CAPITOLUL 6

VENITURILE PUBLICE EXTRAORDINARE

6.1. Emisiunea monetară

Emisiunea monetară reprezintă cea mai simplă variantă simplă de finanţare a

cheltuielilor publice, concretizându-se în emisiunea de monedă realizată de către banca
centrală şi achiziţionarea de titluri de stat cu moneda nou creată.
Emisiunea monetară poate avea posibile efecte nedorite, care se concretizează mai cu
seamă în inflaţie (situaţia în care masa monetară în circulaţie nu are acoperire în bunuri şi
servicii pe piaţă). Tocmai din acest motiv, în majoritatea economiilor contemporane au fost
introduse restricţii privind utilizarea emisiunii monetare pentru finanţarea cheltuielilor
publice. În România, această interdicţie a fost expres stipulată în Legea finanţelor publice nr.
500 / 2002. Pentru ca o astfel măsură de precauţie să dobândească în practică un caracter mai
imperativ, s-a procedat şi la impunerea unei separaţii între autoritatea fiscală reprezentată de
către guvern şi autoritatea monetară reprezentată de către banca centrală.
În situaţia în care se realizează o emisiune monetară inflaţionistă, efectele acesteia pe
plan fiscal vor fi:
- creştere artificială a valorii nominale a veniturilor private, ceea ce va determina o creştere
a încasărilor din impozitele directe stabilite în cote procentuale progresive;
- creşterea preţurilor va amplifica efectul de regresivitate al impozitelor indirecte.

6.2. Împrumuturile publice

6.2.1. Definirea şi caracterizarea generală a împrumuturilor publice

Împrumuturile publice reprezintă resurse financiare procurate de către stat prin

intermediul unui ansamblu de operaţiuni de natură financiară, în condiţii contractuale, ce
implică rambursarea ulterioară a sumelor împrumutate, plata de dobânzi şi / sau acordarea de
avantaje subscriitorilor.
Împrumuturile publice cuprind:
- împrumuturile de stat – angajate de către guvern;
- împrumuturile angajate de regiile publice autonome, instituţiile publice sau societăţile
comerciale cu capital de stat;
- împrumuturile angajate de către colectivităţile locale;
Împrumuturile publice se pot contracta în două modalităţi:
- prin angajare directă – în mod direct de la persoanele fizice şi persoanele juridice ce
dispun de lichidităţi şi sunt dispuse să le ofere statului drept credit;
- prin angajare indirectă – prin intermediul unor instituţii specializate (bănci, societăţi de
 asigurare şi reasigurare, case de economii, case autonome de pensii) care colectează o
parte din disponibilităţile băneşti disponibile în economie şi le pun la dispoziţia statului
pe o perioadă de timp determinată şi în condiţii expres precizate.
Din punct de vedere juridic, împrumutul public reprezintă un acord de voinţă încheiat
între doi subiecţi de drept: subscriitorul şi statul. Subscriitorul pune la dispoziţia statului o
sumă de bani cu titlu de împrumut, pentru o anumită perioadă de timp, iar statul se obligă să
restituie împrumutul primit la o anumită scadenţă, să plătească dobânda aferentă şi să suporte
toate costurile întregii operaţiuni.
Recurgerea la împrumuturile publice poate fi motivată de considerente de ordin
politic, economic şi financiar.
