CURSUL III.

SISTEMUL BUGETAR

3.1. Istoric.
Aşa cum se arată în literatura juridică, termenul provine din limba engleză, fiind preluat
apoi şi în limba franceză. În ţările române, pentru prima oară apare în timpul lui Constantin
Brâncoveanu „Condica de venituri şi cheltuieli” (reprezenta dări de seamă privind veniturile şi
cheltuielile publice). Termenul de buget apărut pentru prima oară în Regulamentul Organic;
ulterior, în timpul domniei lui Al.Ioan Cuza, în 1860, a fost adoptat regulamentul de finanţe. În
Constituţia din 1866, adoptată în timpul regelui Carol I, au fost expres dedicate câteva articole
privind bugetul public. Constituţiile ulterioare, din 1923 şi 1938 au reprodus dispoziţiile
anterioare în privinţa bugetului. În 1948 a fost adoptată prima Constituţie socialistă potrivit
căreia competenţa aparţinea Marii Adunări Naţionale. După anii 1990 s-a adoptat o nouă
filosofie bugetară, s-a introdus o nouă noţiune, şi anume cea de buget public naţional, care
cuprinde bugete distincte, aprobate şi executate în condiţii de autonomie. În momentul de faţă,
în această materie este aplicabilă Legea 500/2002.

3.2. Noţiune.
Prin noţiunea de buget public naţional se înţelege planul financiar al statului prin care sunt
prevăzute veniturile și cheltuielile publice pentru o perioadă determinată de timp.

3.3.Cuprinsul şi conţinutul bugetului public naţional se referă la două mari categorii:

veniturile publice şi cheltuielile publice.

A. Veniturile publice se clasifică în:

a) venituri publice curente - sunt acelea care se încasează în mod constant, cu
regularitate; ele privesc următoarele categorii: impozitele, taxele, contribuţiile sociale obligatorii
şi veniturile nefiscale.
Impozitele sunt de două feluri: directe şi indirecte. Cele directe se stabilesc pe baza unor
criterii exterioare şi au ca obiect al impunerii valori concrete (terenuri, activităţi economice) și
reprezintă aproximativ 30% din veniturile bugetare curente. Cele indirecte se realizează prin
impunerea asupra consumului cu ocazia vânzării mărfurilor sau prestării serviciilor (TVA) și
reprezintă aprox. 40% din totalul veniturilor bugetare.
Contribuţiile sociale obligatorii au ca scop finanţarea unor sisteme de asigurări sociale,
în privinţa acestor contribuţii putându-se observa o tendinţă de creştere la nivelul Uniunii
Europene, având în vedere diversitatea nevoilor sociale ce trebuiesc satisfăcute.
Veniturile din proprietăţile publice sunt prelevări cu caracter nefiscal, din profitul produs
de activele/unităţile economice ale statului. Aceste venituri au o pondere mică (5-7%) în
ansamblul veniturilor bugetare şi au un caracter nefiscal.
b) venituri publice extraordinare - sunt acele venituri la care statul apelează doar în
cazuri excepţionale, atunci când veniturile publice curente sunt insuficiente. Din această
categorie fac parte: împrumuturile de stat; suplimentarea masei monetare (emisiunea de bani),
care însă produce inflație; înstrăinarea unor bunuri din domeniul privat al statului.

B. Cheltuielile publice reprezintă modalităţi de repartizare şi utilizare a fondurilor bănești

bugetare pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii. Cheltuielile publice se clasifică în
cheltuieli curente şi cheltuieli de capital.
Cheltuielile curente cuprind cheltuieli de personal (salarii, impozite pe salarii, detaşări,
contribuţii la bugetele de asigurări sociale, etc.) şi cheltuieli materiale (pentru servicii,
întreţinere, etc.).
Cheltuielile de capital cuprind cheltuielile de investiţii şi cheltuieli pentru rezerva de stat.

