HOTRREA CURII

30 septembrie 1987
Meryem Demirel
mpotriva
oraului Schwbisch Gmnd
[cerere de pronunare a unei hotrri preliminare formulat de Verwaltungsgericht Stuttgart
(Germania)]
Acordul de asociere ntre CEE i Turcia - Libera circulaie a lucrtorilor
Cauza 12/86

n cauza 12/86,
avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de ctre
Verwaltungsgericht (tribunalul administrativ) Stuttgart pentru pronunarea, n litigiul pendinte
n faa acestei instane, ntre
Meryem Demirel, cu domiciliul n Schwbisch Gmnd,
i
oraul Schwbisch Gmnd,
a unei hotrri preliminare privind interpretarea articolelor 7 i 12 din Acordul de asociere
ntre CEE i Turcia i a articolului 36 din protocolul adiional la acesta,
CURTEA,
compus din Mackenzie Stuart, preedinte, Y. Galmot, T. F. OHiggins i F. Schockweiler,
preedini de camer, G. Bosco, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C.
Moitinho de Almeida i G. C. Rodrguez Iglesias, judectori,
avocat general: M. Darmon,
grefier: H. A. Rhl, administrator principal,

avnd n vedere observaiile prezentate:

- pentru oraul Schwbisch Gmnd, prt n aciunea principal, de Dieter Schdel, din cadrul
Rechtsdezernat al oraului, n procedura scris,
- pentru Vertreter des ffentlichen Interesses, intervenient n aciunea principal n sprijinul
concluziilor oraului Schwbisch Gmnd, de profesorul Harald Fliegauf, leitender
Oberlandesanwalt, n procedura scris i n procedura oral,
- pentru Guvernul Republicii Federale Germania, de Martin Seidel, Ministerialrat im
Bundesministerium fur Wirtschaft, i de Matre Jochim Sedemund, avocat Baroul din Kln, n
procedura scris, i de M. Seidel n procedura oral,
- pentru Guvernul Republicii Franceze, de Gilbert Guillaume, director al Departamentului
juridic al Ministerului Afacerilor Externe, n procedura scris, i de Philippe Pouzoulet,
secretar al Afacerilor Externe n Departamentul juridic al Ministerului Afacerilor Externe, n
procedura oral,
Limba de procedur: germana.

- pentru Guvernul Republicii Elene, de Iannos Kranidiotis, secretar al Ministerului Afacerilor

Externe, asistat de Stelios Perrakis, consilier juridic n serviciul Comunitilor Europene din
Ministerul Afacerilor Externe, n procedura scris, i de domnul Perrakis, n procedura oral,
- pentru Guvernul Regatului Unit, de B. E. McHenry, din Treasury Solicitors Department, n
procedura scris, i de profesorul David Edward, avocat n baroul Scoiei, n procedura oral,
- pentru Comisia Comunitilor Europene, de Peter Gilsdorf, consilier juridic, n procedura
scris i n procedura oral,
avnd n vedere raportul pentru edin, completat n urma procedurii orale din 10 februarie
1987,
dup ascultarea concluziilor avocatului general, prezentate n edina din 19 mai 1987,
pronun prezenta
Hotrre
1 Prin ordonana din 11 decembrie 1985, primit la Curte la 17 ianuarie 1986,
Verwaltungsgericht (tribunalul administrativ) Stuttgart a adresat, n temeiul articolului 177 din
Tratatul CEE, dou ntrebri preliminare privind interpretarea articolelor 7 i 12 din Acordul
de instituire a unei asocieri ntre Comunitatea Economic European i Turcia (denumit n
continuare acordul), semnat la Ankara la 12 septembrie 1963, ncheiat n numele
Comunitii prin Decizia Consiliului din 23 decembrie 1963 (JO 1964, p. 3685) i
interpretarea articolului 36 din Protocolul adiional (denumit n continuare protocolul),
semnat la Bruxelles la 23 noiembrie 1970, ncheiat n numele Comunitii prin Regulamentul
nr. 2760/72 al Consiliului din 19 decembrie 1972 (JO L 293, p. 1).
2 Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unei aciuni n anularea unei decizii de expulzare,
nsoit de ameninarea returnrii, pe care oraul Schwbisch Gmnd a adoptat-o mpotriva
doamnei Meryem Demirel, cetean turc, la expirarea perioadei de valabilitate a vizei sale.
Doamna Demirel este soia unui cetean turc care lucreaz i are reedina n Republica
Federal Germania de la data intrrii sale n acest stat, anul 1979, n cadrul procesului de
rentregire a familiei. Aceasta a venit s se alture soului ei, avnd o viz valabil numai
pentru vizit i nu pentru rentregirea familiei.
3 Din ordonana de trimitere rezult c n 1982 i 1984 au fost nsprite condiiile rentregirii
familiale n cazul cetenilor rilor tere intrai n Republica Federal Germania n cadrul
procesului de rentregire a familiei, prin modificri ale unei circulare adoptate pentru Landul
Baden-Wrttemberg de ctre ministrul su de Interne, n aplicarea Auslndergesetz (legea
privind strinii), n sensul c perioada n care ceteanul strin trebuie s fi avut reedina
nentrerupt i legal pe teritoriul federal a fost mrit de la trei la opt ani. Soul doamnei
Demirel nu ndeplinea aceast condiie la data faptelor aflate la originea litigiului din aciunea
principal.
4 Verwaltungsgericht Stuttgart, sesizat cu o aciune n anulare a deciziei de expulzare, a
adresat Curii de Justiie urmtoarele ntrebri:
1) Articolul 12 din Acordul de asociere ntre CEE i Turcia i articolul 36 din protocolul
adiional, coroborate cu articolul 7 din acordul de asociere citat, instituie chiar de la acea dat
o interdicie care, conform dreptului comunitar, este direct aplicabil n ordinea intern a
statelor, de a introduce prin modificarea unei practici administrative existente noi restricii n
calea liberei circulaii mpotriva unui lucrtor turc stabilit n mod legal ntr-un stat al
Comunitii?

