Referirea de mai sus, a francezului Aldo Levy, la mondializarea produciei, ne oblig la o scurt
analiz a acestui fenomen, frecvent abordat n lumea economitilor i juritilor.
Mondializarea este definit a fi un proces care relev c activitile realizate de anumite firme
devin expresia (sinteza) unor operaii economice ce se desfoar la scar planetar, n ceea
ce privete att producia, ct i comercializarea . Acest proces de mondializare are caracter
obiectiv. A aprut mai de mult, dar s-a intensificat n ultimul deceniu. Mondializarea are ca
promotori ntreprinderile multi i transnaionale. Se consider c, sub aspect economic,
mondializarea constituie modalitatea firmelor respective de a accede la avantaje comparative
(competitive) care se creeaz la scar mondial, sub incidena numeroaselor diferene ce exist
ntre rile i regiunile lumii. Mondializarea permite evitarea unor costuri, realizarea de economii
de scar, diminuarea unor costuri, exploatarea imperfeciunii diferitelor piee etc.
n esen, mondialismul nseamn viziunea unei lumi fr granie, implicnd ideea unei piee
mondiale .

EVOLUTIA ISTORICA GENERALA A DREPTULUI FINANCIAR SI A FINANTELOR

PUBLICE

Legislaia finanelor publice de la ntemeierea Principatelor Romne pn la Unirea lor

nainte de ntemeierea Principatelor Romne, adic pn la desclecare, pe teritoriul rii
noastre au existat diferite forme de organizare politic. Toate popoarele migratorii care au trecut
pe aici ne-au supus la dri i la corvezi multiple, stare care a durat pn ce am putut nchega
viaa Statelor Romne, care s triasc din forele naionale ale neamului i n care am stabilit
alte raporturi de ndatoriri . n aceast perioad, legtura dintre ranii romni i efii triburilor
migratorii se fcea prin cnejii, voievozii i juzii localitilor romneti, care rspundeau de
strngerea birurilor.
Ca urmare a desclecrii i a nchegrii unor organizaii politice mai unitare, organizarea fiscal
din rile Romne se dezvolt dup sistemul de dri existent n Transilvania, de unde au pornit
voievozii desclectori. Se pare c a exercitat o anumit influen i populaia romneasc de
peste Dunre, din Serbia, care avea o organizare administrativ i o structur social bine
definit, cu drepturi i obligaiuni ceteneti fa de fisc. n realitate, sistemul fiscal era stabilit i
n raport cu organizarea politic din acele timpuri.
O caracteristic fundamental a constat n aceea c domnii, ca autoritate suprem n stat, i-au
asumat fixarea drilor, controlul activitii tuturor slujbailor vistieriei, de la marele vistier pn la
cel mai mic agent fiscal, fixarea atribuiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor
nenelegerilor dintre membrii aparatului fiscal i contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri
de dri .
n ara Romneasc i n Moldova, pn n 1830, sursele principale de venituri ale statului
erau:
a) drile de repartiie, care constau, n general, din bir, pltit n mod ealonat, ntr-un anumit
numr de rate;
b) drile de cotitate, compuse din: dijmritul de stupi i porci, oieritul de oi (gotina n Moldova),
vinria pe vin (vidrrit n Moldova), vmile, amenzile etc. n acelai timp, au existat unele dri,
care azi par cel puin curioase, cum sunt: fumritul, vcritul (pe boi, vaci i cai), ierbritul,
tutunritul etc. Aceste forme de dri erau multiple i variau, cu timpul unele dispreau, altele se
instituiau, astfel c nu ne propunem s facem enumerarea lor exhaustiv. ntruct perceperea
acestor dri era arbitrar, frecventele plngeri ajungeau la Domni, care se ndurau i fceau
ruptura, adic o nelegere care stabilea obligaia fiscal i termenele de executare. nelegerea
aceasta cu vistieria se fcea, desigur, pe grupuri de contribuabili i nu individual (exemplu:
grupuri profesionale negustorii braoveni, grupul preoilor dintr-o eparhie etc.).
Contribuabilii erau mprii n dou mari categorii:
a) bresle, care beneficiau de unele privilegii fiscale, adic scutiri totale sau pariale de dri i un
sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii stpni de moii (boierii, episcopiile, mnstirile) erau
scutii total de dri; doar n cazuri excepionale erau impuse i strile privilegiate;
b) birnicii, care plteau toate drile, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri. n aceast
categorie intra, n principal, rnimea liber i clca, supus la toate drile de repartiie i de
cotitate.
n Transilvania, principalele categorii de obligaii fa de stat au fost drile pe pori, dup
animale, pentru ntreinerea armatei, muncile obteti, capitaia, adic obligaii n bani i munc.
n 1754, printr-o patent, mprteasa Maria Tereza a stabilit urmtoarele impozite directe ctre
stat:
a) impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri de diverse categorii,
deosebite pe clase dup felul culturii, dup rodnicia, poziia locurilor) i pentru bunuri
mictoare (boi, cai, porci, capre, oi, stupi de albine, vase de rachiu), deosebite dup natura
obiectului impus;
b) impozitul pe cap, numit taxa capitis, aplicabil n mod variat pe categorii de contribuabili,
astfel: pentru rani mai mic (n raport de cuantumul drilor pltite de fiecare), iar pentru oreni,
mai mare (taxa oreneasc) . Nobilimea era scutit de dri.
Organele fiscale din ara Romneasc i Moldova erau: marele vistier, vistierii II i III, ajutai de
o cancelarie a vistieriei, complex, format din logofei specializai pe servicii (logoft de bresle,
de scutelnici, de slujitori, de poslunici etc.) i sameii. n ar se exercitau atribuii fiscale prin:
n judee, sameii trimii de vistierie i ispravnicii de jude; n pli, zapciii; n plaiuri, vtafii de
plai; iar n sate, prclabul, preotul i btrnii satului. Organele centrale rspundeau de
impunerea i perceperea drilor, evidena veniturilor i cheltuielilor. Sameii ineau evidena n
judee i supravegheau dregtorii locali s nu fac abuzuri. Ispravnicii aveau n grija lor
stabilitatea contribuabililor n jude, repartiia judicioas a drilor pe sate i bresle, precum i
supravegherea zapciilor, vtafilor de plai i vameilor .
n Transilvania, organul superior care se ocupa cu administrarea veniturilor fiscale era
Tezaurariatul (Regius thesaurariatus), cu reedina, n cea mai mare parte a perioadei analizate,
la Sibiu. Acest organ era condus de Tezaurar, care avea n subordine patru inspectori cu
competen n sectoare distincte (mine de aur i sare; domenii fiscale; dijme fiscale; vmi). Pe
parcurs, acest organ a avut organizri diferite.
n aceast perioad, n rile Romne au avut loc unele aa-zise reforme fiscale, dintre care
amintim pe cele ale lui Constantin Mavrocordat (1741 1749 i 1761), Alexandru Ipsilanti
(1775), Constantin Ipsilanti (1804) i Ioan Caragea (1814 1815) .
Repartiia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, n 1818, era urmtoarea: 41% n
folosul clasei stpnitoare, n special ca lefi; 35% n folosul turcilor; 24% rmneau domniei. Se
pare c i o parte din sumele cuvenite clasei stpnitoare i domniei mergeau, sub diferite
forme, la turci, astfel c n realitate turcii beneficiau de circa 45% din veniturile fiscale.
Adevrata reform financiar s-a realizat n rile Romne prin Regulamentul Organic. ntr-
adevr, perioada ocupaiei ruseti (1828 1856) a adus transformri importante n domeniile
politic, social, economic i financiar. Din punct de vedere financiar, aceast perioad, de
aproape 30 de ani, se poate divide n dou pri:
a) epoca vechiului regim, de la 1828 i pn la punerea n aplicare a Regulamentului Organic,
adic 1 iulie 1831 pentru Muntenia i 1 ianuarie 1832 pentru Moldova;
b) epoca noului regim, aceea a Regulamentului Organic, de la punerea lui n aplicare i pn la
Convenia de la Paris (30 martie 1856), care a pus capt amestecului ruilor n treburile noastre
.
Regulamentul Organic, n capitolul III, cuprinde reforma financiar care se refer, n general, la
desfiinarea unor dri i instituii, crearea de noi venituri i instituirea unei ordini n perceperea
veniturilor i efectuarea cheltuielilor i introducerea unor norme moderne de drept bugetar.
Conform reglementrilor reformei financiare, toate veniturile se concentrau n Casa Statului i
erau repartizate n cheltuieli stabilite prin buget, instituindu-se n acest fel principiul modern al
universalitii bugetare.
n domeniul fiscal, Regulamentul Organic grupa impozitele i taxele astfel:
A) Clasa I. Veniturile din Domeniile Statului, care cuprindeau:
 domeniile statului;
partea din veniturile proprietilor imobiliare ale aezmintelor religioase;
alte venituri dect impozitele.
B) Clasa a II-a cuprindea:
I. Taxele:
1) Pentru Valahia:
oieritul i vinritul strinilor, pentru vitele aduse pentru pune;
darea pentru diplome
2) Pentru Moldova:
darea pstorilor strini;
venitul paapoartelor.
II. Impozitele propriu-zise:
1) Directe:
a) Pentru Valahia:
birul (capitaiunea);
patenta
b) Pentru Moldova:
capitaiunea;
patenta;
darea asupra viilor strinilor.
2) Indirecte:
Pentru Valahia:
vama; salinele
b) Pentru Moldova:
vama; salinele; pota .

Legislaia finanelor publice de la Unirea Principatelor Romne pn la primul rzboi mondial

n perioada domniei lui A. I. Cuza (1859 1866) au fost puse bazele unei organizri financiare
moderne i s-a unificat legislaia financiar a celor dou Principate.
n primul rnd este de remarcat c prin Tratatul de la Paris (18/30 martie 1856) s-au admis
desfiinarea privilegiilor de clas, s-au instituit egalitatea tuturor romnilor naintea legilor,
aezarea dreapt i general a contribuiunilor n raport cu averea fiecrui contribuabil (art. 24).
De asemenea, Conveniunea de la Paris din 1858 prevedea ca toi romnii s fie egali naintea
legilor i a impozitelor i cerea o revizuire a legilor de impozitare ce existau n ambele
Principate.
n aceste condiii, n anul 1862, o dat cu unirea administrativ a Principatelor, au fost adoptate
mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscal occidental. n esen, au fost
adoptate urmtoarele msuri fiscale noi:
a) introducerea impozitului funciar. Anterior, proprietatea funciar era scutit de impozit;
b) instituirea taxei de transmitere asupra proprietilor aezmintelor publice (bunuri de mn
moart - pentru c nu circul);
c) legea patentelor a fost mult lrgit prin adugarea mai multor categorii de pltitori de patente;
d) legile din trecut pentru contribuii personale i contribuia de poduri i osele au fost extinse la
toate clasele societii i unificate pentru ambele principate.
n aceste condiii, sistemul fiscal dobndete o organizare nou, devenind o parte constitutiv
foarte important a finanelor publice.
Sursele principale de venituri ale statului n aceast perioad pot fi clasificate astfel:
I. Impozitele (contribuiile), ca principal surs de venituri a statului, utilizate pentru ndeplinirea
funciilor sale economice, financiare i politico-sociale .
Impozitele erau divizate n dou categorii:
a) de repartiie adic repartizate dintr-o sum global;
b) de cotitate, adic stabilite pe uniti impozabile.
Impozitele mai erau categorisite n directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare, reale
(obiective) sau personale (subiective), proporionale sau progresive.
II. Taxele erau destinate s acopere cheltuielile determinate de efectuarea serviciilor solicitate,
spre deosebire de impozite, care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului i
pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare n favoarea contribuabilului.
Taxele erau clasificate dup urmtoarele criterii:
a) dup natura lor, erau mprite n:
- fixe sau variabile;
- aparte sau personale;
- directe sau indirecte;
b) dup modalitatea de ncasare (percepere), se divizau n:
- judectoreti;
- administrative.
III. Activitatea productiv ce se efectua pe domeniile statului, cum erau cea agricol,
exploatarea minier, n ntreprinderile industriale i comerciale (ci ferate, pot, telegraf,
telefon, bnci de stat, loterii de stat etc.) sau n unele ntreprinderi mixte.
IV. Monopolurile (asupra tutunului, srii, buturilor alcoolice etc.) i amenzile.
V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt, spre exemplu:
a) devalorizarea monetar;
b) reevaluarea stocurilor Bncii Naionale;
c) exproprieri;
d) emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor.
VI. Succesiuni vacante i donaii
Ne vom referi, pe scurt, la cteva impozite aplicate dup crearea statului modern romn, n
special n anii domniei regelui Carol I, care, dup cum este cunoscut, a dus o politic financiar
realist. innd seama de scopul lucrativ al ntregii activiti economico-sociale din perioada
analizat i avntul ce se manifesta n domeniul economic, sistemul fiscal se baza mai ales pe
impozitele pe venit, ca impozite personale, care ineau seama de posibilitile de contribuie ale
contribuabilului:
Astfel:
a) impozitul pe veniturile proprietilor agricole, instituit n 1864, cu modificrile ce i s-au adus n
1871, 1881, 1901, 1907;
b) impozitul pe venitul proprietilor cldite;
c) impozitul pe venitul capitalurilor mobiliare, introdus n 1906, era reinut de la debitorii
dividendelor, cupoanelor, dobnzilor, rentelor, chiriilor i tuturor veniturilor i produselor de orice
fel;
d) impozitele pe veniturile ntreprinderilor comerciale i indus-triale, stabilite prin legile din 1863,
1877 i 1899, asupra ntreprinderilor din aceste categorii, cu excepia societilor pe aciuni, a
cooperativelor i a celor ce se aflau n primul an de funcionare;
e) impozitul pe venituri din salariu, introdus n 1877 i apoi n 1900. Avea natur proporional;
f) impozitul pe veniturile din profesiuni i ocupaiuni neimpuse la alte impozite, reglementat prin
Legea patentelor (1862), era progresiv i ncepea de la 1%, pentru veniturile de pn la 400 lei,
i ajungea la 3,5%, pentru veniturile mai mari de 50.000 lei.
Perceperea impozitelor se fcea de ctre prclabi i subcasieri numii de Ministerul de Finane,
pn n 1867, dup care au fost instituii perceptorii. n vederea mbuntirii procedurii de
ncasare a impozitelor au fost adoptate mai multe legi (1864, 1865, 1871, 1877, 1878,
1880,1893) .
n Transilvania, de asemenea, impozitele au constituit o principal surs de venituri publice.
Totodat, existau o serie de taxe, contribuii speciale, monopoluri i alte surse de venituri sau
msuri financiare. Dintre impozitele directe aplicate n perioada analizat menionm, sumar,
urmtoarele:
a) impozitul pe pmnt (Legea nr. VII/1875, modificat prin Legea nr. XI/1881) se percepea
pentru orice suprafa de pmnt avnd destinaie economic sau alt destinaie, de la
proprietarul acestuia. Cota impozitului era de 20% din venitul net cadastral. Au fost stabilite i
unele cote suplimentare care, uneori, s-au ridicat pn chiar la 47% din venitul net cadastral;
b) impozitul pe venitul proprietii cldite (Legea nr. XXII/1808, modificat n 1870, 1872, 1875,
1883, 1909) a avut ca obiect impozabil casele de locuit, extins, prin asimilare, i la alte cldiri.
Impozitul se stabilea n dou forme: ca impozit pe case, stabilit dup cuantumul chiriei n cote
de 9%, 11% i 14%; impozitul dup clase, stabilit n raport de numrul ncperilor efectiv
nchiriate, fiind fixate zece clase i trei grade de impozit;
c) impozitul asupra dobnzilor i rentelor, reglementat prin Legea nr. XXII/1875, modificat, n
principal, prin Legea nr. XLVI/1883 i Legea nr. V/1890. Obiectul impozabil l constituiau
dobnda, dividendele, tantiemele i se percepea n cote determinate;
d) impozitul asupra ctigului, aa-zisa, dare pe ctig, stabilit prin Legea nr. XXIX/1875,
modificat n 1883, 1885, 1886, 1888, 1893, 1909. Obiectul impozabil l reprezentau ctigurile
i veniturile din munca manual, din ntreprinderi industriale i comerciale, din ocupaiile
intelectuale i din alte ocupaii sau ntreprinderi productoare de ctig care nu fceau obiectul
celor trei impozite menionate mai sus (asupra pmntului, a cldirilor i a dobnzilor i
rentelor);
e) impozitul ntreprinderilor obligate la publicarea socotelilor, instituit prin Legile nr. VIII/1909 i
LIII/1912 i pus n aplicare prin Legea nr. XXXIV/1916. Impozitul se aplica ntreprinderilor pe
aciuni din ar, societilor n comandit, societilor de asigurare, cooperativelor, adic tuturor
societilor obligate s prezinte, la tribunalul comercial, bilan. Baza impozabil o reprezenta
venitul integral (total), iar aezarea (calculul) impozitului se fcea asupra venitului anual
precedent celui de impunere;
f) impozitul asupra minelor, prevzut de Legea nr. XXVIII/1875, avnd ca obiect venitul provenit
din exploatarea minelor i cel din tranzacii industriale n legtur cu activitatea minelor.
Din categoria impozitelor indirecte menionm cteva impozite de consumaie (denumite i
taxe), cum sunt: taxe pe zahr i glucoz, pe spirt i buturi alcoolice, pe articole de
consumaie, pe produse petroliere, pe tutun i sare (n ipoteza c nu reprezentau monopol de
stat); impozitul pe lux, cifra de afaceri i altele.
n Bucovina se aplicau, n perioada menionat, ca impozite directe, darea pe case, pe pmnt,
pe ctig (patente), pe venitul societilor, pe rente i pe venit. n acelai timp, n Basarabia se
aplicau impozitele pe pmnt, pe cldiri, pe capitaluri imobiliare, pe patente i pe venitul global .
Instrumentul principal al organizrii bugetare l reprezenta bugetul, considerat ca actul legislativ
prin care se prevedeau i se aprobau veniturile i cheltuielile anuale ale statului i tuturor
serviciilor publice. Exerciiul bugetar era egal cu anul financiar, adic de 12 luni, i ncepea la 1
aprilie i se ncheia la data de 31 martie a anului urmtor. Proiectul bugetului se elabora de
Ministerul Finanelor n condiiile asigurrii unui echilibru ntre veniturile i cheltuielile publice.
Este interesant procedura de elaborare a proiectului de buget. Astfel, ministerele sau
administraiile publice, nainte de a-i elabora proiectele definitive de buget, aveau obligaia de a
comunica Ministerului de Finane, pn cel mai trziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul
anului urmtor; Ministerul de Finane supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare, iar
apoi comunica hotrrea luat ctre ministerul sau administraiile publice. Pe baza proiectelor
de bugete ale ministerelor i administraiei publice, dup echilibrarea i definitivarea lor,
Ministerul de Finane, incluznd i bugetul su, elabora bugetul general al statului, care era
supus aprobrii Guvernului i apoi Adunrii Deputailor, pn la 1 martie.
O caracteristic important a sistemului financiar al perioadei istorice analizate o constituie
faptul c bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului naional. Astfel, impozitele erau
suportate n principal de categoriile productive ale societii. n cadrul veniturilor publice,
predominau impozitele indirecte. Spre exemplu, n anul 1864, impozitele directe reprezentau o
treime din aceste venituri, iar la nceputul secolului XX au sczut la 17,2%, n timp ce impozitele
indirecte au crescut n perioada respectiv de la 66,3% la 82,8%.
Sistemul financiar modern cunoate metoda controlului dublu asupra finanelor publice, unul
efectuat de aparatul de specialitate al executivului i altul exercitat de organul legislativ. Aceast
metod a fost introdus i n Romnia prin Regulamentul Organic.
ntruct modul de organizare nu a permis un control financiar sistematic, prin Legea nr. 24
ianuarie/5 februarie 1864 (modificat la 14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost nfiinat
Curtea de Conturi, de inspiraie francez. Curtea era competent s cerceteze i s fixeze
conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de jude, regiilor administraiilor contribuiilor
indirecte, precum i s ncheie socotelile cheltuielilor fcute de toi agenii contabili. Competena
de control ulterior (postum) a Curii a fost extins prin legile modificatoare, care i-au atribuit i
unele competene jurisdicionale privind apelurile fcute de organele comunale, precum i de
contribuabilii i perceptorii direci care nu erau supui jurisdiciei de prim instan a Curii, n
contra ncheierilor comunale sau administraiei de care aparineau.
Legea din ianuarie 1895 aduce unele mbuntiri n organizarea Curii de Conturi, dintre care
importante ni se par dou:
a) stabilirea ordinii ierarhice n raport de celelalte organe judectoreti;
b) extinderea competenei jurisdicionale asupra oricrui funcionar public care nu putea justifica
avansurile primite pentru ndeplinirea unor servicii publice.
n 1859, o dat cu Unirea Principatelor Romne, s-a trecut la organizarea administrrii vmilor,
nfiinndu-se dou direcii generale ale vmilor, cu sediile n Bucureti i Iai, care coordonau
activitatea celor 51 puncte de vam. Totodat, taxa vamal general a fost stabilit la 5%, fiind
perceput numai de ctre administraia public.
Taxa vamal pentru export a rmas de 5% (Legea nr. 24 august/ 5 septembrie 1864), n schimb
cea de import a fost majorat la 7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882,
1886, 1889) au fost stabilite categoriile de mrfuri supuse taxelor, modul de organizare a
administraiei vmilor i pazei frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul, judecarea
infraciunilor, nfiinarea unei comisii speciale pentru stabilirea tarifelor vamale.
n perioada 1886 1904 s-a aplicat o politic protecionist, cu taxe sporite pentru importuri. n
1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus n aplicare din 1906), care acorda unele avantaje
pentru statele cu care Romnia avea ncheiate convenii vamale i stabilea unele nlesniri la
importul mrfurilor de mare importan pentru economia rii i majorri de taxe la mrfurile ce
se produceau n ar.

Dreptul financiar ntre cele dou rzboaie mondiale

Rzboiul din 19161918 a ocazionat mari cheltuieli publice i a provocat importante distrugeri
economiei naionale, ceea ce a determinat creterea considerabil a datoriei publice. n aceste
condiiuni drastice i ca urmare a nfptuirii statului naional romn n 1918, legislaia finanelor
publice s-a orientat n trei direcii principale:
unificarea sistemului fiscal;
reforma fiscal radical;
msuri pentru echilibrarea bugetului public.
A. Prima msur fiscal important a constituit-o reforma fiscal din 1921, propus de Nicolae
Titulescu , care avea la baz o idee progresist pentru acea vreme, i anume impozitul cedular ,
completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri i anexe, precum i scutiri
pentru minimum de existen.
Legea din 1 august 1921 desfiina vechile impozite directe, meninnd ns toate impozitele
indirecte i monopolurile, dar reglementa 8 impozite directe, din care apte cedule, i anume:
1) impozitul pe veniturile proprietii funciare necldite (cedula A), stabilit la 15%;
2) impozitul pe veniturile proprietilor funciare cldite (cedula B), n cot de 15%;
3) impozitul pe veniturile exploatrilor agricole (cedula C), fixat la 12%;
4) impozitul pe ntreprinderile industriale i comerciale (cedula D), n cot de 12% pentru
ntreprinderile comerciale i de 10% pentru cele industriale;
5) impozitul pe venituri din profesiuni i ocupaiuni necomerciale (cedula E), stabilit la 10%;
6) impozitul asupra lefurilor, indemnitilor, pensiilor i rentelor viagere (cedula F), fixat la 6%;
7) impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creanelor, depozitelor, garaniilor (cedula G),
n cot de 15%;
- impozitul progresiv pe venitul global, perceput asupra veniturilor nete din cele 7 cedule de mai
sus, n cot de la 2% la 33%.
n afar de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921 s-a instituit un impozit extraordinar
impozitul progresiv pe avere i pe mbogirea din timpul rzboiului de data aceasta pe
capital, aplicat asupra ntregii averi nete mobile i imobile a contribuabililor, n cot de 3% la
33%, putndu-se ridica, n anumite cazuri, pn la 65% sau chiar la 91%.
n plus, tot la 1 august 1921 s-a instituit impozitul pe lux i cifra de afaceri, n cot de 15%,
perceput pe vnzarea de automobile, bijuterii, bronzuri, parfumerie, cosmetice, mtsuri,
lichioruri, ampanie etc. i de 10% pe alte mrfuri, precum i 1% asupra cifrei de afaceri.
B. O nou reform fiscal a fost efectuat n 1923, fiind propus de Vintil Brtianu, care urma
s consolideze unificarea sistemului fiscal romnesc. Este vorba de Legea pentru unificarea
contribuiunilor directe i pentru nfiinarea impozitului pe venitul global . Prin noua lege,
impozitele cedulare sunt nlocuite cu 6 impozite directe, reale, denumite de lege i elementare.
Astfel, s-a renunat la impozitul asupra veniturilor exploatrilor agricole i la impozitul
extraordinar asupra capitalului, fiind meninute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai
mici pentru unele din acestea.
Cele 6 impozite erau:
a) impozitul pe veniturile proprietilor agricole, n loc de 15%, a fost stabilit la 12%, iar n caz de
arendare a proprietii agricole, 14%; dac contribuabilul locuiete n strintate mai mult de 6
luni, 24%;
b) impozitul pe veniturile proprietilor cldite, redus de la 15% la 12%, iar pentru cei ce locuiesc
n strintate, 20%;
c) impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoate unele diferenieri n nivelul de cote n
raport cu categoriile actelor i faptelor impozabile;
d) impozitul pe veniturile comerciale i industriale, stabilit la 10%;
e) impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce depesc 4.000 lei, 8%;
f) impozitul pe veniturile din profesiuni i ocupaiuni neimpuse la celelalte impozite.
Aceste 6 impozite, denumite de lege i obiective, erau stabilite pe diferite venituri, mprite n
tot attea (6) categorii, n raport cu originea i tratamentul aplicat.
n plus, legea din 1923 stabilea impozitul progresiv pe venitul global, care avea natur
subiectiv, personal. Venitul global se forma prin scderea impozitelor elementare (cele ase
de mai sus) i a unor dobnzi. Cotele de impozit au fost stabilite ntre 1-30%, n raport cu
venitul.
C. Criza mondial de la finele deceniului trei i nceputul deceniului patru al
secolului XX a influenat negativ i sistemul fiscal, astfel c n 1933 s-a procedat la s

irea taxelor de consumaie i a fost modificat impozitul pe lux i cifra de afaceri,

