ANALELE TIINIFICE

ALE

UNIVERSITII ALEXANDRU IOAN CUZA DIN IAI

(SERIE NOU)

TIINE JURIDICE

TOM LIV

2008

EDITURA UNIVERSITII ALEXANDRU IOAN CUZA IAI

COLEGIUL DE REDACIE Redactor responsabil: Prof.dr. Tudorel TOADER Membri: Prof.dr. Grigore THEODORU, Prof.dr. Ioan MACOVEI, Prof.dr. Gheorghe DURAC, Conf.dr. Carmen Tamara UNGUREANU, Lect.dr. Marius BALAN Consilier editorial: Mariana PETCU

ISSN 1221-8464

CUPRINS
ARTICOLE
MARIUS BALAN, Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat ........................................................................................................ 5 ALINA GENTIMIR, Consideraii generale privind aderarea Uniunii Europene la Convenia European a Drepturilor Omului.......................... 27 EMANOIL CORNELIU MOGRZAN, Cteva aspecte privind componena i arhitectura juridic a Parlamentului european .. 39 51 CODRIN MACOVEI, Poate fi locaiunea un act de dispoziie?.. COSMIN DARIESCU, Norme de drept internaional privat n Moldova, 55 n prima jumtate a secolului al XIX-lea.. LUIZA-CRISTINA GAVRILESCU, Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit ................................... 71 IOANA MARIA COSTEA, Particulariti privind subiectele evaziunii fiscal.. ... 87 CARMEN MOLDOVAN, Refugiaii subieci ai migrrii forate ................. 101 VLAD RDULESCU, Aspecte de drept comunitar privind legea aplicabil divorului cu un element de extraneitate ..... 113 CLAUDIU PUPZAN, Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative .. 123 ANDRA MIHAILA, Conceptul modern de suveranitate 139 ANDREEA OLGA ALEXANDRU, Invocarea chestiunii prejudiciale obligatorie sau facultate a instanelor naionale

147

RECENZII JACQUES MARITAIN, Omul i statul, Editura Institutul European, 2008, 262 (Andra Mihil) ................................................................................

159

ANALELE TIINTIFICE ALE UNIVERSITATII AL.I.CUZA IASI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
ARTICOLE

CONSIDERAII PRIVIND PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT MARIUS BALAN I. Consideraii generale Separaia puterilor1 n stat constituie unul din principiile eseniale ale statului de drept de concepie liberal; dogm fundamental a democraiei parlamentare actuale, ea se regsete, n mod expres sau implicit, n arhitectura juridic a aproape tuturor constituiilor din momentul de fa. Nucleul dur al ideii separaiei puterilor rezid n voina de a nu lsa omul, privit ca fiin liber, expus unei concentrri copleitoare a puterii.2 Ca i n cazul altor noiuni fundamentale ale dreptului public i ale teoriei statului, cristalizarea unei concepii coerente a separaiei puterilor s-a produs treptat; anumite elemente ale sale pot fi ntlnite, cu un rol diferit i n proporii
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, vol. I, pp. 253-287; Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, Iai, 1999, vol. I, pp. 149-165; vol. II, pp. 22-31; Genoveva Vrabie i Marius Balan, Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European, Iai, 2004, pp. 24-30; Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, C. H. Beck, Bucureti, Vol. II, 2008, pp. 5-18; Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, C. H. Beck, Bucureti, 2007, pp. 516-622); Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, C. H. Beck, Bucureti, 2006, pp. 44-68; Bianca Selejan-Guan, Drept constituional i instituii politice, Editura Hamangiu, Bucureti, 2008, pp. 180-188; Emil Boc, Separaia puterilor n stat, Presa Universitar Clujean, Cluj-Napoca, 2000; Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu (coord.), Comentariu la art. 1, alin. (4), nr. 24-31 (9 Separaia i echilibrul puterilor), n Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, Bucureti, 2008, la p. 12-17; Dan Claudiu Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I, Principii generale, Universul Juridic, Bucureti, 2009, pp. 92-99 ( 12 Principiul separaiei i echilibrului puterilor); W.B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers. An Analysis of the Doctrine from Its Origin to the Adoption of the United States Constitution, Tulane University, New Orleans, 1965; M.J.C. Vile, Constitution and the Separation of Powers, Second Edition, Liberty Fund, Indianapolis, 1998; Udo Di Fabio, Gewaltenteilung, 27 n Josef Isensse und Paul Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. II, C.F. Mller, Heidelberg, 2004, pp. 613-658; Christoph Mllers, Gewaltengliederung. Legitimation und Dogmatik im nationalen und internationalen Rechtsvergleich, Mohr-Siebeck, Tbingen, 2005. 2 Udo Di Fabio, Gewaltenteilung, loc. cit., la p. 614.
1

MARIUS BALAN

diferite, n operele mai multor autori, cu secole nainte de Locke i Montesquieu, de numele crora este legat de regul elaborarea sistematic a acestui principiu. n opinia unui important autor englez3, o doctrin pur a separaiei puterilor poate fi formulat n modul urmtor: este esenial pentru stabilirea i meninerea libertii politice, ca guvernmntul (government) s fie divizat n trei ramuri sau departamente: legislativul, executivul i judiciarul [1]. Fiecreia din cele trei ramuri i corespunde o funcie identificabil a guvernmntului, legislativ, executiv i judiciar [2]. Fiecare ramur a guvernmntului trebuie limitat la exercitarea funciei ei proprii, fr a i se permite a uzurpa funciile altor ramuri [3]. n plus, persoanele care alctuiesc cele trei autoriti (agencies) ale guvernmntului trebuie meninute separate i distincte, nici unui individ nefiindu-i permis s aib n acelai timp calitatea de membru n mai mult de una din aceste ramuri [4]. Astfel, fiecare ramur va realiza un control asupra celorlalte i nici un grup de persoane nu va fi capabil s controleze de unul singur mecanismul statului [5]. n opinia autorului citat, un autor trebuie s abordeze i s subscrie ntr-o anumit msur la fiecare din tezele menionate mai sus pentru a fi subsumabil categoriei de teoretician al separaiei puterilor; evident, foarte puini sunt cei care subscriu integral la toate aceste exigene, iar cazurile n care forma pur a doctrinei a fost pus n practic sunt i mai rare4. Justificarea primordial a separaiei puterilor a constat ca i n cazul teoriei guvernmntului mixt, cu care aceast doctrin are numeroase afiniti i interferene n asigurarea libertii politice n stat, contra tendinelor abuzive ale deintorilor autoritii. Argumentele invocate de-a lungul timpului n favoarea acestui principiu sunt: (1) creterea eficienei actului de guvernare5; (2) asigurarea faptului c legile scrise sunt adoptate n vederea interesului comun al societii; (3) garantarea faptului c legea este administrat n mod imparial i
M.J.C. Vile, Constitution and the Separation of Powers, Second Edition, Liberty Fund, Indianapolis, 1998, p. 14. 4 Ibid., p. 14. 5 Aparent, prin sistemul su de frne i contragreuti, separaia puterilor se afl n relaii antinomice cu guvernarea eficient. La prima vedere, un guvern care i poate exercita nestingherit atribuiile, fr controlul stingheritor al altor autoriti are toate ansele s realizeze performane superioare celor ale unui guvern unde preocuparea pentru garantarea libertii politice duce la limitarea i ngrdirea puterii sale. n fapt ns, exercitarea nestingherit a puterii duce la multiplicarea organelor statului i la diminuarea interesului fa de rezolvarea problemelor cetenilor; toate autoritile se vor afla ntr-o permanent competiie pentru putere i vor fi preocupate mai ales de prevenirea i contracararea aciunilor autoritilor rivale, mai vechi sau nou nfiinate. Fenomenul acesta este vizibil cel mai clar n sistemele totalitare, unde se ajunge adesea la o confuzie aproape total a competenelor i responsabilitilor. Vezi n acest sens, H. Arendt, Originile totalitarismului, Editura Humanitas, Bucureti, 1994, pp. 511-544.
3

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

c toi administratorii stau sub imperiul acesteia; (4) crearea posibilitii ca reprezentanii poporului s trag la rspundere pe demnitarii i funcionarii executivului pentru exercitarea abuziv a puterii lor; i (5) stabilirea unui echilibru al puterilor guvernmntului6. Cu excepia primei versiuni a argumentrii, toate celelalte sunt n mod direct preocupate de meninerea libertii politice i de evitarea tiraniei7. n cele ce urmeaz, vom ncerca s schim liniile de dezvoltare istoric a principiului (II), evideniindu-i rdcinile istorice, conexiunile cu teoria guvernmntului mixt, contextul politic i miza politic a diverselor cazuri concrete de aplicare a sa n practic, apoi vom prezenta rezumativ principalele evoluii i instituii care reclam punerea n discuie sau reconsiderarea principiului (III), pentru ca n final s formulm cteva observaii i aprecieri n legtur cu receptarea i aplicarea separaiei puterilor n Romnia (IV). II. Evoluia istoric a principiului Existena unor funcii distincte ale statului a fost postulat cu peste dou milenii n urm. Pentru Aristotel, [t]oate constituiile au trei pri pentru care bunul legislator trebuie s se gndeasc, n fiecare caz, ce este avantajos. Dac acestea merg bine, n mod necesar merge bine i constituia, iar ntre constituii exist deosebiri n msura n care aceste <pri> se deosebesc. Una din acestea este deliberarea celor comune, a doua se refer la magistraturi (ea stabilete cine s fie suveran [] i peste ce anume i cum trebuie s realizeze alegerea acestora), iar a treia este funcia judectoreasc.8 Ideea echilibrului i a moderrii puterii apare n opera lui Polybios9, precum i la Cicero. Concepia guvernmntului mixt a constituit pentru mult vreme soluia teoretic a problemei libertii ntr-o societate politic, privit din perspectiva limitrii i controlului puterii. Monarhia pe stri a Evului Mediu se preta cum nu se putea mai bine ideii unui guvernmnt mixt, n care principele reprezenta elementul monarhic, adunrile nobiliare pe cel aristocratic, iar starea a III-a sau comunele pe cel popular sau democratic. Treptat, celor trei factori politici la sunt atribuite funcii (puteri) specifice ale statului; puterea original sau arhitectonic, mai trziu legislativ, precum i puterile executiv i
W.B. Gwyn, op. cit., pp. 127-128. Ibid., p. 128. 8 Aristotel, Politica, IV, 14 (1297 b35-1298a), vezi ediia bilingv, tradus i comentat de Alexandru Baumgarten, Editura IRI, Bucureti, 2001, la p. 251. 9 Polybios, Istorii, VI, 10, vezi ediia tradus i adnotat de Virgil C. Popescu (Editura tiinific, Bucureti), n vol. I, 1966, pp. 469-470.
7 6

MARIUS BALAN

judiciar10. Ideea separaiei puterilor statului este mult vreme amalgamat cu teoria mai veche a guvernmntului mixt. Aceasta din urm era perfect aplicabil unui regim monarhic (dar neabsolutist), ns structura ei tripartit se preta mai greu sau deloc unui regim republican. Aici, rolul i funciile acestei teorii vor fi ns ndeplinite de concepia mai abstract a separaiei puterilor. n Anglia secolului XVII, au fost formulate att de ctre adepii Parlamentului, ct i de cei ai Regelui diverse variante ale acestor concepii. n operele unor autori precum John Sadler, Charles Dallison, Philipp Hunton, George Lawson, James Harrington11 sau Marchamont Nedham12, gsim menionate, n forme i proporii diferite i n vederea unor obiective politice diferite, elementele eseniale ale concepiei de mai trziu a separaiei puterilor: distincia ntre funciile (puterile) statului, necesitatea echilibrului13 i a controlului reciproc,
10 n formularea lui John Sadler, dac nu pot atribui [n mod cert], totui nu pot nici nega puterea originar Comunelor, pe cea judiciar Lorzilor, iar pe cea executiv Regelui ([i]f I may not grant, yet I cannot deny Original Power to the Commons, Judicial to the Lords; Executive to the King); John Sadler, Rights of the Kingdom, London, 1649, p. 86, apud M.J.C. Vile, op. cit., p. 35. 11 Autor al amplei i remarcabilei lucrri Commonwealth of Oceana, London, 1656, unul din punctele de referin ale istoriei utopiei politice, constituind totodat una din primele formulri, pe plan literar, ale proiectului unei constituii scrise. Vezi n acest sens, Alois Riklin, James Harrington Prophet der geschriebenen Verfassung, n Archiv des ffentlichen Rechts, 48. Bd. (2000), pp. 139-148. 12 Autor al uneia din cele mai pregnante formulri timpurii ale ideii separaiei puterilor: A cincea eroare n politic a fost aceasta, i anume permisiunea ca puterile legislativ i executiv ale statului s se gseasc n aceleai mini sau persoane. Prin putere legislativ nelegem puterea de a face, modifica sau respinge legile, care n toate guvernmintele bine ornduite a fost ntotdeauna aezat n succesiunea consiliilor supreme ale adunrilor naiunii. / Prin putere executiv, nelegem acea putere care este derivat din cealalt, iar prin autoritatea sa, transferat n mna sau n minile unei persoane (numit prin) sau ale mai multora (numii stat), n vederea administrrii guvernmntului, n executarea acestor legi. n meninerea distinciei acestor dou puteri, curgnd n canale distincte, astfel nct niciodat s nu se ntlneasc n unul singur, cu excepia unor scurte ocazii excepionale, const sigurana statului (A fifth error in Policy has been this, viz. a permitting of the Legislative and Executive Power of a State, to rest in the one and same hands and persons. By the Legislative Powers we understand the Power of making, altering or repelling Laws, which in all well-ordered Governments, has ever been lodged in a succession of the supreme Councels of Assemblies of a Nation. / By the Executive Power, we mean that Power which is derived from the other, and by their Authority, transferred into the hand or hands of one Person (called a Prince), or into the hands of many (called States) for the administration of Government, in the Execution of those Laws. In the keeping of these two Powers distinct, flowing in distinct Channels, so that they may never meet in one, save upon some short extraordinary occasion consists the safety of a State). Vezi Marchamont Nedham, From the Excellency of a Free State, 1656, p. 212 i urm., text reprodus n W.B. Gwyn, op. cit., Appendix I, pp. 131-133, la p. 131 (sublinierea mi aparine). 13 Dup cum precizeaz Carl Schmitt, ideea echilibrului era foarte popular n secolul XVII, gsindu-i aplicarea n cele mai diverse domenii: echilibrul puterilor pe plan european, echilibrul

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

independena justiiei sau periclitarea libertii n cazul concentrrii puterii14. Dac teoria guvernmntului mixt implica ntotdeauna o structur tripartit a autoritilor statului, separaia puterilor insista n etapa iniial asupra unei distincii bipartite ntre puterea legislativ i executiv. Una din explicaiile acestei situaii const n aceea c, n epoca respectiv, prin justiie aproape se epuiza activitatea de executare a legilor; regele i demnitarii si erau percepui n primul rnd prin prisma atribuiilor lor judiciare. Treptat, ntr-o oarecare msur i prin contaminare cu teoria guvernmntului mixt, separaia puterilor va avea i ea n vedere o diviziune tripartit a funciilor statului. De o deosebit audien s-a bucurat formularea, devenit clasic, a separaiei puterilor n Second Treatise on Civil Government15 al lui John Locke. O comunitate (commonwealth) dispune de trei puteri: legislativ, executiv i federativ16. Puterea legislativ este aceea de a ndruma folosirea forei comunitii, n scopul conservrii acesteia i a membrilor si. Corpul legiuitor nu trebuie s se ntruneasc n permanen, ntruct adoptarea legilor nu reclam mult timp. Pentru ca aceia care dein aceast putere s nu fie tentai s abuzeze de ea, este preferabil ca legiferarea s fie ncredinat mai multor persoane; dup ncheierea misiunii lor, ele nsele devin supuse legilor care le-au fcut ( 143). Odat adoptate, legile au o for continu i reclam o putere constant care s le aplice; aceast putere permanent fiind executivul, care trebuie s fie separat de legislativ ( 144). Raporturile externe ale comunitii, guvernate de legile naturii i nu de cele ale societii civile, reclam o putere distinct, prin care membrii societii s poat aciona solidari fa de forele din exterior; aceast putere federativ implic atribuii precum cele de a face rzboi, a ncheia pace, ligi i aliane ( 145-146). Spre deosebire de puterea executiv, cea federativ este mai puin apt s fie circumscris prin reguli fixe i legi pozitive stabilite anterior, trebuind lsat n mai mare msur n seama prudenei i nelepciunii acelor n minile crora se afl, pentru a fi administrat spre binele public. Dei cele dou puteri sunt distincte totui, ele sunt aproape ntotdeauna unite, fiind chiar greu de aezat n mna unor persoane diferite, ntruct ambele reclam fora societii pentru a fi exercitate ( 147-148).
intrrilor i ieirilor din balana comercial, echilibrul afectelor egoiste i altruiste n filozofia lui Shaftesbury sau echilibrul atraciei i al respingerii n teoria gravitaiei a lui Newton. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre, Duncker & Humblot, Berlin, 4. Aufl., 1965 (prima ediie: 1928), p. 184. 14 Pentru o prezentare concis a concepiilor i orientrilor politice diferite a acestor autori, vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 23-57. 15 Pentru o ediie n limba romn, vezi John Locke, Al doilea tratat despre crmuire / Scrisoare despre toleran, traducere de Silviu Ciulea, Editura Nemira, Bucureti, 1999. 16 Vezi Capitolul XII (= 143-148) al lucrrii respective (intitulat Despre puterea legislativ, executiv i federativ); n ediia citat, la pp. 143-145.

10

MARIUS BALAN

Locke subliniaz c ntr-un stat constituit, puterea suprem este ntotdeauna cea legislativ ( 149), cci cel care poate da legi altcuiva trebuie s fie superior celui cruia i d legi ( 150)17. Persoana care deine conducerea executivului (monarhul) este numit uneori suprem. Supremaia nu vizeaz aici deinerea unei puteri supreme, ci pe cea a puterii executive supreme; jurmintele de supunere i de fidelitate care i se adreseaz au n vedere nu calitatea ei de legiuitor suprem, ci pe cea de executor suprem al legii ( 151). n Despre spiritul legilor18 (1748), Montesquieu ntreprinde o analiz sistematic i comparativ a structurii politico-juridice a statelor, att din epoca sa ct i din trecut. Obiectivul demersului su const n evidenierea unitii i a raionalitii dreptului, prin decelarea factorilor care determin att configurarea sa n general, ct i diversitatea formelor i a soluiilor concrete ale acestuia, n funcie de circumstanele de timp i de spaiu. Sub acest aspect, Montesquieu este nu numai unul din cei mai semnificativi gnditori politici i teoreticieni ai dreptului din istorie, dar i unul din importanii precursori ai sociologiei juridice. Unul din cele mai relevante elemente de noutate n lucrarea sa const n separarea problemei formelor de guvernmnt19 (n sistemul su acestea fiind despoia, monarhia i republica, ultima fiind subdivizat n democraie i democraie) de cea a libertii. Libertatea politic este examinat cu precdere n crile XI i XII20, prima din acestea dou fiind cel mai frecvent evocat n privina principiului separaiei puterilor (termen pe care, de altfel, autorul nu l utilizeaz). Libertatea nu poate consta ntr-un stat dect n a putea face ceea ce trebuie s vrei i n a nu fi constrns s faci ceea ce nu trebuie s vrei adic dreptul de a face tot ceea ce ngduie legile (XI, 3)21. Forma de guvernmnt ca atare nu garanteaz nicidecum instituirea sau mcar meninerea libertii. Democraia i aristocraia nu sunt state libere prin natura lor. Libertatea politic nu exist dect n guvernmintele moderate. Dar ea nu se afl totdeauna nici n statele moderate. Ea nu se afl n ele dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar experiena de totdeauna ne nva c orice om care deine o putere

Ibid., pp. 146-147. Montesquieu, Despre spiritul legilor, traducere i note de Armand Rou i studiu introductiv de Dan Bdru, Editura tiinific, 3 vol., 1964-1970. 19 Problem tratat de el n Cartea a II-a, (Despre legile care deriv direct din natura guvernmntului), ediia citat, vol. I, pp. 18-30) i dezvoltat n crile urmtoare (III-VIII, pp. 31-161). 20 n ediia citat, vol. I, pp. 192-230, i respectiv pp. 231-261. 21 Ibid., p. 193.
18

17

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

11

este nclinat s abuzeze de ea i merge mai departe aa pn d de granie. Cine ar spune aa ceva? nsi virtutea are nevoie de ngrdiri. Pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin rnduiala statornicit, puterea s fie nfrnat de putere. Ornduirea de stat poate fi de aa natur, nct nimeni s nu fie constrns s fac lucrurile la care legea nu-l oblig i s nu le fac pe cele pe care legea i le ngduie. (XI, 4).22 Consacrat ornduirii de stat a Angliei, Capitolul VI al celei de-a XI-a cri a Spiritului legilor depete cadrul strict al temei propuse, autorul ajungnd s formuleze anumite consideraii generale privind raporturile optime ntre puterile statului. n fiecare stat afirm Montesquieu exist trei puteri: puterea legislativ, n virtutea creia principele sau autoritatea face legile pentru un timp oarecare sau pentru totdeauna i le ndreapt sau abrog pe cele existente, puterea executiv extern, innd de dreptul ginilor, prin care se declar rzboi, se ncheie pace, sunt trimii solii, sunt luate msurile de securitate i prentmpinate nvlirile, precum i puterea executiv intern (judectoreasc), prin care sunt pedepsite infraciunile i soluionate litigiile ntre particulari23. Libertatea este absent acolo unde cel puin dou puteri sunt concentrate n aceleai mini. Puterea legislativ i cea executiv trebuie ncredinate mai degrab unor dregtori permaneni (spre deosebire de cea judectoreasc)24. Puterea legiuitoare trebuie exercitat de ctre reprezentani, a cror mare superioritate asupra democraiei (directe) const n aceea c sunt capabili spre deosebire de popor s dezbat treburile publice. Reprezentanii nu trebuie s primeasc instruciuni speciale din partea celor care i-au ales; este suficient o directiv general n privina exercitrii funciei lor. Corpul reprezentanilor nu trebuie s ia vreo hotrre activ (domeniu rezervat executivului), ci doar s elaboreze legi i s supravegheze buna aplicare a celor elaborate. Montesquieu susine expres ideea reprezentrii ntr-un sistem bicameral, camera superioar fiind rezervat celor distini prin natere, bogii sau onoruri; participarea acestora la legiferare trebuie s fie proporional cu celelalte avantaje de care se bucur de la stat. Dac ei ar fi amestecai cu poporul i redui la cte un singur vot, libertatea comun ar fi robia lor i nu ar avea nici un interes s o apere, pentru c cea mai mare parte a hotrrilor ar fi ndreptate contra lor. Camera nobililor trebuie s
Ibid., p. 194. Am omis notele din ediia citat, iar sublinierile mi aparin. Ibid., p. 195. 24 Aici Montesquieu are probabil o percepie greit asupra organizrii politico-juridice engleze. Instituia democratic a juriului (pe care autorul o avea n vedere cnd afirma necesitatea ncredinrii puterii judectoreti unor persoane alese, temporar, din snul poporului) nu epuizeaz coninutul acestei puteri; instituia magistrailor permaneni era, firete, prezent n Anglia.
23 22

12

MARIUS BALAN

aib posibilitatea s se opun iniiativelor poporului, dup cum acesta trebuie s se poat mpotrivi iniiativelor lor. Corpul legiuitor nu trebuie s fie ntrunit n permanen; nu este dezirabil nici admiterea ntrunirii acestuia din proprie iniiativ. Puterea executiv trebuie plasat n minile unui monarh, ntruct ea reclam aproape ntotdeauna aciuni prompte, fiind mai bine exercitat de unul singur dect de mai muli. Absena monarhului nsoit de ncredinarea puterii executive unui anumit numr de persoane din cadrul corpului legiuitor implic suprimarea libertii. Persoana monarhului trebuie s fie inviolabil; corpul legiuitor ar deveni tiranic iar libertatea ar disprea i n cazul n care monarhul ar putea fi acuzat i trimis n judecat. ntruct cel nvestit cu puterea executiv nu poate s o aplice ru fr a avea sftuitori pornii spre ru i ostili legilor. Acetia din urm trebuie anchetai i pedepsii. Puterea executiv nu poate hotr n privina impozitelor dect cu consimmntul celei legislative; aceasta din urm nu poate i nu trebuie s hotrasc odat pentru totdeauna asupra impozitelor ntruct astfel puterea executiv ar depinde prea puin pe viitor de ea. Puterea executiv trebuie s aib dreptul de a se opune iniiativelor corpului legislativ; acesta ar deveni despotic n absena dreptului de veto. Nu este ns necesar existena unui drept al corpului legiuitor, prin care acesta s in n loc executivul, a crui activitate este, prin natura ei, limitat. Puterea executiv trebuie s aib sub controlul ei armata; n cazul n care acest control revine puterii legiuitoare, guvernmntul va deveni militar ntruct soldaii i vor respecta mai mult ofierii dect ordinele venite din partea unui corp de oameni obinuii mai mult s delibereze dect s comande i care vor fi socotii drept fricoi. Puterea judectoreasc este oarecum inexistent (n original: en quelque faon, nul)25. Judectorii nu sunt dect gura care rostete cuvintele legii, nite fiine nensufleite care nu-i pot modera nici fora, nici severitatea. ntruct toate lucrurile au un sfrit, va pieri i libertatea n stat; forma respectiv de stat (n care libertatea este garantat prin separaia puterilor) va nceta atunci cnd puterea legislativ va fi mai corupt dect cea executiv.

Inexistena puterii judectoreti vizeaz firete nu absena ei fizic, ci lipsa de relevan a acesteia ca factor politic de sine stttor n competiia pentru putere n stat. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre, p. 185, nota 5 ([p]robabil acest pasaj semnific faptul c puterea judectoreasc ca atare nu are o existen politic proprie, ntruct se dizolv total n normativ. Profunzimea lui Montesquieu este discret, fiind mascat prin stilul su aparent aforistic), precum i idem, Die Diktatur Von den Anfngen des modernen Souvernittsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf, Mnchen und Leipzig, Duncker & Humblot, 1921, p. 109.