Motivaţia politică se fundamentează pe faptul că subscrierea la un împrumut public
reprezintă implicit un vot de încredere acordat autorităţii publice emitente. Prin urmare, orice
împrumut public are un caracter plebiscitar, măsura în care se subscrie la împrumutul public
indicând fie solidaritatea socială şi politică a cetăţenilor, fie lipsă de interes a acestora pentru
politicile guvernului.
Motivaţia economică are în vedere faptul că împrumuturile publice pot fi utilizate şi
ca pârghie economico-financiară pentru finanţarea investiţiilor publice, pentru orientarea
investiţiilor private sau pentru reducerea inflaţiei.
Motivaţia financiară este cel mai adesea cea determinantă şi are în vedere fie
acoperirea deficitelor de trezorerie, fie asigurarea echilibrului bugetar de ansamblu.
Acoperirea deficitului de trezorerie este necesară atunci când, în execuţie, bugetul
statului înregistrează pe termen scurt şi foarte scurt decalaje negative între încasările de
venituri şi plăţile aferente cheltuielilor (situaţie numită „deficit de trezorerie” sau „gol de
casă”). Deficitul de trezorerie se acoperă prin apelarea la împrumuturi pe termen scurt şi
foarte scurt.
Asigurarea echilibrului bugetar de ansamblu vizează situaţiile de deficit bugetar. În
astfel de situaţii, statul se împrumută fie pe termen scurt (sub 1 an), prin emisiuni de bonuri
de tezaur sau prin emisiuni de obligaţiuni pe termen scurt, fie pe termen mediu (1-5 ani) şi
lung (peste 5 ani), prin emisiuni de titluri de stat sau emisiuni de obligaţiuni pe termen mediu
şi lung.
Având în vedere cele deja prezentate, putem distinge următoarele caracteristici ale
împrumuturilor publice:
- au un caracter contractual, subscrierea fiind, de regulă, facultativă;
- sunt rambursabile;
- asigură subscriitorilor şi o contraprestaţie reprezentată, de reglă, de dobândă.
Avantajele recurgerii la împrumuturi publice pentru finanţarea cheltuielilor publice
sunt următoarele:
- soluţia alternativă a majorării impozitelor ar afecta negativ nivelul de trai al populaţiei;
- oferă posibilitatea fructificării unor capitaluri băneşti temporar disponibile în economie;
- determină încasări mai rapide la bugetul statului decât cele aduse de impozite.
Desigur, există şi o serie de dezavantaje ale împrumuturilor publice, care au în vedere
următoarele:
- se rambursează în viitor, ceea ce va afecta negativ generaţiile viitoare care vor suporta
impozite mai mari pentru a rambursa datoria publică contractată în prezent;
- băncile comerciale îşi plasează o bună parte din resursele lor financiare în titluri de stat,
aceasta determinând o reducere a resurselor financiare disponibile pentru creditul privat,
ceea ce va diminua nivelul acestuia, şi, pe cale de consecinţă, şi volumul investiţiilor
private realizate în economie, cu implicaţii negative asupra dezvoltării economice a ţării;
- există posibilitatea diminuării avantajelor stabilite iniţial pentru subscriitori, astfel:
 - în perioadele de recesiune, autorităţile publice emitente pot proceda la
preschimbarea unui împrumut vechi cu dobândă mare cu un împrumut nou cu
dobândă mai mică;
- dacă inflaţia are un trend ascendent, scad avantajele reale de care beneficiau iniţial
subscriitorii.