precum i la sporirea contribuiunilor directe i introducerea monopolului de
desfacere a buturilor spirtoase.
De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost nlocuit cu unul supracot , care se
percepea la surs, combtndu-se evaziunea fiscal i simplificndu-se procedura
de impunere. Impozitul supracot se asemna cu impozitul progresiv anterior,
aplicndu-se, ca i acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea c se
stabilea automat, fr a fi necesar o declaraie special a contribuabilului, i se
percepea asupra fiecrei surse de venit.
D. n deceniul patru al secolului XX, raportul dintre impozitele directe i cele indirecte s-a
schimbat, ultimele ajungnd la din veniturile statului.
n timpul celui de-al doilea rzboi mondial s-a trecut la o politic fiscal special, pentru
perceperea rapid i simplificat a impozitelor. n acelai scop, s-a adoptat o procedur de
impunere complet, cuprins n Codul de procedur fiscal, adoptat la 1 aprilie 1942 .
Procedura bugetar s-a meninut, n general, pe principiile perioadei anterioare, examinate
deja.
n vederea unei mai bune organizri bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de
execuie, prin care se repartizau creditele bugetare ntre diferite servicii publice centrale i
locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate dect n limita strict a creditelor deschise.
Potrivit Legii din 31 iulie 1929 (modificat la 31 august 1931 i 24 decembrie 1932),
ordonanarea plilor se fcea pe cale ierarhic. Astfel, minitrii i ceilali conductori de
administraii aveau dreptul de a dispune, n calitatea lor de ordonatori principali, de creditele ce
li se deschideau. n continuare, ordonatorii secundari, pe baza delegaiei primite pe numele lor,
emiteau mandatele de plat n limitele prevzute de ordonanele de delegaie. Plile se puteau
face de ctre casieriile publice numai dup verificarea ordonanelor i mandatelor de plat.
Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul
judeean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de ctre prefect, respectiv de ctre
primarul comunei. Veniturile bugetelor locale erau, potrivit legii din 1933, menionat, constituite
pe dou ci:
- venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subvenii, cote adiionale etc.;
- venituri independente provenite din taxe comunale, calculaia mrfurilor etc.
Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administraiilor
respective, potrivit Legii contabilitii publice.
n deceniul al treilea al secolului XX, echilibrarea bugetar neputnd fi realizat, s-a procedat la:
a) reducerea important a cheltuielilor publice;
b) majorarea cu cca 10% a impozitelor directe i cu cca 20% a celor indirecte;
c) scindarea bugetului statului n ordinar i extraordinar; cel din urm cuprindea veniturile
nencasate i cheltuielile neefectuate din exerciiile bugetare anterioare.
n perioada interbelic , aparatul fiscal a fost organizat pe baza importantului principiu al
separrii atribuiilor ce-i reveneau:
a) constatarea i aezarea impozitelor;
b) administrarea (mnuirea) ncasrii i plii impozitelor.
n aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929, funcionarii din domeniul fiscal au fost
mprii n mod corespunztor n:
- funcionari aparinnd serviciilor de constatare a impozitelor;
- funcionari aparinnd serviciilor de ncasri i pli.
De altfel, aceast distincie se bazeaz, n ultim instan, pe principiul general al finanelor
publice de separare a funciei de decizie de funcia de cas, pentru a se evita operaiuni
nelegale, pgubitoare pentru bugetul public, favorizate de situaiile n care cele dou funcii ale
finanelor s-ar exercita de acelai organ i chiar de acelai funcionar public.
Separarea celor dou administraii (servicii) nu nseamn c ele acionau fr nicio legtur
ntre ele. Dimpotriv, cele dou administraii colaborau intens, comunicndu-i reciproc
activitile efectuate i rezultatele obinute.
n judee funciona cte o administraie de constatare a impozitelor, condus de administratori
de constatare. Aceste administraii aveau dou secii:
- pentru constatarea impozitelor directe;
- pentru constatarea impozitelor indirecte.
La nivelul plilor funciona cte o circumscripie de constatare a impozitelor, care reprezenta
celula sistemului fiscal de constatare, condus de cte un controlor financiar, avnd n
subordine ajutori de controlori.
n acelai timp, n fiecare jude funciona cte o administraie de ncasri i pli, cu principala
atribuie de a urmri i ncasa veniturile publice ce le erau date n debit i de a efectua plile
statului. Ea era subordonat nemijlocit Direciei contabilitii generale a statului. Administraia de
ncasri i pli era condus de un administrator, ajutat de controlori de urmrire, care executau
operaiunile de urmrire i ncasare a veniturilor publice. La nivelul plilor funcionau percepiile
de circumscripie, conduse de cte un contabil i un numr de funcionari de birou.
Constatarea veniturilor publice provenite din taxe i contribuii, n cadrul administraiilor locale,
se fcea de ctre comisii de constatare locale, compuse din: delegatul serviciului financiar, la
orae sau notarul comunal; un consilier comunal delegat i un delegat al contribuabililor.
Cei nemulumii de constatrile comisiei puteau face apel, n termen de 15 zile de la
comunicare.
Comisia de apel era compus din: delegatul consiliului comunal, delegatul contribuabililor i
judectorul de ocol.
mpotriva deciziilor comisiilor de apel, cnd impozitul depea 100.000 lei, se putea face apel la
tribunal sau la curtea de apel. Pe baza constatrilor definitive, se fcea nregistrarea n rolurile
de ncasri. Ne aflam n prezena unui contencios fiscal foarte judicios organizat i cu o
trstur democratic pronunat n primele dou faze administrativ-jurisdicionale.

Dreptul financiar dup al doilea rzboi mondial

Dominaia sovietic, instaurat n Romnia dup al doilea rzboi mondial, a impus nlocuirea
statului de drept i a economiei de pia cu dictatura comunist de stat i economic.
Cadrul de aciune a prghiilor financiare, ca, de altfel, a tuturor categoriilor economice n
general, era nemijlocit legat i condiionat de planul naional unic de dezvoltare, ca instrument
principal cu ajutorul cruia se asigura nfptuirea dictaturii economice comuniste.
n aceste mprejurri, noiuni ca autonomie economico-financiar a organelor administrative i
unitilor de producie, autogestionarea ntreprinderilor i autoconducerea muncitoreasc
erau creaii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitat de un numr restrns
de persoane.
A. n domeniul finanelor regimului comunist, bugetul de stat a avut un rol important, n toate
etapele perioadei respective, de peste 40 de ani, din ara noastr, fiind subliniat rolul su politic
n evoluia economico-social. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat,
bugetul de stat avea o menire tehnico-financiar subordonat principiului planificrii socialiste .
La rndul ei, legislaia bugetar a reflectat concepia menionat despre importana i menirea
bugetului de stat.
B. Astfel, cu ocazia restructurrii financiare din 1949, bugetul de stat a fost definit drept planul
financiar anual al formrii fondului unic de mijloace bneti necesare ndeplinirii funciilor statului
i ndrumrii lor n conformitate cu planul economic general, n vederea dezvoltrii puterii
economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste, ridicrii nivelului material i
cultural al celor ce muncesc i garantrii independenei naionale .
Din aceast definiie se desprind cele dou caracteristici eseniale ale concepiei comuniste
despre bugetul de stat, i anume:
a) natura bugetului de stat de plan financiar cu rol, n principal, de finanare a economiei
naionale, adic aa cum se prevedea n Legea din 1949 n vederea dezvoltrii puterii
economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste;
b) poziia de subordonare a bugetului de stat fa de planul economic, din moment ce el urma a
fi ntocmit n conformitate cu planul economic general. n realitate, proiectul planului economic
era elaborat de Comitetul de Stat al Planificrii, supus aprobrii conducerii Partidului Comunist
Romn, iar pe baza i n executarea acestuia, se ntocmea proiectul bugetului de stat.
C. Pe parcursul consolidrii statului centralizat, denumit i socialist, a evoluat i organizarea
finanelor, inclusiv a bugetului de stat i a legislaiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu
caracter general n domeniul financiar, Legea finanelor , stabilea rolul bugetului de stat, dup
cum urmeaz: Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea
acestora n concordan cu obiectivele planului naional unic, pentru finanarea dezvoltrii
economiei naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i altor nevoi ale societii (art. 38).
Rezult c au fost meninute cele dou caracteristici prezentate mai sus i, n plus, se
precizeaz n mod expres principiul centralismului excesiv al bugetului de stat, n acord cu
supercentralismul statului, deoarece bugetul cuprindea veniturile centralizate ale statului i
repartizarea acestora (deci, tot pe cale centralizat). Aceast caracteristic este demonstrat i
de includerea bugetelor locale n bugetul de stat, nlturndu-se orice manifestare de autonomie
financiar a organelor de stat locale (judeene, municipale, oreneti i comunale). Astfel,
Legea finanelor (nr. 9/1972, modificat i completat prin Legea nr.2/1979), prevedea c
Bugetul de stat se compune din bugetul republican i bugetele locale (art. 183).
D. Veniturile bugetului de stat erau formate, innd seama de caracteristicile menionate, din
urmtoarele surse bneti:
a) venituri provenite de la unitile socialiste de stat;
b) venituri i alte ncasri aferente bugetului asigurrilor sociale de stat (incluse i ele n bugetul
de stat n.a.);
c) impozite i taxe pltite de organizaiile cooperatiste i unitile economice ale celorlalte
organizaii obteti;
d) taxe vamale;
e) impozite i taxe de la populaie;
f) alte venituri.
E. Cheltuielile bugetului de stat. n Legea finanelor se prevedea expres c acestea se
efectueaz n concordan cu obiectivele planului naional unic, avnd deci principala
destinaie finanarea economiei naionale, care, dup cum tim, nsemna de fapt finanarea
proprietii de stat, adic a ntreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau
pentru:
a) finanarea economiei naionale, cuprinznd obiective i aciuni care se finanau din fondurile
de dezvoltare economico-social, i anume: investiii productive; acoperirea necesarului de
mijloace circulante al unor uniti economice (desigur, de stat n.a.); constituirea rezervelor de
stat; dezvoltarea bazei materiale a unitilor social culturale i pentru alte scopuri prevzute
prin dispoziii legale; alte obiective sau aciuni cu caracter economic;
b) realizarea aciunilor social-culturale;
c) acordarea de pensii i realizarea altor aciuni din bugetul asigurrilor sociale de stat;
d) aprarea rii;
e) funcionarea organelor puterii de stat, organelor administraiei de stat, organelor judectoreti
i celor ale procuraturii;
f) realizarea altor aciuni i sarcini prevzute prin dispoziiile legale.
F. Pentru a ilustra mai exact rolul i caracteristicile bugetului de stat comunist este edificator s
prezentm pe scurt modul de formare i cheltuire practic a veniturilor bugetare, n condiiile n
care marea majoritate a mijloacelor de producie deveniser proprietate de stat.
Astfel, impozitele i taxele de la populaie nu au depit n nici un an 10% din totalul veniturilor
bugetului de stat. Mai mult, n ultimii ani de guvernare socialist, aceste venituri reprezentau
numai ntre 1 2%. De altfel, i n celelalte ri foste socialiste, situaia era similar. Spre
exemplu, n anii '80, impozitele de la populaie reprezentau 8,3% din veniturile bugetare n R.D.
German, 8% n R.P. Bulgaria i U.R.S.S. i 2 % n R.P. Ungar .
n ce privete cheltuielile bugetare, n perioada socialist a Romniei, i n mod special n anii
'70 i '80, ntre 55 65% din totalul resurselor bneti ale bugetului de stat au fost destinate
dezvoltrii economiei naionale, n realitate finanrii sectorului de stat din economie.
Determinarea direciilor de evoluie a economiei romneti prin bugetul de stat este reflectat i
de caracteristica epocii comuniste reprezentat de faptul c resursele financiare concentrate n
bugetul de stat deineau peste 50% din resursele financiare ale economiei. Ponderea lor
depea 70% pn n 1978. n aceste condiii, bugetul de stat era, practic, bugetul economiei
naionale i deci nu un buget public.
A. n 1944, la terminarea celui de-al doilea rzboi mondial, principalele impozite i taxe ce se
aplicau n Romnia erau urmtoarele:
a) impozitele directe, mprite n 6 cedule, astfel:
- impozitul pe veniturile din proprieti agricole;
- impozitul pe veniturile din proprieti cldite;
- impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare;
- impozitul pe veniturile din comer i industrie;
- impozitul pe salarii;
- impozitul pe veniturile din profesii.
La acestea se aduga taxa pe hectarul de vie hibrizi;
b) impozitele indirecte, dintre care menionm:
- impozitul pe lux i cifra de afaceri;
- taxele de consumaie;
- impozitul excepional de 12%;
- impozitele i taxele de timbru;
- impozitul de echivalent;
- taxele vamale de import i export;
- taxele pe buturile spirtoase i altele;
c) monopolurile fiscale de stat.
Pe lng aceste impozite i taxe mai importante, se aplicau i alte impozite i taxe cu o pondere
mai redus n veniturile statului.
B. Dup al doilea rzboi mondial, au avut loc importante modificri n sistemul fiscal. Reforma
agrar din 1945, reforma i stabilizarea monetar din 15 august 1947, abolirea monarhiei i
proclamarea Republicii Populare Romne la 30 decembrie 1947, adoptarea Constituiei din 13
aprilie 1948 i, mai ales, naionalizarea principalelor mijloace de producie la 11 iunie 1948,
msur prin care s-a constituit un larg sector de stat n economia romneasc, sunt factori care
au avut consecine considerabile i din punct de vedere fiscal. Aceste evenimente au pregtit
modificarea sistemului fiscal anterior. Astfel, n perioada 1945 1948 au avut loc i unele
modificri fiscale, dar nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiinarea
impozitului excepional de 12% (1948), sau nlocuirea impozitelor proporionale cu cele
progresive.
C. n aceste condiii social-economice, la 1 ianuarie 1949 s-a efectuat o restructurare financiar
n cadrul creia au fost luate o serie de msuri fiscale radicale, determinate mai ales de
naionalizarea principalelor mijloace de producie i transformarea ntreprinderilor particulare n
ntreprinderi de stat. Naionalizarea a dat un alt coninut i o alt natur prelevrilor la bugetul
de stat de la aceti noi contribuabili. Ca atare, au fost desfiinate impozitele directe. Astfel,
impozitul pe cifra de afaceri pe care l datorau anterior ntreprinderile foste particulare, ca
impozit direct, a fost schimbat ntr-un impozit indirect, deoarece s-a transformat ntr-un mijloc de
atragere la buget a venitului net centralizat al statului. De altfel, n anul 1950, cu unele
modificri, impozitul pe cifra de afaceri a devenit impozitul pe circulaia produselor, care se
aplica nu numai asupra produselor de consum individual, ci i asupra mijloacelor de producie i
se datora att de ntreprinderile de stat, ct i de cele particulare ce mai existau.
Din 1952, numai ntreprinderile de stat datorau noul impozit. n 1954, efectundu-se o
reaezare a impozitului, acesta este aplicat numai asupra bunurilor de consum individual, nu i
asupra mijloacelor de producie, iar denumirea sa a devenit impozit pe circulaia mrfurilor.
Cu aceast denumire, impozitul, dar cu modificri pe parcurs n ce privete sfera de cuprindere,
s-a aplicat n toat perioada regimului socialist. Muli ani la rnd, acest impozit a constituit
principala plat a venitului net centralizat al statului, ncasat de la o ntreprindere de stat.
n acelai timp, n 1949 au fost introduse impozitul asupra operaiilor de executri de lucrri,
prestri de servicii i transporturi (care ulterior a fost nlocuit cu impozitul asupra operaiunilor
necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor i impozitul pe spectacole.
Unitile cooperaiei agricole au fost obligate s suporte impozitul agricol, devenit n 1952
(Decretul nr. 125/1952) impozitul pe veniturile agricole i ale ntovririlor, iar din 1955
(Decretul nr. 212/1955) a fost nlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe stabilite pe hectar, cu
scopul de a ncuraja sporirea produciei agricole i creterea animalelor.
Legislaia fiscal de la 1 ianuarie 1949 a desfiinat i impozitele directe datorate de populaie. S-
au introdus ns impozitul pe veniturile populaiei (Legea nr. 12/1949, nlocuit prin Decretul nr.
4/1952 i apoi Decretul nr. 153/1954) i impozitul agricol (Legea nr. 18/1949, nlocuit cu Legea
nr. 2/1977). Ambele impozite au suferit numeroase modificri pe parcurs, n ce privete obiectul
i subiectele impunerii, n raport cu politica fiscal. n domeniul taxelor, menionm Legea
timbrului (Legea nr. 6/1949 i Decretul nr. 2/1949) care reglementa taxele de timbru, impozitul
proporional de timbru i impozitul progresiv de timbru.
De la 1 iulie 1955 aceast lege a fost nlocuit (Decretul nr. 199/1955 i HCM nr. 911/1955),
desfiinndu-se impozitul de timbru, iar taxelor de timbru li s-a atribuit natura real de taxe, plat
a unui serviciu prestat.
La data de 1 ianuarie 1949 au fost introduse i unele impozite i taxe locale (Legea nr.
11/1949). De la 1 ianuarie 1952, aceste impozite i taxe dobndesc o nou reglementare
(Decretul nr. 18/1952), care se va aplica pn la 1 ianuarie 1982, cnd se vor adopta Legea nr.
25/1981 i Decretul nr. 425/1981.
D. Dup cum observm din cele artate i innd seama de evoluia ulterioar, reinem c
legislaia fiscal adoptat la 1 ianuarie 1949 nu a fost i nici nu putea reprezenta forma
definitiv a sistemului de venituri al regimului social-economic existent n Romnia pn n
decembrie 1989. Transformrile ce au avut loc dup 1949 n evoluia societii romneti i n
economia naional au determinat modificri i n legislaia fiscal, pentru ca aceasta s poat fi
utilizat ca instrument important n aplicarea politicii economice i financiare a statului
centralizat socialist.
Dintre impozitele mai importante menionm: impozitul pe beneficiu, impozitul pe produs i
vrsmintele din beneficiu datorate, din 1977, de ctre ntreprinderile de stat. De la 1 ianuarie
1979, n locul impozitului pe beneficiu i a impozitului pe produs s-a introdus aa-zisa prelevare
pentru societate a unei pri din valoarea produciei nete, ca principal form de participare a
ntreprinderilor industriale de stat la crearea fondurilor bugetului de stat.
Tot de la 1 ianuarie 1979, vrsmintele din beneficiile ntreprinderilor de stat au dobndit o nou
reglementare (Legea nr. 29/1978) i au devenit principala surs de venit a bugetului de stat,
pn n decembrie 1989, deoarece se prelua ntreg beneficiul creat de ntreprinderi, dup
acoperirea unor nevoi financiare planificate ale acestora; impozitul pe fondul total de retribuire a
unitilor de stat a fost introdus de la 1 iulie 1977 n locul impozitului pe retribuiile individuale,
care s-a desfiinat. Noul impozit era pltit de ntreprinderile de stat, care achitau salariailor
numai ntre 14,50 i 17,50%, difereniat pe ramuri, subramuri i activiti, asupra fondului total
de retribuire. Impozitul s-a aplicat pn la 31 decembrie 1990; taxa pentru folosirea terenurilor
proprietate de stat a fost introdus ncepnd cu anul 1975, justificat ca mijloc de protecie
suplimentar a terenurilor agricole i forestiere, deoarece se datora pentru utilizarea acestor
categorii de terenuri n alte scopuri.
Prin impozite de genul celor artate, regimul supracentralizat prelua de la ntreprinderile de stat
venitul rezultat din activitatea acestora.
A. Dup luarea puterii de ctre comuniti, prin msurile economice adoptate (naionalizarea
principalelor mijloace de producie, etatizarea bncilor, reforma i stabilizarea monetar,
restructurarea financiar etc.) s-a instituit monopolul absolut al proprietii de stat (peste 2/3 din
avuia naional i fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea proprietii
cooperatiste, s-a ngrdit tot mai accentuat mica producie rneasc, s-au limitat extrem
proprietatea i producia meteugreasc, s-a ajuns la concentrarea excesiv a produciei
industriale (ntreprinderi de mari dimensiuni). Ca atare, statul a devenit administrator general al
unui imens patrimoniu.
n aceste condiii, n sfera domeniului public au fost incluse n mod arbitrar i bunurile
aparinnd n mod tradiional domeniului privat al statului, cum erau cele aflate n administrarea
direct a ntreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor i altor uniti economice de
stat. n consecin, i activitatea financiar pe care statul era interesat s o reglementeze n
detaliu i-a extins sfera, cuprinznd nu numai pe cea implicat de finanele publice, ci i pe cea
a unitilor economice de stat, care, potrivit practicii financiare internaionale, este considerat
ca aparinnd domeniului financiar privat.
B. innd seama de aceast situaie, activitatea executiv financiar de stat era exercitat, att
pe plan central, ct i pe plan local, de organele administrative financiar-bancare de stat, cum
erau:
a) pe plan central: Ministerul Finanelor, Banca Naional, bncile specializate (Banca de
Investiii, Banca Agricol i Banca Romn de Comer Exterior), Casa de Economii i
Consemnaiuni, Administraia Asigurrilor de Stat, precum i direciile financiare i de preuri din
ministere i celelalte organe centrale de stat;
b) pe plan local:
organele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale;
organele i unitile subordonate ale organelor centrale administra-tive financiar-bancare de
stat menionate mai sus;
compartimentele financiar-contabile din cadrul:
instituiilor de stat;
unitilor economice de stat (ntreprinderi, centrale etc.).
n ultimele dou decenii ale regimului comunist au funcionat i Consiliul Financiar Bancar i
comisiile financiar bancare teritoriale, compuse din reprezentanii organelor administrative
financiar bancare enumerate mai sus (M.F., bncile specializate, C.E.C. i ADAS).
C. Ministerul Finanelor era organul administrativ central de specialitate care rspundea de
nfptuirea politicii financiare a partidului i statului n domeniul finanelor i aciona pentru
asigurarea echilibrului financiar, monetar i valutar al rii .
D. Banca Naional, mpreun cu bncile specializate, ca organe de stat, rspundeau de
nfptuirea i asigurarea aplicrii, n activitatea lor, a politicii partidului i statului n domeniul
monetar i al creditului, potrivit prevederilor Legii finanelor i ale legilor i statutelor lor de
organizare i funcionare . Banca Naional era i principalul organ de casierie al executrii
bugetului de stat.
E. Casa de Economii i Consemnaiuni constituia instituia specializat n atragerea i pstrarea
economiilor bneti ale populaiei, avnd i unele atribuii bancare i financiare .
F. Administraia Asigurrilor de Stat ndeplinea atribuii de asigurare prin efectul legii a valorii
contractuale a bunurilor, a persoanelor i de rspundere civil.
Celelalte organe administrative financiare i bancare, centrale sau locale menionate mai sus
aveau atribuii specifice organelor sau unitilor n cadrul crora funcionau.

NOIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR

n cursul de Drept financiar considerm c este util s se includ i un capitol care s prezinte
noiuni generale specifice acestei discipline de nvmnt, care s sprijine studenii n
nelegerea i nsuirea noiunilor ce vor aprea pe parcursul desfurrii materiei de fa.

Noiunea i obiectul dreptului financiar

Relaiile financiare privite n sens restrns, aa cum s-a artat, adic finanele publice, cuprind
relaiile referitoare la formarea, administrarea, repartizarea, ntrebuinarea i controlul fondurilor
bneti ale bugetelor publice, fonduri care au caracter nerambursabil. Aceste fonduri publice se
constituie, se repartizeaz, se administreaz i se controleaz n temeiul unor norme juridice.
ntr-adevr, la fel ca alte activiti de interes economico-social, procedeele i mijloacele prin
care statul i alte colectiviti publice i procur fondurile bneti necesare se realizeaz, n
mod practic, numai n urma i pe baza reglementrii acestor procedee sau mijloace prin norme
juridice referitoare la impozite i la modul de percepere a lor, la cheltuielile publice i la modul
de efectuare a lor etc.
Normele juridice care au ca obiect de reglementare finanele publice constituie norme juridice
financiare. Totalitatea acestor norme juridice financiare alctuiete reglementarea juridic
privind finanele publice sau legislaia finanelor publice.
Ca atare, fenomenele financiare din interiorul ntreprinderilor i ntre acestea sunt subordonate
dreptului privat, constituind categoria finanelor private examinate sumar mai sus .
Desigur c aceasta presupune obligaia tuturor agenilor economici de a organiza i conduce
anumite evidene contabile i financiare necesare pentru controlul modului de determinare i
plat a obligaiilor fiscale ale tuturor ntreprinderilor. Sub acest ultim aspect, adic al organizrii
evidenelor menionate, statul intervine prin norme juridice financiare i n sectorul privat al
economiei romneti.
Organizarea i funcionarea n bune condiiuni a serviciilor publice necesit resurse bneti
importante.
a) n acest scop, o prim categorie de norme juridice avnd ca obiect de reglementare
finanele publice o reprezint cele privind procesul de formare, de constituire a
resurselor bneti necesare satisfacerii nevoilor publice, adic a fondurilor bneti
publice.
Normele juridice din aceast categorie asigur concentrarea n bugetele publice a resurselor
bneti necesare constituirii i alimentrii veniturilor publice, adic a fondurilor bneti aflate la
dispoziia organelor centrale i locale ale administraiei publice. n aceast categorie de norme
juridice se cuprind reglementrile privind stabilirea i perceperea impozitelor, taxelor,
contribuiilor i a celorlaltor venituri publice.
b) A doua categorie de norme juridice financiare o constituie cele ce stabilesc destinaiile
pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adic, mai exact, natura cheltuielilor publice
i procedura de efectuare a acestora.
c) A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finanele publice se refer la emisiunea
i circulaia bneasc.
d) O alt categorie de norme juridice financiare o reprezint cele privind creditul public.
e) n fine, o alt categorie de norme juridice financiare au ca obiect controlul financiar.
Unii autori mai grupeaz normele juridice financiare, tot dup domeniul de reglementare, astfel:
a) norme de drept bugetar care reglementeaz elaborarea i aprobarea bugetelor ce compun
sistemul unitar de bugete publice i execuia acestora;
b) norme de drept fiscal, care reglementeaz impozitele, taxele, contribuiile i celelalte venituri
publice, precum i procedura de realizare a acestora;
c) norme care reglementeaz mprumutul public;
d) norme care reglementeaz controlul financiar.
Analiza de mai sus nvedereaz caracterul complex al normelor juridice care alctuiesc
reglementarea juridic privind finanele publice.
Aceste norme juridice prezint o importan deosebit, ntruct de coninutul lor depinde
realizarea scopului finanelor publice, adic satisfacerea nevoilor sociale generale. Drepturile i
libertile largi pe care societatea modern le recunoate omului implic cheltuieli publice
deosebit de mari pentru ca aceste drepturi i liberti s fie realizate, n mod practic.
Pentru a putea fi obinute resursele bneti necesare finanrii unor cheltuieli publice sporite,
este, desigur, necesar extinderea procesului de constituire, de formare a veniturilor publice,
pentru a asigura acel echilibru ntre venituri i cheltuieli, care constituie dezideratul major al
oricrei administraii publice.
Nevoile publice cunosc o cretere specific n perioada de trecere a rii noastre la o real
economie de pia, cnd, datorit reformei economice, se nasc, n mod obiectiv, multiple
dezechilibre sociale i economice care implic o intervenie sporit a statului pentru a se evita o
prbuire economic total i necontrolat.
n consecin, normele juridice de natur financiar au un rol important, putnd fi un factor
stabilizator att prin condiiile n care este realizat repartiia produsului social, pentru formarea
veniturilor publice, ct i prin procesul complex de distribuire a acestor venituri pentru
acoperirea echilibrat i echitabil a nevoilor publice foarte mari n cursul nfptuirii trecerii la o
real economie de pia.
Aa se explic faptul c finanele publice reprezint o component important i un factor
stimulator al reformei economice.
Natura financiar a reglementrii juridice din domeniul finanelor publice se exprim n
denumirea acestei reglementri fie legislaie financiar public, fie dreptu financiar.
Se remarc, n mod justificat, c deosebirea dintre aceste denumiri este evident formal,
deoarece cuvintele legislaie i drept sunt sinonime i, n acest caz, au acelai obiect, de
reglementare procedeele sau mijloacele financiare .
Se opteaz pentru denumirea de drept financiar a reglementrii juridice a finanelor publice. Se
are n vedere c denumirea dreptu financiar indic faptul c este vorba de reglementarea
juridic avnd ca obiect numai acele acte sau operaiuni financiare i exprim apartenena
acestei reglementri la dreptul public.
mprtind argumentele menionate sumar, considerm c, n cazul reglementrilor juridice
care au ca obiect numai finanele publice , denumirea de dreptul finanelor publice este cea
mai potrivit. n ce privete obiectul concret al acestei ramuri de drept, Legea privind finanele
publice este edificatoare. Ca atare, dreptul financiar are ca obiect de reglementare bugetul de
stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i
finanele instituiilor publice, precum i regimul general al veniturilor publice i al
cheltuielilor publice.
n raport cu acest obiect i cu funciile finanelor publice, se pot distinge mai multe subramuri ale
dreptului financiar, cum ar fi, spre exemplu: dreptul bugetar, dreptul fiscal, dreptul de control
financiar.
Suntem de prere c, n condiiile reformei economico-sociale i juridice impuse de trecerea la
economia de pia de tip occidental i de edificarea statului de drept, rolul dreptului fiscal este
deosebit de important, prioritar.
n raport cu cele artate, credem c dreptul financiar poate fi definit ca fiind ansamblul
normelor juridice care au ca obiect principiile, procedeele, actele i operaiunile prin
intermediul crora se mobilizeaz, se repartizeaz, se administreaz i se controleaz
fondurile bneti publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii, precum i
obligaia agenilor economici de a organiza i conduce anumite evidene contabile i
financiare.
Nu avem pretenia de a fi realizat cea mai bun definire a acestei ramuri a dreptului, dar sperm
c ea se va putea completa odat cu aprofundarea i extinderea cercetrii n acest domeniu
complex al dreptului.
Pe plan internaional, dar n ultimii ani i n ara noastr, se extinde dezbaterea privind
constituirea dreptului fiscal ca ramur distinct de drept . n aceste condiii s-a acceptat ca
dreptul fiscal s fie tratat ca disciplin distinct. Menionm c n lucrarea Evitarea dublei
impozitri internaionale profesorul Ioan Condor a pledat pentru o nou ramur a Dreptului
internaional, respectiv Dreptul fiscal internaional .

