REGIMUL JURIDIC AL

ACIUNILOR N CONTENCIOS
ADMINISTRATIV MPOTRIVA
ORDONANELOR
GUVERNULUI
Camelia Florentina STOICA

Camelia Florentina STOICA

Conf. univ. dr., Director Departament, Departamentul de Drept,
Facultatea de Contabilitate i Informatic de Gestiune,
Academia de Studii Economice, Bucureti, Romnia
Tel.: 0040-213-191.901
E-mail: cameliastoica@cig.ase.ro
The Legal Regime of the Administrative
Contentious Claims Against the Government
Ordinances

Revista Transilvan
de tiine Administrative
1(30)/2012, pp. 174-181

174

Abstract
The present article presents a short analysis of
the legal regime of the administrative contentious
claims against the Government Ordinances, showing
that the control of the courts of justice is limited, by
report to the legal nature of the acts under analysis.
Also, the article presents the conditions to be fulfilled
by the administrative contentious claims against
the Government Ordinances, showing that these
claims have as object: the award of damages for
the tort caused by the Government Ordinances, the
annulment of the administrative acts, the obligation
of the public authority to issue an administrative act,
the obligations of the public authority to perform a
certain administrative operation.
Keywords: Government Ordinance, administrative act, administrative contentious, Romanian
Constitution

1. Introducere
Porivit art. 126 alin. (6) din Constituie, Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat,
cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt
competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup
caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.
Textul constituional citat, consacrnd competena instanelor de contencios
administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau dispoziii
din ordonane declarate neconstituionale, aadar accesul la justiie al persoanelor
aflate n situaia menionat, determin, totodat, un regim juridic specific pentru
aciunile n contencios administrativ mpotriva ordonanelor Guvernului.1
Aceasta n considerarea regimului mixt, de drept constituional i de drept
administrativ al ordonanelor Guvernului, deosebit de cel al hotrrilor de Guvern,
supuse exclusiv unui regim juridic administrativ. Astfel, spre deosebire de aceste din
urm acte, care dau expresie unei competene originare a Guvernului, ordonanele
simple sau de urgen: (1) dau expresie unei competene derivate a aceleiai autoriti,
fiind emise n baza delegrii legislative2, aadar ca efect al exerciiului temporar al
unor atribuii legislative de ctre puterea executiv prin forme i metode specifice
activitii administrative (Muraru i Tnsescu, 2008, p. 1086); (2) pot forma obiectul
controlului de constituionalitate, n condiiile art. 146 lit. d) din Constituie.
n considerarea acestui specific, regimului juridic al aciunilor mpotriva ordonanelor Guvernului este stabilit printr-un articol distinct din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, a crui examinare, prin raportare la jurisprudena n
aceast materie a Curii Constituionale i a instanelor judectoreti, relev o serie de
particulariti, cu precdere n ceea ce privete condiiile aciunii, obiectul acesteia,
incidena instituiei suspendrii executrii actului administrativ, aspecte ce vor fi
analizate n ceea ce urmeaz.
2. Condiiile aciunii mpotriva ordonanelor Guvernului
Persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim prin ordonane
sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ n dou situaii:
a) cnd este pus la ndoial prezumia de constituionalitate a unui astfel de
act (situaie n care, art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, aciunea trebuie nsoit de excepia de neconstituionalitate);
1 Este vorba att de ordonanele emise n baza unei legi de abilitare (art. 115 alin. 1) din
Constituie, ct i de ordonanele de urgen, adoptate n situaii extraordinare, a cror
reglementare nu poate fi amnat (art. 115 alin. 4 din Constituie).
2 Condiiile delegrii legislative sunt prevzute, n detaliu, de art. 115 din Constituie.

