REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr.

1(7)/2002

Dan Tudor Lazăr, Adrian Inceu, Paul Zai

EVOLUŢIA FENOMENULUI FISCAL

Abstract

This paperwork is trying to present the evolution of the revenue system beginning with ancient
times and is focusing on Romanian Internal Revenue System before and after 1989.
Lately, the main characteristic of the Romanian Internal Revenue System is the shift in terms
of indirect taxes growth versus direct taxation. Subsequently, this shift came out as the incidence of
several factors, such as: the general immaturity of the system, an incoherent fiscal policy, as well as
due to the personnel shortcomings and lack of adjustment to the best practices in the field.
Thus, we may conclude that the revenue phenomenon in countries passing through a
transition period is similar to the beginnings of the system when the state power made its way to
various abuses.
The fact that countries in transition persisted in making the same mistakes as other developed
states prolonged this negative phenomenon.

Orice tip de organizare umană necesită costuri, iar cu cât este mai complexă, cu atât
aceste costuri sunt mai considerabile. Comuna primitivă, după cum se ştie, nu a cunoscut
statul şi nici organismele prestatale. În această orânduire, diferitele funcţii publice ce ţineau de
organizarea muncii în comun, aplanarea conflictelor dintre ginţi şi triburi, apărarea membrilor
unui trib împotriva altor triburi, erau îndeplinite de oameni aleşi de întreaga comunitate.
Odată cu împărţirea societăţii în clase sociale a apărut necesitatea unei instituţii de
constrângere menite să apere proprietatea privată, să ocrotească interesele stăpânilor de sclavi
împotriva sclavilor, iar această instituţie era statul.
În primele stadii de dezvoltare a orânduirii sclavagiste, predomina economia naturală,
închisă, unele funcţii publice (de conducere, justiţie) fiind onorifice. Exercitarea acestor
funcţii presupunea procurarea resurselor necesare în vederea acoperirii cheltuielilor publice
legate de întreţinerea statului, de construirea de fortificaţii, drumuri, poduri, băi publice în
folosul comunităţii. La început aceste resurse erau asigurate pe calea prestaţilor în muncă şi a
dărilor în natură la care erau obligaţi supuşii statului. Abia mai târziu, când a început să se

27
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

dezvolte economia de schimb, statul sclavagist foloseşte resursele băneşti pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
În Grecia antică şi, mai apoi, în Imperiul roman, costul activităţilor publice a fost
finanţat direct de către membrii bogaţi ai comunităţii. Odată cu creşterea puterii statului şi
extinderea activităţilor acestuia, s-a făcută simţită nevoia de venituri permanente şi
crescătoare. Acestea au fost obţinute prin plăţi (contribuţii) obligatorii care au condus la
dezvoltarea unui sistem fiscal.
În orânduirea feudală, relaţiile marfă-bani, au cunoscut o mai mare amploare decât în
sclavagism. Statul a continuat să folosească prestaţiile în muncă, dările în natură, privilegiile
fiscale acordate anumitor clase sociale. Circulaţia bănescă se dezvoltă cu adevărat, abia în
capitalism, când relaţia de schimb devine dominantă.
La rândul său, Imperiul bizantin a dispus de un sistem de impozitare sofisticat.
Impozitarea se baza pe prosperitate, iar impozitele erau plătite per capita, după averea
deţinută. S-a spus că, în această perioadă contribuabilii rău platnici ori lăsau vistieria goală ori
mureau.
În afara căii paşnice de impunere a impozitului în viaţa socială, adică prin extinderea
puterii şi activităţilor interne ale statului, mai este verosimilă şi o altă cale. Astfel este posibil
ca originea impozitului să se afle în transformarea jafurilor în tribut, impus populaţiilor
cucerite de către învingător. Este dificil însă a găsi originile certe ale impozitului, pentru că
statul, în căutare de susţinere financiară îi era indiferent dacă tributul era plătit de propriii săi
cetăţeni sau de cei supuşi în urma războaielor.
O teorie, poate cel mai des întâlnită, despre originile impozitului si statului este teoria
care se bazează pe ipoteza că primul a dat naştere celui de-al doilea atunci când dezvoltarea
societăţii a permis realizarea unui surplus economic si că acesta ar fi fost imediat şi în mod
regulat acaparat de către un grup care se detaşează de restul comunităţii. Potrivit acestei teorii,
surplusul economic însuşit de grupuri de putere este identificat cu impozitul care ar fi
constituit temelia fondării statului.
Pe măsură ce organizarea statală se dezvoltă, aceasta este însoţită de impozitul permanent
perceput pe cale de autoritate. În acest context, faptul că impozitul trebuie să finanţeze o
administraţie tot mai complexă a statului determină conducătorii de state, susţinuţi de către
jurişti să revendice prerogativele fiscale. Astfel în Anglia, favorizată de faptul că era o ţară cu
puţine fărâmiţări sociale, a fost realizat în 1297 un nou sistem fiscal. Acest sistem s-a realizat

