REFORMA ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ.

DEPOLITIZAREA FUNCŢIEI PUBLICE

Raluca Andrada BALTARU

Studentă, Departamentul de Administraţie Publică,

Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării,

Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca, România

Tel.: 0040-740-907-268

E-mail: raluca.baltaru@yahoo.com

Abstract
Despite the fact that the politico-administrative relationship represents a controversial topic, it
should be given a special attention by proclaiming the neccesity of public administration reform, which
should generate a set of measures for reducing the effects of civil service politicization. The main
objective of this study is to identify the framework in which the political sphere exerts her influence on
public administration and to analize the impact of politicization of the civil service on the stability of
the civil service and recruitment and selection of civil servants.

Key Words: public administration reform, civil service, depoliticization, legislation.

1
 1. Introducere
Datorită faptului că societatea este într-o permanentă schimbare, că a cunoscut o dinamică
accentuată, se vede necesitatea reformării administraţiei publice, a modernizării acesteia pentru a
corespunde cerinţelor pe care societatea le ridică. Reforma funcţiei publice trebuie să genereze un
ansamblu de măsuri pentru „crearea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din
punct de vedere politic” (Profiroiu, 2005, p. 5). În România s-au întreprins diferite acţiuni în domeniul
funcţiei publice, adoptându-se diferite strategii şi schimbându-se în permanenţă cadrul legislativ, se
militează pentru formarea continuă a funcţionarilor publici sau managementul funcţiilor publice.
Obiectivul principal al acestui studiu constă în identificarea cadrului în care sfera politică îşi exercită
influenţa asupra administraţiei publice şi analiza impactului politizării funcţiei publice asupra diferitelor
procese din administraţia publică precum stabilitatea în funcţia publică, recutarea şi selecţia
funcţionarilor publici, şamd.

2. Consideraţii introductive privind reforma funcţiei publice

Înainte de a trece la analiza funcţiei publice se vede imperioasă o definire a acesteia, astfel, în
literatura de specialitate funcţionarul public este considerat ca fiind „persoana fizică ce face parte dintr-
o autoritate sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal investită cu exerciţiul
unei funcţii publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată
pentru activitatea depusă” (Rusu, 2008, p. 37).

De lege lata, este cunoscut faptul că legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici
încadrează mai mult sau mai puţin exhaustiv funcţia publică ca reprezentând „ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către
administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome” (art.
2). Prin urmare, diverşi specialişti critică această definiţie întrucât se limitează la funcţia publică
administrativă, legiuitorul aflându-se în confuzie şi generând în acelaşi timp o stare generală de
nebulozitate. În sprijinul acestei afirmaţii art. 147, alin. 1 din Codul Penal defineşte funcţionarul public
ca fiind acea „persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost
investită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi dintre cele la care se
referă art. 145”, iar prin funcţionar se înţelege persoana menţionată anterior, precum şi orice salariat
care exercită o însărcinare, în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel aliniat.
Codul Penal defineşte inclusiv noţiunea de “public” prin care se înţelege tot ce priveşte autorităţile
publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea,

2
folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile
de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public (art. 145). Prin urmare, constatăm uşoare diferenţe
între definiţiile oferite de legiuitorul român noţiunii de funcţionar public şi revenind la starea de
incertitudine pe care o generează se constată necesitatea stabilirii unui acord în privinţa unui concept
unanim acceptat.

În privinţa politizării administraţiei publice, în literatura de specialitate s-au conturat diferite

opinii. Astfel, se statuează că este acceptat un anumit nivel de implicare al politicului în administraţia
publică, cu condiţia să nu fie compromisă selecţia funcţionarilor publici pe baza meritului şi a
competenţei. Cea de-a doua opinie susţine că politizarea se poate realiza prin selecţia funcţionarilor
publici pe criterii politice datorită loialităţii faţă de un anumit partid politic, însă există posibilitatea ca
această problemă să varieze iar selecţia să se realizeze în funcţie de aderenţa la o anumită politică,
viziune sau program. Un al treilea punct de vedere susţine că modul în care criteriile politice sunt
angajate poate conta pentru performanţa sistemului administrativ (Peters, 2004, p. 3), astfel dacă este
spijinit sistemul de merit şi sunt înlăturaţi din administraţia publică angajaţii vechi, cu o vedere îngustă,
inflexibili, în detrimentul persoanele afiliate politic, acest lucru nu poate fi considerat o chestiune
dăunătoare democraţiei sau administraţiei publice. Politizarea mai poate semnifica faptul că funcţionarii
publici preiau anumite sarcini care în mod formal ar putea fi considerate ca fiind politice sau că
utilizarea criteriului politic poate fi mai important pentru garantarea sau asigurarea valorilor
democratice în guvernare decât folosirea criteriul convenţional, de merit (Peters, 2004, p. 3).