175

b) cnd a fost constatat neconstituionalitatea unei ordonane de Guvern, situaie

n care aciunea trebuie introdus n limitele unui termen de decdere de un
an, calculat de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul
Oficial al Romniei.
Se observ c, n ambele situaii, admisibilitatea aciunii este condiionat de
rsturnarea prezumiei de constituionalitate a ordonanei Guvernului pretins vtmtoare.
Aceast concluzie este confirmat i de prevederile art. 9 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004 care, referindu-se la soluiile pe care instana le poate pronuna n
cadrul acestei aciuni, prevede c acestea sunt urmtoarele: (1) instana soluioneaz
fondul cauzei (n situaia n care ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat
neconstituional); (2) instana respinge aciunea ca inadmisibil (n situaia respingerii
excepiei de neconstituionalitate).
3. Obiectul aciunii mpotriva ordonanelor Guvernului
Potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
aciunea formulat mpotriva ordonanelor Guvernului poate avea ca obiect:
acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane ale Guvernului;
anularea actelor administrative emise n baza acestor acte;
obligarea unei autoriti publice la emiterea unui act administrativ;
obligarea unei autoriti publice la realizarea unei anumite operaiuni administrative.
Pe cale de interpretare, rezult c nu poate constitui obiectul unei astfel de aciuni:
a) anularea unei ordonane sau a unei ordonane de urgen;
Aceasta ntruct actele menionate sunt, din punct de vedere al organului emitent,
acte ale Guvernului3 i, ca atare, acte administrative, dar din punct de vedere material,
al efectelor pe care le produc i a forei juridice pe care le au, echivaleaz cu legile
emise de Parlament (Pactet, 1998, p. 560).
Astfel, cum s-a subliniat (Constantinescu et al., 1992, p. 254), delegarea legislativ
constituie de fapt o modalitate de conlucrare dintre Parlament i Guvern, n temeiul
creia Guvernul este nvestit cu exercitarea unei pri din funcia legislativ n anumite
condiii. Ca o consecin a faptului c ordonanele Guvernului sunt acte cu putere de
lege, acestea nu pot face obiectul unui contencios administrativ n anulare, ci numai
a contenciosului constituional, n condiiile legii.
b) constatarea neconstituionalitii unei ordonane sau a dispoziiei din ordonan.
Aceast regul este, de altfel, prevzut n mod expres de art. 9 alin. (1) teza
final din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cruia persoana
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii
3 Potrivit art. 108 Actele Guvernului, alin. (3) din Constituie: Ordonanele se emit n
temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta.

176

din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit

de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este
constatarea neconstituionalitii ordonanei ori a dispoziiei din ordonan.
Textul legal citat a fost modificat n acest sens ca urmare a pronunrii Deciziei
nr. 660/2007 a Curii Constituionale. Prin aceast decizie, Curtea a reinut c n
cadrul procesului judiciar, excepia de neconstituionalitate se nscrie n rndul
excepiilor de procedur prin care, partea care le ridic, instana de judecat din
oficiu sau procurorul urmrete mpiedicarea unei judeci care s-ar ntemeia pe
o dispoziie legal neconstituional. n aceeai ordine conceptual, excepia de
neconstituionalitate reprezint o chestiune prejudicial, adic o problem juridic a
crei rezolvare trebuie s precead soluionarea litigiului cu care este conex. Aadar,
a mai reinut Curtea, excepia de neconstituionalitate nu poate forma obiectul unei
aciuni principale nici n faa instanei de judecat sau de arbitraj, unde constituie
ntotdeauna un mijloc de aprare ntr-un litigiu n curs de soluionare, i nici n faa
Curii Constituionale. Or, n msura n care art. 9 se interpreteaz n sensul c
persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau
dispoziii din ordonane poate introduce la instana de contencios administrativ aciune
al crei obiect principal l constituie sesizarea direct a Curii Constituionale pentru
a declara ca fiind neconstituionale actele menionate, textul este neconstituional,
prin raportare la prevederile din Legea fundamental enunate mai sus. Atunci
cnd obiectul aciunii principale introduse la instana de judecat este constatarea
neconstituionalitii unei ordonane simple sau ordonane de urgen a Guvernului
ori a unor dispoziii din aceasta, excepia de neconstituionalitate este transformat
ntr-o veritabil aciune direct, pierzndu-i astfel natura sa de excepie, neleas
ca un mijloc de aprare care nu pune n discuie fondul preteniei deduse judecii.
4. Inadmisibilitatea cererii de suspendare a executrii ordonanelor Guvernului
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, n
cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, dup sesizarea,
n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul sau a autoritii ierarhic
superioare, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun
suspendarea executrii actului administrativ unilateral pn la pronunarea instanei
de fond.
Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definete actul administrativ dup cum
urmeaz: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate
public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a
executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice;
sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate
de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate
public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile
publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative
supuse competenei instanelor de contencios administrativ.
177

