Universitatea d Stat din Piteşti de Facultatea de Ştiinţe Juridice şi Administrative SPECIALITATEA ADMINISTRATIE PUBLIC PUBLICĂ

LUCRARE DE LICEN LICENŢĂ

REPREZENTANTUL GUVERNULUI ROM NIEI ÎN TERITORIU ROMÂNIEI N

Coordonator Lect univ.dr. Po Popescu Doina

Abs Absolvent Doinea Maria - Luminiţa ţ Piteşti -2011-

CUPRINS

INTRODUCERE....................................................................................................4 CAPITOLUL I........................................................................................................6 CONSIDERAŢII GENERALE.............................................................................6 Secţiunea I............................................................................................................6 Istoricul instituţiei în România...........................................................................6 Secţiunea a II-a....................................................................................................8 Reglementarea Instituţiei Prefectului................................................................8 1.3. Secţiunea a III-a .......................................................................................13 Apartenenţa politică a prefectului..................................................................13 CAPITOLUL II ..................................................................................................15 STATUTUL JURIDIC AL PREFECTULUI.....................................................15 2.1. Secţiunea I...................................................................................................15 Înalţii funcţionari publici..................................................................................15 2.2.Secţiunea a II-a....................................................................................18 Numirea şi eliberarea din funcţie a prefectului şi subprefectului.................18 Secţiunea III. Incompatibilităţile funcţiei de prefect şi subprefect...............24 CAPITOLUL al III-lea........................................................................................26 ...............................................................................................................................26 ATRIBUŢIILE PREFECTULUI ŞI RAPORTURILE ACESTUIA CU CELELALTE AUTORITĂŢI PUBLICE .........................................................26 3.1. Secţiunea I................................................................................................26 3.2. Secţiunea a II-a........................................................30 Relaţiile prefectului cu organismele naţionale de siguranţă şi ordine publică.................................................................................................................30 Prerogativele prefectului în asigurarea siguranţei naţionale şi ordinii publice. 30 Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi poliţie ............32
2

Atribuţiile prefectului........................................................................................26

3.3 Secţiunea a III-a..........................................................................................34 Raporturile Prefect-Preşedinte Consiliului Judeţean...................................34 3.4.Secţiunea a IV-a...........................................................................................35 Rolul Prefectului în reforma proprietăţii........................................................35 CAPITOLUL al IV-lea........................................................................................37 FUNDAMENTUL OBIECTIV AL DESCENTRALIZĂRII ŞI ROLUL PREFECTULUI....................................................................................................37 4.1. Secţiunea I...............................................................................................38 Tutela administrativă........................................................................................38 .Secţiunea a II-a.................................................................................................43 Descentralizarea şi centralizarea în administraţia publică..........................43 CONCLUZII.........................................................................................................47 BIBLIOGRAFIE...................................................................................................49

INTRODUCERE Instituţia Prefectului a căpătat noi şi bogate înţelesuri odată cu consolidarea democraţiei în România. Atribuţiile de maximă importanţă pe care Prefecţii le au în teritoriu ca reprezentanţi ai Guvernului, sunt în conexiune cu alte instituţii ale statului ce îşi desfăşoară activitatea la nivel local. Buna înţelegere dar totodată şi definirea clară a acestor atribuţii sunt condiţii fără de care Instituţia Prefectului nu poate funcţiona. În tradiţia juridică românească influenţa romană are cea mai mare pondere dat fiind statutul nostru de popor latin. Una dintre instituţiile juridice şi militare prezente în Dacia antică este şi cea a Prefectului, care avea conotaţii civile, militare şi economice, datorită importanţei sale în guvernarea provinciei . De la sensul iniţial în decursul timpului au intervenit modificări prin restrângerea sensului acestui cuvânt . Printre primele sensuri moderne ale instituţiei de Prefect apare ca reglementată de Napoleon Bonaparte în anul opt de la marea revoluţie franceză. Prefectul era reprezentantul Guvernului şi totodată şeful departamentului unde funcţiona . În strânsă legătură cu legislaţia franceză de care ne leagă multe tradiţii şi influenţe, instituţia prefectului şi a prefecturii a fost reglementată şi în Principatele Romane şi în timpul regalităţii. Instituţia Prefectului aşa cum o cunoaştem acum în România este rezultatul unor lungi şi complexe transformări. Primele începuturi în păstrarea ordinii şi liniştii datează din sec. XIV odată cu apariţia funcţiei de Mare Vornic cu atribuţiuni exclusive în asigurarea securităţii Curţii Domneşti. Treptat activitatea de asigurare a bunului mers se extinde de la nivelul Curţii Domneşti la nivelul oraşului Bucureşti. Activitatea Instituţiei Prefectului şi a responsabilităţilor şi drepturilor pe care acesta le are sunt reglementate de o serie de legi dar care la o atentă analiză se dovedesc în unele cazuri a avea incoerenţe sau lipsuri. Relaţiile Prefectului cu Poliţia Română, cu Primăriile şi Consiliile judeţene sau cele ale Municipiului Bucureşti sunt speciale. Supravegherea bunei desfăşurări a activităţii în teritoriu, pacea şi liniştea socială sunt de interes maxim pentru Prefect şi de aceea li se acordă cea mai mare importanţă. * *
4

CAPITOLUL I CONSIDERAŢII GENERALE

Secţiunea I Istoricul instituţiei în România

Aşa cum au evoluat evenimentele din întreaga Europă şi românii şi-au creat, de-a lungul veacurilor un sistem de ordine care să-i ajute în apărarea valorilor, a persoanelor şi a bunurilor. Sistemul a evoluat în funcţie de dezvoltatra generală a societăţii româneşti, de specificul ei în comparaţie cu alte neamuri şi de politica statelor vecine. În secolul XIV apar documente cu privire la instituţie Marelui Vornic, ale cărui atribuţii se limitau la paza curţii domneşti şi judecarea slujbaşilor de pe lângă curte. Marele Vornic avea ca subaltern pe Vătaful de Vânători,care era de fapt, comandantul gărzii personale a domnitorului. Primul Vataf de Vânători cunoscut în istoria românilor este Nicolae Basarab. Odată cu trecerea anilor, atribuţiile Vătafului de Vânători schiţează apropape toate serviciile poliţiei contemporane fiind considerat ca “stăbunic” al prefectului de poliţie. Primele atestări despre poliţie în spaţiul românesc datează din vremea lui Nicolae Basarab şi Mihai Viteazu (sec XIV) când se menţionează în documente instituţia Agiei. În timpul domniei lui Mihai Suţu se organizează paza Bucureştiului, se emit primele acte de identitate şi se reglementează portul armelor. Sub rapot poliţienesc, teritoriul Bucureştiului este împărţit până în 1774 în două regiuni concentrice: Tinutul Agiei, care cuprinde centru oraşului şi era sub jurisdicţia lui Vel Aga şi Tinutul Periferic,“din oblădirea Marelui Spart”,care cuprindea mahalalele. În 1821 Tudor Vladimirescu acorda scutiri de taxe şi impozite celor însărcinaţi să menţină ordinea publică şi să apere proprietăţile cetăţenilor. În 1822 domnitorul Ţării Românesti, Grigore Dimitrie Ghica a înmânat marelui Aga, steagul Ariei cunoscut în istorie ca fiind primul steag al poliţiei. Steagul folosit la ceremonii avea brodată „Buna Vestire” element care a stat la baza fixării, la 25 martie, zilei Poliţiei1. În timpul revoluţiei de la 1848 are loc reorganizarea Poliţiei prin apariţia instituţiei şefului Poliţiei Capitalei căreia i se subordonează Garda Municipală.
1

Eugen Bianu, Naşterea organismelor de lege şi aportul lor la ordinea publică, Revista “Poliţa Română” nr. 4/1938

Printr-un oficiu domnesc din 1856 şeful poliţiei capitalei îşi schimbă denumirea în „Prefectul Poliţiei”, iar în 1868 in acela de „Prefectul Poliţiei Capitalei”2. Începând cu legea de organizare a poliţiei a lui Alexandru Ioan Cuza (4 noiembrie 1869) urmată de legea lui Vasile Lascăr (1 aprilie 1903) şi legea pentru organizarea Poliţiei Generale a statului (8 iulie 1929), competenţele organelor de poliţie sunt extinse iar raporturile cu celelalte structuri ale statului mult mai bine reglementate. Aceste legi au avut la bază principii specifice moderne. Prin Decretul nr. 25/23 ianuarie 1949 se înfiinţează Miliţia, apoi prin Decretul Lege cunoscute pe plan european, aplicate la necesităţile specifice societăţii româneşti3. Prin Decretul nr. 2 din 27 decembrie 1989 se reînfiinţează Poliţia Română ale cărei competenţe vor fi reglementate ulterior, prin Legea nr. 218/2002. La nivelul Capitalei, instituţia internelor avea ca structură Inspectoratul Miliţiei Municipiului, apoi Direcţia Generală a Poliţiei Municipiului. Din punct de vedere istoric instituţia Vorniciei Bucureştilor este considerată ca fiind precursoarea a ceea ce astăzi numim instituţia prefectului. În perioada medievală şi premodernă (sec. XVI-XVIII) atestările arată că Bucureştiul era administrat de înalţii dregători domneşti, bunul mers al oraşului fiind o chestiune de stat. Aşadar, bunul mers al oraşului era sub directa atenţie a domniei, dată fiind importanţa vitală a oraşului, iar rolul organelor alese era unul limitat, aşa cum s-a întâmplat sub domnia lui Constantin Brâncoveanu. Prima este cea a Vorniciei (sfârşitul sec. XVIII – prima jumătate a sec. XIX) când este atestată funcţia de Vel Vornic al Poliţiei Bucureşti. Poliţia era un organism orăşenesc cu atribuţii generale la acea dată şi mai puţin un organ cu atribuţii în păstrarea liniştii publice, în sensul cunoscut de noi astăzi, atribuţii ce reveneau la acea vreme Agiei. Începând cu regulamentele organice (1831) se constitue Consiliul sau Sfatul Orăşenesc ales pe principii censitare. Consiliul a funcţionat pentru o buna perioadă de timp în paralel cu vechile instituţii fanariote Vorniciei şi Agiei iar spre a doua jumătate a sec. XIX a fost reformată. Etapa tutelei administrative (a doua jumătate a sec XIX- prima jumătate a sec XX) începe aşadar, prin desfiinţarea Vorniciei Oraşului în urma reformelor comunale începute de Alexandru Ioan Cuza prin care noile instituţii, Primăria, Consiliul Comunal şi ulterior Consiliul General, funcţionează sub tutela Ministerului de Interne. Capitala are o situaţie aparte, atribuţiile Prefectului fiind limitate doar la îndatoririle specifice Poliţiei4. În ţara noastră, funcţia de prefect a fost instituită prin Legea pentru Consilii Judeţene nr. 396 din 2/14 apr 1864 care, în articolul 91, prevede că “prefectul ca cap al administraţiei judeţene dirigă toate lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile Consiliului Judeţean5.
2 3 4

Eugen Bianu, Naştere organismelor de lege şi aportul lor la ordinea publică, Revista “Poliţa Română” nr. 4/1938 Dr. Eugen Bianu, ordinea obştească, Bucureşti, 1938/126 Sterescu Aurel, Dicţionar Administrativ, pentru uzul Poliţiei şi agenţilor de poliţie, primarilor, medicilor comunali,

etc., Bucureşti, Librăria Socec, 1904, p 534, Biblioteca Centrala Universitară “Carol I” Bucureşti

Prefectul după cum prevede aliniatul 2 al articolului 3 era comisar al Guvernului pe lângă Consiliul Judeţean. Potrivit legii Administraţiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările cuprinse în această lege, rezultă că prefectul avea o triplă calitate, cu atribuţii corespunzătoare. Astfel: • ca delegat al autorităţii centrale; • ca reprezentant al guvernului; • şeful poliţiei în judeţ, potrivit articolului 276. În Roma Antică, noţiunea de prefect sau prefectură, semnifica fie unităţi administrative, fie funcţii oficiale (civile,militare,economice…etc.) Prefectul este, aşa cum susţinea Prof. M. Waline, o creaţie napoleoniană; ea a fost creată in anul al-VIII-lea de la Marea Revoluţie Franceză; până la modificarea Constituţiei Franţei din anul 1958, prefectul era reprezentan-tul Guvernului şi şeful administraţiei departamentului în care funcţiona. După 1958, prefectul este: • reprezentantul statului, al intereselor naţionale; • reprezentantul Guvernului; • organ de administraţie generală; • organ de coordonare a serviciilor statului din departament.