1
 CURSUL IV. BUGETUL STATULUI (PARTEA I)

4.1. Consideraţii generale.

Aşa cum practica o arată, orice afacere privată necesită o planificare a veniturilor şi
cheltuielilor. Cu atât mai mult o asemenea planificare o reclamă Finanţele publice. Bugetul este
principalul mijloc al statului de intervenţie în economie prin care se urmăreşte asigurarea
echilibrului economic, dar şi anumite obiective sociale şi economice (prin intermediul
subvenţiilor şi facilităţilor fiscale).

4.2. Natura juridică a bugetului.

În literatura de specialitate, au fost formulate mai multe teorii:
a) potrivit unei teorii, bugetul este un act administrativ întrucât conţine o evaluare a
veniturilor şi cheltuielilor pe care autorităţile centrale o pun la dispoziţia agenţilor administrativi,
care au obligaţia să pună în aplicare acest plan;
b) teoria potrivit căreia bugetul este o planificare financiară;
c) bugetul este o lege pentru că este adoptat printr-o lege;
d) bugetul este şi o lege dar şi un act administrativ întrucât, în realizarea sa se emit acte
administrative cu caracter individual şi el este, totuşi, adoptat printr-o lege.
Opinia dominantă este acea că bugetul este un plan financiar al statului, ce conţine
indicatori privind veniturile şi cheltuielile publice centralizate, plan ce are trăsăturile specifice
actelor normative întrucât este adoptat printr-o lege. În literatura contemporană se arată ca
bugetul este: un document politic (întrucât proiectul de buget şi execuția bugetară sunt
asigurate de către guvern, care are o anumită coloratură politică și un anumit plan de
guvernare), un document juridic şi un document financiar (întrucât reprezintă un plan financiar
privind veniturile şi cheltuielile statului).

4.3. Dreptul bugetar şi principiile aplicării lui.

Dreptul bugetar este o componentă a dreptului financiar şi cuprinde normele juridice
privind bugetul de stat, conţinutul acestuia şi procedura bugetară (elaborarea, aprobarea,
executarea, încheierea exerciţiului bugetar şi controlul). Dreptul bugetar este guvernat de
următoarele principii: anualitatea, unitatea, universalitatea, echilibrarea, unitatea monetară,
realitatea şi publicitatea bugetului de stat.

Anualitatea. Bugetul se întocmeşte pentru o perioadă de un an. Caracterul absolut al

acestui principiu a fost contestat şi necesită unele precizări. Există cheltuieli asumate într-un an
bugetar, dar care grevează şi asupra bugetelor din anii următori. De exemplu, este cazul
angajării unor funcţionari publici pe perioadă nedeterminată, realizării unor proiecte de investiţii,
etc. De asemenea, de la întocmirea proiectului de buget până la ultimul act al procedurii
bugetare durează aproximativ trei ani.
Unitatea bugetului. Există un buget unic al statului în care sunt cuprinse veniturile şi
cheltuielile publice.
Principiul universalităţii. În buget sunt cuprinse toate veniturile şi cheltuielile din
respectivul exerciţiu financiar.
Principiul echilibrului bugetului. Cheltuielile trebuie să fie echivalente cu veniturile. Mai
mult, veniturile trebuie să fie simbolic mai mari decât cheltuielile (excedent simbolic).
Principiul realităţii. Bugetul este un plan financiar realizat cât mai aproape de realitate
(adică sunt prevăzute venituri care efectiv vor fi realizate şi cheltuieli care vor fi efectuate.
Principiul unităţii monetare. Toate operaţiunile bugetare sunt exprimate în monedă
naţională.
Principiul publicităţii. Atât proiectarea cât şi dezbaterea bugetului sunt publice, fiind
informaţii la care publicul are acces. Aprobarea bugetului se realizează în Parlament, lucrările
sale fiind publice, iar apoi Legea Bugetului este publicată în M.Of.