Examinnd dispoziiile legale citate, se constat c art. 14 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004 nu distinge cu privire la natura individual sau normativ a actului
administrativ susceptibil de suspendare a executrii n condiiile prevzute de lege.
Astfel fiind, rezult c, dac sunt ntrunite aceste condiii, instana poate dispune
suspendarea executrii oricrui act administrativ, n nelesul art. 2 alin. (1) lit. c)
din Legea nr. 554/2004, indiferent de natura individual sau normativ a acestuia.
Ct privete nelesul pe care art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 l d
conceptului de act administrativ se observ c circumstanierea pe care acesta o
realizeaz n ceea ce privete actele emise de autoritile publice n regim de putere
public este foarte precis, fiind vizate numai actele emise n vederea organizrii
executrii legii sau a executrii n concret a legii. Altfel spus, ceea ce prevaleaz n
aceast definiie este criteriul material, al coninutului actului emis de autoritatea
public n regim de putere public.
Aceast circumstaniere impune, ct privete actele Guvernului, o necesar
distincie ntre categoria actelor emise n vederea organizrii legii i alte acte.
Examinnd n acest sens dispoziiile art. 108 din Constituie Actele Guvernului, se
constat c, potrivit alin. (1) al acestui articol, Guvernul adopt hotrri i ordonane.
Potrivit alin. (2) al aceluiai articol, hotrrile de Guvern se emit pentru organizarea
executrii legilor, ordonanele fiind emise, conform art. 108 alin. (3) din Constituie,
n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de
aceasta.
Ct privete ordonanele, regimul juridic al acestora este dat de dispoziiile art. 115
din Constituie, referitor la delegarea legislativ, text care stabilete dou tipuri de
acte prin care executivul are competena de a aduce la ndeplinire aceast delegare:
ordonanele simple, ce pot fi emise numai pe baza unei legi de abilitare, aadar ca
urmare a unei delegri legislative acordate de legiuitor, prevzute de alin. (1) al acestui
articol, i ordonanele de urgen, prevzute de alin. (4).
Ordonanele simple se adopt ntotdeauna n baza unei legi de abilitare care, astfel
cum s-a artat (Apostol-Tofan i Tnsescu, 2008, p. 1088), cuprinde dou elemente
obligatorii i unul facultativ. Cele dou elemente obligatorii identificate privesc
domeniile n care se pot adopta ordonanele domenii care nu fac obiectul legilor
organice (art. 115 alin. 1 din Constituie) i perioada de abilitare legea de abilitare
va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane
(art. 115 alin. 2 din Constituie). Elementul facultativ privete supunerea ordonanelor
spre aprobare Parlamentului: dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun
aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului
de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei (art. 115
alin. 3 din Constituie).
Ct privete ordonanele de urgen, Curtea Constituional a statuat, prin Decizia
nr. 34/1998 c, n cazul lor, delegarea legislativ este acordat de Constituia nsi,
i c ordonana de urgen nu este o varietate a ordonanei pe baza unei legi de
abilitare, ci o msur de ordin constituional ce permite Guvernului, sub controlul
178