În doctrină s-au enumerat diferite obiective sau principii care ar trebui să orienteze reforma
funcţiei publice. Astfel, un prim criteriu ar consta în „dezvoltarea unui serviciu public orientat spre
cetăţean” (Stîngu, 2006, p. 170), aceasta însemnând că autorităţile publice, implicit funcţionarii publici,
trebuie să fie ghidaţi în activitatea lor de principiile raţionalităţii economice, eficienţei şi eficacităţii,
subsidiarităţii şi nu în ultimul rând, este necesar ca implicarea cetăţenilor în procesul decizional să
deţină o pondere mai mare. Alte obiective constau în creşterea prerogativelor Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici şi perfecţionarea funcţionarilor publici în vederea eficientizării activităţii
instituţilor publice, reducerea costurilor, orientarea către cetăţean, managementul prin obiective şi nu în
ultimul rând depolitizarea administraţiei publice şi implicit a funcţiei publice. De asemenea, se
proclamă necesitatea implementării „unui sistem de evaluare a posturilor şi a unui sistem de salarizare a
funcţionarilor publici motivant, simplu şi transparent, care să reflecte importanţa activităţii depuse, să
permită atragerea de funcţionari competenţi şi să poată fi susţinut financiar” (Stîngu, 2006, p. 170).

3
 3. Relaţia dintre mediul politic si administraţia publică
Politizarea este definită ca fiind „o acţiune prin care se acordă o semnificaţie politică unei
situaţii lipsite de această caracteristică; este o practică abuzivă de a atribui un caracter politic
fenomenelor ce nu comportă un asemenea caracter” (Ivanoff, 2004, p. 358). În ceea pe priveşte
politizarea administraţiei publice, de-a lungul timpului s-au conturat două teorii – cea separaţionistă,
care susţine delimitarea politicului de administraţia publică şi cea de-a doua care militează pentru
existenţa unui liant între domeniile sus menţionate.

3.1 Politica - imperativă în cadrul administraţiei publice

Woodrow Wilson, în „The Study of Public Administration”, a afirmat că cele două domenii,
administrativ şi politic, ar trebui separate şi că domeniul politic ar trebui să se ocupe cu formularea
deciziilor iar structura administrativă cu implementarea acestora, astfel a precizat că „problemele
administrative nu sunt probleme politice. Ele mai degrabă sunt probleme manageriale deoarece
administraţia publică este un domeniu al business-ului” (Mora şi Ţiclău, 2009, p. 19).

Separaţia dintre politică şi administraţie nu poate fi efectuată în totalitate deoarece administraţia

publică funcţioneaza într-un mediu politic care „este definit ca fiind arta sau procesul prin care se ating
scopuri colective”, aşadar „orice activitate administrativă poate fi interpretată ca fiind politică” (Radu,
2000, p. 10). Astfel, se remarcă o tendinţă de subordonare a administraţiei publice vis-à-vis de politică,
spre deosebire de funcţionarii publici, politicienii sunt investiţi cu legitimitate, iar aceasta le permite să
exercite un control asupra administraţiei prin numirea unor activişti politici în nivele superioare ale
instituţiilor, schimbarea personalului, reducerea dimensiunilor organizaţiilor, şamd.

De asemenea, o mare parte a funcţionarilor publici susţin congruenţa politicului cu administraţia

publică în vederea elaborării politicilor publice, a propunerilor legislative, întrucât funcţionarii publici
se află cel mai aproape de cetăţeni şi cunosc nevoile acestora e necesară colaborarea cu domeniul
politic, chiar contopirea cu acesta pentru a oferi servicii corespunzătoare colectivităţii. Însă, luând în
considerare faptul că funcţionarii publici nu sunt investiţi cu legimitatea politicienilor oferită prin votul
popular, devine contestabilă implicarea acestora în procesul decizional.

3.2 Separaţie între politică şi administraţia publică

Literatura de specialitate a nuanţat câteva efecte negative ale politizării funcţiei publice, astfel,
competenţa este prima criticată şi se constată că funcţionarii publici aflaţi în funcţii de conducere

4
acordă o importanţă deosebită relaţiei cu superiorii, care cel mai frecvent sunt miniştri sau secretari de
stat (numiţi de către persoanele din sfera politică), şi nu privesc spre baza ierarhiei (Alexandru, 2004, p.
161). O altă critică adusă relaţiei dintre sfera politică şi administraţia publică e partizanatul, întrucât
funcţionarii publici susţin politicile guvernanţilor şi nu se sprijină inovaţia şi creativitatea, în
administraţia publică creându-se mereu o castă a celor care împărtăşesc aceleaşi filosofii şi în funcţia
publică sunt promovate şi selectate persoanele care nu provoacă conflicte şi susţin partidul aflat la
guvernare (Alexandru, 2004, pp. 163-164). „Lipsa de transparenţă în activitate, secretomania
administraţiei şi în special a vârfului puterii executive” (Alexandru, 2004, p. 164) ilustrează o altă
critică şi ar putea fi atenuată prin depolitizarea funcţiei publice, întrucât este de la sine înteles că acest
factor reprezintă un impediment pentru o adevarată democraţie.

