Achiziția directă: online versus offline

În ultimii ani, ca mod de satisfacere a necesității identificată de autoritatea contractantă, achiziția

directă a fost supusă unor modificări de natură procedurală.
Achiziția directă este statuată de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, ca
fiind un drept al autorității contractante, de a achiziţiona direct produse sau servicii, în cazul în care valoarea
estimată a achiziţiei, fără TVA, este mai mică decât 135.060 lei, respectiv lucrări, în cazul în care valoarea
estimată a achiziţiei, fără TVA, este mai mică decât 450.200 lei. Dar, cum, oricărui drept îi corespunde o
obligație, legiuitorul a instituit prin normele de aplicare ale acestei prevederi 1, obligații în sarcina autorității
contractante de a respecta o serie de reguli pentru exercitarea acestui drept.
Regula principală rezultă din interpretarea alin. 2 din norma de aplicare actualizată 2, potrivit căreia
”autoritatea contractantă are obligaţia de a utiliza catalogul electronic pus la dispoziţie de SEAP sau de a
publica un anunţ într-o secţiune dedicată a web-site-ului propriu/ANAP sau a SEAP, însoţit de descrierea
produselor, serviciilor sau lucrărilor care urmează a fi achiziţionate.”
În forma inițială, norma de aplicare nu prevedea clar obligația de utilizare a catalogului electronic precizând
doar că ”SEAP pune la dispoziţia autorităţilor contractante posibilitatea tehnică de a achiziţiona direct, prin
intermediul catalogului electronic publicat în SEAP, produse, servicii sau lucrări a căror achiziţionare intră
sub incidenţa prevederilor alin. (1)”3.
La o primă analiză a textului de lege, se constată o inaplicabilitate cu privire la opțiunea de publicare a
anunțului de publicitate ”într-o secţiune dedicată a .../ANAP”, având în vedere că pe site-ul adminsitrat de
ANAP, nu există această secțiune.
Astfel, regula principală este derularea achiziției directe prin utilizarea catalogului electronic sau
publicarea unui anunț publicitar pe site-ul propriu sau în SEAP, fără obligația autorității contractantă de a
avea la dosarul achiziției mai multe oferte pentru achiziția directă realizată prin intermediul catalogului
electronic.

1
Art. 43 din Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 din 2 iunie 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind
achizițiile publice cu toate actualizările și completările ulterioare.
2
Modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 419/2018 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 98/2017 privind funcţia de control ex ante al procesului de atribuire a
contractelor/acordurilor-cadru de achiziţie publică, a contractelor/acordurilor-cadru sectoriale şi a contractelor de
concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea
şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 634/2015 privind
organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, precum şi pentru modificarea şi completarea
Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din
Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, a Normelor
metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din
Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 şi a Normelor
metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de
servicii din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, aprobate prin Hotărârea
Guvernului nr. 867/2016
3
Alin. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 din 2 iunie 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind
achizițiile publice