25

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

13

Semnificaia i importana concepiei lui Montesquieu asupra separaiei puterilor constau nu numai n substana i argumentele doctrinei magistratului bordelez, ci i n elementele innd de contextul expunerii acesteia i de stilul redactrii. Spre deosebire de numeroasele lucrri din literatura politic i juridic englez n materie, monumentala oper a lui Montesquieu depete clar nivelul unor scrieri polemice i partizane, orientate spre susinerea unor soluii i interese concrete, legate de circumstane de loc i de timp foarte precise. Avem de-a face, n acest caz cu o oper ampl, tratnd n mod imparial cel puin n aparen problematica general a statului i a libertii, cu concluzii care se vor valabile pentru toate timpurile i popoarele. Chestiunea separaiei puterilor nceteaz s reprezinte o problem pur englez, devenind un criteriu universal al guvernrii constituionale26. Teoria separaiei puterilor i gsete formularea cea mai abstractizat la Kant, n Metafizica moravurilor. Fiecare stat include n sine trei puteri, adic voina unificat universal ntr-o ntreit persoan (trias politica): puterea suveran (suveranitatea), n persoana legislatorului, puterea executiv, n persoana conductorului (n conformitate cu legea) i puterea judiciar (ca recunoatere a ceea ce este al fiecruia, conform legii), n persoana judectorului (potestas legislatoria, rectoria et iudicaria), corespunztoare celor trei propoziii ale unui raionament practic: premisei majore, care include legea acelei voine, premisei minore, care cuprinde porunca de a proceda conform legii, adic principiul de subsumare fa de aceea i concluziei, care implic hotrrea judectoreasc (sentina), ceea ce aparine reglementrii juridice n cazurile n care pot surveni.27 Adoptarea primelor constituii scrise ale epocii moderne, n America i n Frana, a marcat triumful doctrinei separaiei puterilor. Adoptat la 29 iunie 1776, Declaraie a drepturilor bunului popor al Virginiei, n exerciiul puterilor sale suverane conine cea mai explicit consacrare28 a principiului: departamentele legislativ, executiv i judiciar vor fi separate i distincte, astfel nct niciunul s nu exercite puterile aparinnd altuia i nicio persoan s nu exercite s exercite puterile mai multora n acelai timp, cu excepia faptului c judectorii curilor de comitat vor fi eligibili n Camera deputailor. n cazul
Vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 83-106, la p. 106. Immanuel Kant, Metafizica moravurilor (i.e. Fundamentarea metafizicii moravurilor) 45 i urm., n idem, Scrieri moral-politice,traducere, studiu introductiv, note i indici de Rodica Croitoru, Bucureti, Editura tiinific, 1991, la pp. 163 i urm. n literatura juridic romn, acest pasaj a fost comentat n Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Vol. I, Teoria general a instituiilor constituionale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp. 292-294. 28 Textul original al Constituiei este accesibil on-line la http://legis.state.va.us/Laws/search/Constitution.htm#1S3 .
27 26

14

MARIUS BALAN

Constituiei Statelor Unite care urmeaz constituiilor statelor membre ale Uniunii este foarte vdit influena concepiei lui John Locke29. n Frana, Constituia din 3 septembrie 1791 (prima constituie revoluionar francez) a aplicat n mod consecvent i rigid principiul separaiei puterilor, foarte aproape de forma pur a acestuia. Odat cu Restauraia i cu adoptarea treptat a unor acte scrise cu valoare constituional n majoritatea rilor europene, separaia puterilor este general acceptat ca principiu fundamental al organizrii constituionale a statului. Soluiile concrete de partajare a competenelor ntre cele trei puteri erau diferite de la caz la caz, ca i modalitile de realizare a echilibrului i a controlului reciproc ntre acestea. n ciuda unor contestri ale doctrinei separaie a puterilor, sau a relativizrii ocazionale n literatura juridic a importanei sau efectelor sale, principiul ca atare nu a fost respins integral n vreun stat democratic (cu excepia sistemelor totalitare) i nici nu a fost propus o doctrin nou, coerent i fiabil care s-l nlocuiasc. Aceasta nu nseamn nicidecum c evoluiile politice i juridice din ultimele decenii nu constituie considerabile provocri teoretice i practice n aplicarea eficient a acestui principiu, punnd serioase probleme sub aspectul actualizrii i adaptrii mecanismelor i soluiilor sale la realitatea n permanent schimbare. III. Provocri actuale la adresa separaiei puterilor Statul contemporan este caracterizat de o constelaie de fore i interese, de mecanisme i evoluii n mare msur diferite de cele ale epocii n care Locke i Motesquieu i-au elaborat operele. Dac natura uman, dorina de putere i tentaia de a abuza de aceasta precum i valoarea i semnificaia libertii politice a individului au rmas n linii mari aceleai, cile i modalitile prin care aceti factori se manifest pe plan politic sunt foarte diferite. Raportul de fore este altul dect n secolele XVIII i XIX. Printre aceste elemente de noutate care impun o anumit reconsiderare a separaiei i echilibrului puterilor se cuvin menionate: dezvoltarea exploziv a sferei administraiei, delegarea legislativ i justiia constituional. Administraia public realizeaz n prezent pe departe cel mai mare volum de activitate n sfera statal. Att prin dimensiunile personalului angrenat n acest domeniu, ct i prin expertiz, grad de organizare i prin continuitatea activitii, ea depete cu mult ariile nsumate ale puterii legislative i ale puterii judectoreti. Puterea administraiei este considerabil i greu de contracarat. n
29

Ibid., pp. 72 i urm.

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

15

cte un domeniu punctual, legislativul, printr-un efort concentrat, se poate impune asupra administraiei, de exemplu elabornd un act normativ n materie. Dac inem cont ns de faptul c majoritatea legilor sunt adoptate n urma unor iniiative guvernamentale i c n elaborarea proiectelor de lege un rol important l au expertiza structurilor administrative din cadrul ministerelor i a celorlalte autoriti publice centrale, raporturile reale ntre legislativ i administraie apar ntr-o alt lumin. Datorit volumului mare al activitii legislative, adoptarea unor legi foarte importante din perspectiva intereselor administraiei devine uneori o simpl formalitate de ratificare ndeplinit expeditiv, nct muli parlamentari nici nu sesizeaz consecinele practice (mai puin relevante pentru ei, dar semnificative pentru administraie) ale dispoziiilor din reglementarea adoptat. De multe ori nici chiar efii executivului nu au energia i resursele necesare pentru a controla eficient, i cu att mai puin pentru a dirija, activitatea administraiei. Ciclul electoral, alternana la guvernare, remanierile ministeriale sau perspectiva unor alegeri anticipate constituie factori de presiune asupra executivului care favorizeaz de multe ori structurile administrative ntr-o eventual confruntare cu acesta. Poziia ceteanului este i mai precar n fa imensului angrenaj al structurilor administrative. Teoretic, principiul legalitii administraiei, accesul n justiie, independena justiiei i instituia contenciosului administrativ ar trebui s ofere o protecie suficient contra abuzurilor acestui sistem. n practic, resursele administraiei sunt incomparabil mai mari, iar procedurile judiciare sunt ndelungate i costisitoare. Dac prejudicierea drepturilor individului nu este deosebit de grav, cel vtmat n drepturile sale se va resemna deseori cu situaia i va cuta s se revaneze ntr-o alt mprejurare eludnd legea n dauna statului. Aceast situaie nu ine numai de nivelul nalt de ineficien i corupie din anumite state; n grade diferite, toate administraiile contemporane se confrunt cu probleme similare. Instituia delegrii legislative a aprut n circumstanele speciale ale primului rzboi mondial i ale crizelor economice care l-au urmat.30 Rezolvarea prompt a problemelor complexe i urgente decurgnd din anumite situaii excepionale reclama de multe ori modificarea cadrului legislativ sau
30 n privina circumstanelor speciale care au dus la adoptarea unor msuri politice i economice pe calea unor proceduri simplificate, eludnd procedura legislativ, vezi lucrarea clasic a lui Herbert Tingstn, Les pleins pouvoirs, lexpansion des pouvoirs gouvernamentaux pendant et aprs la grande guerre, Librairie Stock, Paris, 1934. Vezi i Carl Schmitt, Vergleichender berblick ber die neueste Entwicklung des Problems der gesetzgeberischer Ermchtigungen; Legislative Delegationen, n Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, 6. Bd., 1936, pp. 252-268, text reprodus n Carl Schmitt, Positionen und Begriffe. Im Kampf mit Weimar Genf Versailles, Hanseatische Verlagsanstalt, Hamburg, 1940, la nr. 26, pp. 212-229 (lucrare citat n continuare: C. Schmitt, n ZaRV).

16

MARIUS BALAN

transgresarea unor limite impuse de lege executivului. Anterior, asemenea probleme erau rezolvate prin instituii precum starea de asediu sau starea de urgen, prin care autoritile centrale sau locale erau abilitate n mod temporar s adopte anumite msuri necesare i urgente, dincolo de limitele i restriciile pe care constituia i legile le prevedeau pentru situaiile normale. Circumstanele care au determinat apariia delegrii legislative, adic a abilitrii executivului cu emiterea de acte normative prin care se modific sau se abrog dispoziii ale legii ori sunt reglementate domenii pe care constituia le rezerv legiuitorului au fost diferite. De data aceasta nu mai era suficient permisiunea acordat puterii executive de a nclca anumite limite legale sau constituionale, valabile n situaii normale, fiind necesar adoptarea unor msuri pe un plan mai larg, prin emiterea de reglementri cu putere de lege, aplicabile aadar unui numr nedeterminat de situaii; mai mult, adoptarea unor asemenea reglementri nu constituia un singur act care epuiza coninutul abilitrii, guvernul putnd fie s revin asupra acestor reglementri, fie s adopte alte reglementri considerate necesare, n limitele prevzute de legea de abilitare. Iniial s-a sperat c ncheierea rzboiului i soluionarea crizei economice postbelice va marca i sfritul unor asemenea practici. Foarte curnd s-a vdit c situaii care fac necesar delegarea legislativ apar n continuare. Treptat, instanele au admis valabilitatea actelor de delegare legislativ n timp de pace, statund ns anumite limite ale acesteia, iar unele constituii au consacrat-o expres. Delegarea legislativ reprezint o considerabil provocare la adresa separaiei puterilor, n accepiunea clasic a acestui principiu. Participarea executivului la actul de legiferare nu contravine exigenelor acestei doctrine; iniiativa legislativ a guvernului i dreptul de veto legislativ apar nc din prima parte a epocii constituiilor scrise. ns abandonarea total a deciziei n privina anumitor domenii ctre guvern era fr precedent; acesta concentra n minile sale att puterea de a adopta acte cu putere de lege, ct i puterea de a le pune n aplicare. Echilibrul puterilor este astfel sensibil perturbat. Remediul l constituie utilizarea efectiv i eficient a cilor i mijloacelor de control care revin parlamentelor: limitarea precis a abilitrii, stabilirea unor termene pentru exercitarea puterilor delegate, inserarea n actul de abilitare a unor rezerve sau condiii privind ratificarea ulterioar a reglementrilor adoptate de guvern n baza delegrii legislative i, n fine, posibilitatea de a abroga sau modifica ulterior, prin lege, dispoziiile adoptate de guvern n baza delegrii legislative pe care parlamentul le consider inoportune sau injuste. n concluzie, principiul separaiei puterilor poate fi i trebuie meninut i i vdete relevana i utilitatea i cazul unei guvernri n care executivul este abilitat s emit acte cu putere de lege; schimbate sunt doar circumstanele n

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

17

care trebuie asigurat echilibrul i controlul reciproc al puterilor n stat. Evident, echilibrul este mai greu de realizat, dar rmne totui posibil. Schimbarea major produs n ultimele dou secole n angrenajul puterilor const ns n faptul c legiuitorul a ncetat s devin factorul activ al procesului legiferrii; guvernului, cruia n concepia lui Montesquieu i revenea rolul de factor reactiv, a preluat demult iniiativa i rolul activ n opera de elaborare a actelor normative.31 Justiia constituional constituie un alt element care schimb raporturile dintre puteri aa cum erau nelese n epoca clasic a parlamentarismului i a separaiei puterilor. Avem n vedere sistemul de control al constituionalitii legilor realizat prin instane speciale, de contencios constituional (curi constituionale); sistemul controlului prin instane ordinare fiind deja ncadrat n sistem i asimilat acestuia, cel trziu de la nceputul secolului XIX. Ideea c un tribunal poate cenzura actul legislativ al parlamentului, reprezentant al voinei generale, era destul de greu acceptabil n Europa antebelic32. Impus n unele state europene din epoca interbelic, iar apoi treptat n majoritatea celorlalte state ale continentului, ideea contenciosului constituional a fost treptat acceptat ca o exigen semnificativ a principiului statului de drept contemporan, constituind totodat un remediu important al ceteanului n cazul nclcrii drepturilor i libertilor sale garantate de constituie. i de data aceasta, integrarea justiiei constituionale n sistemul separaiei i echilibrului puterilor n stat reclam o reaezare a raporturilor ntre autoritile publice. Meninerea echilibrului este mai complicat i mai dificil; pe de alt parte, rolul puterii judectoreti aceea putere pe care Montesquieu o considera oarecum inexistent este de data aceasta mult mai pregnant. n fine, statul contemporan se mai deosebete de cel avut n vedere de clasicii teoriei separaiei puterilor i n ceea ce privete rolul partidelor politice. Puterea se concentreaz din ce n ce mai mult n jurul structurilor de partid i mai puin n zona ramurilor guvernmntului; acestea din urm apar mai degrab ca instrumente prin care partidele i urmresc propriile obiective politice33.
31 Vezi n acest sens, Alois Riklin, Was Montesquieu nicht wissen konnte. berlegungen zur Revision der Gewaltenteilungslehre / What Montesquieu could not have known yet. Reflections on a revision of the separation of powers theory, n Ancilla Iuris, 2006, pp. 20 i urm, la p. 21. Aceeai idee o gsim formulat i de Carl Schmitt, care atrage atenia asupra concepiei tomiste a legii, privit ca ratio gubernativa i ca dictamen practicae rationis in principe qui gubernat aliquam communitatem perfectam (citat de Schmitt dup Summa theological, 1 pars 2, quae. 90, 91 art. I, n C. Schmitt, n ZaRV, la p. 268. 32 Una din puinele excepii o constituie lucrarea de pionierat a lui Georg Jellinek, Ein Verfassungsgerichtshof fr sterreich, Wien, Hlder, 1885. 33 Vezi o analiz recent a acestei problematici, argumentnd diminuarea relevanei concepiei fondatorilor Constituiei americane n privina separaia puterilor, n Daryl J. Levinson i

18

MARIUS BALAN

IV. Separaia puterilor n Romnia Separaia puterilor34 a reprezentat o constant a istoriei constituionale a Romniei moderne. Regulamentele Organice, Convenia de la Paris i Statutul Dezvolttor al lui Cuza o consacr expres, o admit implicit, sau cel puin nu o neag n mod expres. Art. 279 din Regulamentul Organic al Moldovei, cu care debuteaz Cap. VIII (Rnduiala Giudectoreasc), stabilea c []mprirea ntre puterea administrativ i judectoreasc fiind cunoscut de neaprat pentru buna ornduial la regularisirea pricinilor i pentru nchizluirea driturilor a particularnicilor, aceste doau ramuri vor fi de acum nainte cu totul deosbite.35 Aici ntlnim prima consacrare, printr-o formulare categoric, a separaiei puterilor.36 Textul respectiv nu reprezint o simpl declaraie de principiu; dispoziiile articolelor urmtoare (n special art. 281-286) instituie puterea judectoreasc sub forma unei puteri de sine stttoare, stabilind totodat inamovibilitatea judectorilor.37 Convenia de pace de la Paris dintre puterile garante privind Principatele Romne, din 7/19 august 185838 ntrete ideea unei existene tripartite a puterilor,39 dei textul art. 3 al Conveniei menioneaz doar dou puteri: legislativ i executiv; puterea judectoreasc este menionat abia n art. 7, fiind exercitat n numele Hospodarului i ncredinat magistrailor numii de dnsul, fr ca nimeni s nu poat fi lipsit de firetii si judectori.
Richard S. Pildes, Separation of Parties, not Powers, n Harvard Law Review, vol. 119, Nr. 8, June 2006, pp. 2311-2386 (text accesibil n format electronic la: http://www.harvardlawreview.org/issues/119/june06/levinson_pildes.pdf). 34 n privina separaiei puterilor n Romnia, vezi G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, Iai, vol. I, pp. 161-164 i II, pp. 22-31. 35 Academia Romn, Institutul de Istorie A. D. Xenopol, Regulamentul Organic al Moldovei, ediie integral realizat de Dumitru Vitcu i Gabriel Bdru, cu sprijinul lui Corneliu Istrati, Editura Junimea, Iai, 2004, p. 305 (lucrare citat n continuare prescurtat: Regulamentul Organic). 36 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Casa coalelor, Bucureti, 1942, vol. I. , p. 256. 37 Ibidem, pp. 256-57. Art. 285 prevede c [t]emeiul neschimbrii judectorilor obtete cunoscut de folositori, pentru c prin aceasta se d judectorilor ndemnare de a cunoate mai bine datoriiloe lor, de a ctioga toat ispitirea trebuincioas, de a s deprinde la o sistem de legi, de pilde, de prinipii temelnice i potrivite. Aadar, dac, dup trecerea de noua ani, domnul i Obteasca Adunare ar gsi cu cale c temeiul neschimbrii judectorilor n-ar pute amplicui cu folosin, la o asmine mpregiurare, rmne ca s-l legiuiasc i s-l puie n lucrare. (Regulamentul Organic, p. 306). 38 C. Hamangiu, Codul general al Romniei. Legi uzuale, Editura Alcaly, Bucureti, vol. II, ediia a 2-a, , pp. 8-12, reprodus n Cristian Ionescu, Dezvoltarea constituional a Romniei. Acte i ducumente 1740-1991, ediie revzut i adugit, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2000, pp. 313-318. 39 Paul Negulescu, George Alexianu, op. cit., p. 258.

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

19

Alineatul 2 al aceluiai articol prevede c prin lege se va hotr asupra condiiilor de primire i de naintare n magistratur, lund drept baz aplicarea progresiv a principiului inamovibilitei.Art. 15 consacr pentru prima oar iresponsabilitatea Domnului, concomitent cu instituirea rspunderii minitrilor pentru actele contrasemnate de ei. Abia n art. 7 este menionat puterea judectoreasc. Proiectul de Constituie40 a Principatelor Unite Moldova i ara Romneasc, elaborat de Comsiunea Central de la Focani (votat de aceasta n edina din 9/21 octombrie 1859)41 care a stat n mare msur la baza viitoarea Constituii, menine i dezvolt principiul separaiei puterilor, consacrnd un titlu special (al IV-lea, art. 30-117) puterilor statului. Acestea purced de la naiunea romn, funcionnd numai dup principiile i regulile aezate n constituiunea de fa (art. 30) i erau ncredinate Domnului, Adunrii Generale i Comisiunei Centrale (art. 31). Capitolul IV al acestui titlu (art. 96114) reglementeaz puterea judectoreasc, stabilind principiul legalitii tribunalelor i a jurisdiciilor, interdicia comisiilor i tribunalelor extraordinare (art. 98), inamovibilitatea membrilor Curii de Casaie (art. 99, alin. ultim), instituirea n viitor, prin lege, a principiului inamovibilitii pentru ceilali magistrai (art. 101, alin. 1), condiiile de revocabilitate, de ctre Domn a judectorilor, pentru perioada de pn la aplicarea definitiv a inamovibilitii (art. 101, alin. 2), dreptul de cenzur i disciplin al Curii de Casaie asupra celorlalte instane (art. 103), judecarea minitrilor la cererea Domnului sau a Adunrii generale (art. 104), instituirea juriului (art. 105), precum i anumite norme privind organizarea judectoreasc (art. 106-114). Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris42 constituie un regres pe planul separaiei puterilor. Puterile publice sunt ncredinate Domnului, unei Adunri ponderatrice i Adunrii elective. Nu mai este menionat independena puterii judectoreti. Constituiile adoptate ulterior (n 1866, n 1923 i chiar cea din 1938) sunt structurate clar pe baza acestui principiu. Astfel, Constituia din 1866, dup ce stabilete n art. 31 c toate puterile statului eman de la naiune, enumer aceste puteri n art. 32, 35 i 36. Responsabilitatea ministerial este reglementat n art. 101-103. Este ns de remarcat c principiul inamovibilitii magistrailor, prezent n textul Regulamentului Organic i al Conveniei de la Paris, nu apare n
40 Textul acestui proiect cuprinde deja multe din principiile i formulrile viitoarei Constituii din 1866, privit n general, n mod fals, drept o preluare grbit i superficial a Constituiei belgiene din 1831. Vezi Constantin C. Angelescu, Noi contribuii la istoricul Constituiei romne din 1866 , n Arhiva de Drept Public , Anul IV / 1942, Nr. 2-4, pp. 234-256) 41 C. Ionescu, op. cit., pp. 334-358. 42 C. Hamangiu, op. cit., loc. cit. pp. 14-16. Vezi i Ioan Muraru i Gheorghe Iancu, Constituiile romne. Texte. Note. Prezentare comparativ, ediia a IV-a, Editura Actami, Bucureti, 2000, pp. 7-14, precum i C. Ionescu, op. cit., pp. 367-369.

20

MARIUS BALAN

aceast Constituie. Faptul c puterii judectoreti i sunt consacrate doar dou articole (105 privind legalitatea jurisdiciilor, interdicia tribunalelor extraordinare, precum i unicitatea Curii de Casaie i 106 privind garania juriului n cauzele penale, politice i de pres) nu trebuie interpretat n sensul unei desconsiderri, fie i implicite, a puterii judectoreti. Independena justiiei i inamovibilitatea judectorilor erau deja solid ancorate n gndirea i practica instituional a principatelor romne i a statului unitar romn. Sub imperiul Constituiei din 1866 justiia a funcionat n mod independent, la adpost de ingerinele puterii politice. Separaia puterilor a fost mai bine concretizat n Constituia din 1923, prin instituirea unui control al constituionalitii legilor (art. 103), prin consacrarea inamovibilitii magistrailor (art. 104), prin reglementarea rspunderii materiale a minitrilor i a funcionarilor pentru daunele cauzate particularilor prin dispoziii semnate sau contrasemnate de un ministru, cu violarea dispoziiilor unui text expres al Constituiei sau al unei legi (art. 99), instituirea contenciosului administrativ (art. 107) i ancorarea n legea fundamental a dreptului la recurs n casare (art. 103, alin. ultim). 43 Constituia din 1938 menine formal principiul separaiei puterilor, ncredinnd ns fiecare putere unui titular diferit: puterea legislativ se exercita de ctre Rege prin Reprezentana Naional, puterea executiv era ncredinat Regelui care o exercita prin Guvernul Su, iar puterea judectoreasc era exercitat de organele ei. Totodat Constituia din 1938 desfiineaz sistemul democraiei parlamentare, n care guvernul era emanaia majoritii din Parlament iar puterea executiv se exercita sub controlul puterii legislative, n funcie de voina i atitudinea acesteia; ea renvie vechea tradiie a acestei ri, n care puterea executiv, avnd rspunderea, trebuie s aib i independena i puterea de a lucra.44 45Meninnd formal separaia, Constituia introduce de fapt sistemul concentrrii puterilor.46
Ibidem, p. 260. Paul Negulescu, George Alexianu, op. cit., p. 263. 45 Este de remarcat c argumentul invocat de autorii de mai sus, este valabil cu privire la tradiia preconstituional a oricrei ri europene. Formularea sa clasic o ntlnim n rspunsul regelui englez Carol I care respinge 19 propuneri formulate de Parlamentul britanic (i care vizau lrgirea puterilor i a atribuiilor de control ale celor dou camere ale Parlamentului). Regele, dup ce prezint avantajele regimului politic mixt, definitoriu n opinia sa pentru organizarea politic a Angliei, invoc faptul c pentru exercitarea atribuiilor sale are nevoie de prerogative corespunztoare : ntruct puterea aezat n mod legal n ambele Camere ale Parlamentului este mai mult dect suficient pentru a preveni i restrnge puterea tiraniei i pentru c fr puterea care este cerut n prezent de la Noi, Noi nu vom fi n stare s ndeplinim acea misiune care constituie elul monarhiei , ntruct aceasta ar reprezenta o rsturnare total a Legilor Fundamentale i a acelei excelente Constituii a acestui regat, care au fcut, pentru atia ani, aceast Naiune fericit
44 43

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

21

Chiar i n cazul regimului autoritar al marealului Antonescu, n literatura juridic au aprut studii n care noua ordine constituional era tratat dup schema tripartit a separaiei puterilor47. Odat cu instituirea regimului totalitar comunist, separaia puterilor, a fost abandonat i respins cu vehemen, ca i celelalte principii i exigene ale statului de drept. Constituiile comuniste postulau urmnd sub acest aspect o tradiie a gndirii politice ce urc pn la Rousseau unitatea puterii de stat i incompatibilitatea acestei uniti cu ideea separrii puterilor; puterea de stat aparinea organelor puterii de stat (care se clasificau n organe supreme Marea Adunare Naional, Consiliul de Stat i Preedintele Republicii Socialiste Romnia48 i locale sfaturile populare iar apoi consiliile populare ). Soluiile politice i constituionale considerate valide n statul controlat de comuniti trebuiau legitimate prin citate din clasicii marxism-leninismului. n lucrrile lor polemice destinate mai ales presei orientate politic, ei au tratat incidental, sumar i expeditiv anumite probleme i instituii, prin formularea
i vestit, spre marea invidie [a multora] () rspunsul Nostru ( ) este c nu voim s schimbm Legile Angliei (Since therefore the Power Legally placed in both Houses is more sufficient to prevent and restrain the power of Tyranny, and without the power which is now asked from Us We shall not be able to discharge that Trust which is the end of Monarchy, since this would be a totall Subversion of the Fundamentall Laws, and that excellent Constitution of this Kingdom, which hath made this Nation so many yeers both Famous and Happy to a great degree of Envie.... For all these Reasons Our Answers is, Nolumus Leges Angliae mutari) . Vezi The Cambridge History of Political Thought: 1450 - 1700, edited by J. H. Burns with the assistance of Mark Goldie), Cambridge University Press, 1994 (first published: 1991), pp. 395 i urm. Pentru textul celor 19 Propuneri, vezi Samuel Rawson Gardiner (ed.), The Constitutional Documents of the Puritan Revolution. 1625-1660, Oxford, Clarendon Press, la nr. 53, pp. 249 i urm. Textul rspunsului regelui este accesibil on-line la http://www.arts.yorku.ca/politics/comninel/courses/3025pdf/Reply19Props.pdf 46 Ibidem, p. 264. 47 Vezi n acest sens, Constantin C. Angelescu, Noua organizare constituional a Statului romn, n Arhiva de Drept Public, Anul III / 1941, Nr. 2-4, pp. 151-181. Autorul examineaz noile reglementri i instituii cu valoare constituional n Romnia dup schema tripartit a puterilor statului (legislative, executiv i putere judectoreasc), pentru a formula n final cteva succinte consideraii asupra drepturilor individuale, n privina crora materialul normativ existent nu-i oferea ns puncte se sprijin. Considerm evident tendina autorului de a trata (aproape ostentativ) situaia juridic i politic a epocii dup canonul normativ al democraiei parlamentare, formulat cel mai pregnant n textul articolului 16 al Declaraiei franceze a Drepturilor omului i ceteanului, conform cruia, o constituie exist doar atunci cnd este stabilit separaia puterilor i sunt garantate drepturile fundamentale. 48 Trebuie s observm c aceast formul uor oximoronic de organe supreme ale puterii de stat apare doar n Constituia din 1965 (revizuit n 1974 sub aspectul instituirii funciei de Preedinte al Republicii Socialiste Romnia); Constituiile din 1948 i din 1952 cunoteau doar un singur organ suprem al puterii de stat: Marea Adunare Naional.