Guy B. Peters a indentificat cinci modele care definesc relaţia politico-administrativă: primul
dintre acestea este modelul formal legal prin care rolul funcţionarilor este redus la cel de simpli
executanţi iar politicienii sunt cei care formulează deciziile. Al doilea model este cel comunitar în care
politicienii şi funcţionarii colaborează în procesul de luare al decizilor iar cel de-al treilea model,
comunitar-funcţional, aduce o inovaţie prin realizarea colaborării sectoriale între domeniul politic şi cel
administrativ; modelul adversial se caracterizează prin numeroase conflicte între politicieni şi
funcţionarii de carieră, iar în modelul statului administrativ, administraţiei publice îi revine rolul
formulării deciziilor (Radu, 2011, pp. 69-71). S-a remarcat că scopul acestor conflicte între sfera
politică şi administraţia publică este puterea iar Montesquieu surprinde acest termen prin următoarea
sintagmă “libertatea politică nu se găseşte decât în guvernările moderne, ea nu există întotdeauna nici în
acestea decât atunci cand nu se abuzează de putere; dar aşa cum s-a întamplat întotdeauna, ca orice om
care are putere, tinde să abuzeze de ea; şi aceasta până îşi atinge limitele” (Alexandru, 2004, p. 72).

4. Depolitizarea funcţiei publice în România

În România, reforma funcţiei publice a cunoscut diferite etape ale evoluţiei, înainte de aderarea
la Uniunea Europeană s-a dezvoltat managementul schimbării, iar după integrarea în Uniunea
Europeană s-a încercat consolidarea şi stabilizarea sistemului funcţiei publice. Depolitizarea funcţiei
publice se bazează pe principiile managementului funcţiei publice pentru asigurarea unei birocraţii mai
eficiente şi crearea unui model bazat pe imparţialitate, obiectivitate, transparenţă şi responsabilitate.

Principala reglementare în domeniul funcţiei publice este determinată de legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici care cuprinde o clasificare mai mult sau mai puţin exhaustivă a
funcţiilor publice, menţionându-se în acelaşi timp drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici. În
cadrul obligaţiilor se precizează că funcţionarilor publici le este interzisă ocuparea funcţiilor de
5
conducere în structurile sau organele de conducere ale partidelor politice, ale fundaţiilor sau asociaţiilor
care funcţionează pe lângă acestea şi organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidelor politice (art. 44). În continuare, în cadrul aceluiaşi articol se menţionează că înalţilor
funcţionari publici le este interzis să facă parte din partide politice, iar toţi funcţionarii publici au
obligaţia ca în exerciţiul funcţiilor lor să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a
convingerilor sau preferinţelor politice şi să nu favorizeze niciun partid politic în exercitarea atribuţiilor
ce le revin, în categoria drepturilor funcţionarilor publici stipulându-se că este interzisă orice
discriminare între funcţionari pe criterii politice (art. 27, alin. 2).

Prin legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului s-a făcut un progres în privinţa
depolitizării funcţiei publice, iar în art. 17 se stipulează că „prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai
unui partid politic sau ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor
politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia publică”. Însă, trebuie să precizăm că în
condiţiile impuse de Statutul funcţionarilor publici, unde se menţionează în cadrul art. 19 că prefecţii şi
subprefecţii sunt numiţi de către Guvern, adică numirea acestora se realizează tot de către sectorul
politic, este îndreptăţită întrebarea dacă depolitizarea acestor funcţii nu s-a realizat decât într-un cadru
formal şi prefecţii servesc în continuare puterea politică, neasigurând o adevărată neutralitate cerută
prin însuşi exerciţiul funcţiei lor.

5. Efectele negative ale influenţei politicului asupra administraţiei publice

5.1 Corupţia

Corupţia este definită ca fiind „un abuz de funcţiile sau resusele publice pentru beneficiul
privat” (Johnson, 2007, p. 24) şi este o ameninţare la stabilitatea instituţiilor publice, inclusiv a
democraţiei. Aceasta se poate manifesta prin abuzul de putere, favoritism sau utilizarea unor fonduri
ilicite în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Abuzul de autoritate poate fi asimilat
corupţiei şi este reprezentat de „fapta ilegală a funcţionarului public care îşi depăşeşte atribuţiile,
folosind în mod exagerat puterea cu care a fost învestit, în vederea impunerii celor pe care îi deserveşte,
a unui comportament obligatoriu, nefiresc” (Ivanoff, 2004, p. 306).

Politizarea funcţiei publice poate accentua fenomenul corupţiei întrucât persoanele care sunt
numite pe criterii politice pot face anumite compromisuri în exercitarea funcţiei lor şi nu posedă o
autonomie suficientă în desfăşurarea activităţii lor, tocmai pentru că servesc cu loialitate interesele
politice. Desfăşurarea activităţilor ilegitime ale birocraţiei sunt „prestate de către funcţionarii publici în

6
urma intervenţiei factorului politic” (Radu, 2011, p. 63), iar printre acestea putem menţiona efectuarea
campaniilor electorale prin care se induc în eroare opinia publică şi opoziţia.

Majoritatea ţărilor membre ale Uniunii Europene acordă o atenţie sporită codurilor de conduită
a funcţionarilor publici, în principal pentru prevenirea şi combaterea corupţiei. În România s-a adoptat
legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, iar în art. 2 se precizează că
obiectivul acestui Cod este „să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în
realizarea interesului public, precum şi să contribuie la eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie
din administraţia publică”. Cu toate acestea, s-a remarcat că nu e suficientă teoretizarea Codului,
întrucât în practică se constată dificultăţi în respectarea şi implementarea acestuia.