1
O altă regulă de derulare a achiziției directe este pe cale de excepție, cea care rezultă din interpretarea
prevederilor alin. 3 și 4 ale art. 43 din normele de aplicare, aplicabilă doar în cazul îndeplinirii anumitor
condiții:
- dacă valoarea estimată a achiziţiei este mai mică de:
a) 100.000 lei pentru produse şi servicii, respectiv 280.000 lei pentru lucrări, autoritatea contractantă poate
achiziţiona direct, fără a utiliza catalogul electronic sau anunţul prealabil, prin consultarea a minimum trei
operatori economici. Altfel spus, autoritatea trebuie să facă dovada că a solicitat oferte de la minim trei
operatori economici. În cazul în care autoritatea primește o singură ofertă poate realiza achiziția directă.
b) 70.000 de lei, autoritatea contractantă poate achiziţiona direct pe baza unei singure oferte, fără a face
distincție între tipul necesității : produs, servicii sau lucrare. Dacă privim mai atent, nu există o precizare așa
cum este statuat pentru pragul anterior cu privire la neutilizarea catalogului electronic sau a anun țului
publicitar.
c) 4.500 lei, autoritatea contractantă are dreptul de a plăti direct, pe baza angajamentului legal, fără
acceptarea prealabilă a unei oferte.
Din interpretarea unor puncte de vedere emise de legiuitor 4, rezultă că, trebuie să se verifice condițiile
de încadrare în situațiile de excepție de la art. 45 alin. (3) din H.G.nr. 395/2016 respectiv, încadrarea în
praguri se va raporta la valoarea totală estimată a achiziției calculată conform Capitolul II Secţiunii a 2-a din
Anexa la H.G. nr. 394/2016, care de altfel a constituit criteriul principal în stabilirea modalității de achiziție.
Secțiunea a 2-a din Capitolul II di anexa la HG. Nr. 395/2016 stabilește regulile de estimare a valorii achiziţiei
publice şi alegerea modalităţii de atribuire.
Ori, la art. 17 alin. 1 sunt stabilite aspectele pe care autoritatea contractantă le va lua în considerare la
alegerea procedurii, respectiv valoarea estimată a achiziţiei, complexitatea contractului/acordului-cadru ce
urmează a fi atribuit, îndeplinirea condiţiilor specifice de aplicare a anumitor proceduri de atribuire, iar la alin.
2 al aceluiași articol, este instituită obligația autorității contractante ca la alegerea procedurii să se raporteze
la valoarea estimată a produselor, serviciilor şi lucrărilor care sunt considerate similare în condiţiile de la alin.
(1).
Din analiza celor menționate de legiuitor, se înțelege că pentru aplicarea excepțiilor pentru achiziția
directă, respectiv realizarea achiziției directe fără utilizarea catalogului electronic sau anunțul publicitar,
autoritatea contractantă va lua în considerare achizițiile similare realizate sau ce urmează a fi realizate, astfel
încât dacă a mai achiziționat de exemplu, servicii de reparații aere condiționate cu o valoare de 30.000 lei fără
utilizarea catalogului electronic, încadrându-se la acel moment la art. 45 alin. 3 lit b din norme, iar acum are
de achiziționat același tip de servicii cu o valoare estimată de 45.000 lei, nu va putea utiliza prevederile art. 45
alin. 3 lit b, ci prevederile art. 45 alin. 3 lit a, deoarece valoarea însumată a acestor necesită ți similare
depășește pragul de 70.000 lei stabilit de art. 45 alin. 3 lit.b.
Astfel, la stabilirea modalității de realizare a achiziției ulterioare celei efectuate prin utilizarea uneia
dintre excepțiile prevăzute la art. 43 alin. (3) din H.G. nr. 395/2016, se are în vedere valoarea necesită ților
similare achiziționate până în acel moment, cumulată cu cea a similare care urmează a fi achiziționate până la
sfârșitul anului bugetar. Pe de altă parte, atunci când există indicii că necesitatea de a achizi ționa anumite
produse/servicii/lucrări poate să reapară în cursul aceluiași an bugetar, dar fără ca valoarea cumulată a
acestora să depășească pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016, legiuitorul
recomandă evitarea aplicării excepțiilor instituite prin art. 43 alin. (3) din H.G. nr. 395/2016.

4
https://www.achizitiipublice.gov.ro/questions/view/63 accesat în data de 08 octombrie 2019, ora 19.52