Secţiunea a II-a Reglementarea Instituţiei Prefectului

Paul Neguescu, Tratat de drept administrative românesc, Ediţia a IV-a

1934 p 154, Biblioteca Centrală

Universitară “ Carol I” Bucureşti

Existenţa şi funcţionarea Instituţiei Prefectului este reglementată din Constituţia României şi de alte Legi şi Hotărâri ale Guvernului: • Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, modificată; • Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală,modificata; • Legea nr. 340/2004 privind Prefectul şi Instituţia prefectului, modificată; • Legea nr. 658/2005 modificată prin Ordonanţa de Urgentă a Guvernului nr. 179/2005 republicată în MO nr. 225/2008; • Hotărârea Guvernului 460/2006 pentru aplicarea legii 340/2004,modificata; • Ordonanţa de Urgenţă nr. 74/2001,modificata; • Ordonanţa de Urgenţă nr. 20/2008 Legea nr. 35/2008 modificata; Legea nr. 215/2001,modificat prin Ordonanta de Urgenta Nr20\2008 prevede că “administraţia publică în unităţile administrative teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, desconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit6” cu atât mai mult cu cât “prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburilor publice în condiţiile legii7, iar prin colectivitate locală, se înţelege totalitatea locuitorilor din unităţile administrativ teritoriale8” În acest context şi pornind de la drepturile şi îndatoririle pe care i le conferă cadrul legal, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, el fiind garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local. Aşa cum se poate observa din analiza textelor de lege la care facem referire între prefect pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliul judeţean şi preşedintele acestuia pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi primăriilor, a consiliului judeţean şi a preşedintelui acestuia, să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legii. El conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale9, cu atât mai mult cu cât miniştrii şi
6

Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001- administraţiei publice locale, Cap. I., Art. 2.(1), republicată în Monitorul Idem, Art. 3(1) Idem, Art. 3.(4) Legea nr. 340/2004 din iulie 2004 privind instituţia prefectului, Emitent: Parlamentul României publicată în

Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, OUG nr. 20/2008 şi Legea nr. 35/2008
7 8 9

Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004, republicată în Monitorul Oficial Nr. 225/24 martie 2008. Cap. I Dispoziţii generale, Art. 4(1)

conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuţiile lor de control cu privire la activitatea serviciilor, ceea ce înseamnă că, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local, prefectul nu mai reprezintă o simplă legătură operativă dintre fiecare ministru, respectiv conducător al organului administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului şi conducătorul serviciului public deconcentrat din subordinea acestuia. În plus, aşa cum se prevede în corpul legii,”conducătorii serviciilor publice deconcentate ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului au obligaţia să transmită prefectului proiectul de buget ce se înaintează conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat10’’. În acelaşi timp, însă, tot în baza prerogativelor legale, Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrative, un act al consiliului judeţean, al celui local sau primarului, în cazul în care consideră actul ilegal11. În virtutea celor menţionate, legiuitorul a învestit prefectul ca reprezentant al guvernului cu o serie de atribuţiuni foarte importante. Potrivit Legi nr. 340/2004 art. 20 prefectului i se acordă inclusiv posibilitatea de a verifica măsurile întreprinse de primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile legii12. Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefecţi, iar în cazul municipiului Bucureşti este ajutat de 3 subprefecţi. În noua formă a legii republicată în martie 2008 se stipulează că atribuţiile subprefecţilor sunt stabilite prin hotărâri de Guvern13 ceea ce poate duce la concluzia imperativului execuţiei sarcinilor stabilite de Guvern, deci tuşate politic. De asemenea reţinem atenţia faptul că în forma sa din 2008 textul de lege nu mai prevede în mod punctual calităţile şi condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea ocupa funcţia de prefect sau subprefect, pe când în textul din iulie 2004 se prevedea că: Poate ocupa funcţia de prefect, respectiv subprefect, persoana care: a) are vârsta de cel puţin 30 de ani pentru prefect, respectiv 27 de ani pentru subprefect;

10 11

Doc. cit. Art. 8(1) Legea 554 din 2 decembrie 2004. Textul iniţial a fost în Monitorul Oficial nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Forma

actualizată cuprinde modificările şi completările aduse de: Ordonanţa de Urgenţă nr. 21 noiembrie 2005; Decizia nr. 189 din 189 din martie 2006; Decizia nr. 647 din 5 octombrie 2006; Decizia nr. 65 din ianuarie 2007.
12 13

Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din aprilie 2006. Legea cadru nr. 340 din iulie 2004 privind instituţia prefectului, Parlamentul României publicată în Monitorul

Oficial nr. 658 din iulie 2004, republicată în Monitorul Oficial Nr. 225/24 martie 2008, Cap. I, Dispoziţii generale, Art. 9

10

b) îndeplineşte condiţiile specifice prevăzute de lege pentru ocupare funcţiei publice; c) are studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, şi o vechime în specialitatea absolvită de 5 ani pentru prefect respectiv 3 ani pentru subprefect; d) a absolvit programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică, organizate, după caz, de către Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, din ţară sau străinătate, ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în ştiinţe juridice şi administrative ori a exercitat cel puţin un mandate complet de parlamentar14 ,ori o asemenea lacună, inclină balanţa onestităţii spre spectrul politic, cu atât mai mult cu cât la art. 10 din noua lege arată că prefectul şi subprefectul fac parte din categoria funcţionarilor publici15. Prefectul este o autoritate statală în judeţ, statutul său fiind prevăzut de articolul 122 din Constituţie, din care rezultă următoarele dimensiuni ale statutului prefectului: a) Este reprezentantul Guvernului în teritoriu; b) Este şeful serviciilor descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ teritoriale; c) Este organ de tutelă administrativă, articolul 122 (aliniat 4) prevăzând expres dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de Consiliul Local Judeţean şi primar, dacă i se par ilegale; Foarte important este faptul că actul atacat de prefect este suspendat de drept, suspendarea ţinând până la soluionarea definitivă a cauzei. Instituţia Prefectului are o structură de specialitate a cărei organizare şi atribuţii sunt stabilite prin H.G. nr. 460/2006 privind aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Conducerea operativă a Instituţiei Prefectului se exercită de către subprefectul desemnat, cu excepţia Cancelarului Prefectului. Raporturile juridice ale funcţionarilor publici din structura de specialitate a prefectului sunt reglementate de Lege nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, Legea nr. 188/1999, republicată, privind statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare şi H.G. nr. 460/2006 privind aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului16. Raporturile juridice ale personalului contractual sunt reprezentate de Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, Legea nr. 202/2008 - Codul Muncii cu modificările şi completările ulterioare, H.G. nr. 460/2006 privind aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.
14

Legea cadru Nr. 340 din iulie 2004 privind instituţia prefectului, Parlamentul României publicată în Monitorul

Oficial nr. 658 din iulie 2004, republicată în Monitorul Oficial Nr. 225/24 martie 2008, Cap. I, Dispoziţii generale, Art.10
15 16

NOTA: Ne referim la Legea nr. 340 din iulie 2004 privind instituţia prefectului Facem referire la serviciile şi compartimentele existente

11

Raporturile juridice ale funcţionarului public cu statutul special sunt reglementate de Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, Legea nr. 360/2003 privind statutul poliţistului cu modificările şi completările ulterioare, H.G. nr. 460/2006 privind aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi celelalte acte normative specifice. În cadrul structurii de specialitate a Instituţiei Prefectului sunt organizate prin ordin al prefectului direcţii, servicii şi compartimente de specialitate. În acest sens Prefectura Ilfov beneficiază de existenţa unor direcţii, servicii şi compartimente care asigură o funcţionalitate unitară a întregului organism, ceea ce a însemnat o activitate fără sincope şi considerăm cu multe aspecte în folosul direct al cetăţenilor judeţului17. ASTFEL: a. COLEGIUL PREFECTULUI b. CANCELARIA PREFECTULUI c. MANAGER PUBLIC d. CORPUL DE CONTROL AL PREFECTULUI e. COMPARTIMENTUL AUDIT INTERN f. DIRECŢIA SERVICIILOR PUBLICE g. DIRECŢIA JURIDICĂ h. SERVICIUL ADMINISTRATIV i. SERVICIUL PERMISE ŞI ÎNMATRICULĂRI j. SERVICIUL PAŞAPOARTE Aşa cum se poate observa, personalul din cadrul Instituţiei Prefectului este format din: • funcţionari publici; • funcţionari publici cu statut special; • personal contractual; Totodată numirea, încadrarea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu respectiv a raporturilor de muncă ale personalului din cadrul Instituţiei Prefectului se efectuează prin ordin al prefectului, în condiţiile legii. Salarizarea şi acordarea celorlalte drepturi ale personalului din cadrul Instituţiei Prefectului se face conform legislaţiei în vigoare, activitatea Instituţiei Prefectului fiind finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative şi din alte surse legal constituite. În acelaşi timp însă de menţionat este faptul că Instituţia Prefectului poate beneficia de programe cu finanţare internaţională, are buget propriu, care se elaborează şi se exercită în condiţiile legii.
17

Legea cadru 340 din iulie 2004 privind instituţia prefectului, Emitent: Parlamentul României publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004, republicată în Monitorul Oficial Nr. 225/24 martie 2008, Cap. II, Drepturile şi îndatoririle prefecţilor şi subprefecţilor, Art. 13 şi 14.

12

Îndrumarea şi controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefectului şi Instituţiei Prefectului se asigură de către Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, dar aceasta nu exclude faptul că, pe baza regulamentului de organizare şi funcţionare a Instituţiei Prefectului se întocmeşte fişa fiecărui post din statul de funcţii.

1.3. Secţiunea a III-a Apartenenţa politică a prefectului În fapt, prin conţinutul lor, nici forma Legii publicată în 2004, nici cea republicată în 2008 nu dau un răspuns clar la întrebarea: este sau nu este prefectul încadrat politic? Cu atât mai mult cu cât, fiecare schimbare de guvern legea cadru privind instituţia prefectului se schimbă. În plus presiunea populaţiei asupra prefectului este deosebită, fiind un lucru cert că, din capul locului, unii dintre locuitorii din unitatea administrativ-teritorială văd în el, ca reprezentant al guvernului, un funcţionar înzestrat cu atribuţii aidoma primilor secretari de judeţ, de dinainte de 1989. Forma legii din 2008 face un pas înainte evidenţiind în articolele 13-14 din Capitolul II (drepturile şi îndatoririle prefecţilor şi subprefecţilor). Art. 13 Prefectul şi subprefectul nu au drept la grevă, respectiv prefectul şi subprefectul nu pot să înfiinţeze organizaţii sindicale proprii18. Contradicţia în sine apare din însă şi
18

Legea cadru 340 din iulie 2004 privind instituţia prefectului, Emitent: Parlamentul României publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004, republicată în Monitorul Oficial Nr. 225/24 martie 2008, Cap. II,

13

corpul legii. Astfel, dacă încă din debutul Legii se menţionează că’’Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, deci este reprezentantul unei instituţii eminamente politice. Potrivit art. 17 prevede că: prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia publică 19 . În acest mod, în fond se continuă pe linia doctrinei existente, în sensul în care „prefectul este reprezentantul guvernului pe plan local şi prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale”. În consecinţă se încearcă să i se găsească pârghii prin care să-şi realizeze aceste funcţii. Prin forma veche a Legii 340 se propuseseră unele, iar acum acestea se modifică sau apar altele noi. Astfel avem: a. miniştrii vor delega anumite atribuţii de conducere prefecţilor; b. proiectele de buget ale serviciilor publice deconcentrate nu se mai propun de către prefect ci se avizează şi se înaintează de către acesta conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat; c. numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor deconcentrate nu se mai face la propunerea prefectului, în schimb un reprezentant al său va face parte din comisia de examinare sau concurs şi poate propune sancţionarea acestora; d. prefectul nu mai conduce serviciile publice deconcentrate prin compartimentele de specialitate; e. pentru asigurarea coparticipării instituţiei prefectului la finanţarea unor proiecte la nivel judeţean se constituie de la bugetul de stat un fond special la dispoziţia prefectului; f. prefectul poate verifica legalitatea utilizării fondurilor şi a creditelor alocate de la bugetul de stat de către guvern, ministere ori alte autorităţi.

