Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
EUROPEANĂ
Bruxelles, 18.7.2014
COM(2014) 490 final
RO RO
DIMENSIUNEA URBANĂ A POLITICILOR UE - PRINCIPALELE
CARACTERISTICI ALE UNEI AGENDE URBANE A UE
INTRODUCERE................................................................................................................. 3
1. PROVOCĂRILE șI POTENțIALUL UNEI EUROPE URBANE.............. 4
1.1. O Uniune Europeană urbanizată, cu orașe care să stimuleze
creșterea economică și utilizarea eficientă a resurselor............................... 4
1.2. Performanțe nesatisfăcătoare și provocări constante în orașelor
europene ...................................................................................................... 4
1.3. Un sistem urban fragmentat......................................................................... 5
2. POLITICA URBANĂ ÎN EUROPA........................................................... 5
2.1. Politici urbane naționale .............................................................................. 5
2.2. Cooperarea interguvernamentală în materie de dezvoltare urbană ............. 6
2.3. O înțelegere comună a dezvoltării urbane în Europa .................................. 6
2.4. Politica urbană a UE astăzi.......................................................................... 7
2.5. Potențialul urban poate fi folosit mai bine .................................................. 7
3. SOLICITĂRI ÎN FAVOAREAUNEI AGENDE URBANE A UE ............ 8
3.1. Agenda urbană a UE, o necesitate recunoscută de mult timp ..................... 8
3.2. Solicitări repetate pentru o agendă urbană a UE ......................................... 8
4. DIMENSIUNEA MONDIALĂ A DEZVOLTĂRII URBANE ................. 9
5. CONTINUAREA REFLECțIILOR CU PRIVIRE LA O
AGENDĂ URBANĂ A UE ...................................................................... 10
5.1. De ce este necesară o agendă urbană a UE?.............................................. 10
5.2. Cum ar trebui să fie agenda urbană a UE? ................................................ 10
5.3. Definirea sferei și a orientării .................................................................... 11
5.4. Consolidarea angajamentului și a responsabilității orașelor în
privința politicilor UE................................................................................ 11
5.5. O mai bună înțelegere a proceselor de dezvoltare urbană......................... 12
5.6. Asigurarea implementării agendei urbane a UE........................................ 12
2
INTRODUCERE
Deși s-a recunoscut de mult timp rolul orașelor în dezvoltarea economică, socială și
culturală, precum și potențialul acestora de a oferi un habitat cu o utilizare mai eficientă a
resurselor, reacția în materie de politici la nivel european și național a fost lentă și
divizată, cu multe inițiative sectoriale, dar integrate în mod necorespunzător. Un număr
tot mai mare de voci susțin că orașele trebuie implicate în mod adecvat în conceperea și
punerea în aplicare a politicilor UE, iar aceste politici trebuie să fie mai bine adaptate la
realitățile urbane ale locului unde vor fi aplicate. Acest lucru este exprimat prin
solicitările de a se întocmi o agendă urbană a UE, venite din partea unei serii de părți
interesate de la nivel UE, național și local. Ca răspuns la aceste cereri, Comisia
Europeană a creat Forumul CITIES1, cu scopul de a lansa o dezbatere pe tema necesității
de a se întocmi o agendă urbană a UE.
După crearea forumului CITIES, statele membre au discutat necesitatea elaborării unei
agende urbane a UE, ținând cont de cerințele și așteptările Parlamentului European, ale
Comitetului Regiunilor, ale asociațiilor orașelor și ale orașelor înseși, precum și de
disponibilitatea acestora de a se implica în proces. S-a propus înființarea acestei agende
cu contribuții de la nivel local, regional, național și al UE.2
Scopul prezentei comunicări este de a extinde sfera dezbaterii la toate părțile interesate.
Pornind de la rezultatele forumului CITIES, comunicarea propune spre consultare un set
de întrebări menite să detalieze necesitatea unei agende urbane a UE, stabilind
obiectivele acesteia și modul în care ar putea funcționa. Opiniile și sugestiile primite de
la părțile interesate și de la autoritățile competente de la nivel național, regional și local
vor constitui contribuții importante pentru noua Comisie și noul Parlament European, în
special în raport cu dezvoltarea viitoare a Strategiei Europa 20203.