22

MARIUS BALAN

unor judeci peremptorii i adesea superficiale. Astfel separaia puterilor este pomenit de Engels ntr-un articol din Noua Gazet Renan, despre edina conciliatoare din 4 iulie.49 Comentnd persiflator discursul inut n Adunarea Naional de ministrul prusian de interne Khlwetter, Engels scria: E amuzant s-l asculi, n anul de graie 1848, pe un ministru prusian i nc un ministru al faptelor expunnd de la tribun, cu o seriozitate solemn, ideile lui Montesquieu. Separaia puterilor, pe care dl. Khlwetter i ali mari filosofi care se ocup de teoria statului o privesc cu cea mai profund evlavie c a pe un principiu sfnt i inviolabil, nu este n fond altceva dect prozaica diviziune a muncii din industrie, aplicat la mecanismul statului pentru considerente de simplificare i control. Ca i toate celelalte principii venice, sfinte i inviolabile, acest principiu este aplicat numai n msura n care corespunde relaiilor existente. Astfel, n monarhia constituional de pild, puterea legislativ i cea executiv sunt ntrunite n persoana monarhului, apoi n camere se mbin puterea legislativ cu controlul asupra puterii executive etc.50 Prin cteva fraze reducioniste i simplificatoare este schiat o tez care avea s devin adevr oficial n statele aflate sub dominaie comunist. Lucrrile de drept constituional din epoc trateaz sumar i expeditiv teoria burghez a separaiei puterilor, consacrndu-i n general cteva paragrafe n contextul tratrii puterii de stat, cu ocazia evidenierii unicitii acesteia.51 Examinarea critic a abordrii separaiei puterilor n literatura epocii socialiste trebuie s in cont de o mprejurare relevant pentru toate domeniile tiinelor sociale: ntr-un sistem totalitar exist o concepie politic i filosofic oficial, a crei respectare este vegheat cu cerbicie de ctre ideologii partidului unic i impus de instituii i persoane a cror existen i poziie socioNoua Gazet Renan din 11 iulie 1848. Articolul se referea la dezbaterile Adunrii Naionale convocate n mai 1848 la Berlin, pentru a adopta o Constituie n nelegere cu Coroana. Termenul de conciliere este folosit n sens depreciativ, viznd renunarea la principiul suveranitii poporului, n favoarea unei nelegeri cu monarhul. Vezi Karl Marx i Friedrich Engels, Opere, Editura politic, Bucureti, 1959, vol. 5, nota 32, la p. 583. Articolul este reprodus n acelai volum (din care am preluat detaliile privitoare la apariia sa), la pp. 212-220. 50 K. Marx i F. Engels, op. cit., vol. 5, pp. 216-217. 51 Nistor Prisca, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pp. 107-108. Autorul conchide, utiliznd o formulare a lui Marx, c [a]a numita separaie a puterilor n stat nu reprezint dect obinuita diviziune a muncii aplicat n activitatea de stat (p. 108), iar apoi invocndu-l pe Marcel de la Bigne de Villeneuve (constituionalist de factur catolic), care de asemenea pledeaz pentru unicitatea puterii de stat, sugereaz c separaia puterilor nu este acceptat pe deplin nici n rndul constituionalitilor burghezi. Vezi i Ion Deleanu, Drept constituional. Tratat elementar, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1980, p. 98.
49

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

23

profesional sunt justificate de vigilena cu care este demascat dumanul ideologic i sunt sancionate devierile de la linia just trasat de acel partid. Ceea ce pentru clasici era de multe ori rodul unui joc intelectual frivol i adeseori facil, supus imperativelor retorice i tactice ale unei polemici de pres aflate sub semnul improvizaiei i efemerului, n anii socialismului real devine dogm ncrncenat i rigid, adevr definitiv i oficial. Nici mcar tratarea precaut a unei teme de pe poziii i cu metode ct mai apropiate punctului de vedere oficial, prin preluarea fidel a opiniilor, terminologiei i argumentaiei clasicilor marxism-leninismului nu oferea garanii ferme de impunitate ideologic. Prin urmare, ar fi fost nerealist s ne fi ateptat s gsim n lucrrile epocii respective, altceva dect reluarea poziiei oficiale marxiste, care nu vedea n separaia puterilor dect prozaica diviziune a muncii din industrie, aplicat la mecanismul statului. Principiul separaiei puterilor este reafirmat energic odat cu Revoluia din decembrie 1989; l gsim menionat n Comunicatul ctre ar al Consiliului Frontului Salvrii Naionale din seara zilei de 22 decembrie 198952. Separaia puterilor mai este menionat i n Decretul-lege nr. 92 din 14 martie 1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei53. n cursul dezbaterilor Adunrii Constituante au fost formulate ns rezerve fa de actualitatea i de relevana acestui principiu, exprimate n special n cadrul Comisiei pentru redactarea proiectului de Constituie. Criticii acestui principiu au insistat asupra vechimii textelor constituionale care l consacr, pe absena unor meniuni exprese n constituiile europene mai recente precum i pe noile raporturi de putere i pe circumstanele survenite n ultimele decenii care ar face inaplicabil varianta sa clasic. n consecin, textul legii fundamentale adoptat de Adunarea Constituant nu a inclus nici o referire expres la principiul separaiei puterilor. Totui, art. 80 (identic cu actualul art. 80 al Constituiei revizuite), prevede n cel de-al doilea alineat exercitarea de ctre Preedintele Romniei a funciei de mediere ntre puterile statului. ntruct nu putem gsi vreo concepie politic i juridic asupra statului, alta dect cea a separaiei
52 Ca program, Frontul propune urmtoarele: [] 3. Separarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n stat i alegerea tuturor conductorilor politici pentru unul, cel mult dou mandate. Nimeni nu poate pretinde puterea pe via. (M.Of. nr. 1 / vineri 22 decembrie 1989; text reprodus n Victor Duculescu, Georgeta Duculescu i Constana Clinoiu, Crestomaie de drept constituional, Editura Lumina Lex, 1998, pp. 346-348, la p. 347). Este de remarcat strnsa corelaie n concepia autorilor Proclamaiei ntre separaia puterilor i dezideratul de a evita permanentizarea la putere a unui conductor politic. 53 n art. 2: Guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i a separaiei puterilor, legislativ, executiv i judectoreasc (M. Of. I, nr. 35 / 18 martie 1990; Duculescu et alii, Crestomaie, pp. 357-381, la p. 357).

24

MARIUS BALAN

puterilor, care s admit existena mai multor puteri i care s satisfac totodat criteriile statului de drept i ale pluralismului politic (principii consacrate n art. 1, alin. (3) al legii fundamentale), considerm c textul respectiv, coroborat cu structura de ansamblu a legii fundamentale, precum i cu mecanismele de control reciproc i de echilibru al puterilor consacrate de aceasta, pledeaz n sensul unei consacrri cel puin implicite a separaiei puterilor n Constituia Romniei, n forma n care a fost adoptat n 1991. n plus, ideea de separaie a puterilor este imanent organizrii unui stat de drept, bazat pe principiile pluralismului i ale democraiei reprezentative, indiferent de existena sau inexistena unei meniuni exprese privind separaia n textul constituiei. Atitudinea legiuitorului de dup 1991 pare s confirme acest punct de vedere; n acest sens, Legea nr. 92 / 1991 privitoare al organizarea judectoreasc54 stabilea n primul su articol c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului. n jurisprudena sa din primul su deceniu de activitate, Curtea Constituional a susinut constant validitatea i relevana principiului separaiei puterilor.55 n opinia Curii dei Constituia nu consacr n nici un text al su, expressis verbis, principiul separaiei puterilor, acest principiu rezult din modul n care legea fundamental reglementeaz autoritile publice i competenele ce revin acestora.56 Revizuirea legii noastre fundamentale n anul 2003 a oferit ocazia eliminrii oricrui echivoc, prin consacrarea explicit, n art. 1, alin. (4) a principiului separaiei i echilibrului puterilor57. Afirmarea energic a acestui principiu n legea fundamental reprezint fr ndoial un aspect pozitiv demn de remarcat. Pe de alt parte ns, tarele sistemului nostru politic i constituional, a cror combatere sau limitare urma s fie asigurat de aplicarea acestui principiu sunt departe de a fi eliminate. Fenomenul scurtcircuitrii
54 Publicat n MOf. I, nr. 197 din 13 august 1992, dispoziiile ei au fost abrogate aproape n totalitate prin Legea nr. 304 / 28 iunie 2004 (M.Of. I, nr. 576 / 29 iunie 2004). 55 Vezi Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu (coord.), Comentariu la art. 1, nr. 29, n Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, Bucureti, 2008, la p. 16. 56 Decizia nr. 209 / 30 noiembrie 1999, publicat n M. Of. I, nr. 76 / 21 februarie 2000; vezi i Decizia nr. 6 / 11 noiembrie 1992, n M. Of. I, nr. 48 / 4 martie 1993; Decizia nr. 27 / 25 mai 1993, n M. Of. I, nr. 163 / 29 iulie 1993; Decizia nr. 9 / 7 martie 1994, n M. Of. I, nr. 326 / 25 noiembrie 1995; Decizia nr. 45 / 17 mai1994, n M. Of. I, nr. 131 / 27 mai 1994; Decizia nr. 46 / 17 mai1994, n M. Of. I, nr. 131 / 27 mai 1994; Decizia nr. 50 / 21 martie 2000, n M. Of. I, nr. 277 / 20 iunie 2000; 57 Vezi i Mihai Constantinescu, comentariu la art. 1, n M. Constantinescu / A. Iorgovan / I. Muraru / E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2004, pp. 1-4, la p. 2-3.

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

25

procesului legislativ prin practica recurgerii sistematic de ctre Guvern la ordonanele de urgen, ingerinele i obstruciile la adresa puterii judectoreti, urmrirea i atingerea unor obiective politice impopulare i nesustenabile electoral, prin nchegarea unor coaliii politice ad hoc, transpartinice i traversnd de multe ori graniele puterilor n stat sau atitudinea general de lips de receptivitate fa de problemele ceteanului i absena sentimentului responsabilitii n administraia public la toate nivelele sunt doar cteva simptome ale faptului c, n mare msur, principiul i exigenele separaiei puterilor n stat, ca i ideea statului de drept, rmn deocamdat doar n sfera dezideratelor pioase.

REFLECTIONS ON THE PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS Summary

As fundamental dogma of both constitutionalism and parliamentary democracy, the separation of powers principle stands out in the remarkable diversity of the various forms of its substantiation. Even if its original meaning, focused on the distinction among state functions and on the concern in maintaining separate the agencies and authorities fulfilling those functions, is subject to unavoidable re-evaluation or reconsideration, its major aim the developing of a checks and balances institutional system for political powers and the effective granting of a sphere of individual freedom protected against state encroachments remains acutely relevant. In this context, a structural approach in dealing with the intricate problem of power arrangements in the modern constitutional state renders possible a higher degree of accuracy in emphasizing the political and institutional challenge of the separation principle.

BETRACHTUNGEN BER DEN GRUNDSATZ DER GEWALTENTEILUNG Zusammenfassung

Als Grunddogma des Konstitutionalismus und der parlamentarischen Demokratie, ist das Prinzip der Gewaltenteilung (genauer gesprochen: Gewaltengliederung) durch die Vielfaltigkeit seiner konkreten Durchfhrungsformen gekennzeichnet. Obwohl dessen ursprnglicher, auf Unterscheidung staatlicher Funktionen und Auseinanderhaltung von verschiedenen Funktionen erfllenden Organen und Behrden eingestellter Sinngehalt unausweichlich wiederholten Neubewertungen oder Neuerwgungen ausgesetzt ist,

26

MARIUS BALAN

bleibt sein Hauptziel die Ausarbeitung eines institutionellen Gleichgewichts- und Kontrollsystems der politischen Gewalten und die Gewhrung einer individuellen Freihheitssphre gegenber staaatlichen Eingriffen hchst aktuell. In diesem Zusammenhang, erlaubt die vom Blickwinkel der Gewaltengliederung unternommene Analyse des modernen Verfassungsstaates eine deutlichere und genauere Hervorhebung der politischen und institutionellen Herausforderung seitens dieses klassischen Grundsatzes.

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
CONSIDERAII GENERALE PRIVIND ADERAREA UNIUNII EUROPENE LA CONVENIA EUROPEAN A DREPTURILOR OMULUI ALINA GENTIMIR Europa drepturilor omului apare ca un sistem ale crei componente, reprezentate de nivele diferite de protecie a drepturilor omului, se afl n strns relaie de interdependen. Unitatea jurisprudenei i influenele reciproce exercitate asupra principalelor instituii juridice au subliniat complexitatea domeniului drepturilor omului n aceeai msur n care acelai obiectiv a fost urmrit prin eterogenitatea actorilor i superpoziionarea nivelurilor de jurisdicie: cel al statelor, cel al Uniunii europene i cel al Curii de la Strasbourg. Legturile ntre aceste componente sunt deosebit de strnse, n special cele ntre jurisdiciile naionale i CJCE ori CEDO. De altfel, raporturile duble cu CJCE i CEDO sunt descrise ca mecanisme de protecie a drepturilor fundamentale care ating nivelul de coeren necesar asigurrii efectivitii sale i structurrii procesului de globalizare a drepturilor fundamentale n Europa1. Pentru ndeplinirea acestui deziderat general trebuie, ns, s fie clarificate relaiile dintre dreptul comunitar i dreptul Conveniei europene, ntre Curtea de la Luxembourg i cea de la Strasbourg. Aceast preocupare nu este recent, dar este de maxim interes n contextul discutrii evoluiei Uniunii Europene, Tratatul de la Lisabona fiind esenial n acest sens. Mai presus de celelalte modificri substaniale cuprinse n Tratatul constituional, chestiunea aderrii Uniunii la CEDO, constituie subiectul unor aprinse discuii att n cadrul instituiilor comunitare, ct i a Consiliului Europei. Principiul aderrii Uniunii Europene la Convenia European a Drepturilor Omului, ca dispoziie normativ i ca mecanism de control, recunoscut ca necesar n contextul actual al protecie juridic a drepturilor fundamentale la nivelul Uniunii, dar i compatibil cu autonomia ordinii juridice comunitare, constituie baza juridic necesar Uniunii pentru a nfptui acest deziderat, determinndu-i modalitile, fie c este vorba de adaptri ale sistemului
Tulkens, Francoise; Callewaert, Johan, La Cour de justice, la Cour europenne des droits de lhomme et la protection des droits fondamentaux, n: DONY (M.) et BRIBOSIA (E.), Lavenir du systme juridictionnel de lUnion europenne, d. de lUniversit de Bruxelles, 2002, p. 177-203.
1

28

ALINA GENTIMIR

comunitar, fie c sunt avute n vedere transformri n cadrul Consiliului Europei. Important este ca aderarea s respecte toate asigurrile potrivit crora va fi neatins autonomia ordinii juridice comunitare i va fi consolidat sistemul european de efectiv protecie a drepturilor fundamentale. In acest mod se evideniaz c introducerea unor dispoziii care s implice aderarea atrag imperioasa nlturare a unor dificulti tehnice, i anume cele rezultnd din specificitatea ordinii juridice comunitare, cele determinate de repartiia competenelor ntre Uniune i statele membre i, nu n ultimul rnd, cele care deriv din structura instituional a Conveniei2. Nici una dintre aceste dificulti nu este insurmontabil, dei perspectivele de abordare sunt proprii fiecrui sistem juridic european, aflate n mod formal ntr-o relaie de conexitate ntre ele. Introducerea n Tratatul constituional a unei clauze care s permit aderarea, n completarea celei de includere n partea secundar a acestuia a Cartei drepturilor fundamentale, reprezint reperele unei situaii similare aceleia care exista n ordinile juridice ale statelor membre a cror constituii protejeaz drepturile fundamentale, dar care, n acelai timp, nu accept c sistemul de la Strasbourg exercit un control extern n materia drepturilor omului. Identitatea de perspectiv cu statele, dar i diferenele eseniale sunt importante procesul de stabilire a modalitilor de aderare. Att Uniunea European, ct i Consiliul Europei i manifest voina de aderare incluznd n cadrul Tratatul constituional Protocolul relativ la aderarea Uniunii europene la CEDO, respectiv adugnd Conveniei europene Protocolul nr. 14. Articolul 6 paragraful 2 al Tratatului dispune c Uniunea ader la Convenie. Formularea utilizat n tratat nu este cea din cadrul proiectului: Uniunea se angajeaz s adere. Varianta final tinde s impun ideea c aderarea nu este numai un obiectiv de atins, ci i o obligaiei de rezultat. Situaia care a fost avut n vedere de Curtea de la Luxembourg n cadrul avizului su referitor la aderarea Comunitii europene la CEDO - n stadiul acesta al dreptului comunitar, Comunitatea nu are competena de a adera la CEDO - se dovedete a fi depit, ntruct Tratatul constituional confer Uniunii nu numai personalitate juridic, care i va permite s aib capacitatea de
2 EHLERMANN C., Ladhsion des Communauts europennes la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Les difficults, la justification, n: VAN der MEERSCH W.J. Ganshof (sous la prsidence de), Ladhsion des Communauts europennes la Convention europenne des droits de lhomme, Centre dEtudes europennes, Universit catholique de Louvain, Fondation Paul-Henri Spaak, Bruylant, Vander, Bruxelles, 1981, p. 65.

Consideraii generale privind aderarea Uniunii Europene la CEDO

29

a adera, dar prevede i principiul de aderare n cadrul dispoziiilor relative la drepturile fundamentale, care i va atribui n mod expres competena de a adera. Analiza avizul instanei de la Luxembourg, contestat de o parte a doctrinei3, evideniaz c aceasta nu s-a pronunat dect asupra competenei Comunitii de adera i nu asupra compatibilitii aderrii cu Tratatul CE: Comunitatea nu are personalitatea juridic care s-i permit s adere la CEDO deoarece nicio dispoziie a tratatului nu confer instituiilor comunitare aptitudinea de a edicta reguli n materia drepturilor omului sau de a ncheia convenii internaionale n acest domeniu4. Singurul articol care ar fi putut justifica aderarea este articolul 308 al Tratatului CE (articol 235 CE), care prevede posibilitatea Consiliului, cu unanimitate, de a acoperi absena competenelor explicite din tratatul CE cnd o aciune a Comunitii apare ca necesar pentru a realiza, n cadrul funcionrii pieei comune, un obiectiv al acesteia. ns Curtea a estimat c acest articol nu poate s serveasc extinderii domeniului de competene a Comunitii5, deducerea de o manier implicit, susinut de o parte a doctrinei6, fiind exclus. Protecia drepturilor omului a fcut obiectul unei jurisprudene bogate a curii, la care se adaug i dreptul derivat. Mai mult dect att, exist posibilitatea ca s se fi dorit s se evite angajarea prematur pe calea aderrii n absena consensului statelor membrei, dar i a doctrinei. Personalitatea juridic a Uniunii este dedus7 pn la momentul prevederilor Tratatului constituional n baza aceluiai raionament care a permis anumitor autori s vorbeasc despre competena juridic a Comunitii n
3 RIDEAU Jol et RENUCCI Jean-Franois, Dualit de la protection juridictionnelle europenne des droits fondamentaux: atout ou faiblesse de la sauvegarde des droits de lHomme ? , Justices, n6, 1997, p. 112-115. 4 JACQUE, Jean-Paul, Droits fondamentaux et comptences internes de la Communaut europenne, n: Liberts, justice, tolrance - Mlanges en hommage au Doyen Grard CohenJonathan, Vol. II, Bruylant, Bruxelles, 2004, p. 1009-1017. 5 WACHSMANN Patrick, La Charte et le systme de protection mis en place par la Convention europenne des droits de lhomme, n : Vers une Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, Table ronde du 18 mai 2000 lUniv. Panthon Assas, Regards sur lactualit, La documentation franaise, n spcial 264, 2000, p. 467. 6 Ibidem, p. 482. 7 FAVRET Jean-Marc, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, EJA-Paris, 2003, p. 159; DE SCHUTTER Olivier, Ladhsion de lUnion europenne la Convention europenne des droits de lhomme comme lment du dbat sur lavenir de lUnion, n: DONY (M.) et BRIBOSIA (E.), Lavenir du systme juridictionnel de lUnion europenne, Institut dEtudes europennes, d. de lUniversit de Bruxelles, 2002, p. 231-235.

30

ALINA GENTIMIR

materia drepturilor fundamentale i capacitatea operaional superioar a celei mai mari pari a organizaiilor internaionale. Personalitatea juridic i competena atribuit pentru a adera, ca i condiii obligatorii sunt ndeplinite de Tratat. ns datorit caracteristicelor Uniunii referitoare la identitatea sa juridic, la istoria sa, funcionarea i obiectivele sale, este necesar ca principiul aderrii s fie prezentat ct mai detaliat. Specificitatea Uniunii este, aadar, o component a concepiei de aderare. De altfel, principiul respectrii specificitii comunitare este nscris ntr-una din declaraiile referitoare la Tratatul constituional. Importana de a nu se aduce atingere autonomiei ordinii juridice a Uniunii este un laitmotiv. Articolul 6 alineatul 2 al Tratatului nu ofer Uniunii dect o baza de competen nu i modul n care se poate realiza aderarea i determinarea modalitilor sale. Articolul 1 al Protocolului referitor la aderare face dou precizri referitoare la modalitile particulare ale eventualei participri a Uniunii la procedurile de control a Conveniei, dar i la mecanismele necesare pentru a garanta c recursurile formulate de ctre statele nemembre i recursurile individuale vor fi ndreptate contra statelor membre sau Uniunii. Cea de a doua teza a articolului 6 precizeaz c aceast aderare nu modific competenele Uniunii, ele rmnnd aa cum sunt ele prevzute n Tratat. Aceasta implic respectarea competenelor propriu-zise ale Uniunii, a repartizrii competenelor ntre Uniune i statele membre, dar i a atribuiilor instituiilor. Aderarea nu implic atribuirea Uniunii a competenei generale n materia drepturilor omului, ntruct obligaia de a respecta drepturile omului nu include competena de a stabili reguli n materia drepturilor. De altfel, drepturile omului nu constituie un domeniu de competen, un domeniu autonom n cadrul ordinii comunitare, chiar dac influeneaz considerabil uneori deciziile care sunt luate n alte domenii de competen a Uniunii. n consecin, vor constitui obiectul analizei instanei de la Strasbourg actele adoptate i aplicate de Uniune. n ceea ce privete punerea n aplicare a actelor Uniunii de ctre statele membre, responsabilitatea Uniunii trebuie s fie angajat doar cnd statele membre nu dispun de o marj de apreciere, n caz contrar violarea este imputabil statului in cauza. Pentru ca autonomia dreptului Uniunii s fie prezervat, aceasta trebuie s anticipeze situaiile n care instana de la Starsbourg va fi pus s aprecieze repartizarea responsabilitilor. De aceea, se impune ca s fie ct mai clar identificate competenele statelor membre i ale Uniunii. O alt soluie ar fi cea a stabilirii rspunderii solidare a Uniunii i a statelor membre n situaiile n care responsabilitile nu pot fi identificate.

Consideraii generale privind aderarea Uniunii Europene la CEDO

31

Aderarea nu modific atribuiile instanei de la Luxemburg de a controla legalitatea actelor instituiilor Uniunii sau a msurilor naionale de aplicare a dreptului Uniunii. De asemenea, trebuie s i permit acesteia s precizeze ntinderea angajamentului su autonom fa de CEDO i protocoalele adiionale, la fel ca i rezervele care deriv din specificitatea Uniunii, rezerve care nu trebuie s aib caracter general. Trei situaii se disting n raport de CEDO: cnd n cadrul dreptului Uniunii, actul public care constituie cauza violrii relev marja de apreciere a statului, el trebuie analizat din perspectiv rezervelor sau declaraiilor pertinente depuse de state; cnd actul pune n aplicare dreptul Uniunii fr a fi avut n vedere marja de apreciere, responsabilitatea aparine Uniunii care trebuie angajat conform rezervelor i declaraiilor pe care ea le va face. A treia situaie ar avea ca soluie responsabilitatea comun. Reforma de eficientizare a sistemului Consiliului Europei are ntre repere i poziia exprimat n cadrul Uniunii Europene n favoarea aderrii. Imposibilitatea ca aderarea s fie realizat de alte entiti dect statele i necesitatea de a avea n vedere specificitatea Uniunii impun anumite adaptri ale sistemului Conveniei nainte ca Uniunea s devin parte a Conveniei europene. Premiza iniial este c procedura aleas de Consiliul Europei nu impune ca Uniunea s dobndeasc n prealabil calitatea de membru al Consiliului Europei. Consecina direct a acesteia este necesitatea revizuirii articolului 59 al Conveniei europene a drepturilor omului, condiie ndeplinit de prevederile articolului 17 al Protocolului nr. 14 de amendare a Conveniei, care modific articolul 59 tocmai n vederea aderrii Uniunii, insernd n paragraful 2 specificarea: Uniunea european poate adera la prezenta Convenie. Baza juridic necesar aderrii Uniunii este astfel stabilit i de organizaia european majoritar. Raportul explicativ al protocolului de amendare rezum perfect situaia actual: avnd n vedere evoluiile care au loc n cadrul Uniunii europene i recent n contextul proiectului tratatului, se impune amendarea articolului 59 al CEDO n sensul aderrii. Totodat este evident i necesitatea realizrii i altor amendamente asupra Conveniei, fapt relevat de un raport al Comitetului director pentru Drepturile Omului adoptat in 20028, raport care furnizeaz un numr de propuneri, imposibilitatea de a avea o hotrre asupra formei de acord de aderare, imposibilitatea de a amenda Convenia mai mult dect articolul 59.
KRGER Hans Christian, POLAKIEWICZ Jrg, Propositions pour la cration dun systme cohrent de protection des droits de lhomme, La Convention europenne des droits de lhomme et la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, R.U.D.H., vol. 13, n 1-4, 2001, p. 11.
8

32

ALINA GENTIMIR

Modificrile adiionale ale Conveniei sunt necesare pentru a face posibil aderarea din punct de vedere juridic i tehnic9, eliminnd contradiciile dintre sistemul juridic al Uniunii Europene i cel al Conveniei europene a drepturilor omului. Cteva modificri de ordin terminologic trebuie aduse Conveniei i protocoalelor sale la care va adera Uniunea: cele care privesc termeni care apar n Convenie : stat, naiune, bunstarea economic a statului i nu sunt adaptate realitii ordinii juridice a Uniunii. Se propune fie s fie amendate, fie s fie introdus o clauz general de interpretare, a crui efect s indice c aceti termeni se refer, n egal msur, la Uniune sau sunt aplicabili mutatis mutandis la Uniune10. n plus, aderarea implic reevaluarea statutului Curii de Justiie, care nu mai poate fi considerat ca instan internaional, aa cum prevede articolul 35 paragraf 2 litera b al CEDO11. Cile de atac existente n actualul sistem comunitar ar trebui considerate ca i ci de atac interne n sensul articolului 35. Mai semnificative dect aceste trimiteri la termenii Conveniei sunt ns prevederile referitoare la participarea Uniunii la toate fazele procedurii n faa Curii Europene. n consecin, trebuie s-i fie conferit Uniunii acelai statut ca cel al unui stat. Participarea Uniunii poate fi prezentat din perspectiv clasific corespunztoare modalitilor de sesizare a Curii de la Strasbourg: sesizarea individual (art.34 CEDO) i sesizarea statelor (art.33 CEDO). n privina plngerilor individuale, raportat la dreptul Uniunii, exist dou ipoteze: cea corespunztoare procedurilor n care Uniunea este adus direct n faa Curii i cea n care sunt introduse mpotriva statelor membre ale Uniunii plngeri care pun n discuie dreptul Uniunii. n ipoteza n care plngerea este ndreptat direct mpotriva Uniunii, aceasta poate participa la procedur ca orice prt, adic este invitat s prezinte observaii scrise i s participe la audiene (art.36 al.2). n privina articolului 36 al.1 al CEDO, trebuie clarificat dac Uniunea trebuie s intervin n procedur de fiecare dat cnd unul dintre cetenii si este reclamant. Aceasta ar presupune c Uniunea ar trebui s intervin n calitate de ter ntr-un numr considerabil de cauze i astfel s-ar ajunge la dedublarea dreptului de intervenie. Aceast chestiune trebuie tranat de Uniune i statele membre printr-un acord

Raport explicativ al protocolului 14, pc 101. DG-II(2002)006, = R.U.D.H., vol 14, n 9-12, 2002, p. 479. 11 Plngerile individuale care au fost deja supuse unei alte instane internaionale sunt declarate inadmisibile.
10

Consideraii generale privind aderarea Uniunii Europene la CEDO

33

sau n cadrul tratatului de aderare, mai ales c statele Uniunii asigur deja protecia diplomatic a resortisanilor lor. n ipoteza n care sunt puse n discuie chestiuni de drept comunitar ntruct este introdus o plngere contra unui stat membru care a luat o msur pentru a aplica dreptul Uniunii, trebuie permis intervenia Uniunii ca parte ce trebuie s realizeze aprarea, doar astfel putnd fi satisfcute mai multe interese, precum cel al Curii europene, de bun administrare a justiiei, cel al Uniunii, ca instana de la Strasbourg s nu statueze asupra repartiiei competenelor ntre Uniune i statele membre, dar i interesul individual al reclamantului de a redacta o plngere care s-i poate fi soluionat favorabil12. ns pentru a fi evitate plngerile neeficiente trebuie s se profite de flexibilitatea sistemului CEDO i s se autorizeze recursuri contra unor pri solidari13. Dac Curtea constat ntr-o cauz c o dispoziie CEDO a fost nclcat att de Uniune, ct i de unul sau mai multe state membre, solidaritatea este avut n vedere n executarea hotrrii, fcndu-se astfel trimitere la mecanismele specifice comunitare de reglare a unui conflict n cazurile de repartiie a competenelor. Doar acionndu-se n acest mod se respect autonomia dreptului Uniunii14: Uniunea i statul membru trebuie s ia msuri i s se conformeze hotrrii, n caz contrar poate interveni inclusiv Curtea de la Luxemburg prin intermediul recursului n anulare sau recursul pentru constatarea nendeplinirii de ctre state a obligaiilor asumate n temeiul tratatelor comunitare. n consecin, aceast procedur nu este de natur s fie supravegheat n ceea ce privete executarea de ctre Comitetul de minitri al Consiliului Europei. O alt posibilitate de analiz a plngerilor introduse la CEDO care au, ntr-un fel sau altul, o legtur cu Uniunea European este cea reglementat de articolul 33 al Conveniei europene a drepturilor omului: procedura plngerilor interetatice. Dar i aceasta include mai multe variaii. Prima dintre acestea este cea corespunztore plngerii Uniunii contra un stat membru, asemntoare procedurii comunitare a recursului prin care s se constate nendeplinirea obligaiilor impuse de actele originare comunitare. Tocmai din acest motiv al similitudinii efectelor - i anume, n cazul constatrii violrii persistente i grave a drepturilor omului trebuie s se aplice o procedur de control i o sanciune (articolul 7 TUE) apare nefireasc o astfel de interpretare a articolul 33 al CEDO.
12 13

DG-II(2002)006, R.U.D.H., p. 471. J. Rideau , J.-F. Renucci, op. cit., p. 110. 14 O. De Schutter, op. cit., p. 250-252.