2
 CURSUL V. BUGETUL STATULUI (PARTEA a II-a)
PROCESUL BUGETAR
(PROCEDURA BUGETARĂ)

5.1. Consideraţii introductive. Noţiune

În vederea planificării şi derulării operaţiunilor bugetare, statului îi revine obligaţia legală a
conducerii activităţii bugetare. Obligaţie ce este realizată prin intermediul guvernului. Procedura
bugetară reprezintă ansamblul actelor şi operaţiunilor care se întocmesc în legatură cu
realizarea proiectului de buget, aprobarea lui, executarea bugetului, încheierea şi aprobarea
contului general de execuţie bugetară, precum şi controlul execuţiei bugetare.
Elaborarea proiectului de buget presupune determinarea veniturilor şi cheltuielilor
bugetului public naţional pe anul următor. Această evaluare se face piramidal, de jos în sus, de
la unităţile de bază din teritoriu către ministere şi Ministerul Finanţelor.
Aprobarea bugetului se realizează prin dezbaterea bugetului în Parlament, putându-se
aduce amendamente la proiectul de buget al guvernului, dezbaterea finalizându-se prin
adoptarea legii anuale a bugetului. Ca regulă generală, aprobarea bugetului are loc tot în anul
anterior celui pentru care este adoptat bugetul, şi doar atunci când această adoptare este
imposibilă, Legea Bugetului este adoptată la începutul anului bugetar.
Executarea bugetului constă în colectarea veniturilor la termenele şi în cuantumul stabilit,
şi efectuarea cheltuielilor potrivit destinaţiilor stabilite.
Încheierea exerciţiului bugetar constă în realizarea, pe baza datelor furnizate de evidenţa
execuţiei bugetare, a unei dări de seamă privind modul de realizare a veniturilor şi de
efectuarea cheltuielilor. Încheierea exerciţiului bugetar are loc în anul următor celui pentru care
bugetul a fost aprobat.
Controlul exerciţiului bugetar constă în verificarea modului în care au fost aduse la
îndeplinire prevederile Legii Bugetului de stat.
În concluzie, putem spune că procedura bugetară durează trei ani, anul anterior pentru
care este adoptat bugetul, când se realizează proiectul de buget şi se adoptă legea bugetului,
anul exerciţiului bugetar, şi anul următor acestuia, destinat încheierii exerciţiului bugetar şi
controlului exerciţiului bugetar.

5.2. Organe ale statului şi persoane implicate în procedura bugetară

a) Guvernul, acesta pune în aplicare programul de guvernare, elaborează raporturi privind
situaţia macroeconomică pentru anul bugetar respectiv, şi proiecția pe următorii trei ani,
elaborează proiectul de buget şi coordonează activităţile şi operaţiunile bugetare.
b) Parlamentul adoptă Legea anuală a Bugetului, legile de rectificare bugetară şi legile
contului general de execuţie.
c) Ministerul Finanţelor Publice coordonează toate activităţile aflate în competenţa
guvernului şi elaborează normele metodologice.
d) Ordonatorii de credit sunt persoane fizice investite cu dreptul de a dispune, în condiţiile
legii, asupra creditelor bugetare, în virtutea funcţiei pe care o deţin în conducerea unei instituţii
publice de stat. Există, în funcţie de poziţia lor ierarhică, trei categorii de ordonatori: principali,
secundari şi terţiari.

Ordonatorii principali sunt conducătorii ministerelor şi celorlalte organe centrale, ei au

dreptul să ceară Ministerul Finanţelor deschiderea creditelor bugetare ce se cuvin instituţiilor pe
care le conduc.
Ordonatorii secundari se regăsesc în acele ramuri administrative în care există două
categorii de instituţii publice cu personalitate juridică şi buget propriu, aflate în raport de
subordonare. Conducătorii instituţiilor de rang superior sunt ordonatori secundari, iar
conducătorii instituţiilor de rang inferior sunt ordonatori terţiari. Ordonatorii terţiari au doar
dreptul de a aproba cheltuielile prin creditele bugetare pe care le primesc de la ordonatorii
secundari sau principali.