Prezenta comunicare prezintă situația urbană actuală din UE (secțiunea 1), situația
politicii urbane în Europa (secțiunea 2), solicitările privind întocmirea unei agende
urbane a UE (secțiunea 3), dimensiunea mondială a dezvoltării urbane (secțiunea 4) și
posibilele căi de urmat, împreună cu un set de întrebări prezentat spre consultare (punctul
5).
1
http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm
2
Reuniune informală a miniștrilor responsabili cu politica de coeziune organizată de Președinția elenă, Atena,
24.4.2014.
3
„Bilanțul Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”, COM(2014) 130
final.
3
1. PROVOCĂRILE șI POTENțIALUL UNEI EUROPE URBANE
De asemenea, tot în orașe pot fi soluționate cel mai bine și o serie de probleme existente
la nivel mondial. De exemplu, orașele sunt cele mai în măsură să contribuie la reducerea
consumului de energie și a emisiilor de CO2 datorită faptului că densitatea din zonele
urbane permite existența unor tipuri de locuințe și de transport mai eficiente din punct de
vedere energetic.
Deși orașele au potențialul de a genera creștere economică, cea mai mare rată a șomajului
se înregistrează în localitățile urbane. Odată cu globalizarea, cu recenta criză economică
și cu scăderea producției, multe orașe s-au confruntat cu o reducere a competențelor
mâinii de lucru, dar și cu o creștere a locurilor de muncă necesitând competențe reduse
din sectorul prestării de servicii și a numărului de lucrători săraci. Procentul populației
amenințate de riscul de sărăcie a crescut. 8 În multe orașe are loc o creștere semnificativă
a excluziunii, segregării și polarizării sociale.
4
Comisia Europeană (JRC, EFGS, DG REGIO).
5
State of European Cities Report, Comisia Europeană 2010.
6
8th Progress Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, Comisia Europeană 2013.
7
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_econom
ic.pdf
8
8th Progress Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, Comisia Europeană 2013.
4
Avantajele create de utilizarea eficientă a resurselor, datorată așezărilor urbane compacte,
sunt compromise de expansiunea urbană necontrolată, care creează presiune pentru
serviciile publice și reduce coeziunea teritorială. Mersul pe jos, mersul cu bicicleta și cu
mijloacele de transport în comun ca alternativă la utilizarea automobilului nu sunt
suficient de dezvoltate în multe orașe, fapt ce duce la congestia traficului, la o calitate
proastă a aerului și la un consum mare de energie. O altă tendință care contribuie la
creșterea semnificativă a vulnerabilității orașelor la dezastrele naturale și la cele produse
de om o reprezintă urbanizarea rapidă având ca rezultat o concentrare mare a populației
și investițiile economice în zone cu grad ridicat de risc.
Politicile urbane diferă foarte mult de la un stat membru la altul și doar puține state au
ministere și miniștri dedicați problemelor urbane. Adesea, politica urbană este mai
degrabă rezultatul implicit al legilor în materie de urbanism și amenajarea teritoriului și
al intervenției combinate a politicilor sectoriale decât un domeniu căruia să i se traseze o
direcție politică și strategică.
9
Impact of the European demographic trends on regional and urban development, Președinția maghiară a
Consiliului Uniunii Europene, Budapesta, 2011.
10
http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_
sandrobalducci.pdf
11
What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries,
Documente de lucru ale OCDE privind dezvoltarea regională, 2014/5.
5
nivelurilor administrative sau de guvernare sunt între două și patru, iar dimensiunea
medie a populației celei mai mici forme de organizare (comune sau municipalități) se
situează între o valoare mai mică de 2 000 și peste 150 000. În unele țări s-au constituit
structuri suplimentare intermediare, cum ar fi grupări administrative de prim nivel, pentru
a facilita planificarea și acțiunea comună în ceea ce privește chestiunile strategice sau
cele legate de infrastructura comună. 12
12
Second ‘State of European Cities Report, Comisia Europeană, 2010.
13
Ibidem.
14
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf
15
http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782
16
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf
17
http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf
18
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_en.htm
19
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_en.pdf
6
Orașele de mâine20 sintetizează principiile modelului european de dezvoltare urbană durabilă astfel cum
sunt enunțate în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene, în modelul social european, în Carta de la Leipzig, în Declarația de la Toledo și în
Agenda teritorială a Uniunii Europene 2020.
Orașele europene ar trebui să fie
9 locuri de progres social avansat;
9 platforme pentru democrație, dialog cultural și diversitate;
9 locuri de regenerare verde, ecologică sau de mediu; și
9 locuri de atracție și motoare de creștere economică.