34

ALINA GENTIMIR

Varianta diametral opus este cea a plngerilor introduse de un stat membru contra Uniunii, care, de asemenea trebuie s fie exclus deoarece, n caz contrar, s-ar nclca articolul 240 alineatul 2 al Tratatului de la Lisabona15, care protejeaz n mod deosebit autonomia ordinii juridice a Uniunii. Ultima variant este cea n cadrul creia s-ar opune Uniunii state tere acesteia. Dac se au n vedere prevederile articolului 1 al Protocolului 32 al Tratatului de la Lisabona, care atrag atenia asupra recursurilor promovate de state nemembre ale Uniunii europene contra statelor membre sau i Uniunii, dup caz, se constat c esena acestei reglementri const n sublinierea responsabilitii partajate a statelor i a Uniunii n cazul concret de invocare a unei violri a Conveniei europene i de dificil identificare a repartiiei competenelor. O a doua chestiune care ridic probleme deosebite este cea a participrii Uniunii n cadrul mecanismului de garanie colectiv a Conveniei europene a drepturilor omului, fie c se are n vedere judecarea cauzelor, fie supravegherea executrii hotrrilor de ctre Consiliul de minitri. Reprezentativitatea Uniunii n cadrul Curii europene constituie sursa unor dispute, implicnd mai multe propuneri: aprarea Uniunii de ctre judectorii statelor membre, reprezentarea sa de ctre un judector ad hoc care s participe doar la judecarea cauzelor prin care se pune n discuie rspunderea Uniunii, reprezentarea sa de un judector permanent care s intervin n cauzele n care se discut chestiuni de drept comunitar sau reprezentarea sa de un judector ales n numele Uniunii, potrivit articolului 22 al CEDO16. De altfel, prin hotrrea Senator Lines contra 15 state membre ale Uniunii, reprezentarea Uniunii este prevzut prin judectorul numit de interes comun. Cea din urm propunere, judectorul ales, apare ca cea mai viabil ntruct satisface deopotriv interesele comunitare i convenionale. Astfel, acesta se beneficiaz de un statut similar cu ceilali judectori din cadrul Curii de la Strasbourg, asigurndu-se reprezentarea fiecrui sistem juridic i legitimndu-se deciziile adoptate de Curte. Pe cale de consecin, Uniunea trebuie s prevad o procedur intern pentru adoptarea listei cu cei trei candidai.

15 Articolul 240 alineat 2 al Tratatului de la Lisabona: Statele se angajeaz s nu supun un litigiu referitor la interpretarea sau aplicarea Tratatului nici unui alt mod de soluionare dect celor prevzute n prezentul articol. 16 Benot-Rohmer, Florence, Ladhsion de lUnion la Convention europenne des droits de lhomme, R.U.D.H., vol. 12 n 1-2, 2000, p. 61; H. Krger et J. Polakiewicz, op. cit., p. 11; DGII(2002)006, R.U.D.H., p. 472.

Consideraii generale privind aderarea Uniunii Europene la CEDO

35

n ceea ce privete participarea judectorului Uniunii la lucrrile Curii trebuie s se aib n vedere c nici unul dintre judectorii acestei instane nu reprezint statul sau regiunea care i-a propus, ei fiind independeni i impariali. Un eventual statut special pentru judectorul n discuie ar constitui o derogare de la prevederile Conveniei ntruct acesta nu este mai puin imparial sau independent doar pentru c reprezint un sistem juridic n care competenele sunt limitate i atribuite. El va putea fi membru al unei Camere sau a Marii Camere, ns este de preferat ca acesta s nu fie judector unic, potrivit Protocolului 14 al CEDO, i s se pronune irevocabil asupra inadmisibilitii plngerilor introduse n faa Curii. O alt propunere se refer la crearea unei camere comune consacrate Uniunii, camer care s poat fi sesizat de fiecare din cele dou jurisdicii europene n situaiile n care apare ca necesar interpretarea uniform a drepturilor fundamentale. ns aceast propunere nu ar fi conform nici dreptului comunitar i nici spiritului Conveniei17. n ceea ce privete executarea hotrrilor CEDO, articolul 46 alineatul 2 al CEDO prevede c supravegherea acesteia este realizat de ctre Comitetul de Minitri. ns Uniunea nu face parte din Consiliul Europei si articolul 14 al Statutului Consiliului Europei dispune c doar statele membre pot s voteze n cadrul Comitetului, Uniunea neputnd s participe dect dac articolul 46 va fi modificat. Dac reprezentani ai Comisiei au fost deja invitai s participe la edinele Comitetului i ale grupurilor sale de lucru, odat cu aderarea Uniunii la CEDO, ar putea fi reglementat i deplina participare a Uniunii la activitile Comitetului. n ceea ce privete dreptul de vot, ar fi recomandabil limitarea sa doar la cauzele care dezbat chestiuni de drept comunitar i care au fost tranate de judectorul Uniunii. Modalitatea n care s fie introduse aceste modificri i forma n care trebuie realizat aderarea reprezint o alt surs de dispute. Astfel, dou ci sunt considerate a fi reprezentative: protocolul de amendare a CEDO i tratatul de aderare ncheiat, pe de o parte, de Uniunea european i, pe de alt parte, statele Conveniei. Calea clasic a protocolului implic determinarea de ctre statele membre ale Conveniei a adaptrilor necesare aderrii, fie c acestea se refer la modificarea textului convenional sau cel al protocoalelor sale, fie la redactarea unor dispoziii adiionale prin care s se clarifice nelesul termenilor convenionali care trebuie adaptai specificitii juridice Uniunii i s rspund
17

DG-II(2002)006, R.U.D.H., p. 473 (paragraf 74).

36

ALINA GENTIMIR

chestiunilor de ordin administrativ ori tehnic, care nu sunt prevzute n CEDO, precum contribuia Uniunii la bugetul Curii. Nu trebuie pierdute din vedere aspecte practice care scot n eviden limitele acestei modaliti de reglementare a aderrii, precum intervalul ndelungat necesar intrrii n vigoare a unui protocol de amendare a Conveniei, ntruct este necesar ratificarea sa de toate statele membre ale Conveniei. Cea de-a doua alternativ, cea mai dificil, rezultat al negocierilor dintre Uniune i statele membre CEDO este procedura standard folosit de Uniune pentru aderarea noilor state membre articolul 49, aliniat 2 TUE. Un astfel de tratat ar putea s cuprind dispoziii generale ale acordului, crora s le se anexeze modificrile convenionale i amendamente ale Uniunii ori a statelor. Avantajele acestei modaliti corespund simultaneitii intrrii n vigoare a aderrii i amendrii Conveniei europene, facilitrii includerii ntr-un text unic a diferitelor tipuri de modificri ale CEDO i a dispoziiilor adiionale necesare, precum i obligrii Uniunii de a respecta tratatul n integralitatea sa. Singura limit a acestei propuneri este constituit de neincluderea n cadrul Protocolului 14 a unei dispoziii referitoare la tratatul de aderare, dei Protocolul 2 al Tratatului de la Lisabona face referire la un acord referitor la aderare, care potrivit articolului 251, alineatele 6 i 8 al aceluiai Tratat implic aprobarea Parlamentului i a Consiliului cu majoritate calificat. n concluzie, numeroase sunt motivele de reflecie i soluiile avansate pentru a se oferi o eficient baz juridic aderrii Uniunii Europene la Convenia european a drepturilor omului, prezervndu-se specificitatea ordinii sale juridice n cadrul mecanismului de control al Curii de la Strasbourg i consolidndu-se instituional si normativ ordinea public european fondat pe drepturile omului, democraie i stat de drept.

LADHESION DE LA LUNION EUROPEENNE A LA CONVENTION EUROPEENNE DES DROITS DE LHOMME

Rsum
Le dveloppement de lUnion europenne est li intrinsquement au renforcement de la protection des droits de lhomme dans lordre juridique de lUnion, au point que ces deux processus se sont impliqus rciproquement, oeuvrant conjointement lautonomisation du systme juridique communautaire. LUnion na pour autant jamais t dote formellement par les traits dune comptence gnrale en matire de droits fondamentaux.

Consideraii generale privind aderarea Uniunii Europene la CEDO

37

Au-del de lintroduction de dispositions autorisant lUnion adhrer (qui a t acquise des deux cts), doivent tre rgles certaines difficults techniques: des difficults rsultant de la spcificit de lordre juridique communautaire, des difficults rsultant de la rpartition de comptence entre lUnion et les Etats membres, enfin les difficults rsultant de la structure institutionnelle de la Convention. Aucune ne semble insurmontable, tant que la rflexion prend en compte la logique propre aux deux systmes juridiques europens, en passe de se lier formellement lun lautre. Lintroduction dans le Traite constitutionnel dune clause permettant ladhsion, en complment de lintgration de la Charte, a fait dire que les deux mesures donneront lieu une situation analogue celle qui existe dans les ordres juridiques des Etats membres dont les constitutions protgent les droits fondamentaux, mais qui ont en mme temps accept en plus que le systme de Strasbourg exerce un contrle externe en matire de droits de lhomme . La voie de ladhsion a t engage des deux cts: au sein de lUnion europenne par larticle 6, 2 du Trait, et ladjonction au trait dun protocole sur larticle 6, 2 du Traite constitutionnel, au sein du Conseil de lEurope par la signature du protocole n 14 amendant la CEDH. Cette dmarche engage en parallle au sein de lUnion et du Conseil de lEurope sur la question de ladhsion de lUnion la Convention europenne des droits de lhomme (et qui est prolonge dune certaine manire dj par les rflexions communes menes sur la rforme des deux systmes juridictionnels) tmoigne, au-del des questions juridiques et techniques de la mise en uvre de ce lien normatif et institutionnel, dune convergence des proccupations et des volonts, pour la consolidation dun ordre public europen fond sur les droits de lhomme, la dmocratie et lEtat de droit.

38

ALINA GENTIMIR

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
CTEVA ASPECTE PRIVIND COMPONENA I ARHITECTURA JURIDIC A PARLAMENTULUI EUROPEAN EMANOIL CORNELIU MOGRZAN 1. n prima faz de dezvoltare a edificiului comunitar, atribuiile Parlamentului European erau minore. Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO) prevedea doar dreptul de a asigura controlul democratic asupra naltei Autoriti, iar la n cadrul Comunitii Economice Europene (CEE), Parlamentul a primit, pe plan legislativ, competena de a emite avize consultative asupra propunerilor Comisiei, decizia final urmnd a fi luat de Consiliu1. Aceasta este metoda comunitar, potrivit creia decizia este luat prin participarea celor trei instituii politice ale Comunitii2. Atribuiile Parlamentului au crescut continuu, ajungnd acum s mpart puterea legislativ cu Consiliul Uniunii Europene (prin procedura de codecizie) i s joace un rol important n procedura bugetar. O dovad elocvent a influenei actuale a Parlamentului n cadrul sistemului comunitar o reprezint activitatea din ce n ce mai intens a lobby-urilor3. Tratatul de la Lisabona extinde i mai mult puterile Adunrii, transformnd n acelai timp codecizia n procedura legislativ ordinar. Dac pn n 1979 era compus din membri ai Parlamentelor naionale, n prezent Parlamentul European este singura instituie a Uniunii care beneficiaz de legitimitatea sufragiului direct. O surs de ngrijorare este ns faptul c

1 Walter Hallstein, United Europe. Challenge and Opportunity, Harvard Univ. Press, Cambridge, Massachussetts, 1962, p. 25-26. 2 J.-L. Quermonne, LEurope en qute de lgitimit, Presses de Sciences Po, Paris, 2001, p. 50-54. 3 E. Bomberg, A. Stubb (ed.), The European Union: How Does It Work?, Oxford Univ. Press, 2003, p. 100. Un eurodeputat mrturisea: n 1979, ne rugam de oameni s ne fac o vizit. Acum ncercm s-i inem departe (ibidem). V. i S. P. McGiffen, Uniunea European. Ghid critic, R. A. Monitorul Oficial, 2007, p. 28-29.

40

EMANOIL CORNELIU MOGRZAN

interesul electoratului european a evoluat invers proporional cu extinderea rolului Adunrii: participarea la alegerile pentru Parlamentul European a fost de 63% n 1979, cnd s-a organizat primul scrutin european i a sczut continuu, 61% n 1984, 58,5% n 1989, 56,8% n 1994, 49,4% n 1999 ajungnd la 45,5% n 20044. 2. Sediul Parlamentului European a fost fixat de statele membre la Strasbourg, mai nti cu titlu provizoriu i ulterior, prin Decizia de la Edinburgh a reprezentanilor guvernelor statelor membre cu privire la fixarea sediului instituiilor din 12 decembrie 1992, cu titlu definitiv. La Strasbourg se in 12 perioade de sesiune lunare. La Bruxelles au loc perioadele de sesiune suplimentare. Sunt organizate, de regul, ase perioade de sesiune suplimentare, pe durata a una sau dou zile fiecare. Tot la Bruxelles lucreaz i comisiile parlamentare. Secretariatul General al Parlamentului i serviciile sale se gsesc la Luxemburg. Stabilirea sediului Adunrii face obiectul unui conflict prelungit ntre deputai i unele state membre, cum ar fi Frana i n mai mic msur Luxemburg. Litigiul a cptat i expresie judiciar, fiind dedus spre judecat Curii de Justiie5. Astfel, n cauza Frana c. Parlamentului European6, Frana a cerut anularea deliberrii Parlamentului European privind calendarul de lucru al instituiei pentru anul 1996, ce fixa doar 11 perioade de sesiune plenare pentru acel an. Frana socotea c, n acest mod, se nclca Decizia reprezentanilor guvernelor de la Edinburgh. n aprare, Parlamentul a susinut c Decizia luat la Edinburgh era ea nsi parial lipsit de validitate, ntruct constituia o ingerin n puterea de organizare intern recunoscut de Curte n baza art. 142 (astzi art. 199) TCE, aceast decizie depind cadrul competenelor conferite statelor membre de art. 216 (astzi art. 289) TCE. Curtea a statuat ns c stabilirea sediului instituiilor comunitare este de resortul statelor membre. Astfel, decizia de la Edinburgh trebuie interpretat n sensul c definete sediul

Cea mai slab participare s-a consemnat n fostele state comuniste din Europa Central i de Est, tendin confirmat n 2007 la scrutinele din Bulgaria i Romnia. 5 CJCE, 10 februarie 1983, Luxemburg c. Parlamentului, cauza 230/81, Recueil, p. 255, CJCE, 28 noiembrie 1991, Luxemburg c. Parlamentului, cauzele conexe C-213/88 i C-39/89, Recueil p. I-5643, CJCE, 1 octombrie 1997, Frana susinut de Luxemburg c. Parlamentului European, cauza C-345/95, n Recueil, p. I-5215. 6 Cit. supra.

Cteva aspecte privind componena i arhitectura juridic a Parlamentului european

41

Parlamentului ca fiind locul unde trebuie s fie inute, n mod regulat, 12 perioade de sesiune plenare ordinare, inclusiv cele n care Parlamentul i exercit puterile bugetare conferite de tratat. Perioadele de sesiune plenare suplimentare nu pot fi fixate n alt parte dect dac Adunarea ine cele 12 perioade de sesiune plenare ordinare la Strasbourg, unde instituia i are sediul. Curtea a decis c, definind de o asemenea manier sediul Parlamentului, guvernele statelor membre nu au adus atingere puterii de organizare intern atribuite Adunrii de art. 142 (astzi 199) TCE. Totui, hotrrea Curii nu a fost de natur s sting disputa. i la aceast or cei mai muli dintre deputai i manifest n mod energic intenia de a muta la Bruxelles sediul instituiei, invocnd cheltuielile enorme pricinuite de migraia permanent a parlamentarilor i a aparatului funcionresc pe ruta Bruxelles-Strasbourg i Luxemburg-Strasbourg (circa 200 de milioane de euro anual)7. Doamna Cecilia Malmstrm, fost deputat european, astzi ministrul pentru afaceri europene al Suediei, a iniiat chiar o petiie online n acest sens, susinut pn acum de peste 1.240.000 de ceteni europeni8. Desigur, alegerea Strasbourg-ului ca sediu al Parlamentului Europei unite are o clar ncrctur simbolic, fiind un semn al depirii logicii confruntrilor militare care au sfiat continentul nostru. Un alt argument n favoarea Strasbourg-ului este de ordin logistic: extinderea cldirilor Parlamentului European la Bruxelles este dificil din pricina lipsei de spaiu i a opoziiei comunitii locale din Ixelles, cartierul bruxellez n care acestea sunt amplasate9. Nendoielnic ns, obstacolul principal l reprezint poziia inflexibil a Franei, care blocheaz orice ncercare de compromis10. Din alt perspectiv, aceast chestiune, dei pare a

Circa 200 de milionare de euro anual. Menionm c cldirea Parlamentului din Strasbourg rmne goal mai mult de 300 de zile anual (v. http://www.folkpartiet.se/FPTemplates/ PersonalContent____44296.aspx, consultat la 15 decembrie 2008). 8 http://www.oneseat.eu, consultat la 15 decembrie 2008. 9 A se vedea Jacques F. Poos, fost ministru de externe al Luxemburgului i apoi eurodeputat, interviu luat de tienne Deschamps, disponibil la www.ena.lu, consultat la 15 decembrie 2008. n calitate de chestor al Parlamentului European, Jaques Poos a participat la discuiile cu autoritile locale din Ixelles. Dac statul belgian este interesat ca Bruxelles s devin sub toate aspectele capitala Uniunii, n schimb, pentru muli localnici, acestea reprezint entiti strine i incomode (ibidem). 10 De altfel, unii autori francezi au propus renunarea la aceast politic de for foarte nepopular printre deputaii din alte state membre, pentru a determina o cretere a influenei

42

EMANOIL CORNELIU MOGRZAN

avea un caracter mai mult politic dect juridic, este o confirmare a faptului c att Uniunea, ct i Comunitatea European nu dispun de competene proprii, ci doar de competenele atribuite de statele membre. 3. Repartizarea numrului de deputai pe state constituie o alt problem spinoas. Potrivit art. 189 TCE, Parlamentul e compus din reprezentani ai popoarelor statelor reunite n Comunitate. Instituia nu reprezint poporul Comunitii, ci popoarele statelor, ceea ce ilustreaz o diferen fa de situaia dintr-un stat federal, unde una din camerele Adunrii reprezint poporul federaiei. Tratatul de la Lisabona specific faptul c Parlamentul European este format din reprezentanii cetenilor Uniunii (viitorul art. 9A alin. 2 TUE). Mandatele sunt alocate n mod proporional cu populaia statelor, conform principiului proporionalitii descresctoare. Acest principiu a ghidat dintotdeauna repartizarea mandatelor deputailor europeni, dar acum este prevzut expres de Tratatul de modificare (viitorul art. 9A alin. 2 TUE). Statele mari sunt subreprezentate (i.e., un mandat de deputat la 828.000 de germani), n timp ce statele mici sunt suprareprezentate (i.e., un mandat la circa 71.000 de luxemburghezi). La o analiz sumar, acest lucru poate prea nefavorabil pentru statele cu populaie mai numeroas, punnd la ndoial reprezentativitatea democratic a Parlamentului. Chestiunea trebuie ns evaluat n corelaie cu puterea de vot n cadrul Consiliului, instituia cu care Parlamentul mparte puterea legislativ i cea bugetar. Or, odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, n Consiliu statele mari vor fi net avantajate n raport cu statele mici, ntruct criteriul determinant n influenarea deciziei este populaia statelor membre. Jean Peter Bonde, eurodeputat danez, copreedinte al grupului politic Independen i Democraie, relev pericolul ca vocea statelor mici s nu se mai aud ntr-o uniune dominat de cei mari. n Statele Unite, toate statele federate sunt egale n Senat, cu dou locuri fiecare, n timp ce n Camera Reprezentanilor fiecare cetean american are o influen egal. n Bundesratul german, statele mici au trei voturi, iar statele mari, ase. Or, eliminarea ponderrii votului n cadrul Consiliului, care la presiunea Germaniei a fost

Franei n Parlamentul European (Thierry Chopin, L'influence franaise au Parlement europen: bilan et perspectives. Quels enjeux l'horizon des lections europennes de 2009? (2re partie), disponibil la adresa: http://www.robert-schuman.org/ question_europe.php?num=qe-120).

Cteva aspecte privind componena i arhitectura juridic a Parlamentului european

43

adoptat mai nti n Constituia european i acum n Tratatul de modificare, va duce la mari disproporii ntre rile componente ale Uniunii. Autorul consider c, din moment ce n Consiliu statele membre voteaz n funcie de mrime, nu mai are niciun sens s existe o a doua camer legiuitoare, n care votul s se fac tot dup mrime11. Aceste aspecte vdesc n mod clar dificultatea de a gsi soluia optim. n mod concret, prin Tratatul de la Nisa se stabilise un numr maxim de 732 de parlamentari, ridicat la 736, prin Actul privind condiiile de aderare a Republicii Bulgaria i a Romniei. Temporar ns, pn n 2009, cnd se ncheie actuala legislatur, numrul membrilor Parlamentului a crescut la 785. Explicaia acestei creteri este aceea c mandatele alocate Romniei i Bulgariei prin Tratatul de la Nisa au rmas iniial neocupate, ntruct cele dou ri nu au izbutit s ncheie negocierile de aderare odat cu celelalte state din Europa Central i de Est. n consecin, aceste locuri au fost distribuite statelor membre. La intrarea Romniei i a Bulgariei n UE, numrul de locuri n Adunare a fost suplimentat n mod corespunztor, cu o corecie n plus, inndu-se seama de mandatele repartizate anterior celorlalte state membre (n acest mod, Romnia a avut 35 de parlamentari, n loc de 33, cum fusese fixat la Nisa). n perspectiva intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona, pentru legislatura 2009-2013, Parlamentul a propus mprirea locurilor pe state, prin rezoluia din 10 octombrie 2007, fixnd la un numr total de 750 de deputai12. S-a czut de acord asupra principiului ca numrul maxim de locuri pe care l poate avea un stat s fie de 96 (statul vizat este Germania, care pierde 3 locuri), iar numrul minim s fie de 6 (Malta ctig un loc). La reuniunea neoficial de la Lisabona a Consiliului European, desfurat n 18-19 octombrie 2007, Italia

11 Jean Peter Bonde, New composition of the European Parliament should be a wake-up call. Comment, n Eu Observer, disponibil la data de 15 octombrie 2008 la adresa: http://euobserver.com/18/24720?rss_rk=1. Parlamentarul remarc faptul c mai demult n trecut state mici precum Danemarca aveau n Parlament 10 reprezentani, pe cnd rile mari, 36. Iar dac n Consiliu Germania avea o putere de vot de trei ori mai mare dect a Danemarcei, pe viitor fora ei va fi de 15 ori mai mare... (ibidem). 12 Trebuie remarcat c de aceast dat Parlamentul a reuit s adopte o propunere; n trecut, n lipsa unei propuneri venite de la Parlament, statele stabileau locurile de deputai pe state doar prin negocierile dintre ele.

44

EMANOIL CORNELIU MOGRZAN

a mai obinut un loc, ajungndu-se la un numr total de 751 reprezentani. Practic, dousprezece state beneficiaz de creteri ale numrului de deputai. Respingerea Tratatului de la Lisabona de ctre poporul irlandez a antrenat nite consecine i n privina componenei Adunrii. n primul rnd, la viitorul proces electoral european numrul de mandate pus n joc va fi, de lege lata, de 736. innd seama de eventualitatea fericit ca Irlanda s ratifice ntr-un final Tratatul de la Lisabona i acesta s intre n vigoare dup alegerile europene din iunie 2009 (mai devreme nu mai e posibil), Consiliul European a anunat cteva modificri, la reuniunea din decembrie 2008. Astfel, n privina alocrii de mandate, Tratatul de la Lisabona se va aplica ct mai repede posibil, adic se va mri numrul de deputai pentru rile care s-a stabilit aceast cretere. Trebuia gsit ns o formul pentru Germania, pentru c, potrivit Tratatului de la Nisa, vor fi alei 99 de deputai n iunie 2009, iar conform Tratatului de la Lisabona, numrul de locuri trebuie s scad la 96. Soluia a constat n pstrarea temporar a tuturor deputailor germani13. Desigur, va trebui gsit o formul juridic pentru modificarea Tratatului, calea cea mai comod fiind cea a inserrii acestor msuri tranzitorii n tratatul de aderare a Croaiei la UE, preconizat a fi semnat n 2010. Dm n continuare repartizarea pe ri a mandatelor de eurodeputai:

Statul

DISTRIBUIA 2007-2009 (perioada de tranziie) 99 78 78 78

DISTRIBUIA 2009-2013 (dac nu intr n vigoare Tratatul de la Lisabona) 99 72 72 72

DISTRIBUIA propus prin Tratatul de la Lisabona 9614 74 73 7315

Germania Frana Regatul Unit Italia

A se vedea J. Quatremer, n http://bruxelles.blogs.liberation.fr/coulisses/2008/12/le-nonirlandai.html#more, consultat la 22 decembrie 2008. 14 Temporar, n legislatura 2009-2014, Germania va avea 99 de deputai (v. supra). 15 Cifr la care s-a ajuns n urma negocierilor desfurate la reuniunea Consiliului European de la Lisabona (18-19 octombrie 2007).

13

Cteva aspecte privind componena i arhitectura juridic a Parlamentului european

Spania Polonia Romnia rile de Jos (Olanda) Grecia Portugalia Belgia Republica Ceh Ungaria Suedia Austria
Bulgaria

45

54 54 35 27 24 24 24 24 24 19 18 18 14 14 14 13 13 9 7 6 6 6 5 785 736

50 50 33 25 22 22 22 22
22

54 51 33 26 22 22 22 22
22

18 17 17 13 13 13 12 12 8 7 6 6 6 5

20 19 18 13 13 13 12 12 9 8 6 6 6 6 751

Danemarca Slovacia Finlanda Irlanda Lituania Letonia Slovenia Estonia Cipru Luxemburg Malta Total

4. nc din 1952, chiar n lipsa unor prevederi n acest sens, parlamentarii europeni s-au organizat nu pe baz de naionalitate, cum se petrece n organizaiile internaionale, ci dup afiniti politice16. Ulterior, Regulamentul Parlamentului a stabilit condiiile necesare pentru crearea unui grup politic. n trecut, puteau forma un grup politic 29 de deputai provenii dintr-un

16 Michael Shackleton, n John Peterson, Michael Shackleton (editori), The Institutions of the European Union, Oxford Univ. Press, 2002, p. 100.