Izvoarele dreptului financiar

n practica legislativ, normele juridice generale care alctuiesc izvoarele dreptului financiar
au o baz constituional, deoarece nsi legea fundamental cuprinde cele mai importante
reglementri financiare. n ara noastr, aceast practic legislativ este tradiional, dac ne
referim la Constituia din 1866 sau la cea din 1923, la constituiile comuniste din 1948, 1952,
1965 sau la Constituia Romniei din 1991, revizuit n anul 2003.
Cadrul legislativ al reglementrilor financiare este, ns, n realitate i n mod necesar, foarte
complex, cuprinznd numeroase forme de exprimare a normelor juridice ce compun dreptul
finanelor publice.
Astfel, pe lng Constituie, au existat i exist alte legi, precum i ordonane i hotrri
ale Guvernului i decizii ale organelor administrativ-teritoriale, instruciuni, ordine i alte
reglementri cu caracter normativ, emise de Ministerul Finanelor Publice i Banca
Naional a Romniei. Vom examina pe scurt aceste categorii de norme juridice, sub aspectul
reglementrilor financiare concrete pe care le cuprind.
Principalul izvor al dreptului finanelor publice l constituie legea fundamental a
rii. Prevederile constituionale servesc pentru stabilirea competenelor organelor puterii
legislative i celor ale puterii executive, centrale i locale, n elaborarea, adoptarea, executarea
i ncheierea bugetelor publice. De asemenea, Constituia stabilete principiile ce stau la baza
politicii financiare, monetare i valutare a statului.
n acelai timp, Constituia mai cuprinde principalele dispoziii privind: organizarea i
funcionarea Curii de Conturi; funcia de control a acesteia; raportul public pe care Curtea de
Conturi l prezint anual Parlamentului; statutul juridic al membrilor Curii de Conturi.
Din ansamblul prevederilor constituionale rezult c legiuitorul a neles s acorde o importan
deosebit activitii financiare publice, deoarece principalele competene n materie au fost
atribuite puterii legislative.
Cu ocazia revizuirii din 2003 a Constituiei, au fost instituite importante prevederi noi privind:
rolul interveniei statului n economie (art.138, sec.3-destinaia unor fonduri; art. 43, sec.3-
obligaia de a lua msuri de dezvoltare economic i de protecie social, de natur s asigure
cetenilor un nivel de trai decent; art.134, lit.f-crearea condiiilor pentru creterea calitii vieii,
lit. g -politica regional n concordan cu obiectivele U.E.); prevederi care anticipeaz calitatea
de membru U.E. (art.41, al. 2 dobndirea de terenuri de ctre strini; art. 138, sec. 2
introducerea monedei euro; art. 145 transferul unor prerogative organismelor comunitare).
Celelalte legi, altele dect Constituia, adic legile ordinare, cuprind cele mai importante
norme juridice financiare. ntre acestea, un loc important l ocup Legea privind finanele
publice, legile bugetare anuale i legile fiscale.
Legea privind finanele publice i Legea finanelor publice locale reflect, pe plan juridic,
strategia i politica Romniei n domeniul finanelor publice n legtur cu descentralizarea,
autonomia unitilor administrativ-teritoriale i a unitilor economice de stat, tranziia spre
economia de pia i privatizarea. n acest fel, prin legile menionate se realizeaz adaptarea
finanelor Romniei la cerinele economiei de pia i ale statului de drept.
Coninutul legilor circumscrie nsi sfera finanelor publice, referindu-se la sistemul bugetar
(bugetul public naional), cu categoriile de bugete publice care-l compun, adic: bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului,
bugetele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial
din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetele fondurilor provenite
din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte
costuri se asigur din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile; bugetele
locale.
Legile menionate realizeaz o definire a cheltuielilor publice, a procesului bugetar i a
clasificaiei bugetare. Astfel, principalele cheltuieli ce se pot finana de la bugetul public sunt
cele pentru nvmnt, sntate, ocrotiri i asigurri sociale, cultur, art, sport, protecie
social, aprarea rii i ordinea public, fa de trecut, cnd predominau cele economice.
n ceea ce privete procedura bugetar, se asigur, pentru prima dat, dup 40 de ani,
autonomia bugetelor locale, adic ale unitilor administrativ-teritoriale prin: stabilirea
competenei de aprobare a bugetelor de ctre consiliile locale, ca organe deliberative (jude,
municipiu, ora, comun); nlturarea metodei regularizrilor ntre bugetele locale; constituirea
de fonduri de tezaur la nivelul judeelor i Municipiului Bucureti. n acelai timp, se prevede
autonomia n domeniul finanelor asigurrilor sociale de stat, prin elaborarea i adoptarea unui
buget separat de bugetul de stat i de bugetele locale. Legate de restructurarea procedurii
bugetare sunt i instituirea emiterii bonurilor de tezaur, n caz de necesitate, reglementarea
fondurilor speciale, ca anexe la bugetul de stat, constituirea unui fond de tezaur al statului i
restrngerea virrilor de credite bugetare, corespunztor creterii rolului de decizie al
Parlamentului n domeniul finanelor publice.
Legile finanelor publice statueaz foarte clar caracterul legal al veniturilor publice, care nu pot fi
stabilite dect prin lege. n acest sens, anual se stabilete lista impozitelor i taxelor i a
celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap. Totodat, se interzice perceperea
cu orice titlu sau denumire de contribuii directe sau indirecte, altele dect cele prevzute de
lege . Sunt prevzute i msuri legale pentru corecta determinare, ncasarea ritmic, la
termenele legale, i urmrirea silit a veniturilor publice, cu asigurarea cilor de atac pentru
contribuabilii nemulumii, dar i a sanciunilor pentru cei ce nu respect legislaia fiscal.
Pentru finanarea instituiilor publice, legile cuprind un capitol distinct, cu reglementri specifice.
Veniturile publice sunt stabilite prin legi ordinare, care prevd principalele elemente ale fiecrui
venit i msurile necesare pentru determinarea cuantumului acestuia i ncasarea lui.
Spre exemplu: Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal; Legea nr. 86/ 2006 privind Codul vamal.
Bugetul propriu al fiecrei uniti administrativ-teritoriale care are personalitate juridic (comun,
ora, municipiu, sector al Municipiului Bucureti, jude, respectiv Municipiul Bucureti) se aprob
anual prin hotrri ale consiliilor acestor uniti. Tot prin astfel de hotrri se stabilesc msurile
pentru executarea bugetelor locale i se aprob conturile anuale de execuie ale bugetelor
respective. De asemenea, consiliile respective au unele competene n ce privete stabilirea
unor taxe i majorarea cotelor unor taxe i impozite locale, precum i acordarea unor nlesniri
fiscale .
n acest sens, menionm ordonanele Guvernului, prin care se reglementeaz unele venituri
publice, pe baza delegrii de competen dat de Parlament prin lege.
Potrivit art. 58 din Constituia Romniei din 1991 , unica autoritate legiuitoare a rii este
Parlamentul. n baza art. 114 din Constituia Romniei, Parlamentul poate adopta o lege
special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul
legilor organice. Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care
se pot emite ordonane, precum i dac ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit
procedurii legislative.
Din prevederile Constituiei Romniei, rezult c delegarea legislativ ce se acord Guvernului
este o excepie de la regula c unica autoritate legiuitoare, n baza principiului separrii puterilor
n stat, este Parlamentul. Ca atare, delegarea legislativ respectiv se acord n situaii
specifice, cnd Parlamentul este n imposibilitatea de a elabora legi, din diferite motive, printre
care, desigur, i vacana parlamentar. Numai c aceast excepie s-a transformat n regul, n
sensul c, ncepnd din 1992, n fiecare an, Parlamentul a promulgat legi de abilitare a
Guvernului de a emite ordonane n timpul vacanei parlamentare. Pe baza acestor legi, au fost
emise zeci de ordonane ale Guvernului n fiecare an, prin care au fost reglementate probleme
financiare deosebit de importante, mai ales n domeniile bugetar, fiscal i al creditului public. n
acelai timp, Guvernul a emis numeroase ordonane de urgen n domeniul fiscal. n acest fel,
considerm c a fost eludat funcia legislativ a Parlamentului, iar Guvernul a cumulat, pe
lng atributele executivului, i pe cele ale legislativului. O astfel de guvernare este duntoare
nu numai democraiei, dar i stabilitii legislative, deoarece ordonanele fiind elaborate n grab
i fr o dezbatere parlamentar, ampl i contradictorie, a fost nevoie ca ele s fie modificate
frecvent, mai ales cele din domeniul fiscal (cum este cazul, spre exemplu, al Ordonanei privind
taxa pe valoarea adugat, impozitul pe profit; tariful vamal de import al Romniei).
Instabilitatea legislativ genereaz grave prejudicii economiei, mai cu seam n domeniul
investiiilor, att din surse interne, ct mai ales din surse externe.
Suntem de prere c ar fi util s se manifeste mai mult exigen n stabilirea domeniilor n care
se deleg competena de legiferare Guvernului i s se limiteze delegrile la un numr restrns
de probleme, care sunt stringente i absolut necesar de reglementat n perioada de timp a
delegrii, iar ordonanele de urgen s se emit numai n cazuri deosebite, potrivit Constituiei,
revizuite.
De asemenea, prin hotrri ale Guvernului se stabilesc msuri pentru executarea bugetului de
stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, dup ce acestea au fost adoptate de ctre
Parlament. De altfel, Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul
finanelor publice, n care scop are ndatorirea de a examina periodic situaia financiar pe
economie, execuia bugetului de stat i a bugetelor fondurilor speciale i de a stabili msuri
pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului financiar .
Prin decizii ale organelor locale ale puterii executive se stabilesc unele taxe i msuri pentru
realizarea veniturilor publice i executarea bugetelor locale i se pot acorda unele nlesniri
fiscale.
Instruciunile, ordinele i celelalte acte cu caracter normativ ale Ministerului Finanelor Publice,
emise n baza i pentru aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, stabilesc msuri
pentru aplicarea unitar i uniform a acestora. Astfel de norme departamentale sunt emise
pentru aplicarea, spre exemplu, a legilor, precum i a ordonanelor i hotrrilor Guvernului n
ce privete condiiile de stabilire i urmrire a impozitelor, taxelor i altor venituri publice.
Regulamentele, normele i alte acte cu caracter normativ ale Bncii Naionale a Romniei
Potrivit Legii nr.58/1998 , Banca Naional stabilete reglementrile n domeniile monetar, de
credit, valutar i de pli. n exercitarea acestei competene, B.N.R. emite regulamente, norme i
alte acte cu caracter normativ, cum sunt, spre exemplu:
Normele nr. 10/2004 privind autorizarea bncilor ;
Normele nr. 16/2002 privind capitalul social minim al bncilor i sucursalele bncilor strine ;
Regulamentul nr. 4/2005 privind regimul valutar .

Raporturile juridice financiare

n seciunea precedent ne-am referit la izvoarele dreptului finanelor publice. Este logic ca n
continuarea incursiunii noastre, n materia noiunilor generale ale acestei ramuri de drept, s
examinm raporturile juridice ce iau fiin n temeiul legilor, ordonanelor i hotrrilor
Guvernului i al celorlalte acte cu caracter normativ specifice domeniului financiar.
Normele juridice financiare analizate sunt instituite de ctre stat cu scopul de a constitui temeiul
raporturilor juridice ce se nasc n dreptul finanelor publice.
Fenomenul financiar capt contur i se poate realiza numai n cadrul unor raporturi juridice ce
se nasc, se modific i se sting n baza izvoarelor de drept al finanelor publice care
reglementeaz drepturile i obligaiile financiare publice i care reprezint, ca atare, raporturile
juridice financiare publice.
Subiecii raporturilor juridice avnd ca obiect finanele publice sunt:
a) pe de o parte, organele financiare de stat, nvestite de lege cu atribuii de stat specifice
elaborrii i executrii bugetelor publice, activitii de stabilire-percepere a impozitelor, de
administrare i repartizare a fondurilor bneti ale bugetelor publice. Organele financiare sunt
nvestite cu competena de a elabora i executa bugetele publice, de a stabili i ncasa
veniturile publice, a le administra i apoi a le repartiza pe destinaii legale, precum i de control
al aplicrii normelor juridice financiare. Practic, aceast competen se exercit de ctre
Guvern, Ministerul Finanelor Publice i organele sale teritoriale, precum i de organele
administrativ-teritoriale cu competen n acest domeniu. Organele financiare de stat au o
situaie juridic specific, n sensul c ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite
prestaiuni sau abineri i, n acest scop, l pot controla, sanciona i executa silit. Aceasta nu
nseamn c organele financiare nu au ndatorirea de a garanta drepturile i interesele legale
ale celuilalt subiect participant. Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili
veniturile publice (impozite, taxe etc.), de a verifica i definitiva sumele cuvenite bugetelor
publice, de a ncasa n contul bugetelor publice sumele reprezentnd venituri publice i de a
ndruma, controla i urmri, inclusiv prin executare silit, realizarea impozitelor i taxelor,
respectnd, n toat aceast activitate, drepturile i interesele contribuabililor;
b) pe de alt parte, al doilea subiect participant la aceste raporturi juridice poate fi o persoan
juridic, de drept public sau de drept privat, sau o persoan fizic, creia i revin anumite
drepturi i obligaii stabilite de reglementarea juridic din domeniul finanelor publice.
Spre exemplu, tuturor persoanelor care realizeaz venituri sau posed capital le revine obligaia
de a plti anumite impozite, taxe sau alte venituri publice, devenind, n acest fel, subieci ai
raporturilor juridice privind finanele publice. Situaia juridic a acestui al doilea subiect al
raporturilor examinate este diferit de cea a primului subiect (organul de stat), deoarece i
garanteaz respectarea drepturilor i intereselor prevzute de lege, adic, dac este
nedreptit, are dreptul de a ataca organele financiare de stat.
Dup cum observm, subiecii raporturilor juridice privind finanele publice nu sunt egali n
drepturi i obligaii, aa cum este cazul prilor n raporturile juridice de drept civil.
Coninutul raporturilor juridice privind finanele publice include drepturile i ndatoririle ce revin
celor doi subieci ai acestor raporturi. n acest sens, organele financiare de stat au dreptul i
obligaia de a elabora bugetele publice i a lua msurile pentru executarea lor, de a aciona
pentru stabilirea i ncasarea veniturilor publice, de a le administra n mod corespunztor, de a
le repartiza potrivit destinaiilor legale.
n acelai timp, al doilea subiect al raporturilor juridice privind finanele publice are ndatorirea
de a executa obligaia financiar ce i revine (spre exemplu, de a plti impozitul stabilit) i
dreptul de a pretinde s se aplice corect legea de ctre organul financiar de stat, putnd, la
nevoie, ataca msurile nelegale, la organele competente.
Obiectul raporturilor juridice privind finanele publice este complex. El poate cuprinde activiti
de natur organizatoric n materie bugetar, aciuni privind stabilirea i ncasarea veniturilor
publice, aciuni referitoare la administrarea fondurilor publice, aciuni pentru repartizarea acestor
fonduri pe destinaiile legale, aciuni de control financiar. Spre exemplu, un numr mare de
activiti organizatorice sunt implicate de elaborarea i executarea bugetelor publice. Trebuie
reinut c raporturile juridice care implic ncasarea i plata unor sume (impozite, taxe etc.) au i
un obiect material, reprezentat de sumele de bani respective.
innd seama de elementele principale examinate mai sus, raporturile juridice financiare
publice pot fi grupate, n funcie de particularitile obiectului lor, n raporturi bugetare, raporturi
fiscale, raporturi de credit public, raporturi privind emisiunea i circulaia bneasc, raporturi
valutare, raporturi de control financiar, fiecare n parte putnd constitui o subramur a dreptului
finanelor publice sau putnd s devin o ramur de drept, cum este cazul, spre exemplu
Dreptului fiscal. Astfel, avem drept bugetar, drept fiscal, dreptul creditului public, dreptul bancar,
dreptul valutar i dreptul de control financiar.

Rolul i locul dreptului finanelor publice n sistemul de drept. tiina finanelor i a dreptului
finanelor publice

Rolul dreptului finanelor publice a reieit, n ansamblu, din analiza efectuat n seciunile
anterioare.
ntr-adevr, fenomenul financiar i dreptul finanelor publice sunt deosebit de complexe, avnd
conexiuni i repercusiuni n toate domeniile activitii economice i sociale, att publice, ct i
private.
n domeniul public, prin normele juridice financiare se asigur formarea fondurilor necesare
pentru finanarea aciunilor de interes general ale societii i administrarea acestor fonduri,
precum i stabilirea destinaiilor lor concrete i procedura de realizare a finanrii publice.
n domeniul privat, normele juridice privind finanele publice acioneaz:
a) pe de o parte, pentru stabilirea i ncasarea veniturilor publice de la toi contribuabilii,
persoane fizice sau juridice, stimulnd unele ramuri sau activiti economice prin nivelul cotelor
de impozit sau prin faciliti fiscale sau descurajnd (frnnd) dezvoltarea altor activiti sau
ramuri economice, n raport cu interesele publice;
b) pe de alt parte, pentru sprijinirea unor ageni economici pentru dezvoltarea lor sau
desfurarea anumitor activiti (export etc.) prin diferite instrumente financiare (mprumuturi
externe acordate sau garantate de stat, taxe vamale, faciliti valutare etc.).
n etapa actual de trecere la o economie de pia occidental, are o importan sporit i un rol
activ dreptul finanelor publice, deoarece, prin normele juridice ce-l compun, acesta poate
aciona pentru sprijinirea i stimularea sectoarelor productive din economie, n special din
domeniul privat, pentru extinderea, consolidarea i dezvoltarea acestora.
Se ntrevede i n perspectiv necesitatea sporirii rolului activ al dreptului finanelor publice
pentru accelerarea dezvoltrii economico-sociale. Putem conchide c dreptul finanelor publice,
n ansamblu, are un rol important i, n acelai timp, activ n societatea noastr, fiind folosit att
pentru statornicirea, ct i pentru consolidarea i dezvoltarea relaiilor economice i sociale
specifice economiei de pia occidentale i statului de drept.
Cu privire la locul pe care l ocup dreptul finanelor publice romn n sistemul de drept, din
nsei denumirea i definiia date rezult c acesta face parte din dreptul public. Dac dreptul
constituional reglementeaz raporturile sociale ce iau natere n procesul exercitrii puterii de
stat, dreptul administrativ determin activitatea ndeplinit de organele statului, dreptul finanelor
publice cuprinde totalitatea normelor juridice prin intermediul crora se mobilizeaz, se
administreaz, se repartizeaz pe destinaii i se controleaz fondurile bneti necesare
satisfacerii nevoilor publice. Profesorul Gliga considera c dreptul financiar este ansamblul
normelor juridice prin care se stabilesc i se autorizeaz procedee sau mijloace financiare ale
statului i altor colectiviti publice . Deoarece statornicete cadrul juridic al relaiilor bneti ale
statului, dreptul finanelor publice aparine dreptului public.
Astfel, n timp ce problemele financiare ale persoanelor fizice i ale celor juridice particulare
sunt subordonate dreptului privat, problemele bneti ale instituiilor publice i ale sectorului
privat al statului sunt supuse regimului juridic special de drept public.
Exist o veche disput teoretic privind importana, rolul i locul fiecrei ramuri de drept . n
ceea ce ne privete, suntem de acord cu autorii care consider c dreptul finanelor publice
depete n importan dreptul constituional i dreptul administrativ. Astfel, spre exemplu,
profesorul Lzeanu afirma c dreptul constituional stabilete capetele de capitole ale dreptului
public i prin aceasta nu vine dect n mod intermitent n contact cu realitile; dreptul
administrativ este specializat n studierea funcionrii serviciilor publice. Finanele publice (adic
dreptul finanelor publice - n.a.) sunt cauza, condiiunea aproape a oricrei situaiuni de drept
public, astfel c cele dou discipline i apar subordonate.
ntr-adevr, dreptul public are, n totalitatea sa, ca scop general, satisfacerea unor nevoi publice
sau punerea la dispoziia populaiei a unor servicii publice, scop ce se poate realiza numai cu
cheltuieli publice. n realitate, deci, exercitarea tuturor atribuiunilor ce revin instituiilor publice
este condiionat i nlesnit de dreptul finanelor publice. Este, nc o dat, evident caracterul
complex al dreptului finanelor publice.
De asemenea, dreptul finanelor publice are legturi strnse cu dreptul civil i dreptul comercial.
Aceasta deoarece toate cele trei ramuri ale dreptului romn cuprind norme juridice care
reglementeaz, n mod prioritar, raporturi patrimoniale, avnd ca obiect drepturi i obligaii
exprimate n bani. Totui, ele se deosebesc, ntruct dreptul financiar cuprinde normele juridice
care reglementeaz mobilizarea, administrarea, repartizarea pe destinaii i controlul fondurilor
bneti necesare satisfacerii nevoilor publice, n timp ce dreptul civil i dreptul comercial cuprind
ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile bneti ce se stabilesc ntre
persoanele fizice i/sau juridice.
Dreptul finanelor publice are legtur i cu alte ramuri ale dreptului. Spre exemplu, cu dreptul
penal conexiunile sunt determinate mai ales de constatarea i combaterea infraciunilor din
domeniul financiar, iar cu dreptul muncii legturile se explic prin formarea i utilizarea
fondurilor bugetului de stat, pentru asigurrile sociale de stat i alte fonduri sociale.
ntre tiina finanelor i dreptul finanelor publice exist legturi strnse, organice. tiina
finanelor publice, conform concepiei clasice din perioada capitalismului premonopolist,
cerceteaz aspectele legate de procurarea resurselor necesare, utilizarea lor n spirit de
economie, repartizarea sarcinilor fiscale, contractarea i rambursarea mprumuturilor de stat,
ntocmirea i executarea echilibrat a bugetelor publice, respectarea anumitor reguli care in de
disciplina financiar i de buna gestionare a fondurilor. Datorit acestor preocupri ale
economitilor, conceptul burghez despre tiina finanelor a fost considerat c are, n etapa
capitalismului premonopolist, un pronunat caracter juridic .
n schimb, tiina dreptului financiar cerceteaz reglementarea financiar pornind de la
generalizrile tiinei finanelor, potrivit corelaiei dintre relaiile economice i expresia lor
juridic .
La rndul ei, tiina finanelor publice este o parte a economiei politice, iar tiina dreptului
finanelor publice este o parte a tiinei dreptului.
n acelai timp, ambele discipline financiare, ct i economia politic i toate ramurile tiinei
dreptului fac parte din tiinele sociale .
tiina dreptului finanelor publice are ca obiect de cercetare reglementrile juridice privind
bugetele publice, sistemul veniturilor i cheltuielilor publice, sistemul fiscal, procedura fiscal,
creditul public, emisiunea i circulaia bneasc, inclusiv regimul devizelor.
tiina dreptului finanelor publice se afl la nceput de drum, pentru c regimul trecut a
deformat pn i obiectul acestei tiine. Astfel, pentru a rspunde obiectivelor politicii
comuniste, s-a pus la baza tiinei dreptului financiar aa-zisa nvtur marxist-leninist
despre stat i drept. n realitate, tiina dreptului finanelor publice, ca de altfel i celelalte ramuri
ale tiinei dreptului, a fost folosit ca instrument de justificare a reglementrilor juridice instituite
pentru instaurarea i consolidarea dictaturii partidului comunist, dar practic a unei oligarhii
comuniste restrnse.
n aceste condiii, considerm c se impun cercetri intense i rapide pentru delimitarea
conceptului de drept al finanelor publice i a tuturor instituiilor juridice specifice acestei
importante ramuri de drept. Legea privind finanele publice, legile bugetare anuale, legile fiscale,
cele bancare i celelalte reglementri financiare vor trebui cercetate cu mult atenie pentru a
desprinde esena i caracteristicile specifice fiecrei instituii juridice de drept financiar i fiscal.
Generalizrile obinute n cadrul acestor cercetri sunt ateptate de legiuitor pentru a fi folosite
la perfecionarea legislaiei finanelor i adaptarea acesteia, ct mai mult posibil, cerinelor
economiei de pia, precum i la armonizarea legislaiei cu aceea a Uniunii Europene.
n raport cu obiectul dreptului finanelor publice i al tiinei acestei ramuri de drept, disciplina de
nvmnt a dreptului finanelor publice cerceteaz i prezint probleme teoretice i aspecte
ale aplicrii practice a normelor juridice referitoare la elaborarea i executarea bugetelor
publice, formarea veniturilor publice, repartizarea resurselor fiscale i utilizarea lor, creditul
public i controlul financiar. n cadrul acestei discipline de nvmnt se caut a se desprinde i
nfia trsturile specifice ale fiecrei instituii juridice de drept al finanelor publice. Studierea
normelor juridice de drept al finanelor publice i a instituiilor juridice pe care acestea le
reglementeaz permite nelegerea, nsuirea i aplicarea corect i ct mai complet a
legislaiei financiare publice.