5.3. Procedura elaborării şi adoptării bugetului

Consideraţii introductive
3
 Aşa cum am arătat, procedura bugetară presupune elaborarea, adoptarea, executarea,
încheierea exerciţiului bugetar şi controlul. Elaborarea proiectului de buget se află în sarcina
guvernului, ministerul Finanţelor răspunzând de elaborarea proiectului bugetului de stat, iar
ministerul muncii, familiei şi protecţiei sociale coordonează activitatea de întocmire a proiectului
bugetului asigurărilor sociale de stat.

Fazele elaborării proiectului de buget sunt:

Elaborarea indicatorilor macroeconomici; întocmirea şi transmiterea scrisorii-cadru de
către Ministrul Finanţelor publice; formularea propunerilor bugetare de către ordonatorii
principali de credite; întocmirea proiectului general al bugetului de stat; transmiterea acestuia
către Parlament.

Elaborarea indicatorilor macroeconomici.

Pe baza strategiei de politică fiscală propusă de ministerul Finanţelor publice, după
însuşirea acesteia de către guvern, sunt formulate până la 1 mai de către ministerul Finanţelor
publice şi înaintate guvernului obiectivele fiscale şi bugetare pentru următorul an (precum şi
pentru următorii 3) împreună cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatorii principali de credite.

Scrisoarea-cadru şi îndrumările metodologice ale Ministerul Finanţelor Publice.

Până la data de 1 iunie, Ministerul Economiei şi Finanţelor va transmite ordonatorilor
principali de credite o scrisoare-cadru în care va specifica contextul macroeconomic pe baza
căruia vor fi întocmite proiectele de buget, precum şi metodologiile de elaborare a acestora, dar
şi limitele de cheltuieli aprobate de guvern.

Formularea propunerilor bugetare de către ordonatorii principali de credite.

Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a depune la MFP până la 15 iulie
propunerile lor pentru proiectul de buget. Cele două camere ale Parlamentului înaintează către
Guvern propriile bugete în vederea includerii în bugetul general. Autorităţile administraţiei
publice locale au obligaţia de a înainta propunerile privind bugetele proprii (transferurile
consolidate şi sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat). Proiectele de buget se
înaintează ministerului de resort până la data de 1 august.

Întocmirea proiectului de buget în sistem piramidal. Propunerile de bugete se transmit

de către ordonatorii principali de credite la Ministerul Finantelor publice. Ministerul Finanţelor
Publice examinează proiectele de bugete ale celorlalte ministere şi ale altor organe de stat,
putând cere modificarea cifrei de venituri şi cheltuieli în vederea asigurării echilibrului bugetar.
Dacă celelalte ministere nu acceptă propunerile de modificare făcute de Ministerul Finanţelor,
conflictul va fi soluţionat de către Guvern (în ansamblul său). Proiectul bugetului de stat trebuie
să fie însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul respectiv (pentru care
este alcătuit).

Însuşirea proiectului de buget de către guvern. Însuşirea proiectului de buget anual al

statului de către guvern presupune o ultimă analiză şi verificare a cifrelor de venituri şi cheltuieli,
şi aprobarea acestora după eventuale modificări.

Trimiterea către Parlament a proiectului bugetului de stat spre aprobare şi adoptare

După însuşirea de către Guvern, proiectul de buget este trimis către Parlament, până cel
târziu la data de 15 octombrie a fiecărui an. Cu privire la toate termenele menţionate mai sus
trebuie să arătam ca acestea sunt de recomandare, din moment ce nu există o sancţiune
pentru nerespectarea lor.

Aprobarea bugetului şi adoptarea legii bugetare anuale (de către Parlament)

1. Examinarea bugetului de către Parlament

Competenţa de adoptare a legii bugetului de stat aparţine exclusiv Parlamentului. Acesta,
luând în examinare proiectul de buget, trebuie să verifice dacă (în funcţie de conjunctura social-
economică prefigurată pentru anul următor) bugetul va fi în măsură să acopere corespunzător
4
nevoile generale ale societăţii şi dacă cheltuielile corespund veniturilor prognozate.