2) Noiunea de liber circulaie, n sensul acordului de asociere, trebuie s fie neleas n

sensul c se aplic i rentregirii familiei, n cadrul creia soii i copiii minori vin s se
alture lucrtorilor turci stabilii ntr-un stat al Comunitii?
5 Pentru o prezentare mai ampl a faptelor din aciunea principal, a dispoziiilor legislaiei
germane, a dispoziiilor acordului i protocolului, a derulrii procedurii, precum i a
observaiilor prezentate n temeiul articolului 20 din Protocolul privind Statutul Curii de
Justiie a CEE, se face trimitere la raportul pentru edin. Aceste elemente din dosar nu sunt
reluate n continuare dect n msura necesar pentru raionamentul Curii.
Cu privire la competena Curii
6 ntruct n observaiile lor scrise Guvernele Republicii Federale Germania i al Regatului
Unit au contestat competena Curii de a interpreta dispoziiile acordului i ale protocolului
referitoare la libera circulaie a lucrtorilor, este necesar, nainte de a rspunde ntrebrilor
preliminare, s se examineze n prealabil problema competenei Curii.
7 n aceast privin, este necesar s se aminteasc, astfel cum s-a pronunat Curtea n
hotrrea din 30 aprilie 1974 (Haegemann, cauza 181/73, Rec. p. 449), c un acord ncheiat
de Consiliu n conformitate cu articolele 228 i 238 din tratat, constituie, n ceea ce privete
Comunitatea, un act adoptat de una dintre instituii, n sensul articolului 177 alineatul (1)
litera (b), c dispoziiile unui astfel de acord fac parte integrant, de la data intrrii n vigoare
a acestuia, din ordinea juridic comunitar i c, n cadrul acestei ordini juridice, Curtea este
competent s se pronune cu titlu preliminar cu privire la interpretarea acestui acord.
8 Cu toate acestea, Guvernele Republicii Federale Germania i Regatului Unit consider c, n
cazul acordurilor mixte precum acordul i protocolul n cauz, competena de interpretare a
Curii nu acoper dispoziiile prin care statele membre i-au asumat angajamente fa de
Turcia n cadrul propriilor competene, cum este cazul dispoziiilor referitoare la libera
circulaie a lucrtorilor.
9 n aceast privin, este suficient s se constate c nu este ntocmai cazul n prezenta spe.
Fiind un acord de asociere care creeaz legturi speciale i privilegiate cu un stat ter care are
obligaia, cel puin parial, de a participa la regimul comunitar, este necesar ca articolul 238 s
confere i Comunitii competena de a-i asuma angajamente fa de state tere n toate
domeniile reglementate prin tratat. ntruct libera circulaie a lucrtorilor constituie, n temeiul
articolelor 48 i urmtoarele din Tratatul CEE, unul din domeniile reglementate prin tratat,
rezult c angajamentele referitoare la acest domeniu intr n competena Comunitii n
temeiul articolului 238. Astfel, nu se ridic ntrebarea dac ntr-adevr Curtea are competena
de a se pronuna cu privire la interpretarea unei dispoziii a unui acord mixt care include un
angajament pe care numai statele membre i l-au putut asuma n cadrul propriilor competene.
10 De asemenea, competena Curii nu poate fi contestat prin faptul c, n domeniul liberei
circulaii a lucrtorilor, n stadiul actual al dreptului comunitar, este de competena statelor
membre s elaboreze normele necesare pentru a asigura executarea, pe teritoriul lor, a
dispoziiilor acordului sau ale deciziilor care trebuie adoptate de Consiliul de Asociere.
11 ntr-adevr, astfel cum a admis Curtea n hotrrea din 26 octombrie 1982 (Kupferberg,
cauza 104/81, Rec. p. 3641), asigurnd respectarea angajamentelor care decurg dintr-un acord
ncheiat de instituiile comunitare, statele membre ndeplinesc, n ordinea comunitar, o
obligaie fa de Comunitate, care i-a asumat rspunderea pentru buna executare a acordului.