Drepturile şi îndatoririle prefecţilor şi subprefecţilor, Art. 13 şi 14.

19

Document citat din articolul 13, 14 şi 17

14

CAPITOLUL II STATUTUL JURIDIC AL PREFECTULUI 2.1. Secţiunea I. Înalţii funcţionari publici

Unul dintre principalele elemente de noutate pe care le-a adus modificările şi completările Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitare demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei se referă la consacrarea legală a unei noi categorii de funcţionari publici înalţii funcţionari publici. Statutul enumeră limitative funcţiile publice care conferă persoanelor ce le exercită statutul de înalt funcţionar public20. Potrivit Legii cadru 188/1999 cu modificările şi completările ulterioare: Funcţionarul public este persoana numită, într-o funcţie publică. Persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici. Activităţile desfăşurate de funcţionarii publicii, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sunt următoarele: a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice precum şi asigurarea avizării acestora; c) elaborarea proiectelor politice şi strategiilor, a programelor, a studiilor, a analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice; d) consilierea, controlul şi auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; f) colectarea creanţelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară sau străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice care îşi desfăşoară activitatea;
20

Art. 11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor enumeră limitativ funcţiile publice care conferă persoanelor care le exercită statutul de înalt funcţionar public, enumerare cuprinsă şi în ANEXĂ, ceea ce înseamnă o dublă reglementare a instituţiei, în acelaşi act normativ. Sub aspectul tehnicii legislative, este un procedeu inacceptabil.

15

h) realizarea de activităţii în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice; Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice; g) subordonare ierarhică. Poate face parte din categoria înalţilor funcţionari publici persoana care îndeplineşte cumulativ : Potrivit Art 15 din legea cadru 188/1999 cu modificările si completările ulterioare prevede: 1)condiţiile prevăzute la art 50: a) are cetăţenie română şi domiciliu în România ; b) cunoaşte limba româna scris si vorbit; c) are vârsta de minim 18 ani impliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe baza de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice ; h) nu o fost condamnat pentru savârşirea unei infracţiuni; i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică.
2) 3)

4) 5)

are studii superioare de lunga durată, absolvite cu diploma de licenţă sau echivalenţă; a absolvit programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de activitate, organizare, după caz, de Institutul Național de Administraţie sau de alte instituţii specializate, organizate în ţară sau străinătate, ori cu titlu ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective; are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective; a promovat concursul organizat pentru ocuparea unei funcţii publice

16

Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către :

a)

b)

c)

d)

Guvern, pentru funcţiile publice de: secretar general al Guvernului, secretar general adjunct al Guvernului şi de prefect. Prim-ministru, pentru funcţiile publice de: consilier de stat, secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi de subprefect; Ministrul administraţiei şi internelor, pentru funcţia de secretar general al prefecturii, secretar general al judetului şi al municipiului Bucureşti. Ministrul sau, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţiile de director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

17

2.2.Secţiunea a II-a. Numirea şi eliberarea din funcţie a prefectului şi subprefectului

Numirea şi eliberarea din funcţie a prefectului şi subprefectului se face prin Hotărâre de Guvern. Condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească acestia sunt:să aibă studii superioare,vârsta de cel puţin 30 de ani. Din ansamblu reglementărilor legii administraţiei publice locale rezultă că prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori, membri în consiliul judeţean şi în consiliile locale sau primari şi nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional,o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale sau a oricăror organizaţii sau unităţi cu scop lucrativ. Eliberarea din funcţie se dispune dacă, ulterior numirii a intervenit o situaţie de incompatibilitate sau poate fi determinată şi de considerente politice, având în vedere că prefectul este reprezentantul Guvernului şi funcţia sa este supusă regulilor jocului politic. Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în Municipiul Bucureşti, după modificarea Legii administraţiei publice locale se va numi un prefect şi pentru Sectorul Agricol Ilfov, care a devenit judeţul Ilfov. Legea impune condiţia pentru prefect de a avea studii superioare de lungă durată. Pentru a putea ocupa funcţia de prefect sau subprefect o persoană trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: are cetăţenie română si domiciliaza in Romania; cunoaşte limba română ,scris şi vorbit; are vârsta de 30 de ani; are capacitate deplină de exerciţiu; 5. are o stare de sănătate deplină; 6. îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; 7. îndeplineşte condiţii speciale pentru ocuparea funcţei publice; 8. nu a fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni; 9. nu a fost destituit dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; 10.nu a desfăşurat activitate de poliţie politică aşa cum este definită prin lege;
1. 2. 3. 4.

Din această categorie înalţii funcţionari publici cuprind persoanele care sunt numite în una dintre următoarelor funcţii publice: *secretar general Guvernului şi secretar adjunct al Guvernului; *consilier de stat; * secretar general şi secretar general adjunct din ministerele şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; • prefect;
18

• subprefect; • secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului şi municipiului Bucureşti; • director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. 1. În funcţiile de prefect şi subprefect urmau să fie numite persoane care îndeplinesc condiţiile legale pentru numirea ca înalt funcţionar. Până la acea dată, funcţiilor de prefect21 şi subprefect li s-a aplicat regimul juridic prevăzut de Legea nr. 215/200122. 2. Reglementarea categoriei înalţilor funcţionari publici prezintă o deosebită importanţă, prin prisma contribuţiei în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor funcţiei publice, în special prin:  promovarea metodelor de perfecţionare şi de desfăşurare în cel mai eficient mod a ansamblului de activităţi specifice funcţiei publice  înţelegerea intereselor generale ale administraţiei, în susţinerea responsabilităţii colective a Guvernului;  înconjurarea instituţiilor şi autorităţilor publice, precum şi a funcţionarilor publici din cadrul acestora de a participa la schimbul de idei, prin crearea unei reţele în vederea asigurării unei mai bune comunicări în cadrul administraţiei publice;  evitarea pe viitor ca funcţionari publici din această categorie să rămână într-un anumit sector, atunci când aceştia pot fi mai utili într-un alt post pentru ridicarea standardelor în cadrul altei instituţii sau autorităţi publice. 3. Avantajele pe carele oferă reglementarea acestei instituţii constau în următoarele:  oferirea unei consultanţe neutre, profesioniste, competente, conducătorilor de instituţii sau autorităţi publice;  comunicarea şi transparenţă în sistemul administraţiei publice;  generarea unui spor în remunerarea înalţilor funcţionari publici fără extinderea costurilor bugetare. 4. Legiuitorul a dorit ca această instituţie să reprezinte un sistem structural şi recunoscut al managementului de personal destinat celor mai înalte poziţii nonpolitice (funcţiile managerilor publici) din cadrul Guvernului. Această instituţie să reprezinte un serviciu public de carieră, care să ofere manageri bine instruiţi şi experimentaţi pentru a fi desemnaţi în funcţiile respective. Instituţia înalţilor funcţionari publici are ca scop asigurarea stabilităţii în cadrul corpului şi nu în funcţiile publice ocupate de aceştia,
21

22

Art. XXI din Legea nr. 161/2003.

19

oferind, concomitent, flexibilitatea necesară pentru a face faţă schimbărilor inerente care intervin periodic în componenţa Guvernului. Prin această nouă instituţie se urmăreşte asigurarea unui sistem al funcţiei publice transparent, care să răspundă noilor şi tot mai numeroaselor aşteptări şi exigenţe ale cetăţenilor. Ea este menită a ridica standardele administraţiei publice şi ale actului administrativ, întrucât înalţii funcţionari publici au atribuţii la nivelul superior al sistemului. În România, această instituţie este necesară şi în vederea asigurării unui management unitari la nivelul întregii administraţii publice, pentru crearea unui corp de specialişti în domeniul funcţiei publice, care să poată reprezenta Guvernul în raporturile cu instituţiile europene. 5. Prin Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, legiuitorul a restrâns aria funcţiilor publice aferente categoriei înalţilor funcţionari publici. Potrivit art.11,categoria functionarilor publici cuprinde persoanele care sunt numite în una din următoarele funcţii publice: a) secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului; b) secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; c) prefectul; d) secretarul general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; e) subprefect; f) inspector guvernamental. Observăm că faţă de reglementarea anterioară, legiuitorul a renunţat ca titularii funcţiilor publice de consilier de stat, secretar general al judeţului şi municipiului Bucureşti, director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, să facă parte din categoria înalţilor funcţionari publici, iar funcţia publică de sectar general al prefecturii este transformată în funcţie publică de subprefect. Această modificare majoră a categoriei înalţilor funcţionari publici este criticabilă din următoarele considerente: A. potrivit Strategiei de accelerare a reformei administraţiei publice23, numărul înalţilor funcţionari publici trebuia să crească, în mod constant, astfel încât la 1 ianuarie 2007, dată previzionată pentru intrarea României în Uniunea Europeană, administraţia publică din ţara noastră să aibă circa 1000 de funcţionari publici din această categorie. Cum la 1 ianuarie 2006, România avea circa 309 funcţii publice pentru înalţii funcţionari publici, din care, ocupate24, prin modificările aduse Statutului, numărul lor va scădea, ceea ce este posibil va
23

Obiectivele cheie ale reformei-din strategia actualizată a Guvernului privind accelerarea reformei în

administrația publică 2004-2006, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.699/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 542 din iunie 2004.
24

www.anfp-map.ro

20

afecta credibilitatea măsurilor de reformă în administraţia publică convenite cu Comisia Uniunii Europene. B. Prin maniera de redactare a art. 11, modificat prin punctual 16 din Legea nr. 251/2006, apreciem că legiuitorul realizează o ierarhie a înalţilor funcţionari publici. Primul în această ierarhie este secretarul general al Guvernului, lucru firesc dacă ne raportăm la locul şi rolul executivului în administraţia publică a ţării. Ceea ce nu se clarifică în mod direct prin prevederile Legii nr. 251/2006 este faptul că dacă, în privinţa secretarului general al Guvernului, mai sunt sau nu aplicabile prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 90/200125 cu privire la organizarea şi funcţionarea Guvernului, articol ce dispune că titularul acestei funcţii poate fi ministru, iar adjuncţii lui poate sau pot fi secretar de stat sau secretari de stat. V. Vedinaş, afirmă că26, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 161/2003, funcţiile de secretar general al Guvernului şi adjuncţii acestuia sunt, fără nici un dubiu, înalţi funcţionari publici, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie respectate şi aplicate prin prisma principilor „lex posterioiri derogant priori” şi „specialia generalibus non derogant”27. C. prin eliminarea funcţiei publice de secretar general al judeţului şi municipiului Bucureşti din categoria înalţilor funcţionari publici practic, administraţia publică locală nu mai este reprezentată în această categorie. Management superior există şi în administraţia locală, fapt ignorat de iniţiatorii acestor modificări,aici aflându-se serviciile de proximitate atât de important pentru cetăţean, unde există o mare nevoie de profesionişti şi buni manageri. D. cea mai criticabilă modificare, este cea privitoare la statutul directorului general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Direcţia generală este structura administrativă cea mai importantă din organigrama ministerelor şi a celorlalte categorii de autorităţi din administraţia centrală. În aceste structuri se realizează managementul de nivel superior, aici este nevoie de profesionişti şi de stabilitate. Prin trecerea acestor funcţii în categoria celor de conducere, titularii acestora pot avea o activitate politică, în limitele legii, care va cântări foarte mult în momentul schimbării puterii. E. trecerea secretarilor generali de prefectură în categoria subprefecţilor o considerăm o eroare cu largi implicaţii la nivel unei instituţii extreme de important în sistemul nostru public.
25 26

Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. V Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarului public, Ediţia V-a, Editura Universul Juridic, Şi Guvernul actual a optat pentru statutul de demnitari pentru secretarul general al Guvernului şi adjuncţilor

Bucueşti, 2009.
27

acestuia, ceea ce înseamnă o încălcare a prevederilor Legii nr.188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.