28
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

după apariţia Magna Chartum Libertatum (1215), care a impus tuturor cetăţenilor, fără
deosebire obligaţii fiscale. Caracteristic acestui sistem era faptul că era bine definit şi general.
În România o adevărată reformă fiscală s-a realizat prin Regulamentul organic (1828-
1856), care în capitolul 3 prevede instituirea unei ordini şi discipline în perceperea veniturilor
şi în efectuarea cheltuielilor prin introducerea unor norme moderne de gestionare a bugetului.
În domeniul fiscal Regulamentul organic grupa impozitele şi taxele în clasa 1 venituri din
domeniile statului şi clasa 2 cuprindea taxele si impozitele directe şi indirecte. Conform
reglementărilor financiare toate veniturile se concentrau în „casa” statului care era
corespondentul actualei trezorerii. La articolul 117 din Regulamentul organic se vorbeşte de
buget printr-o exprimare foarte plastică „închipuirile anului viitor”. Controlul asupra folosirii
vistieriei se realiza de domni si o comisie formată din 6 boieri din Adunarea obştească. Pe
lângă acesta se realiza un control specializat făcut de postelnic.
În ţara noastră documentele vremii atestă faptul că înainte de întemeierea principatelor
române au existat diferite forme de organizare politică. Legătura dintre ţăranii români şi
triburile barbare se făcea prin cneji, voievozi şi juzii localităţilor care aveau sarcina colectării
birurilor. Fixarea dărilor, numirea şi stabilirea atribuţiilor slujbaşilor vistieriei şi controlul
activităţii acestora erau atribuţii exercitate de domni în calitatea lor de autoritate supremă în
stat. În Ţara Românească şi în Moldova până în 1830 principalele surse de venit ale statelor
erau:
a) „dările de repartiţie” constând în principal de bir plătit în mod eşalonat într-un anumit
număr de rate.
b) „dările de cotitate” formate din dijmăritul de stupi si porci, oieritul pe oi, vinăriei pe
vin, vămile şi amenzile.
Aceste forme de dări erau legate în mod direct de proprietate şi avere. Acestea variau
în sensul că unele apăreau şi altele dispăreau, în timp având denumiri curioase ca de exemplu:
fumăritul, văcăritul, tutunăritul şi ierbăritul. În Transilvania principalele taxe stabilite faţă de
stat de Maria Tereza erau:
a) impozitul pe avere perceput pentru bunurile imobile (terenuri, clădiri) şi pentru bunuri
mişcătoare (oi, porci, capre, cai, stupi de albine şi vase de rachiu);
b)impozitul pe cap numit taxa capitis aplicabil pe categorii de contribuabili, pentru ţărani era
mai mică, pentru orăşeni mai mare iar nobilii erau scutiţi de dări.
După unirea principatelor în perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza au fost
adoptate mai multe legi financiare de inspiraţie occidentală care erau considerate foarte