BUGETUL PUBLIC

Aa cum se cunoate, economia public, prin dimensiunea i complexitatea ei, nu-i poate
desfura activitatea fr s-i elaboreze un program economic, pe timp determinat, care s se
reflecte ntr-un program financiar, n care s se prevad veniturile i cheltuielile unei anumite
perioade.

Aspecte generale

Aa cum se cunoate, economia public, prin dimensiunea i complexitatea ei, nu-i poate
desfura activitatea fr s-i elaboreze un program economic, pe timp determinat, care s se
reflecte ntr-un program financiar, n care s se prevad veniturile i cheltuielile unei anumite
perioade.
Nu este mai puin adevrat c i activitile private cu finalitate economic sau social au la
baz un sistem de programare i de evideniere a veniturilor proprii, pentru a se putea
dimensiona eficiena i perspectiva activitilor respective.
Economia public nefiind ns un scop n sine, ca economia privat, ci numai un mijloc pentru
satisfacerea nevoilor colective, nu poate s lase nevoi nesatisfcute, prin lipsa de prevederi
suficiente, dar nici nu poate s prevad mai multe venituri dect sunt necesare pentru
satisfacerea nevoilor colective, pentru c nu acumularea de bunuri este scopul su primordial.
Veniturile publice, provenind, n principal, din impozite i taxe, ar putea genera mari inechiti n
repartiia sarcinilor fiscale asupra membrilor societii, dac nu s-ar prevedea, pe baza unui
program financiar, adic a bugetului public, raportul dintre nevoile sociale i puterea de
contribuie a cetenilor i agenilor economici. Facultatea de contribuie a subiecilor impozabili
trebuie s alctuiasc i msura n care e bine s se satisfac anumite nevoi generale care pot
fi utile, necesare sau indispensabile.
ntr-adevr, prin intermediul bugetului public se poate stabili un echilibru ntre nevoile colective
i mijloacele cu care ele se acoper.
De aceea, un buget bine alctuit d posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului i
Guvernului s realizeze o imagine de ansamblu, aproape exact, asupra raportului dintre
valoarea bunurilor materiale i imateriale create ntr-o economie financiar i valoarea eforturilor
fcute pentru realizarea lor. Acelai scop se urmrete i la nivel microeconomic.
n concepia ce st la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adic a stabili
n mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, i a da acestor previziuni
maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport sarcinile materiale
ale bunei funcionri a administraiei publice, constituie o obligaie primordial a organelor
statului. Ca atare, a face un buget nseamn a enumera, a evalua i a compara, n mod
periodic, dinainte i pe o perioad de timp n viitor, cheltuielile de fcut i veniturile de
perceput.
De altfel, Legea contabilitii publice din 1929 definea bugetul public astfel: Bugetul este actul
prin care sunt prevzute i n prealabil aprobate, veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau
ale unor instituiuni publice .
Din cuprinsul acestor definiii rezult trei elemente specifice ale bugetului public:
a) bugetul public este un act de previziuni, n sensul c prezint un tablou evaluativ i
comparativ de venituri publice, adic indic sursele bneti ale bugetului;
b) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executiv este mputernicit de
puterea legislativ s cheltuiasc i s perceap venituri n acord cu prevederile bugetare;
c) bugetul public este un act anual, deci limitat n timp la o perioad mai potrivit pentru a se
efectua programarea i a se urmri execuia bugetar.
Aceste consideraiuni de ordin general erau necesare deoarece, n prezent, nu exist o definiie
legal, expres i complet a bugetului public, ntruct Legea finanelor publice nu are o astfel
de prevedere, iar n doctrin nc nu s-a cristalizat o definiie mai coerent dect cele dou
menionate mai sus.
Totui, trebuie reinut c noua Lege a finanelor publice, nr. 500/2002 , definete noiunea de
buget, n sensul c acesta este un document prin care sunt prevzute i aprobate n
fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul
de finanare a instituiilor publice.
Observm c este vorba de o definiie general a unui buget, fr a fi stabilit o definiie
specific a bugetului public, cu elementele sale specifice. Acesta este motivul pentru care am
apelat la definiiile analizate mai sus, inclusiv la o definiie dintr-o lege abrogat, dar care este
actual i caracterizeaz, dup cum s-a vzut, trsturile specifice ale bugetului public.
n literatura de specialitate au fost exprimate opinii diferite privind natura juridic a bugetului de
stat. Ne vom referi la trei dintre teoriile ce s-au emis i care consider bugetul de stat ca fiind:
act-condiiune de natur administrativ; lege; lege i act administrativ.
Teoria care consider bugetul de stat act-condiiune de natur administrativ se bazeaz pe
mprejurarea c, n statele moderne, prin bugetele de stat se condiioneaz veniturile i
cheltuielile publice sub aspecte parial diferite, dar comune actelor administrative de aceast
natur .
Cu privire la veniturile bugetare, prin bugetele de stat ale statelor moderne cu economie liberal -
capitalist se determin volumul anual total al veniturilor bugetelor respective, se stabilete
cuantumul principalelor impozite sau categorii de venituri publice i se indic impozitele i taxele
programate a se realiza anual n temeiul reglementrilor legale ce le instituie.
Cnd prin bugetele de stat se condiioneaz realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale
acelor bugete, conform necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor bugetare, se consider
c bugetul veniturilor este un actcondiiune. Se are n vedere c n aceast ipotez este
vorba de un efect specific administrativ.
n ceea ce privete cheltuielile bugetare, conform acestei teorii, dei prin buget se determin i
se aprob volumul fiecrei cheltuieli prevzute a se efectua, realizarea bugetului anual este
condiionat de obinerea de la trezoreria statului a veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor
programate.
Ca atare, se consider c i bugetul cheltuielilor este un actcondiiune.
Teoria care opineaz c bugetul de stat are natur juridic att de lege, ct i de act
administrativ susine c bugetul este lege n prile lui creatoare de dispoziii generale i act
administrativ n prile lui creatoare de acte individuale i concrete .
Astfel, partea de venituri este considerat creatoare de dispoziii generale, ntruct stabilete
pentru fiecare an, prin norme generale, perce-perea impozitelor i taxelor, ca i cnd ar fi
reglementate din acel moment. Este, de altfel, unanim admis c actele prin care se instituie
obligaii de plat a impozitelor i taxelor reprezint acte legislative, deci legi.
n schimb, partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerat ca fiind creatoare de acte
individuale i concrete de natur administrativ. Aceasta pentru c votul dat cheltuielilor
bugetare de ctre Parlament se produce n domeniul de aplicare a legilor adoptate anterior
privind deschiderea creditelor bugetare i a altor norme de cheltuieli bugetare. Odat ce acest
vot nu aduce nici o modificare unor norme juridice preexistente, se consider c bugetul de stat
este un act individual, de natur administrativ.
Teoria naturii juridice de lege a bugetului de stat are n vedere c legea este orice decizie
emanat de la puterea legislativ, i cum bugetul de stat este o decizie a legislativului, el este
o lege propriu-zis .
Unii autori susin c bugetul de stat este o lege numai n sens formal i nu n sens material,
deoarece el este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative .
Pentru argumentele artate, suntem de prere c i n ara noastr, innd seama i de
prevederile Legii nr. 500/2002, bugetul de stat are natur juridic de lege.
Cuvntul buget i gsete originea n vechea limb francez, i anume, expresia boug i
bougette, care exprimau nelesul de pung de piele sau pung de bani. Anglo-saxonii au
mprumutat noiunea de la francezi, care, mpreun cu italienii, o aveau din Evul Mediu. Primul
document istoric n care se ntlnete cuvntul buget n Frana, ca termen oficial, este
Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802), n legtur cu executarea de l'arrt din 4
Thermidor. n legislaia francez ns, noiunea este utilizat numai n anul 1806 n Legea
privitoare la finane (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a rspndit i n celelalte state din
Europa. Unele state europene au folosit alte noiuni, cum erau, spre exemplu: Progetto di
Billancio sau Preventivo n Italia, presupuestos generale del Estado n Spania sau
Haushaltsetat sau Reichsauchaltsetat n Germania.
n Romnia, cuvntul buget apare pentru prima dat n Regulamentul Organic al Munteniei i
Moldovei, pus n aplicare n anii 1831 - 1832. n acest document juridic ntlnim cuvntul Biudje
i expresia nchipuirea cheltuielilor anului viitor (art. 117 din Regulamentul Organic al
Moldovei).
Fr a avea caracter bugetar n nelesul de astzi al cuvntului, nc din secolul al XVII-lea se
gsesc condici de venituri i cheltuieli din vremea lui Gheorghe Vod, relative la Moldova,
precum i Condica de venituri i cheltuieli din vremea lui Brncoveanu (1694 - 1704), relative la
Muntenia .
Principiile dreptului bugetar modern au luat fiin mai nti n Anglia i apoi s-au rspndit n
celelalte state din Europa.
Istoria dreptului bugetar n Romnia este de dat recent. La noi nu au existat lupte ntre
Coroan i reprezentanii naiunii, cum s-a petrecut n Anglia i Frana , pentru c la noi
Domnul avea o putere absolut i necontestat, naiunea nefiind reprezentat n adunri
legale. Numai Regulamentul Organic a dat rii, n timpul ocupaiei ruseti, o Constituie prin
care se creeaz o putere legiuitoare i se stabilete un control asupra veniturilor i cheltuielilor
publice. Totodat, Regulamentul Organic a separat gestiunea domeniului public de aceea a
celui domnesc.
n 1849, prin Convenia de la Balta Liman, domnii se aleg pe o perioad de 7 ani, prin
concentrarea puterilor statului n minile lor i prin nlocuirea adunrii obteti nfiinate de
Regulamentul Organic.
n 1858, cnd s-a ncheiat Convenia de la Paris, se stabilete principiul liberei administraii a
Principatelor Romne pe linie financiar, Domnul avnd iniiativa pregtirii bugetului, care
trebuia supus Adunrii Elective pentru a fi votat. Sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza, la 29
noiembrie 1860, s-a votat un Regulament de Finane, care este considerat prima lege de
organizare financiar.
Constituia de la 1866 i cea din 1923 consacr principiul c bugetul se voteaz de Adunarea
Deputailor i c nici un impozit nu se poate percepe dect n temeiul unei legi.
Dreptul bugetar din Romnia a evoluat n conformitate cu dezvoltarea economic a rii, pn la
reforma financiar din 1949, adoptat ca urmare a naionalizrii principalelor mijloace de
producie. n noile condiii, s-a trecut la o concepie fiscal impus de economia planificat
centralizat, bazat pe un plan economic general i pe un plan financiar n concordan cu
primul.
n evoluia ulterioar a organizrii finanelor din statul nostru, bugetul de stat, ca plan financiar
anual, cuprindea fondurile bneti centralizate ale statului i repartizarea acestora n
concordan cu obiectivele planului naional unic, pentru finanarea dezvoltrii economiei
naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i altor nevoi ale societii.
n anul 1981, n Legea pentru adoptarea bugetului de stat s-au specificat dou elemente ce s-
au avut n vedere fa de evoluia economic a rii: elaborarea i realizarea prevederilor
bugetare n condiii de eficien sporit i de asigurare a cheltuielilor financiare i monetare. n
perioada ce a urmat anului 1981 s-au elaborat bugetele anuale echilibrate, la finele exerciiului
bugetar realizndu-se, n ultimii ani, bugete excedentare.
Existena unor judee cu o dezvoltare economic inegal, datorat condiiilor economice,
istorice, demografice i aezrii geografice deosebite n interiorul rii, a determinat o lung
perioad de timp prevederea de subvenii de la bugetul republican spre bugetele locale, pentru
acele judee care nu i-au realizat venituri suficiente pentru a acoperi cheltuielile proprii.
Un alt aspect care atrage atenia cu privire la reglementrile bugetare anterioare Revoluiei din
Decembrie 1989 este faptul c, dac pn n anul 1979 creditele bugetare erau
nerambursabile, ncepnd cu acest an, Legea finanelor prevedea c ele se ramburseaz, fr
dobnd.
Aceast msur legislativ a avut cel puin dou consecine: una, s o admitem sub aspect
teoretic, a urmrit angrenarea unitilor economice ntr-o activitate util i eficient pentru a nu
mai recurge la credite bugetare, ce trebuia rambursate. Prin urmare, s-a dorit eliminarea
pierderilor planificate. A doua consecin privete unitile economice de stat i cooperatiste cu
o slab dezvoltare economic i financiar, care, nefiind finanate de la bugetul de stat prin
credite nerambursabile i neputnd rambursa creditele acordate, au ajuns ntr-o situaie limit
din punct de vedere economic, tehnologic i financiar. Astfel, ele erau nevoite s recurg la
cereri ulterioare de anulare a obligaiei de plat a creditului primit. ntruct nu exista o legislaie
a falimentului, pentru c nu se dorea a se recunoate o asemenea stare de lucruri cu impactul
social ce decurgea inerent din ea, unitile respective erau amnistiate fiscal. n acest mod, o
bun parte a economiei naionale se mica ntr-un cerc vicios, acceptnd n mod tacit toate
implicaiile ce au decurs din existena unor verigi economice de baz nerentabile, ce
reprezentau o plag pentru economia naional.
Acestea au fost doar cteva aspecte deosebite pe care le-am evideniat, pentru a releva
caracteristica unor reglementri bugetare ce au precedat etapa actual.

Reforma bugetar

n noul cadru politic, economic i juridic ce a nceput a se edifica dup 1989, un loc deosebit de
important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie s asigure stabilitatea economic,
progresul Romniei i prosperitatea, n forme concrete, nu golite de coninut, aa cum a
procedat, o lung perioad de timp, regimul comunist.
O component esenial a mecanismului financiar o reprezint finanele publice . Aceasta
explic urgena acordat elaborrii i, apoi, adoptrii Legii finanelor publice , care reprezint o
adevrat Constituie financiar a Romniei moderne. La elaborarea legii s-au avut n vedere
experiena i practica legislativ n materie din ri avansate ca Frana, Italia, Germania, Austria
i tradiiile finanelor publice romneti, iar unele prevederi ale legii au fost dezbtute cu experi
din rile menionate i din cadrul unor organisme financiare internaionale, cum sunt Fondul
Monetar Internaional i Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare.
Cea mai mare parte a legii este consacrat principiilor de elaborare, aprobare, execuie i
ncheiere a bugetului public.
Legea instituie conceptul general de buget public naional, n locul celui de buget de stat, care
nu mai corespunde noilor condiii social-economice. Noiunea public delimiteaz acest buget de
bugetele proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli instrumente financiare utilizate frecvent
cu aceste denumiri n literatura financiar i practica agenilor comerciali. n acelai timp, ea
exprim specificul domeniului respectiv, finanele publice. Expresia naional nseamn c
bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur public ale rii.
Bugetul public naional cuprinde patru categorii de bugete publice, i anume: bugetul de stat,
bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i bugetul asigurrilor sociale de stat. n
consecin, bugetul public naional are o sfer foarte larg i ofer o imagine de ansamblu a
tuturor veniturilor i cheltuielilor publice ale rii. El reprezint un instrument de informare a
opiniei publice i control al Parlamentului n domeniul finanelor publice, nsumnd veniturile i
cheltuielile din cele patru categorii de bugete publice: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele
fondurilor speciale i bugetul asigurrilor sociale de stat. Prin acest buget nu se creeaz
raporturi de natur administrativ n ce privete elaborarea, aprobarea i execuia celorlalte
patru categorii de bugete menionate, asigurndu-se independena deplin a titularilor acestora.
Constituia Romniei din 1991 se refer, succint, att la bugetul public naional, ct i la cele
patru categorii de bugete publice.
Pentru prima dat, legea confer o autonomie larg bugetelor publice care compun bugetul
public naional, ele fiind elaborate i adoptate distinct.
Astfel, bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputailor, Preediniei Romniei,
Guvernului, ministerelor, altor organe centrale i al unor instituii publice care nu au organe
ierarhic superioare i se aprob de ctre Parlament.
Bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete distinct de bugetul de stat i se aprob de
Parlament, prin lege separat. n acest fel, autonomia asigur garania c veniturile cuprinse n
bugetul asigurrilor sociale de stat nu vor mai putea fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare
dect cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv.
Bugetele locale, care cuprind bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridic
(comune, orae, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureti, judee, respectiv Municipiul
Bucureti), se ntocmesc n condiii de autonomie. Astfel, ca urmare a unei puternice
descentralizri , organele locale au dreptul de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli n
raport cu nevoile proprii, n corelare cu resursele bugetare pe care le vor putea realiza din
impozitele, taxele i celelalte venituri stabilite de legea bugetar, efectund controlul social
asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Noua lege a nlturat transferurile ce se
admiteau ntre bugetele locale, iar excedentele bugetare obinute de unitile administrativ-
teritoriale nu pot fi utilizate pentru alte bugete locale sau pentru necesitile bugetului de stat, ci
rmn la dispoziia respectivelor uniti administrativ-teritoriale sub forma fondurilor de tezaur i
a fondurilor de rezerv. Prin aceast autonomie, se urmrete stimularea iniiativei locale n
realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale.
n schimb, legea prevede posibilitatea ca bugetele locale s beneficieze de transferuri de
fonduri bneti de la bugetul de stat care pot interveni cnd unitile administrativ-teritoriale nu-
i pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii stabilite n condiiile legii. Aceste transferuri, ce
reprezint o noutate legislativ n materie bugetar n ara noastr, se propun de ctre judee i
Municipiul Bucureti, fiind cuprinse n proiectele bugetelor respective, care sunt prezentate
Ministerului Finanelor Publice.
Pentru a se respecta destinaia propus de organele locale ale administraiei publice i avut n
vedere de Parlament la dimensionarea volumului lor, n legea bugetar se practic indicarea
principalelor destinaii i a categoriilor de obiective i lucrri de investiii ce se finaneaz din
transferurile de la bugetul de stat.
n scopul de a spori autonomia financiar a colectivitilor locale, ncepnd din 1993 s-au stabilit
expres:
a) categoriile de venituri publice care trec integral de la bugetul de stat la bugetele locale;
b) sumele defalcate din impozitul pe veniturile din salarii cuvenite bugetului de stat ce se vor
ncasa la bugetele locale .
Ca urmare a experienei dobndite, Legea nr. 10/1991 a fost nlocuit cu o nou Lege privind
finanele publice nr. 72/1996 . Noua lege menine, n general, prevederile Legii nr. 10/1991,
examinat mai sus, cu unele mbuntiri. Astfel, se introduce o nou, a patra, categorie de
bugete publice, adic bugetele fondurilor speciale, ale cror importan i sfer au crescut n
bugetele de stat din anii urmtori anului 1993.
Totodat, se instituie un sistem unitar de bugete publice, care cuprinde: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului i bugetele altor instituii publice cu caracter autonom. Prin aceste bugete se constituie
i se gestioneaz resursele financiare publice.
n anexa Legii nr. 72/1996 este stabilit Lista impozitelor, taxelor i a altor venituri ale bugetelor
locale. Pentru echilibrarea bugetelor locale, pe lng transferuri, noua lege prevede
posibilitatea ca prin legea bugetar anual s se stabileasc:
a) cote sau sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de determinare a
acestora pe unitile administrativ-teritoriale;
b) cote adiionale la unele impozite directe ale bugetului de stat i/sau ale bugetelor locale, care
s constituie venituri ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale.
Pentru a se acorda o autonomie sporit bugetelor locale, a fost adoptat Legea nr. 189/1998
privind finanele publice locale , nlocuit, de la 1 ianuarie 2004, cu O.U.G. nr.45/2003 privind
finanele publice locale .
La rndul ei, Legea nr. 72/1996 a fost mbuntit prin Legea nr. 500/2002 . Noua lege a
finanelor publice stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor
publice implicate n procesul bugetar.
Totodat, se definete domeniul (sfera) noii reglementri, respectiv elaborarea, aprobarea,
executarea i raportarea privind bugetele ce constituie sistemul unitar de bugete publice, care
cuprinde:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituiilor publice autonome;
f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
g) bugetele instituiilor publice finanate integral din fonduri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
La aceste categorii de bugete publice, ce formeaz obiectul Legii nr. 500/2002, se adaug
bugetele locale, care sunt cuprinse, de asemenea, n sistemul unitar al bugetelor publice, dar
care sunt reglementate de O.U.G. nr.45/2003 privind finanele publice locale, n vigoare de la
data de 1 ianuarie 2004.

Dreptul bugetar i principiile acestuia

Aa cum s-a artat, una dintre subramurile dreptului financiar o constituie dreptul bugetar.
Considerm c dreptul bugetar cuprinde totalitatea normelor juridice financiare care
reglementeaz coninutul bugetelor publice i proce-dura de formare, administrare, angajare i
utilizare a fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n
procedura bu-getar.
Din definiia de mai sus, rezult elementele specifice ale dreptului bugetar, care constau n:
a) totalitatea (ansamblul) normelor juridice financiare care regle-menteaz coninutul
bugetelor publice;
b) procedura de formare, administrare, angajare i utilizare a fondu-rilor publice;
c) responsabilitatea instituiilor publice implicate n procedura buge-tar.
Evoluia procesului bugetar indic adoptarea unor msuri care urmreau restrngerea
drepturilor suveranului n instituirea i perceperea impozitelor i taxelor, n stabilirea destinaiei
acestora, n organizarea administrrii financiare a statului pe baza unor reguli precise i
supunerea acesteia controlului Parlamentului. Aceste reguli au fost incluse n diferite legi i au
dobndit o larg extindere, fiind considerate principii de drept bugetar, care stau la baza
elaborrii i executrii bugetului public. Este vorba de principiile cunoscute sub denumirea de
universalitate, unicitate, neafectarea veniturilor, specializare, anualitate, echilibru i publicitate.
Legea privind finanele publice prevede, n mod expres, n art. 8-13, principiile unitii,
universalitii, specializrii, unitii monetare, anualitii i publicitii, iar n mod implicit,
i celelalte principii enumerate mai sus.
n cele ce urmeaz vom examina sumar aceste principii , deoarece ele stau la baza elaborrii,
aprobrii i execuiei categoriilor de bugete publice.
Principiul universalitii presupune cuprinderea (includerea) n bugetul public a veniturilor i
cheltuielilor publice cu sumele lor totale (integrale) n sume brute. Acest principiu presupune ca
toate veniturile publice i toate cheltuielile publice s se realizeze numai n cadrul bugetului
public.
Elaborarea bugetului public cu aplicarea acestui principiu are avantajul c permite cunoaterea
ct mai exact i real a volumului total al veniturilor publice i al cheltuielilor publice, precum i
a legturii (corelaiei) ce exist ntre anumite venituri i cheltuieli care sunt n conexiune strns.
n ce privete avantajele acestui principiu, un reputat economist francez susine c Principiul
universalitii permite cunoaterea i controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingnd,
pe de o parte, veniturile i, pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie s se compenseze
veniturile i cheltuielile, fie s se afecteze un anume venit unei cheltuieli. n primul caz,
cheltuiala ar fi inferioar sumei sale reale (venitul ar diminua cheltuiala efectiv realizat) sau
necunoscut (venitul net fiind singur reinut ca atare). n cel de-al doilea caz, mrimea cheltuielii
ar fi incert, deoarece aceasta ar depinde de cuantumul venitului care nu este niciodat pe
deplin cunoscut dinainte. n fapt, principiul universalitii permite s se evite ca anumite servicii
publice s nu dispun de fonduri proprii i s nu recunoasc astfel s-i dobndeasc
independena fa de autoritile centrale. Dac serviciile fiscale ar putea s nu verse la tezaur
dect produsul net al impozitelor pe care le ncaseaz, ele ar pstra o parte din impozite pentru
acoperirea cheltuielilor lor de percepere; n fapt, ele ar putea s-i constituie fondurile de
rezerv care le-ar asigura o anumit autonomie fa de tezaurul public. Chiar dac
administratorii ar avea dreptul s-i acopere cheltuielile prin venituri special afectate, ei ar
dispune de o libertate financiar evident .
n legislaia noastr, principiul universalitii bugetare este nscris n Legea privind finanele
publice , ceea ce permite controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor i
cheltuielilor publice .
Realizarea acestui drept al Parlamentului este asigurat practic prin adoptarea Legii bugetare i
prin normele stabilite, mai ales n art. 2 pct. 42 i 3 din Legea nr. 500/2002. Astfel, conform art.
2, impozitele, taxele i orice alte venituri se nscriu n bugetul de stat numai dac au fost
stabilite prin lege; Legea bugetar anual aprob pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor,
precum i a celorlalte venituri ale statului, care urmeaz s se perceap; este interzis
perceperea, sub orice titlu i sub orice denumire, de contribuii directe sau indirecte, n afara
celor prevzute de lege. De asemenea, art. 3 al legii prevede c prin Legea bugetar anual se
aprob creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar.
Unele situaii speciale, prevzute de lege, constituie excepii de la principiul universalitii, cum
sunt:
a) donaiile, care nu majoreaz resursele publice totale, ci au o destinaie special n baza
voinei donatorului;
b) fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor puse la dispoziia administraiilor
publice cu condiia realizrii unor lucrri publice sau prestaii determinate;
c) reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea ctre bugetul public a sumelor necuvenite
sau acordate cu titlu provizoriu.
Principiul unitii bugetare implic nscrierea ntr-un singur act (document) a tuturor veniturilor
i cheltuielilor publice, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice.
Un buget public unitar, care cuprinde toate veniturile i cheltuielile publice i, deci, exprim o
cunoatere clar a situaiei finanelor publice, respectiv a surselor de venituri, asigur o
prezentare de ansamblu a destinaiei cheltuie-lilor i a naturii echilibrate sau deficitare a
bugetului. Totodat, permite exe-cutarea unui control al Parlamentului asupra politicii Guvernului
privind perceperea impozitelor i modul de cheltuire a fondurilor publice, precum i asupra
unitii i oportunitii msurilor sociale i economice pe care le iniiaz.
n concepia unui mare finanist , Principiul unitii bugetare se sprijin pe dou genuri de
motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetar
constituie o regul de ordine i claritate, care permite s se prezinte starea real a situaiei
financiare a rii, fr artificii de disimulare. Multiplicnd bugetele i conturile particulare se
poate ajunge s devin foarte dificil o vedere de ansamblu asupra veniturilor i cheltuielilor
publice, ceea ce favorizeaz risipa. Din punct de vedere politic, unitatea bugetar este i mai
important. Fracionnd cheltuielile i veniturile n multiple documente, devine foarte dificil
controlul Parlamentului, puterea sa de decizie n materie de finane nu se mai poate exercita cu
aceeai eficacitate. Cu toate avantajele tehnico-financiare i politice, n foarte multe state
contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de stat i s-a preferat procedeul pluralitii
bugetare . Astfel, pe lng bugetul statului, considerat ca buget ordinar, general sau central, se
admit alte bugete publice: extraordinare, anexe, speciale, autonome etc.
n practica legislativ romneasc actual, acest principiu este aplicat de Legea
privind finanele publice, care consacr regula elaborrii i adoptrii unei legi
bugetare anuale, ce prevede totalitatea veniturilor i cheltuielilor publice, p