În literatura de specialitate s-au menţionat diferite dimensiuni ale corupţiei, astfel distingem
între corupţia profesională, economică şi politică. Corupţia profesională se referă la acele încălcări ale
legislaţiei comise de către funcţionarii publici sau alţi angajaţi din administraţia publică prin care
„încalcă sau transgresează normele deontologiei profesionale, prin îndeplinirea condiţionată şi
preferenţială a atribuţiilor legale” (Ivanoff, 2004, p. 153). În schimb, corupţia politică cuprinde acel
„ansamblu de acte, funcţii şi competenţe care deviază moral şi legal de la îndatoririle oficiale ale
exercitării unui rol public de către anumite persoane sau care transgresează normele privind interdicţia
exercitării anumitor forme de influenţă politică în scopul obţinerii unor avantaje personale” (Ivanoff,
2004, p. 153).

Prevederile legii nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor se

adresează şi funcţionarilor publici, indiferent de modul în care au fost învestiţi, astfel, art. 2
menţionează că aceştia trebuie să îşi îndeplinească atribuţiile cu respectarea normelor legale, fără să se
folosească de funcţiile sale pentru dobândirea pentru sine sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau
alte foloase necuvenite. Printre infracţiunile prevăzute de legea nr. 78/2000 se numără infracţiunile de
luare de mită, promisiunea, oferirea sau darea de bani, de daruri sau alte foloase, fapta de luare de mită,
şamd. Legea nr. 43/2003 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale vine
în întâmpinarea luptei împotriva infracţiunilor de corupţie şi menţionează în cadrul art. 6 şi 16 că
partidele politice nu pot accepta donaţii sau servicii prestate cu titlu gratuit de la o autoritate sau
instituţie publică iar finanţarea campaniilor electorale este interzisă autorităţilor publice sau instituţiilor
publice. Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei
detaliază în cadrul titlului IV conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea
7
demnităţilor publice şi funcţiilor publice, astfel art. 79 menţionează că funcţionarul public se află într-
un conflict de interese dacă ia decizii, rezolvă cereri cu privire la persoanele fizice sau juridice cu care
are relaţii cu caracter patrimonial, dacă participă în cadrul unei comisii cu funcţionari publici care au
calitatea de soţ sau rudă de gradul I şi dacă interesele sale patrimoniale sau ale persoanelor menţionate
anterior influenţează deciziile pe care trebuie sa le ia în exerciţiul funcţiei sale. În ceea ce priveşte
regimul incompatibilităţilor, funcţia publică este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau cu
funcţiile de demnitate publică (art. 94, alin. 1).

Abuzul de autoritate poate fi asimilat corupţiei şi reprezintă „fapta ilegală a funcţionarului

public care îşi depăşeşte atribuţiile, folosind în mod exagerat puterea cu care a fost învestit, în vederea
impunerii celor pe care îi deserveşte, a unui comportament obligatoriu, nefiresc” (Ivanoff, 2004, p.
306). Infracţiunile corespunzătoare abuzului de autoritate sunt reglementate de către Codul penal (titlul
III - infracţiuni contra patrimoniului- furtul, furtul calificat, înşelăciunea, delapidarea; titlulul VI,
capitolul I, infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul), legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor,
şamd. În ceea ce priveşte abuzul de autoritate din punct de vedere politic pot fi incluse selecţia şi
promovarea funcţionarilor publici pe criterii politice, manipularea acestora, în definitiv politizarea
funcţiilor publice.

5.2 Libera asociere sindicală şi greva

În categoria drepturilor funcţionarilor publici, art. 29 şi 30 din legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, menţionează că acestora le este garantat dreptul de asociere sindicală şi
le este recunoscut dreptul la grevă, în condiţiile legii. Anumiţi autori susţin ideea că „libertatea
sindicală şi dreptul la grevă au accentuat politizarea administraţiei şi, prin acest fapt, reticenţa acesteia
în a asculta de o putere pe care n-ar apoba-o altfel” (Alexandru, 2004, p. 80). Politizarea în această
situaţie intervine numai în cazul coroborării dreptului de asociere, garantat prin Constituţie (art. 40, alin
1), cu dreptul la grevă menţionat în Statutul funcţionarilor publici. Trebuie să precizăm că greva care
are la bază criterii strict politice este interzisă, însă greva mixtă poate fi analizată din perspectiva
obiectului grevei: dacă se apără drepturile profesionale sau se solicită schimbarea autorităţilor locale
sau executive care au fost legal învestite. În această situaţie instanţa de judecată este singura
competentă să încadrez greva în categoria apărării drepturilor profesionale sau în categoria cu obiective
politice. De asemenea, important de menţionat este faptul că greva poate ascunde un caracter politic în
momentul în care în spatele anumitor revendicări se află interesele personale ale liderilor sindicali. O
8
critică adusă în acest sens este formulată de funcţionarii publici care se declară nemulţumiţi de
activitatea sindicatelor, care nu urmăresc interesele angajaţilor, ci comportă o atitudine obedientă faţă
de puterea politică şi liderii sindicali şi îşi urmăresc propriile interese.