29
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

moderne la vremea respectivă. În primul rând este de remarcat că prin Tratatul de la Paris
(martie1856) s-a admis desfiinţarea privilegiilor de clasă, egalitatea tuturor românilor în faţa
legilor, aşezarea corectă si generală a contribuţiilor în raport cu averea fiecărui contribuabil.
Sursele principale de venituri ale statului în această perioadă pot fi clasificate astfel:
1. Impozitele (contribuţiile) ca principală sursă de venituri a statului, utilizate pentru
„îndeplinirea funcţiilor sale economice, financiare şi politico-sociale”.
Impozitele erau divizate în două categorii:
a. de repartiţie adică repartizate dintr-o sumă globală;
b. de cotitate adică stabilite pe unităţi.
Impozitele mai erau împărţite în directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare,
reale(obiective) sau personale(subiective), proporţionale sau progresive.
2. Taxele erau destinate să acopere cheltuielile determinate de efectuarea serviciilor
solicitate. Taxele erau clasificate după următoarele criterii:
a. după natura lor erau împărţite în:
- fixe sau variabile;
- aparte sau personale;
- directe sau indirecte;
b. după modalitatea de încasare (percepere) se divizau în:
- judecătoreşti;
- administrative;
3. Activitatea productivă se efectua pe domeniile statului, cum era cea agricolă,
exploatare minieră, în întreprinderi industriale şi comerciale (căi ferate, poştă telefon, bănci
de stat etc.) sau unele întreprinderi mixte.
4. Monopolurile (asupra tutunului, sării, băuturilor alcoolice etc.) amenzile.
5. Mijloacele deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt de exemplu:
a. devalorizarea monetară;
b. reevaluarea stocurilor Băncii Naţionale;
c. exproprieri;
d. emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor
6. Succesiuni vacante şi donaţii
După crearea statului modern român, în special în anii domniei regelui Carol I, care,
după cum se cunoaşte, a dus o politică financiară realistă, sistemul fiscal se baza mai ales pe
impozitele pe venit ca impozite personale, care ţineau seama de posibilităţile de contribuţie

30
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

ale contribuabilului. Astfel existau următoarele impozite: impozitul pe venitul proprietăţilor

agricole (instituit în1864), impozitul pe venitul proprietăţilor clădite, impozitele pe veniturile
întreprinderilor comerciale şi industriale, impozitul pe venituri din salariu, impozitul pe
veniturile din profesiuni neimpuse la alte impozite. Perceperea impozitelor se făcea de către
pârcălabi şi subcasieri numiţi de Ministerul de Finanţe, până în 1867, după care au fost
instituiţi perceptorii.
Este necesar să facem o delimitare strictă între impozite si taxe deoarece impozitul
reprezintă prelevarea unei părţi din veniturile si din averea persoanelor fizice şi juridice
obligatorie şi cu titlu ne rambursabil fără contra-prestaţie in vederea acoperirii cheltuielilor
publice iar taxa este suma plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă pentru serviciile
prestate acesteia de către un agent economic, o instituţie sau un serviciu de utilitate publică.
Instrumentul principal al organizării bugetare îl reprezintă bugetul, considerat ca actul
legislativ prin care se prevedeau şi se aprobau veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi
tuturor serviciilor publice. Exerciţiul bugetar era egal cu anul financiar, adică 12 luni respectiv
începea la 1 aprilie şi se încheia la 31 martie a anului următor. Proiectul de buget se elabora
de Ministerul de Finanţe în condiţiile asigurării unui echilibru între veniturile şi cheltuielile
publice. Este interesantă procedura de elaborare a proiectului de buget .Astfel, ministerele sau
administraţiile publice, înainte de a-şi elabora proiectele definitive de buget, aveau obligaţia
de a comunica Ministerului de Finanţe propuneri pentru bugetul anului următor. Ministerul de
Finanţe supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare, iar apoi comunica hotărârea luată
către minister sau administraţiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor şi
administraţiilor publice, după echilibrarea şi definitivarea lor, Ministerul de Finanţe incluzând
şi bugetul său, elabora bugetul general al statului, care era supus aprobării Guvernului şi
Adunării Deputaţilor, până la 1 martie.
O caracteristică importantă a sistemului financiar al acestei perioade istorice o
constituie faptul că bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului naţional. Astfel,
impozitele erau suportate de categoriile productive ale societăţii. În cadrul veniturilor publice
predominau impozitele indirecte. Spre exemplu, în anul 1864, impozitele directe, reprezentau
o treime, iar la începutul secolului XX au scăzut la 17,2%, în timp ce impozitele indirecte au
crescut în perioada respectivă de la 66,3% la 82,8%1.
În această perioadă, pentru a îmbunătăţi sistemul fiscal apar două legi importante şi
anume: legea contabilităţii publice şi legea înfiinţării Curţii de conturi. Sistemul financiar