12 n consecin, Curtea are ntr-adevr competena de a interpreta dispoziiile acordului i ale

protocolului referitoare la libera circulaie a lucrtorilor.
Cu privire la ntrebrile preliminare
13 Prima ntrebare adresat de Verwaltungsgericht urmrete, n esen, s stabileasc dac
dispoziiile articolului 12 din acord i ale articolului 36 din protocol, coroborate cu dispoziiile
articolului 7 din acord, constituie norme de drept comunitar direct aplicabile n ordinea
intern a statelor membre.
14 O dispoziie dintr-un acord ncheiat de Comunitate cu ri tere este considerat ca fiind
direct aplicabil atunci cnd, avnd n vedere coninutul, obiectul i natura acordului, acesta
stabilete o obligaie clar i precis, a crei executare sau ale crei efecte nu depind de
intervenia vreunui act ulterior.
15 Acordul n cauz prevede, conform articolelor 2-5, o faz pregtitoare care permite Turciei
s i consolideze economia cu ajutorul Comunitii, o faz de tranziie pentru instituirea
treptat a unei uniuni vamale i pentru apropierea politicilor economice, precum i o etap
definitiv, care se bazeaz pe uniunea vamal i presupune consolidarea coordonrii
politicilor economice.
16 Acordul se caracterizeaz, n ceea ce privete structura i coninutul su, prin faptul c, n
general, formuleaz obiectivele asocierii i stabilete orientrile pentru realizarea acestor
obiective, ns fr a stabili norme precise pentru realizarea acestora. Protocoalele anexate
nlocuite prin protocolul adiional stabilesc norme detaliate doar pentru anumite aspecte
specifice.
17 Pentru realizarea obiectivelor stabilite de acord, articolul 22 i confer putere de decizie
Consiliului de Asociere, compus din membrii guvernelor statelor membre, ai Consiliului i ai
Comisiei Comunitilor Europene, pe de o parte, i din membrii guvernului turc, pe de alt
parte.
18 Titlul II din acord, consacrat punerii n aplicare a fazei de tranziie, conine, pe lng cele
dou capitole referitoare la uniunea vamal i la agricultur, un al treilea capitol, care conine
alte dispoziii cu caracter economic, din care face parte i articolul 12 privind libera circulaie
a lucrtorilor.
19 Articolul 12 din acord prevede c prile contractante convin s se ntemeieze pe articolele
48, 49 i 50 din Tratatul de instituire a Comunitii pentru a asigura treptat libera circulaie a
lucrtorilor ntre acestea.
20 Pe de alt parte, articolul 36 din protocol prevede c libera circulaie se realizeaz treptat,
n conformitate cu principiile stabilite la articolul 12 din acord, ntre sfritul celui de al
doisprezecelea an i al celui de al douzeci i doilea an de la data intrrii n vigoare a
acordului i c modalitile necesare n acest sens vor fi stabilite de Consiliul de Asociere.
21 Articolul 36 din protocol, citat anterior, i atribuie exclusiv Consiliului de Asociere
competena de a adopta norme pentru realizarea treptat a liberei circulaii a lucrtorilor, n
funcie de considerentele politice i economice legate n special de punerea n aplicare treptat
a uniunii vamale i de apropierea politicilor economice, n conformitate cu modalitile pe
care Consiliul le consider necesare.