2. Dezbaterea şi aprobarea bugetului de stat

Potrivit Constituţiei în vigoare, cele două camere ale Parlamentului au drepturi egale cu
privire la aprobarea bugetului de stat. Dezbaterea şi aprobarea bugetului de stat se face în
şedinţă publică comună a Parlamentului. Potrivit legii Finanţelor publice, bugetul se aprobă de
către Parlament până cel târziu cu trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar (pe
ansamblu, capitole, articole şi alineate, pe ordonatorii principali de credite, precum şi creditele
de angajament pentru acţiuni multianuale).

3. Soluţiile aplicabile în cazul când bugetul nu poate fi adoptat în termenul legal

Există două posibilităţi într-o asemenea ipoteză:
a) aprobarea unor douăsprezecimi bugetare provizorii.
Douăsprezecimile bugetare provizorii sunt bugetele ale căror cuantum de venituri şi
cheltuieli reprezintă a douăsprezecea parte din cifrele prevăzute şi propuse în legea de
adoptare a bugetului de stat (dar care încă, dintr-un motiv sau altul nu a fost adoptat). Aceste
douăsprezecimi bugetare sunt examinate de către comisiile de specialitate ale celor două
camere ale Parlamentului, aprobate de către acesta şi se pun în executare de către Guvern.
b) Încredinţarea Guvernului de a conduce activităţile economico-sociale ghidându-se după
cifrele de venituri şi cheltuieli din exercițiul financiar bugetar tocmai încheiat până la data
adoptării noului buget.
Încredinţarea Guvernului să îndrume activităţile economico-sociale pe baza cifrelor de
venituri şi cheltuieli din exerciţiul bugetar anterior este un procedeu care, datorită simplităţii sale,
este preferat. Atât Constituţia cât şi Legea Finanţelor Publice prevăd că, în situaţia în care noul
buget nu a fost adoptat, se aplică în continuare prevederile vechii legi bugetare.
Pentru prima oară pentru anul financiar 2002 Legea bugetului de stat a fost adoptată
înainte de 1 ianuarie.

CURSUL VI. BUGETUL STATULUI (PARTEA a III-a)

EXECUŢIA BUGETARĂ

6.1. Noţiune.
Executarea bugetului este cea de-a treia şi cea mai amplă etapă a procedurii bugetare şi
constă, în esenţă, în realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor.

6.2. Procedura execuţiei bugetare.

Executarea bugetului se realizează prin acte şi operaţiuni a căror coerenţă este asigurată
de procedura execuţiei bugetare, procedură ce este împărţită în 4 etape:
a) repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor se aprobă:
- de către ministerul Finanţelor publice, pe capitole de cheltuieli (în cadrul acestora, pe
titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite);
- de către ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei
bugetare, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite
(sau ordonatorilor terţiari);
- de către ordonatorii secundari, pentru bugetele proprii şi pentru ordonatorii terţiari.
Repartizarea pe trimestre se face în scopul asigurării unui echilibru între venituri şi
cheltuieli pe fiecare trimestru.
b) executarea de casă a bugetului
Cu privire la executarea părţii de venituri a bugetului de stat, trebuie să arătăm că singura
raţiune a acesteia este efectuarea cheltuielilor publice.
c) realizarea veniturilor bugetare
În realizarea veniturilor bugetare, sunt aplicabile următoarele principii: niciun impozit taxă
sau altă categorie de venit nu poate fi percepută dacă nu a fost stabilită prin lege; lista tuturor
taxelor şi impozitelor trebuie aprobată prin legea bugetară anuală; este inadmisibilă perceperea,
sub orice titlu, a unor contribuţii în afara celor stabilite prin lege.
d) efectuarea cheltuielilor bugetare este şi ea supusă unor reguli, cuprinse în legea
5
Finanțelor publice:
- cheltuielile bugetare trebuie să aibă o destinație precisă și limitată;
- nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există pentru aceasta o bază
legală;
- nici o cheltuială nu poate fi angajată și plătită dacă nu este aprobată prin legea
bugetului.
Efectuarea cheltuielilor publice presupune un ansamblu de operațiuni care cuprinde:
- solicitarea şi punerea la dispoziţia ordonatorilor de credite a fondurilor bugetare alocate;
- repartizarea fondurilor bugetare pe seama instituţiilor publice, regiilor autonome şi
societăţilor comerciale cu capital integral de stat;
- transferul, pentru unităţile administrativ teritoriale, în cazul în care acestea nu-şi pot
acoperi cheltuielile cu venituri proprii;
- utilizarea efectivă a fondurilor băneşti.