2
 O altă regulă ce rezultă din cuprinsul prevederilor art. 45 alin. 1 și 3, este cea cu privire la achizițiile
directe a căror valoare este între pragurile stabilite de art. 45 alin 3 lit a și pragul stabilit de art. 45 alin. 2.
Dacă art.45 alin. 2 stabilește ca regulă, obligația autorității de achiziționa direct prin utilizarea catalogului
electronic sau publicarea unui anunț publicitar, iar excepțiile sunt doar pentru achizițiile directe a căror valori
sunt mai mici de 100.00 lei pentru produse și servicii, respectiv 280.000 lei pentru lucrări, atunci pentru
achizițiile directe cu valori mai mari de 100.00 lei pentru produse și servicii, respectiv 280.000 lei pentru
lucrări și mai mici de 135.060 lei pentru produse și servicii, respectiv 450.200 lei pentru lucrări se va utiliza
catalogul electronic sau anunțul publicitar din SEAP.
În aplicarea regulilor pentru achizițiile directe ce sunt excepții, în practică, fiecare autoritate
contractantă și-a stabilit prin proceduri operaționale un mod de lucru specific, prin raportare la volumul
achizițiilor, numărul personalului din cadrul compartimentului specializat pe achiziții, etc.
Astfel, ca și mod de lucru, pentru achizițiile directe offline, deși în legislație nu există termenul de ”online”
sau ”offline”, termenul fiind utilizat doar în practică, unele autorități contractante elaborează un document
justificativ ce conține informații cu privire la motivele neutilizării catalogului electronic din SEAP sau
nepublicării anunțului publicitar, din diverse motive, ca de exemplu, caracteristici tehnice necorespunzătoare,
prețuri mai mari în catalog/prețuri neactualizate, din motive tehnice imputabile SEAP nu este posibil accesul
la catalogul electronic. Astfel, dacă nu identifică în catalogul electronic operatorii economici care să furnizeze
lucrări, servicii sau produse în corespondență cu obiectul si valoarea estimată a achiziției directe, pot cumpăra
direct de la orice operator economic.
După întocmirea acestui act justificativ, solicită oferte operatorilor economici existenți pe piața de
profil aferentă necesității. În cazul în care autoritatea contractantă are implementat un sistem de management
al calității, atunci poate consulta la momentul solicitării ofertelor și Lista furnizorilor acceptați/neacceptați,
document specific procedurilor ISO. În urma primirii și analizării ofertelor din punct de vedere al
corespendenței specificațiilor tehnice, încadrării în valoarea estimată și a prețului ofertat, se poate opta pentru
elaborarea unui referat de analiză a ofertelor, înainte de a se efectua demersurile pentru lansarea comenzii sau
încheierea contractului.
Sunt autorități contractante care prin procedura operațională pentru achiziția directă au adaptat
regulile de derulare ale unei proceduri de atribuire, inclusiv, solicitarea unor cerin țe/criterii de calificare,
evaluarea ofertelor, ceea ce are ca efecte întârzieri în satisfacerea necesităților.
Ori, chiar legiuitorul a recomandat prin punctele sale de vedere 5, că achiziția directă, nu reprezintă o
procedură de achiziție prevăzută de legislația în materie și prin urmare nu impune aceleiași cerințe și reguli de
aplicare aferente procedurilor (implicit în ceea ce privește art. 17 și art.18 din Legea nr.99/2016). Astfel,
obligațiile unei autorități contractante în realizarea unei achiziții directe se limitează la aplicarea dispozițiilor
Capitolului III – Secțiunea 1 „Achiziția directă” din H.G. nr. 395/2016, iar prevederile legale privind motivele
de excludere și cele referitoare la cerințele privind capacitatea candidatului/ofertantului, reglementate în Cap.
IV, Secțiunea a 6-a, Paragraf 2 și 3 din Legea nr. 98/2016 sunt aplicabile doar în cazul derulării unei proceduri
de atribuire, nu și în cazul unei achiziții directe.
Modalitatea de lucru stabilită de fiecare autoritate contractantă trebuie să respecte regulile generale stabilite de
legiuitor, dar să fie adaptată la specificul, necesitățile, resursele, respectiv la piața de profil căreia se adresează
autoritatea contractantă.

5
https://www.achizitiipublice.gov.ro/questions/view/63 accesat în data de 8 octombrie 2019, ora 20.34