strict al Parlamentului, s fac fa unui caz excepional i care se justific astfel cum
s-a artat n Decizia nr. 65/1995, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr. 129 din 28 iunie 1995 pe necesitatea i urgena reglementrii unei situaii care,
datorit circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate n
vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public.
Dispoziiile constituionale stabilesc expres condiiile emiterii ordonanelor de
urgen, dup cum urmeaz: se adopt n situaii extraordinare a cror reglementare
nu poate fi amnat, legiuitorul delegat avnd obligaia de a motiva urgena n
cuprinsul acestora [art. 115 alin. (4) din Constituie]; nu pot fi adoptate n domeniul
legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului,
drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale
i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public [art. 115
alin. (6) din Constituie].
Se constat aadar c, spre deosebire de hotrrile de Guvern, ordonanele att
cele simple, ct i cele de urgen sunt acte normative cu putere de lege, avnd
un alt regim juridic, specific instituiei delegrii legislative. n esen, este vorba
despre posibilitatea Guvernului de a reglementa primar relaiile sociale, asemenea
legiuitorului. n acest sens, prin Decizia nr. 1/1995, Curtea Constituional a reinut
c instituia delegrii legislative urmrete s rezolve anumite probleme de politic
legislativ, deci de legiferare, printr-o categorie special de acte ale Guvernului,
denumite ordonane. n acest scop, Guvernul nainteaz uneia dintre Camere un
proiect de lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonane. Potrivit art. 114 alin.
(1) [n.a. n prezent art. 115] din Constituie, Parlamentul poate adopta o lege special
de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul
legilor organice. Aadar, legiuitorul constituant a admis ca i Guvernul, organ al
Executivului, s fie nvestit, de ctre Parlament, n anumite condiii, cu atribuii ce
vizeaz funcia legislativ, specific Parlamentului.
Un argument n acelai sens l constituie i admisibilitatea controlului de
constituionalitate, pe calea sesizrii a priori prevzut de art. 146 lit. a) din Constituie
(ce are ca obiect legile, nainte de promulgarea acestora), a nsui textului ordonanei
care a fost aprobat prin legea criticat. Sesizat fiind pe calea unui asemenea control
cu privire la neconstituionalitatea unei ordonane de urgen a Guvernului, Curtea
a reinut c sesizarea nu poate fi respins ca inadmisibil pentru faptul c textul
de lege atacat a fost identificat prin raportare la actul normativ originar (respectiva
ordonan de urgen), n condiiile n care este expres menionat i legea de aprobare
a ordonanei. Totodat, Curtea a mai reinut i c ordonanele Guvernului aprobate
de Parlament prin lege [] nceteaz s mai fie acte normative de sine stttoare i
devin, ca efect al aprobrii de ctre autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter
de lege, chiar dac, din raiuni de tehnic legislativ, alturi de datele legii de aprobare,
conserv i elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de ctre Guvern.
n susinerea aceleiai idei, invocm i considerentele care au fundamentat Decizia
nr. 120/2004 a aceleiai Curi, prin care s-a reinut, distingndu-se ntre nelesurile
179