5.3 Relaţia dintre politică şi stabilitatea în funcţia publică

„Instabilitatea funcţionarului public are repercusiuni asupra bunei funcţionări a serviciului

public, conducând cu certitudine la scăderea eficienţei acestuia” (Ivanoff, 2004, p. 389). Stabilitatea în
funcţia publică a fost proclamată pentru eliminarea clientelismul politic, pentru protecţia funcţionarului
public contra presiunilor exercitate din mediul extern sau politic şi pentru exercitarea atribuţiilor
postului cu imparţialitate, neutralitate şi eficienţă. În pofida faptului că stabilitatea în funcţia publică
este garantată prin lege, politicienii identifică mereu mijloace de a se abate de la acest principiu pentru
a numi în cadrul funcţiilor publice persoane cu afinităţi politice sau membre ale unor partide politice,
iar acest lucru se poate realiza prin delegare, detaşare, transfer, rotire, mutare sau paradoxal promovare
a funcţionarilor publici (Ivanoff, 2004, p. 382).

În România, potrivit Statutului funcţionarilor publici, examenul de promovare se realizează de

către autoritatea sau instituţia publică, iar funcţionarul public trebuie să îndeplinească o serie de
condiţii, însă este prevăzută şi posibilitatea unei promovări rapide în funcţia publică. Considerăm acest
ultim sistem de promovare inoportun deoarece în acest mod se pot impune pe anumite posturi persoane
care nu au pregătirea profesională necesară şi au vizibile înclinaţii politice.

5.4 Influenţa politicului asupra proceselor de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici

În secolul XIX în sistemul administrativ american şi în cel din Marea Britanie funcţiona aşa-
numitul spoil system, iar în acest context cei care câştigau puterea sau alegerile, promovau în funcţiile
publice persoanele loiale politicienilor, răsplătindu-i în acest mod pentru munca depusă în interesul
partidului. Acest sistem a fost caracterizat de lipsă de profesionalism, lipsă de competenţă, un grad
mare de corupţie şi favoritism şi abandonarea intereselor comunităţii pentru urmărirea intereselor
personale sau ale politicienilor. Spre sfârşitul secolului XIX s-a realizat trecerea de la spoil system la
merit system, adica un sistem bazat pe recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici pe criterii de merit şi
profesionalism. Merit system-ul a fost înfiinţat cu scopul de a înlătura orice discriminări de rasă, etnie,
clasă sau apartenenţă politică şi pentru a selecta personalul pe baza pregătirii, competenţei şi a
expertizei pentru un anumit post.

9
 Cu toate acestea există anumite situaţii în care este îndoielnică utilizarea criteriul meritului în
selecţia funcţionarilor publici, iar pentru a exemplifica putem menţiona situaţiile în care o instituţie
publică trebuie să furnizeze anumite servicii unei comunităţi minoritare. Astfel, se ridică întrebarea
dacă un funcţionar public ales pe criterii de merit şi competenţă este mai potrivit decât o persoană
selectată din cadrul comunităţii minoritare care cunoaşte mai bine mentalitatea şi problemele grupului
din care provine. În pofida celor enunţate anterior, sistemul bazat pe merit trebuie să se manifeste în
orice democraţie deoarece înlătură acţiunile discriminatorii, ajută la îndeplinirea obiectivelor oricărei
societăţi moderne şi este esenţial faptul că nu sunt suprimate drepturile cetăţenilor sau tratamentul egal
al acestora.

În România, în practică, persistă o abordare managerială tradiţională a administraţiei publice iar

ocuparea unei funcţii publice se face adesea după metoda spoil system, iar aceasta înseamnă că
recrutarea, selecţia şi promovarea personalului nu se face mereu după criterii profesionale, ci după
afilierea politică, nepotism sau favoritism. Datorită influenţei politice există cazuri frecvente de selecţie
a persoanelor pe baza apartenenţei la un partid politic şi astfel se compromite activitatea instituţiilor
publice. Această activitate poate fi afectată şi în ipoteza în care persoanele aflate în funcţii de conducere
nu fac parte din partidul politic aflat la guvernământ, iar politicienii având la dispoziţie resursele
necesare unei bune funcţionări a instituţiilor pot recurge la manipulări şi constrângeri pentru a obţine
diverse beneficii, sau pot opri exerciţiul unor activităţi din cadrul instituţiei. Potrivit Statutului
funcţionarilor publici, recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici se realizează de către Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici pentru înalţii funcţionari publici şi pentru funcţiile publice de
conducere generale şi specifice, cu excepţia funcţiilor de şef serviciu, şef birou sau secretar al comunei,
iar pentru restul funcţiilor publice, recrutarea şi selecţia se realizează de către autorităţile şi instituţiile
publice în a căror organigramă se află funcţia publică vacantă (art. 58). Recrutarea funcţionarilor
publici se realizează printr-un concurs care are la bază principiile competiţiei deschise, transparenţei,
meritelor profesionale şi competenţei şi principiul egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare
cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale (art. 57, alin. 3).

Sfera politică poate interveni în domeniul funcţiei publice prin „înfiinţarea funcţiilor publice ca
recompensă, desfiinţarea unor funcţii publice pentru a scote din sistem persoanele incomode şi în
paralel înfiinţarea altor funcţii în raport de pretenţiile clientelei politice, şi încălcarea sub diferite forme
a principiului stabilităţii funcţionarului public” (Ivanoff, 2004, p. 382). Prin recrutarea şi selecţia
funcţionarilor publici, autoritatea care organizează concursurile poate constata atât îndeplinirea

10
condiţiilor obiective, formale, care permit accesul unei persoane în funcţia publică dar poate interveni şi
subiectiv prin diferite aprecieri care în definitiv politizează aceste activităţi.