um i structura acestora. De asemenea, legea permite constituirea i utilizarea de

mijloace financiare aparinnd statului, n afara bugetului, numai pe baza aprobrii
prin lege. Astfel, se stabilete c toate veniturile reinute i utilizate n sistem
extrabugetar, sub diverse forme sau denumiri, se introduc n bugetul de stat,
urmnd principiile i regulile acestui buget. Fac excepie:
a) cele din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;
b) cele provenite integral din venituri proprii (art. 62 alin. 1, lit. c);
c) veniturile i cheltuielile pentru activitile finanate integral din venituri proprii
(art. 68);
d) veniturile pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimu-lare a personalului.
Totodat, se prevede c veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului
energetic i ale Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i
cheltuieli cu destinaie special, urmnd principiile i regulile acestui buget.
Pentru ntrirea principiului unitii bugetare, Legea nr. 500/2002 instituie o reglementare
important, stabilind c n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a Legii, Guvernul are
obligaia de a propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinarea
veniturilor i cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat .
Aa cum am artat, n unele state s-a restrns aplicarea acestui principiu, aprnd, alturi de
bugetul public propriu-zis, i bugetele anexe i bugetele autonome ale unor instituii publice care
au personalitate juridic i autonomie financiar. Un exemplu este Frana, cu bugete anexe
pentru Imprimeria Naional, pot i telecomunicaii, prestaii sociale agricole, care
funcioneaz ca ntreprinderi private, adic utilizeaz propriile lor resurse.
Neafectarea veniturilor bugetare nseamn c, prin perceperea lor, veniturile bugetare se
depersonalizeaz, adic servesc la acoperirea cheltuielilor publice privite n ansamblul lor. Ca
atare, nu este admis perceperea unui venit public pentru finanarea unei anumite cheltuieli
publice. Acest principiu este aplicat i n legislaia noastr, rezultnd din prevederile Legii nr.
500/2002.
n practica bugetar exist numeroase abateri de la acest principiu. n unele ri, legea admite
afectarea unor venituri, chiar n cadrul bugetului general (ordinar). n Frana , de exemplu,
sumele vrsate benevol la buget de persoane fizice sau juridice, publice sau private, n vederea
efecturii unor cheltuieli de interes public, precum i cele provenind din reconstituirea unor
credite bugetare i care urmeaz a fi folosite pentru finanarea unei noi cheltuieli, au regimul
veniturilor cu afectaie special. La acestea se adaug cele autorizate de lege s rmn n
afara bugetului general i s fie utilizate pentru finanarea unor aciuni bine determinate.
n ara noastr, Legea finanelor publice prevede n mod expres resursele publice, nelese ca
resurse totale, i care vizeaz: domeniul social, asigurarea cerinelor de aprare a rii i a
ordinii publice, susinerea unor programe de cercetare fundamental, domeniul economic i
finanarea administraiei publice, centrale i locale, precum i a altor cheltuieli prevzute de
lege.
Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetar, evideniaz venituri speciale cu
afectaiune special reprezentnd i o excepie de la principiul neafectrii veniturilor bugetare.
Principiul anualitii bugetului public. Acest principiu presupune c durata de timp pentru care
Parlamentul autorizeaz Guvernul s ncaseze veniturile publice i s efectueze cheltuieli
publice este limitat, de obicei, la un an. La expirarea acestei perioade este necesar o nou
autorizare a Parlamentului pentru o alt durat de timp. n consecin, conform principiului
anualitii, bugetul public trebuie aprobat n fiecare an de ctre Parlament. Anualitatea ofer
Parlamentului posibilitatea s examineze proiectul de buget public i, o dat cu aceasta, se
exercit i un control asupra politicii executivului.
n practica bugetar internaional, calculul anual bugetar nu se realizeaz uniform. n unele
state, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, adic ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31
decembrie. Exemplu: Frana, Olanda, Austria, Belgia, Grecia, Germania. n schimb, n alte ri,
anul bugetar nu corespunde cu cel calendaristic. Spre exemplu, n Canada, India, Japonia,
Israel, Noua Zeeland, Marea Britanie, Iordania, Irak, anul bugetar ncepe la 1 aprilie i se
ncheie la 31 martie . Factorii care influeneaz data nceperii anului bugetar sunt diferii. Printre
acetia menionm: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al
parlamentului, tradiia i alii.
n ara noastr, exerciiul bugetar este anual i coincide cu anul calendaristic, aa cum prevede
Legea privind finanele publice . n consecin, toate drepturile dobndite, operaiunile efectuate
n cursul unui an, inclusiv obligaiile i drepturile ce-i revin, direct sau indirect, unui buget n
perioada anului respectiv aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului public.
Legea nr. 500/2002 prevede c pentru toi agenii economici anul financiar are aceeai durat
ca i exerciiul bugetar, adic un an calendaristic.
O problem tratat diferit de la o ar la alta o constituie veniturile nencasate i cheltuielile
neefectuate la sfritul anului bugetar, care au fost prevzute prin bugetul public. n practic s-
au cristalizat dou sisteme:
Sistemul de gestiune, n baza cruia, la sfritul anului bugetar, bugetul public se nchide n
mod automat, n contul de ncheiere a exerciiului bugetar respectiv fiind nscrise numai
veniturile ncasate i cheltuielile efectuate. Veniturile nencasate i cheltuielile angajate, dar
neefectuate urmeaz a se reflecta n bugetul anului n care se vor realiza. Sistemul de
gestiune prezint dezavantajul c nu permite cunoaterea cu exactitate a veniturilor i
cheltuielilor anului bugetar ncheiat. Nu toate operaiunile referitoare la venituri i la cheltuieli
sunt realizate n cadrul bugetului pentru care au fost prevzute i autorizate. Sistemul de
gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciiu la altul. Se consider c
execuia bugetului este similar cu cea a unui cont de cas. Problema fundamental a
trezoreriei publice este aceea de a face fa, n orice moment, cheltuielilor exigibile, innd
seama de neritmicitatea ncasrii veniturilor. Conturile ce evideniaz execuia bugetului pe anul
n curs reflect operaiuni exigibile numai n anul considerat. n concluzie, sistemul de gestiune
interzice reportul veniturilor i al cheltuielilor de la un an la altul. Veniturile nencasate i
cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul ntocmirii bugetului pe anul urmtor celui n
curs.
Un alt sistem practicat de unele state este sistemul de exerciiu, care presupune existena unei
perioade de 3-6 luni din momentul expirrii anului bugetar pn la ncheierea contului de
exerciiu bugetar, timp n care continu ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Exerciiul
bugetar este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dup caz, datorit perioadei
complementare de 3-6 luni. Toate operaiunile privind ncasarea veniturilor i efectuarea
cheltuielilor sunt reflectate n contul de ncheiere a execuiei bugetului anului n care au fost
prevzute i autorizate prin lege. Ca atare, sistemul de exerciiu presupune ca veniturile i
cheltuielile unui an bugetar s fie reflectate n ntregime n bugetul respectiv, chiar dac ele nu
se realizeaz integral n cadrul anului bugetar. Acest sistem prezint dezavantajul funcionrii n
paralel a dou bugete: bugetul anului expirat (pentru care continu execuia veniturilor i
cheltuielilor) i bugetul anului n curs, ceea ce creeaz greuti n sistemul de eviden i
control. Avantajul const n aceea c la finele perioadei complementare respective se cunoate
situaia exact a ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor bugetului n care acestea au fost
prevzute.
n Romnia, anul bugetar, cum s-a artat, coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se
ncheie la 31 decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31
decembrie se vor ncasa sau se vor plti n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare
neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Aadar, execuia bugetului se
realizeaz conform sistemului de gestiune. Potrivit Legii privind finanele publice, creditele
aprobate din fondurile speciale neuti-lizate la finele anului bugetar se reporteaz n anul viitor,
cu pstrarea destinaiei iniiale, ceea ce constituie o excepie de la principiul anualitii bugetare.
Anualitatea bugetului public se coroboreaz i cu caracterul anual al multor impozite i taxe
instituite de legislaia noastr fiscal.
Principiul specializrii bugetare. Clasificaia bugetar. Acest principiu impune ca nici un venit
public (impozit, tax etc.) s nu poat fi instituit dect cu acordul Parlamentului, iar cheltuielile
publice ce urmeaz a se efectua s se aprobe, pe principalele destinaii, nu numai ca sum
global. n acest fel, s-a trecut la individualizarea veniturilor publice i la specializarea creditelor
publice, mai exact la aprobarea de ctre Parlament a veniturilor pe surse de provenien, iar a
creditelor bugetare, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia
acestora, potrivit clasificaiei bugetare . Aceasta deoarece necesitile publice evolueaz uneori
deosebit de repede, iar modificarea bugetului public de ctre Parlament necesit o anumit
durat de timp, care poate ntrzia luarea unor msuri urgente de finanare public. n vederea
evitrii unor astfel de situaii, Parlamentele au adoptat soluia autorizrii Guvernului sau a unor
membri ai acestuia de a aduce unele modificri ale creditelor bugetare n cursul anului.
Pentru a uura nsei elaborarea i execuia bugetului public, practica bugetar a iniiat o
clasificaie bugetar a veniturilor i cheltuielilor publice. Aceast clasificaie este obligatorie
pentru toate instituiile publice (ministere i celelalte organe centrale ale administraiei publice i
alte instituii centrale sau locale). Se recomand ca aceast clasificaie s fie simpl i clar,
spre a fi neleas i de persoanele fr o pregtire specific.
La venituri, clasificaia bugetar cuprinde: veniturile curente (fiscale i nefiscale), impozitele
directe, detaliate pe categorii de contribuabili, impozitele indirecte, cu precizarea obiectului
impunerii; veniturile din capital; ncasrile din mprumuturi; alte venituri.
La cheltuieli, clasificaia bugetar cuprinde, n general, defalcarea dup destinaia acestora,
cum ar fi, spre exemplu, cheltuieli pentru autoriti publice, pentru ntreinerea organelor puterii
legislative i executive, a poliiei, aprrii, justiiei, pentru serviciul datoriei publice, nvmnt,
sntate, cultur i alte destinaii social-culturale, subvenii, destinaii economice, alte cheltuieli.
Legislaia romn consacr principiul specializrii bugetare. n acest sens, se prevede c Legea
bugetar anual aprob pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum
i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap. n acelai timp, creditele
bugetare sunt aprobate tot prin legea bugetar anual care stabilete i destinaia cheltuielilor
publice respective .
Legea privind finanele publice prevede i elaborarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a
unei clasificaii bugetare , care trebuie s cuprind pri, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe
i articole, precum i alineate, n caz de necesitate. S-a elaborat, de ctre Ministerul Finanelor
Publice, Clasificaia indicatorilor privind finanele publice, care cuprinde, la venituri capitole i
subcapitole, iar la cheltuieli pri, capitole, subcapitole, titluri i articole, precum i alineate,
dup caz, i care este unic, aplicndu-se la toate categoriile de venituri i cheltuieli publice.
Clasificaia bugetar se utilizeaz, potrivit aceleiai legi, n toate fazele procedurii bugetare
elaborarea, aprobarea, execuia i ncheierea bugetului public.
Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar. Acest principiu implic faptul c bugetul
public trebuie s fie echilibrat (balansat), respectiv ca veniturile sale s acopere integral
cheltuielile publice. Echilibrarea bugetar era considerat de doctrina clasic burghez ca o
foarte important caracteristic a finanelor publice.
Deficitul bugetar , adic autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite,
era apreciat ca o surs de pericol care duce la bancruta statului i la inflaie, deoarece se
acoperea din mprumuturile de stat sau emisiuni monetare suplimentare.
Dac declararea statului n stare de bancrut este un fenomen rar ntlnit, n schimb inflaia
monetar provocat de deficitele bugetare este destul de frecvent () .
Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete balansate, ct i la pstrarea
echilibrului n perioada de execuie a bugetului. Existau ri n care legislaia financiar nu
permitea ntocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, n Germania, dreptul bugetar
interzicea elaborarea de bugete deficitare, preciznd c veniturile i cheltuielile publice aprobate
de lege trebuie s fie echilibrate.
Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, n mod progresiv, abandonat, att sub
impulsul teoreticienilor finanelor funcionale care promovau teoria bugetelor ciclice i cu
caracter regulator, ct i mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament
fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi
respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici, cum ar fi: ntocmirea a dou
bugete, unul ordinar echilibrat i altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama
veniturilor provenind din mprumuturi i emisiune bneasc (n Germania), asigurarea
echilibrului prin operaiunea de debugetizare (n Frana) sau elaborarea de bugete ciclice (n
Suedia i alte ri scandinave). Treptat, o serie de state au renunat la aplicarea n practic a
principiului echilibrrii bugetare, elabornd i prezentnd Parlamentului spre aprobare bugete
deficitare.
Principiul echilibrului bugetar nu este expres menionat de Legea privind finanele publice,
dar se face referire la acesta n unele articole, cum sunt, spre exemplu, art. 49 alin. 4, 50.
Totodat, legea interzice acoperirea cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune
monetar sau prin finanare direct de ctre bnci. Pentru situaia cnd apar goluri temporare
de cas, legea permite acoperirea lor, pn la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate
n conturile de trezorerie ale statului. n acest scop, prin legea bugetar anual se poate
autoriza Ministerul Finanelor Publice ca, pe parcursul execuiei bugetului, dac este necesar i
cu aprobarea Guvernului, s emit bonuri de tezaur, purttoare de dobnd, sau alte
instrumente specifice, pentru a face fa cheltuielilor statului pn la ncasarea veniturilor, fr a
depi 7% din volumul total al cheltuielilor bugetare. Aceste bonuri intr n circulaie prin
achiziionarea lor de ctre agenii economici i populaie.
n cazuri excepionale, prin legea bugetar anual se poate stabili acordarea de ctre Banca
Naional a Romniei a unui mprumut fr dobnd pentru acoperirea decalajului temporar
dintre veniturile i cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia,
fr a depi 10% din totalul bugetului aprobat. Acest mprumut urmeaz a fi rambursat pe
seama veniturilor bugetare curente sau a unui mprumut de stat efectuat n baza unei legi.
Problema deficitului bugetar este o preocupare important i la noi n ar, att pentru doctrina
de specialitate, ct i pentru administraia public. Se pune i la noi ntrebarea: Deficitul
bugetar - necesitate sau opiune? Autorii articolului cu acest titlu fac o interesant analiz a
fenomenului, pornind de la o alt ntrebare: Este sau nu o necesitate construcia unui buget cu
deficit, sau, mai degrab, acest lucru este o simpl opiune politic? Dup o prezentare a celor
dou ipoteze, n funcie de care se pot construi bugetele naionale, observnd c i Romnia
postdecembrist a adoptat, ca i marea majoritate a rilor lumii, varianta unor bugete pe baz
de deficit, autorii articolului examineaz ponderea n cheltuielile bugetare a deficitului bugetar
din ara noastr. Concluzia lor este c deficitele bugetare ale Romniei nu au constituit nici pe
departe pentru economia i programele sociale ale rii o barc de salvare, cum poate
ateptam. Dimpotriv, aa cum a rezultat, de la o cheltuial bugetar generat de deficitele
bugetare prin dobnzi, comisioane, cheltuieli specifice emiterii titlurilor de stat ...s-a ajuns ca
acestea s reprezinte aproape 1/3 din prevederile bugetare...
Deficitul bugetar este o problem de mare actualitate i s-a pus concret i n anul 2006,
reprezentnd una dintre coordonatele politicii fiscal-bugetare avute n vedere chiar la elaborarea
proiectului de buget pe anul n curs. Se ine seama c deficitul bugetar este unul dintre
criteriile economice ale criteriilor de convergen care trebuie s fie ndeplinite pentru
introducerea monedei unice Euro, respectiv ca deficitul public anual s nu depeasc 3% din
PIB.
n cursul anului 2006, deficitul bugetar a crescut, prin msurile adoptate de Guvernul Romn, la
nivelul de 2,7 la sut din PIB, deci foarte aproape de nivelul maxim admis pentru introducerea
monedei unice Euro, adic 3% din PIB. n condiiile apropiatei date la care Romnia va deveni
membru al Uniunii Europene, considerm c ara noastr trebuie s ia msuri urgente pentru a
mpiedica sporirea nivelului deficitului bugetar peste cel stabilit prin criteriile de convergen
menionate.
Menionm c bugetul Uniunii Europene este ntotdeauna echilibrat i este finanat din resurse
proprii, care acoper n mod automat nivelul stabilit al cheltuielilor, dup o procedur
reglementat complex.
Principiul publicitii bugetare instituie cerina ca bugetul public s fie adus la cunotina
opiniei publice prin mijloace de publicitate. n timpul dezbaterilor parlamentare, cifrele
proiectelor de buget sunt examinate i comentate de pres, radio i televiziune.
Dup ce a fost adoptat, Legea bugetar anual este publicat n Monitorul Oficial sau n
culegeri legislative , potrivit practicii din fiecare ar.
Principiul este menionat expres n Legea privind finanele publice i este aplicat n forma cea
mai larg n Romnia. Astfel, dezbaterile parlamentare asupra proiectului de lege privind
bugetele de stat au fost publicate n Monitorul Oficial al Romniei, n presa scris i prezentate
la radio i televiziune. De asemenea, dup adoptarea acestor bugete, legea i anexele sale au
fost publicate n M. Of. al Romniei i n Colecia de legi. Ca atare, dup Revoluia din
Decembrie 1989, pentru prima dat dup mai multe decenii, au fost publicate integral bugetele
de stat. n timpul regimului comunist se publicau numai legea bugetar i sinteza bugetului de
stat, astfel c populaia nu cunotea n detaliu sursele de constituire a veniturilor bugetare i
destinaiile cheltuielilor bugetare.
Principiul unitii monetare, instituit prin Legea nr. 500/2002, nseamn c toate operaiunile
bugetare de ncasri i pli se exprim n moned naional.

Competenele de aprobare a bugetelor publice anuale

Bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat . Cele dou bugete se aprob de ctre
Parlament, prin legi separate. n acest scop, Guvernul are atribuia de a elabora proiectul legii
bugetului de stat i a celui al asigurrilor sociale de stat, precum i al contului anual de execuie
a bugetului i de a le supune, separat, spre aprobare Parlamentului. Dup examinarea i
dezbaterea proiectelor de bugete i a contului general anual de execuie a bugetului,
Parlamentul le aprob. Dup aprobarea lor, Guvernul rspunde de realizarea prevederilor din
cele dou bugete publice.
Pentru a se evita situaii care ar putea crea probleme deosebite n finanarea nevoilor publice,
ca urmare a neaprobrii bugetelor publice anuale n timp util, Constituia Romniei prevede c
Dac Legea bugetului de stat i Legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate
cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de
stat i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete
.
Prin aceast prevedere constituional s-a nlocuit dispoziia iniial din Legea privind finanele
publice , care prevedea c se aplic bugetul anului precedent numai dac nu s-a aprobat
bugetul anului viitor pn la 31 decembrie, iar acest efect de ultraactivare a legii bugetare era
limitat la cel mult trei luni.
Suntem de prere c prevederile din Legea nr. 10/1991 privind finanele publice erau mai
potrivite i necesare, mai ales n condiiile tranziiei spre economia de pia, cnd, datorit
inflaiei i schimbrilor importante de la an la an, ntrzierea prea mare n adoptarea bugetului
de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat creau greuti n finanarea bugetar, volumul
cheltuielilor pe anul precedent fiind neacoperitor. Astfel, putem observa c bugetele publice pe
anii 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, au intrat n vigoare abia n trimestrele II ale
anilor respectivi, ceea ce a creat deosebit de mari greuti n execuia bugetar.
Menionm c Legea nr. 500/2002 privind finanele publice a preluat i dezvoltat prevederea din
Constituie, n art. 137, care stabilete c Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin
3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n
bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul din
prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de
ctre ordonatorii de credite principali, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de
buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. n acelai timp,
se prevede c Instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data
de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n
limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget.
De asemenea, se aprob de ctre Parlament bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor
externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile.
Potrivit Constituiei Romniei, bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se execut n
condiiile legii. Aceast norm de trimitere se refer, n prezent, la O.U.G. nr. 45/2003 privind
finanele publice locale , care, la art. 6, prevede c bugetele locale se aprob de ctre consiliile
locale, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz.
De asemenea, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 45/2003 privind finanele publice locale
prevede c fiecare comun, ora, municipiu, sector al Municipiului Bucureti, jude, respectiv
Municipiul Bucureti, ntocmete bugetul local n condiii de autonomie. ntre aceste bugete nu
exist relaii de subordonare, aa cum existau nainte de decembrie 1989.
Conform art. 16 din Legea privind finanele publice, bugetele instituiilor publice se
aprob, n mod diferit, n raport cu sursa de finanare. Astfel:
a) bugetele instituiilor publice autonome, de ctre organele abilitate prin legi speciale;
b) bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale
de stat, prin lege, ca anexe la bugetul ordonatorului principal de credite;
c) bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, de
ctre ordonatorul de credit ierarhic superior al instituiilor publice;
d) bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii, de ctre organul de
conducere al instituiei respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.
Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ale instituiilor publice, precum i bugetele tuturor
agenilor economici, ale altor uniti care, potrivit legii, au obligaia de a ntocmi bugete, se
stabilete prin norme emise de ctre Ministerul Finanelor Publice .
Bugetul Trezoreriei statului se aprob de ctre Guvern, prin Hotrre.

ELABORAREA SI APROBAREA BUGETULUI DE STAT, A BUGETULUI ASIGURARILOR

SOCIALE DE STAT SI A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

Procesul bugetar public cuprinde ansamblul msurilor, aciunilor i tehnicilor ntreprinse de

ctre instituiile publice cu atribuii specifice n scopul aplicrii concrete a politicii financiare
promovate de autoritile publice guvernamentale i legislative. Organizarea i desfurarea
procesului bugetar public presupun: existena unor resurse financiare corespunztoare i
alocarea lor n vederea furnizrii ctre persoanele juridice i cele fizice a serviciilor i bunurilor
publice.
Fazele principale ale procesului bugetar public sunt urmtoarele: elaborarea proiectului
bugetului public; aprobarea proiectului bugetului public; executarea bugetului public; ncheierea
execuiei bugetare i aprobarea contului general de execuie a bugetului public; controlul
execuiei bugetului public.
n acest capitol vom examina numai tehnica i procedura de elaborare i aprobare a bugetului
de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale.
Procesul de elaborare i aprobare a celor trei categorii de bugete publice este deosebit de
complex, deoarece este vorba de cele mai importante venituri i cheltuieli ale statului. Le
examinm totui mpreun ntruct exist numeroase prevederi legale comune procesului de
elaborare i de aprobare a celor trei categorii importante de bugete publice.