6.2.2. Clasificarea împrumuturilor publice

Împrumuturile publice se pot clasifica după o diversitate de criterii, dintre care

reţinem forma de exprimare, moneda în care sunt libelate (exprimate), modalitatea de
rambursare, forma titlurilor emise de către stat, natura raporturilor juridice între părţi,
scadenţa, posibilitatea negocierii condiţiilor contractuale, avantajele acordate subscriitorilor şi
locul de contractare a împrumutului public.
Astfel, după forma de exprimare, distingem:
- împrumuturi publice în natură – practicate doar în trecut;
- împrumuturi publice în bani – practicate în prezent.
În funcţie de moneda în care sunt libelate (exprimate), se disting:
- împrumuturi publice în monedă naţională – moneda de exprimare a împrumutului este
cea a ţării autorităţii publice emitente;
- împrumuturi publice în monedă străină – moneda de exprimare a împrumutului este
diferită de cea a ţării autorităţii publice emitente.
După modalitatea de rambursare, împrumuturile publice se împart în:
- împrumuturi publice amortizabile – pentru care scadenţa şi condiţiile de rambursare sunt
stabilite şi cunoscute în prealabil;
- împrumuturi publice neamortizabile – pentru care scadenţa şi condiţiile de rambursare nu
sunt stabilite în prealabil.
În funcţie de forma titlurilor emise de către stat, se disting:
- împrumuturi publice nominative – sunt personalizate, se practică doar în cazul în care
numărul subscriitorilor este redus şi au prevăzute restricţii cu privire la rambursarea
sumelor împrumutate şi plata dobânzilor;
- împrumuturi publice “la purtător” – nu sunt personalizate, se practică în cazul în care
numărul subscriitorilor este foarte mare şi nu au prevăzute restricţii cu privire la
rambursarea sumelor împrumutate şi plata dobânzilor;
- împrumuturi publice mixte – sunt împrumuturi publice pentru care rambursările sunt
nominative, iar plăţile de dobânzi sunt „la purtător”.
După natura raporturilor juridice între părţi, împrumuturile publice pot fi grupate
în:
- împrumuturi publice voluntare – pentru care subscrierea se face fără constrângere din
partea statului;
- împrumuturi publice forţate – pentru care subscrierea este involuntară, realizându-se prin
constrângere (se practic’ extrem de rar, de regulă în caz de răboi).
După scadenţă, împrumuturile publice pot fi:
- pe termen scurt (sub 1 an);
- pe termen mediu (între 1 şi 5 ani);
- pe termen lung (peste 5 ani);
- fără termen.
În funcţie de existenţa posibilităţii de negociere a condiţiilor contractuale, se disting:
- împrumuturi publice negociabile – se pot tranzacţiona la bursă la orice cotaţie;
- împrumuturi publice nenegociabile – nu sunt cotate la bursă, dar se pot tranzacţiona la
 valoarea nominală;
- împrumuturi publice nelombardabile – nu pot fi depuse în gaj în vederea constituirii unei
garanţii bancare.
După avantajele acordate subscriitorilor, împrumuturile publice pot fi:
- împrumuturi publice cu dobândă – pentru care rata dobânzii este fixă sau variabilă;
- împrumuturi publice cu câştiguri – în cazul cărora se acordă sume de bani suplimentare
subscriitorilor prin trageri la sorţi periodice;
- împrumuturi publice cu dobândă şi câştiguri;
- împrumuturi publice cu clauză de indexare – se practică în situaţii de inflaţie şi presupun
o indexare a sumelor de rambursat şi a dobânzilor de plătit cu rata inflaţiei.
În funcţie de locul de contractare a împrumutului public, se disting:
- împrumuturi publice interne – contractate pe piaţa internă;
- împrumuturi publice externe – contractate pe piaţa internaţională.

6.2.3. Elementele tehnice ale împrumuturilor publice

Orice împrumut public se individualizează prin specificarea de către autoritatea

publică emitentă a câtorva elemente tehnice.
Aceste elemente tehnice sunt următoarele:
1. Denumirea împrumutului este reprezentată de numele dat de către emitent
împrumutului. Acest nume se stabileşte în funcţie de unul sau mai multe dintre următoarele
criterii: destinaţie, rata dobânzii, data scadenţei, anul contractării etc.
2. Împrumutatul (debitorul / emitentul / subscrisul) este reprezentat de către
autoritatea publică care solicită împrumutul. Aceasta are obligaţia de a pune la dispoziţia
subscriitorilor înscrisuri ce le atestă acestora calitatea de subscriitori.
3. Împrumutătorii (creditorii / depunătorii / subscriitorii) sunt reprezentaţi de
persoanele fizice şi / sau persoanele juridice care consimt să acorde statului cu titlu de
împrumut o parte din resursele lor financiare.
4. Titlurile de împrumut public reprezintă documente scrise şi securizate care atestă
raportul juridic de împrumut existent între stat şi creditorii săi. Formă concretă a acestora este
reglementată prin actele normative de lansare a împrumutului respectiv. În practică, titlurile
de împrumut public pot lua forma efectelor publice, bonurilor de tezaur, obligaţiunilor de stat,
titlurilor de stat etc.
5. Valoarea împrumutului public este reprezentată de suma totală pe care statul o
atrage prin emisiunea de titluri. Valoarea împrumutului public poate fi considerată ca fiind fie
cuantumul aprobat de emitent, fie valoarea efectiv subscrisă la finele plasamentului.
6. Cursul de emisiune al împrumutului public reprezintă preţul stabilit de către emitent
pentru 100 de unităţi monetare din valoarea nominală înscrisă în titlul de împrumut. De
regulă, cursul de emisiune este stabilit de către emitent în funcţie de condiţiile de pe piaţa
creditului şi poate fi:
- curs “al pari” = 100 u.m.;
- curs “sub pari” < 100 u.m. – caz în care subscriitorii beneficiază de o primă de emisiune,
determinată ca diferenţă între valoarea nominală a titlului şi suma efectiv subscrisă de
către subscriitor;
- curs “supra pari” > 100 u.m. – se practică extrem de rar.
7. Valoarea titlului de stat denumeşte fie valoarea nominală (suma înscrisă pe titlul
respectiv), fie valoarea reală a acestuia (preţul său pe piaţă).
8. Veniturile şi alte avantaje ce revin subscriitorilor sunt reprezentate de totalitatea
plăţilor pe care statul le face către creditorii săi sub formă de: dobânzi; câştiguri; dobânzi şi
câştiguri; rente perpetue şi viagere; prime de rambursare; alte avantaje nemonetare.
9. Termenul de rambursare (scadenţa) reprezintă data la care creditorii pot să-şi
recupereze sumele împrumutate statului.

