TEMA 2: SISTEMUL BUGETAR ŞI POLITICA BUGETAR-FISCALĂ A

STATULUI
2.1. Bugetul – verigă de bază a sistemului financiar al ţării
2.2. Conceptul de sistem bugetar şi componentele sale
2.3. Politica bugetar-fiscală a statului

Obiective didactice:

 Cunoașterea conceptului de buget;

 Cunoașterea componentelor sistemului bugetar;
 Analiza instrumentelor politicii bugetar-fiscale.
Concepte-cheie: buget, politică bugetar-fiscală, sistem bugetar, venituri publice şi cheltuieli
publice.

2.1. Bugetul - verigă de bază a sistemului financiar al ţării

Activitatea economică se desfăşoară în fiecare ţară potrivit unui mecanism propriu,
numit mecanism economic. Acesta reprezintă un sistem de metode de conducere economică, de
obiective ce determină conducerea şi de structuri organizatorice prin care se efectuează
conducerea.
În acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de conducere,
organizarea economiei şi conexiunile între componentele acesteia, sistemul pieţei, criteriile de
eficienţă, pârghiile economice, sistemul informaţional. Principala funcţie a acestui mecanism
este cea de conducere şi reglare a proceselor economice, condiţionate de raporturile de interese.
Un rol important în realizarea acestei funcţii revine pieţei concurenţiale, pe care se reglează
raportul de interese prin participarea agenţilor economici la formularea cererii şi ofertei, la
înfăptuirea lor şi a echilibrului economic. În acest context un rol însemnat revine şi statului, în
două ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce reprezintă (ca drepturi, atribuţii şi
obligaţii) oricare alt agent economic, dar şi ca autoritate publică ce crează şi execută cadrul
legislativ şi poate influenţa derularea mecanismului economic prin însăşi forţa sa economică,
precum şi prin pârghiile economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: pârghia
fiscală, pârghia vamală, pârghia cheltuielilor publice. Aceste pârghii se adaugă la cele generate
de piaţa însăşi, respectiv preţul, costul, profitul, dobânda ş.a..
Cuantificarea bănească, financiară a acestor mijloace de conducere, control şi reglare a
proceselor economice arată de fapt existenţa unui mecanism financiar care îl reflectă pe cel
economic. Mecanismul financiar cuprinde sistemul de metode, obiective şi structuri de factură
financiară prin care se efectuează conducerea: sistemul financiar, metodele de conducere
financiară şi în domeniul financiar, cadrul instituţional cu atribuţii în domeniul financiar,
jurisdicţia financiară, pârghiile financiare (în primul rând ale statului).
Bugetul de stat este una din componentele majore ale sistemului financiar.
Bugetul de stat este o categorie fundamentală a ştiinţei finanţelor, legată de existenţa
statului şi a mecanismului pieţei. Sub aspect formal, bugetul de stat este o listă de venituri şi
cheltuieli ale statului, referitoare la un anumit interval de timp, de regulă un an. Din punct de
vedere juridic, bugetul de stat reprezintă o lege care prevede şi autorizează veniturile şi
cheltuielile statului pe durata unui an. Această definire a bugetului de stat evidenţiază caracterul
de act normativ (adică necesitatea aprobării lui în parlament), caracterul previzional (fiind vorba
de un interval de timp viitor) şi caracterul obligatoriu (ca de altfel al oricărei legi). Sub raport
economic, bugetul de stat exprimă în formă bănească relaţiile economice care apar în legătură cu
formarea şi repartiţia, cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut, dar şi cu îndeplinirea
funcţiilor statului. Bugetul de stat reflectă opţiunile de politică economică, socială şi financiară
ale statului referitoare la un interval de un an. Relaţiile economice pe care le exprimă se
manifestă dual, pe de o parte ca relaţii de mobilizare a resurselor băneşti anuale ale statului, iar
pe de altă parte ca relaţii de repartizare a acestor resurse. Aspectul formal al bugetului de stat
rămâne, în economia modernă, o chestiune literalmente secundară, deoarece conceperea şi
utilizarea lui îi conferă poziţia de instrument financiar de predicţie şi planificare
macroeconomică.
Bugetul de stat are un rol complex care include mai multe componente: financiară şi
economică; alocativă, redistributivă şi de reglare.
Rolul financiar se referă la formarea şi utilizarea resurselor financiare necesare statului
în exercitarea funcţiilor sale. În acest sens rolul financiar poate fi nuanţat pe o componentă
alocativă şi pe o componentă redistributivă.
Rolul economic se referă la influenţarea dezvoltării economico-sociale, respectiv la
stimularea sau frânarea proceselor şi fenomenelor economice. Rolul economic vădeşte o
pronunţată componentă de reglare a economiei naţionale. Bugetul de stat deţine o pondere
însemnată în mecanismul de autoreglare a sistemului economiei naţionale, mecanism în care,
împreună cu pârghiile bugetare, se regăsesc şi cele monetare şi cele ale pieţelor muncii,
capitalurilor, bunurilor şi serviciilor, precum şi cele ale pieţei valutare.
Rolul alocativ se referă la finanţarea serviciilor publice, decurgând din funcţiile pe care
şi le asumă statul. Conţinutul acestui rol constă în repartizarea resurselor fiecărui an bugetar pe
destinaţii ce rezultă din îndeplinirea funcţiilor statului ca instituţie suprastructurală, dar, cel puţin
parţial, şi din postura sa de agent economic.
 Rolul redistributiv are în vedere utilizarea unor părţi din produsul intern brut
mobilizate prin impozite şi taxe şi distribuite prin intermediul cheltuielilor pe care le face statul.
Conţinutul acestui rol constă în deplasarea unor cote de putere de cumpărare între componentele
structurale ale societăţii în general, respectiv ale economiei în particular. Impozitul pe dividente,
de exemplu, afectează negativ puterea de cumpărare a posesorilor de titluri. Adică a unui
segment de populaţie despre care se poate presupune că, făcând investiţii, şi-a putut asigura
consumul pe care ei înşişi îl consideră satisfăcător sau, cel puţin, îl considerau satisfăcător la un
moment trecut, atunci când au economisit. Din surplusul de venit generat de investiţie
(dividendele) statul preia o cotă, un anumit cuantum de putere de cumpărare, pe care o transferă
către alte segmente de populaţie, în general defavorizate, cărora le amplifică astfel puterea de
cumpărare fie prin alocaţii, indemnizaţii, ajutoare băneşti etc., fie prin complinirea în natură a
unora dintre nevoi.
Rolul de reglare se referă la înfăptuirea politicii economice a statului, adică la
susţinerea sau promovarea unor acţiuni prin înseşi orientările bugetului sau, dimpotrivă, la
descurajarea unor activităţi. Acest rol se realizează atât prin veniturile sau cheltuielile bugetului,
cât şi prin soldul acestuia.