3
 Deși în legislație nu este specificat, potrivit cutumei nescrise a achizițiilor, chiar și la realizarea
achizițiilor directe se respectă principiile stabilite de legiutor 6 (transparență, nediscriminare, tratament egal,
proporționalitate, recunoaștere reciprocă și asumarea răspunderi), prin raportare la :
- definiția dată achiziţiei - achiziţia de lucrări, de produse sau de servicii prin intermediul unui contract
de achiziţie publică de către una ori mai multe autorităţi contractante de la operatori economici
desemnaţi de către acestea, indiferent dacă lucrările, produsele sau serviciile sunt destinate ori nu
realizării unui interes public.7
- art. 2, unde legiuitorul a stabilit principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achiziţie publică,
iar, achizițiile directă se poate finaliza prin încheierea unui contract sau lansarea unei comenzi (ce
reprezintă un acord contractual).
Mai mult, în cazul realizării unei achiziții directe cu nerespectarea principiilor dau dreptul operatorilor
economici care se consideră vătămați au dreptul să conteste rezultatul achiziției, în condițiile Legii nr.
554/2004.
Tocmai pentru respectarea principiilor, respectiv al principiului transparenței, art. 46 din norme
instituie obligația autorității contractante de transmitere în SEAP trimestrial a unei notificări cu privire la
achiziţiile directe, grupate pe necesitate, care să cuprindă cel puţin obiectul, cantitatea achiziţionată, valoarea
şi codul CPV. După cum se observă nu se face distincție între achiziții directe realizate prin utilizarea
catalogului electronic din SEAP/publicarea anunțului publicitar și achiziții directe realizate pe cale de
excepție. Practic, pentru toate achizițiile directe grupate pe tip de necesitate incluzând obiectul cantitatea,
valoarea, codul CPV, autoritatea contractantă are obligația publicării notificărilor trimestriale.
În fapt, la momentul accesării platformei electronice SEAP pentru emiterea notificărilor, apare
mesajul potrivit căruia ”Notificarea de atribuire se publica doar pentru achizitii directe desfasurate in afara
sistemului (offline). Pentru cumpararile directe organizate prin utilizarea catalogului electronic din SEAP nu
se vor publica notificari de atribuire.”
Chiar și legiuitorul, fiind cel care pune în sarcina autorității contractante obligaţia de a transmite
trimestrial în SEAP notificarea cu privire la achiziţiile directe, grupate pe necesitate, face precizarea că ” deși
art. 46 din Anexa la H.G. nr. 395/2016/art. 52 din Anexa la H.G. nr. 394/2016 nu face distincție în funcție de
modalitatea de atribuire a achizițiilor directe” considerând că pentru a se evita dublarea informației, fac
obiectul notificării doar achizițiile directe care nu se realizează prin catalogul electronic pus la dispoziție de
SEAP, având în vedere că acestea din urmă sunt accesibile oricărei persoane interesat8.
Din punct de vedere al gruprării trimestriale pe criteriile stabilite de art. 46 din norme, tot legiuitorul
precizează9 că ”la momentul actual pe platforma electronică nu există această posibilitate tehnică, însă
urmează a fi realizate modificări la nivelul secțiunii „Cumpărări directe-Notificări de atribuire” de pe
platforma S.I.C.A.P. în vederea corelării cu noile prevederi legale în materie de achiziție publică/sectoriale,
în sensul că aceasta va conține facilități tehnice ce vor permite publicarea unei notificări cu privire la
achiziţiile directe, grupate așa cum prevăd dispozițiile mai sus menționate. Până la adaptarea sistemului la
noile modificări legislative aduse prin H.G. nr. 419/2018, entitățile contractante vor utiliza facilitățile tehnice

6
Art. 2 din Legea nr. 98/2016 publicată în Monitorul Oficial nr. 390 din 23 mai 2016, cu modificările și completările
ulterioare
7
Lit. b) art. 3 din Legea nr. 98/2016 publicată în Monitorul Oficial nr. 390 din 23 mai 2016, cu modificările și
completările ulterioare
8
https://www.achizitiipublice.gov.ro/questions/view/63 accesat în data de 08 octombrie 2019, ora 19.35
9
https://www.achizitiipublice.gov.ro/questions/view/63 accesat în data de 08 octombrie 2019, ora 19.40