6.2.4. Operaţiunile aferente împrumuturilor publice

Împrumuturile publice presupun derularea unor operaţiuni specifice, ce ţin de plasarea

împrumuturilor publice pe piaţă, conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice şi
amortizarea împrumuturilor publice.
Plasarea împrumuturilor publice desemnează modalităţile tehnico-operaţionale
concrete prin care statul atrage de pe piaţa de capital resurse financiare sub formă de
împrumuturi.
Plasarea împrumuturilor publice se poate realiza în trei modalităţi:
- prin subscripţie publică;
- prin intermediul unor consorţii bancare;
- prin intermediul bursei de valori.
Plasarea împrumuturilor publice prin subscripţie publică se realizează sub
supravegherea Ministerului de Finanţe şi se desfăşoară în două etape:
- etapă informală, ce are în vedere sensibilizarea potenţialilor deţinători de capitaluri
temporar libere cu privire la intenţia statului de a lansa un împrumut prin intermediul unor
campanii publicitare;
- etapă tehnică, în cadrul căreia se realizează încasarea efectivă a sumelor subscrise la
ghişeele administraţiilor financiare publice, băncilor, oficiilor poştale, caselor de
economii. Există două variante procedurale de derulare a acestei etape:
- în cazul în care nu se limitează subscrierea, se consideră subscrise toate sumele
depuse la ghişee de către subscriitori până la termenul de subscriere precizat de
către emitent;
- în cazul în care subscrierea este limitată, pentru fiecare ghişeu sau pentru fiecare
funcţionar public plasator se stabilesc plafoane de subscriere, aceasta realizându-
se doar până în momentul atingerii plafonului respectiv.
Plasarea împrumuturilor publice prin intermediul unor consorţii bancare se
realizează în situaţiile în care autoritatea publică emitentă solicită şi acceptă ofertele unor
grupuri de bănci (consorţii sau sindicate bancare) privind fie preluarea în regim de comision,
fie cumpărarea efectivă a titlurilor de stat ce urmează a fi emise.
În cazul preluării în regim de comision, consorţiul bancar va plasa prin intermediul
ghişeelor sale titlurile de stat pentru un comision prestabilit. Le finele subscrierii, titlurile
rămase neplasate se înapoiază autorităţii publice emitente, ceea ce face ca riscul neplasării să
revină în întregime statului.
În cazul cumpărării efective, consorţiul bancar cumpără la valoarea de emisiune toate
titlurile de stat ce urmează a fi emise şi le plasează pe piaţă la ce valoare doreşte. În acest caz,
riscul neplasării revine consorţiului bancar respectiv.
Plasarea împrumuturilor publice prin intermediul bursei de valorii se realizează în
cazul în care titlurile emise de către stat se negociază şi se vând prin intermediul bursei de
valori. Această modalitate de plasare a titlurilor de stat are o aplicabilitate practică redusă şi
se utilizează atunci când statul urmăreşte ca noul împrumut să treacă neobservat (titlurile
noului împrumut putând fi uşor confundate cu titlurile împrumuturilor mai vechi care se
tranzacţionează în mod curent la bursa de valori).
Conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice sunt două operaţiuni
specifice împrumuturilor publice ce sunt determinate de evoluţiile de conjuctură de pe pieţele
de capital, în special de evoluţia nivelului ratei dobânzii.
Conversia împrumuturilor publice se realizează în fazele de depresiune economică şi
presupune schimbarea titlurilor unui împrumut vechi cu dobândă mare cu titlurile unui
împrumut nou cu dobândă mică.
Consolidarea împrumuturilor publice presupune schimbarea titlurilor unui împrumut
exigibil imediat sau pe termen scurt cu titlurile unui împrumut pe termen mediu şi lung.
Amortizarea împrumuturilor publice reprezintă ansamblul operaţiunilor financiare
prin care statul îşi stinge obligaţiile băneşti faţă de creditorii săi. Se poate realiza în trei
variante:
- rambursarea prin anuităţi – începând cu anul 2 sau 3 al împrumutului se rambursează
părţi din suma împrumutată;
- rambursarea prin tragere la sorţi – se răscumpără doar titlurile de stat ieşite câştigătoare
la trageri la sorţi efectuate periodic;
- răscumpărarea la bursă – se realizează de regulă, pentru împrumuturile perpetue.