31
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

modern cunoaşte metoda controlului dublu asupra finanţelor publice, unul efectuat de aparatul
de specialitate al executivului şi altul exercitat de organul legislativ.
Alte momente importante în domeniul evoluţiei moderniste ale fiscalităţii sunt reforma
lui Nicolae Titulescu din anul 1921 care introducea elementele progresiste ale fiscalităţii şi
anume impozitul cedular2, calculat în funcţie de provenienţa venitului3.
O nouă reformă fiscală a fost efectuată în 1923, de Vintilă Brăteanu, care urma să
consolideze unificarea sistemului fiscal românesc. Criza mondială dinaintea celui de-al doilea
război mondial a influenţat negativ şi sistemul fiscal. Astfel în 1933 s-a procedat la sporirea
taxelor de consumaţie, la modificarea impozitului pe lux şi cifra de afaceri, la schimbarea
contribuţiilor directe şi introducerea monopolului de desfacere a băuturilor spirtoase.
În timpul celui de-al doilea război mondial s-a trecut la o politică specifică pentru
perceperea mai rapidă şi simplificată a impozitelor.
Dominaţia sovietică instaurată după cel de-al doilea război mondial, a impus
înlocuirea statului de drept şi a economiei de piaţă cu dictatura comunistă de stat şi
economică. Cadrul de acţiune a pârghiilor financiare ca, de altfel, a tuturor categoriilor
economice în general, era nemijlocit legat şi condiţionat de planul naţional unic de dezvoltare.
În această perioadă bugetul de stat fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat
avea o „menire tehnico financiară subordonată principiului planificării socialiste. Bugetul
avea ca rol principal, finanţarea economiei naţionale, bugetul de stat fiind subordonat faţă de
planul economic.
Veniturile bugetului de stat erau formate din următoarele surse băneşti: veniturile
provenite de la unităţile socialiste de stat, venituri şi alte încasări aferente bugetului
asigurărilor sociale, impozite şi taxe plătite de organizaţiile cooperatiste şi unităţile economice
ale celorlalte organizaţii obşteşti, taxe vamale, impozite şi taxe de la populaţie, alte venituri.
Cheltuielile bugetare se efectuau pentru :finanţarea economiei naţionale, apărarea
ţării, funcţionarea organelor puterii de stat, organelor administraţiei de stat, organelor
judecătoreşti şi ale procuraturii, învăţământ, cultură, realizarea altor acţiuni şi sarcini
prevăzute de lege. Mai exact formarea şi cheltuirea practică a veniturilor bugetare, se făcea în
condiţiile în care marea majoritate a mijloacelor de producţie deveniseră proprietate de stat.

1 - Ioan Condor „Drept financiar şi fiscal”

2 - Bernard & Colli „Vocabular economic si financiar”
3 – Categorii de venituri care sunt supuse unui regim de impozitare particular. Impozitul cedular se deosebeşte
de impozitul general care se aplică asupra venitului global; primele impozite pe venit erau impozite cedulare („a
douăzecea parte” era compusă din patru cedule). În formele moderne de impozit pe venit, a existat la început o

32
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

Astfel impozitele şi taxele de la populaţie nu au depăşit în nici un an 10% din totalul

veniturilor bugetului de stat, iar în ultimii ani ai guvernării socialiste aceste venituri
reprezentau numai între 1-2%. De altfel şi în celelalte ţări foste socialiste, situaţia era similară.
De exemplu, în anii 80, impozitele de la populaţie reprezentau 8,3% în R.D. Germană, 8% în
R.P. Bulgaria şi U.R.S.S. şi 2% în R.P. Ungară. În ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, în
perioada socialistă a României, şi în mod special în deceniile 70 şi 80, între 55-65% din
totalul resurselor băneşti ale bugetului de stat au fost destinate „dezvoltării economiei
naţionale”, în realitate finanţării sectorului de stat din economie4.
După cel de-al doilea război mondial, au loc importante modificări în sistemul fiscal.
Reforma agrară din 1945, reforma şi stabilizarea monetară din1947, abolirea monarhiei şi
proclamarea Republicii Populare Române (1947), adoptarea Constituţiei (1948) şi, mai ales,
naţionalizarea principalelor mijloace de producţie (1948), măsură prin care s-a constituit un
larg sector de stat în economia românească. Toate acestea au avut consecinţe considerabile şi
în domeniul fiscal. Astfel în 1948 a fost desfiinţat impozitul excepţional de 12%, au fost
desfiinţate impozitele directe (de ex. impozitul pe cifra de afaceri ce-l datorau fostele
întreprinderi particulare, ca impozit direct, a fost schimbat într-un impozit indirect, deoarece
s-a transformat în impozit pe circulaţia produselor). Dintre impozitele mai importante trebuie
menţionate: impozitul pe beneficiu, impozitul pe produs şi vărsămintele din beneficiu.
Decada anilor ’90 a implicat reforme majore în cele mai multe economii de tranziţie.
Unele ţări est europene şi cele baltice au făcut progrese rapide, în timp ce alte state au avut
mai puţin succes în implementarea instituţiilor fiscale, în controlul dezechilibrelor fiscale şi în
redefinirea rolului statului.
Caracteristicile particulare ale economiilor planificate făceau colectarea acestor
impozite relativ simplă. Unele dintre aceste caracteristici erau: i) cunoaşterea de către
autorităţi atât a cantităţilor cât şi a preţurilor bunurilor produse de către întreprinderile de stat
(aceste informaţii fiind cuprinse în planul economiei centralizate); ii) rolul băncii unice prin
care se efectuau plăţile şi restricţiile pe care aceasta le impunea asupra modului de realizare a
plăţilor; şi iii) concentrarea activităţilor economice în câteva întreprinderi foarte mari, unde
controlul şi colectarea impozitelor era mult mai uşoară. Acest sistem genera niveluri foarte
ridicate ale veniturilor din impozite (până la 50% din PIB), fără a fi nevoie de o administrare a