21

Nu există nici un motiv care să justifice o asemenea schimbare a funcţiei de secretar general al prefecturii cu funcţia de subprefect. Prin activităţile specifice funcţiei, secretarii generali de prefecturi asigurau continuitatea şi stabilitatea activităţii aparatului tehnic al prefectului. În condiţiile modificărilor de substanţă aduse categoriei înalţilor funcţionari publici în care mobilitatea este pivotul principal, este greu de crezut că se va putea discuta de stabilitate la nivelul acestei instituţii, mobilitatea aplicându-se şi acestor categorii de funcţionari publici. Prin această metamorfozare legală a funcţiei de secretar general al prefecturii în funcţie de subprefect s-a creat o mare confuzie, atât la nivel instituţional, cât şi în relaţia instituţiei cu cetăţenii şi cu celelalte autorităţi publice. Judeţele vor avea doi subprefecţi, municipiul Bucureşti chiar trei subprefecţi, care vor avea atribuţii diferite, iar pentru cetăţean va fi dificil să deceleze între atribuţiile şi competenţele fiecărei funcţii de subprefect. Chiar dacă, prin modificările, aduse de Legea nr. 161/2003 şi de Legea nr. 340/2004, prefectul şi subprefect au trecut din categoria demnităţilor în categoria înalţilor funcţionari publici, aceste funcţii mai păstrează o anumită conotaţie publică, fie şi numai datorită modului în care s-au recrutat primii prefecţi şi subprefecţi ca înalţi funcţionari publici, majoritatea făcând parte din elita politică a partidelor aflate la guvernare. O asemenea situaţie are un caracter bivalent: fiind reprezentanţi ai guvernului, desigur vor promova programele partidului sau coaliţiei guvernamentale căreia aparţin, prin rezultatele muncii lor aducând un spor de imagine partidului de guvernământ sau coaliţiei guvernamentale. În acelaşi timp însă odată cu erodarea generală a guvernului în funcţie, acelaşi efect suporta şi prefecţii aflaţi în funcţie28.
28

Una din mutaţiile fundamentale pe care le-a produs Legea nr.161/2003, începând cu 1 ianuarie 2006, o reprezintă, aşa cum a arătat, transformarea funcţiei de prefect, dintr-o funcţie politică, de demnitar, într-una administrativă. Această propunere formulată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici însă din 2002 nu a fost acceptată uşor de clasa politică din România, dar a fost susţinută de Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti şi de experţii şi consilieri delegaţi de acest organism pe lângă autorităţile române. Propunerea s-a fundamentatpe voinţa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a depolitiza şi profesionaliza corpul funcţionarilor publici şi a asigura un management performant la nivelul administraţiei publice. Etapele de transformare a funcţiei publice de prefect dintr-o funcţie publică afectată demnitarilor într-o funcţie publică destinata înalţilor funcţionari publici ar fi trebuit să fie: - organizarea în a doua jumătate a anului 2004 a unui concurs naţional, cu o amplă publicitate, care să selecţioneze 60 de candidaţi pentru funcţia de prefect; - comisia care trebuia să gestioneze procesul de selecţie urma să fie numită de primul-ministru în una din variantele: a) 5 personalităţi din mediul universitar şi din administraţia publică, neangajate politic; b) 5 experţi desemnaţi de partidele parlamentare; c) 5 experţi din cadrul structurilor Comisiei Europene. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a susţinut varianta experţilor străini pentru a se înlătura orice suspiciune cu privire la maniera de selecţie a candidaţilor care urmau să devină prefecţi.

22

Modificarea Statutului prin Legea nr. 251/2006, pentru categoria înalţilor funcţionari publici, a stabilirii unor reguli speciale: a) Modalitate distinctă de recrutare. În acest sens, art. 17 alin (1) prevede că „intrarea în categoria funcţionarilor publici se face prin concurs naţional”, iar persoanele care au promovat concursul naţional pot fi numite în funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici; b) Evaluarea înalţilor funcţionari publici, reglementată de art. 181, presupune: - evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale a înaltului funcţionar public, prevăzută de: Alin.(1) care are în vedere aprecierea activităţii curente proprii (cum şi-a îndeplinit obiectivele de performanţă, rezultatele obţinute) - evaluare generală a înalţilor funcţionari publici, prevăzută în alin. 2 care se face o dată la 2 ani şi vizează confirmarea cunoştinţelor profesionale, aptitudinile şi abilităţile necesare exercitării funcţiei publice. Aici legiuitorul a avut în vedere formarea continuă pentru această importantă categorie de funcţionari publici. c) exerciţiul drepturilor de a candida şi de a fi numit într-o funcţie publică a fost restrâns. Astfel, înalţii funcţionari publici nu pot candida şi nu pot fi numiţi în funcţii de demnitate publică, decât după încetarea, în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu (art. 33 alin. (2) şi (3) din Statut)29. Apreciem că, această restrângere a drepturilor, pentru înalţii funcţionari publici este justificată, în măsura în care, se doreşte profesionalizarea şi depolitizarea administraţiei publice, precum şi asigurarea unui management superior în punctele nodale ale administraţiei publice centrale. d) a fost modificată componenţa comisiei de recrutare a înalţilor funcţionari publici, astfel încât, rotaţia membrilor şi durata diferită a mandatelor membrilor primei comisii să asigure neutralitatea şi obiectivitatea în procesul de selecţie (Art. 917)30 ;
după organizarea concursului, cei admişi urmau să parcurgă, în anul 2005, un program, în ţară, şi străinătate pentru dobândirea cunoştinţelor teoretice şi practice necesare exercitării funcţiei de prefect; - la data de 1 ianuarie 2006, Guvernul în funcţie, urma să numească prefecţii din funcţionarii publici aflaţi pe tabloul prefecţilor; - Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ar fi trebui să elaboreze Legea prefectului şi legislaţia secundară necesară pentru buna funcţionare acestei importante instituţii; - trebuia ca în fiecare judeţ să fie pregătită ,în anul 2005, locuinţa de serviciu pentru prefect. Aceleaşi etape şi aceleaşi proceduri urmau să se aplice şi pentru funcţiile publice de subprefecţi. Etapele gândite a fi parcurse în demersul transformării prefectului din demnitar în înalt funcţionar public au fost abandonate, iar modalitatea de numire a prefecţilor prin atestarea pe post a celor care au optat pentru o carieră în administraţia publică şi a creat un precedent care, în timp, se va dovedi, credem, nociv pentru administraţia publică. 29 Art. 33 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici: (2) Înalţii funcţionari publici şi funcţionarii publici de conducere pot fi numiţi în funcţii de demnitate publică numai după încetarea, în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu. -

23

e) sunt reglementate compensaţii materiale la eliberarea din funcţia publică a înalţilor funcţionari publici, în art. 18 alin. (3)31, drept de care celelalte categorii de funcţionari publici nu beneficiază. Secţiunea III. Incompatibilităţile funcţiei de prefect şi subprefect

Legea stabileşte incompabilităţile funcţiei prefectului sau subprefectului : - deputaţi sau senatori - primari - viceprimari ; - consilieri locali sau judeţeni ; - nu pot ocupa o altă funcţie publică în inţelesul statutului funcţionarului public nici de autoritate, nici de demnitate cum ar fi membru al guvernului ; - nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională salarizată în organizaţie cu scop comercial ; - o funcţie ori o activitate profesională remunerată în cadrul regiilor autonome precum şi a societăţilor comerciale cu capital de stat sau private ; - nu pot ocupa funcţia de preşedinte, vicepresedinte, director general, director administrativ, membru al consiliului de adminstraţie sau cenzor al societăţilor comerciale, instituţii de credit, bancare, societăţi de asigurare, precum şi la instituţii publice ; - nu pot ocupa funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale ; - reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale ; - manager sau membru al comisiilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale ; - comerciant persoana fizică sau membru al unui grup de interes economic ;
30

Art. 917 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea

nr. 251/2006 - Prin excepţie de la prevederile art. 17 alin.(1),comisia de recrutare se constituie în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, astfel: - un membru numit pe o perioadă de un an şi jumătate; - un membru numit pe o perioadă de 3 ani; - un membru numit pe o perioadă de 4 ani şi jumătate; - un membru numit pe o perioadă de 6 ani; - un membru numit pe o perioadă de 7 ani şi jumătate; - un membru numit pe o perioadă de 9 ani; - un membru numit pe o perioadă de 10 ani şi jumătate.
31

Art. 18 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.

251/2006.- „(3) La eliberarea din funcţia publică, înalţii funcţionari publici au dreptul la compensaţii materiale, stabilite potrivit legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici” .

24

- cu orice funcţie publică încredinţată de un stat străin cu excepţia celor prevăzute în acordurile şi convenţiile României .

25

CAPITOLUL al III-lea

ATRIBUŢIILE PREFECTULUI ŞI RAPORTURILE ACESTUIA CU CELELALTE AUTORITĂŢI PUBLICE 3.1. Secţiunea I. Atribuţiile prefectului

În calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale; a) Asigură, la nivelul judeţului după caz al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice; b) Acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competentele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii; c) Acţionează pentru menţinerea climatului de pace socială şi a unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă revenirii tensiunilor sociale; d) Colaborează cu autorităţile publice locale pentru determinarea prioritarilor de dezvoltare teritoriale; e) Verifica legalitatea actelor administrative al Consiliului judeţean, al Consiliului local sau ale primarului; f) Asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, de ducerea la îndeplinirea, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă; g) Dispune, în calitate de preşedinte al Consiliului Judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi folosesc în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu la această destinaţie; h) Utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie şi situaţii de criza, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi; i) Dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate; j) Asigură realizarea planului de măsuri pentru integrarea europeană;
26

k) Dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare europeană; l) Hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune; m) Asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice desconcentrate în unităţile administrativ - teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%. Aspectelor menţionate li se adăuga cele din Legea privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, referitoare la înfiinţarea şi modul de funcţionare a Autorităţii Teritoriale de ordine publică, în care instituţia prefectului este nominalizată ca având drepturi şi atribuţiuni. 3.1.1. Autoritatea teritoriala de ordine publică : 1) La nivelul municipiului Bucureşti şi al fiecărui judeţ se organizează şi funcţionează autoritatea teritorială de ordine publică, organism cu rol consultativ, a cărui activitate se desfăşoară în interesul comunităţii. 2) Autoritatea teritorială de ordine publică este constituită din şeful Direcţiei generale de poliţie a municipiului Bucureşti sau al inspectoratului de poliţie judeţean, un reprezentant al Corpului Naţional al Poliţiştilor, subprefect, 6 consilieri de desemnaţi de Consiliul General al Municipiului Bucuresti, respectiv de Consiliul judeţean, seful Corpului gardienilor publici al municipiului Bucureşti sau al judeţului, 3 reprezentanţi ai comunităţii, desemnaţi de primarul general al municipiului Bucureşti, respective de preşedintele Consiliului judeţean . 3) Desemnarea nominal a autoritarii teritoriale de ordine publică este valabilă de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de către Consiliul judeţean pentru o perioada de 4 ani. 4) Autoritatea teritorială de ordine publică este condusă de un preşedinte ales cu votul majoritar din rândul consilierilor din Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau al consiliilor judeţene pe o perioada de 4 ani. Din cele expuse, prin coroborare cu celelalte acte normative referitoare la activitatea prefectului se releva clar ca prefectul, în calitatea sa de coordonator legal al activităţii legislative în judeţ, este şi trebuie să fie, aşa cum subliniază şi profesorul Antonie Iorgovan „epicentrul activităţii de ordine publică” .