conceputului de lege n funcie de distincia ce opereaz ntre criteriul formal sau

organic i cel material, c potrivit primului criteriu, legea se caracterizeaz ca fiind
un act al autoritii legiuitoare, ea identificndu-se prin organul chemat s o adopte
i prin procedura ce trebuie respectat n acest scop. Aceast concluzie rezult din
coroborarea dispoziiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituie, republicat,
conform crora Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a rii cu prevederile
art. 76, 77 i 78, potrivit crora legea adoptat de Parlament este supus promulgrii
de ctre Preedintele Romniei i intr n vigoare la trei zile dup publicarea ei n
Monitorul Oficial al Romniei, dac n coninutul su nu este prevzut o alt dat
ulterioar. Criteriul material are n vedere coninutul reglementrii, definindu-se n
considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaiilor sociale reglementate.
n ceea ce privete ordonanele Guvernului, Curtea reine c, elabornd astfel de
acte normative, organul administrativ exercit o competen prin atribuire care,
prin natura ei, intr n sfera de competen legislativ a Parlamentului. Prin urmare,
ordonana nu reprezint o lege n sens formal, ci un act administrativ de domeniul
legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectnd sub acest aspect
criteriul material.
Astfel fiind, rezult c, dintre actele Guvernului, numai hotrrile constituie acte
administrative n sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Ordonanele
Guvernului, nefiind acte administrative n sensul aceluiai text de lege, respectiv acte
emise n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, ci
acte normative cu putere de lege, adoptate de Guvern n temeiul delegrii legislative
prevzute de art. 115 din Constituie, nu sunt susceptibile de suspendare n temeiul
art. 14 din Legea nr. 554/2004.
5. Suspendarea soluionrii aciunii n contencios administrativ
pe perioada soluionrii excepiei de neconstituionalitate avnd
ca obiect ordonana sau dispoziia din ordonana Guvernului
Potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instana de contencios administrativ,
dac apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. (1) i (3)
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale,
republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional, i suspend
soluionarea cauzei pe fond.
Este de menionat n acest sens c dispoziiile art. 29 alin. (5) din Legea nr.
47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, care reglementau
suspendarea obligatorie a cauzei n cazul sesizrii Curii Constituionale cu o excepie
de neconstituionalitate, au fost abrogate expres prin Legea nr. 177/2010 pentru
modificarea i completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii
Constituionale, a Codului de procedur civil i a Codului de procedur penal
al Romniei. Astfel fiind, n prezent, norma citat reglementeaz singurul caz de
suspendare obligatorie a cauzei de ctre instana de judecat n situaia sesizrii Curii
Constituionale cu o excepie de neconstituionalitate.
180

6. Concluzii
Succintul examen al regimului juridic al aciunii mpotriva ordonanelor Guvernului
relev faptul c, n aceast materie, controlul instanelor judectoreti este limitat, n
considerarea naturii juridice a actelor n discuie, respectiv a faptului c ordonana
este un act administrativ supus unui regim juridic mixt, de drept constituional i de
drept administrativ, spre deosebire de hotrrea Guvernului, supus exclusiv unui
regim juridic administrativ.
Se observ, totodat, c mecanismul consacrat n aceast privin de Legea nr.
554/2004, n temeiul art. 126 alin. (5) din Constituie, creeaz o strns legtur
ntre instanele judectoreti i instana de contencios constituional, admisibilitatea
aciunii n faa instanei de judecat fiind condiionat de pronunarea de ctre
Curtea Constituional a unei soluii de constatare a neconstituionalitii ordonanei
Guvernului.
Se realizeaz n acest mod concilierea mai multor exigene impuse de rigorile
statului de drept: asigurarea supremaiei Constituiei, respectarea principiului
separaiei i echilibrului puterilor n stat i protecia drepturilor i a libertilor
fundamentale ale persoanelor.
Bibliografie:
1. Apostol-Tofan, D. i Tnsescu, S., Constituia Romniei comentat pe articole,
Bucureti: C.H. Beck, 2008.
2. Constantinescu, M., Deleanu, I., Iorgovan, A., Muraru, I., Vasilescu, F. i Vida, I.,
Constituia Romniei comentat i adnotat, Bucureti: Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1992.
3. Curtea Constituional a Romniei, Decizia nr. 1/1995 publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995.
4. Curtea Constituional a Romniei, Decizia nr. 120 publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004.
5. Curtea Constituional a Romniei, Decizia nr. 34/1998 publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998.
6. Curtea Constituional a Romniei, Decizia nr. 660 publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007.
7. Curtea Constituional a Romniei, Decizia nr. 95/2006, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006.
8. Legea 177/2010 pentru modificarea i completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, a Codului de procedur civil i a
Codului de procedur penal al Romniei publicat n Monitorul Oficial, Partea
I, nr. 672 din 4 octombrie 2010.
9. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 07 decembrie 2004.
10. Muraru, I. i Tnsescu, E.S., Constituia Romniei. Comentariu pe articole, Bucureti: C.H. Beck, 2008.
11. Pactet, P., Institutions politiques. Droit constitutionnel, Paris: Armand Colin, 1998.
181