suprapunere a impozitelor cedulare corespunzătoare fiecărei categorii de venituri cu impozitul general asupra
totalului veniturilor de toate categoriile.

33
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

impozitelor foarte sofisticată. De exemplu în fosta URSS, volumul general al veniturilor

guvernamentale (de stat) realizate, în 1989, a fost de 41% din PIB4.
În perioada anterioară începutului tranziţiei, impozitele nu erau colectate pe baza unor
legi detaliate şi codificate care să definească baza de impunere, ratele de impunere şi, în
acelaşi timp, care să respecte drepturile plătitorilor de impozite. Cele mai multe persoane nu
intrau niciodată în contact direct cu autorităţile fiscale. Cei mai mulţi indivizi nu cunoşteau
faptul că, indirect, ei plăteau un mare număr de impozite, deoarece cele mai multe impozite
erau ascunse. În acest fel nu s-a putut forma o „percepere a impozitelor”, şi implicit nu s-a
putut dezvolta o cultură fiscală, acestea, determinând o atitudine ostilă faţă de plata
impozitelor în perioada actuală de tranziţie5. Această tradiţie a creat o atitudine ostilă faţă de
plata impozitelor explicite, adusă de tranziţie6. În consecinţă, impunerea unui sistem
transparent de impozitare devine dificilă.
O schimbare importantă produsă în cadrul sistemului fiscal al ţărilor aflate în tranziţie
a fost înlocuirea sistemului complex de taxe pe circulaţia mărfurilor şi impozitul pe venitul
persoanelor fizice cu TVA.
Tendinţa care se manifestă în ultimii ani în sistemul fiscal românesc este creşterea
pronunţată a ponderii impozitelor indirecte. Acest fenomen este consecinţa imaturităţii
sistemului, a politicii fiscale haotice şi fără perspectivă, precum şi a unui aparat fiscal
nemotivat, nestructurat şi neadecvat în totalitate menirii sale.
În multe din aceste state, necesitatea de a creşte veniturile publice a determinat ca
scutirile de impozite şi taxe, să fie limitate, unificarea ratelor privind impozitele şi taxele şi
eliminarea diferenţelor sectoriale de tratament fiscal.
În cadrul statelor mai avansate, planificarea pe termen mediu a reformelor fiscale
cuprinde schimbări suplimentare în structura şi compunerea impozitelor şi taxelor. Aceste
state au adoptat, în general, un sistem mixt de venituri publice, care cuprinde o cotă relativ
ridicată pentru contribuţiile securităţii sociale şi o cotă mai scăzută pentru veniturile generate
de impozitul pe venitul personal.
Impactul tranziţiei asupra sistemului fiscal a fost radical şi distructiv şi a avut ca
rezultat înregistrarea unui declin în colectarea veniturilor din impozite şi taxe. Enumerăm mai
jos principalele schimbări semnificative pe care le-a adus tranziţia în domeniul fiscal:

4 – Ioan Condor , Drept fiscal şi financiar

5 - Vito Tanzi şi George Tsibouris, Fiscal Reform Over Ten Years of Transition, op. cit., p. 14
6 - Janos Kornai, Struggle and Hope, Essays on Stabilization and Reform in a Post–Socialist Economy, Edward
Elgar Publishing Limited, (Northampton: Massachusetts), p. 239–254