46

EMANOIL CORNELIU MOGRZAN

singur stat17, 23 din dou state, 18 din trei state i 14 din patru sau mai multe state. Prin relaxarea gradual a condiiilor, se stimula crearea de grupuri politice cu o componen naional ct mai variat. Astzi, determinant este doar caracterul multinaional: dup aderarea Romniei i a Bulgariei, pot forma un grup politic 20 de deputai, provenii din cel puin o cincime din statele membre (adic minim ase state membre) - art. 29 Regulament18. n iulie 2008 Parlamentul a decis c, ncepnd cu legislatura ce va ncepe n 2009, pentru formarea unui grup politic trebuie s se asocieze 25 de deputai provenind dintr-un sfert din numrul statelor membre. n condiiile n care, cum artam mai sus, numrul total de parlamentari va fi sub cel actual, constituirea unui grup politic va fi mai dificil. n acest mod, marile grupuri politice au fcut viaa grupurilor mici mai complicat. Grupurile politice beneficiaz de importante resurse: primesc spre folosin localuri, pot angaja personal (lucreaz pentru ele circa 500 de ageni). Prerogativele legate de participarea la lucrrile Parlamentului sunt semnificative: membrii grupurilor politice primesc funcii n comisiile parlamentare, primesc timp pentru a lua cuvntul n dezbateri19, dreptul de a avea diverse iniiative20. Grupurile politice au un rol decisiv n stabilirea componenei comisiilor parlamentare. Dei alctuirea acestor comisii reflect, n principiu, compoziia ntregii Adunri, membrii celor mai influente comisii i funciile de conducere n cadrul comisiilor se stabilesc practic prin negocierea dintre grupurile politice21. Fiecare grup politic numete cte un coordonator n cadrul comisiilor, funcie de mare influen22. De asemenea, preedintele Parlamentului este ales, n practic, n urma negocierilor purtate ntre cele dou mari grupuri politice: astfel, cte un

A existat i un grup politic alctuit din deputai provenii dintr-un singur stat. Gaullitii francezi au constituit odinioar Grupul Europenii Progresului. 18 Cf. Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit gnral de l'Union europenne, ed. a 9-a, Sirey, 2006, p. 103. 19 Parlamentarilor neafiliai li se atribuie n mod global un timp afectat lurilor de cuvnt, calculat n funcie de fraciunile de timp atribuite fiecrui grup politic. 20 Ibidem. 21 Damian Chalmers e.a., European Union Law, Cambridge Univ. Press, 2006, p. 112. 22 Coordonatorii sunt purttorii de cuvnt ai grupurilor parlamentare n cadrul comisiilor, atribuind i diverse sarcini membrilor grupului lor. Cnd comisia discut dosare mai dificile, coordonatorii negociaz ntre ei adoptarea actelor i apoi revin n cadrul grupului propriu, pentru a-i convinge pe colegi s accepte soluia de compromis (Jacques F. Poos, interviu, cit. supra).

17

Cteva aspecte privind componena i arhitectura juridic a Parlamentului european

47

reprezentant din fiecare grup va exercita funcia de preedinte pe durata unui mandat de doi ani i jumtate. Important este ca grupurile s fie constituite pe baz de afiniti politice, ceea ce exclude asocierea unor parlamentari cu ideologii incompatibile. Alin. 1 al art. 19 Regulament dispune: Deputaii se pot organiza n grupuri pe baza afinitilor politice. O not interpretativ inserat dup acest text precizeaz c, n mod normal, nu este necesar ca Parlamentul s evalueze afinitile politice ale membrilor unui grup. n cazul constituirii unui grup n aplicarea respectivului articol, deputaii n cauz recunosc implicit c au aceleai afiniti politice. Numai dac deputaii n cauz neag c au aceleai afiniti politice este necesar ca Parlamentul s aprecieze dac grupul a fost constituit n conformitate cu regulamentul. Raiunea introducerii acestor precizri o gsim n nite evenimente petrecute cu civa ani n urm23. La 19 iulie 1999, o comunicare adresat preedintelui Parlamentului anuna constituirea unui nou grup politic denumit Grupul tehnic al deputailor independeni (TDI) Grup mixt, al crui scop declarat era de a garanta oricrui deputat exercitarea deplin a mandatului su parlamentar. Membrii noului grup nu fceau niciun secret din faptul c ntre ei nu exist afiniti politice, ei declarnd c sunt independeni. De altfel, o parte din membri erau radicali italieni, iar alii erau de extrem dreapt. n realitate, s-au asociat numai pentru a se bucura de avantajele materiale i politice aferente apartenenei la un grup politic. Sesizat de preedinii celorlalte grupuri politice, comisia de afaceri constituionale a Parlamentului a dat interpretarea la alin. 1 al art. 19 Regulament, menionat mai sus. Nota interpretativ a fost adoptat de plenul Parlamentului, iar grupul TDI a introdus la Tribunalul de Prim Instan o aciune n anularea deciziei Parlamentului European cu privire la interpretarea art. 29 alin. 1 Regulament, care atrgea i desfiinarea, cu efect retroactiv, a grupului politic menionat. Att Tribunalul de Prim Instan24, ct i Curtea25 au considerat aciunea membrilor grupului respectiv ca fiind nefondat.

Jol Rideau, Droit institutionnel de l'Union et des communauts europennes, ed. a 5-a, L.G.D.J., 2006, p. 390; Jean Paul Jacqu, Droit institutionnel de l'Union europenne, ed. a 4-a, Dalloz, 2006, p. 263-264. 24 TPI, hotrrea din 2 octombrie 2001, cauzele conexate T-222/99, T-327/99 i T-329/99, Martinez e.a. c. Parlamentului, Recueil. p. II-2823. 25 CJCE, ordonana din 11 noiembrie 2003, cauza C-488/01P, Martinez c. Parlamentului, Recueil. p. I-13355.

23

48

EMANOIL CORNELIU MOGRZAN

La aceast or sunt apte grupuri politice: Grupul Partidului Popular European (Cretin-Democrat) i al Democrailor Europeni, Grupul Socialist din Parlamentul European, Grupul Alianei Liberalilor i Democrailor pentru Europa, Grupul Uniunea pentru Europa Naiunilor, Grupul Verzilor/Aliana Liber European, Grupul Confederal al Stngii Unite Europene/Stnga Verde Nordic, Grupul Independen i Democraie. A existat, vremelnic, Grupul Identitate, Tradiie, Suveranitate, alctuit din reprezentani ai partidelor extremiste. Creat la 1 ianuarie 2007, odat cu aderarea Romniei la Uniunea European (cinci membri erau romni), acest grup s-a dizolvat la 14 noiembrie 2007, cnd parlamentarii din Partidul Romnia Mare i-au anunat retragerea, n urma insultelor la adresa romnilor aduse de colega lor de grup Alessandra Mussolini26. n legislatura care se va ncheia n 2009, cele mai importante grupuri politice sunt, n ordinea numrului de locuri: Grupul Partidului Popular European (Cretin-Democrat) i al Democrailor Europeni, Grupul Socialist din Parlamentul European, Grupul Alianei Liberalilor i Democrailor pentru Europa. Exist i parlamentari care nu fac parte din niciun grup politic (neafiliai). n general, s-a constatat c grupurile politice voteaz destul de disciplinat. Totui, la chestiunile mai delicate pentru statele din care provin (agrare, bugetare etc.), parlamentarii tind s voteze dup criterii naionale27. Uneori, se formeaz intergrupuri de parlamentari de diferite tendine, pentru subiecte de interes comun28. De fapt, grupurile politice nu pot fi foarte omogene, ntruct sunt formate din membri ai unor partide naionale cu diverse orientri politice29. Un exemplu interesant: la votul din 15 ianuarie 1999 asupra moiunii de cenzur mpotriva Comisiei Santer, marile grupuri politice au fost dezbinate30. S-a

Anunul destrmrii grupului a fost primit cu aplauze de majoritatea deputailor. D. Chalmers, op. cit., p. 112. 28 J. Rideau, op. cit., p. 390. 29 De exemplu, prezena conservatorilor britanici n cadrul Partidului Popular European a slbit profilul cretin-democrat al grupului. De altfel, sintagma Democraii Europeni a fost introdus la insistenele lor (Tapio Raunio, n John Peterson, Michael Shackleton (editori), op. cit., p. 259). 30 Andrew Macmullen, Fraud, mismanagement and nepotism: The Committee of Independent Experts and the fall of the European Commission 1999, n Crime, Law & Social Change nr. 32/1999, p. 194.
27

26

Cteva aspecte privind componena i arhitectura juridic a Parlamentului european

49

nregistrat o puternic opoziie ntre rile din Nord i cele din Sud. Germanii au votat n bloc n favoarea moiunii, pe cnd spaniolii, portughezii i italienii au votat cu toii contra31. Cnd s-a votat directiva privind preluarea societilor comerciale, n urma presiunilor din partea patronatelor germane, deputaii din aceast ar au votat unanim mpotriva actului, determinnd blocarea acestuia32. Care este relaia dintre grupurile politice i partidele politice europene? Potrivit art. 191 TCE, adugat prin Tratatul de la Maastricht, partidele politice sunt importani vectori de integrare, contribuind la formarea unei contiine europene i la exprimarea voinei politice a cetenilor Uniunii. Regulamentul (CE) nr. 2004/2003 privind statutul i finanarea partidelor politice la nivel european ca partid politic la nivel european stabilete condiiile minimale pe care trebuie s le ndeplineasc formaiunile europene pentru a beneficia de recunoatere ca partide europene i de finanarea din bugetul comunitar. Astfel, un partid trebuie s aib personalitate juridic n statul membru unde i are sediul; trebuie s fie reprezentat n cel puin o ptrime din statele membre, de parlamentari europeni, naionali ori regionali sau s fi obinut, n cel puin o ptrime din statele membre, cel puin trei la sut din voturile exprimate n fiecare din statele membre respective la ultimele alegeri pentru Parlamentul European; trebuie s respecte principiile Uniunii europene; trebuie s fi participat la alegerile europene sau s-i manifeste intenia de a participa la ele33. Iat cteva exemple de partide europene: Partidul Popular European, Partidul Socialist European, Partidul European al Liberal-Democrailor, Partidul Verzilor, Aliana Liber European, Uniunea pentru Europa Naiunilor, Democraii Europeni, Partidul Democratic European. Pe de alt parte, puterea real a acestor partide europene este limitat. La

31 Didier Georgakakis, La dmission de la Commission europenne. Partie 2, n Cultures & Conflits, nr. 38-39/2000, disponibil la adresa: http://www.conflits.org/index816.html. Consultat la 18 decembrie 2008. 32 John W. Cioffi, The Collapse of the European Union Directive on Corporate Takeovers: The EU, National Politics, and the Limits of Integration, n BRIE Discussion Paper. Berkeley, 2001, disponibil la adresa: http://brie.berkeley.edu/publications/ John%20Cioffi's%20paper.pdf. Consultat la 18 decembrie 2008. 33 V. i Jean-Michel De Waele, Ramona Coman, Les partis politiques europens, http://www.robert-schuman.eu/question_europe.php?num=sy-134, consultat la 15 decembrie 2008.

50

EMANOIL CORNELIU MOGRZAN

acest moment, partidele politice europene exist mai mult pe hrtie. Se mobilizeaz n preajma alegerilor, ncercnd coordonarea punctelor de vedere sau cnd exist un subiect mai fierbinte i este nevoie de o poziie a partidului. Adevratele centre de influen se gsesc la nivelul grupurilor parlamentare, i nu la cel partidelor politice europene34. QUELQUES ASPECTS SUR LA COMPOSITION ET LARCHITECTURE JURIDIQUE DU PARLEMENT EUROPEEN Rsum
Le Parlement europen a connu un dveloppement continu de ses comptences, mais il na pas obtenu le droit de fixer son propre sige. Cette question est la raison dun long conflit entre quelques pays (notamment la France) et les dputs. Les changements apports par le trait de Lisbonne sur la composition de lAssemble sont la source dune autre controverse. A la premire vue, lapplication du principe de la proportionnalit dgressive favorise les petits tats, mais la rduction comparative des places parlementaires pour les grands tats doit tre apprcier en conjonction avec le nouveau mode de calcul de la majorit qualifie dans le Conseil de lUnion europen, qui profit pleinement aux tats plus peupls. Le rsultat cest que linfluence des petits tats sur la dcision de lUnion diminue. Les groupes politiques du Parlement europen sont des centres de pouvoir. Ces groupes doivent se former sur la base des affinits politiques, ce qui exclut lassociation des dputs qui ont des idologies incompatibles. Les rcentes modifications des conditions demandes pour la constitution dun groupe parlementaire sont de nature favoriser les grands groupes. Si on regarde les relations entre les partis politiques europennes et les groupes parlementaires europens, on constate que, pour le moment, les partis politiques europens sont faibles, la vraie influence se trouve au niveau des groupes politiques du Parlement europen.

34 Jacques F. Poos, interviu, cit.supra. Pentru explicaii privind slbiciunea partidelor europene, v. Jean-Michel De Waele, Ramona Coman, op. cit. supra.

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
POATE FI LOCAIUNEA UN ACT DE DISPOZIIE? CODRIN MACOVEI Contractul de locaiune este supus dreptului comun al incapacitilor. Cu toate acestea, nu suntem n prezena unui regim juridic omogen datorit succesiunii n timp a unor dispoziii speciale care au guvernat condiiile de fond necesare a fi ndeplinite pentru ncheierea valabil a acestui contract. n prezent, dat fiind c locaiunea are natura juridic a unui act de administrare, att locatorul, ct i locatarul trebuie s aib capacitatea cerut de lege pentru a face acte de administrare. n consecin, n msura n care nu este lezionar, locaiunea poate fi ncheiat de minorul cu capacitate de exerciiu restrns, fr a fi necesar ncuviinarea prealabil a ocrotitorului legal. Persoanele lipsite de capacitate de exerciiu pot ncheia contracte de locaiune numai prin reprezentantul legal. ntruct locaiunea are semnificaia unui act juridic prin care se urmrete o normal punere n valoare a unui bun, oricare dintre soi poate da n locaiune orice lucru care face parte din masa bunurilor comune, prezumndu-se consimmntul celuilalt so n baza art. 35 C. fam. Dac bunul ce urmeaz a se da n locaiune se afl n indiviziune, atunci contractul poate fi ncheiat de ctre un singur coindivizar1, n temeiul gestiunii de afaceri sau a unui mandat tacit2, fr a fi nevoie de respectarea regulii unanimitii. n literatura de specialitate se apreciaz c, n anumite condiii, locaiunea unui imobil reprezint un act juridic de dispoziie, fiind necesar ca ambele pri

n acest sens, a se vedea i L. Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 165; Fr. Deak, Tratat de drept civil. Contracte speciale, ed. a IIIa, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2001, p. 177; D. Macovei, I.E. Cadariu, Drept civil. Contracte, Ed. Junimea, Iai, 2004, p. 147; I. Adam, Drept civil. Drepturi reale, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. 460; Al. Cerban, Not critic la Decizia nr. 70 din 28 ianuarie 1946 a naltei Curi de Casaie i Justiie, n P.R. nr. 1/2001, p. 181-182. 2 Pentru opinia conform creia un singur coproprietar nu poate nchiria bunul dect cu acordul tuturor celorlali coproprietari, a se vedea R.I. Motica, F. Moiu, Contracte civile. Teorie i practic judiciar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 288; Trib. Bucureti, s. a IV-a civ., dec. nr. 1105/1991, n Culegere de practic judiciar n materie civil pe anul 1991 a Tribunalului Municipiului Bucureti, Ed. ansa, Bucureti, 1992, p. 85; Trib. Suprem, s. civ., dec. nr. 549/1978, n Legis.

52

CODRIN MACOVEI

contractante s aib capacitate deplin de exerciiu. Astfel, unii autori3 au considerat locaiunea de imobile pe o durat mai mare de trei ani ca avnd semnificaia unui act de dispoziie; aceasta, deoarece legea [art. 19 alin. (1) pct. C lit. a) din Legea nr. 7/1996, republicat) cere ca o condiie de opozabilitate fa de teri a locaiunii de imobile mai mare de trei ani nscrierea contractului n cartea funciar. Ali autori4, invocnd dispoziiile art. 1419 C. civ., care, ca norm de trimitere, a ncorporat i dispoziiile corespunztoare ale art. 1268 C. civ., n prezent abrogat, apreciaz c locaiunea de imobile dobndete caracterul unui act de dispoziie numai dac este ncheiat pentru o durat mai mare de cinci ani; prin urmare, dac prile nu au capacitate deplin de exerciiu, contractul se reduce la cinci ani, dar numai la cererea prii incapabile. Trebuie precizat c unii autori opineaz c, n ipoteza n care locaiunea imobilului are semnificaia unui act de dispoziie, numai locatorul este inut s aib capacitate deplin de exerciiu, pentru locatar contractul reprezentnd n toate situaiile un act juridic de administrare5. n ceea ce ne privete, apreciem c locaiunea reprezint un act de administrare n toate cazurile, inclusiv ipoteza locaiunii ncheiate pe o durat ce depete trei sau cinci ani6, i ne susinem opinia prin urmtoarele argumente: Articolul 1268 C. civ. (la care face trimitere art. 1419 C. civ.) dispunea7 c locaiunile ncheiate de ctre so cu privire la bunurile dotale ale soiei pe o

3 C. Sttescu, Drept civil. Persoana fizic. Persoana juridic. Drepturile reale, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 237-239; D. Chiric, Drept civil. Contracte speciale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 174. 4 n acest sens, a se vedea Fr. Deak, Tratat de drept civil..., p. 176-177; G. Boroi, Drept civil. Partea general. Persoanele, ed. a II-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. 145; D. Macovei, I.E. Cadariu, op. cit., p. 146; C. Toader, Drept civil. Contracte speciale, ed. a II-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 147; T. Prescure, Curs de contracte civile, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, p. 239; A. Cojocaru, Contracte civile, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 82; I. Dogaru (coord.), Drept civil. Contracte speciale, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 392; D.C. Florescu, Drept civil. Contracte speciale, Ed. Universitii Titu Maiorescu, Bucureti, 2001, p. 187. Opinia menionat a fost aplicat i de instanele judectoreti n acest sens, a se vedea C.S.J., s. com., dec. nr. 272/1993, n Legis. 5 n acest sens, a se vedea: D. Chiric, op. cit., p. 174; D. Macovei, I.E. Cadariu, op. cit., p. 146; R.I. Motica, F. Moiu, op. cit., p. 288; G. Boroi, L. Stnciulescu, Drept civil. Curs selectiv pentru licen. Teste gril, ed. a 3-a revzut i actualizat, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2006, p. 355. Pentru opinia conform creia calificarea locaiunii ca act de dispoziie cere ca ambele pri contractante s aib capacitate deplin de exerciiu, a se vedea Fr. Deak, Tratat de drept civil ..., p. 176; C. Toader, op. cit., p. 147. 6 n acelai sens, a se vedea I.R. Urs, S. Angheni, Drept civil. Contracte civile, ed. a III-a, vol. III, Ed. Oscar Print, Bucureti, 2000, p. 81-82.

Poate fi locaiunea un act de dispoziie? 53 perioad mai mare de cinci ani nu sunt obligatorii, n caz de separaie de patrimonii sau de desfacere a cstoriei, pentru soie sau pentru motenitorii acesteia, dect pn la mplinirea de cinci ani de la nceputul lor. Acest text de lege coroborat cu alte dispoziii ale Codului civil (art. 427, art. 534, art. 1419) care, n raport cu anumii subieci de drept (minorul ntre 14-18 ani, uzufructuarul, tutorele), limitau actele de administrare la cinci ani a constituit temeiul concluziei8 c locaiunea este un act de dispoziie dac depete cinci ani. Considerm c prin reglementarea textului art. 1268 C. civ. legiuitorul a intenionat s fac locaiunea bunurilor dotale ce depea cinci ani inopozabil soiei i motenitorilor acesteia, iar nu s califice locaiunea unui imobil mai mare de cinci ani drept un act de dispoziie. n cazul nerespectrii condiiilor legale privitoare la capacitatea juridic a prilor contractante, sanciunea fireasc ce intervine este nulitatea. Or, potrivit susintorilor caracterului de act de dispoziie al locaiunii de imobile mai mare de cinci ani, dac una dintre prile contractante nu are capacitate deplin de exerciiu, sanciunea este reductibilitatea locaiunii la cinci ani. Dac locaiunea imobiliar care depete cinci ani ar reprezenta un act de dispoziie, atunci locatarul ar trebui s fie proprietarul imobilului dat n locaiune, numai lui recunoscndu-i-se dreptul de a svri un astfel de act. ns nici unul dintre autorii tezei caracterului de act de dispoziie al locaiunii imobiliare mai mare de cinci ani nu face vreo precizare cu privire la aceast consecin. Este adevrat c dispoziiile art. 1419 C. civ. nu au fost abrogate expres, cum s-a ntmplat cu cele ale art. 1268 C. civ., dar avnd n vedere c situaiile juridice care erau reglementate prin acest text au czut n desuetudine putem aprecia c a avut loc o abrogare tacit. n orice caz, aplicarea n continuare a art. 1419 C. civ. (care face trimitere la un text de lege abrogat) este forat, nemaijustificndu-se n actualul context socio-economic.

7 Articolul 1268 C. civ. a fost abrogat expres prin art. 49 din Decretul nr. 32/1954 pentru punerea n aplicare a Codului familiei i a Decretului privitor la persoanele fizice i persoanele juridice (B. Of. nr. 32 din 31 ianuarie 1954). 8 n acest sens, a se vedea D. Alexandresco, op. cit., vol. IX, p. 48.

54

CODRIN MACOVEI

PEUT LE BAIL DEVENIR ACTE DE DISPOSITION? Rsum

Le bail a la nature d`un acte d`administration la fois pour le bailleur et pour le locataire, et ce quelle que soit la dure du contrat. Cela rsulte aussi de ce que tous les baux confrent au preneur un droit personnel. En plus, donner un bien en location pour en tirer des revenus constitue l`illustration type de l`acte d`administration. C`est donc la capacit d`administrer qui est seule ncessaire. Cependant, on sortait de l`administration lorsque le bail este particulirement long. Sans disposer vritablement du bien, le bail en altre alors la matrise pour si longtemps qu`il constitue un acte grave dpassant le cadre des actes d`administration. De tels baux ne ralisent-ils pas des actes de disposition? Cette controverse n`est pas nouvelle et le contentieux du bail en rend parfois compte. En ralit, la nature d`acte d`administration, normal ou grave, suffit au bail qui demeure un moyen de gestion des patrimoines. Keywords: bail, dure, acte d`administration, acte de disposition

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
NORME DE DREPT INTERNAIONAL PRIVAT N MOLDOVA, N PRIMA JUMTATE A SECOLULUI AL XIX-LEA DARIESCU COSMIN Doctrina romneasc de drept internaional privat se dovedete parcimonioas n evocarea istoriei tiinei soluionrii conflictelor de legi n spaiul romnesc. Dac pe plan european, evocarea ajunge pn n vremea Imperiului Roman sau pn n Italia secolului al XI-lea, pentru rile Romne, istoria dreptului internaional privat ncepe invariabil cu art. 2 al Codului civil romn1. ntruct aceast lege organic a dreptului romnesc a fost promulgat de domnitorul Alexandru Ioan Cuza prin Decretul-lege nr. 1655/4 decembrie 1864 (fr a fi fost supus n prealabil dezbaterii i adoptrii Corpurilor Legiuitoare2) i a intrat n vigoare la 1 decembrie 1865, ar trebui s nelegem, oare, c nainte de 1865, dreptul din ara Romneasc (Valahia) i cel din Moldova nu aveau norme sau principii pentru soluionarea conflictelor de legi? ntr-un alt articol3, am demonstrat pe temeiul cursului de drept civil publicat de Ioan Brbtescu la Bucureti, n 1849, c juritii valahi din epoca anterioar intrrii n vigoare a Codului civil romn din 1864, cunoteau i aplicau principiile conflictuale elaborate de teoria francez a statutelor, aa cum au fost acestea modificate prin art. 3 al Codului civil francez din 1804 i prin scrierile lui Jean A. Rogron (care dateaz tot din prima jumtate a sec. al XIX-lea). Comunicarea de fa i propune s determine normele sau principiile folosite de juritii moldoveni pentru soluionarea litigiilor de drept internaional privat n prima jumtate a secolului al XIX-lea, mai exact pn la 1 decembrie 1865 (data intrrii n vigoare a Codului civil romn de la 1864).
n acest sens, George Plastara. Manual de drept internaional public cuprinznd i o expunere a conflictelor de legi (Drept internaional privat). Editura All Beck, Bucureti, 2004, pp.260-269, Ion P.Filipescu i Andrei I. Filipescu. Tratat de drept internaional privat. Ediie revzut i adugit. Editura Universul Juridic, Bucureti, 2005, pp.54-55 .a.. 2 Grigore Chiri. Organizarea instituiilor moderne ale statului romn ( 1856-1866). Editura Academiei Romne, Bucureti, 1999, p.113. 3 Cosmin Dariescu. Principii de drept internaional privat valah din prima jumtate a secolului al XIX-lea. n: Universitatea Petre Andrei din Iai, Facultatea de Drept. Anuar, Tomul XIV-Drept. Casa de Editur Venus, Iai, 2008, pp. 41-53.
1

56

DARIESCU COSMIN

Potrivit art. 1912 al Codului civil romn din 1864, codicii Domnilor Calimach i Caragea i orice alte legi civile anterioare, ordonane domneti i instruciunile ministeriale din ambele Principate-Unite, snt abrogate n tot ce nu este conform regulilor prescrise n prezentul codice. Aadar, pn la 1 decembrie 1865, principalele izvoare juridice formale ale dreptului civil din Principatele Unite erau: Codul (Legiuirea) Caragea, n Valahia i Codul Calimach, n Moldova. Codul Calimach (Codica ivil a Principatului Moldovei) a fost alctuit din porunca domnitorului Scarlat Calimach (Calimaki4), de o comisie ce-i includea pe: Christian Flechtenmacher, Andronache Donici, Anania Cuzanos i Skeleti. Aceast comisie a fost ajutat de numeroi colaboratori printre care i amintim pe: Costache Conachi, mitropolitul Veniamin Costaki i pe viitorul domn Mihail Sturza5. Lucrrile comisiei au fost supuse att aprobrii Adunrii Obteti (alctuit din mitropolit, episcopi i veliii boieri) ct i aprobrii domnului. Codul Calimach a fost tiprit la tipografia Mnstirii Trei Ierarhi din Iai, n trei volume, n limba greac, sub titlul Codul civil al Principatului Moldovei. Volumul I i volumul al II-lea, corespunznd primelor dou pri ale codului, au fost tiprite n 1816, n vreme ce volumul al III-lea a fost tiprit n 1817. Printr-un hrisov din 1 iulie 1817, domnitorul Scarlat Calimach a promulgat codul i i-a stabilit intrarea n vigoare pe data de 1 octombrie 1817. Codul Calimach a fost tradus i tiprit n limba romn abia n decembrie 1833, ca urmare a prevederilor art. 318 (devenit ulterior 375) din Regulamentul organic al Moldovei potrivit crora Codul Calimach i pstra fora juridic sub condiia traducerii n limba romn i completrii lui6. n privina surselor juridice ale Codului Calimach, mult vreme s-a considerat c acesta a fost o traducere sau o adaptare a Codului civil general austriac din 1811. Aceast opinie a fost respins cu argumente solide n Introducerea de la ediia critic a codului din 1958, ajungndu-se la concluzia potrivit creia izvoarele Codului Calimach erau: dreptul roman i greco-roman
Potrivit lui Octav - George Lecca. Familiile boiereti romne. Istorie i genealogie ( dup izvoare autentice). Cu adnotri, completri i desene de Mateiu Caragiale. Ediie ngrijit de Alexandru Condeescu. Editura Muzeul Literaturii Romne, Bucureti [f.a.], pp.175-176, Scarlat Calimah Vod a trit ntre 1773-1821 i a domnit n Moldova n 1806 i n 1812-1819, iar n 1821 a fost domn att al Moldovei ct i al Valahiei. 5 Colectivul Pentru Vechiul Drept Romnesc. Codul Calimach. Ediie critic. Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1958, p.5 6 Ibidem, pp.11i 14.
4