Dezvoltarea teritorială urbană europeană ar trebui
9 să reflecte o dezvoltare durabilă a Europei bazată pe o creștere economică și pe o organizare teritorială
echilibrate, cu o structură urbană policentrică;
9 să includă centre regionale puternice care să asigure un bun acces la servicii de interes economic
general;
9 să se caracterizeze printr-o structură compactă a așezărilor umane cu o extindere urbană limitată; și
9 să beneficieze de un înalt nivel de protecție și calitate a mediului din jurul orașelor.
Direcția Generală Politică Regională a Comisiei Europene a fost redenumită în anul 2012
„Direcția Generală Politică Regională și Urbană”. Această redenumire a avut loc ca
urmare a recunoașterii faptului că orașele trebuie să participe din plin la dezvoltarea
economică, socială și teritorială a UE, precum și ca urmare a recunoașterii unei puternice
dimensiuni urbane a politicilor UE, în special a politicii regionale. O proporție estimată la
cel puțin 50 % din Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), adică aproximativ
80-90 de miliarde de euro, va fi investită în zone urbane în perioada de finanțare 2014-
2020 prin intermediul programelor operaționale de integrare, iar o proporție minimă de
5 % din alocările naționale din FEDR a fost alocată dezvoltării urbane durabile integrate
pentru a se asigura faptul că aceasta reprezintă o prioritate în toate statele membre.
Stabilirea de rețele și realizarea de schimburi între orașe vor fi promovate în continuare
prin generația viitoare de programe URBACT21.
Dezvoltarea urbană nu este însă sprijinită doar prin politica regională a UE și prin
fondurile structurale. Un număr tot mai mare de politici sectoriale ale UE vizează în mod
explicit zone urbane, și anume politicile din următoarele domenii: energie, societate
informațională, mediu, climă, educație și cultură, transport etc. sprijină inițiative precum
Capitala Europeană a Culturii, Parteneriatul european pentru inovare „Orașe și
comunități inteligente”, Premiul „Capitala verde”, Convenția primarilor și inițiativa
Mayors Adapt (Primarii se adaptează). Multe alte inițiative și directive ale UE vizează
implicit zonele urbane, de exemplu, directivele privind poluarea sonoră și calitatea
aerului, politicile de migrație, măsurile pentru reducerea congestiei etc., care, chiar dacă
nu țin de politica urbană în sine, privesc în mod principal zonele urbane sau sunt puse în
aplicare de către orașe22.
Orașele joacă un rol cheie în punerea în aplicare a politicilor UE, inclusiv a Strategiei
Europa 2020. Practica actuală în elaborarea politicilor atât la nivel național, cât și la
20
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm
21
http://urbact.eu/
22
http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm
7
nivelul UE nu valorifică însă întotdeauna în totalitate expertiza disponibilă la nivelul
orașelor și nici nu recunoaște rolul esențial pe care îl pot juca autoritățile locale în
îndeplinirea obiectivelor de politică stabilite la alte niveluri de guvernanță.
Deși orașele sunt tot mai mult recunoscute ca actori cheie, iar dimensiunea urbană câștigă
vizibilitate, situația rămâne totuși problematică. Guvernanța pe mai multe niveluri nu
funcționează întotdeauna bine, iar integrarea politicilor în toate sectoarele și dincolo de
toate frontierele administrative este greu de realizat. Concentrarea sectorială puternică a
obiectivelor de politică reduce posibilitatea unor sinergii între sectoare și slăbește
controlul deținut de orașele înseși. Caracterul compartimentat al elaborării politicilor este
înrădăcinat la toate nivelurile de guvernanță și este dificil de schimbat, pentru că
obiectivele și țintele, precum și indicatorii folosiți la măsurarea rezultatelor tind să fie și
ei sectoriali. Coordonarea insuficientă dintre diferitele domenii de legislație sectorială și
niveluri de guvernanță (locală, regională și națională) poate îngreuna sarcina orașelor de
a respecta directivele UE, de exemplu în domeniul calității aerului. 23
Încă din anul 1997, în Comunicarea „Către o agendă urbană în Uniunea Europeană”24,
Comisia Europeană susținea că sunt necesare noi eforturi pentru a consolida sau a
restabili rolul orașelor europene ca locuri de integrare socială și culturală, ca surse de
prosperitate economică și dezvoltare durabilă și ca baze ale democrației. De atunci a avut
loc o evoluție în ceea ce privește sfera intervențiilor politice ale UE în zonele urbane, iar
dezvoltarea urbană a devenit un element mai important al procesului de elaborare a politicilor
UE. În plus, Tratatul de la Lisabona a adăugat coeziunea teritorială la obiectivele UE și a
consolidat guvernanța pe mai multe niveluri. Cu toate acestea, persistă fragmentarea
politicilor, a crescut complexitatea provocărilor urbane, iar rolul nivelului local în
elaborarea și implementarea politicilor UE continuă să fie un subiect de dezbatere. Acest
lucru se reflectă în solicitările repetate primite în ultimii ani pentru întocmirea unei
agende urbane a UE.