Elaborarea proiectelor bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i

bugetelor fondurilor speciale

n practica internaional se disting trei sisteme n ceea ce privete iniiativa n materie

bugetar .
Sistemul iniiativei guvernamentale, practicat n Marea Britanie, care const n prerogativa
Guvernului de a iniia sau sprijini msurile care au drept consecin aprobarea unei cheltuieli
publice sau instituirea unui venit public. n aceast concepie, Trezoreria primete i
centralizeaz toate propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere i are dreptul de a le
controla, n caz de divergene, primul-ministru sau guvernul fiind arbitrul. De asemenea,
Trezoreria este mputernicit a se ngriji de veniturile publice. Camera Comunelor evit, n
general, s modifice propunerile bugetare ale Guvernului, pe care le aprob sau le respinge, iar
Camera Lorzilor nu are atribuii n aceast materie.
Sistemul mixt, al iniiativei bugetare parlamentare i guvernamentale, aplicat n Frana i
alte state continentale. n acest sistem, rolul Ministerului Finanelor este mult redus. Acesta
centralizeaz propunerile tuturor ministerelor i ntocmete o schi (schem) de buget cu
cheltuielile i veniturile publice propuse. Echilibrarea i definitivarea proiectului de buget se
realizeaz de ctre Cabinetul de Minitri, proiect care este prezentat Parlamentului de ctre
Ministerul de Finane, dar n numele efului statului. n acelai timp, fiecare Camer are o
comisie financiar care discut propunerile bugetare i este, n mod exclusiv, sesizat cu orice
propunere de amendament. Totodat, Comisia financiar intervine, n mod direct, n dezbaterile
publice ale bugetului n Camerele Parlamentului.
n sfrit, sistemul american, n cadrul cruia iniiativa n materie bugetar aparine
preedintelui S.U.A. Acesta este sprijinit de un birou bugetar, care centralizeaz i revizuiete
propunerile departamentelor i le supune spre examinare preedintelui rii, care definitiveaz
proiectul de buget.
n ara noastr, potrivit Constituiei Romniei , proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor
sociale de stat se elaboreaz anual de ctre Guvern, care le supune aprobrii Parlamentului,
prin proiecte de lege separate. n acelai sens, Legea privind finanele publice prevede c
Guvernul elaboreaz proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al
bugetelor fondurilor speciale, pe care le nainteaz Parlamentului, mpreun cu raportul privind
situaia macroeconomic i social pentru anul bugetar respectiv i proiecia acesteia pe
urmtorii 3 ani.
Documentele ce stau la baza elaborrii proiectului de buget . Proiectele legilor bugetare
anuale i ale bugetelor propriu-zise se elaboreaz de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor
Publice, pe baza urmtoarelor elemente:
a) prognozele indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se
elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani;
b) politicile fiscale i bugetare;
c) prevederilor memorandumurilor de finanare, ale memorandu-murilor de nelegere sau ale
altor acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i/sau
ratificate;
d) politicile i strategiile sectoriale, prioritile stabilite n formu-larea propunerilor de buget,
prezentate de ordonatorii principali de credite;
e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
f) programele ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni
sau ansambluri de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i
de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program,
care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute
i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat;
g) propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i de
transferuri consolidabile pentru autoritile administraiei publice locale;
h) posibilitile de finanare a deficitului bugetar.
Calendarul bugetar . Elaborarea proiectului de buget fiind o faz complex i pentru a se
putea realiza i prezenta Parlamentului n timp util, Legea privind finanele publice prevede un
adevrat scadenar al datelor pn la care trebuie s se efectueze lucrrile ce revin organelor
implicate n procesul bugetar.
Astfel, indicatorii macroeconomici i sociali, menionai mai sus, pentru anul bugetar pentru care
se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, vor fi elaborai de organele
abilitate pn la data de 31martie a anului curent. Aceti indicatori vor fi actualizai pe parcursul
desfurrii procesului bugetar public.
 Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului, pn la data de 1 mai, obiectivele politicii
fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i pentru
urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite,
urmnd ca acesta s le aprobe pn la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget,
finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice
i ale finanelor publice.
Ministrul finanelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, pn la data de 1
iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru care va preciza contextul macroeconomic pe baza cruia
vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern.
n cazul n care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de
cheltuieli, acestea vor fi adaptate de ctre Guvern, la propunerea Ministerului Finanelor
Publice. Pn la data de 15 iunie, Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor principali
de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, n vederea definitivrii proiectelor de
buget propriu.
Ordonatorii principali de credite au obligaia ca pn la data de 15 iulie a fiecrui an s
depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget propriu i anexele
la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli, i estimrile
pentru urmtorii 3 ani, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate.
Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugetele proprii i le
nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n proiectul bugetului de stat.
Autoritile administraiei publice locale au aceeai dat 15 iulie pentru a depune la
Ministerul Finanelor Publice propunerile de transferuri consolidate i de sume defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat.
Ministerul Finanelor Publice examineaz proiectele de buget i poart discuii cu ordonatorii
principali de credite asupra acestora. n caz de divergen, hotrte Guvernul.
Proiectele de buget i anexele la acesta, definitivate, se depun la Ministerul Finanelor Publice
pn la data de 1 august a fiecrui an.
Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, pe
care le depune la Guvern pn la data de 30 septembrie a fiecrui an.
Proiectul legii bugetului de stat este nsoit de un raport privind situaia macroeconomic
pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n
urmtorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice n contextul
crora au fost elaborate proiectele de buget, precum i strategia Guvernului n domeniul
investiiilor publice.
Raportul i proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetar a
Guvernului, precum i alte informaii relevante n domeniu.
Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legilor bugetare i de buget, acesta le supune
spre adoptare Parlamentului cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an.
Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum
i creditele de angajament pentru aciuni multianuale.
Estimrile pentru urmtorii 3 ani reprezint informaii privind necesarul de finanare pe termen
mediu i nu vor face obiectul autorizrii pentru anii bugetari respectivi.
Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului
bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent, aa cum s-a
artat mai sus.
Raportul prin care se supune Parlamentului proiectul bugetului de stat cuprinde, n realitate,
nsui programul de guvernare al partidului sau partidelor aflate la putere, cu indicarea
direciilor, obiectivelor, mijloacelor, metodelor i cilor de realizare a acestui program .
Elaborarea lucrrilor de buget necesit analize complexe referitoare la evoluia economiei i
finanelor, att n perioada anterioar, ct i, mai ales, pentru perioada urmtoare. Numai pe
baza unei documentri complete, Parlamentul va putea lua o decizie care are caracter politic,
deoarece cifrele de venituri i cheltuieli ce se aprob exercit influen hotrtoare asupra
evoluiei ntregii activiti social-economice a rii.
Metode clasice. n consecin, la evaluarea volumului veniturilor i cheltuielilor bugetare se
utilizeaz mai multe metode , dintre care menionm:
a) metoda autonom sau a penultimei, care const n evaluarea forfe-tar a veniturilor i a
cheltuielilor bugetare, pe baza rezultatelor obinute n penultimul an, corectate cu eventuale
modificri determinate de schimbarea legislaiei sau de alte msuri adoptate pn la data
ntocmirii proiectului de buget;
b) metoda majorrii sau diminurii are n vedere rezultatele executrii bugetului de stat obinute
n ultimii ani, pe baza crora se stabilete rata medie anual a creterii (descreterii) veniturilor,
respectiv cheltuielilor bugetare. n raport cu aceast medie se procedeaz la dimensionarea
volumului i structurii veniturilor i cheltuielilor bugetare pentru anul viitor;
c) metoda evalurii directe a veniturilor i cheltuielilor bugetare, care are n vedere
dimensionarea fiecrei categorii de venituri sau destinaie de cheltuieli, n raport cu preliminrile
pe anul n curs i cu previziunile privind dezvoltarea economiei n perioada urmtoare.
innd seama c ara noastr se afl n stadiul de tranziie spre economia de pia, ceea ce
prezum schimbri importante de la an la an, este logic s se utilizeze ultima metod de
evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat. Astfel, spre exemplu, Bugetul
administraiei centrale de stat pe anul 1991 (adoptat prin Legea nr. 22/1991) a fost elaborat,
innd seama de preliminrile pe anul 1990, deci primul an dup evenimentele din decembrie
1989 i previziunile ce se ntrevedeau pentru evoluia economic pentru anul 1991. Observm
c n bugetul respectiv s-a previzionat un deficit de 37,3 miliarde lei, care ns a fost mult mai
mare. Astfel, pn n toamna anului 1991, deficitul a crescut la 65,5 miliarde lei, aa cum rezult
din Legea privind mprumutul de stat pentru finanarea deficitului bugetului administraiei
centrale de stat pe anul 1991 , ceea ce demonstreaz c tendinele de evoluie a dezvoltrii
economice nu pot fi prevzute dect cu aproximaie. O situaie similar s-a petrecut cu bugetele
de stat pentru anii urmtori.
Metodele clasice (tradiionale) de evaluare a cheltuielilor publice, de dimensionare a acestora
au devenit limitate, deoarece se bazeaz pe un volum redus de informaii, nu urmresc n
primul rnd, eficiena aciunilor care se intenioneaz a se realiza i nici corelarea cheltuielilor la
nivelul tuturor unitilor care concur la nfptuirea unui obiectiv din resursele bugetare.
n aceste condiii, multe state au renunat la metodele clasice, nlocuindu-le cu metode moderne
de evaluare a cheltuielilor publice . Se urmresc constituirea unor indicatori de eficacitate i
elaborarea bugetelor program pe obiective. Orizontul de evaluare economic devine mai extins,
deoarece se iau n considerare perioade mai mari, adic programe pe termene medii i lungi,
care depesc limita orizontului anual. Ca atare, n loc de un buget public al mijloacelor, cu
finalitate anual, se trece la un buget al programelor pe termen mediu sau lung. Tranele
bugetului pe program se repartizeaz, n execuie, n limitele anuale de credit, adic sunt
bugetizate. n acest scop, sunt utilizate metode moderne de raionalizare a opiunilor bugetare.
Trecerea la un buget pe programe nseamn, n realitate, instituirea unui nou tip de buget, mai
performant dect cel clasic . Deosebirile sunt eseniale i avantajele de asemenea.
a) Astfel, dac la bugetul de mijloace, n faza de elaborare a proiectului, ordonatorii de credite
i concentreaz eforturile pentru a demonstra ct de mari i oportune sunt alocaiile pe care le
solicit, la bugetul pe programe preocuparea vizeaz stabilirea unor raporturi ct mai judicioase
ntre efortul financiar solicitat de la stat i efectele scontate de pe urma acestuia. Altfel spus,
locul tocmelii pentru credite ct mai mari este luat de preocuparea ordonatorilor de credite,
participani la realizarea unui anumit program, de a stabili raporturi optime ntre costurile (efortul
financiar) i rezultatele (efectele) programului pentru a convinge organele abilitate c acesta
merit s fie nscris n buget i aprobat de cei n drept.
b) n timpul executrii unui buget de mijloace, ordonatorii de credite sunt preocupai s utilizeze
n totalitate creditele bugetare ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite pn la
finele exerciiului financiar nu se reporteaz n exerciiul urmtor, ci se anuleaz. Cheltuirea cu
orice pre (uneori chiar cu nclcarea disciplinei financiare) a ultimului bnu prevzut n buget
devine un obiectiv important pentru numeroi ordonatori de credite. n cazul unui buget pe
programe, preocuparea ordonatorilor participani la realizarea unui anumit program urmeaz s
se deplaseze de la cheltuiala cu orice pre a banilor prevzui n buget la monitorizarea mersului
programului, la ncadrarea n termenele stabilite i n indicatorii de eficien (eficacitate)
aprobai. n caz contrar, exist riscul s sufere rigorile legii cei vinovai de eecul programului
sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi.
Aceasta deoarece abandonarea unui program sau ntreruperea temporar a executrii sale
genereaz pierderi nerecuperabile, imobilizri de resurse materiale i bneti, precum i alte
prejudicii pentru societate.
Rezult deci c bugetul pe programe prezint avantaje incontestabile n comparaie cu bugetul
de mijloace, ceea ce necesit generalizarea acestuia. Metodele folosite pentru raionalizarea
opiunilor bugetare au fost supuse unor repetate ajustri i reconsiderri n rile n care s-au
nregistrat cele mai mari realizri n domeniul bugetelor pe programe.
Un buget al programelor permite efectuarea auditului de performan, care se practic n statele
cu economie de pia.
Aplicarea n ara noastr a metodei moderne. Exist i n ara noastr o preocupare intens
pentru trecerea de la bugetul mijloacelor la bugetul program, ceea ce justific efectuarea
auditului de performan.
n acest sens, pentru prima dat, Legea bugetului de stat pe anul 2000 introduce, n mod
experimental, posibilitatea finanrii bugetare pe baz de programe. Astfel, art. 66 prevede
dreptul a opt ordonatori principali de credite, prevzui n Anexa nr. 24 a legii (Ministerele
Sntii, Educaiei Naionale, Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului, Agriculturii i Alimentaiei,
Transporturilor i Aprrii Naionale, precum i Ageniilor Romne de Dezvoltare i pentru
tiin, Tehnologie i Inovare) de a definitiva principalele programe care se experimenteaz i
se finaneaz din bugetele acestora n anul 2000.
Structura, indicatorii i fondurile aferente acestor programe se aprob prin Hotrre a
Guvernului.
De asemenea, foarte important este faptul c, pentru prima dat, se reglementeaz expres
posibilitatea efecturii de audit de performan. Astfel, art. 66 alin. 3 din Legea nr. 76/2000
prevede c auditul extern experimental al acestor programe se realizeaz de Curtea de Conturi.
Prevederi similare au fost introduse i n Legile bugetului de stat pe anii 2001, 2002, 2003,
2004, 2005, 2006.
Programare bugetar pe 7 ani. n condiiile generale examinate n acest paragraf, se stabilesc
veniturile publice care sunt formate din impozite, taxe i alte venituri stabilite de lege, precum i
cheltuielile publice care se refer, n mod principal, la domeniul social, pentru susinerea unor
programe prioritare de cercetare, n domeniul economic, pentru asigurarea aprrii rii i a
ordinii publice, finanarea administraiei publice, centrale i locale. Veniturile i cheltuielile
bugetare se grupeaz dup mai multe criterii, problem asupra creia nu insistm n acest
paragraf.
Suntem de prere c Romnia ar trebui s treac la o programare bugetar pe apte ani,
pentru a se adapta la practicile europene. Avem n vedere c i Uniunea European aplic o
programare bugetar pe apte ani. Dup cum este cunoscut, ara noastr beneficiaza, de la
data la care a devenit stat membru (1 ianuarie 2007), de importante credite nerambursabile din
Bugetul Uniunii pe perioada 2007-2013, iar Romnia va avea de contribuit cu cofinanare pe cei
apte ani, ceea ce ar presupune s avem o programare bugetar corespunztoare, adic pe
apte ani.

Aprobarea bugetului de stat

Potrivit Constituiei Romniei , bugetul de stat se aprob de ctre Parlamentul Romniei.

Aceast atribuie a Parlamentului se realizeaz n edin comun a Camerei Deputailor i
Senatului, ceea ce relev importana deosebit acordat de Constituie problemei aprobrii
bugetului de stat membru.
n aplicarea normei constituionale citate, Legea privind finanele publice prevede c Guvernul,
dup ce i nsuete proiectele legilor bugetare i de buget, le supune Parlamentului spre
adoptare, nsoite de un raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care
se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani.
Constituia Romniei i Legea privind finanele publice nu stabilesc o procedur special pentru
aprobarea bugetului de stat, ci, aa cum s-a artat, prevd numai c aceasta reprezint o
atribuie a edinei comune a celor dou Camere ale Parlamentului.
n consecin, innd seama de Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i
Senatului , examinarea proiectului bugetului de stat, a raportului Guvernului i a proiectului legii
bugetare se efectueaz, n prima etap, de ctre comisiile permanente ale fiecrei Camere.
Astfel, Biroul permanent al fiecrei Camere nainteaz proiectul de buget, spre dezbatere i
avizare n fond, Comisiei permanente de buget i finane a fiecrei Camere, precum i altor
comisii permanente interesate, pentru aviz.
De asemenea, cele trei documente sunt naintate de birourile permanente ale Camerelor
Parlamentului i Departamentului tehnic-legislativ al fiecrei Camere.
Comisiile permanente sesizate pentru aviz, dup examinarea i dezbaterea proiectului bugetului
de stat, a raportului Guvernului i a proiectului legii bugetare, comunic avizul adoptat, inclusiv
amenda-mentele pe care le propun, la Comisia permanent de buget finane, bnci. Tot acestei
comisii i se comunic i avizul Departamentului tehnic-legislativ.
Comisia permanent de buget, finane, bnci, n calitate de comisie sesizat n fond,
examineaz i dezbate proiectul bugetului de stat, raportul Guvernului i proiectul legii
bugetare, precum i amendamentele comisiilor permanente avizatoare i ale Departamentului
tehnic-legislativ. La dezbateri sunt invitate, n mod obinuit, ministrul finanelor publice i
persoane din conducerea altor ministere interesate, precum i deputai din comisiile
permanente avizatoare. Totodat, pot fi invitai specialiti ai unor autoriti publice, reprezentani
ai presei, radioului i televiziunii, dac acest lucru nu aduce atingere unor interese naionale
care recomand pstrarea secretului.
Pe baza dezbaterilor ce au loc i a avizelor i propunerilor primite, comisiile permanente de
buget, finane, bnci ale Camerelor reunite ntocmesc un raport comun, care va fi supus
aprobrii prin vot. n raport se face referire la toate avizele i propunerile de amendamente ale
celorlalte comisii care au examinat proiectul bugetului de stat i pe cel al legii bugetare.
Raportul comun cuprinde propuneri motivate privind adoptarea, fr modificri, a celor dou
proiecte, respingerea acestora sau adoptarea lor cu modificri. Acest raport, mpreun cu
avizele primite, se nainteaz Biroului permanent al fiecrei Camere, care asigur multiplicarea
i difuzarea lui, cu cel puin 3 zile nainte de data stabilit pentru dezbaterea celor dou proiecte
n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului.
n a doua etap, n cadrul edinei comune a celor dou Camere, reprezentantul Guvernului
prezint motivele care au condus la elaborarea proiectului de buget de stat i a proiectului legii
bugetare cu coninutul dat n cele dou proiecte, precum i raportul privind situaia
macroeconomic i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani.
Raportul comun al comisiilor permanente de buget i finane este prezentat de preedintele ales
sau de un raportor desemnat de comisii.
n prima faz are loc dezbaterea general a proiectelor bugetare de stat i a legii bugetare, la
care particip grupurile parlamentare. naintea nchiderii dezbaterii generale, iniiatorul are
dreptul s ia cuvntul pentru a-i exprima opinia asupra problemelor ridicate de reprezentanii
grupurilor parlamentare.
n caz c n raportul comisiei se propune respingerea proiectelor de buget i de lege, dup
nchiderea dezbaterilor generale, preedintele edinei comune poate cere acesteia s se
pronune prin vot.
n caz contrar, Camera Deputailor i Senatul trec la a doua faz, dezbaterea i adoptarea pe
articole a proiectului legii bugetare i a fiecrei prevederi din proiectul bugetului de stat. n urma
dezbaterilor, are loc votul de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret.
Dup adoptare, proiectul de lege bugetar i proiectul bugetului de stat se nainteaz
Preedintelui Romniei, n vederea promulgrii, potrivit art. 77 din Constituia Romniei.
Aa cum s-a artat, unul dintre principiile dreptului bugetar l constituie anualitatea. De
asemenea, s-a artat c bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele
fondurilor speciale se adopt de ctre Parlament prin legi.
Cuprinsul legii i al anexelor. Legile bugetare anuale au un coninut complex. n principal, legile
bugetare anuale cuprind urmtoarele categorii de dispoziii:
a) la venituri, estimrile anului bugetar, n volumul lor total i pe principalele categorii de venituri;
b) la cheltuieli, sunt stabilite creditele bugetare determinate de autorizrile coninute n legi
speciale, n structura funcional i economic a acestora;
c) deficitul sau excedentul bugetar, dup caz. n principiu se caut a se realiza un proiect de
buget echilibrat;
d) reglementri specifice exerciiului bugetar n cauz privind mobilizarea resurselor bneti
publice i modul de efectuare a cheltuielilor publice.
Anexele legilor bugetare cuprind, n general, urmtoarele probleme:
a) sintezele bugetelor care, potrivit art. 16 alin. 1 lit. a) , se adopt prin lege, i anume: bugetul
de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor
externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile;
b) bugetele ordonatorilor principali de credite i anexele la acestea, n raport de specificul
fiecrui ordonator principal de credite;
c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a acestora;
d) alte anexe specifice.
Proiectele legilor bugetare anuale i ale bugetelor anexe se elaboreaz de ctre Guvern, prin
Ministerul Finanelor Publice, pe baza prognozelor, programelor, politicilor, propunerilor i a
celorlalte elemente prevzute de art. 28 din Legea finanelor publice, examinate mai sus .
Structura bugetelor anuale este complex, iar veniturile i cheltuielile se grupeaz n buget pe
baza clasificaiei bugetare.
Astfel, veniturile sunt structurate pe capitole, subcapitole i paragrafe iar cheltuielile pe pri,
capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz . Cheltuielile prevzute n
capitole i articole au destinaie precis i limitat.
Numrul de salariai permaneni i temporari i fondul salariilor de baz se aprob distinct, prin
anex la bugetul fiecrui ordonator principal de credite. Numrul de salariai aprobat fiecrei
instituii publice nu poate fi depit.
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de
angajament i duratele de realizare a investiiilor.
Programele se aprob ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite.
Fondurile externe nerambursabile se cuprind n anexe la bugetele ordonatorilor principali de
credite i se aprob o dat cu acestea.
Fondul de rezerv i Fondul de intervenie. n bugetul de stat se includ, n mod special, Fondul
de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului.
a. Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali
de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru
finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului bugetar.
Alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, pentru bugetele
locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a
transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investiii finanate parial din
mprumuturi externe, dup caz.
b. Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de
credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru
finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i
sprijinirii persoanelor fizice sinistrate.
Legea bugetar anual poate fi modificat, n cursul exerciiului bugetar, prin legi rectificative, n
raport cu evoluia execuiei bugetare i a legislaiei, precum i cu aciunile noi ce apar pe
parcurs .

Bugetul asigurrilor sociale de stat

Asigurrile sociale reprezint un sistem de sprijin bnesc, cu caracter contributoriu, rezultat n

urma funcionrii mecanismului distinct de transfer financiar realizat de ctre stat prin
intermediul procesului de redistribuire . ntr-o formul mai ampl, asigurrile sociale constituie
acea parte a relaiilor social-economice bneti cu ajutorul crora n procesul repartiiei
produsului intern brut se formeaz, se repartizeaz, se gestioneaz i se utilizeaz fondurile
bneti necesare ocrotirii obligatorii a salariailor, pensionarilor din companiile naionale, regiile
autonome, societile comerciale din reeaua cooperaiei de consum i de credit, a membrilor
cooperaiei meteugreti i unitilor agricole, a avocailor, a agricultorilor, a meteugarilor cu
ateliere proprii, a ntreprinztorilor particulari, a slujitorilor cultelor, a personalului casnic care
lucreaz la persoane fizice, a persoanelor care, aflate n incapacitate temporar sau
permanent de munc, deservesc blocurile de locatari i alte cazuri prevzute de lege .
Asigurrile sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecie i de ajutorare a cetenilor activi,
a pensionarilor i a membrilor de familie, care const n acordarea de ctre stat sau anumite
organizaii, de indemnizaii, ajutoare, pensii, trimiteri la odihn, la tratament balnear i alte
gratuiti, n perioada n care se gsesc, temporar sau definitiv, n incapacitate de munc, sau n
alte cazuri cnd ajutorarea lor este necesar.
Sistemul naional de asigurri sociale cuprinde, pe lng asigurrile sociale de stat, i
asigurrile sociale proprii ale unor categorii de persoane din diferite sectoare de activitate.
ncepnd din anul 1992 se contureaz realizarea unui sistem public naional unificat de
asigurri sociale prin integrarea n asigurrile sociale de stat a celorlalte sisteme (respectiv,
asigurrile sociale pentru: agricultori, ale cooperaiei meteugreti, ale Bisericii ortodoxe, ale
artitilor plastici, ale muzicienilor, compozitorilor i scriitorilor).
Menionm c, n practica i doctrina fiscal modern, se analizeaz toate contribuiile ce se
pltesc pentru a se asigura securitatea social, n toate formele sale, inclusiv contribuiile pentru
protecia social a omerilor .
Sistemul de asigurri sociale se clasific n raport cu anumite criterii, dintre care menionm
spre exemplu:
a) dup nivelul de realizare, avem:
a.1) sistemul asigurrilor sociale de stat, care n general este obligatoriu, fiind stabilit prin lege i
garantat prin bugetul de stat (asigurare pentru pensie, omaj, risc de accidente de munc) ;
a.2) sistemul asigurrilor sociale private, care cuprinde asigurrile absolut voluntare;
b) dup sursele de formare, a fondului de asigurri sociale, se disting:
b1) asigurrile bazate pe crearea unui fond din care se pltete riscul celui aflat n nevoie;
b2) asigurrile provenite din contribuia actual a persoanelor care se asigur;
b3) asigurri cu surse mixte, realizate prin contribuia beneficiarilor poteniali i a statului (de la
bugetul public).
Aceast scurt prezentare a coninutului asigurrilor sociale, denu-mite i de securitate
social, urmrete cunoaterea n ansamblu a trs-turilor specifice a relaiilor bneti din
acest important domeniu social-eco-nomic.
Conform Constituiei Romniei, aprobat prin Referendum la 8 decembrie 1991, Guvernul
elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat, pe care le
supune, separat, aprobrii Parlamentului. Aceeai distincie se constat i n paragraful
urmtor din Constituia Romniei: Dac Legea bugetului de stat i Legea bugetului asigurrilor
sociale de stat .
Din cele dou texte constituionale se desprinde soluia adoptat de legiuitor, n sensul c
bugetul asigurrilor sociale de stat nu numai c se elaboreaz separat de bugetul de stat, dar
se i aprob prin lege separat.
Legea nr. 500/2002 prevede c bugetul asigurrilor de stat se ntocmete separat de bugetul de
stat, se supune, separat, spre aprobare i se aprob prin lege separat de ctre Parlament. n
acest sens, sunt de observat mai ales prevederile art. 5 alin. 2 i art. 16 care se refer la
ntocmirea separat a bugetului asigurrilor sociale de stat, deoarece textele menioneaz
proiectele legilor bugetare, respectiv, bugetele se aprob de Parlament
Conform Legii privind finanele publice, dispoziiile legale n domeniul elaborrii, aprobrii i
executrii bugetului de stat se aplic, n mod corespunztor, pentru bugetul asigurrilor sociale
de stat .
n ceea ce privete bugetele celorlalte sisteme autonome de asigurri sociale, Legea privind
finanele publice prevede c ele se aprob de organele de conducere proprii, cu avizul
Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i al Ministerului Finanelor Publice .
Particulariti ale elaborrii i aprobrii bugetului asigurrilor sociale de stat
Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz i se administreaz de ctre Casa Naional
de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale de comun acord cu Ministerul Muncii, Solidaritii
Sociale i Familiei. Cheltuielile nu se pot nscrie n buget i nu se aprob fr stabilirea surselor
din care urmeaz s se efectueze.
Casa Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale, cu avizul Ministerului Muncii,
Solidaritii Sociale i Familiei i al Ministerului Finanelor Publice, stabilete metodologia
elaborrii, dezbaterii, aprobrii, executrii i ncheierii bugetului asigurrilor sociale de stat.
Pe baza datelor proprii i a celor primite de la casele judeene i a Municipiului Bucureti, Casa
Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale elaboreaz proiectul bugetului
asigurrilor sociale de stat pentru anul urmtor.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este compus din:
- bugetul asigurrilor sociale de stat, elaborat de organele de asigurri sociale din cadrul Casei
Naionale de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale, n care sunt incluse veniturile i
cheltuielile cu caracter centralizat;
- bugetele pentru realizarea asigurrilor sociale ale caselor judeene i a Municipiului Bucureti
rezultate din concentrarea bugetelor pentru realizarea asigurrilor sociale ntocmite de ctre
agenii economici i comune.
Din lunile iulie-august ale anului anterior ncep lucrrile de elaborare a proiectului bugetului
asigurrilor sociale de stat.
n proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat se prevede i constituirea unui fond de rezerv,
n limitele unei cote de pn la 3% din veniturile bugetului, n scopul echilibrrii acestuia. Acest
fond se utilizeaz pentru acoperirea prestaiilor de asigurri sociale, n situaii temeinic
justificate (motivate) sau pentru alte cheltuieli ale sistemului public naional de asigurri sociale.
Fondul de rezerv disponibil se reporteaz pe anul urmtor i se folosete pentru acoperirea
eventualului deficit curent al bugetului asigurrilor sociale de stat.
Proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat se nainteaz de ctre Casa Naional de Pensii
i alte Drepturi de Asigurri Sociale la Ministerul Finanelor Publice pentru verificare i avizare.
Proiectul de buget al asigurrilor sociale de stat, mpreun cu avizul prealabil al Ministerului
Finanelor Publice, se depune la Guvern.
Dup examinarea proiectului de buget de ctre Guvern i cu eventualele amendamente aduse
veniturilor i cheltuielilor, el este naintat Parlamentului pn la 30 noiembrie, pentru dezbatere
i aprobare.
Procedura de examinare, dezbatere i aprobare a proiectului bugetului asigurrilor sociale de
stat de ctre Parlament se desfoar n etapele examinate n ce privete proiectul bugetului de
stat.
La lucrrile comisiilor parlamentare sunt invitai ministrul Finanelor Publice, ministrul Muncii,
Solidaritii Sociale i Familiei, preedintele Casei Naionale de Pensii i alte Drepturi de
Asigurri Sociale, precum i alte persoane din conducerile ministerelor, care prezint explicaii
la problemele ce se ridic.
Raportul asupra proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat se prezint n faa
Parlamentului de ctre primul-ministru al Guvernului sau de ctre ministrul Finanelor Publice,
ori de ctre preedintele Casei Naionale de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale.
Avnd n vedere nivelul veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat aprobat
de ctre Parlament, Casa Naional modific, dup caz, bugetele asigurrilor sociale de stat ale
caselor judeene i al Municipiului Bucureti, iar acestea, la rndul lor, opereaz modificrile
corespunztoare n bugetele de asigurri sociale ale caselor locale, ale agenilor economici i
ale instituiilor subordonate; de asemenea, face repartizarea pe trimestre a veniturilor i
cheltuielilor.
Cu excepia acestor particulariti, la elaborarea i aprobarea bugetului asigurrilor sociale de
stat se aplic dispoziiile legale prevzute n Legea nr. 500/2002 privind finanele publice pentru
bugetul de stat .