6. Metodologia studiului
Pentru fundamentarea informaţiilor colectate a fost realizat un sondaj de opinie prin care s-a
urmărit identificarea opiniei cetăţenilor şi a funcţionarilor publici aflaţi în funcţii de execuţie din
Primăria Municipiului Cluj-Napoca în privinţa politizării funcţiei publice şi a efectelor pe care le
produce, astfel au fost chestionaţi 84 de cetăţeni şi 49 de funcţionari publici. Printre limitele cercetării
se numără nereprezentativitatea eşantionului, însă pentru completarea şi aprofundarea informaţiilor
obţinute prin intermediul sondajului de opinie s-a recurs la aplicarea unui ghid de interviu structurat
unui număr de şapte profesori universitari din cadrul Universităţii Babeş-Bolyai.

7. Principalele rezultate ale studiului

În vederea obţinerii unei viziune ample asupra politizării funcţiei publice s-au testat diferite
ipoteze, astfel s-a constatat că din perspectiva cetăţenilor tranparenţa procesului de selecţie al
funcţionarilor publici depinde de nivelul de politizare al acestuia, influenţând negativ calitatea
activităţii funcţionarilor publici, iar cea de-a doua categorie de persoane chestionate consideră că
nivelul de transparenţă al procesului de reorganizare al instituţiilor publice depinde de nivelul de
influenţă al politicului în activitatea instituţiei.

Principalele rezultate obţinute în privinţa influenţei sferei politice asupra proceselor de recrutare
şi selecţie a funcţionarilor publici indică faptul că cetăţenii chestionaţi consideră, în proporţie de 66,3%,
că publicitatea posturilor vacante corespunzătoare funcţiilor publice este inadecvată datorită implicării
politicului. De asemenea, din perspectiva acestora selecţia funcţionarilor publici se realizează în
proporţie de 72,3% pe criterii politice (fig. 1), 65,3% dintre funcţionarii publici aderând la această
opinie (fig. 2).

11
 Perspectiva cetăţenilor

72.30%
80.00%
60.00%
Selecţia
40.00% 25.30% funcţionarilor publici
20.00% 2.40% se realizează pe
criterii politice?
0.00%
Da Nu NS/NR

Figura 1: Selecţia funcţionarilor publici pe criterii politice – perspectiva cetăţenilor

Perspectiva funcţionarilor publici aflaţi în funcţii

de execuţie

80.00% 65.30%
60.00% Selecţia
40.00%
18.40% 16.30% funcţionarilor
20.00% publici se realizează
pe criterii politice?
0.00%
Da Nu NS/NR

Figura 2: Selecţia funcţionarilor publici pe criterii politice – perspectiva funcţionarilor publici

Interesant de menţionat este faptul că 86% dintre funcţionarii publici consideră că un tânăr
absolvent are şanse mai mari de a fi selectat într-o funcţie publică dacă este afiliat unui partid politic
(fig. 3).

90% 86%
80%
70%
60%
50%
40% Un tânăr absolvent are
30%
20%
14% şanse mai mari de a fi
10% selectat într-o funcţie
0% publică dacă...?
Este afiliat unui Orice candidat are
partid politic şanse egale de a fi
selectat

Figura 3: Şansele unui tânăr absolvent de a fi selectat într-o funcţie publică

12
 Prin intermediul sondajului de opinie s-a constatat că 90,5% dintre funcţionari împărtăşesc
opinia conform căreia actele de corupţie se datorează în mare măsură sau mai mult decât atât, într-o
foarte mare măsură, influenţei politicului asupra activităţii funcţionarilor publici (fig. 4), iar interesele
proprii sau ale partidului aflat la guvernare primează în detrimentul intereselor cetăţenilor în activitatea
funcţionarilor publici (fig. 5, fig. 6).

70.00% 63.10%
60.00%
50.00% În ce măsură
40.00% consideraţi că actele de
27.40%
30.00% corupţie se
20.00% 8.30% datorează, în
10.00% 1.20% principal, influenţei
0.00% politicului asupra
În foarte În mare În mică Deloc activităţii
mare măsură măsură funcţionarilor publici?
măsură

Figura 4: Măsura în care actele de corupţie se datorează influenţei politicului asupra activităţii
funcţionarilor publici

79% interesele
80.00% interesele 80.00% 74.50%
68.10% proprii
70.00% 60.70% proprii 70.00%
59.50%
60.00% 60.00% 51.10%
48.90%
50.00% 40.50% 50.00%
39.30% interesele interesele
40.00% partidului 40.00% 31.90% partidului
30.00% aflat la 30.00% 25.50% aflat la
21%
guvernare guvernare
20.00% 20.00%
interesele
10.00% cetăţenilor 10.00% interesele
0.00% 0.00% cetăţenilo
r
Da Nu Da Nu

Figura 5: Ce interese se află pe primul plan în Figura 6: Ce interese se află pe primul plan
în activitatea funcţionarilor publici?- în activitatea funcţionarilor publici?-

perspectiva cetăţenilor perspectiva funcţionarilor publici

13
 În privinţa reorganizării instituţiei publice se remarcă o relaţie negativă între nivelul de influenţă
al politicului în activitatea funcţionarilor publici (predominant ridicat) şi nivelul de transparenţă al
reorganizării instituţiei (predominant scăzut) (fig. 7), 68,1% dintre funcţionarii publici chestionaţi
considerând că alcătuirea criteriilor de selecţie în vederea încetării raporturilor de muncă au favorizat
candidaţii afiliaţi politic.