6.3. Execuţia de casă a bugetului se realizează prin Trezoreria statului, potrivit normelor
metodologice ale ministerului Finanţelor publice, iar prin aceasta se asigură:
- încasarea veniturilor bugetare;
- efectuarea plăţilor;
- efectuarea operaţiunilor de încasare şi plată privind datoria publică internă şi externă;
- alte operaţiuni financiare.
BNR ţine în evidenţele sale contul curent general al Trezoreriei statului. Acesta este
deschis pe seama serviciilor publice descentralizate ale ministerului Finanţelor şi Trezoreriei
generale din cadrul aceluiaşi minister.

6.4. Evidenţa execuţiei bugetare.

Execuţia bugetului de stat este controlată şi îndrumată cu ajutorul evidenţei contabile
bugetare, care se aplică tuturor categoriilor de bugete publice (bugetul de stat, bugetele
ministerelor, etc.). Evidenţa contabilă bugetară constă în înregistrarea şi sintetizarea datelor
privind veniturile şi cheltuielile bugetare ale tuturor organelor şi instituţiilor publice finanţate de la
bugetul de stat, precum şi operaţiunile de casierie ale execuţiei acestui buget).
Sintetizând datele contabile privind realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor,
ministerul Finanţelor publice formulează concluzii periodice privind execuţia bugetului de stat,
concluzii ce sunt prezentate guvernului şi în funcţie de care se ajustează execuţia bugetară.
Astfel, dacă se observă goluri temporare de casă, guvernul poate dispune utilizarea rezervelor
din contul Trezoreriei statului sau emiterea de bonuri de tezaur. În situaţia unui excedent
bugetar, guvernul va dispune alocarea acestor fonduri pentru finanţarea unor acţiuni urgente
(apărarea ordinii publice, sănătate, învăţământ, cercetare ştiinţifică, etc.).

6.5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei bugetare.

Execuţia bugetară se încheie la data de 31 Decembrie a fiecărui an. Veniturile neîncasate
şi cheltuielile neplătite până la această dată vor fi realocate în contul bugetului pentru anul viitor.
Încheierea exerciţiului bugetar anual constă, în esenţă, în elaborarea şi aprobarea contului
general anual de execuţie bugetară.
Fondul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de
stat şi a bugetelor fondurilor speciale este elaborat de către ministerul Finanţelor publice pe
baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind
execuţia de casă a bugetului, precum şi în urma verificărilor dispuse de minister.
Contul general astfel întocmit este prezentat guvernului şi apoi înaintat spre aprobare
parlamentului până la data de 1 Iulie a anului următor. Atunci când, în cursul exerciţiului
bugetar, s-a recurs la împrumuturi, ministerul Finanţelor este obligat ca, la sfârşitul exerciţiului
financiar, să prezinte parlamentului şi un cont general de execuţie a datoriei publice (ca anexă
la contul general de execuţie a bugetului de stat.
Execuţia bugetului public naţional se realizează sub controlul unor organe de stat, cărora
le revin răspunderi specifice, în legătură cu activitatea bugetară.