La sfârșitul anului 2013, Comitetul Regiunilor a emis un aviz din proprie inițiativă
intitulat „Către o agendă urbană integrată a UE”. Avizul invită la crearea unei noi agende
urbane integrate a UE, oferind dimensiunii urbane o bază structurală în politicile și
legislația europeană. La începutul anului 2014, Eurocities susținea ideea unei agende
23
http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013
24
Towards an urban agenda in the European Union (Către o agendă urbană în Uniunea Europeană), COM(97)197
final.
8
urbane a UE în scopul de a asigura o mai bună coordonare a politicilor, integrarea
obiectivelor de dezvoltare urbană în cadrul mai multor politici, o mai bună echilibrare a
priorităților din programele europene de investiții, consolidarea dialogului direct dintre
orașe și Comisie și atribuirea unui rol mai puternic de coordonare comisarului
responsabil de politica regională.
După lansarea forumului CITIES, mai multe organizații ale părților interesate au
formulat solicitări explicite prin intermediul unor documente de poziție. Consiliul
localităților și regiunilor Europene (CEMR) solicită elaborarea unei agende urbane a UE
care să faciliteze accesul și implicarea activă a tuturor categoriilor de orașe - mici, medii
și mari - în procesul de elaborare a politicilor, să recunoască rolul regiunilor funcționale
și necesitatea unei coordonări mai bune a politicilor. Energy Cities afirmă necesitatea
formulării și implementării unei agende urbane a UE pentru a exploata întregul potențial
al autorităților locale și a plasa coeziunea teritorială în centrul politicilor UE.
Miniștrii responsabili cu politica de coeziune s-au întâlnit la Atena în luna aprilie 2014
pentru a discuta agenda urbană a UE. Statele membre au luat notă de asemenea de
solicitarea și de așteptările unei serii de părți interesate cu privire la elaborarea unei
agende urbane a UE, precum și de disponibilitatea acestora de a se angaja în procesul
respectiv.
9
Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (CCONUSC), demonstrează un interes
crescând pentru dezvoltarea urbană și rolul pe care îl joacă orașele.
Î1. Care sunt principalele motive pentru crearea unei agende urbane a UE? În ce
domeniu poate o acțiune la nivelul UE să aducă cea mai mare valoare adăugată? Ce
elemente ale dezvoltării urbane ar avea de câștigat de pe urma unei abordări mai
concertate dintre diferite sectoare și niveluri de guvernanță?
O agendă urbană a UE s-ar putea axa pe un set limitat de provocări societale europene
majore, precum reducerea CO2, adaptarea la schimbările climatice, incluziunea sau
schimbările demografice. Pot fi luate în considerare provocările care au o relevanță
urbană specifică și un caracter urgent sau cele pentru care angajamentul orașelor este de
10
maximă importanță în vederea obținerii de rezultate. De exemplu, statele membre au
salutat inițiativa președinției elene de a promova „Sărăcia din orașe” ca domeniu de lucru
distinct în cadrul contribuției cooperării interguvernamentale la agenda urbană a UE.
Convenția Primarilor a fost deseori citată ca model pentru angajarea orașelor în realizarea
obiectivelor UE și ar putea fi folosită și în alte domenii.
O agendă urbană a UE mai ambițioasă ar putea însă încerca să furnizeze un cadru pentru
a asigura coerență unei diversități de inițiative și politici, de exemplu, asigurându-se că
politicile și instrumentele sectoriale sunt coerente și se consolidează reciproc.
Î3. Modelul european de dezvoltare urbană așa cum este prezentat în „Orașele de
mâine” reprezintă o bază suficientă pentru a continua lucrările privind agenda
urbană a UE?