Norme de drept internaional privat n Moldova

57

(n special cel cuprins n Basilicale), hrisoavele i dezlegrile domnilor anteriori, obiceiurile juridice ale poporului romn precum i Codul civil general austriac din 1811 (de la care s-a folosit planul general) i Codul civil francez de la 1804, cu literatura exegetic aferent (Merlin de Douai, Charles B. M. Toullier i Jean A. Rogron). Codul civil francez a influenat doar redactarea anumitor texte ale codului civil moldovenesc7. Aa cum deja am menionat, Codul Calimach avea trei pri precedate de o introducere i dou anexe. Introducerea era intitulat Pentru legi sau pravile politiceti n deobtie, Partea I purta titlul Pentru dritul persoanelor, Partea a II-a, Pentru dritul lucrurilor, n vreme ce Partea a III-a avea titlul Pentru nmrginirile ce privesc ctr dritul persoanelor dinpreun i a lucrurilor. Anexa I reglementa concursul creditorilor, n vreme ce Anexa a II-a coninea normele cutumiare privind mezatul (vnzarea la licitaie). Att introducerea i cele trei pri ale codului ct i cele dou anexe erau mprite n paragrafe care ndeplineau rolul articolelor din actele normative contemporane. Studierea planului general al Codului Calimach ne ndeamn s cutm eventualele norme de drept internaional privat8 mai cu seam n introducere, ntruct aceasta conine norme juridice privind legile politiceti (adic civile) n general i aici ar fi locul cel mai potrivit pentru a se reglementa conflictele dintre sistemele juridice ale mai multor state competente s reglementeze raporturile juridice cu element de extraneitate. Lectura celor douzeci i patru de paragrafe ale introducerii dezvluie trei norme de drept internaional privat. Potrivit paragrafului 2, Codul Calimach coninea Dritul politicesc care reglementa particularnicile drepti i ndatoriri pe care toi locuitorii Prinipatului acestuia snt deopotriv datori a le pzi ntre dnii. Aadar, normele Codului Calimach erau obligatorii pentru toate persoanele fizice care se
n problema izvoarelor Codului Calimach a se consulta Colectivul Pentru Vechiul Drept Romnesc. Codul Calimach. Ediie critic. Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1958, pp.17-26. 8 Putem utiliza denumirea de norme de drept internaional privat ntruct cercetm prevederile Codului Calimach din punctul de vedere al tiinei juridice moderne. Normele din Codul Calimach privind soluionarea conflictelor de legi i condiia strinului nu le erau cunoscute juritilor moldoveni din 1817 sub aceast denumire, ntruct ea a fost pus n circulaie de Joseph Story n 1834 i de Foelix n 1843 (Ovidiu Ungureanu, Clina Jugastru, Adrian Circa. Manual de drept internaional privat. Editura Hamangiu, Bucureti, 2008, p.20). Dup un alt autor, primul jurist care a propus denumirea de drept internaional privat a fost Jean tienne-Marie Portalis, n 1783, ntr-un raport ctre Academia de tiine Morale (George Plastara. Curs de drept civil romn pus la curent cu legislaia postbelic. Vol. I, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, [f.a.] p.47).
7

58

DARIESCU COSMIN

aflau pe teritoriul Moldovei, fie ele moldoveni (adic pmnteni) sau strini. Paragraful 2 al Codului Calimach afirma teritorialitatea dreptului civil moldovenesc, transpunnd la nivel legislativ principiul teritorialitii cutumelor afirmat att de dreptul medieval occidental ct i de juristul francez din secolul al XVI-lea, Bertrand DArgentr i de doctrina olandez a statutelor din secolul al XVII-lea9. Paragraful 5 al Codului Calimach prevedea, n teza nti, c toate mdularile Prinipatului acestuia, de obtie i fr deosebire erau supuse prevederilor codului. De aceea, continua paragraful 5 n teza a doua, faptele i lucrrile svrite n strintate de un pmntean a crui puterea cea personalnic era ngrdit de dreptul civil moldovenesc, nu produceau efecte juridice n Moldova. Conform primei note ataate paragrafului 5 n ediia greceasc a Codului Calimach, prin personalnic putere se nelegea slobozenia cea unit cu puterile sufleteti i trupeti, cu vrsta i starea politiceasc a unui om; pe care slobozenie avndu-o cineva, fr de nici o oprire poate svri fapte legiuite. Aceeai prim not ataat paragrafului 5 al Codului Calimach enumera i persoanele fizice lipsite complet de personalnic putere. Acestea erau: nevrstnicii (bieii pn la 14 ani i fetele pn la 12 ani), sprevrstnicii (persoanele fizice ntre 12 sau 14 ani i 25 de ani), cei smintii la minte i risipitorii pui sub curatel prin hotrre judectoreasc10. Aadar personalnica putere reprezenta capacitatea juridic de exerciiu a persoanei fizice. Deci, reformulnd primele dou teze ale paragrafului 5 al Codului Calimach, descoperim urmtoarea regul de drept internaional privat: prevederile codului erau obligatorii pentru toi moldovenii (membrii principatului), capacitatea juridic a acestora fiind supus legii moldoveneti i n strintate, pentru actele juridice svrite acolo. Teza a treia a paragrafului 5 introducea alte dou reguli de drept internaional privat: iar avnd pmnteanul puterea cea personalnic de nu va fi pzit numai forma cea pe dinafar [s.n.], ci va fi urmat dup acea n ar strin obicinuit form, atunce nu se pot surpa acele fapte a lui numai pentru o pricin ca aceasta, ci vor avea i aici n patria sa trie legiuit. Potrivit celei de-a doua note ataate paragrafului 5 al Codului Calimach, n ediia sa greceasc, forma cea pe dinafar a unei
9 Yvon Loussouarn, Pierre Bourel, Pascal de Vareilles-Sommires. Droit international priv. 8e dition, ditions Dalloz, Paris, 2004, pp. 85 i 91-96. 10 Asupra sensurilor noiunilor de nevrstinc i sprevrstnic a se consulta paragraful 33 din Codul Calimach i Academia de tiine Sociale i Politice a Republicii Socialiste Romnia. Istoria dreptului romnesc. Vol. II, Partea nti. Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1984, p.245.

Norme de drept internaional privat n Moldova

59

fapte legiuite desemna tot ce nu este fiin a unei fapte legiuite, ci este numai o adugire spre nlesnirea i statornicirea dovezii. Cea de-a doua not ddea i exemplul unui testament ntocmit n strintate de un moldovean capabil, cu respectarea formalitilor prevzute de obiceiul statului unde se afla. Acest testament era recunoscut ca valid i n Moldova, n ciuda faptului c nu ndeplinea condiiile de form impuse de legile moldoveneti. Prin urmare, cea de-a treia tez a paragrafului 5 a Codului Calimach introducea regula de drept internaional privat conform creia condiiile de form ale actelor juridice ncheiate de moldoveni n strintate erau supuse legii locului de ncheiere (locus regit actum). Formularea celei de-a treia teze a paragrafului 5 este mult mai complexa dect pare la prima vedere, ascunznd, pe lng norma conflictual privind forma actelor juridice i o a doua norm conflictual privind condiiile de fond ale actului juridic ncheiat de un moldovean n strintate. Teza a treia a paragrafului 5 pornete de la ipoteza moldoveanului, capabil dup legea moldoveneasc, care, ncheind un act juridic n strintate, ncalc doar condiiile de form prescrise de aceeai lege pentru actul respectiv. Aceasta presupune, ns, c moldoveanul a respectat condiiile de fond prescrise de legea moldoveneasc pentru actul respectiv. Aadar, n concepia redactorilor Codului Calimach, actele juridice ncheiate de moldoveni n strintate, erau supuse, din punct de vedere al condiiilor de fond, legii moldoveneti, adic legii personale a acestora. Paragraful 6 al Codului Calimach prevedea c pentru a se determina msura n care strinii aflai pe teritoriul Moldovei (petrecnd n pmntul acesta) erau supui normelor codului moldovenesc trebuia consultat capitolul urmtor. Cercetnd textul Capitolului nti (Pentru driturile ce privesc ctr personalnicele nsuiri i legturi) al Prii nti a Codului Calimach am descoperit trei paragrafe ce i privesc pe strini. Potrivit paragrafului 45, strinii aveau aceleai drepturi i obligaii civile ca i pmntenii cu excepia acelor drepturi a cror dobndire era condiionat de ctre lege de calitatea de pmntean sau de cea de cretin ortodox (cum ar fi spre exemplu dreptul de a ocupa funcii publice sau dreptul de proprietate asupra moiilor). Ar fi util s stabilim n acest punct care erau drepturile civile ale pmnteanului i cum se dobndea aceast calitate. Conform paragrafului 44 al Codului Calimach, calitatea de pmntean atrgea dup sine desvrita ntrebuinare a politicetilor drituri (adic a tuturor drepturilor civile). Acelai paragraf 44 arta c atributul de pmntean se transmitea prin natere. Aadar, n concepia paragrafului 45 coroborat cu paragraful 44 din Codul Calimach, strinii se bucurau n Moldova de toate drepturile civile acordate moldovenilor cu excepia

60

DARIESCU COSMIN

celor pentru a cror dobndire legea cerea fie calitatea de pmntean, fie calitatea de cretin ortodox. Paragraful 46 al Codului Calimach dispunea: Dac strinul va svri n pmntul acesta vreo fapt legiuit, prin care se ndatorete o parte numai sau amndou prile ntre ele, atunce se judec fr nici o deosebire dup aceast Codic. Noiunea de fapt legiuit o putem elucida folosind nota ataat paragrafului 4 al codului, n ediia sa greceasc, not care preciza: Aadar, dac de la o fapt vor lipsi cele de trebuin temeiuri, adic forma acea pe dinluntru cerut de legi, atunce nici cum nu se poate statornici pe acea fapt urmri legiuite. Deci, dar oricare tocmal fr sloboda voe i buna primire a amnduror prilor, cum i oriicare vnzare i cumprtur care n-ar avea cele de trebuin temeiuri, nu snt socotite de tocmeal de vnzare i cumprtur, nici alctuiesc urmri legiuite. Prin urmare, fapta legiuit era, n concepia autorilor Codului Calimach, echivalentul actului juridic. Reformulnd dispoziia din paragraful 46 al Codului Calimach, putem spune c legea care guverna actele juridice unilaterale sau bilaterale ale strinilor ncheiate pe teritoriul Moldovei era ntotdeauna Codul Calimach. Corobornd dispoziiile paragrafelor 46, 45, 6 i 2, concluzionm c att condiiile de fond ct i cele de form ale actelor juridice ncheiate de strini pe teritoriul Moldovei erau guvernate de prevederile materiale ale Codului Calimach. Aceasta nseamn c i capacitatea juridic a strinului de a ncheia pe teritoriul Moldovei acte juridice unilaterale sau bilaterale era determinat potrivit Codului Calimach i nu potrivit legii statului al crui cetean sau supus era strinul respectiv. n concepia autorilor Codului Calimach, numai legea moldoveneasc avea efect extrateritorial, n materia strii i capacitii juridice a moldovenilor i a condiiilor de fond ale actelor juridice ncheiate de moldoveni, fr a i se recunoate legii naionale a strinilor acelai efect n materiile corespondente. Aceast concepie era asemntoare cu cea a redactorilor articolului 3 al Codului civil francez (1804). Paragraful 47 al Codului Calimach dispunea ca deosebirea credinelor religioase s nu influeneze drepturile civile ale particularilor dac legile nu au stabilit vreo deosebire, din anumite motive. Se relua, astfel, o idee deja menionat n paragraful 45 al Codului Calimach. n lumina prevederilor de mai sus i a altor dispoziii ale Codului Calimach sau ale altor acte normative ulterioare, putem contura condiia juridic a strinului n Moldova primei jumti a secolului al XIX-lea. Astfel, pe teritoriul Moldovei, capacitatea juridic a strinului era reglementat de prevederile legilor moldoveneti, la fel ca i actele juridice pe care le putea ncheia strinul acolo. n esen, strinul avea aceleai drepturi civile ca i moldoveanul cu excepia celor pentru care legea moldoveneasc cerea calitatea

Norme de drept internaional privat n Moldova

61

de pmntean sau (i) pe cea de cretin ortodox. Dintre drepturile civile negate strinului din cauza condiionrii lor de ndeplinirea uneia sau ambelor condiii de mai sus amintim: dreptul de a ocupa funcii publice (amintit ca exemplu de drept rezervat pmntenilor n paragraful 45 al Codului Calimach), dreptul de proprietate venic asupra moiilor, drept care nu putea avea drept titular un armean sau un evreu (paragraful 1430 al Codului Calimach)11, dreptul de a contracta o cstorie (paragraful 91 al Codului Calimach interzicea cstoria cretinilor cu necretinii i a cretinilor pravoslavnici cu cretinii de alt dogm12, n vreme ce paragraful 120 pct. 3 al codului, considera diferena religioas drept un motiv de desfacere a logodnei), dreptul de a fi tutore (paragraful 260 al Codului Calimach) precum i dreptul de a figura ca martor al testamentului oral (paragraful 752 al Codului Calimach interzicea cretinului aparent sau persoanei de alt religie dect cea cretin s mrturiseasc n testamentul oral al unui cretin). Se impune s observm ns c multe din incapacitile menionate mai sus operau nu doar pentru strini ci i pentru pmnteni, n situaia n care acetia erau de o alt confesiune dect cea ortodox (pravoslavnic). n sprijinul acestei idei, invocm, pe lng cele artate n nota de subsol 12, Circulara nr. 35 din 29 mai 1859 a Ministerului Dreptii care arta c, n urma Conveniei de la Paris din 1858, paragrafele 45, 1430 i 1431 din Codul Calimach au fost modificate n sensul c pmntenii de orice rit cretin sunt capabili s dobndeasc orice fel de bunuri, din moment ce sunt ndreptii s exercite drepturile politice legate de acestea13. Prin Legea din 20 august 1864, s-a recunoscut dreptul strinilor de a cumpra imobile n nouformata Romnie numai daca statul de cetenie al strinilor acorda romnilor acest drept. Dar aceast lege nu se aplica i izraeliilor pmnteni, care dei nu aveau drepturi politice n Romnia, nu aveau nici cetenia altui stat i nici nu aveau un stat propriu. Aadar, chiar i sub imperiul Legii din 20 august 1864, izraeliii pmnteni puteau dobndi imobile urbane.14.
11 Potrivit paragrafului 1431 al Codului Calimach, jidovii aveau voie s dobndeasc n proprietate prin cumprare numai case i prvlii urbane, n vreme ce armenilor li se ngduia s dobndeasc n proprietate i vii n podgorii. 12 Interdicia cstoriei cretinilor de dogme diferite a fost reconfirmat prin Circulara Ministerului Dreptii din 26 martie 1851, potrivit creia cstoriile dintre ortodoci i catolici nu sunt nici autorizate i nici recunoscute ( a se consulta Colectivul Pentru Vechiul Drept Romnesc. Codul Calimach. Ediie critic. Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1958, p.872). 13 Colectivul Pentru Vechiul Drept Romnesc. Codul Calimach. Ediie critic. Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1958, p.872. 14 Ibidem, p. 925.

62

DARIESCU COSMIN

Potrivit art. 42715 al Regulamentului organic al Moldovei (1831, revizuit n 1835), romnii se vor mprti n Moldova de aceleai drepti pe ct i moldovenii n ara Romneasc. Dritul de a pute ctiga averi mictoare i nemictoare este slobod la lcuitorii amnduror prinipaturilor. Aadar, n temeiul principiului compatriotirii, locuitorii rii Romneti nu erau considerai strini n Moldova, ci n virtutea istoriei, religiei, limbii i obiceiurilor comune (art. 425 din Regulamentul organic al Moldovei), aveau un statut juridic foarte asemntor sau chiar identic cu cel al moldovenilor. Tot Regulamentul organic al Moldovei, n ediia sa revizuit n 1835, introducea dup art. 430, Anexa Litera X care reglementa procedura mpmntenirii strinilor. mpmntenirea (adic obinerea calitii de pmntean) era de dou tipuri: complet sau mare (ce conferea toate drepturile politice i civile ataate calitii de moldovean) i parial sau mic (ce conferea numai drepturile civile, fr cele politice). Potrivit art. IV, alineatul 2, mpmntenirea mare era acordat doar strinilor de religie cretin ortodox sau a celor care se botezau n aceast religie. Erau exceptai de la obligaia convertirii la ortodoxism, soldaii miliiei pmnteti. mpmntenirea mic era acordat fie negustorilor strini din momentul n care se nscriau n breslele locului i plteau licenele i cheltuielile comunale16 (Art. VI), fie strinilor crora mpmntenirea mare nu le era accesibil din cauza religiei sau pentru c nu i-au dovedit destoinicia i talentul folositor rii ori pentru c nu au avut o purtare cinstit, n termenul prevzut de lege, dup obinerea drepturilor civile aferente calitii de pmntean (art. IV, alineatul 1). n vederea mpmntenirii, strinul cretin trebuia s fac o cerere ctre ocrmuire, n care s consemneze capitalurile lui, averea ce are aiurea, cum i condiia sau meteugul su prin care ar putea fi folositor rii (Art. II). La solicitarea Domnului, cererea era verificat de Obteasca Obinuit Adunare, care ntocmea un raport (Art.III). Potrivit Art. IV, dac Obteasca Obinuit Adunare ntocmea un raport favorabil, strinul dobndea drepturile civile ale pmnteanului (mpmntenire mic). Dac strinul era cretin ortodox i dac i dovedea destoinicia, utilitatea i cinstea ntr-un termen de 10 ani din momentul depunerii cererii (termen redus la apte ani pentru strinul cstorit cu o boieroaic, potrivit Art. V17), atunci
Academia Romn. Institutul de Istorie A.D.Xenopol. Regulamentul organic al Moldovei. Ediie integral realizat de Dumitru Vitcu i Gabriel Bdru cu sprijinul lui Corneliu Istrati. Editura Junimea, Iai, 2004, pp.338 i 564. 16 Redactarea articolului VI indic mpmntenirae parial de drept a negustorului strin din momentul nscrierii lui n breasla moldoveneasc i a plii impozitelor datorate Moldovei. 17 Potrivit acestui articol, cstoria cu o boieroaic pmnteanc nu mai conferea de drept i calitatea de pmntean.
15

Norme de drept internaional privat n Moldova

63

obinea, prin diplom, mpmntenirea mare (adic i drepturile politice asociate calitii de moldovean). Conform art. VII, orice strin mpmntenit n temeiul obiceiului urmat pn n 183518, i putea exercita n mod deplin drepturile civile i politice izvorte din calitatea de moldovean, ca i cum ar fi dobndit aceast calitate n temeiul normelor Anexei Litera X a Regulamentului organic al Moldovei19. Pentru a completa i ncheia problema situaiei juridice a strinului n Moldova primei jumti a secolului al XIX-lea, se impune s semnalm prevederile paragrafului 2009 al Codului Calimach i ale Anaforalei Ministerului Dreptii nr. 5482 din 7 octombrie 1852. Potrivit paragrafului 2009 al Codului Calimach, creditorii supui ai puterilor strine beneficiau de acele drepturi asupra pmntenilor falii (prevzute n anexa Codului Calimach privind concursul creditorilor), pe care legislaia statului de cetenie a strinilor le acordau moldovenilor creditori asupra faliilor strini. Prin Anaforaua Ministerului Dreptii nr. 5482 din 7 octombrie 1852 se interzicea supuilor strini s prseasc Moldova fr a-i lsa vechil (adic un avocat sau un mandatar) n loc20. Pn n acest moment, am descoperit n Codul Calimach norme conflictuale referitoare la starea i capacitatea pmnteanului, la forma actelor juridice, la condiiile de fond ale actelor juridice ncheiate de pmnteni n strintate, la starea i capacitatea strinilor i a actelor juridice ncheiate de acetia pe teritoriul Moldovei. Ce se ntmpl, ns, cu bunurile? Exist vreo norm juridic care s ofere soluia conflictelor de legi aprute n materia bunurilor? Da, exist o astfel de norm conflictual, numai c ea trebuie cutat n Partea a II-a a codului (Pentru dritul lucrurilor). Potrivit paragrafului 396 al Codului Calimach, bunurile imobile erau supuse legilor locului unde se aflau (lex rei sitae), n vreme ce toate celelalte bunuri erau supuse acelor legi crora
18 mpmntenirea unui strin se putea realiza pn n 1835 prin dobndirea proprietii (individuale sau colective) asupra terenului agricol i cultivarea lui sau prin cstoria cu o boieroaic. A se vedea n acest sens Academia de tiine Sociale i Politice a Republicii Socialiste Romnia. Istoria dreptului romnesc. Vol. II, Partea nti. Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1984, p.233. Potrivit paragrafelor 93 i 1430 din Codul Calimach, ambele modaliti de mpmntenire presupuneau religia cretin ortodox a strinului. 19 Academia Romn. Institutul de Istorie A.D.Xenopol. Regulamentul organic al Moldovei. Ediie integral realizat de Dumitru Vitcu i Gabriel Bdru cu sprijinul lui Corneliu Istrati. Editura Junimea, Iai, 2004, pp.566-567. 20 Colectivul Pentru Vechiul Drept Romnesc. Codul Calimach. Ediie critic. Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1958, p.872.

64

DARIESCU COSMIN

este supus persoana proprietarului lor (adic legilor care guvernau starea i capacitatea proprietarului). Din cele de mai sus, cunoatem c strinul aflat pe teritoriul Moldovei, era supus att n materia capacitii juridice ct i a actelor juridice pe care le ncheia n Moldova, prevederilor Codului Calimach. Aadar, pentru strinii aflai pe teritoriul Moldovei, numai imobilele puteau fi guvernate de o lege strin, dac erau situate n strintate, n vreme ce mobilele erau guvernate de prevederile Codului Calimach. Pe cale jurisprudenial (Decizia nr. 177 din 11 iunie 1864 a naltei Curi de Casaie i Justiie, Secia civil) s-a decis c natura mobiliar sau imobiliar a bunului n litigiu determina att competena jurisdicional a instanelor judectoreti ct i legea aplicabil litigiului respectiv (toate procesele privitoare la un imobil nu se pot judeca dect dup legile i de ctre tribunalele locale, fr deosebire dac prile care se judec snt strine sau pmntene, cci art. 287 din R.O. i paragraful 396 din Codul civil prescriu c, numai pentru pricinile curat personale, reclamantul este inut s se judece la forul locuinei prtului...21). Sintetiznd dispoziiile paragrafelor Codului Calimach, prezentate mai sus, obinem urmtoarele norme de soluionare a conflictelor de legi: 1. Codul Calimach se aplica tuturor persoanelor de pe teritoriul Moldovei, fie pmnteni sau strini; 2. n vreme ce capacitatea juridic a moldoveanului era crmuit de legile Moldovei i n strintate, capacitatea juridic a strinului de a ncheia actelor juridice pe teritoriul Moldovei era supus legilor moldoveneti; 3. Actele juridice ncheiate n strintate de ctre moldoveni erau guvernate de legea moldoveneasc (care era i lege personal), n materia condiiilor de fond i de legea locului de ncheiere, n materia condiiilor de form; 4. Actele juridice ncheiate pe teritoriul Moldovei erau guvernate, att sub aspectul condiiilor de fond ct i sub aspectul celor de form, de legile Moldovei: 5. Codul Calimach i acorda strinului creditor aceleai drepturi asupra moldovenilor falii pe care legislaia statului de cetenie a strinului le acorda creditorilor moldoveni asupra strinilor falii; 6. Bunurile imobile erau guvernate de legea siturii lor, n vreme ce bunurile mobile erau supuse legii personale a proprietarului

21

Ibidem, p.907.

Norme de drept internaional privat n Moldova

65

(care era ntotdeauna legea moldoveneasc ct timp proprietarul se afla pe teritoriul Moldovei). Aceste reguli contureaz o concepie feudal asupra conflictelor de legi, concepie potrivit creia legile (statutele) erau, ca regul general, teritoriale, ntruct rolul cel mai important n stabilirea suveranitii revenea pmntului i nu persoanei22. Iat de ce Codul Calimach nu folosete pentru moldoveni noiunea de cetean ori supus, mulumindu-se cu denumirea de pmntean i iat de ce numai legile moldoveneti privind starea i capacitatea au efecte extrateritoriale, dar nu i legile strine cu acelai obiect. n opinia noastr, Codul Calimach a ncercat s combine principiul teritorialitii legilor, susinut cu fervoare de jurisconsultul Bertrand DArgentr n secolul al XVI-lea, cu inovaiile aprute n teoria francez a statutelor n cursul secolului al XVIIIlea i consacrate prin art. 3 al Codului civil francez din 180423. n acest punct al comunicrii noastre se impune s elucidm importana practic a acestor norme de drept internaional privat n activitatea jurisdicional din Moldova primei jumti a veacului al XIX-lea. Ct de frecvent se aplicau aceste norme n litigiile cu element de extraneitate aprute n Moldova? n cursul secolului al XVIII-lea i la nceputul sec. al XIX-lea, statutul de drept internaional public al Moldovei (la fel ca cel al rii Romneti) a cunoscut apogeul degradrii sale, degradare accentuat de instaurarea domniilor fanariote. Dac n practic, Imperiul Otoman considerase, nc de la sfritul secolului al XV-lea, Moldova i ara Romneasc drept state aliate (incluse n aa-numita Cas a Armistiiului), n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, acelai imperiu afirma n documentele oficiale c cele dou state erau provincii otomane cu un regim administrativ special. Aceast transformare a statutului internaional al rilor Romne a fost cauzat de victoria total a concepiei hanefite n dreptul islamic otoman. Preteniile nejustificate ale Imperiului Otoman cu privire la statutul internaional al Moldovei i rii Romneti au fost sprijinite de marile puteri cretine care erau interesate s obin extinderea i la rile Romne a avantajosului regim al capitulaiilor (al privilegiilor comerciale) obinute de la Sublima Poart24.
22

Pentru explicarea fundamentului juridic al principiului teritorialitii statutelor a se consulta George Plastara. Curs de drept civil romn pus la curent cu legislaia postbelic. Vol. I, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, [f.a.], pp.48-49. 23 Dimitrie Alexandresco. Principiile dreptului civil romn. Vol. I, Editura Atelierele grafice Socec&Co., Societate Anonim, Bucureti, 1926, p.102. 24 Mihai Maxim. rile Romne i nalta Poart. Cadrul juridic al relaiilor romno-otomane n evul mediu. Editura Enciclopedic, Bucureti, 1993, pp.152-157 i 240-241 i Academia de

66

DARIESCU COSMIN

Dup ncheierea Tratatului de pace de la Kuciuk-Kainargi (1774) i a Conveniei explicative a tratatului de la Kuciuk-Kainargi (Aynali Kavak, 1779) ntre Rusia i Imperiul Otoman, nti Rusia, apoi Austria25 i ulterior i celelalte puteri cretine au reuit s aplice abuziv prevederile capitulaiilor pe teritoriul Moldovei i al rii Romneti, trimind n cele dou state romneti consuli care, pe lng atribuii legate de promovarea comerului, aveau i competen jurisdicional deplin n procesele dintre protejaii lor sau dintre protejaii lor i protejaii altei puteri26. Adesea, consulii pretindeau competena jurisdicional i n litigiile dintre un protejat de-al lor i un pmntean, nefiind mulumii doar cu asistena protejatului pe ntreaga durat a procesului i cu participarea la deliberrile judectorilor moldoveni (aa cum se ntmpla mai ales dup 1845). De asemenea, consulii se strduiau s submineze eficiena i credibilitatea instanelor moldoveneti pe diverse ci dintre care amintim: contestarea hotrrilor judectoreti prin refuzarea recunoaterii i executrii lor n statul pentru care lucrau sau interveniile pe lng nalta Poart pentru ca Domnul s fie silit s se amestece n mersul justiiei, n folosul unui protejat strin27. Att de eficiente au fost manevrele de discreditare a instanelor moldoveneti, nct muli moldoveni preferau s cumpere, contra unor taxe serioase, legitimaii de supuenie fa de o putere strin al crei consul s le apere interesele prin mijloace licite sau ilicite n procesele care li se intentau. Practica aceasta a luat o asemenea amploare, nct n 1813, nalta Poart emitea un firman prin care i recunotea ca strini numai pe locuitorii unui alt stat, excluznd din aceast categorie raialele (adic supuii, categorie n care erau inclui i moldovenii) ce cumpraser calitatea de sudit prin patente eliberate abuziv de consulate. Domnitorii Moldovei s-au mpotrivit tendinei consulilor de a-i asuma competena jurisdicional exclusiv n litigiile dintre pmnteni i supui ai statului pe care l reprezentau. Pe aceast linie s-au nscris nfiinarea ntre 17921793 a unei instane speciale menite s rezolve litigiile de drept internaional privat (instan numit Departamentul Strinilor Pricini) ori interdicia
tiine Sociale i Politice a Republicii Socialiste Romnia. Istoria dreptului romnesc. Vol. II, Partea nti. Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1984, pp.223-224. 25 Harald Heppner. Austria i Principatele Dunrene (1774-1812). O contribuie la politica Sud-Est European a Habsburgilor. Presa Universitar Clujean, Cluj, 2000, pp.42-47. 26 Academia de tiine Sociale i Politice a Republicii Socialiste Romnia. Istoria dreptului romnesc. Vol. II, Partea nti, Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1984, p.238, nota de subsol 49. 27 Ibidem, p.238, nota de subsol 49 i Valentin Al. Georgescu i Petre Strihan. Judecata domneasc n ara Romneasc i Moldova (1611-1831). Partea I., Organizarea judectoreasc. Vol. II (1740-1831). Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1981, p.61-62.