4
existente in vederea îndeplinirii, trimestrial, a obligației de la art. 46 din Anexa la H.G. nr. 395/2016 / art. 52
din Anexa la H.G. nr. 394/2016.”
În practică, notificarea nu poate fi emisă, deoarece la momentul accesării notificării, se solicită datele
operatorului economic, ori sistemul nu permite introducerea datelor (cod unic de îregistrare-CUI) pentru mai
mulți operatori de la care s-a achiziționat același tip de necesitate, introducerea mai multor coduri CPV, astfel
încât autoritatea contractantă este în imposibilitatea respectării obligației legale.
Majoritatea autorităților contractante aleg să publice notificarea pentru o achiziție directă realizată
fără utilizarea catalogului electronic pentru fiecare achiziție în parte, deși din interpretarea10 dată de legiuitor
art. 46, care prevede că “autoritatea contractantă are obligația trimestrial de a transmite în SEAP o notificare
cu privire la achiziţiile directe, grupate pe necesitate (…)” se desprinde concluzia potrivit căreia nu pot fi
transmise mai multe notificări pe parcursul unui trimestru cu privire la fiecare achiziție directă atribuită.
Publicarea notificării pentru fiecare achiziție directă realizată fără utilizarea catalogului electronic a fost
obligația autorității contractante statuată de legiuitor în forma inițială a normelor de aplicare, dar doar pentru
achizițiile a căror valoare depăsea 13.000 lei fără TVA.
După modificarea adusă normelor prin HG nr. 419/2018, a fost eliminat pragul de 13.000 lei fără TVA, fiind
instituită obligația de publicare a acestor notificări trimestriale.
O situație aparte o reprezintă realizarea achizițiilor directe ce au ca obiect servicii intelectuale, având
în vedere prevederile art. 187 alin 8 din lege, potrivit cărora nu se va utiliza costul cel mai scăzut/preţul cel
mai scăzut drept criteriu de atribuire pentru achiziționarea unor servicii care au ca obiect servicii intelectuale
şi care presupun activităţi cu nivel de complexitate ridicat.
Chiar dacă, așa cum am precizat anterior, autoritatea contractantă are doar obligația respectării dispozițiilor
Capitolului III – Secțiunea 1 „Achiziția directă” din H.G. nr. 395/2016, în practică evaluarea ofertelor se
efectuează, chiar și în cazul achizițiilor directe prin compararea prețurilor identificate în catalogul electronic
ori în ofertele primite ca urmare a anunțului publicitar sau a solicitărilor de ofertă. Conform prevedrilor art. 68
alin. 1 care stabilește procedurile aplicabile, în cazul achiziționării de produse/servicii/lucrări prin achiziție
directă nu se impune utilizarea unui anumit criteriu de atribuire, autoritatea contractantă având posibilitatea de
a stabili criteriul de atribuire, pe care îl consideră adecvat, prin raportare la obiectul și complexitatea
achiziției.
Dacă în cazul publicării unui anunț publicitar sau a solicitărilor de ofertă, pentru satisfacerea
necesității ce are ca obiect, servicii de audit financiar pentru un proiect cu finan țare nerambursabilă (servicii
diferite, mai complexe decât auditul statutar al situațiilor financiare), de exemplu, autoritatea contractantă
poate preciza criteriul de atribuire (raport calitate-cost, raport calitate-preț), inclusiv factorii de evaluare. Ori
art. 187 alin 1 și 211 din lege nu face distincție12 între procedură și achiziția directă, documentație de atribuire,
folosind termeni ca ”atribuirea contractului”, sau criteriu prevăzut în ”documentele achiziției”.
Pentru criteriu de atribuire ”raport calitate-cost” și ”raport calitate-preț” se stabilesc o serie de factori
aferenți componentei financiare (preț) și componentei tehnice prin raportare la organizarea, calificarea şi
10
https://www.achizitiipublice.gov.ro/questions/view/63 accesat în data de 8 octombrie 2019, ora 21.55
11
Art. 187 alin (1) Fără a aduce atingere dispoziţiilor legale sau administrative privind preţul anumitor produse ori
remunerarea anumitor servicii, autoritatea contractantă atribuie contractul de achiziţie publică/acordul-cadru ofertantului
care a depus oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.
Alin. (2) În sensul dispoziţiilor alin. (1), autoritatea contractantă stabileşte oferta cea mai avantajoasă din punct de
vedere economic pe baza criteriului de atribuire şi a factorilor de evaluare prevăzuţi în documentele achiziţiei.
12
Principiul ”Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus” = ”Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să
distingem.”

5
experienţa personalului necesar pentru executarea contractului, având în vedere că personalul desemnat poate
să aibă un impact semnificativ asupra nivelului calitativ de executare a contractului. Prin utilizarea catalogului
electronic din SEAP autoritatea nu poate evalua componenta tehnică, nefiind configurată platforma pentru o
astfel de achiziție. Astfel, autoritatea contractantă este în imposibilitatea de a achiziționa serviciile de audit
prin utilizarea catalogului electronic.
În final, având în vedere cele analizate anterior, consider că fiecare autoritate contractantă trebuie să
înțeleagă că, satisfacerea necesităților prin aplicarea achiziției directe condiționat de respectarea regulilor
statuate de legiuitor, depinde de gradul de înțelegere al autorității contractante a ceea ce înseamnă un proces
de achiziție, fiind singura în măsură să-și cunoască/definească necesitățile și să stabilească întinderea acestora
în cadrul proiectelor/programelor derulate sau pentru atingerea obiectivelor specifice activității.

Expert achiziții publice

Alina Nicolau