34
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

1. fiind înlăturată planificarea centralizată a economiei, nu au putut fi colectate

informatiile privind cantităţile de produse, preţurile la care erau ele vândute. În aceste
condiţii, guvernul a trebuit să se bazeze pe alte surse de informaţie precum declaraţiile
plătitorilor de impozite. Ca o consecinţă, a crescut evaziunea fiscală;
2. ca rezultat al declinului producţiei, a profitabilităţii întreprinderilor şi a salariilor
reale a fost erodată baza de impozitare;
3. crescând spectaculos numărul producătorilor de bunuri şi servicii a crescut şi
numărul plătitorilor de taxe; mai mult, au apărut multe activităţi noi în sectorul privat.
Administratorii de impozite care anterior erau obişnuiţi să aibă de-a face cu un număr relativ
mic de întreprinderi, sunt puşi în contact cu sute de mii sau chiar milioane de noi plătitori de
impozite. De exemplu, numărul contribuabililor din Rusia a crescut de şapte ori între 1990 şi
1995. Unii dintre aceşti administratori de impozite s-au adaptat cu greu acestor schimbări.
Noii producători, mici şi dificil de impus, cer o atenţie sporită din partea autorităţilor de
impozitare datorită înclinării acestora spre evaziunea fiscală. În acelaşi timp, micii producători
au nevoie de protecţie în faţa administraţiei. Se apreciază că, în sistemul precedent, evaziunea
fiscală şi corupţia unei părţi a administraţiei financiare erau fenomene relativ rare în
comparaţie cu sistemul actual7;
4. eliminarea restricţiilor privind metodele de decontare ale obligaţiilor între
contribuabili (în cadrul precedentului sistem efectuarea plăţilor se făcea prin conturile unei
bănci unice), a dus la creşterea dificultăţilor privind colectarea veniturilor prin sistemul fiscal.
5. creşterea producţiei, implicit a bazei de impozitare în care legislaţia fiscală prevedea
cote de impozitare mai mici, concomitent cu scăderea celor la care li s-a prevăzut cote mai
mari.
Schimbările menţionate mai sus, indică faptul că vechiul sistem nu poate fi reformat
doar marginal, ci este necesară reformarea în esenţa lui. Este nevoie de un sistem fiscal total
nou, capabil de a opera într-un nou mediu. Noile sisteme fiscale necesită nu doar legi noi, dar
şi instituţii fiscale noi şi abilităţi sporite ale administraţiei fiscale. Aceste schimbări cer timp,
resurse, însuşiri, cunoştinţe tehnice şi capital politic. Aceste cerinţe au putut fi îndeplinite doar
în câteva din economiile în tranziţie. Nici chiar “liderii” tranziţiei (Ungaria şi Polonia) nu au
încheiat procesul creării noilor sisteme fiscale şi administraţii fiscale. În majoritatea ţărilor nu
au existat nici resurse financiare, nici calificarea necesară, nici o înţelegere clară a ceea ce este
necesar să se realizeze, şi nici dorinţa de a izola administraţia de sistemul politic.