50.00% 46.90%
40.80%
40.00%
30.60% Nivelul de transparenţă
28.20%
30.00%
al reorganizării
20.00%
18.60% instituţiei
Nivelul de influenţă al
10.00% 6.10%
8.20% politicului în activitatea
2% instituţiei
0 2%
0.00%
Foarte Ridicat Mediu Scăzut Foarte
ridicat scăzut

Figura 7: Nivelul de transparenţă al reorganizării instituţiei vs. nivelul de influenţă al politicului în

activitatea instituţiei

În vederea creării unei punţi de legătură între piaţa muncii şi selecţia funcţionarilor publici, în
urma aplicării ghidului de interviu, toţi intrevievaţii au statuat că politizarea influenţează în sens negativ
piaţa muncii corespunzătoare domeniului public deoarece multe posturi vacante se ocupă pe baza
recomandărilor venite pe filieră politică, politizarea administraţiei publice româneşti fiind mult prea
accentuată. Însă, precum se poate observa şi în cadrul cercetării cantitative, sfera politică nu este
singura care afectează piaţa muncii din domeniul public, ci şi nepotismul sau favoritismul, interesele
pur personale, şi interesele de castă (promovarea pe o funcţie a unor persoane din interiorul
organizaţiei). În privinţa coroborării transparenţei procesului de recrutare cu publicitatea sau informarea
privind posturile vacante corespunzătoare funcţiei publice, putem deduce că în pofida faptului că există
reglementări legale ample, acest lucru nu e suficient întrucât toţi intervievaţii constată o lipsă de
transparenţă a procesului, deoarece nu este respectat spiritul legii, angajatorii recurgând la diferite
stratageme pentru a selecta anumite persoane într-o funcţie publică. De asemenea, în urma aplicării
ghidului de interviu s-a remarcat o lipsă de transparenţă a procesului de recrutare, o influenţă negativă a
sferei politice asupra proceselor de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici, modalitatea prin care

14
acţionează reflectându-se asupra cerinţelor de angajare, existând inclusive o influenţă asupra actelor de
corupţie, care se răsfrânge asupra stabilităţii în funcţia publică.

8. Concluzii şi recomandări

În privinţa selecţiei funcţionarilor publici se remarcă o tendinţă a cetăţenilor şi a funcţionarilor

publici aflaţi în funcţii de execuţie de a considera că nivelul de politizare al procesului de selecţie al
funcţionarilor publici este ridicat (83,7% dintre funcţionarii publici aflaţi în funcţii de execuţie şi 72,6%
dintre cetăţenii chestionaţi). De asemenea, un semnal de alarmă îngrijorător l-au ridicat funcţionarii
publici întrucât aceştia, într-o proporţie de 85,7%, consideră că un tânăr absolvent are şanse mai mari
de a fi selectat într-o funcţie publică daca este afiliat unui partid politic. Respondenţii în cazul ambelor
chestionare nu susţin actuala metodologie de selecţie şi recrutare a angajaţilor din sectorul public - în
concepţia acestora transparenţa şi respectarea prevederilor legale în privinţa selectării funcţionarilor
publici sunt minime - prin urmare, se vede imperioasa o nouă abordare. Analiştii susţin crearea unor
pacte între partide pentru ca selecţia angajaţilor să nu se mai realizeze pe alte criterii, diferite de cele
bazate pe merit, competenţă şi profesionalism. Considerăm că în vederea rezolvării acestei probleme ar
putea fi utilă organizarea la nivel naţional a concursurilor prin care unei persoane îi este atribuită
abilitarea pentru o funcţie publică. În urma concursului, candidaţii care au promovat examenul sunt
înscrişi pe o lista de aşteptare iar în momentul în care corespund nevoilor angajatorilor/instituţiilor
publice sunt numiţi în funcţie. Un exemplu grăitor este sistemul francez unde concursurile organizate la
nivelul funcţiei publice de stat sunt cu precădere concursuri externe şi se adresează tuturor candidaţilor
care îndeplinesc cerinţele de vârstă şi de pregătire corespunzătoare postului vacant.

O altă problemă cu care se confruntă sistemul românesc este publicitatea posturilor vacante,
67,9% dintre cetăţeni nu cunosc instrumentele media folosite de Primăria Municipiului Cluj-Napoca
pentru a face publice posturile vacante corespunzătoare funcţiei publice, astfel deducem că există o
adevărată problemă de transparenţă iar autorităţile trebuie să întreprindă anumite măsuri pentru
diminuarea acesteia. Publicitatea posturilor, spre exemplu, ar putea să se efectueze asemeni sistemului
din Republica Franceză unde s-a creat un site numit SCORE (Site des Concours et des Recrutements de
l‟État) în conţinutul căruia se găsesc toate informaţiile privind organizarea concursurilor, informaţiile
cu privire la recrutările actuale şi recrutările viitoare, recrutările fără concurs, şamd. De asemenea,
publicarea posturile vacante se realizează şi de către Jurnalul Oficial al Republicii Franceze, Agenţia
Naţională pentru Forţa de Muncă, universităţi sau Asociaţia pentru Angajarea Managerilor. România ar
trebui să urmeze acest exemplu iar publicarea posturilor vacante să se realizeze la instituţiile de profil

15
sau prin mijloacele media cel mai frecvent utilizate de cetăţeni. Prin intermediul interviului,
respondenţii au conchis că publicitatea posturilor vacante corespunzătoare funcţiilor publice nu este
suficient de transparentă iar o soluţie pentru îmbunătăţirea acestui lucru constă în publicarea actualizată
pe o pagina de internet a posturilor vacante din administraţia publică.