Norme de drept internaional privat n Moldova

67

translatorilor consulatelor de a asista la deliberrile judectorilor (Circulara Ministerului Dreptii din 9 iunie 1859)28. n 1832, Departamentul Strinilor Pricini a fost desfiinat, iar competena jurisdicional de drept internaional privat au obinut-o, n temeiul art. 297 al Regulamentului organic al Moldovei, instanelor ordinare moldoveneti29. n ciuda acestor eforturi, jurisdicia consular s-a meninut de jure pe teritoriul Moldovei i pe teritoriul Valahiei, pn la cucerirea independenei Romniei, dei de facto, instanele romneti au refuzat nc nainte de 1877, imixtiunea consulilor n judecarea pricinilor dintre romni i strini invocnd lipsa de temei legal a jurisdiciei consulare dup Convenia de la Paris din 185830. n aceste condiii, se impune concluzia conform creia n prima jumtate a secolului al XIX-lea, un numr restrns de litigii cu element de extraneitate erau soluionate de instanele moldoveneti competente31, potrivit normelor conflictuale edictate n Codul Calimach. Majoritatea litigiilor care implicau supui ai marilor puteri cretine sau bunuri imobile aflate pe teritoriul acestora erau soluionate de consulii puterilor respective, dup normele conflictuale proprii. n opinia noastr, teritorialismul excesiv al sistemului de rezolvare a conflictelor de legi prevzut de Codul Calimach a fost un factor ce a meninut jurisdicia consular n Moldova. La urma urmei, ce consul francez, britanic, austriac sau rus ar fi recunoscut competena instanelor moldovene de a judeca litigiul dintre un cetean propriu i un moldovean, tiind c, n acest fel, capacitatea personal a ceteanului propriu i actul sau actele juridice n litigiu ar fi fost judecate dup Codul civil al Moldovei (stat aflat sub suzeranitate otoman i considerat, adesea, de Sublima Poart drept o provincie otoman cu un statut administrativ special)? n temeiul art. 1912 al Codului civil romn, toate prevederile de drept internaional privat ale Codului Calimach au fost abrogate n decembrie 1865,

28 Valentin Al. Georgescu i Petre Strihan. Judecata domneasc n ara Romneasc i Moldova (1611-1831). Partea I., Organizarea judectoreasc. Vol II (1740-1831). Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1981, pp.61 i 87. 29 Academia de tiine Sociale i Politice a Republicii Socialiste Romnia. Istoria dreptului romnesc. Vol. II, Partea nti, Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1984, p.238, nota de subsol 50. 30 Valentin Al. Georgescu i Petre Strihan. Judecata domneasc n ara Romneasc i Moldova (1611-1831). Partea I., Organizarea judectoreasc. Vol II (1740-1831). Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1981, p 62. 31 Adic fie de Departamentul Strinilor Pricini pn n 1832, fie de instanele ordinare, dup aceast dat.

68

DARIESCU COSMIN

ntruct prin art. 2 al Codului civil romn se stabileau urmtoarele norme de rezolvare a conflictelor de legi: Numai imobilele afltoare n cuprinsul teritoriului Romniei sunt supuse legilor romne chiar cnd ele se posed de strini. Legile relative la starea civil i la capacitatea persoanelor urmresc pe romni chiar cnd ei i au reedina n strintate. Forma exterioar a actelor este supus legilor rii unde se face actul32. Comparnd dispoziiile art. 2 al Codului civil romn cu cele ale paragrafelor 396 i 5 din Codul Calimach, se observ c trei din cele ase norme conflictuale ale Codului Calimach au fost preluate, parial sau total, n Codul civil romn. Totui redactarea art. 2 din Codul civil romn este inferioar, ca tehnic legislativ, formulrii paragrafelor 396, 45, 46 i 2009 din Codul Calimach, ntruct art. 2 nu meniona nimic despre legea aplicabil bunurilor mobile, strii i capacitii strinilor, actelor juridice ncheiate de strini n Romnia sau cererilor creditorilor strini asupra faliilor romni33. A fost nevoie de contribuia doctrinei pentru a lmuri aceste chestiuni, pe cnd Codul Calimach rezolva expres aceste probleme, chiar dac ntr-o manier feudal, excesiv de teritorialist.

THE PRIVATE INTERNATIONAL LAW RULES OF MOLDAVIA IN THE FIRST HALF OF THE 19-TH CENTURY
Abstract The Moldavian choice-of-law rules were provided by the Civil Code of the Principality of Moldavia (the Code Calimach), enforced on October 1, 1817). Summarizing the provisions of paragraphs 2,5,6, 45, 46, 396 and 2009 of the Code Calimach, we discover the following choice-of-law rules: A. B. The Code Calimach governed all the inhabitants of Moldavia, whether they were Moldavians or foreigners; The Moldavian citizens legal capacity was governed by the Moldavian law even abroad, while the foreigners legal capacity to conclude juridical acts on Moldavian soil, was subjected to the Moldavian law;

Apud Mihai V. Jakot. Drept internaional privat. Vol. I, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1997, p.85. 33 George Plastara. Curs de drept civil romn pus la curent cu legislaia postbelic. Vol. I, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, [f.a.], pp.49-51.

32

Norme de drept internaional privat n Moldova

C.

69

The juridical acts concluded abroad by a Moldavian citizen were governed, in their substance, by the Moldavian law and in their form, by the law of the state where the act was concluded; D. The juridical acts concluded on the territory of Moldavia were subjected to the Moldavian law, both in their substance and in their form; E. The Code Calimach granted to a foreign creditor the same rights over a Moldavian bankrupt debtor which were granted by the foreigners national law to a Moldavian creditor in the same situation; F. Immovables were governed by the law of the place where they were situated, while the movables were subjected to the owners personal law (which was always the Moldavian law as long as the owner was on Moldavian soil). According to paragraph 45 of the Code Calimach, foreigners had the same civil rights as Moldavians, with the exclusion of those rights for which the Moldavian law required either the Moldavian citizenship or the attribute of Orthodox Christian (or both conditions). These provisions of the Code Calimach were abolished on December 1, 1865, when the Romanian Civil Code was enforced.

70

DARIESCU COSMIN

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
STRATEGII GLOBALE N REGLEMENTAREA INSOLVENEI TRANSFRONTALIERE A INSTITUIILOR DE CREDIT

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU 1. Aspecte generale privind insolvena transfrontalier Extinderea activitilor de afaceri n plan internaional a generat, pe lng rezultate pozitive i unele consecine negative, ntre care, dintre cele mai grave, multiplicarea cazurilor de insolven transnaional. n acest context, interesul pentru dezvoltarea strategiilor globale destinate soluionrii crizei insolvenei transfrontaliere este n cretere. Falimentul sau reorganizarea unei companii multinaionale care ntmpin dificulti financiare poate prezenta aspecte extrem de complexe din punct de vedere al legislaiei internaionale. Problemele de insolven transfrontalier nu se limiteaz la eecul marilor afaceri internaionale. n forma cea mai simpl, insolvena transnaional poate presupune o procedur de insolven ntr-o ar, cu creditori localizai n strintate. n cazul cel mai complex, poate s implice sucursale, bunuri, operaiuni i creditori n numeroase alte state. Elaborarea unei abordri universale privind soluionarea dificultilor societare este o ncercare dificil. n parte, aceasta se datoreaz diferenelor dintre legislaiile falimentului, care reflect deosebiri fundamentale n abordarea lichidrii i n atitudinea fa de redresarea financiar. Aceste deosebiri nu sunt uor sesizabile, deoarece legislaiile falimentului tind s mprteasc aceleai principii: protejarea intereselor creditorilor i gsirea cilor de a-i ine unii. Totui, practica judiciar variaz n adoptarea celor mai potrivite mijloace pentru atingerea acestor scopuri cu anumii parametri de risc. Astfel, ordinea de preferin pentru distribuie cunoate diferite grade n diverse jurisdicii. n unele jurisdicii se aplic conceptul subordonrii echitabile, ceea ce poate afecta considerabil starea bilanurilor contabile. Criteriile de deschidere a procedurii insolvenei i rspunderea directorilor variaz de la un stat la altul, ca i statutul angajailor i conducerea afacerii.1

1 Alan Tilley, When Crisis Crosses Borders: A Guide to Bankruptcy, Insolvency Practices in the U.S., Europe, 1 apr. 2006, disponibil la info@ tournaround.org., p. 4.

72

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

Regulile care guverneaz legislaia insolvenei i practica din acest domeniu i au fundamentul n tradiiile legislative ale statelor2. n parte, acest fapt este generat de mprejurarea c legea insovlenei prevaleaz i nlocuiete multe reguli att din dreptul material ct i din cel procesual. Mai mult, importana interesului economic naional variaz de la ar la ar, avnd ca rezultat diferite legi n materie de insolven.3 n SUA, legislaia falimentului este orientat pe ideea c reabilitarea i meninerea conducerii ofer cele mai bune perspective pentru redresare dac exist un centru viabil de afaceri. Decizia cu privire la alegerea de a se supune sub protecia justiiei sau de a obine redresarea consensual poate depinde de abilitatea companiei de a convinge acionarii asupra unui plan de redresare credibil , drept alternativ la restructurarea printr-un proces formal. Majoritatea jurisdiciilor europene sunt mai favorabile creditorilor n abordarea lor , n pofida trendului cresctor ctre o restructurare consensual. Astfel, decizia de deschidere a procedurii este determinat de diferitele practici locale, cum ar fi preocuparea directorilor pentru rspunderea lor personal, preocuparea bncilor asupra rspunderii creditului i aplicarea unor anumite criterii de insolven. Legislaia insolvenei se schimb pe msur ce guvernele ncearc s stabileasc o balan echitabil ntre meninerea valorii ntreprinderii i a angajailor pe de o parte i protecia intereselor creditorilor, pe de alt parte. Ultimii ani au adus modificri ale legislaiei din SUA, Marea Britanie, Frana, Spania, Italia, Germania, iar mai recent, Romnia. Una din cele mai pregnante probleme ale falimentului internaional este lipsa structurilor legale destinate s se ocupe de cazurile de insolven care depesc graniele naionale. Un numr nsemnat de cazuri de amploare n materie de insolven aprute n ultimii ani au adus n prim plan importana dezvoltrii unui sistem care s fie n msur s le soluioneze.4 ncercarea de a simplifica problemele insolvenei transfrontaliere prin adoptarea Regulamentului Uniunii Europene 1346/2001 asupra procedurilor de insolven a avut consecine neprevzute : negocieri de competen, cereri fictive privind centrul principalelor interese i o mare confuzie n instanele locale.
Manfred Balz, The European Union Convention on Insolvency Proceedings, 70 Am. Bankr. L.J. (1996), p. 485-486. 3 Roland Lechner, The New Threat to International Commercial Tranzactions: Cross-border Insolvency and its Impact on the Standby Letter of Credit Regime, National Law Center for InterAmerican Free Trade, p. 14. 4 Samuel Bufford, Louise De Carl Adler, Sidney Brooks, MarciaS. Krieger, International Insolvency, Federal Judicial Center, 2001, p. 3.
2

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

73

Datorit amendamentelor aduse la Codul Falimentului al SUA, care au intrat n vigoare n octombrie 2005, adugrii Capitolul 15 i adoptrii Legii Model UNCITRAL din 1997, companiile din SUA aflate n criz sunt n msur s caute un debitor n posesie (DIP), procedura primar n strintate, adugnd i mai mult confuzie i mai multe oportuniti pentru profesioniti s caute jurisdiciile favorabile intereselor clienilor lor. 2. Particulariti privind insolvena instituiilor de credit n plan internaional n mod tradiional, instituiile bancare finaneaz tranzacii internaionale prin scrisori de credit i rezolv orice probleme care apar cnd anumii debitori nu sunt n msur s i regleze conturile internaionale. Disponibilitatea i eficiena procedurilor de insolven este un punct important n evaluarea riscului dinafara pieei5. Insolvena instituiilor financiare multinaionale este mult mai complex dect falimentul corporaiilor i aduce n atenie diversitatea de abordri a diferitelor jurisdicii. nainte ca o banc de dimensiuni mari sau medii s fie declarat insolvent, guvernele vor veni de cele mai multe ori n sprijinul acestor bnci aflate n impas financiar, pentru a evita consecinele negative asupra afacerilor pieei de capital. O asemenea intervenie prealabil insolvenei este destinat soluionrii instabilitii financiare i nlturrii nclcrii cerinelor prudeniale nc dintr-un stadiu timpuriu. Majoritatea statelor prevd n legislaia bancar desemnarea unui supervizor bancar care este mputernicit s ia msuri de remediere i s conduc afacerile viitoare ale bncii. Cu toate c legislaia bancar intern conine cerine speciale care limiteaz sau chiar nltur dreptul creditorilor de a formula cereri de insolven, majoritatea statelor membre ale UE nu au prevederi amnunite asupra insolvenei bancare i consider suficient aplicarea legislaiei comune n materia insolvenei. Numai Italia are o procedur special administrativ aplicabil anumitor entiti, inclusiv bncile.6 n ceea ce privete S.U.A., acestea exclud n mod explicit instituiile financiare de la aplicarea legii generale a falimentului i au un regim cu totul aparte. n Frana, instituiile de credit sunt supuse Legii nr. 84-46 din 1984, cu modificrile din 1999. n Canada, bncile se al sub incidena Actului din 1985 privind lichidarea i reorganizarea. Dreptul englez trateaz bncile la fel ca pe celelalte companii i nu prevede reguli specifice n materie de faliment bancar.
5 6

Harold S. Burman, Private International Law, 32 Intl Law (1998), p. 591-592. Collier, International Business Insolvency Guide 43.04 (1) (matthew bender 2001).

74

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

n abordarea problematicii falimentului instituiilor de credit s-au conturat trei posibile soluii7: -edictarea de legi speciale n materia falimentului instituiilor de credit, -aplicarea legilor generale n materie de faliment; -includerea regulilor privind falimentul instituiilor de credit n legile care reglementeaz activitatea bancar. n urma consecinelor dezastruoase ale insolvenei bncilor Herstatt8 i 9 BCCI , cazuri cu impact asupra economiei globale, au fost fcute mai multe eforturi pentru a asigura o ndrumarea efectiv n coordonarea cazurilor de ncetare de plat multinaionale. Aspectele jurisdicionale generate de incapacitatea de plat a unei bnci sunt mai complexe n cazul unei corporaii multinaionale, ntruct toate acordurile internaionale i regionale asupra insolvenei transfrontaliere exclud instituiile de credit de la scopul lor de aplicare. Motivul pentru acest tratament special al instituiilor financiare poate fi explicat prin complexitatea materiei insolvenei bncilor i prin interesele divergente i suprapunerilede competene naionale implicate. Eva Hupkes, de la Conducerea Regulamentului din departamentul legal al Comisiei bncii federale suedeze, subliniaz c stabilirea unui cadru legal pentru insolvena bancar este deja destul de complicat la nivel naional, cu diferitele autoriti implicate- de reglementare, de supraveghere i judiciar- complexitatea este cu att mai mare la nivel internaional.10 Interesul autoritilor naionale competente de a determina n mod exclusiv cursul procedurilor de insolven implicnd instituii financiare n cadrul jurisdiciei lor
7 Andrew Campbell, Issues in Cross-Border Bank Insolvency:The European Community Directive in the Reorganization and Winding-Up of Credit Institutions, www.imf.org., p. 8. 8 Hestatt a fost o mare banc german cu sediul n Cologne, Germania, cu filiale n toat lumea. n urma crizei petrolului i a efectelor sale asupra balanei internaionale de pli, Herstatt a suferit mai multe pierderi severe i n cele din urm a devenit insolvent. n conformitate cu legea german, instanele germane au declarat insolvena Herstatt i au desemnat un lichidator pentru a opri toate plile i a nchide banca. Balana de cliring a Herstatt din New York a ngheat conturile Herstatt i a acceptat doar pli care s i profite lui Herstatt dar nu a permis vreo contraplat nafar. n perioada declarrii insolvenei lui Herstatt, creditorii din New York au ncercat s sechestreze conturile ngheate ale lui Herstatt. Instanele de stat i federale din New York au admis sechestrul, iar conturile lui Herstatt din New York au fost golite de creditorii locali,. Creditorii americani erau preocupai de faptul c o instan german le va recunoate, deoarece a devenit clar c o instan german ar avea competena cea mai potrivit pentru a conduce procedura insolvenei. 9 A se vedea Basel Committee in Banking Supervision, The Insolvency Liquidation of a Multinational Bank, December, 1992, disponibil la http://www.bis. org/publ/bcbsc333.pdf. 10 Eva Hpkes, Insolvency-Why a Special Regime for Banks?, May 2002, disponibil la http://www.imf.org/external/np/leg/sem/2002/cdmfl/eng/hupkes.pdf., p. 28.

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

75

are rdcini adnci n implicaiile sistemice ale economiilor naionale i sistemelor bancare pe care aceste proceduri le vor determina.11 Regulamentul CE nr.1346/2000, care constituie cea mai complet legislaie de insolven internaional referitoare la conflictele de legi i normele de cooperare dintre autoritile competente, nu este aplicabil instituiilor de credit. Legea Model UNCITRAL asupra insolenei transfrontaliere din 1997 i majoritatea acordurilor bilaterale i regionale referitoare la insolvena transfrontalier exclud bncile din domeniul de aplicare. n absena unui cadru legal internaional care s se refere la lichidarea sau reorganizarea instituiilor financiare, coordonarea procedurilor de insolven multiple depinde de coninutul respectivelor legi naionale ale fiecrei ri care i exercit jurisdicia asupra bncilor insolvente sau a uneia din sucursalele lor. 12 n falimentul bncilor multinaionale, procedurile de insolven pot fi deschise n jurisdiciile n care banca deine sucursale locale sau n care posed bunuri. Conflictele vor aprea atunci cnd procedurile de insolven multiple determin mprirea bunurilor debitorului. Rezolvarea acestor conflicte va depinde n mare msur de interaciunea dintre legislaiile de insolven sau cele bancare ale diferitelor jurisdicii implicate.13 Ct timp insolvena bancar este recunoscut a fi de competena respectivelor autoriti naionale, innd cont i c prevederile referitoare la tratamentul bncilor insolvente variaz semnificativ n cadrul jurisdiciilor, probabilitatea ca aceste autoriti s coopereze cu o autoritate strin i s se supun ordinelor acesteia este foarte redus. Deschiderea procedurii de faliment n ce privete o entitate bancar ridic urmtoarele ntrebri: dac n privina aceluiai debitor instituie de credit pot fi deschise mai multe proceduri concomitente sau este suficient deschiderea unei singure proceduri, care va fi instana competent, care va fi legea aplicabil, care vor fi efectele unei hotrri pronunate de instana unui stat n materie de faliment , care va fi tratamentul acordat creditorilor strini fa de cei autohtoni i altele.14

11 Philip Molyneux, Banking Crises and the Macro-economic Context, in Bbank Failures and Bank Insolvency Law in Economies in Transition, (Rosa M. Lastra & Henry N. Schiffman, eds. 1999), p.14-17. 12 Freshfields Bruckhaus Deringer, Restructuring and Insolvency Bulletin, Summer 2001,[hereinafter Freshfields-Bulletin] disponibil la http://www.freshfields.com/practice/finance/publications/newsletters/ribulletin/952.pdf, p. 3. 13 Basel Committee, op. cit., p. 1. 14 Ion Turcu, Aspecte de drept internaional privat al falimentului bncilor (Insolvena transfrontalier), R.D.C., nr. 3/1999, p. 20.

76

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

2. Principiul entitii unice sau principiul entitilor separate De o importan deosebit att pentru bncile insolvente ct i pentru creditorii acestora este determinarea faptului dac o anumit autoritate trateaz o sucursal a bncii insolvente localizat n jurisdicia sa drept o entitate-unic sau ca o entitate-separat. Lichidatorii din statele care au o abordare de entitate separat, ca Statele Unite15 i Frana16, urmresc bunurile unei sucursale locale a unei bnci insolvente i le distribuie creditorilor care au creane asupra acelei sucursale.17 n baza acestei doctrine, fiecare sucursal a unei bnci strine care desfoar operaiuni n acea jurisdicie este tratat ca o entitate legal incorporat separat, pentru anumite scopuri. n eventualitatea lichidrii unei bnci strine cu o sucursal local, sucursala va fi lichidat separat de entitatea privit ca ntreg. Creditorii sucursalei locale vor fi satisfcui din bunurile acelei sucursale i alte bunuri ale bncii aflate n jurisdicia respectiv. Lichidatorul local este mputernicit s distribuie nu numai bunurile sucursalei din toat lumea, dar i toate bunurile bncii din acea jurisdicie. Creditorilor altor sucursale le este interzis s participe n procedura de lichidare local. Bunurile vor fi administrate mai nti n beneficiul creditorilor sucursalei locale i n eventualitatea c exist un surplus de bunuri dup satisfacerea tuturor creditorilor, lichidatorul va putea transfera orice bun excedentar ctre alt jurisdicie pentru distribuia unei proceduri de insolven locale. Abordarea ca entitate-separat are astfel consecine negative pentru creditorii strini care nu au o crean direct mpotriva sucursalei locale, ntruct creditorii locali din jurisdiciile entitii separate pot primi o parte mai mare din creana lor n cursul procedurii de lichidare, comparativ cu creditorii strini localizai n jurisdiciile cu o abordare de entitate singular. n schimb, n baza abordrii ca entitate-unic, care este adoptat de Marea Britanie i cele mai multe state din U. E., bncile sunt lichidate ca o singur entitate legal i sucursalele bncilor strine sunt considerate sedii ale marii corporaii unice. Toi creditorii bncii, naionali sau strini, au dreptul s participe la lichidare. Creanele creditorilor unei anumite sucursale nu vor obine de regul prioritate asupra creanelor creditorilor altor sucursale n ce privete lichidarea. Teoretic, lichidatorii din jurisdiciile ce aplic teoria entitii- unice sunt preocupai de administrarea bunurilor bncii n lichidare situate n toat
12 U.S.C. 3102(i) (1994). Richard Herring, International Financial Conglomerates: Implications for Bank Insolvency Regimes, July 2002, disponibil la http://www1.worldbank.org/finance/assets/images/Herring-intl_finan_conglom-doc.pdf, p. 19. 17 Basel Committee, op. cit., p. 9.
16 15

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

77

lumea. Totui, n practic, acetia au anse s obin controlul numai asupra bunurilor localizate n cadrul propriei jurisdicii i a bunurilor aflate n acele jurisdicii strine n care pot obine recunoaterea. Dimpotriv, jurisdiciile care urmeaz abordarea entitii-separate nu au anse s coopereze cu administratorul strin al unei asemenea proceduri universale i s transfere bunurile unei sucursale locale, cu excepia cazului n care un tratat bilateral ntre dou autoriti ar dispune o asemenea cooperare. Fiecare din aceste abordri prezint anumite dezavantaje. Adoptarea de ctre autoritile naionale competente a dreptului exclusiv de a administra procedura de insolven a unei bnci localizate n jurisdicia sa conduce inevitabil la crearea a mai multor proceduri paralele, mai ales cnd bunurile, nfiinarea i obligaiile bncii insolvente sunt identificate n mai mult de o procedur.18 Dei foarte puine proceduri teritoriale interzic astzi n mod expres participarea creditorilor strini n cadrul procedurilor naionale, aceasta depinde de posibilitatea de cunoatere i informare, de abilitatea lor de a fi diligeni i de a nltura obstacolele procedurale.19 Costurile colectrii datoriilor dincolo de granie i nesigurana litigiilor sunt de asemenea factori care fac accesul la procedurile de insolven ale debitorului mai dificil pentru creditori. 20 Puini creditori vor avea resursele necesare s se foloseasc de avantajele procedurilor multiple i s recupereze debitele restante din diferite state, de regul numai datorit faptului c acei creditori sunt ei nii entiti multinaionale. n jurisdiciile care abordeaz soluia entitii-unice, autoritatea competent va administra toate bunurile debitorului, indiferent de locul siturii lor, iar deciziile sale vor avea efect universal. Totui, abordarea entitii-unice presupune c alte jurisdicii vor recunoate automat decizia instanei emitente. O astfel de recunoatere automat este puin probabil s apar n jurisdiciile n care este aplicabil sistemul entitii-separate fa de sucursalele bncii strine. Dreptul internaional privat austriac d dreptul unui creditor strin s nregistreze creana sa ntr-o procedur de insolven din Austria, indiferent dac statul n care creditorul strin este localizat a ncheiat un tratat bilateral sau multilateral cu Austria.21 Nu mai puin important de menionat este faptul c Austria a ncheiat un tratat bilateral referitor la problema insolvenei transfrontaliere cu Germania.
Hupkes, op. cit., p. 27-31. Paul J. Omar, The Landscape of International Insolvency Law, 11 INTL. INSOLV. REV. (2002), p. 173-177. 20 Idem, p. 178. 21 Collier, op. cit, 50 14A.06(a), (b).
19 18

78

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

Universalitatea este, n materia falimentului instituiilor de credit, legat de conceptul statului gazd (home country) al unei bnci, avnd competen asupra unei proceduri de insolven unice. Teritorialitatea presupune proceduri separate n fiecare jurisdicie. Procedura deschis n statul gazd nu produce efecte transfrontaliere.22 Aceste teorii nu reprezint dect o particularizare a argumentelor care justific cele dou mari principii din materia falimentului internaional: principiul teritorialitii i pluralitii falimentului i principiul unicitii i universalitii falimentului.23 4. Reglementri comunitare privind falimentul instituiilor de credit De la adoptarea Regulamentului U.E., Consiliul Europei a emis dou directive referitoare la reorganizarea i lichidarea companiilor de asigurare24 i a instituiilor de credit.25 Spre deosebire de un regulament, care oblig prin el nsui, o directiv este obligatorie numai n privina rezultatului de atins, n timp ce metoda i forma prin care se va obine acest scop este la dispoziia guvernelor statelor membre. Concordana cu o directiv poate necesita un nou statut, un act administrativ sau chiar modificarea constituiei. Directiva Consiliului Europei asupra reorganizrii i lichidrii instituiilor de credit oblig statele membre s modifice legile lor naionale n conformitate cu prevederile Directivei. Termenul prevzut pentru realizarea implementrii a fost stabilit pentru 5 mai 2004. Directiva CE este primul cadru legal instituional special destinat s trateze insolvena bncilor multinaionale i care este de natur s confere sigurana necesar referitoare la legislaia care guverneaz procedurile de reorganizare i lichidare. 1.Competena jurisdicional Directiva CE este aplicabil instituiilor de credit i sucursalelor lor din statele membre ale UE. Trebuie semnalat faptul c domeniul de aplicare al directivei nu include bncile centrale din statele membre, i nici anumite categorii de instituii cum ar fi uniunile de credit. Directiva are un efect potenial dincolo de statele membre ale UE i se poate aplica sucursalelor unei bnci non-europene, dac acea banc are sucursale n cel puin dou state membre. Terminologia non-europene se ref la bncile care au sediul central n afara
Diana Ungureanu, Falimentul internaional, Lumina Lex, 2004, p. 164. Batiffol et Lagarde, Droit international prive, t.II, 7 ed., p.745. 24 Directiva CE 2001/17 din 19 martie 2001 asupra reorganizrii i lichidrii instituiilor de asigurare. 25 Directiva CE 2001/24/CE din 4 aprilie 2001 asupra reorganizrii i lichidrii instituiilor de credit.
23 22

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

79

teritoriul statelor membre UE. n pofida expansiunii din domeniu, rmne de vzut ce nivel de coordonare permis de prevederile directivei poate fi atins. O astfel de cooperare dintre autoritile competente ale statului ter i un stat membru al UE va depinde n mare parte de asemnarea dintre legile naionale i procedura aplicabil bncilor insolvente. Directiva CE nvestete cu competen exclusiv autoritile administrative sau judiciare ale statelor membre de origine cu privire la deschiderea procedurii insolvenei mpotriva unei bnci insolvente, inclusiv a sucursalelor sale din alte state membre, n baza legii naionale ale respectivelor statului membru de origine. Statul membru competent ca stat membru de origine va fi acela n care instituia de credit a fost autorizat.26 Prin lsarea stabilirii cursului normal al insolvenei n seama autoritilor naionale competente, n locul stabilirii unei anumite proceduri, Directiva ia n considerare faptul c n unele state deschiderea procedurii insolvenei depinde de autoritile judiciare, n timp ce n alte state, decizia aparine autoritilor bancare cu atribuii de control.27 O asemenea abordare a fost recomandat innd seama mai ales de faptul c, n unele sisteme, bncile sunt supuse legii generale a insolvenei, iar n altele sunt supuse unei proceduri speciale. Conceptul de stat membru de origine este folosit n raport cu cel de stat membru gazd. Statul gazd este un stat membru n care instituia de credit are o sucursal sau n care deine servicii28 . Soluia aleas de Directiva CE a fost aceea a unei proceduri centralizate, unice de insolven, ntruct aceasta ar corespunde concepiei generale conform creia statul de origine este mai n msur s se ocupe de problema bncii insolvente i c astfel se va asigura creditorilor un tratament egal. Directiva investete autoritile administrative sau judiciare competente din statul de origine cu competena exclusiv de a implementa una sau mai multe msuri de reorganizare sau cu deschiderea procedurii de lichidare. Dei posibilitatea deschiderii procedurii insolvenei n statul gazd sugereaz c procedurile secundare teritoriale de insolven sunt permise de Directiva CE, o asemenea percepie este greit, ntruct Directiva prevede numai procedurile de reorganizare i lichidare de diferite intensiti supuse

26 Directiva CE se refer la definiia dat n art. 1(6) a Directivei Parlamentului European 2001/12/CE referitoare la nfiinarea i urmrirea instituiilor de credit. 27 Enrico Galanti, The New EC Law on Bank Crisis, 11 INTL. INSOL. REV. 49, (2002), p. 56-57. 28 Directiva Consiliului i Parlamentului European 2001712/EC referitoare la instituirea i urmrirea instituiilor de credit, art. 1(7).