3.1.2. Autoritatea teritorială de ordine publică are următoarele atribuţii:

27

1) Contribuie la elaborarea planului de activităţii şi la fixarea obiectivelor şi indicatorilor de performanţă minimali, având ca scop protejarea intereselor comunitarii şi asigurarea climatului de siguranţă publică; 2) Sesizează şi propune măsuri de înlăturare a deficienţelor din activitatea de poliţie; 3) Face propuneri pentru soluţionarea de poliţie a sesizărilor care îi sunt adresate, referitoare la încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, potrivit prezentei legi; 4) Organizează consultări cu membrii comunităţilor locale şi cu organizaţiile neguvernamentale cu privire la priorităţile siguranţei persoanei şi a ordinii publice; 5) Prezintă trimestrial informări în şedinţele Consiliului general al Municipiului Bucureşti sau ale Consiliului judeţean, după caz, asupra nivelului securităţii şi siguranţei civice a comunităţii; 6) Elaborează anual un raport asupra eficienţei activităţii unităţilor de poliţie, care se dă publicităţii. Autoritatea teritorială de ordine publică desfăşoară o serie de activităţi reglementate prin lege: 1) Autoritatea teritorială de ordine publică se întruneşte în şedinţe ordinare sau extraordinare, trimestriale sau de câte ori este nevoie. 2 ) La şedinţele autorităţii teritoriale de ordine publică au dreptul să participe, cu statut de invitat, prefectul municipiului Bucureşti, respectiv preşedintele Consiliului judeţean, conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate. Şedinţele autoritarii teritoriale de ordine publică pot fi şi publice. 3) În exercitarea atribuţiilor sale autoritatea teritorială de ordine publică emite hotărâri cu caracter de recomandare. 4) Autoritatea teritorială de ordine publică nu are competenţe în problemele operative ale poliţiei. Putem afirma că ambiguitatea textului de lege este o expresie a lipsei de consistenţă a acesteia. Pentru ca atât timp, cât prin Constituţie prefectul este coordonatorul activităţii legislative în judeţ, respectiv municipiului Bucureşti, nu vedem cum drepturile şi prerogativele sale sunt limitate la „statutul de invitat la şedinţele autorităţii teritoriale de ordine publică”. De asemenea din, la punctual 3, respective 4 se menţionează că „hotărârile autorităţii de ordine publică au caracter de recomandare” şi că „Autoritatea teritorială de ordine publică nu are competenţe în probleme operative ale poliţiei”. Menţionam că în corpul de lege nu fac decât să dea cooperării şi implicării reale a tuturor organismelor locale în activitatea de menţinere a ordinii publice un caracter decorativ. De asemenea, chiar includerea funcţionalităţii Autorităţii Teritoriale de Ordine Publică în Legea privind
28

organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, ca un capitol al acestuia, nu reprezintă o abordare în consens cu filozofia pozitivă a stabilirii exacte a prerogativelor funcţionarii statutului de drept. Cheltuielile necesare pentru desfăşurarea activităţii autoritarii teritoriale de ordine publică se suportă din bugetul municipiului Bucureşti, respectiv din cel al judeţului. Acest articol de lege aduce în discuţie o situaţie cel puţin dubitativă: dacă organismele reprezentative ale judeţului, respectiv ale municipiului Bucureşti au caracter decorative, atunci cum se justifica suportarea de către acestea a cheltuielilor necesare desfăşurării activităţii teritoriale de ordine publică?

29

3.2. Secţiunea a II-a. Relaţiile prefectului cu organismele naţionale de siguranţă şi ordine publică

Cadrul legislativ, dat de coordonatele determinate de aplicarea principilor autonomiei locale şi desconcentrarea serviciilor publice, din perspective dispoziţiilor constituţionale şi a prevederilor legale în materie, prefectul are în acelaşi timp o serie de prerogative în virtutea cărora poate şi trebuie să aibă o bună colaborare cu organismele naţionale ale siguranţei şi ordinii publice. Prerogativele prefectului în asigurarea siguranţei naţionale şi ordinii publice Pentru o mai precisă demarcare a acestor aspecte credem că este necesar să analizam principalele atribuţii ale prefectului, prevăzute de Articolul. 24 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului care precizează că prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de preşedintele Consiliului judeţean în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativteritorială şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile legii. În acelaşi timp, în virtutea Legii 340/2004, privind prefectul şi instituţia prefectului, trebuie relevate următoarele aspecte, referitoare la relaţia cu organismele naţionale ale siguranţei şi ordinii publice. (1) Prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui Consiliului judeţean, după caz, convocarea unei şedinţe extraordinare a Consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamitaţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice. (2) În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de îndată a Consiliului local, a Consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Concomitent, însa textul de lege prevede în mod explicit obligaţiile autorităţilor militare şi ale organelor locale ale Ministerului Administraţiei şi Internelor: În situaţii de urgenţă sau de criză autorităţile militare şi organele locale ale Ministerului Administraţiei şi Internelor au obligaţia să informeze şi să sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme care pune în pericol ori afectează siguranţa populaţiei, a bunurilor, a valorilor şi a mediului înconjurător . Pentru îndeplinirea atribuţiilor care îi revin prefectul poate solicita instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei publice locale documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze cu celeritate şi în mod gratuit. Mai mult în această relaţie ordinul prefectului este executoriu de la data comunicării, chiar dacă Ministerul Administraţiei şi Internelor poate propune anularea lui dacă îl consideră nelegal sau netemeinic.
30

1) Ordinul prefectului, care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţa publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate. 2) Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgent produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţa şi sunt executorii. 3) Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată Ministerului Administraţiei şi Internelor 4) Ministerul Administraţiei şi Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice. În analiza efectuată trebuie avute în vedere nu atât situaţii de excepţie cât mai ales aspectele normale care privesc optimizarea acţiunilor în favoarea obştii. Astfel apreciem ca semnificativă ordonanţa nr. 83 din 30 august 2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor simple şi serviciilor publice comunitare premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor (actualizată până la data de 4 iulie 2005). Prin textul de lege se stipulează ca în temeiul prevederilor articolul 107 din Constituţia României şi ale articolului 1 pct. IV5 din Legea nr. 324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, Guvernul României adoptă prezenta ordonanţă care cuprinde următoarele dispoziţii generale: 1) Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor simple şi serviciile publice comunitare regim premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor, denumite în continuare servicii publice comunitare, se organizează în cadrul prefecturilor judeţene şi al Prefecturii municipiului Bucureşti. 2) Serviciile publice comunitare asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea paşapoartelor simple, respectiv a permiselor de conducere, certificatelor de înmatriculare a vehiculelor şi plăcilor cu numere de înmatriculare . 3) Coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură de Direcţia Generală de paşapoarte, respective Direcţia regim premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor. 4) Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Direcţia generală de paşapoarte şi Direcţia premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor asigură punerea în aplicare, într-o concepţie unitara, a legislaţiei în vigoare în domeniul paşapoarte simple respectiv din domeniul permiselor de conducere şi al certificatelor de înmatriculare precum şi a programelor de reformă privind apropierea administraţiei publice de cetăţeni.

Ordonanţa cuprinde reglementări referitoare la cooperarea cu alte organisme:

31

1) Serviciile publice comunitare şi direcţiile prevăzute la Articolul. 2 cooperează cu instituţiile abilitate din domeniul ordini publice, securităţii şi apărării naţionale, conform legii. 2) Evidenţa informatizată a persoanei şi sectorului regim premise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul Serviciului independent de evidenţa informatizată a persoanei al municipiului Bucureşti din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor . 3) Serviciile publice comunitare regim premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor au următoarele atribuţii principale: a) constituie, actualizează şi valorifică registrul judeţean de evidenţă a permiselor de conducere şi a vehiculelor înmatriculate: Modul de organizare şi funcţionare al serviciilor publice comunitare regim premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor în cadrul prefecturilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor. Prefectul aproba prin ordin, cu avizul Direcţiei regim premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor, structura organizatorică a serviciului public comunitar regim premise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor, numărul de posturi, în limita numărului maxim de posturi stabilit anual pentru prefectura de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, precum şi statutul de funcţii, în condiţiile legii.

Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi poliţie În plan teritorial prefecţii, autorităţile administraţiei publice locale, autorităţile judecătoreşti, serviciile publice deconcentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, precum şi reprezentanţi ai comunităţii cooperează cu unităţile de poliţie. În vederea înfiinţării unor noi unităţi, secţii, birouri sau posturi de poliţie vor fi consultate Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile judeţene şi consiliile locale ale municipiilor, oraşelor ori comunelor, după caz, care vor pune la dispoziţie spaţiile necesare funcţionării acestora. 1) Şeful Direcţiei generale de poliţie a municipiului Bucureşti, şefii inspectoratelor de politie judeţene, ai poliţiilor municipale şi orăşeneşti şi ai posturilor de poliţie comunale prezintă informări anuale în faţa autorităţii teritoriale de ordine publică, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, consiliilor judeţene, consiliilor municipal, orăşeneşti sau comunale, după caz, referitoare la măsurile întreprinse în îndeplinirea atributelor specifice.
32

2)

Şefii unităţilor prevăzute la alin. (1) informează, trimestrial sau ori de câte ori este nevoie, prefecţii, primarul general al municipiului Bucureşti, ai municipiilor, oraşelor şi comunelor, după caz, despre evoluţia fenomenelor antisociale şi modul în care au fost îndeplinite sarcinile pe plan local.

Din studiul şi interpretarea celor menţionate în articolele de lege, apare iarăşi ambiguitatea situaţiilor, pentru că se arată că „În plan teritorial unităţile de poliţie cooperează cu prefecţii, autorităţile administraţiei publice locale, autorităţile judecătoreşti, serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, precum şi cu reprezentanţi ai comunităţii” (articolul 23). La articolul următor se reduce această colaborare doar la „informări despre evoluţia fenomenelor antisociale şi modul în care au fost îndeplinite sarcinile pe plan local”. Unităţile teritoriale de poliţie cooperează cu comisiile locale şi după caz, cu primarii pentru îndeplinirea hotărârilor sau dispoziţiilor scrise ale acestora, emise în limita competenţelor lor în domeniul ordinii publice. În cazuri justificate de evenimente deosebite, între autorităţile administraţiei publice locale şi unităţile de politie, de comun acord, se pot încheia protocoale în vederea îndeplinirii eficiente a atribuţiilor poliţiei. Daca poliţia nu îşi îndeplineşte responsabilităţile în baza protocolului încheiat, administraţia publică se poate adresa organului superior de poliţie. Aceste articole de lege reflectă o reală contradicţie în coordonarea unitară a activităţii de ordine publică la nivelul autoritatilor locale, mutând central de greutate la Poliţie. Practic, stipulând că „În cazuri justificate de evenimente deosebite, între autorităţile administraţiei publice locale şi unităţile de poliţie, de comun acord, se pot încheia protocoale” şi menţionând în mod expres că acestea se referă la „îndeplinirea eficientă a atribuţiilor poliţiei” nu se face altceva decât că nu se ia în seamă faptul real, ca activitatea de ordine publică la nivel teritorial trebuie privită ca un tot unitar în care poliţia reprezintă doar o componentă. În acest sens lacuna legii este accentuată de specificaţia că „dacă poliţia nu îşi îndeplineşte responsabilităţile în baza protocolului încheiat, administraţia publică se poate adresa organului superior de poliţie”. Cu alte cuvinte, în locul unei eficiente şi directe colaborări, pentru optimizarea activităţii coordonate se recomandă, adăugându-se forma opţional „poate” instituirea unor demersuri birocratice.