7 – V. Tanzi şi G. Tsibouris, op.cit. , p.15

35
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

Multe guverne din ţările aflate în tranziţie nu acceptă sau nu înţeleg faptul că, în
economia de piaţă, sistemul fiscal trebuie să fie un instrument parametric cu un obiectiv
esenţial: acela al cheltuirii veniturilor în cel mai eficient şi echitabil mod posibil8, şi nu un
instrument care trebuie să facă multe lucruri, inclusiv acela de a menţine întreprinderile ce
înregistrează pierderi, acestea fiind nevoite să plătească salarii, în loc să-şi plătească
obligaţiile către buget. În unele dintre statele aflate în tranziţie, impozitele continuă să fie
fluctuante şi nesigure. Ministerele cheie continuă să acorde o mai mare atenţie problemelor
marilor contribuabili, în loc să treacă la reformarea sistemului fiscal9. Această situaţie
conduce la creşterea semnificativă a poverii fiscale asupra unei părţi din economie care nu
beneficiază de un tratament preferenţial asemenea celeilalte părţi.
Propunerile de reformă , făcute de experţi se lovesc întotdeauna de o „inerţie fiscală” datorată
unor cauze obiective şi subiective. Printre cauzele obiective se regăsesc:(1) credinţa statului
că nu va putea să colecteze veniturile la acelaşi nivel ca cel premergător reformei; (2)
rezistenţa administraţiei (3) încetineala procesului de decizie politică; (4) modificarea
sistemului fiscal care are consecinţe negative neprevăzute. Cauzele subiective ale inerţiei se
rezumă la psihologia contribuabilului, care nu este niciodată în favoarea unei schimbări în
materie fiscală. În privinţa conceptului de reformă fiscală, trebuie spus că acesta este înţeles
ca o revoluţie a impozitului, o schimbare brutală a sistemului, o ruptură a construcţiei
vechiului sistem, dar revoluţiile fiscale sunt foarte rare sau chiar inexistente. Uneori reformele
fiscale din ţările aflate în tranziţie, nu au avut la bază o logică, ci au fost rezultatul reacţiei
spontane la unele presiuni exercitate asupra sistemului fiscal devenind din probleme tehnice
de aplicare probleme sociale şi economice. În acest fel nu a avut loc o adevărată reformă ci o
adaptare a sistemului fiscal la noile condiţii. În ceea ce priveşte sistemul fiscal românesc,
România s-a aflat, după 1989 în situaţia constituirii unui sistem fiscal nou. Reforma fiscală de
care s-a mai vorbit nu este din păcate, decât un gen de adaptare a sistemului fiscal la noul
mediul economic şi social mai complex şi mai mobil.
Ca o concluzie se poate desprinde faptul că fenomenul fiscal în unele ţări în tranziţie
printre care se află şi România, are conotaţii asemănătoare cu momentele incipiente ale
fiscalităţii când puterea îşi permitea o serie de abuzuri. Curios este faptul că ţările aflate în
tranziţie au repetat greşelile făcute de ţările avansate pe parcursul dezvoltării lor, prelungind
în acest fel perioada de tranziţie. Este necesar ca aceste ţări să îşi descentralizeze sistemul lor

8 – Tanzi si Tsibouris, op. Cit. ,p.16

36
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(7)/2002

bugetar, deoarece de acesta depinde funcţionarea în bune condiţiuni a serviciilor esenţiale de

care are nevoie o societate. Începând cu anul 1989, are loc o vastă descentralizare a politicii
bugetare în aproape toate ţările Europei Centrale şi de Răsărit, ca de altfel şi în ţările baltice,
în Rusia şi în alte ţări ale fostei URSS. Tendinţa de descentralizare a bugetului şi transferul
anumitor prerogative, în ceea ce priveşte veniturile şi cheltuielile statului către autorităţile
locale, constituie o reacţie a eşaloanelor inferioare, după perioada îndelungată de
ultracentralism. Pe plan economic această mutaţie presupune, pe de o parte, un efort al
administraţiei centrale în scopul reducerii încărcăturii ce greva finanţele, iar pe de altă parte,
necesitatea de a cheltui mai eficient creditele publice.
Descentralizarea bugetară va fi un element important al tranziţiei economice al acestor
ţări, reforma în acest domeniu conducând la o mai bună repartiţie a serviciilor publice ce vor
fi asigurate de autorităţile responsabile; în caz contrar descentralizarea ar putea crea grave
dificultăţi.
Este necesară schimbarea în profunzime a relaţiilor bugetare actuale între diferite
niveluri ale administraţiei publice şi transferarea cheltuielilor către administraţiile locale.
Drept urmare acestea trebuie să aiba în vedere şi modul de finanţare a acestor chetuieli.
Actualmente, administraţiile locale fiind dependente aproape în totalitate de transferurile
statului, lipsa de transparenţă în sistem duce la complicaţii inutile şi determina în continuare
dependenţa lor de alocaţiile bugetare.

Bibliografie
1. Văcărel, I. - Finanţe publice teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică,
Bucureşti, 1991
2. Ioan Condor - Drept fiscal şi financiar, Editura „Tribuna economică”, Bucureşti, 1996
3. Nicolae Hoanţă – Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000
4. Vito Tanzi, George Tsibouris – Fiscal Reform Over Ten Years of Tranzition
5. Janos Kornai – Struggle and Hope, Essais on Stabilization and Reform in Past
Socialist Economy
6. Downs, A., - An Economic Theory of Democracy, Harper & Row, New York,1957

9 – Vito Tanzi, Essential Fiscal Institution in Selected Economies in Transition, Collegium Budapest, Institute
for Advanced Studies, Discussion Paper no.53, noiembrie 1998

37