Fondurile speciale

Necesitatea unor fonduri importante, n anumite ramuri sau activiti economice i sociale, care
nu pot fi finanate integral de la bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale
de stat, a determinat instituirea unor fonduri speciale, cu bugete proprii. Constituirea unor astfel
de fonduri este reglementat prin legi speciale, iar bugetele acestora se aprob prin Legea
bugetar anual, o dat cu bugetul de stat, care stabilete categoriile de venituri i cuantumul
sumelor ce se alimenteaz, precum i principalele destinaii ale cheltuielilor, cu sumele aferente.
Avnd n vedere aceleai necesiti, Legea finanelor publice permite constituirea i n ara
noastr de fonduri bneti speciale . Bugetele acestor fonduri se aprob de ctre Parlament
prin Legea bugetar anual, ca anex la bugetul de stat sau bugetul asigurrilor sociale de stat.
Fondurile speciale pot fi constituite numai n cazurile autorizate prin lege, care stabilete regimul
lor juridic, respectiv modul de constituire i administrare, precum i destinaiile pentru care pot fi
utilizate sumele respective. Aceste fonduri se constituie n afara bugetului de stat i a bugetului
asigurrilor sociale de stat.
Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe
baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea fondurilor
respective.
Elaborarea i execuia bugetelor fondurilor speciale se efectueaz potrivit legilor de constituire a
acestor fonduri i prevederilor din lege.
Pe msura stabilizrii i restructurrii sectoarelor economice i bugetare, Guvernul analizeaz
i propune Parlamentului desfiinarea fondurilor speciale constituite n afara bugetului de stat ori
a bugetului asigurrilor sociale de stat sau includerea acestora n bugetele respective.
Considerm c numrul acestor fonduri a sporit nepermis de mult la un moment dat i, chiar
dac valoarea fiecruia nu era prea mare, toate contribuiile speciale pe care le implic,
adunate, fceau aproape ct un nou buget de stat. n acelai timp, contribuiile respective
mresc sarcina fiscal asupra contribuabililor, deoarece sunt calculate, n general, la un procent
din cifra de afaceri, i nu din ctig/profit. Suntem de prere c este necesar desfiinarea
acestor fonduri speciale i pentru a realiza aplicarea efectiv a principiului unicitii bugetare,
examinat mai sus.

EXECUTIA SI INCHEIEREA EXECUTIEI BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURARILOR

SOCIALE DE STAT SI A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

Activitatea de execuie bugetar este deosebit de complex i prezum cunoaterea i

aplicarea unor noiuni specifice. ntruct definiiile date acestor noiuni n literatura de
specialitate sunt formulate diferit i innd seama c este vorba de administrarea i utilizarea
unor importante fonduri publice, legiuitorul a considerat c este necesar definirea legal a
noiunilor n cauz. Este vorba de definiiile stabilite n Legea nr. 500/2002 a finanelor publice
(art. 2) . De altfel, suntem de prere c prezentarea acestor definiii, n preambulul seciunii de
fa, va ajuta pe cititor n cunoaterea i aplicarea corect a noiunilor pe care le prezentm i a
instituiilor bugetare n cadrul crora le vom utiliza.

Noiuni, atribuii i principii n execuia bugetar

Activitatea de execuie bugetar este deosebit de complex i prezum cunoaterea i

aplicarea unor noiuni specifice. ntruct definiiile date acestor noiuni n literatura de
specialitate sunt formulate diferit i innd seama c este vorba de administrarea i utilizarea
unor importante fonduri publice, legiuitorul a considerat c este necesar definirea legal a
noiunilor n cauz. Este vorba de definiiile stabilite n Legea nr. 500/2002 a finanelor publice
(art. 2) . De altfel, suntem de prere c prezentarea acestor definiii, n preambulul seciunii de
fa, va ajuta pe cititor n cunoaterea i aplicarea corect a noiunilor pe care le prezentm i a
instituiilor bugetare n cadrul crora le vom utiliza.
Iat definiiile la care ne-am referit:
a) an bugetar anul financiar pentru care se aprob bugetul; anul bugetar este anul
calendaristic, care ncepe la data de 1 ianuarie i se ncheie la data de 31 decembrie;
b) angajament bugetar orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz
fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate;
c) angajament legal faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care
rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice;
d) articol bugetar subdiviziune a clasificaiei cheltuielilor bugetare, determinat n funcie de
caracterul economic al operaiunilor n care acestea se concretizeaz i care desemneaz
natura unei cheltuieli, indiferent de aciunea la care se refer;
e) autorizare bugetar aprobare dat ordonatorilor de credite de a angaja i/sau de a efectua
pli, ntr-o perioad dat, n limita creditelor bugetare aprobate;
f) cheltuieli bugetare sumele aprobate n bugetele prevzute la art. 1 alin. (2) din lege, n
limitele i potrivit destinaiilor stabilite prin bugetele respective;
g) clasificaie bugetar gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i
dup criterii unitare;
h) clasificaie economic gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic;
i) clasificaie funcional gruparea cheltuielilor dup destinaia lor pentru a evalua alocarea
fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc necesitile publice;
j) credite destinate unor aciuni multianuale sume alocate unor programe, proiecte,
subproiecte, obiective i alte asemenea, care se desf-oar pe o perioad mai mare de un an
i dau loc la credite de angajament i credite bugetare;
k) credit de angajament limita maxim a cheltuielilor ce pot fi angajate, n timpul exerciiului
bugetar, n limitele aprobate;
l) credit bugetar sum aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot
ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul
exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale, respectiv se pot
angaja, ordonana i efectua pli din buget pentru celelalte aciuni;
m) cofinanare finanarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv i altele asemenea,
parial prin credite bugetare, parial prin finanarea provenit din surse externe, spre exemplu,
fondurile comunitare;
n) deficit bugetar parte a cheltuielilor bugetare ce depete veni-turile bugetare ntr-un an
bugetar;
o) deschidere de credite bugetare aprobare comunicat ordonatorului principal de credite de
ctre Ministerul Finanelor Publice prin trezoreria statului, n limita creia se pot efectua
repartizri de credite bugetare i pli;
p) donaie fonduri bneti sau bunuri materiale primite de o insti-tuie public de la o persoan
juridic sau fizic cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie;
r) excedent bugetar parte a veniturilor bugetare ce depete cheltuielile bugetare ntr-un an
bugetar;
s) execuie bugetar activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii
cheltuielilor aprobate prin buget;
) execuia de cas a bugetului complex de operaiuni care se refer la ncasarea veniturilor i
plata cheltuielilor bugetare;
t) exerciiu bugetar perioada egal cu anul bugetar pentru care se elaboreaz, se aprob, se
execut i se raporteaz bugetul;
) lichidarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se verific existena
angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de
exigibilitate ale anga-jamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile
respective;
u) ordonanarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se confirm c
livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata
poate fi realizat;
v) plata cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare repre-zentnd actul final prin care
instituia public achit obligaiile sale fa de teri;
x) vrsmnt modalitate de stingere a obligaiei legale, prin vi-rarea unei sume de bani,
efectuat de un agent economic sau de o instituie public ori financiar;
y) venituri bugetare resursele bneti care se cuvin bugetelor pre-vzute la art. 1 alin. (2) a
legii, n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuii i alte vrsminte;
z) virare de credite bugetare operaiune prin care se diminueaz creditul bugetar de la o
subdiviziune a clasificaiei bugetare care prezint disponibiliti i se majoreaz corespunztor o
alt subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziiilor legale de
efectuare a operaiunilor respective.
Guvernul asigur realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia n considerare perspectivele
economice i prioritile politice cuprinse n Programul de guvernare acceptat de Parlament.
Guvernul asigur n mod concret:
a) exercitarea conducerii generale a activitii executive n do-meniul finanelor publice, n care
scop examineaz periodic execuia bugetar i stabilete msuri pentru meninerea sau
mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz;
b) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare i a contului
general anual de execuie;
c) utilizarea fondului de rezerv bugetar i a fondului de inter-venie la dispoziia sa, pe baz
de Hotrri.
Pe lng aceast competen permanent, prin legile bugetare anuale se pot stabili drepturi i
obligaii suplimentare pentru Guvern sau pot fi detaliate cele prevzute cu caracter general i
permanent de Legea finanelor publice.
Ministerul Finanelor Publice are rspunderea pentru realizarea bugetului dup aprobarea de
ctre Parlament, precum i pentru luarea msurilor necesare pentru asigurarea echilibrului
bugetar i aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficien a resurselor financiare
publice. Legea nr.500/2002 stabilete, n mod concret, atribuii importante pentru Ministerul
Finanelor Publice, cum sunt, spre exemplu, urmtoarele:
a) dispune msurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bu-getare;
b) emite norme metodologice, precizri i instruciuni prin care se stabilesc practicile i
procedurile pentru ncasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata
cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, ncheierea exerciiului bugetar anual, contabilizarea i
raportarea;
c) solicit rapoarte i informaii oricror instituii care gestioneaz fonduri publice;
d) aprob clasificaiile bugetare, precum i modificrile acestora;
e) asigur monitorizarea execuiei bugetare, iar n cazul n care se constat abateri ale
veniturilor i cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului msuri pentru
reglementarea situaiei;
f) stabilete coninutul, forma de prezentare i structura programe-lor elaborate de ordonatorii
principali de credite;
g) blocheaz sau reduce utilizarea unor credite bugetare consta-tate ca fiind fr temei legal
sau fr justificare n bugetele ordonatorilor de credite;
h) dispune msurile necesare pentru administrarea i urmrirea mo-dului de utilizare a
fondurilor publice destinate cofinanrii n bani, rezul-tate din contribuia financiar extern
acordat Guvernului Romniei;
i) repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor din bugetele publice;
j) deschiderea de credite bugetare.
Pentru execuia bugetelor publice, un rol important l are repartizarea pe trimestre a veniturilor i
cheltuielilor bugetare. Aceast repartizare are loc n principal n funcie de urmtorii trei factori:
a) termenele legale de ncasare a veniturilor;
b) termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar;
c) perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor.
Respectarea i aplicarea celor trei factori asigur realizarea echilibrat a bugetelor publice,
deoarece astfel se pot surprinde eventuale disproporii dintre veniturile i cheltuielile anumitor
trimestre i se procedeaz la repartizarea cheltuielilor publice n funcie de proporia realizrii
veniturilor publice ale fiecrui trimestru.
Potrivit art. 48 din Legea nr. 500/2002 , veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe
contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile i bugetele
instituiilor publice autonome se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de
ncasare a veniturilor, termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului
bugetar i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor aprobate n bugetele prevzute se aprob
de ctre:
a) Ministerul Finanelor Publice: pe capitole de cheltuieli i n cadrul acestora, pe titluri, la
propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole i subcapitole la venituri i pe capitole
i, n cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile din bugetul de stat ctre
bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise
de direciile generale ale finanelor publice ale Ministerului Finanelor Publice;
b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, pentru
bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor teriari de credite,
dup caz;
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii i pentru bugetele ordonatorilor
teriari de credite bugetare.
Considerm c sunt exceptate de la aceste competene Camera Deputailor i Senatul, ntruct,
conform Constituiei Romniei , resursele financiare ale Camerelor sunt prevzute de bugetele
aprobate de acestea. Textul ndreptete opinia potrivit creia cele dou Camere i
repartizeaz ele nsele, pe trimestre, veniturile i cheltuielile, att pe capitole, ct i pe celelalte
subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, din moment ce au competena de a-i aproba fiecare n
parte bugetul propriu.
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare se poate modifica de ctre Ministerul Finanelor
Publice, n cazurile n care, n baza unor dispoziii legale, au loc treceri de uniti, aciuni sau
sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificrile se introduc att n bugetele
ordonatorilor principali de credite n cauz, ct i n structura bugetului se stat, cu condiia de a
nu afecta echilibrul i rezerva bugetar.
n vederea respectrii repartizrii veniturilor i cheltuielilor, garanie a asigurrii echilibrului
bugetar, Legea privind finanele publice (art. 15) instituie obligaia ca, n cazurile n care se fac
propuneri de elaborare a unor acte normative a cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau
majorarea cheltuielilor stabilite prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele fondurilor speciale, iniiatorii s prevad i mijloacele necesare acoperirii golurilor la
venituri sau sporul de cheltuieli. n acest scop, iniiatorii trebuie s elaboreze, cu sprijinul
Ministerului Finanelor Publice sau al altor instituii implicate, fia financiar care nsoete
expunerea de motive sau nota de fundamentare, dup caz, i care va fi actualizat n
concordan cu eventualele modificri intervenite n proiectul de act normativ. n aceast fi se
nscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie s aib n vedere:
a) schimburile anticipate n veniturile i cheltuielile bugetare pentru urmtorii 5 ani;
b) ealonarea anual a creditelor bugetare, n cazul aciunilor multianuale;
c) propuneri realiste n vederea acoperirii majorrii cheltuielilor;
d) propuneri realiste n vederea acoperirii minusului de venituri.
Prin legile bugetare anuale se prevd i se aprob credite bugetare pentru cheltuielile fiecrui
exerciiu bugetar, precum i structura funcional i economic a acestora.
Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar.
Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i, n cadrul
acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate la alte articole de cheltuieli.
Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate i utilizate
pentru finanarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate
la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea altui capitol.
Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare sunt n
competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor
subordonate, i se pot efectua n limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul
ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de
angajarea cheltuielilor.
Pe baza justificrilor corespunztoare, virrile de credite de la un capitol la alt capitol al
clasificaiei bugetare, precum i ntre programe, se pot efectua n limita a 10% din prevederile
capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite i, respectiv, a 5% din prevederile
programului care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor,
cu acordul Ministerului Finanelor Publice.
Virrile de credite bugetare, n condiiile de mai sus, se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-
lea al anului bugetar. Aceste virri se efectueaz dac ele nu contravin prevederilor legilor
bugetare sau legilor de rectificare.
Sunt interzise virrile de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de
rezerv bugetar i de intervenie la dispoziia Guvernului.
Propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri, detalieri i necesiti privind
execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare de la
care se disponibilizeaz i, respectiv, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare la care
se suplimenteaz prevederile bugetare.
Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanelor Publice, n termen de 5
zile de la nchiderea lunii, situaia virrilor de credite bugetare aprobate potrivit instruciunilor
aprobate de Ministerul Finanelor Publice.
Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile
coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale.
Nicio cheltuial nu poate fi nscris n bugetele publice i nici angajat i efectuat din aceste
bugete, dac nu exist baza legal pentru respectiva cheltuial.
Nicio cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este
aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare.

Realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare

Aceast problem o vom trata sumar, deoarece va fi examinat, n ansamblu, separat, n cadrul
dreptului fiscal.
Potrivit Legii finanelor publice , veniturile bugetare sunt formate din impozite, taxe, contribuii i
alte vrsminte i constituie resurse bneti care se cuvin categoriilor de bugete publice
prevzute la art. 1 alin. 2 din lege. Legea bugetar anual prevede i autorizeaz, pentru anul
bugetar, veniturile bugetare i reglementrile specifice exerciiului bugetar . Aceast prevedere
consacr caracterul legal al veniturilor bugetare, urmrind a se nltura abuzurile ce s-ar putea
produce de organele de stat.
n consecin, impozitele, taxele, contribuiile i alte obligaii similare nu pot fi stabilite dect de
organul reprezentativ suprem al poporului Parlamentul, care este i unica autoritate legiuitoare
a rii. Astfel, este interzis perceperea, sub orice titlu i orice denumire, de contribuii directe
sau indirecte, n afara celor stabilite prin lege.
n plus, legea bugetar anual aprob, pentru fiecare exerciiu bugetar, lista impozitelor, taxelor
i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap.
Veniturile ce nu au fost nominalizate n lista aprobat prin Legea bugetar anual ar trebui
considerate ca venituri ntmpltoare, noiune n care ar urma s cuprindem orice alte venituri
neprevzute sau care au fost instituite dup votarea bugetului de stat.
Veniturile bugetare au fost de circa 30,3% din PIB n anul 2005 i sunt estimate la circa 31% din
PIB pe anul 2006. Proiectul bugetului de stat pentru 2007 a fost elaborat pe o estimare a
veniturilor bugetare de 32-32,5% din PIB. Se are n vedere creterea cheltuielilor bugetare
datorit contribuiei la bugetul UE, care va reprezenta 1% din PIB, i cofinanrilor pe fonduri
structurale, de 0,2-0,3% din PIB. Ritmul creterii veniturilor bugetare se va pstra i n anii
urmtori, astfel c n anii 2009-2010 a fost estimat atingerea unui nivel de 35% din PIB, n
condiiile unei creteri economice anuale de 6%. n UE, nivelul mediu al veniturilor bugetare
este de 35% din PIB.
n execuia prii de venituri a bugetului de stat se folosesc procedee tehnice diferite, cum sunt:
a) calcularea i plata direct de ctre contribuabil. Spre exemplu, impozitul pe profit, TVA;
b) reinerea i vrsarea la bugetul de stat (denumit i stopajul la surs) de ctre pltitorii
veniturilor impozabile. Spre exemplu, impozitul pe veniturile nerezidenilor sau pe venituri din
salarii;
c) impunerea i debitarea de ctre organele fiscale. Exemplu: impozitul pe unele venituri ale
persoanelor fizice;
d) anularea de timbre fiscale i emiterea de recipise CEC sau prin trezoreria finanelor publice.
n cazul neplii integrale i la termenele legal fixate a impozitelor i taxelor datorate statului,
sunt aplicate normele de procedur fiscal i executarea silit.
Nerespectarea termenelor de plat a sumelor datorate bugetului de stat, bugetului asigurrilor
sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale atrage obligaia calculrii i ncasrii de majorri
de ntrziere, al cror cuantum este stabilit prin legile fiscale .
Totodat, n vederea efecturii controlului asupra sumelor cuvenite statului, Legea privind
finanele publice prevede c persoanele fizice, juridice, precum i persoanele care au calitatea
de comerciant, au obligaia contabilizrii operaiunilor patrimoniale, potrivit normelor legale
privind sistemul contabil unificat al economiei naionale. n prezent, aceast obligaie se
realizeaz n condiiile prevzute de Legea contabilitii .
Execuia prii de cheltuieli presupune finanarea integral i la timp a sarcinilor bugetului de
stat.
Suma, prevzut i aprobat prin Legea bugetar anual, n limitele creia o instituie public
poate ordonana i efectua cheltuieli, n cursul unui an, cu o destinaie prestabilit, poart
denumirea de credit bugetar .
Prin Legea bugetar anual se aprob creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu
bugetar, structura lor funcional i economic, acestea avnd o destinaie precis i fiind
repartizate pe titulari.
Aa cum s-a artat, aceste credite bugetare se repartizeaz pe trimestre i nu pot fi depite.
Alocaiile pentru cheltuielile de personal i de capital, aprobate de ordonatorii principali de
credite i, n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi utilizate n alte articole
de cheltuieli. Aa cum s-a artat, creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de
credite, prin Legea bugetar anual, nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui
ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate
pentru finanarea cheltuielilor la alt capitol.
Creditul bugetar nu trebuie confundat cu noiunea de credit bancar.
Creditul bugetar nu este rambursabil, pe cnd cel bancar este totdeauna rambursabil. Este
adevrat c i creditul bugetar se elibereaz n condiiile prescrise strict de Legea privind
finanele publice, dar prin aceasta el nu-i schimb natura sa de credit nerambursabil.
Creditele bugetare aprobate prin buget sunt puse la dispoziia conductorilor ministerelor i
celorlalte instituii publice beneficiare care au dreptul de a dispune de acestea.
Conductorii acestor instituii publice sunt denumii de lege ordonatori de credite. n funcie de
competenele atribuite i importana instituiei pe care o conduc, ordonatorii de credite pot fi
de trei grade:
- principali (gradul I);
- secundari (gradul II);
- teriari (gradul III).
Creditele bugetare aprobate prin bugetele de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat pot fi
utilizate la cererea ordonatorilor principali de credite, numai dup deschiderea de credite,
repartizarea creditelor bugetare i /sau alimentarea cu fonduri de ctre Ministerul Finanelor
Publice a conturilor bancare deschise pe seama acestora la trezoreria statului sau la unitile
bancare, dup caz. Aprobarea deschiderii de credite se face n limita creditelor bugetare i
potrivit destinaiilor, n raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziie anterior, cu
respectarea reglementrilor legale privind efectuarea cheltuielilor respective, precum i n
funcie de gradul de ncasare a veniturilor bugetare i de posibilitile de finanare a deficitului
bugetar.
Transferurile ctre autoritile publice locale, n cadrul limitelor prevzute n bugetul de stat, se
efectueaz prin Ministerul Finanelor Publice, la cerere i n funcie de necesitile execuiei
bugetelor locale, cu respectarea destinaiei.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i
bugetelor fondurilor speciale sunt conductorii autoritilor publice, minitrii i conductorii
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i conductorii instituiilor
publice autonome. La Camera Deputailor i la Senat, ordonatorii principali de credite sunt
secretarii generali ai acestora. Ordonatorii principali de credite au dubl competen:
a) repartizeaz creditele bugetare aprobate pe uniti ierarhic inferioare, n raport cu sarcinile
acestora cuprinse, potrivit legii, n bugetele respective;
b) aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziiilor legale .
Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dup reinerea a 10% din
prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia
cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate
integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup
examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru.
Ordonatorii secundari de credite primesc creditele de la ordonatorii principali pentru nevoile
instituiilor pe care le conduc i pentru a le repartiza unitilor subordonate. Ordonatorii
secundari nu au legtur direct cu bugetul de stat. Ei sunt conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite, finanai din bugetul de
stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale. Ordonatorii secundari
au, de asemenea, dubl competen de a aproba:
a) efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii ale instituiilor publice pe care le conduc;
b) repartizarea creditelor bugetare aprobate pe uniti ierarhic inferioare, ai cror conductori
sunt ordonatori teriari de credite.
Ordonatorii teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate
juridic din subordinea unor instituii publice finanate din bugetul de stat. Aceti
ordonatori de credite au competen limitat la utilizarea creditelor bugetare ce le-
au fost repartizate numai pentru nevoile instituiilor pe care l

onduc, potrivit prevederilor bugetelor proprii aprobate i n condiiile stabilite prin

dispoziii legale.
Ordonatorii de credite, indiferent de grad, au obligaia de a angaja i utiliza credite
bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli
strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea
prevederilor legale.
Ordonatorii de credite rspund, potrivit legii, pentru:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita credite-lor bugetare repartizate i
aprobate potrivit prevederilor din Legea nr. 500/2002;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc;
e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare
asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i a execuiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de
lucrri de investiii publice;
g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor aferen-i;
h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale .
Controlul financiar al operaiunilor bugetare este:
a) Controlul financiar preventiv i auditul intern, care se exercit asupra tuturor operaiunilor ce
afecteaz fondurile publice i/sau patrimoniul public i sunt exercitate conform reglementrilor
legale n domeniu.
Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aprob de ctre
ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil.
Angajarea i ordonanarea cheltuielilor se efectueaz numai cu viza prealabil de control
financiar preventiv propriu, potrivit dispoziiilor legale.
b) Controlul financiar preventiv delegat se exercit de ctre Ministerul Finanelor Publice,
conform legislaiei n domeniu.
Execuia bugetar a cheltuielilor bugetare parcurge urmtoarele faze: angajament, lichidare,
ordonanare, plat, n condiiile prevzute de Legea nr. 500/2002 i Normele metodologice
aprobate de ministrul Finanelor Publice .
Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de
ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena
ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale
instituiei publice.
Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor
disponibile.
Instrumentele de plat trebuie s fie nsoite de documentele justificative. Aceste documente
trebuie s certifice exactitatea sumelor de plat, recepia bunurilor i executarea serviciilor i
altele asemenea, conform angajamentelor legale ncheiate. Instrumentele de plat se
semneaz de ctre contabil i eful compartimentului financiar-contabil.
Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte
justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost
lichidate i ordonanate potrivit prevederilor din Legea nr. 500/2002.
Guvernul poate stabili prin Hotrre, la propunerea ministrului finanelor publice, aciunile i
categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua pli n avans de pn la 30% din fondurile
publice, criteriile, procedurile i limitele care se vor folosi n acest scop .
Sumele reprezentnd pli n avans i nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii
prestate pn la sfritul anului, n condiiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de ctre
instituia public ce a acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost avansate. n
cazul nelivrrii bunurilor, neefecturii lucrrilor i serviciilor angajate pentru care s-au pltit
avansuri, recuperarea sumelor de ctre instituia public se face cu perceperea dobnzilor de
ntrziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de cnd s-au acordat i
pn s-au recuperat.
Salariile n sistemul bugetar se pltesc o dat pe lun, n perioada 5-15 a fiecrei luni, pentru
luna precedent. Ealonarea plilor pe zile, pentru ordonatorii principali de credite i instituiile
publice din subordine, se face prin ordin al ministrului finanelor publice. La ordonatorii principali
de credite i instituiile publice din subordinea acestora, la care salariile se pltesc de dou ori
pe lun, aplicarea prevederilor de fa se face ncepnd cu luna ianuarie 2005.
Creditele bugetare neutilizate sunt supuse unui regim special. Astfel, ordonatorii principali de
credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care,
n baza unor dispoziii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate, i de a
propune Ministerului Finanelor Publice anularea creditelor respective.
Pentru ultima lun a anului bugetar, termenul limit pentru transmiterea propunerilor
ordonatorilor principali de credite este 10 decembrie.
Cu creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite finanai din bugetul de stat se
majoreaz Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului prevzut n bugetul de stat.
Ministerul Finanelor Publice solicit ordonatorilor principali de credite, n cursul anului, rapoarte
periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice n vederea monitorizrii execuiei
bugetare.