33

3.3 Secţiunea a III-a. Raporturile Prefect-Preşedinte Consiliului Judeţean

Constituţia reglementează faptul ca între prefect şi cei aleşi nu există raporturi de subordonare, ci numai de colaborare. Colaborarea între prefect şi preşedintele Consiliului judeţean este determinată în primul rând de aspectul iniţiativei legislative, notele de fundamentare şi proiectele actelor normative fiind semnate de cei doi. Colaborarea între prefect, preşedintele Consiliul judeţean şi primarii localităţilor rezidă şi din necesitatea obiectivă de dezvoltare a judeţului şi fiecărei localităţi în parte pentru o mai bună valorificare a resurselor şi de potenţare instituţional a prin eliminarea birocratică. Când vine vorba de interesele de stat, colaborarea capătă nuanţe ceva mai speciale, unele din atribuţiile speciale ale preşedintelui Consiliului judeţean şi ale primarilor, fiind legate în general de ordinea publică. Prin calitatea şi dreptul de exercitare a controlul, actelor administrative emise de către aceştia, prefectul capătă o poziţie relativ superioară. Având dreptul şi obligaţia de a controla legalitatea actelor, concomitent este necesar să se înţeleagă că acest control trebuie extins şi în faza de aplicare a acestor acte în situaţii concrete. Susţin aceasta atât sub aspectul unor mai clare precizări în lege, printr-o modificare şi completare, pentru că oricât de bună ar fi construcţia unui act de dispoziţie, legal motivate, acesta poate fi păgubitor prin neaplicare, dar deopotrivă şi prin aplicare abuzivă. Noţiunea de ordine publică majoritatea gândindu-se la activitatea poliţiei naţionale, a celei comunitare cât şi a jandarmeriei. Subliniez ca m-am confruntat cu astfel de opinii şi uneori vidul cadrului legislativ conduce la divergenţe între prefect, pe de-o parte şi preşedintele Consiliului judeţean şi primar, pe de o altă parte. La un curs desfăşurat în Franţa la care am participat în urmă cu 5 ani am constatat şi unele slăbiciuni ale legislaţiei franceze în materialul reglementarii atribuţiilor prefectului. Sunt adeptul opiniei că absolut toate atribuţiile factorilor de execuţie de la nivelul judeţului, oraşelor şi comunelor se subsumează conceptului de ordine publică şi siguranţă al cetăţenilor.
• • • •

Motivez aceasta prin: Ce poate fi mai periculos decât lipsa de preocupare a autorităţilor pe linie de sănătate în cazul apariţiei unor epidemii; Ce poate fi mai periculos decât o slabă activitate de educaţie, cultură, pregătire fizică; Ce poate fi mai periculos decât o politică de mediu nefastă; Ce poate fi mai periculos decât lipsa de acţiune sau acţiunile ineficiente ale autorităţile ineficiente ale autoritatilor pentru prevenirea şi combaterea efectelor dezastrelor;
34

Ce poate fi mai păgubitor pentru o comunitate decât irosirea sau folosirea ineficientă sau folosirea ineficientă a resurselor bugetare locale pe edilitar; • Ce poate fi mai păgubitor decât haosul urban; Aspectele colaborării prefectului cu preşedintele Consiliului judeţean şi cu primarii nu sunt şi nu vor fi niciodată foarte armonioase. Adoptarea prin Legea nr. 340/2004, a statutului prefectului nepolitic nu rezolvă, dar nici nu complică situaţia. Mai multe opinii afirmă că puterea care a adoptat legea prefectului a „aranjat” lucrurile la recrutarea prefecţilor sau subprefecţilor şi înscrierea acestora în corpul naţional. Ei sunt considerate „deghizaţi” şi uneori din motiv sunt suspectaţi de a fi subiectiv-politic în aplicarea legalităţii. Această apreciere se referă la întreaga instituţie a prefectului constituind o anatema şi ştirbindu-i autoritatea. Lipsa din lege a precizărilor privind statutul actual al foştilor prefecţi este dovada clară că aceasta trebuie urgent modificată. Este ignorant în mod deliberat profitul incomensurabil al valorificării experienţei tuturor prefecţilor şi subprefecţilor postrevoluţionari în activitatea administrativă de stat. Eroarea aduce atingere dreptului constituţionale ale acestora prin nerespectarea principiului egalitarii de şanse, de a fi apreciaţi ca un câştig al democraţiei şi al administraţiei. Prefectul este un organ uninominal de putere în sistemul naţional al administraţiei, investit cu acesta de către guvern, în numele sau şi al fiecărui ministru în parte. El nu are privilegii, dar are multe obligaţii. Printre acestea trebuie precizat ferm şi clar în problemele de stat, prefectul are o poziţie, dacă nu superioară, cel puţin una specială. Problemele privind ordinea publică şi siguranţă naţională sunt superioare oricăror interese. De aici decurge logic rolul „coercitiv” al prefectului, iar preşedintele Consiliului judeţean şi primarii trebuie să înţeleagă că unitatea de acţiune şi maximizarea efectelor acţiunilor trebuie să se efectueze prin subordonare faţă de principiul suprem al legii. Nimeni nu este deposedat de drepturi şi de autoritate, dar pentru toate efectele negative în faţa statului răspunde cel puţin egal şi prefectul alături de ceilalţi.
•

3.4.Secţiunea a IV-a. Rolul Prefectului în reforma proprietăţii Un loc central în organizarea şi aplicarea legilor privind reforma proprietăţii îl are prefectul în calitatea sa dublă de reprezentant al guvernului în
35

funcţie şi de cea de preşedinte al comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor. Revizuirea Constituţiei României în anul 2003 prin introducerea principiului garantării proprietăţii a adus un plus de rigoare în rezolvarea acestei probleme complexe şi de mare răspundere. Implicaţiile sunt majore sub aspectul organizării la nivel judeţean şi la nivelul localităţilor, al analizării la nivel judeţean şi al organizării şi desfăşurării paşilor de pornire şi în final al emiterii titlurilor de proprietate sau a dispoziţiilor de retrocedare. Aceasta activitate a fost guvernată de Legile 188/1991, cu modificările ulterioare ale Legilor 247/2005,973/2007. Am amintit acest capitol al activităţii specifice care de la reînfiinţarea instituţiei prefectului a constituit obiectul celei mai importante activităţii a acestuia, ca număr de petiţii, audienţe, controale de legalitate la comisiile locale, reprezentare în instanţă pentru contestaţiile şi acţiunile iniţiale de cei îndreptaţii. Dacă activitatea, ca volum şi calitate, a avut o motivaţie legală şi profesională, aspectul cel mai important l-a constituit preocuparea prefectului în special pentru realizarea acestui program guvernamental întins pe o perioadă exagerat de mare din 1991 şi până în prezent şi încă neîncheiat, o sarcină specială revenind prefectului pentru evitarea abuzurilor şi corupţiei. Aceasta activitate se înscrie ca un act de ordine publică fundamental prin cadrul sau constituţional şi al dreptului de proprietate, garanţiile fiind date de prezenţa în comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a prefectului, a şefului Inspectoratului Judeţean de Poliţie (I.J.P.) a altor organe de specialitate cu înaltă pregătire. În mandatul de prefect exercitat în perioada 2001-2004 am semnat şi eliberat peste 40.00 de titluri de proprietate şi peste 20.000 de ordine ale prefectului în conformitate cu prevederile Articolul. 23 şi următoarele din Legea nr. 188/1991, republicată. Am acordat asistenţă juridică şi apărare, prin aparatul propriu, în peste 12.000 de dosare, aflate pe rolul instanţei de judecată. Rolul activ jucat în restituire l-au constituit, printre altele unele măsuri de sancţionare cum ar fi: suspendarea a doi primari (Domneşti şi Vidra), înlocuirea unor membrii ai comisiei judeţene şi a celor locale pentru activitate sau activitate necorespunzătoare.

36

CAPITOLUL al IV-lea FUNDAMENTUL OBIECTIV AL DESCENTRALIZĂRII ŞI ROLUL PREFECTULUI Fundamentul material şi obiectiv al descentralizării administrative îl constituie organizarea teritoriului României în unităţi administrativ-teritorial, comune, oraşe, judeţe, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 din Constituţie. În aceste unităţi administrativ-teritoriale sunt alese autorităţi ale administraţiei publice locale, în a căror organizare şi funcţionare se întâlnesc multe din trăsăturile specifice regimului administrativ al descentralizarii, dar şi al regimurilor intermediare: deconcentrarea şi tutela administrativă. Potrivit art. 120 alin.(1) din Constituţie prevede ca „Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice”. Potrivit art. 121 alin.(1) din Constituţie prevede că „Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi în condiţiile legii’’. Alin.(2) „Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţii administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe”. Potrivit art. 122 alin. (1) „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea serviciilor publice de interes judeţean”. Alin.(2) “Consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii” 32. Din prevederile constituţionale rezultă elementele specifice descentralizării administrative care caracterizează şi în prezent administraţia publică din România. I. În primul rând, rezolvarea problemelor locale care interesează comuna, oraşul sau judeţul este dată în competenţa autoritatilor şi funcţionarilor publici aleşi de corpul electoral. Aceste autorităţi locale au o competenţă materială generală, dreptul şi obligaţia de a rezolva toate problemele care interesează unitatea administrativ-teritorială respectivă. II. În al doilea rând, persoanele care alcătuiesc aceste autorităţi (consilierii locali, consilierii judeţeni, primarii) sunt aleşi de către locuitorii localităţii sau judeţului respectiv . În privinţa raporturilor acestor autorităţi cu autorităţile centrale, precum şi a raporturilor dintre ele este de subliniat faptului ca însăşi Constituţia prevede ca administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul „autonomiei locale”, deci pe inexistenta unei subordonări a acestor autorităţi faţă de autorităţile centrale.
32

Nota: Referirile se fac la Constitutia Romaniei, Ediţia 2003

37

În ceea ce priveşte un element specific descentralizarii administrative şi anume imposibilitatea autorităţii centrale de a anula actele autorităţilor locale descentralizate şi acesta este prevăzut în actuala legislaţie a României. Nici o autoritate a administraţiei publice centrale, Guvern, ministere, nu are competenţa să emită, să modifice sau să suspende un act adoptat sau emis de Consiliul local, Consiliul judeţean sau de primar. În acest sens, Constituţia prevede că „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care considera actul ilegal” 33. După cum am mai menţionat, desconcentrarea administrativă este situată între centralizare şi descentralizare. Dacă esenţa desconcentrării este faptul că titularii puterii locale sunt numiţi de autoritatea centrală, dar au competenţa să rezolve problemele locale fără să ceară aprobarea autorităţilor centrale, fiind totuşi supuşi controlului acesteia, într-o astfel de situaţie sunt în prezent serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale numite de Constituţie, „servicii deconcentrate”. Prin urmare, deconcentrarea reprezintă un transfer de atribuţiuni de la centru către autorităţile implantate în teritoriu, de regula la nivel intermediar cum este judeţul. Potrivit reglementarilor in vigoare, conducătorii acestora sunt numiţi de către miniştrii, au competenţa să rezolve problemele din domeniul respectiv care apar în unitatea administrativ-teritorială, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic. Pe de altă parte, aceste servicii desconcentrate fac parte integrată din sistemul ierarhiei centrale, ca orice serviciu desconcentrat. Tutela administrativă este mai apropiată de regimul administrativ de descentralizare, întrucât titularii autorităţii locale nu mai sunt numiţi de autoritatea centrală (ca în cazul desconcentrării) ci desemnaţi de însăşi autoritatea locală, iar actele trebuie să fie aprobate în prealabil de autoritatea centrală abilitată de lege. În România nici Constituţia şi nici Legea organică a administraţiei publice locale nu consacră un asemenea regim administrativ, care este o excepţie de la principiile autonomiei şi descentralizării.