De menţionat că 90,5% dintre persoanele chestionate optează pentru ideea conform căreia actele
de corupţie se datorează în principal influenţei politicului asupra activităţii funcţionarilor publici în
mare măsură, sau mai mult decât atât, într-o foarte mare măsură, iar săvârşirea acestor acte de corupţie
ar putea fi diminuată prin supravegherea mai strictă a funcţionarilor, folosirea unor programe
motivaţionale, folosirea unor persoane corupte ca exemplu, şamd. O altă soluţie ar consta în revizuirea
codului de conduită a funcţionarilor publici, prin prevederea unor sancţiuni mai severe în cazul
săvârşirii unor abateri, procedurile să fie mai simplificate şi, paradoxal, salariile funcţionarilor publici
mai mari. Actele de corupţie sunt într-o foarte mare măsură influenţate de politizarea funcţiei publice,
iar printre motivele care stau la baza acestei afirmaţii sunt loialitatea faţă de un anumit partid politic,
lipsa unor mecanisme de control eficiente sau necesitatea stabilităţii în funcţia publică.

În privinţa percepţiei funcţionarilor publici aflaţi în funcţii de execuţie, nemulţumirile acestora

decurg din favoritismul aplicat persoanelor afiliate politic, promovarea anagajaţilor şi activităţile
desfăşurate de către instituţie (60,4% dintre funcţionarii publici chestionaţi sunt foarte nemulţumiţi de
promovarea funcţionarilor publici, iar 29,2% se declară nemulţumiţi). De asemenea, sunt importante
implicarea activă şi oferirea unor prerogative mai largi sindicatului pentru a proteja interesele
angajaţilor, întrucât, potrivit sondajului, în proporţie de 36,7%, funcţionarii publici sunt de părere că
sindicatul protejează într-o mică măsură membrii săi împotriva presiunilor politice, 14,3% în foarte
mică măsură şi 24,5% deloc. Persoanale intervievate au considerat că oferirea unor prerogative mai
extinse sindicatelor ar putea diminua efectele politzării funcţiei publice cu condiţia ca acestea să nu fie
politizate.

În concluzie, în vederea diminuării efectelor politizării funcţiei publice sunt necesare

respectarea legislaţiei şi separarea strictă a funcţiilor politice şi administrative, voinţă politică,
responsabilizarea politicienilor şi a funcţionarilor, controlul mai strict al modului de aplicare al legii şi
perfectibilitatea legislaţiei în vigoare. Personal, consider că schimbarea clasei politice ar conduce spre o
reală reformă în administraţia publică deoarece în definitiv sfera politică generează liderii şi stabileşte
programele instituţiilor publice, însă această viziune este mult prea îndepărtată.

16
 Bibliografie:

1. Alexandru, I., Politică, administraţie, justiţie, Bucureşti: Editura All Beck, 2004.
2. Ivanoff, I. V., Deontologia funcţiei publice-exerciţiul onest şi patologic al funcţiei publice,
Târgovişte: Editura University Press, 2004.
3. Johnson, M., Corupţia şi formele sale. Bogăţie, putere şi democraţie, Iaşi: Editura Polirom,
2007.
4. Mora, C. şi Ţiclău, T., Introducere în administraţia publică, Cluj-Napoca: Editura Accent,
2009.
5. Peters, G., Pierre, J., Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective, NY,
London: Routledge, 2004.
6. Radu, L., Mora, C., Administraţie publică, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2000.
7. Radu, L., Radu, B., Sisteme administrative comparate-suport de curs, Cluj-Napoca, 2011.
8. Rusu, M., Funcţionarul public şi corupţia, Sibiu: Editura Universităţii „Lucian Blaga‟, 2008.
9. Stîngu, G., Reforma administraţiei publice în contextul Integrării Europene, Arad: Editura
„Vasile Goldiş‟ University Press, 2006.
10. Profiroiu, Marius, Modernizarea administraţiei publice din România, 2005, [online] disponibil
la http://www.ramp.ase.ro/_data/files/articole/5_02.pdf, accesat la data de 17 martie 2011.
11. Codul penal al României, republicat în baza actelor normative modificatoare, publicate în
Monitorul Oficial al României, Partea I, până la 15 septembrie 2008.
12. Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României nr. 767 din 31 octombrie
2003, Bucureşti: Editura All Beck, 2004.
13. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007.
14. Legea nr. 340 din 12 iulie 2004 (republicată) privind Prefectul şi instituţia prefectului, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 225 din 24 martie 2008.
15. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, consolidată în 2009, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007.
16. Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie,
actualizată prin legea nr. 69/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219
din 18 mai 2000.
17. Legea nr. 43/2003 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 54 din 30 ianuarie 2003.
17
18. Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 279 din 21 aprilie 2003.

18