Serviciul de trezorerie

Tranziia spre economia de pia a necesitat adaptarea instituiilor i noiunilor juridice i

financiare specifice mecanismelor acesteia.
Ce este tezaurul public ? Denumirea de tezaur public este adoptat n numeroase ri pentru a
desemna serviciul financiar care ndeplinete funcia de trezorier al serviciilor statului. n acest
neles (sinonim: trezorerie), tezaurul ndeplinete n unele ri funciunile Ministerului Finanelor
n ntregime (The Treasury - n rile anglo-saxone), iar n alte ri, ale unei pri din acesta.
Tezaurul execut operaiunile financiare ale statului n vederea procurrii i cheltuirii mijloacelor
bneti care sunt necesare pentru ndepli-nirea funciilor acestuia. Prin urmare, tezaurul
efectueaz ncasrile i plile bugetare, ine contabilitatea acestor operaiuni, gestioneaz
disponibilitile bugetului, intr n concuren cu aparatul bancar n atragerea disponibilitilor
bneti ale ntreprinderilor i a economiilor populaiei pentru acoperirea deficitelor bugetare.
n acelai sens, se susine c n tezaur se adun veniturile i din acesta se iau fondurile pentru
efectuarea plilor, fcnd deci legtura ntre serviciul veniturilor i cel al cheltuielilor publice.
Tezaurul, n aceast concepie, realizeaz unitatea executrii bugetului . De obicei, se afirm c
tezaurul este rezervorul resurselor statului i bancherul bugetelor de stat.
Funciile tezaurului public :
a) Se consider a fi un rezervor de resurse, deoarece tezaurul este casa fictiv care conine
toate veniturile statului. Aceast funcie a tezaurului se realizeaz prin cuprinderea n
contabilitatea trezoreriei finanelor publice a tuturor veniturilor statului, indiferent de natura i
proveniena lor, intern sau extern, ori central sau local. n acest fel, toate veniturile statului
constituie, formal, desigur, o cas comun, cu resursele superioare bugetului de stat, care se
numete tezaur.
b) Funcia de bancher al bugetului de stat este ndeplinit de tezaur prin faptul c, n cazul n
care apar goluri temporare de cas n execuia bugetului de stat, acestea pot fi acoperite, pn
la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului. Deci,
tezaurul public acord avansuri bugetului de stat.
n raport cu cele artate, se poate conchide c, operaiunile pe care le face tezaurul ca
bancher, se mpart n:
- operaiuni bugetare, care cuprind numai ncasarea veniturilor publice i efectuarea plii
cheltuielilor bugetare;
- operaiuni de trezorerie, care includ operaiuni specifice unui bancher, i anume, centralizare,
repartizare, transferuri de fonduri, acordarea de avansuri bugetului public etc.
Dup evenimentele din decembrie 1989, i n ara noastr s-a trecut la pregtirea condiiilor
pentru introducerea sistemului trezoreriei statului. Astfel, n unele acte normative au fost incluse
prevederi privind unele aspecte ale problemei, cum a fost cazul cu Legea contabilitii sau
Legea pentru aprobarea Statutului Bncii Naionale, ori n unele Hotrri ale Guvernului. O
reglementare unitar privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului s-a
realizat numai n anul 1994, prin Ordonana Guvernului nr. 66/1994 . Astfel, n vederea ntririi
rolului finanelor publice i asigurrii unei discipline bugetare ferme, s-a instituit obligaia tuturor
instituiilor publice de a efectua operaiunile de ncasri i pli prin trezoreria general a
statului.
Experiena dobndit n materie a determinat elaborarea unei reglementri legale mbuntite.
Astfel, O.G. nr. 66/1994 a fost nlocuit cu Ordonana de urgen a Guvernului nr. 146/2002
privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului . Noua reglementare
dezvolt prevederile de principiu, sumare, ale Legii finanelor publice referitoare la execuia de
cas bugetar.
OUG nr. 146/2002 definete trezoreria statului ca fiind un sistem unitar i integrat prin care
statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fondurile publice, inclusiv cele
privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate
cu dispoziiile legale n vigoare.
Potrivit noii Ordonane de Urgen, prin trezoreria statului se deruleaz operaiunile de ncasri
i pli privind fonduri publice care privesc, dup caz, fr a se limita la acestea:
a) veniturile i cheltuielile bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor
locale, bugetului trezoreriei statului;
b) veniturile i cheltuielile bugetelor fondurilor speciale, care se constituie i se utilizeaz potrivit
reglementrilor legale;
c) veniturile i cheltuielile bugetelor instituiilor publice;
d) emiterea certificatelor de trezorerie pentru populaie, rscum-prarea acestora la scaden i
transformarea certificatelor de trezorerie n certificate de depozit;
e) datoria public intern i extern, inclusiv serviciul datoriei publice interne i externe;
f) alte venituri i cheltuieli privind fonduri publice, reglementate prin dispoziii legale, inclusiv
drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului, la baza crora stau acorduri i convenii
guvernamentale i comerciale.
Statul garanteaz efectuarea operaiunilor financiare prin trezoreria statului n condiii de
siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare, precum i pstrarea integritii
disponibilitilor bneti.
Constatm c prin trezoreria statului se deruleaz toate operaiunile de ncasri i pli privind
orice fonduri publice, indiferent de bugetele publice crora aparin, deci inclusiv cele privind
bugetele locale.
Contul curent general al trezoreriei statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei i este
deschis pe seama Ministerului Finanelor Publice i a unitilor trezoreriei statului din cadrul
direciilor generale ale finanelor publice judeene, a Municipiului Bucureti i administraiilor
finanelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureti.
n contul curent general al trezoreriei statului, Banca Naional a Romniei nregistreaz
ncasrile i efectueaz plile n limita disponibilitilor existente n cont.
Contul curent general al trezoreriei statului se consolideaz zilnic la nivelul Centralei Bncii
Naionale a Romniei.
Funcionarea contului curent general al trezoreriei statului i nregistrarea operaiunilor n acest
cont se stabilesc prin Convenie ncheiat ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional
a Romniei .
Este interzis preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului fr acordul
persoanelor din cadrul Ministerului Finanelor Publice i al unitilor trezoreriei statului din cadrul
direciilor generale ale finanelor publice judeene, a Municipiului Bucureti i administraiilor
finanelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureti, autorizate s administreze acest cont.
Operaiunile de ncasri i pli sunt evideniate n contabilitatea trezoreriei statului potrivit
planului de conturi aprobat prin ordin al ministrului finanelor publice.
Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, efectueaz operaiunile
de ncasri i pli prin unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal, cu
excepia instituiilor publice ai cror conductori au calitatea de ordonatori principali i secundari
de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor
speciale i instituiilor publice autonome cu sediul n Municipiul Bucureti, precum i al
Consiliului General al Municipiului Bucureti, care efectueaz operaiunile de ncasri i pli
prin Trezoreria Municipiului Bucureti.
O dispoziie care deja creeaz nemulumiri prevede c Transferurile i subveniile alocate de la
bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i de la alte bugete publice regiilor
autonome, societilor sau companiilor naionale i societilor comerciale, dup caz, se vireaz
n conturi deschise pe seama acestora la unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt
nregistrate fiscal i se utilizeaz numai potrivit destinaiilor aprobate prin lege, neputnd fi
executate silit.
Prin aceast prevedere se creeaz un regim special de protecie pentru anumite categorii de
fonduri bneti publice.
Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, au obligaia s vireze sumele
reprezentnd contravaloarea bunurilor achiziionate, serviciilor prestate sau lucrrilor executate
n conturile agenilor economici beneficiari, deschise la unitile trezoreriei statului n a cror
raz acetia sunt nregistrai fiscal.
Agenii economici sau alte persoane juridice mputernicite de acetia vor utiliza sumele ncasate
n conturile deschise la unitile trezoreriei statului, n urmtoarea ordine: pentru achitarea
drepturilor de natur salarial, prin transferul sumelor aferente n conturile deschise la bnci, cu
excepia impozitelor i contribuiilor aferente acestora, pentru achitarea obligaiilor ctre bugetul
de stat i celelalte bugete publice, iar sumele rmase disponibile pot fi virate n conturile
deschise la bnci.
Conturile agenilor economici prevzute mai sus se supun executrii silite prin unitile
trezoreriei statului pe baza titlurilor executorii emise de organele autorizate s aplice procedura
de executare silit, conform prevederilor legale .
Disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului se pot utiliza pentru urmtoarele
destinaii:
a) finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului de stat, nefinanate prin
mprumuturi de stat;
b) finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat,
pn la alocarea de sume cu aceast destinaie;
c) finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i
bugetului trezoreriei statului din exerciiul curent.
Disponibilitile neangajate n contul curent general al trezoreriei statului, dup finanarea
deficitelor bugetare, prevzute la lit. a) c) de mai sus, pot fi utilizate pentru urmtoarele
destinaii (spre exemplu):
a) acordarea de mprumuturi pentru rscumprarea la scaden sau nainte de scaden, dup
caz, a titlurilor de stat emise pentru finanarea sau refinanarea datoriei publice, cu condiia
asigurrii disponibilitilor necesare pentru efectuarea cheltuielilor aprobate potrivit legii;
b) acordarea de mprumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de cas, ca urmare a
decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetelor locale, precum i ale bugetelor fondurilor
speciale, cu termen de rambursare n cursul aceluiai exerciiu bugetar;
c) efectuarea de plasamente prin operaiuni specifice la bnci i instituii financiare autorizate s
efectueze astfel de operaiuni, garantate cu titluri de stat deinute de acestea sau prin soldul
creditor al depozitelor n valut liber convertibil;
d) acordarea altor mprumuturi pe baz de Hotrre a Guvernului.
Dobnda ncasat pentru disponibilitile din contul curent general al trezoreriei statului, utilizate
potrivit destinaiilor din acest subparagraf, reprezint venit al bugetului trezoreriei statului.
Aceast msur constituie, n realitate, o surs de finanare a trezoreriei statului.
Bugetul trezoreriei statului se elaboreaz, se administreaz i se execut de ctre Ministerul
Finanelor Publice.
Veniturile bugetului trezoreriei statului cuprind:
a) dobnzi pentru: depozitele i plasamentele financiare constituite din mprumuturi externe
guvernamentale; disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului; disponibilitile n
valut provenite din mprumuturi externe pentru finanarea deficitului bugetului de stat i
refinanarea datoriei publice, pstrate n conturile deschise la Banca Naional a Romniei i
bnci pe baz de convenii; mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei
statului;
b) dobnzi pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare din contul curent general al
trezoreriei statului;
c) majorri de ntrziere pentru neplata creanelor bugetului trezo-reriei statului;
d) alte venituri.
Cheltuielile bugetului trezoreriei statului cuprind:
a) dobnzi, comisioane i alte speze pentru mprumuturi externe guvernamentale;
b) dobnzi la disponibiliti i depozite pe termen;
c) comisioane cuvenite bncilor i Casei de Economii i Consem-naiuni C.E.C. S.A. pentru
ncasarea unor venituri ale bugetului de stat i pentru alte servicii prestate pentru trezoreria
statului;
d) cheltuieli de funcionare a unitilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale i
servicii pentru ntreinerea i funcionarea trezoreriei statului i a sistemelor informatice ale
acesteia, taxe potale, cheltuieli cu transportul i asigurarea numerarului i valorilor, paza
sediilor i chirii, cheltuieli cu ntreinerea, funcionarea i asigurarea mijloacelor de transport al
numerarului i valorilor, cheltuieli de publicitate;
e) cheltuieli de capital pentru unitile trezoreriei statului;
f) alte cheltuieli.
Aprobarea bugetului trezoreriei statului este n competena Guvernului, cruia i se prezint de
ctre Ministerul Finanelor Publice o dat cu proiectul legii bugetului de stat.
Excedentul anual rezultat din execuia bugetului trezoreriei statului, ca diferen ntre veniturile
ncasate i plile efectuate, se reporteaz anul urmtor i se utilizeaz pentru acoperirea
cheltuielilor aprobate n bugetul trezoreriei statului.
Pentru neplata la termen a ratelor i dobnzilor scadente la mprumuturile acordate din contul
curent general al trezoreriei statului, se datoreaz majorri de ntrziere prevzute de
reglementrile legale privind executarea creanelor bugetare .
Majorrile de ntrziere urmeaz regimul juridic al creanelor bugetare.
Creanele rezultate din gestionarea mprumuturilor externe guvernamentale contractate direct
sau garantate de stat, precum i din alte operaiuni derulate prin trezoreria statului se urmresc
i se execut n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea creanelor bugetare
.
Dreptul de a cere executarea silit privind creanele de mai sus se prescrie n termen de 25 de
ani de la data la care, potrivit legii, se nate acest drept.
Ministerul Finanelor Publice elaboreaz trimestrial i anual bilanul general al trezoreriei statului
n structura stabilit de acesta.
Bilanul general al trezoreriei statului mpreun cu contul anual de execuie al bugetului
trezoreriei statului se prezint pentru aprobare Guvernului, pn la data de 1 iulie a anului
urmtor celui de execuie.
Ordonana Guvernului nr. 146/2002 prevede contravenii, sancio-nate cu amenzi de nivel
considerabil.
Astfel, constituie contravenii i se sancioneaz urmtoarele fapte:
a) preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului i din conturile n valut ale
Ministerului Finanelor Publice fr acordul persoanelor autorizate s efectueze operaiuni din
aceste conturi,
b) efectuarea de ctre instituiile publice de ncasri i pli n alte conturi dect cele stabilite
prin Ordonana de Urgen,
c) utilizarea sumelor ncasate n conturile deschise la unitile trezoreriei statului, de ctre
agenii economici prevzui la art. 6 alin. (1) sau de ctre persoanele juridice mputernicite de
ctre acetia, n alt ordine dect cea prevzut la alin. (2) al aceluiai articol,
Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor prevzute se fac de ctre persoanele
mputernicite din cadrul Ministerului Finanelor Publice sau al Curii de Conturi, dup caz.
Contraveniilor prevzute mai sus li se aplic prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001
privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, cu
modificrile ulterioare, cu excepia art. 28 i 29.

ncheierea execuiei bugetare

ncheierea execuiei bugetare are loc la data de 31 decembrie a fiecrui an, deoarece exerciiul
bugetar este anual i coincide cu anul calendaristic . Pentru organizarea n bune condiii a
numeroaselor operaiuni pe care le prezum ncheierea execuiei bugetare, legiuitorul a stabilit
competena Ministerului Finanelor Publice de a emite instruciuni anuale privind nchiderea
exerciiilor bugetare .
Efectele sunt foarte importante, att cu privire la venituri, ct i la cheltuieli. Ele sunt
urmtoarele:
a) orice venit nencasat pn la data de 31 decembrie se va ncasa n contul bugetului pe anul
urmtor, n rezultatele cruia urmeaz a se reflecta. Mai exact, veniturile vor fi vrsate la
veniturile exerciiului bugetar urmtor;
b) orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul pre-vederilor bugetare, i
nepltit pn la data de 31 decembrie se va plti n contul bugetului pe anul urmtor, dac,
desigur, acel buget public va conine prevederi n acest sens.
n ce privete creditele bugetare neutilizate i cele din fonduri speciale sau alte fonduri cu regim
juridic distinct, efectele sunt diferite, astfel:
a) creditele bugetare neutilizate pn la ncheierea anului sunt nule de drept, deci nu mai pot fi
efectuate pli din aceste credite;
b) n schimb, disponibilitile din fondurile externe nerambursa-bile i cele din fondurile publice
destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului
bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor. Aceste fonduri
se utilizeaz n condiiile prevederilor Legii nr. 500/2002 i potrivit acordurilor ncheiate cu
partenerii externi;
c) n cazul bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fon-durilor speciale echilibrate prin
subvenii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din
execuia acestora se regularizeaz la sfritul exerciiului bugetar cu bugetul de stat, n limita
subveniilor primite.
Legea nr. 500/2002 (n art. 61 alin. 7) face o precizare expres deosebit de important, stabilind
c Prevederile legilor bugetare anuale i ale celor de rectificare acioneaz numai pentru anul
bugetar respectiv. Aceast prevedere nltur interpretrile extensive ce au aprut n practic,
referitoare la unele dispoziii ale legilor bugetare anuale.
Acest procedeu nu afecteaz drepturile creditorilor. Aceste drepturi nu se sting dect prin
expirarea termenului legal de prescripie.

Contul general anual de execuie a bugetului public

Prin votarea bugetului public, Parlamentul autorizeaz Guvernul s perceap unele venituri i
s efectueze anumite cheltuieli. Orice mputernicire este urmat n general de un raport
asupra modului cum aceasta a fost realizat. Tot aa i n domeniul bugetar este necesar
prezentarea n faa Parlamentului a modului n care a fost efectuat execuia bugetului de stat,
a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale.
Legea finanelor publice instituie obligaia Guvernului de a prezenta contul general anual de
execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i celelalte conturi anuale de
execuie spre aprobare Parlamentului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor.
Astfel, pe baza situaiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a bugetelor
fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au aceast sarcin, i n urma
verificrii i analizrii acestora, Ministerul Finanelor Publice elaboreaz contul general anual de
execuie a bugetului de stat i, respectiv, contul de execuie a bugetului asigurrilor sociale de
stat, care au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i bugetele
ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea, pe care le prezint Guvernului.
n condiiile utilizrii metodei de adoptare a bugetului pe programe, legea prevede c ordonatorii
principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale
rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele
preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind
angajamentele legale.
Contul general de execuie a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i
conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale se ntocmesc n structura bugetelor
aprobate i au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor ordonatorilor principali de
credite, inclusiv anexele acestora.
Conturile anuale de execuie a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor
fondurilor speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, cuprind:
a) la venituri: prevederi bugetare iniiale; prevederi bugetare defini-tive; ncasri realizate;
b) la cheltuieli: credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate.
Ministerul Finanelor Publice ntocmete anual contul general al datoriei publice a statului.
Contul general al datoriei publice a statului este anexat la contul general anual de execuie a
bugetului de stat, ce se depune la Parlament.
Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne i datoriei
publice externe directe a statului i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i
pentru credite externe primite de ctre persoane juridice .
Lucrrile elaborate de Ministerul Finanelor Publice se prezint Guvernului, care este obligat a
le analiza i definitiva contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului
asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. Guvernul trebuie s prezinte contul
general anual spre aprobare Parlamentului pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de
execuie.
Contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i
celelalte conturi anuale de execuie se aprob prin lege dup verificarea de ctre Curtea de
Conturi .
Competena de a aproba contul general anual de execuie a bugetului de stat aparine
Parlamentului.
Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al bugetelor
fondurilor speciale se stabilete ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate pn la
ncheierea exerciiului bugetar.
Cu excedentele definitive rezultate dup ncheierea exerciiului bugetar i cu alte surse
prevzute de lege se diminueaz deficitele din anii precedeni, respectiv i datoria public n
situaia bugetului de stat.
De altfel, trebuie s artm c execuia bugetului de stat nu numai c s-a programat, dar s-a i
ncheiat cu deficit datorit crizei economice i financiare prin care trece ara noastr.
Acest raport, pe care Curtea de Conturi l nainteaz Parlamentului este un document important
care furnizeaz puterii legislative informaii concrete privind execuia conturilor publice
examinate mai sus. Astfel, n Raportul public anual, Curtea de Conturi prezint Parlamentului
observaiile asupra conturilor de execuie a bugetelor publice supuse controlului su, i anume,
asupra:
a) contului general anual de execuie a bugetului de stat;
b) contului general anual de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat;
c) conturilor anuale de execuie a bugetelor locale;
d) conturilor anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale;
e) conturilor fondurilor de tezaur;
f) contului anual al datoriei publice a statului i situaiei garaniilor guvernamentale pentru
credite interne i externe primite de ctre alte persoane juridice.
Raportul se ntocmete n termen de 6 luni de la primirea conturilor menionate de la organele
competente a le ntocmi i care sunt obligate a le nainta Curii de Conturi.
Suntem de prere c ar fi necesar reducerea termenelor de 6 luni, att pentru Guvern, ct i
pentru Curtea de Conturi, spre exemplu, la 3 luni. Avem n vedere c observaiile Curii de
Conturi asupra execuiei conturilor publice ajung la Parlament cu mare ntrziere, n general
dup un an de la producerea abaterilor financiare sesizate. Ca atare, msurile ce s-ar dispune
de ctre Parlament i pierd actualitatea i eficiena n combaterea i nlturarea deficienelor i
pierderilor.

Controlul execuiei bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor
speciale

n sistemul reprezentativ, cum este n devenire i cel romnesc, poporul accept nstrinarea
unei pri din patrimoniu pe cale de impozit, pentru realizarea unui deziderat colectiv
satisfacerea nevoilor publice. n consecin, poporului i revine i dreptul de a controla utilizarea
fondurilor publice.
n organizarea controlului folosirii banului public, trebuie ns s se in seama de principiul
separrii puterilor n stat, crora Constituia Romniei din 1991 le confer o anumit autonomie.
n aceste condiii, n concepia modern, controlul execuiei buge-tului de stat se realizeaz pe
trei ci: legislativ; judiciar; administrativ.
S examinm sumar cele trei ci de control.
Parlamentul exercit direct controlul legislativ prin dezbaterea i aprobarea contului general
anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor
fondurilor speciale. Prin votul Parlamentului, autoritatea executiv este descrcat de gestiunea
financiar.
Competena de aprobare este dat numai Parlamentului, pentru c, n calitate de reprezentant
al poporului, acesta este singura autoritate public ce exercit dreptul de supraveghere privind
modul n care au fost percepute veniturile publice i efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul
de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale.
Efectuarea controlului numai asupra contului general anual de execuie a bugetului ar nsemna
limitarea acestei operaiuni la o comparaie a unor rezultate sintetice cuprinse n acest
document financiar. Un astfel de control ar fi limitat i superficial. De aceea, s-a simit nevoia
instituirii unui control detaliat asupra conturilor ordonatorilor de credite i a documentelor
justificative care au stat la baza operaiunilor bugetare. n acest scop, s-a procedat la
organizarea, pe lng Parlament, a unui organ de specialitate care s pregteasc, prin
verificarea contabilitii trezoreriei, datele i elementele necesare exercitrii controlului
Parlamentului. Astfel, a aprut un organ de control cu denumiri diferite, spre exemplu: Curtea de
Conturi, nalta Curte de Conturi, Curtea de Control, Instituia Suprem de Audit etc.
n ara noastr, Legea asupra contabilitii publice i asupra controlului bugetului i patrimoniului
public din 1929 se referea la instituia naltei Curi de Conturi, cu atribuii foarte largi de control i
jurisdicionale .
nfiinat prin Legea din 24 ianuarie 1864 i reorganizat n 1929, nalta Curte de Conturi a fost
desfiinat prin Decretul nr. 352 din 1 decembrie 1948.
n timpul regimului comunist nu a existat un organism care s funcioneze pe principiile
instituiilor superioare de control al finanelor publice din statele democratice moderne.
n condiiile rii noastre, pentru a urma calea democraiei n toate sectoarele vieii politice,
economice i sociale, s-a impus renfiinarea Curii de Conturi.
Constituia Romniei din 1991 prevede Curtea de Conturi (art. 139) ca organ de control asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public. Rezult c acest organ are din nou atribuii foarte largi de control, ele nefiind
limitate la controlul execuiei bugetului de stat, ci al finanelor publice n ansamblu. Atribuiile
concrete i detaliate ale Curii de Conturi se stabilesc prin lege special .
Constituia Romniei i legea special prevd obligaia Curii de Conturi de a prezenta anual
Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul
expirat, cuprinznd i neregulile constatate. De asemenea, la cererea uneia din Camerele
Parlamentului, Curtea de Conturi controleaz modul de gestionare a resurselor publice i
raporteaz despre cele constatate.
Constituia Romniei confer o deosebit importan Curii de Conturi, prevznd c rapoartele
acesteia sunt examinate n edinele comune ale Camerelor Parlamentului (art. 62, alin. 2).
Totodat, Constituia Romniei prevede c membrii Curii de Conturi sunt numii de Parlament,
sunt independeni i inamovibili. Ei sunt supui incompatibilitilor prevzute de lege pentru
judectori, ceea ce nseamn c funcia de membru al Curii de Conturi este incompatibil cu
alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior.
Totodat, Legea nr. 94/1992 (art. 16) prevede: Curtea de Conturi i exercit funciunea de
control asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare
ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului
public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale.
Controlul administrativ. Este controlul ierarhic ce se exercit n cadrul autoritii executive.
Potrivit Legii finanelor publice, Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n
domeniul finanelor publice, scop n care examineaz periodic execuia bugetar i stabilete
msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz . Iat o competen
deosebit de larg care se explic i este necesar, deoarece marea majoritate a ordonatorilor
principali de credite din administraia public central sunt fie membri, fie subordonai ai
Guvernului.
Ministerul Finanelor Publice, ca organ al administraiei publice centrale de specialitate n
domeniul financiar, are o rspundere important n luarea msurilor pentru asigurarea
echilibrului financiar i aplicarea politicii fiscal-bugetare a statului, cheltuirea cu eficien a
resurselor financiare. Pentru realizarea acestei atribuii generale, ministerul i organele sale
teritoriale au dreptul i obligaia de a executa controlul preventiv i de gestiune asupra
veniturilor i cheltuielilor publice, precum i controlul de gestiune asupra patrimoniului public .
Celelalte organe ale administraiei publice au, de asemenea, dreptul i obligaia, pe linie
ierarhic, de a efectua controlul preventiv i de gestiune asupra veniturilor i cheltuielilor
publice, precum i controlul de gestiune asupra patrimoniului public i privat al statului din
domeniile pe care le conduc sau controleaz.
De altfel, aa cum s-a precizat deja, fiecare ordonator principal de credite ntocmete o situaie
financiar, iar Ministerul Finanelor Publice elaboreaz lucrrile privind contul general anual de
execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor
speciale, cont pe care, dup examinare, Guvernul l prezint Parlamentului. n fiecare etap
menionat, organele respective execut un control ierarhic administrativ asupra execuiei
bugetare de care rspund.
Controlul judiciar. Tragerea la rspundere pentru modul defectuos de administrare i gestionare
a patrimoniului public nu poate fi ncredinat autoritii legislative sau autoritii executive
pentru c excede atribuiile acestora i mijloacele procedurale necesare. n acelai timp, este
echitabil ca stabilirea rspunderii juridice s fie dat n competena unor organe independente i
specializate.
n acest scop, iniial, controlul judiciar a fost dat n competena Curii de Conturi, compus din
magistrai, a cror atribuie principal era de a judeca pe toi administratorii, contabilii i
gestionarii statului. Astfel, Constituia Romniei prevedea exercitarea de atribuii jurisdicionale
de ctre Curtea de Conturi, care erau concretizate i detaliate ntr-o lege separat .
Cu ocazia revizuirii din anul 2003 , art.139 alin.1 din Constituia Romniei din 1991 a fost
modificat n sensul c litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de
instanele judectoreti specializate. n consecin, instanele de judecat din cadrul Curii de
Conturi i-au ncetat activitatea.