Multe părți interesate și organizații ale părților interesate din orașe văd în agenda urbană
a UE un instrument care va permite orașelor și liderilor politici ai acestora să se implice
mai mult în procesul de elaborare și implementare a politicilor UE. În joc sunt mai multe
aspecte. Unul dintre acestea este asigurarea faptului că preocupările părților interesate din
zonele urbane sunt luate în considerare în cadrul procesului de elaborare a inițiativelor de
politică sectorială la nivelul UE. Acest lucru se poate realiza printr-o mai bună folosire a
instrumentelor deja existente pentru a angaja și a consulta părțile interesate în ceea ce
privește conceperea politicilor UE (cum ar fi evaluările impactului, consultări cu părțile
interesate sau evaluări). Unii participanți au sugerat posibilitatea de a crea o platformă a
părților interesate în scopul de a evalua coerența și impactul politicilor de la nivelul UE
asupra zonelor urbane, în special în raport cu Strategia Europa 2020 revizuită. Un alt
aspect îl reprezintă rolul pe care orașele l-ar putea juca în stabilirea obiectivelor de
politică atât la nivel național, cât și la nivelul UE și a măsurii în care obiectivele de la
nivelul UE și național reflectă nevoile de la nivel urban. Acest lucru se referă atât la
modul în care obiectivele globale (precum cele ale Strategiei Europa 2020) sunt integrate
în obiective sectoriale specifice, cât și la modul în care acestea sunt transpuse în politicile
naționale.
28
Ibidem, p. 3.
11
Î4. Cum pot părțile interesate din orașe să contribuie mai bine la procesele de
elaborare și implementare a politicilor la nivelul UE? Este necesară implicarea mai
mare a orașelor în elaborarea politicilor la nivel regional, național și al UE? În ce
mod?
Unul dintre scopurile unei agende urbane a UE ar trebui să fie elaborarea de politici care
să reflecte mai bine realitățile urbane. Orașele sunt într-o continuă evoluție și o bună
elaborare de politici trebuie să se bazeze pe o înțelegere mai profundă și pe un schimb
mai eficace de cunoștințe și experiență. Există deja o serie de inițiative la nivelul UE și al
statelor membre precum: Orizont 2020, ESPON, URBACT, Inițiativa de programare în
comun „Europa Urbană", Rețeaua europeană de cunoștințe privind politicile urbane
(EUKN) etc. Comisia a colaborat strâns cu OCDE pentru a elabora o definiție armonizată
a zonelor urbane, precum și pentru a obține o mai bună înțelegere a dinamicilor
metropolitane. De asemenea, Comisia dezvoltă date geografice pentru a monitoriza
dezvoltarea zonelor urbane. Principala problemă nu pare să fie disponibilitatea
cunoștințelor și a datelor, ci mai degrabă utilizarea, înțelegerea comună și schimbul de
cunoștințe efectuat de factorii politici de la toate nivelurile de guvernanță. De asemenea,
ar putea fi îmbunătățită și coordonarea dezvoltării bazei de cunoștințe.
Î5. Care sunt cele mai bune modalități de sprijinire a unei baze de cunoștințe mai
puternice în domeniul urban și teritorial și a schimbului de experiență? Care sunt
elementele specifice ale bazei de cunoștințe care trebuie consolidate pentru a sprijini
mai bine procesul de elaborare a politicilor?
Implementarea unei agende urbane a UE nu poate fi realizată doar la nivelul UE. Multe
chestiuni pot fi soluționate cel mai bine la nivel local, regional sau național, iar unele nu
sunt de competența UE. Implementarea unei agende urbane a UE ar trebui să se bazeze și
pe interacțiunea dintre diferitele niveluri de politici și diferitele sectoare politice. Trebuie
să reflectăm asupra modului în care cooperarea interguvernamentală și alte procese
politice pot să conlucreze mai bine pentru a avea un impact mai mare. Trebuie luate în
considerare rolurile pe care ar trebui să le joace fiecare dintre diferiții actori la diferite
niveluri de guvernanță și modul în care pot fi sprijinite cel mai bine interacțiunea și
schimburile.
Dacă doriți să contribuiți la dezbaterea privind agenda urbană a UE, vă rugăm să faceți
acest lucru pe cale electronică, urmând instrucțiunile disponibile la adresa:
http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda
12