4.1.

Secţiunea I.

Tutela administrativă

Tutela administrativă reprezintă un control (între anumite limite) din partea autorităţilor centrale asupra celor locale, descentralizare, control care să
33

Idem 46.

38

înlăture sau să limiteze tendinţele centrifuge ale autorităţilor locale, aflate în disonanţă cu politica şi a intereselor statului, să asigure totodată rezolvarea nu numai a intereselor locale ci şi a celor generale. În situaţia analizată, ea reprezintă controlul exercitat de prefect, potrivit art. 123 din Constituţie noţiunea fiind menţionată în mod expres ca titlul marginal în art. 3 din Legea 544/2004 prind contenciosul administrativ34. Statul nu are numai drepturi ci şi obligaţia de a exercita control asupra autorităţilor administraţiei publice, atât asupra celor de desconcentrate cât şi asupra celor descentralizate. Controlul asupra autorităţilor descentralizate este un control special numit „control de tutelă”, dar pe care legislaţia actuală nu-l mai reglementează în mod expres. Dar acesta nu înseamnă că el nu există sau nu se realizează. Raţiunea pentru care actuala Constituţie numai consacră în mod expres controlul de tutelă este fundamentată pe considerente de ordin politic. Profesorul Antonie Iorgovan spune că „a fi propusă aceasta noţiune ( tutela administrativă) în Tezele sau Proiectul Constituţiei ar fi însemnat o greşeala de tact politic acesta noţiune ar fi şocat, atunci când se căutau formele care să exprime ideea de „autonomie”nu de „tutelă”, zeci de ani de regimuri autoritare se căutau formule pentru o autonomie locală reală” 35. Cu privire la primul element-existenţa unui organ central sau local abilitat de lege pentru a efectua controlul activităţii autorităţilor locale autonome, descentralizate art. 102(1) din Constituţie spune că „Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” 36. Controlul exercitat de Guvern este un control general. Pentru realizarea acestui control general Guvernul şi-a constituit structuri adecvate - Departamentul de Control, Departamentul pentru Administraţia Publică Locală care potrivit competenţelor stabilite prin hotărâri ale Guvernului exercită şi atribuţii de control asupra activităţii autorităţilor locale, autonome, descentralizate. Dar nici Guvernul şi nici Departamentul de Control al acestuia nu au competenţa de a modifica, suspenda sau anula actele autoritatilor locale, autonome, descentralizate, Pentru că aceste acte care contravin prevederilor legale nu pot rămâne nesancţionate, Constituţia şi Legea administraţiei publice locale prevăd alte mijloace de întrerupe sau stopa definitiv efectele actelor ilegale emise de autorităţile autonome descentralizate. Aceste mijloace speciale sunt puse la îndemâna unei alte autorităţi locale şi care reprezintă Guvernul, acţionând în numele acestuia. Este vorba de prefect pe care Constituţia îl declară „reprezentant al Guvernului”, „numit de Guvern”. Art. 122 (4) din Constituţie : „prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ un act al consiliului judeţean,
34

Dana Apostol Tofan, Drept Administrativ,Vol. II, Ediţia All Beck, Bucureşti, 2008, p.30. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I ediţia a IV-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. Constituţia României din anul 1991 revizuită în 2003.

35

36

39

celui local sau al primarului, în cazul în care considera actul ilegal”. Dar natura controlului efectuat de prefect nu este un control ierarhic, deoarece între prefect, pe de-o parte şi consiliile locale judeţene şi primari, pe de altă parte nu există raporturi de subordonare. Legea îi recunoaşte prefectului şi dreptul lui de a putea lua sau de a propune Guvernului al cărui reprezentant este, măsuri corespunzătoare pentru îndeplinirea obligaţilor ce îi revin. Prefectul poate propune Guvernului dizolvarea consiliului local şi judeţean, denumirea unui consilier local sau judeţean ori a unui primar şi poate suspenda din funcţie consilierul a cărui denumire a propus-o sau primarul aflat în cursul anchete judeţene. Tutela administrativă nu este o instituţie perimată, mai ales în statele unitare, democratice, bazate pe principiul separaţiei puterilor în stat. Ea se racordează întocmai la principiile autonomiei locale şi descentralizarii serviţilor publice, consacrate şi de actuala Constituţie a României asigurând buna funcţionare a administraţiei publice, în ansamblul sau. În ceea ce priveşte gradul de descentralizare administrativă aceasta este nemijlocit legat de modul de organizare a autoritatilor autonome descentralizate (dacă sunt sau nu alese, dacă trebuie confirmate de autorităţile centrale), de forma în care se exercită tutela administrativă şi de numărul serviciilor publice date în componenţa autorităţilor descentralizate. În legătură cu primul element - modul de formare a autorităţilor autonome, descentralizate – reglementările în vigoare prevăd ca aceste autoritarii sunt toate alese. În ce priveşte tutela administrativă care exista şi funcţionează şi în sistemul administrativ din România sunt de reţinut, în legătură cu gradul de descentralizare administrativă, următoarele aspecte: întrucât controlul de tutela exercitat de prefect priveşte numai legalitatea actelor administrative rezultă că este vorba de o descentralizare mare. Tot cu acelaşi grad poate fi cotata descentralizarea în România şi ca urmare a faptului că organului de tutelă (prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autorităţilor autonome descentralizate, acesta facondu-se numai de instanţa de contencios administrativ. Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a administraţiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiţie) şi reprezentanţii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, autonome, descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică între un subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive – Guvern, ministere – şi cele ce exercită această putere la nivel judeţean sau local – prefect şi serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de tutelă administrativă este şi mai apropiat de cel de descentralizare. În acest regim, titularii autorităţii locale nu sunt numiţi de centru, ci desemnaţi de însăşi autoritatea locală. Ei au competenţă să rezolve problemele

40

locale, emiţând ei înşişi acte administrative, însă numai după ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea centrală prevăzută de lege. Tutela administrativă constă în dreptul autorităţilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităţilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Când numărul actelor administrative supuse regimului de tutelă se menţine în limite minime, rezumându-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lăsându-se autorităţilor locale rezolvarea problemelor economice şi sociale care le privesc, regimul de tutelă se apropie mult de cel al descentralizării. Tutela administrativă este mai apropiată de regimul administrativ de descentralizare, întrucât titularii autorităţii locale nu mai sunt numiţi de autoritatea centrală (ca în cazul desconcentrării) ci desemnaţi de însăşi autoritatea locală, iar actele lor trebuie să fie aprobate în prealabil de autoritatea centrală abilitată de lege. În România nici Constituţia şi nici Legea organică a administraţiei publice locale nu consacră un asemenea regim administrativ, care este o excepţie de la principiile autonomiei şi descentralizării, prevăzute de dispoziţiile art. 119 din Constituţie. Dacă legiuitorul constituant ar fi avut intenţia să instituie un regim de tutelă pentru autorităţile administraţiei locale ar fi trebuit să prevadă ca autorităţile centrale abilitate să exercite tutela, ar fi trebuit să specifice cazurile pentru care se exercită tutela şi actele adoptate sau emise de autorităţile locale descentralizate asupra cărora se exercită tutela. Tutela administrativă înseamnă un control (între anumite limite) din partea autorităţilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care să înlăture sau să limiteze tendinţele centrifuge ale autorităţilor locale, aflate în disonanţă cu politica statului, să asigure totodată rezolvarea nu numai a intereselor locale ci şi a celor generale. Statul nu are numai dreptul ci şi obligaţia de a exercita controlul asupra autorităţilor administraţiei publice, atât asupra celor desconcentrate cât şi asupra cele descentralizate. Controlul asupra autorităţilor descentralizate este un control special numit ,,control de tutelă”, dar pe care legislaţia actuală nu-l mai reglementează în mod expres. Dar aceasta nu înseamnă că el nu există sau nu se realizează. Raţiunea pentru care actuala Constituţie nu mai consacră în mod expres controlul de tutelă este fundamentată pe considerente de ordin politic. Profesorul Antonie Iorgovan spunea că ,,a fi propusă această noţiune (tutela administrativă) în Tezele sau Proiectul Constituţiei ar fi însemnat o greşeală de tact politic; această noţiune ar fi şocat, atunci când se căutau formele care să exprime ideea de ,,autonomie” nu de ,,tutelă”; după zeci de ani de regimuri autoritare se căutau formule pentru o autonomie locală „reală”. Chiar dacă legislaţia actuală a României nu mai prevede, în mod expres, instituţia tutelei administrative aceasta există şi funcţionează, având unele trăsături specifice care se abat de la modelul clasic al acestei instituţii.

41

Pentru ca tutela administrativă să existe, legislaţia actuală ar trebui să cuprindă trei elemente: o autoritate centrală sau una locală abilitată de aceasta, în baza legii, se exercite tutela; precizarea cazurilor pentru care se exercită controlul; precizarea actelor asupra cărora se exercită controlul. Toate aceste elemente se găsesc în Constituţia României şi în Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală. Cu privire la primul element – existenţa unui organ central sau local abilitat de lege pentru a efectua controlul activităţii autorităţilor locale autonome, descentralizate art. 101 (1) din Constituţie spune că ,, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Controlul exercitat de Guvern este un control general. Pentru realizarea acestui control general Guvernul şi-a constituit structuri adecvate – Departamentul de Control, Departamentul pentru Administraţia Publică Locală care potrivit competenţelor stabilite prin hotărâri ale Guvernului exercită şi atribuţii de control asupra activităţii autorităţilor locale, autonome, descentralizate. Dar nici Guvernul şi nici Departamentul de Control al acestuia nu au competenţa de a modifica, suspenda sau anula actele autorităţilor locale, autonome, descentralizate. Pentru că aceste acte care contravin prevederilor legale nu pot rămâne nesancţionate, Constituţia şi Legea administraţiei publice locale prevăd alte mijloace de a întrerupe sau stopa definitiv efectele actelor ilegale emise de autorităţile autonome descentralizate. Aceste mijloace speciale sunt puse la îndemâna unei alte autorităţi locale şi care reprezintă Guvernul, acţionând în numele acestuia. Este vorba de prefect pe care Constituţia îl declară ,,reprezentant al Guvernului”, ,,numit de Guvern”. Art. 122 (4) din Constituţie spune că ,,Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”. Dar natura controlului efectuat de prefect nu este un control ierarhic, deoarece între prefect, pe de o parte şi consiliile locale şi judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Tutela administrativă prevede faptul că pentru actele prevăzute de lege, autoritatea locală care urmează să le adopte sau să le emită trebuie să aibă ,,acordul probabil” al organului de tutelă prevăzut de lege. Din dispoziţiile art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 rezultă că autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să comunice prefectului actele adoptate, în termen de 10 zile de la adoptare, iar prefectul are obligaţia să se pronunţe asupra legalităţii acestora în termen de 15 zile de la data comunicării. Aceste acte nu intră în vigoare până când prefectul nu se pronunţă cu privire la legalitatea lor, deci poziţia prefectului apare ca un ,,acord probabil”. Cât priveşte celelalte două elemente de conţinut ale tutelei administrative clasice – precizarea cazurilor în care se exercită controlul, precum şi a actelor supuse controlului şi acestea se găsesc în actuala legislaţie din România.