2.2. Conceptul de sistem bugetar şi componentele sale

În sensul Legii nr.181 din 25.07.2014 finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-
fiscale, se definesc următoarele noţiuni: 
buget – totalitate a  veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate pentru
realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale şi locale;
buget al asigurărilor sociale de stat – totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a
surselor de finanţare  destinate pentru realizarea funcţiilor şi gestionarea sistemului public de
asigurări sociale; 
buget al autorităţii/instituţiei bugetare – totalitate a resurselor şi a cheltuielilor
destinate pentru implementarea activităţilor şi sarcinilor statutare ale autorităţii/instituţiei
bugetare;
buget de stat – totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate
pentru realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale, cu excepţia funcţiilor proprii sistemului
public de asigurări sociale şi sistemului de asigurări obligatorii de asistenţă medicală, precum şi
pentru stabilirea  relaţiilor cu alte bugete;
buget public naţional – sinteză a bugetelor constituite în cadrul sistemului bugetar, cu
excluderea transferurilor interbugetare;
 bugete locale – totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate
pentru realizarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice locale de toate nivelurile.

Sistemul bugetar al Republicii Moldova este o parte integrantă a finanțelor publice,

cuprinde ansamblul relaţiilor şi al formelor organizatorice prin care se asigură formarea,
repartizarea şi utilizarea fondurilor bugetare.