22 Singura decizie pe care Consiliul de Asociere a adoptat-o n domeniu a fost Decizia nr.
1/80 din 19 septembrie 1980, care, n privina lucrtorilor turci integrai deja n mod legal pe
piaa muncii din statele membre, interzice orice noi restricii n ceea ce privete condiiile de
acces la locuri de munc. n domeniul rentregirii familiei, din contr, nu s-a luat nicio decizie
de acest gen.
23 Examinarea articolului 12 din acord i a articolului 36 din protocol evideniaz aadar
faptul c acestea au fost create n esen pentru a institui un program i nu constituie dispoziii
suficient de precise i necondiionale pentru a putea reglementa n mod direct circulaia
lucrtorilor.
24 n aceste condiii, nu se poate deduce din articolul 7 al acordului interdicia de a introduce
noi restricii n ceea ce privete rentregirea familiei. Acest articol, inclus n titlul I din acord
referitor la principiile asocierii, prevede, n termeni foarte generali, c prile contractante
adopt toate msurile corespunztoare, generale sau speciale, pentru a asigura ndeplinirea
obligaiilor din acord i c se abin de la orice msur care poate pune n pericol realizarea
obiectivelor acordului. Aceast dispoziie, care se limiteaz la a impune prilor contractante o
obligaie general de cooperare n vederea realizrii obiectivelor acordului, nu poate conferi n
mod direct persoanelor de drept privat drepturi care nu le sunt recunoscute deja prin alte
dispoziii ale acordului.
25 n consecin, trebuie s se rspund la prima ntrebare c dispoziiile articolului 12 din
acord i ale articolului 36 din protocol, coroborate cu dispoziiile articolului 7 din acord, nu
constituie norme de drept comunitar direct aplicabile n ordinea intern a statelor membre.
26 Prin cea de-a doua ntrebare, instana de trimitere dorete s stabileasc dac acele condiii
n care soul i copiii minori ai unui lucrtor turc stabilit n Comunitate pot veni s i se alture,
intr sub incidena noiunii de liber circulaie, n sensul acordului.
27 Avnd n vedere rspunsul dat la prima ntrebare, nu este necesar s se rspund la a doua
ntrebare.
28 n ceea ce privete eventuala inciden pe care articolul 8 din Convenia european a
drepturilor omului o poate avea asupra rspunsului la aceast ntrebare, este necesar s se
constate c, astfel cum a recunoscut n hotrrea din 11 iulie 1985 (Cinthque, cauzele
conexate 60 i 61/84, Rec. p. 2605, 2618), Curtea trebuie s asigure respectarea drepturilor
fundamentale n domeniul dreptului comunitar, dar nu poate verifica compatibilitatea dintre
Convenia european a drepturilor omului i o dispoziie naional care nu intr n sfera de
aplicare a dreptului comunitar. Dar n aceast spe, astfel cum rezult din rspunsul dat la
prima ntrebare, nu exist, n prezent, nicio norm de drept comunitar care s defineasc acele
condiii n care statele membre au obligaia de a autoriza rentregirea familiei lucrtorilor turci
stabilii n mod legal n Comunitate. Prin urmare, reglementarea naional n cauz n aciunea
principal nu trebuia s pun n aplicare o dispoziie de drept comunitar. n aceste condiii,
Curtea nu are competena de a aprecia compatibilitatea dintre principiile consacrate la
articolul 8 din Convenia european a drepturilor omului i o dispoziie naional de tipul celei
n cauz.

Cu privire la cheltuielile de judecat

29 Cheltuielile efectuate de Guvernul Republicii Federale Germania, de Guvernul Republicii
Franceze, de Guvernul Republicii Elene, de Guvernul Regatului Unit i de Comisia
Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei
rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter
incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s
se pronune cu privire la cheltuielile de judecat.
Pentru aceste motive,
CURTEA,
pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de Verwaltungsgericht Stuttgart
prin ordonana din 11 decembrie 1985, hotrte:
Dispoziiile articolului 12 din Acordul de instituire a unei asocieri ntre Comunitatea
Economic European i Turcia, semnat la Ankara la 12 septembrie 1963, ncheiat n
numele Comunitii prin Decizia Consiliului din 23 decembrie 1963, precum i
dispoziiile articolului 36 din Protocolul adiional semnat la Bruxelles la 23 noiembrie
1970, ncheiat n numele Comunitii prin Regulamentul nr. 2760/72 al Consiliului din
19 decembrie 1972, coroborate cu dispoziiile articolului 7 din acord, nu constituie
norme de drept comunitar direct aplicabile n ordinea intern a statelor membre.
Mackenzie Stuart
Koopmans Everling

Galmot
Bahlmann Joliet

OHiggins
Schockweiler
Bosco
Moitinho de Almeida Rodrguez Iglesias

Pronunat n edin public la Luxemburg, 30 septembrie 1987.

Grefier
P. Heim

Preedinte
A. J. Mackenzie Stuart