42

Atât dispoziţiile constituţionale cât şi cele ale Legii administraţiei publice locale precizează că prefectul controlează numai legalitatea, iar controlul priveşte numai actele administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene. Legea îi recunoaşte prefectului şi dreptul de a putea lua sau de a propune Guvernului al cărui reprezentant este, măsuri corespunzătoare pentru îndeplinirea obligaţiilor ce-i revin. Prefectul poate propune Guvernului dizolvarea consiliului local şi judeţean, demiterea unui consilier local sau judeţean ori a unui primar şi poate suspenda din funcţie consilierul a cărui demitere a propus-o, sau primarul aflat în cursul unei anchete judiciare. Tutela administrativă nu este o instituţie perimată, mai ales în statele unitare, democratice, bazate pe principiul separaţiei puterilor în stat. Ea se racordează întocmai la principiile autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice, consacrate şi de actuala Constituţie a României asigurând buna funcţionare a administraţiei publice, în ansamblul său. În ceea ce priveşte gradul de descentralizare administrativă acest grad este nemijlocit legat de modul de organizare a autorităţilor autonome descentralizate (dacă sunt sau nu alese, dacă trebuie confirmate de autorităţile centrale), de forma în care se exercită tutela administrativă şi de numărul serviciilor publice date în componenţa autorităţilor descentralizate. În legătură cu primul element – modul de formare a autorităţilor autonome, descentralizate – reglementările în vigoare prevăd că aceste autorităţi sunt toate alese. În ce priveşte tutela administrativă care există şi funcţionează şi în sistemul administrativ din România, sunt de reţinut, în legătură cu gradul de descentralizare administrativă, următoarele aspecte: întrucât controlul de tutelă exercitat de prefect priveşte numai legalitatea actelor administrative rezultă că este vorba de o descentralizare mare. Tot cu acelaşi grad poate fi cotată descentralizarea în România şi ca urmare a faptului că organul de tutelă (prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autorităţilor autonome descentralizate, aceasta făcându-se numai de instanţa de contencios administrativ. .Secţiunea a II-a. Descentralizarea şi centralizarea în administraţia publică

Problema centralizării şi descentralizării în administraţia publică s-a pus şi se pune în orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernământ şi de regimul politic. Orice stat, fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci şi de a-i rezolva interesele atât de diferite de la o
43

persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unităţile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: judeţ, ţinut, regiune, oraş, comună, etc. În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor de interese. Profesorul Paul Negulescu afirma că în orice ţară sunt două categorii de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele care sunt speciale unei anumite localităţi. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult sau mai puţin corespunzătoare situaţiilor concrete. În aceste condiţii vorbim de centralizare, descentralizare, desconcentrare, tutelă administrativă. Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale. Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a serviciilor publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor. Conducerea centralizată, în principiul subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea intereselor celor administraţi. Pe lângă avantajele prezentate mai sus, centralizarea în administraţia publică are şi unele dezavantaje. În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese care diferă de la o localitate la alta. Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autorităţilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de către autorităţile locale. Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de către centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă. Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci
44

de către cei aleşi de corpul electoral. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan material pe un patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale. Descentralizarea administrativă constă în recunoaşterea personalităţii juridice unităţilor administrativ-teritoriale, existenţa autorităţilor publice care le reprezintă şi care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor servicii publice din competenţa autorităţilor centrale către cele locale. Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi de modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale. Autorităţile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de către autorităţile centrale (caz în care descentralizarea este mai mică). Gradul descentralizării administrative depinde şi de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul special efectuat de autoritatea centrală). Într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiţii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autorităţile locale într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la centru. Măsurile şi deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale iar resursele materiale şi financiare şi chiar forţa de muncă pot fi folosite cu mai mare eficienţă şi să răspundă unor nevoi prioritare pe care autorităţile locale le cunosc mai bine decât autorităţile centrale. Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe un termen limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice în activitatea locală. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei locuiesc şi determină să caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă. Profesorul Tarangul afirma că alegerea autorităţilor descentralizate ,,introduce în administraţia locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul. Lipsa de competenţă şi de răspundere, demagogia şi servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autorităţilor descentralizate.” În localităţile mici este greu de găsit buni specialişti în administraţia publică, care să poată gira serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autorităţilor locale. Între cele două laturi (centralizare – descentralizare) există şi regimuri juridice intermediare ale administraţiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puţin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativă şi tutela administrativă.

45

Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de electoratul local, ci sunt numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze şefului său ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze actelor superiorului său. În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale.

46

CONCLUZII Instituţia Prefectului este printre cele mai complexe şi cu o responsabilitate ridicată. Buna desfăşurare a acestei activităţi este esenţială pentru funcţionarea statului de drept pentru apărarea drepturilor cetăţenilor dar şi pentru aplicarea în teritoriu a legii şi hotărârilor Guvernului. Cu toate că Legile şi Hotărârile de Guvern au stabilit diverse reglementării care asigură cadrul legal de desfăşurare a activităţii Instituţiei Prefectului se constată o serie de lipsuri şi deficienţe în desfăşurarea acestei activităţi. Identificarea şi eliminarea tuturor acestor lipsuri este mai mult decât necesară şi de aceea forurile legislative trebuie să modifice în sensul eliminării tuturor ambiguităţilor, neclarităţilor sau neconcordanţelor pentru ca această importantă instituţie a statului să poată funcţiona din plin. Prefectul este o autoritate statală în judeţ, statutul său fiind prevăzut de articolul 122 din Constituţie, din care rezultă următoarele dimensiuni ale statutului prefectului: a) Este reprezentantul Guvernului în teritoriu; b) Este şeful serviciilor descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ teritoriale; c) Este organ de tutelă administrativă, articolul 122 (aliniat 4) prevăzând expres dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de Consiliul Local Judeţean şi primar, dacă i se par ilegale. Poate face parte din categoria înalţilor funcţionari publici persoana care îndeplineşte cumulativ : 1)condiţiile : a) are cetăţenie română şi domiciliu în România ; b) cunoaşte limba româna scris şi vorbit; c) are vârsta de minim 18 ani impliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f)îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g)îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice ; h) nu a fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni; i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică.

47

2) are studii superioare de lungă durata, absolvite cu diploma de licenţă sau echivalenţă; 3) a absolvit programe de formare specializată şi perfectionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de activitate, organizare, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, organizate în ţara sau străinătate, ori cu titlu ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective; 4) are cel putin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective; 5) a promovat concursul organizat pentru ocuparea unei funcţii publice. Poate ocupa funcţia de prefect, respectiv subprefect, persoana care: a) are vârsta de cel puţin 30 de ani pentru prefect, respectiv 27 de ani pentru subprefect; b) îndeplineşte condiţiile specifice prevăzute de lege pentru ocupare funcţiei publice; c) are studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, şi o vechime în specialitatea absolvită de 5 ani pentru prefect respectiv 3 ani pentru subprefect; d) a absolvit programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică, organizate, după caz, de către Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, din ţară sau străinătate, ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în ştiinţe juridice şi administrative ori a exercitat cel puţin un mandate complet de parlamentar37 ,ori o asemenea lacună, inclină balanţa onestităţii spre spectrul politic, cu atât mai mult cu cât la art. 10 din noua lege arată că prefectul şi subprefectul fac parte din categoria funcţionarilor publici. În calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: a) Asigură, la nivelul judeţului după caz al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice; b) Acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competentele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii; c) Acţionează pentru menţinerea climatului de pace socială şi a unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă revenirii tensiunilor sociale; d) Colaborează cu autorităţile publice locale pentru determinarea prioritarilor de dezvoltare teritoriale;
37

48

e) Verifica legalitatea actelor administrative al Consiliului judeţean, al Consiliului local sau ale primarului; f) Asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, de ducerea la îndeplinirea, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă; g) Dispune, în calitate de preşedinte al Consiliului Judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi folosesc în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu la această destinaţie; h) Utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie şi situaţii de criza, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi; i) Dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate; j) Asigură realizarea planului de măsuri pentru integrarea europeană; k) Dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare europeană; l) Hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune; m) Asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice desconcentrate în unităţile administrativ - teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%.

BIBLIOGRAFIE

49

1. 2.

Anton Trailescu, Drept Administrativ, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2008. Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrariv, Vol I , Ediţia a IV-a. Editura All Beck, Bucureşti, 2005. Bălan Emil: Propuneri de lege ferenda privind cadrul legal al autonomiei locale administrative, Revista ”Dreptul” nr. 8/1995. Bianu Eugen, Ordinea Obştească, Ediţie îngrjită şi completată, Universul Dreptului General, Editura Omonia, 2008.

3.

4.

5. Codul Muncii
6.

Constituţia României din 1991, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 767/31.10.2003. Corneliu Manda, Drept Administrativ, Tratat Elementar, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008. Dana Apostol Tofan, Drept Administrativ, Ediţia C.H.Beck, Bucureşti, 2008. E.P.Tarangul. Tratat de Drept Administrativ Român, Editura Glasul Bucovinei Cernauţi, 1944. Alexandru, Cărăuşan Mihaele, Bucur Sorin, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, Ediţia a II-a revizuită şi adăugită Alexandru, Ion Popescu Slanicescu, Mihaela Carausan, Cosmin–Ionut Enescu, Dragos Dinca, Drept Administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2003. Popescu-Slaniceanu, Cosnim-Ionut Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept Administrativ, Editura “Independenţa Economică”, Piteşti, 2010. Popescu-Slanicescu, Andy Pusca şi Cosmin Ionut Enescu, Drept Administrativ, VoL I, Editura Universitara “Danubius” Galaţi, 2009. Rusu, Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001

7.

8.

9.

10. Ioan

11. Ioan

12. Ion

13. Ion

14. Ion 15.

Ivan Stelian, Badescu Mihai, Neagu Aurel. Adminstratia publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002. 254/2001 ’’privind administraţia publică locală’’, cu modificarile şi completările ulterioare.

16. Legea

50

17. Legea 18. Legea

cadru nr. 188/1999 “privind statutul funcţionarului public” cu modificările şi completările ulterioare. contenciosului administrative Nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial Nr. 1154/2004. nr. 340/2004 “privid instituţia prefectului”, Emitent Parlamentul României publicat în Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004, republicată în Monitorul Oficial Nr. 225/24 martie 2008. Preda, Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001. României, documente, Prelegeri parlament, 26 mai 2004.

19. Legea

20. Mircea

21. Paramentul 22. Popa

Eugen, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, Revista “Dreptul”, Nr. 2/1994. Eugen. Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, Revista ”Dreptul” nr. 2/1994. Mircea, Autorităţile administraţiei publice, , Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006. Preda Mircea, Centralizare şi descentralizare în administraţia publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006. I. Valentin, Contencios Administrativ Român, Editura Naţional, Popescu Ion, Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila, 2003.

23. Popa

24. Preda

25.

26. Prisacaru

27. Slanicescu

1999.
28. Vedinaş

V., Drept Administrativ şi instituţii politice-administrative, Universul Juridic, Bucureşti, 2006. Vedinaş V., Drept administrative şi instituţii politico-administrative, Lumina Lex, Bucureşti, 2002. V., Drept Administrativ, Universul Juridic, Bucureşti, 2009.

29.

30. Vedinaş

31.W.W.W.anfp.map.ro.

51