Bugetul public naţional cuprinde:

a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat; 
c) fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală;
d) bugetele locale.
Bugetele menţionate la lit. a)–c) formează bugetul consolidat central.
Bugetele locale cuprind bugetele locale de nivelul întîi (bugetele satelor/comunelor,
oraşelor/municipiilor, cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bălţi) şi bugetele locale de nivelul al
doilea (bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, bugetele
municipale Bălţi şi Chişinău), care în ansamblu formează bugetul consolidat local.
Bugetele se structurează conform clasificaţiei bugetare, care se constituie din:
a) clasificaţia organizaţională;
b) clasificaţia funcţională;
c) clasificaţia programelor;
d) clasificaţia economică;
e) clasificaţia surselor.
Structura componentelor clasificaţiei bugetare şi metodologia de aplicare se aprobă de
către Ministerul Finanţelor şi se publică.
 BUGETUL PUBLIC NAȚIONAL

BUGETUL CONSOLIDAT CENTRAL BUGETUL CONSOLIDAT LOCAL

BUGETUL DE STAT BUGETELE LOCALE DE NIVELUL ÎN

BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT

Bugetele satelor/comunelor

Bugetele oraşelor/municipiilor (cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bă

FONDURILE ASIGURĂRII OBLIGATORII DE ASISTENŢĂ MEDICALĂ

BUGETELE LOCALE DE NIVELUL AL DO

Bugetele raionale

Bugetul central al unităţii teritoriale autonome Găgău

Bugetul municipiului Chișinău

Bugetul municipiului Bălți

Figura 2.1. Bugetul public naţional

Sursa: elaborat de autori în baza Legii nr.181 din 25.07.2014 finanţelor publice şi
responsabilităţii bugetar-fiscale

2.3. Politica bugetar-fiscală a statului

Componente ale politicii financiare se disting politica bugetară, politica fiscală, politica
monetară, politica valutară, înglobate în conceptul de politică financiar-monetară, şi politică
financiară a întreprinderii, promovată de firme, organizaţii, instituţii autonome.
 O imagine de ansamblu asupra politicii financiare, în accepţiunea largă dată acesteia, şi
componentelor sale rezultă din schema 2.1.

POLITICA MONETARĂ
(ŞI VALUTARĂ)

POLITICA
FINANCIAR-MONETARĂ
(A AUTORITĂŢILOR
PUBLICE)

POLITICA
FISCALĂ
POLITICA FINANCIARĂ
PUBLICĂ
(sens restrâns)
POLITICA POLITICA
FINANCIARĂ BUGETARĂ
(sens larg)
POLITICA
DE INVESTIŢII

POLITICA POLITICA
FINANCIARĂ A DE FINANŢARE
ÎNTREPRINDERII

POLITICA
DE DIVIDEND

Schema 2.1. Componentele politicii financiare în sens larg

Sursa:

Conform schemei, o componentă principală a politicii financiare promovată de

autorităţile publice o reprezintă politica fiscală.
Prin politica fiscală se stabilesc volumul şi provenienţa resurselor de alimentare a
fondurilor publice, metodele de prelevare care urmează a fi utilizate, obiectivele urmărite,
precum şi mijloacele de realizare a acestora.
Politica fiscală cuprinde metodele şi mijloacele concrete de procurare a resurselor
financiare utilizate de stat pentru reglarea proceselor economice şi relaţiilor sociale.
La rândul său, politica bugetară poate fi definită, într-o accepţiune integratoare care are
la bază conţinutul bugetului de stat, ca ansamblul de opţiuni şi decizii privind problematica
formării, alocării şi utilizării eficiente a resurselor bugetare, inclusiv cea a echilibrării bugetului
de stat, atât pentru redistribuirea PIB cât şi în scopul influenţării asupra dezvoltării durabile a
societăţii.
Politica bugetară se axează pe constituirea, distribuirea şi utilizarea celui mai important
fond public: fondul bugetar.
Problematica politicii bugetare apare astfel de mai mare anvergură decât cea a politicii
fiscale, deoarece “instrumentele de intervenţie bugetară sunt constituite atât din impozite şi
cheltuieli, cât şi din excedente şi deficite bugetare”.
În această accepţiune, se pot distinge ca şi componente ale politicii bugetare
următoarele:
1. politica procurării resurselor bugetare, care se exprimă prin opţiunile privind
modalităţile de procurare a resurselor bugetare ordinare, inclusiv alegerea formelor,
metodelor şi instrumentelor de realizare. Ea include în mod firesc impozitele, taxele
şi contribuţiile obligatorii (fiscale), cât şi veniturile cu caracter nefiscal, respectiv
veniturile obţinute de către autorităţile publice din exploatarea întreprinderilor şi
proprietăţilor lor, în ipostaza de proprietar, care le dă dreptul să participe la repartiţia
primară a produsului creat sau să valorifice diferite bunuri (active).
2. politica alocării şi utilizării resurselor (cheltuielilor) bugetare, care se referă în mod
direct la opţiunile privind modalităţile de alocare şi utilizare a resurselor bugetare sub
forma generică de cheltuieli bugetare, precum şi la alegerea formelor, metodelor,
instrumentelor şi tehnicilor utilizabile.
Obiectivele politicii bugetar-fiscale diferă de la stat la stat, de la o perioadă de
dezvoltare economică la alta, constante fiind următoarele:
- minimizarea efectelor fluctuaţiilor ciclului economic;
- stabilitatea ritmului creşterii economice;
- asigurarea unui nivel optim de ocupare a forţei de muncă şi a unei inflaţii reduse.
Teoria economică modernă deosebeşte 2 tipuri de politici bugetar-fiscale:
activă;
pasivă.
Politica bugetar-fiscală activă prevede folosirea intensă a instrumentelor (modificarea
normativelor bugetare, modificarea mecanismelor de transfer, modificarea cotelor şi metodelor
de impunere fiscală) în scopul influenţării veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Politica bugetar-fiscală pasivă (automată) este politica în conformitate cu care
modificările necesare în nivelul veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt efectuate automat prin
utilizarea unor instrumente, numiţi stabilizatori automaţi (schimbări în incasări fiscale, ajutor de
şomaj şi îndemnizaţii sociale, subsidiile). În ceea ce priveşte stabilizatorii politicii bugetar-fiscale
automate, utilizarea lor permite numai limitarea impactului şi efectelor fluctuaţiilor ciclului
economic, însă nu permit înlăturarea acestora. Şi mai mari probleme generează aplicarea
exclusivă a instrumentelor politicii bugetar-fiscale active, şi anume problemele ce ţin de:
- existenţa decalajului de timp între adoptarea hotărârii şi aplicarea ei;
- cheltuielile administrative;
- aplicarea metodelor de impunere cu efect social major (diminuarea cotelor
impozitelor – metodă populistă).
Totodată aplicarea simultană a instrumentelor politicii bugetar-fiscale active şi pasive
poate influenţa pozitiv dinamica PIB, a ocupării forţei de muncă, diminuarea ritmului inflaţiei
etc..
Elementele politicii bugetar-fiscale sunt:
 politica în domeniul veniturilor bugetare;
 politica în domeniul cheltuielilor bugetare;
 politica în domeniul gestiunii deficitului bugetar;
 politica în domeniul deservirii datoriei de stat;
 politica în domeniul relaţiilor interbugetare.
Politica în domeniul veniturilor bugetare este chemată să definească sursele de formare
a fondurilor bugetare şi extrabugetare de care statul are nevoie, metodele de prelevare, precum şi
obiectivele economice, sociale sau de altă natură, pe care trebuie să le îndeplinească
instrumentele folosite în procesul mobilizării resurselor financiare.
Politica în domeniul cheltuielilor bugetare este chemată să stabilească volumul şi
structura cheltuielilor menite să asigure îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului, să precizeze
formele, metodele şi instrumentele cele mai indicate pentru finanţarea cheltuielilor respective, să
definească obiectivele ce trebuie urmărite în procesul utilizării resurselor financiare ale statului şi
căile de realizare a acestor obiective.
Politica în domeniul gestiunii deficitului bugetar prevede asigurarea unui echilibru între
veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare pe parcursul anului bugetar, evitându-se apelul la
emisiunea bănească fără acoperire, cât şi creditele de consum, fiind posibilă şi necesară folosirea
unor resurse externe sau interne, sub forma investiţiilor directe de capital, în ramuri de interes
economic pentru stat.
Politica în domeniul deservirii datoriei de stat prevede determinarea surselor de
rambursare a datoriei de stat, precum şi metodele de diminuare a acesteia prin restructurarea şi
reeşalonarea ei, în scopul asigurării securităţii financiare a statului.
Politica în domeniul relaţiilor interbugetare prevede aplicarea metodelor şi
instrumentelor necesare asigurării procesului de distribuire şi redistribuire a resurselor pe
nivelurile sistemului bugetar, prin delimitarea competenţelor administraţiilor publice centrale şi
locale.

Întrebări de autoverificare:
1. Definiţi conceptul de buget de stat.
2. Caracterizaţi instrumentele politicii bugetar-fiscale.
3. Definiţi conceptul de politică bugetar-fiscală.
4. Caracterizaţi elementele politicii bugetar-fiscale.
5. Care sunt componentele bugetului consolidat central?
6. Care sunt componentele bugetului consolidat local?
7. Ce reprezintă sistem bugetar?
8. Ce tipuri de sisteme bugetare cunoaşteţi?