6.2.5. Datoria publică

Datoria publică reprezintă „ansamblul obligaţiilor pe care statul şi le asumă atunci

când contractează împrumuturi interne sau / şi externe în vederea finanţării economiei, când
aceasta se confruntă cu deficite bugetare, cu insuficienţa rezervelor valutare şi alte fenomene
de dezechilibru”.
Dintr-o perspectivă mai largă, datoria publică reprezintă „totalitatea obligaţiilor
băneşti ale statului, rezultate din împrumuturile angajate direct de pe piaţa internă de capital
şi din străinătate, precum şi din garantarea expresă a unor împrumuturi interne şi externe
rambursabile, angajate de către terţi” .
În viziunea noastră, datoria publică reprezintă suma rămasă de plată în sarcina
autorităţilor guvernamentale aferentă tuturor obligaţiilor actuale, curente, ce necesită plata
principalului şi / sau a dobânzii de către debitor (guvernul) la un anumit moment (sau la
anumite momente) în viitor şi care sunt datorate rezidenţilor şi / sau nerezidenţilor unei
economii.
Este de menţionat şi faptul că, pe lângă operaţiunile normale de rambursare a sumelor
împrumutate şi de plată a dobânzilor ataşate, autorităţile guvernamentale se pot angaja şi în
alte operaţiuni ce pot fi asimilabile datoriei publice, cum ar fi: asumarea garantării datoriilor
altor entităţi, reeşalonările de datorii, anularea datoriilor.
Conform Manualului de Statistică privind Finanţele Guvernamentale al Fondului
Monetar Internaţional , datoria publică poate fi clasificată după rezidenţa creditorului în
datorie publică internă (în cazul în care creditorul este rezident autohton) şi datorie publică
externă (în cazul în care creditorul este rezident al unei alte ţări).
Având în vedere faptul că şi datoria publică, ca orice altă obligaţie, trebuie rambursată
la un moment dat, se pune problema solvabilităţii şi lichidităţii debitorului, care în acest caz
este reprezentat de către autorităţile guvernamentale.
Pentru a aprecia solvabilitatea şi lichiditatea autorităţilor guvernamentale în ceea ce
priveşte datoria publică, se poate utiliza o diversitate de indicatori.
Solvabilitatea generală a sectorului public poate fi evidenţiate prin indicatori precum
ponderea datoriei publice totale (DPT) în produsul intern brut (PIB), ponderea datoriei
publice totale în totalul veniturilor de natură fiscală ale bugetului public (VFT).

DPT
I1  100
PIB
 Ponderea datoriei publice pe termen scurt (DPTS) în totalul datoriei publice (DPT)
exprimă gradul în care autorităţile guvernamentale se bazează pe finanţări pe termen scurt.

DPTS
I2  100
DPT

Ca indicator de impact al modificărilor cursului de schimb asupra datoriei publice se

poate utiliza ponderea datoriei publice externe (DPE) în totalul datoriei publice (DPT).

DPE
I3  100
DPT

Ca indicator al solvabilităţii externe sau al vulnerabilităţii în faţa unei crize de

lichidităţi denominate în valută se poate utiliza ponderea serviciului datoriei publice externe
(SDPE) în totalul exporturilor (ET).

SDPE
I4  100
ET

Raportul dintre datoria publică externă pe termen scurt (DPETS) şi rezervele valutare
ale statului (RV) constituie un indicator important al lichidităţii pentru ţările ce au acces la
pieţele internaţionale de capital.

DPETS
I5  100
RV