80

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

legilor statului membru de origine. 29 Dendat ce a fost deschis procedura insolvenei n statele membre, autorizarea instituiilor de credit va fi retras. 30 2.Competena legislativ Legea naional a statului membru de origine prevede condiiile de adoptare a msurilor i a deschiderii procedurii. Dac majoritatea aspectelor procedurii, cum ar fi: compensarea, anularea tranzaciilor, tratamentul creanelor31, vor fi guvernate de legile naionale ale statelor membre de origine, n schimb, situaia anumitor contracte i drepturi dobndite, cum ar fi dreptul angajailor i rezerva titlului, sunt tratate n conformitate cu legea care le guverneaz, mai exact lex domicilii, lex situs, sau lex contractus.32 Excepia n favoarea lex domicilii sau lex contractus se limiteaz la efectele msurilor asupra anumitor contracte i drepturi, i nu acoper alte probleme cum ar fi nregistrarea, verificarea, admiterea i rangul creanelor referitoare la acele contracte sau drepturile i regulile care guverneaz distribuia sumelor, care sunt reglementate de legea naional a statului n cauz.33 Se verific astfel i n aceast materia regula din dreptul internaional privat conform creia competena jurisdicional atrage competena legislativ. 3.Recunoaterea automat Msurile sau procedurile de reorganizare i vor produce efectele n cadrul UE dendat ce au devenit efective n statul membru n care au fost luate, fr a fi necesar ndeplinirea vreunei formaliti sau procedura exequaturului.34 Dat fiind c Directiva CE nu se aplic sucursalelor localizate n Statele Unite, administratorii din procedura statului membru de origine vor fi nevoii s se bazeze pe msurile de cooperare prevzute n Codul falimentului din SUA, mai ales pe posibilitatea instituirii procedurii secundare n baza seciunii 304. Un exemplu relevant al unei asemenea de cooperri este cel al insolvenei privind banca ruseasc Rossiyskiy Kredit Bank RKB, cnd instana de faliment din SUA a Districtului de sud al New York a luat o decizie permanent n baza Seciunii 304 prin care interzice executarea hotrrilor privind eventualelor sechestrri de bunuri ale RKB n Statele Unite de ctre creditorii locali.35 Decizia
Idem. Directiva instituiilor de credit, art. 12(1). 31 Idem, art. 10. 32 Idem, art. 20, 21. 33 Galanti, op. cit., p. 59. 34 Idem, art. 9(1). 35 Evelyn H. Biery, Ancillary Relief Granted in a Russian Bank Case, 20-FEB AM. BANKR. INST. J. 24 (2001).
30 29

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

81

s-a bazat pe prezumia c, dei prevederile Actului de Reconstrucie a creditului rusesc nu sunt identice cu cele ale legislaiei falimentului din SUA, diferenele nu sunt de natur a mpieta succesul unei proceduri secundare, lund n considerare prevederile legilor n ansamblul lor. Aceast decizie ar putea servi drept un precedent important pentru eforturile viitoare de cooperare dintre Statele Unite i alte jurisdicii n cazurile de insolven transfrontalier a bncilor. Totui, trebuie observat c banca ruseasc nu deine bunuri n Statele Unite i nici nu menine o sucursal local acolo. De aceea, decizia menionat nu mpiedic posibilitatea ca Statele Unite s continue s aplice cu strictee abordarea de entitate-separat referitor la sucursalele locale ale unei bnci insolvente strine. 4.Obligaia de cooperare, informare i publicitate Directiva CE include un set de prevederi ample care asigur fluxul normal de informare i comunicare ntre autoritile competente ale statului membru de origine i autoritile i creditorii din statul gazd. Directiva CE impune totodat o obligaie de cooperare ntre autoritile competente ale statului de origine i autoritile i creditorii din statul gazd. Directiva CE stabilete de asemenea n sarcina autoritilor competente ale statului de origine ndatorirea de a informa autoritile statului gazd despre deschiderea procedurilor de reorganizare sau de lichidare.36 Mai mult, art.5 al Directivei impune obligaia autoritilor statului de origine de a informa autoritile competente din statul gazd, atunci cnd cel dinti consider necesar implementarea pe teritoriul lor a unora sau mai multor msuri de reorganizare. Consiliul Europei a dorit s se asigure c autoritile din statul de origine furnizeaz la timp informaii cu privire la posibilele dificulti ntmpinate de sucursalele locale n cadrul jurisdiciei proprii i permit evaluarea oportunitii adoptrii msurilor de reorganizare pentru banc n ansamblu sau doar pentru sucursala stabilit n alt stat membru.37 Este important de menionat c Directiva CE nu limiteaz aplicarea legii naionale, care este n msur s mputerniceasc autoritile statului de origine s intervin n privina sucursalelor, chiar i a celor situate n strintate, ale unei bnci pe care ele au autorizat-o. Totui, dac autoritile statului membru de origine nu consider necesar s-i asume vreo iniiativ, nici n ce privete banca, nici asupra sucursalei, autoritile statului gazd sunt libere s i instituie propriile msuri extraordinare pentru sucursalele stabilite pe teritoriul lor.
36 37

Directiva Instituiilor de Credit, art. 4, 9 (1). Galanti, op. cit., p. 57-58.

82

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

Unul din obstacolele procedurale ntmpinate de creditorii strini n mod frecvent care se ivete n ncercarea de a participa la o procedur de insolven n alt jurisdicie, l constituie lipsa notificrii din timp i cu informaii adecvate asupra procedurii. Directiva prevede reguli privind obligaia de publicitate i informare destinate s ajute clienii i terii n general s i exercite propriile drepturi i mai presus de orice, s pun clienii sucursalei pe picior de egalitate, comparativ cu cei locali. Articolele 6 i 13 prevd obligaiile de publicitate cu privire la msurile de reorganizare i procedurile de lichidare. Publicitatea trebuie s se realizeze prin publicarea unui extras al deciziei n Jurnalul Oficial al UE i n dou ziare naionale n fiecare stat gazd. Aceast obligaie de publicitate este deosebit de important pentru a da creditorilor strini s aib posibilitatea apelrii n termen a deciziilor instanelor privind deschiderea procedurii insolvenei sau s i nregistreze creanele n cadrul procedurii din statul naional. Funcia instrumental a publicitii pentru dreptul de apel este subliniat de art. 6 (1), care stabilete c publicarea n sine trebuie s fie fcut astfel nct s faciliteze exerciiul dreptului de apel n termenul legal. Prevederile referitoare la schimbul de informaii ntre autoritile din statul de origine i statul gazd, ca i ndatorirea de a realiza notificarea adecvat asupra existenei procedurii, reitereaz o noiune care se regsete n ntreg coninutul Directivei, anume c autoritatea judiciar a statului de origine este singura competent s aib cunotin de apelurile mpotriva msurii insolvenei.38 5. Receptarea Directivei CE n dreptul romn Romnia are o legislaie special n materia falimentului instituiilor de credit- O.G. 10/2004 privind procedura reorganizrii judiciare i a falimentului instituiilor de credit. Adoptarea O.G. nr. 10/2004 a fost cerut de necesitatea armonizrii legislaiei noastre cu cea european (Directiva 2001/24/CE privind reorganizarea i lichidarea instituiilor de credit, n special prin preluarea dispoziiilor referitoare la reorganizarea instituiilor de credit i a celor referitoare la efectele ndeplinirii formalitilor necesare instituirii msurilor de reorganizare i a procedurilor de lichidare a instituiilor de credit cu sediul social n Uniunea European i care au sucursale autorizate n Romnia, respectiv a instituiilor de credit persoane juridice romne cu sediul social n Romnia i care au sucursale autorizate n Uniunea European. La scut timp de la adoptarea O.G. nr. 10/2004, aa cum era normal, a fost adoptat Legea nr. 278/2004 pentru
38

Idem, p. 63.

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

83

aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 10/2004 privind procedura reorganizrii judiciare i a falimentului instituiilor de credit. n principiu, Legea nr.278/2004 aduce dou mari modificri ordonanei: n primul rnd, revenirea la procedura falimentului i eliminarea tuturor prevederilor referitoare la procedura reorganizrii judiciare a instituiilor de credit, iar n al doilea rnd, corectarea reglementrii n ceea ce privete organele care aplic procedura i atribuiile acestora, aspecte criticate vehement n doctrin noastr juridic. Concluzii Lipsa unui cadru legal internaional care s se refere efectiv la insolvena transfrontalier a corporaiilor multinaionale sau a instituiilor de credit are efecte dramatice asupra siguranei tranzaciilor internaionale. n acest context, beneficiarii acreditivelor ntmpin o anumit dificultate n urmrirea creanelor mpotriva unei bnci multinaionale insolvente, ntruct autoritile abilitate din fiecare stat competent vor fi interesate n protejarea economiei naionale i a creditorilor locali. ntruct majoritatea statelor ader la o form a principiului teritorialitii n abordarea insolvenei transfrontaliere i sunt mai puin dispuse s coopereze n astfel de proceduri referitoare la instituiile de credit, beneficiarii pot fi constrni s urmreasc creanele lor n mai multe jurisdicii strine i urmeaz s suporte cheltuieli considerabile i diferite obstacole procedurale. Dei au fost fcute unele progrese recente de ctre comunitatea internaional referitoare la insolvena transfrontalier a entitilor colective prin Legea Model UNCITRAL i Regulamentul CE, unor asemenea documente fie le lipsete caracterul legal obligatoriu, sau sunt limitate n domeniul lor de aplicare la o arie geografic restrns. Situaia n aria insolvenei transfrontaliere a bncilor este i mai complicat, deoarece fiecare acord internaional de insolven a exclus instituiile de credit din domeniul lor de aplicaie. Directiva nr. 2001/24/CE a fost considerat un prim pas n direcia corect, chiar dac se rezum la insolvena transfrontalier intervenit n cadrul statelor membre UE. Dup adoptarea Directivei CE n toate statele membre proces realizat n anul 2004- s-a schimbat complet perspectiva insolvenei transfrontaliere a bncilor multinaionale n Europa. n pofida potenialului promitor de a ajuta la rezolvarea mai eficient a dificultilor pe care bncile multinaionale le presupun, Directiva CE are cu siguran limitele i restriciile sale. Dei teoretic, Directiva CE nu este neaprat limitat n scopul su de teritorialitatea UE, n ce privete executarea n afara UE, mai ales n jurisdiciile de tipul entitate-separat, cum ar fi SUA, rmne puin probabil. Mai mult, Directiva CE nu este aplicabil sucursalelor unei bnci a UE localizate ntr-un stat ne-membru al UE.

84

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

n orice caz, Regulamentul CE i Directiva CE confer cu siguran ndrumri valoroase pentru crearea unei convenii obligatorii n materia insolvenei internaionale care s includ cel puin un set complet de norme conflictuale i s nlture astfel nesigurana din domeniul tranzaciilor comerciale internaionale. Totui, att timp ct negocierea tratatelor este considerat n primul rnd un exerciiu n protejarea suveranitii i interesului naional, calea spre o concluzie de succes asupra problemelor insolvenei va fi dificil de parcurs. Pn la alctuirea unei astfel de convenii, prile contractante pot s ia alte msuri de precauie, prin reducerea riscului unei pierderi complete a creanelor lor ntr-un caz de insolven transfrontalier. De exemplu, creditorii pot solicita o garanie real n bunuri corporale sau incorporale, proprietate a debitorului. Ca deintor al unui astfel de drept real, acel creditor va dobndi statutul unui creditor garantat i va avea o ans mai mare n rambursarea creanei sale. Mai mult, legea care guverneaz aceste drepturi reale este mai accesibil, ntruct este de regul vorba despre legea jurisdiciei n care sunt localizate bunurile ce formeaz obiectul acestor drepturi.

GLOBAL STRATEGIES FOR THE REGULATION OF CROSSBORDER INSOLVENCY OF CREDIT INSTITUTIONS Abstract
The lack of an international legal framework actually referring to the cross-border insolvency of multinational corporations or credit institutions has dramatic effects on the security of international transactions. In this context, the beneficiaries of letters of credit are confronted with a certain difficulty in following the claims against an insolvent multinational bank, as the competent authorities in each relevant state are interested in protecting the national economy and the local creditors. Since most states adhere to a form of the territoriality principle in dealing with cross-border insolvency and they are less inclined to cooperate in such proceedings regarding credit institutions, the beneficiaries may be forced to follow their claims into a number of foreign jurisdictions and they are to bear considerable costs and face various procedural obstacles. Although the international community has recently made some progress with regard to the cross-border insolvency of collective entities through the UNCITRAL Model Law and the EC Regulation, such documents either lack a legally binding character, or their scope is restricted to a limited geographical area. The situation in the field of cross-border insolvency of banks is even more complicated, as each international insolvency agreement excluded the credit institutions from its scope.

Strategii globale n reglementarea insolvenei transfrontaliere a instituiilor de credit

85

Directive 2001/24/EC has been considered the first step in the right direction, even if restricted to cross-border insolvency within the EU Member States. Once the EC Directive was adopted in all Member States a process concluded in 2004 the perspective on the cross-border insolvency of multinational banks in Europe has changed completely. In spite of the promising potential of helping to solve more efficiently the difficulties posed by multinational banks, the EC Directive has no doubt its limits and restrictions. Although, in theory, the EC Directive is not necessarily limited in its scope by EU territoriality, its execution outside the EU, especially in separate-entity jurisdictions such as the USA, remains very unlikely. Moreover, the EC Directive is not applicable to the branches of an EU bank located in a non-EU state.

86

LUIZA CRISTINA GAVRILESCU

ANALELE TIINTIFICE ALE UNIVERSITATII AL.I.CUZA IASI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
PARTICULARITI PRIVIND SUBIECTELE EVAZIUNII FISCALE IOANA MARIA COSTEA
Mot-cl: contribuable, personne imposable, payeur, personne morale, participation pnale Cuvinte-cheie: contribuabil, persoan impozabil, pltitor, persoan juridic, participaie penal

Prin raportare la sfera incriminrilor din Legea nr. 241/2005 i la sfera raporturilor juridice de drept fiscal, putem identifica categorii distincte de subiecte de drept parte a raportului penal de conformare sau de reprimare. Intrarea n vigoare a normei penale, genereaz unui raport juridic penal de conformare, ntre stat, care are dreptul de a pretinde tuturor destinatarilor legii penale ndeplinirea obligaiei de conformare, cuprins n norma penal1 i destinatarii legii penale, pe de alt parte care au obligaia de a nu svri fapta interzis2. La data svririi infraciunii, se nate un raport juridic penal de conflict, ntre stat, ca reprezentant al societii i persoana fizic sau juridic, care a comis fapta penal. ntre subiectele raporturilor juridice penale, exist o identitate, n ambele forme ale sale, deosebirea constnd n aceea c la raportul juridic de conformare, este determinat numai sfera destinatarilor legii penale3, acest subiect fiind orice destinatar al normei penale, iar la raportul juridic de conflict este precis determinat n persoana celui care a svrit infraciunea. n ambele raporturi juridice de drept penal privind evaziunea fiscal, vom identifica un subiect pasiv i un subiect activ specific. 1. Subiectul pasiv al evaziunii fiscale n cadrul raportului juridic penal, statul este subiect principal, titular al aciunii penale, iar ca subiect adiacent al aceluiai raport juridic intervine persoana fizic sau juridic, titular a valorii sociale ocrotite.
1 Costic Bulai, Bogdan N. Bulai, Manual de drept penal. Parte general, Bucureti: Universul Juridic, 2007, p. 70. 2 Ibidem. 3 Ibidem, p. 71.

88

IOANA MARIA COSTEA

Particulariznd, n cazul evaziunii fiscale, subiect principal este statul, iar subiect adiacent al raportului penal este persoana prejudiciat prin fapta penal, i anume subiectul activ al raportului de drept fiscal ocrotit prin norma penal. Calitatea de subiect activ al raportului fiscal aparine statului, unitilor administrativ-teritoriale sau altor instituii publice, n funcie de tipul impunerii. Trebuie subliniat faptul c statul i unitile administrativ-teritoriale nu stau n nume propriu n raporturile juridice fiscale4. Conform articolului 17 alin. (3) C.proc.fisc., n raportul juridic fiscal, cu predilecie cel procesual, statul este reprezentat de Ministerul Economiei i Finanelor prin Agenia Naional de Administrare Fiscal i unitile sale subordonate cu personalitate juridic, denumite n cod organe fiscale. Conform articolului 17 alin. (4) C.proc.fisc., n raportul juridic fiscal, unitile administrativ-teritoriale, sunt reprezentate de unitile specializate organizate n cadrul acestora5, n limita atribuiilor delegate de ctre reprezentantul legal al acestora 6. Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul c aceste organe fiscale, nu au calitatea de subiect al raportului juridic penal. Spre exemplu, n ipoteza de la articolul 5 din Legea nr. 241/2005, fapta de a mpiedica, sub orice form, organele competente de a intra, n condiiile prevzute de lege, n sedii, incinte ori pe terenuri, cu scopul efecturii verificrilor financiare, fiscale sau vamale, nu are ca subiect pasiv funcionarul fiscal exercitnd inspecia respectiv, ci statul, care exercit competena de anchet prin intermediul unui reprezentant. Funcionarul este subiect pasiv al unei eventuale infraciuni contra persoanei, atunci cnd mijloacele de mpiedicare aduc atingere atributelor fundamentale ale persoanei. Calitatea de subiect pasiv, n cadrul unui raport juridic penal de evaziune fiscal difer n funcie de tipul obligaiei fiscale nclcate. Astfel, n ceea ce privete obligaiile fiscale centrale impozite sau taxe , n cadrul raportului juridic penal, statul va fi att subiect principal, n calitate de titular al prerogativei de sancionare, ct i subiect pasiv secundar, n calitate de titular al prerogativei de impunere. n cazul n care evaziunea fiscal privete obligaii fiscale locale impozite sau taxe , subiect pasiv al raportului penal va fi statul, n calitate de

Mirela Stancu, op. cit., p. 134. Conform articolului 291 C. fiscal Autoritile administraiei publice locale i organele speciale ale acestora, dup caz, sunt responsabile pentru stabilirea, controlul i colectarea impozitelor i taxelor locale, precum i a amenzilor i penalizrilor aferente. 6 Daniel Dascalu, Ctlin Alexandru, op. cit., p. 42.
5

Particulariti privind subiectele evaziunii fiscale

89

subiect principal i unitatea administrativ-teritorial, ca titular al creanei fiscale n calitate de subiect subsidiar. n cazul obligaiilor fiscale speciale contribuii sociale, taxe fiscale sau parafiscale , subiectul pasiv al raportului fiscal este statul, subiect principal, iar subiect secundar este instituia public7, avnd calitatea de subiect activ al raportului fiscal de impunere. Pe temei de complementaritate, sfera subiectelor pasive ale raportului penal de evaziune fiscal, se delimiteaz prin raportare la norma de incriminare, precum i la dispoziiile de drept fiscal, individualiznd titularul dreptului i titularul obligaiei nclcate prin fapta penal. 2. Subiectul activ la evaziunii fiscale Sfera subiectului activ al evaziunii fiscale se delimiteaz prin raportare la persoanele, crora legea penal special le impune o anumit conduit raport penal de conformare sau la persoanele, care au nclcat aceste dispoziii comind o infraciune raport penal de conflict. Din analiza, dispoziiilor Legii nr. 241/2005 i a legii fiscale, lato sensu, putem identifica cinci categorii de subiecte active ale infraciunilor de evaziune fiscal sau infraciunilor asimilate: contribuabil, pltitor, suportator, persoana impozabil i alte persoane. 2.1. Noiunea de contribuabil n mod tradiional, subiect activ al evaziunii fiscale este contribuabilul, persoana fizic sau juridic, romn sau strin, care desfoar activiti generatoare de impozite8. Noiunea de contribuabil este definit prin articolul 17 alin. (2) C.proc.fisc. ca orice persoan fizic sau juridic sau orice alt entitate fr personalitate juridic, ce datoreaz impozite i taxe, contribuii i alte sume bugetului general consolidat, n condiiile legii. Definiia noiunii de contribuabil este preluat i n articolul 2 pct. b din Legea nr. 241/2005 privind prevenirea i combaterea evaziunii fiscale. n literatura de specialitate9, s-a subliniat faptul c noiunea de contribuabil prezint dou sensuri. Stricto sensu, contribuabil este orice persoan, care datoreaz n nume propriu impozite, taxe, contribuii sau alte
7 Pot fi titular al impunerii: Casa Naional de Asigurri de Sntate, Casa Naional de Asigurri Sociale, orice instituie public gestionnd singur taxele ncasate. 8 Dan Drosu aguna, Dan ova, Drept fiscal, op. cit., p. 300. 9 n acest sens, a se vedea: Daniel Dascalu, Ctlin Alexandru, op. cit., p. 47.

90

IOANA MARIA COSTEA

sume ctre bugetul general consolidat; lato sensu, contribuabil este orice persoan, care datoreaz o sum ctre bugetul general consolidat, indiferent dac sumele cu titlu de impunere sunt datorate n nume propriu sau nu, incluznd i categoria pltitorilor prin reinere la surs. Din analiza dispoziiilor articolului 17 alin. (2) C.proc.fisc., distingem n cadrul definiiei noiunii de contribuabil, stricto sensu, o semnificaie primar a noiunii desemnnd persoana, care are obligaii patrimoniale de natur fiscal propriu-zis provenind din impozite i taxe. O semnificaie secundar, mai ampl a noiunii de contribuabil, ar include, lato sensu i persoana, titular de obligaii de natur bugetar de tipul contribuiilor sociale. Un sens teriar, utilizat frecvent de legiuitor n materia colectrii creanelor bugetare, se contureaz prin extrapolare i includerea n noiunea de contribuabil a categoriei altor persoane, care datoreaz sume ctre bugetul general consolidat. n acest sens, au calitatea de contribuabil persoanele, care datoreaz creane vamale n condiiile dispoziiilor Codului Vamal10. n acest sens, s-a apreciat c Legea nr. 241/2005 a avut n vedere n general sensul larg al noiunii de contribuabil11. Noiunea de contribuabil suport mai multe clasificri. Astfel, ratione personae, distingem ntre contribuabilul persoan fizic, contribuabilul persoan juridic i contribuabilul entitate fr personalitate juridic. n al doilea rnd, ratione materiae, distingem ntre contribuabili datornd impozite directe sau indirecte, centrale sau locale, contribuabili datornd taxe, contribuabili datornd contribuii sociale i contribuabili datornd alte sume bugetului general consolidat. n al treilea rnd, distingem ntre contribuabili indicai de Codul fiscal i contribuabili indicai de alte acte normative. Noiunea de contribuabil se delimiteaz de noiune de debitor n contextul Codului de procedur fiscal. Astfel, prin raportare la dispoziiile n materie de titluri de crean fiscal12, sunt subiecte ale unor raporturi juridice de drept fiscal, n procedurile de colectare, persoanele care datoreaz creane n baza unor titluri de crean fiscal propriu zise13 sau n baza unor titluri de crean fiscal
10 Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 350 din 19 aprilie 2006. 11 Mircea tefan Minea, Cosmin Flavius Costa, Diana Maria Ionescu, op. cit., p. 45. 12 Hotrre nr. 1.050 din 1 iulie 2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 651 din 20 iulie 2004 articolul 107 alin. (1). 13 Sunt titluri de crean fiscal propriu-zise: a) decizia de impunere emis de organele competente, potrivit legii; b) declaraia fiscal, angajamentul de plat sau documentul ntocmit de

Particulariti privind subiectele evaziunii fiscale

91

asimilate14. Textul normativ15 utilizeaz noiunea de debitor pentru a desemna att persoanele datornd creane n calitate de contribuabil, ct i persoanele, datornd creane asimilate creanelor fiscale din amenzi contravenionale, amenzi penale, cheltuieli judiciare. Astfel, relaia dintre noiunea de contribuabil i cea debitor fiscal este de parte la ntreg. n opinia noastr, noiunea de contribuabil, printr-o analiz stricto sensu, se delimiteaz i fa de noiunea de subiect al raportului juridic de drept fiscal. Aceasta deoarece o persoan poate fi distinct titular de obligaii fiscale patrimoniale sau nepatrimoniale. Spre exemplu, obligaia de nregistrare fiscal articolul 63 C.proc.fisc., obligaia de a conduce evidene fiscale articolul 70 C.proc.fisc., obligaia de a permite accesul organului de control articolul 95 C.proc.fisc. sunt obligaii strict nepatrimoniale, deci nu implic datorarea unui impozit, tax, contribuie sau alt sum ctre bugetul general consolidat. Mai mult, acestea sunt independente de existena unei obligaii patrimoniale creane fiscale n sarcina subiectului de drept fiscal. Cu toate acestea, Codul de procedur fiscal i legislaia conex, utilizeaz tot noiunea de contribuabil pentru a desemna persoanele, care au aceste obligaii fiscale nepatrimoniale, fr a avea obligaii patrimoniale: articolul 67 alin. (2) C.proc.fisc. Declaraia de nregistrare fiscal va cuprinde: datele de identificare a contribuabilului , articolul 70 alin. (5) C.proc.fisc. contribuabilii persoane juridice sau orice alte entiti fr personalitate juridic care, n decurs de 12 luni consecutive, nu au depus declaraii fiscale i situaii financiare, nu au efectuat pli i nu au prezentat solicitri organului fiscal vor fi trecui ntr-o eviden special a contribuabililor inactivi, articolul 73 alin. (4) C.proc.fisc. n caz de inactivitate temporar sau n cazul obligaiilor de declarare a unor venituri care, potrivit legii, sunt scutite la plata impozitului pe venit, organul fiscal competent poate aproba, la cererea contribuabilului, alte termene sau condiii de depunere a declaraiilor fiscale.

pltitor prin care acesta declar obligaiile fiscale, n cazul n care acestea se stabilesc de ctre pltitor, potrivit legii; c) decizia prin care se stabilete i se individualizeaz suma de plat, pentru creanele fiscale accesorii, reprezentnd majorri de ntrziere, stabilite de organele competente. 14 Sunt titluri de crean fiscal asimilate: d) declaraia vamal pentru obligaiile de plat n vam; e) documentul prin care se stabilete i se individualizeaz datoria vamal, inclusiv accesorii, potrivit legii; f) procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, ntocmit de organul prevzut de lege, pentru obligaiile privind plata amenzilor contravenionale; g) ordonana procurorului, ncheierea sau dispozitivul hotrrii instanei judectoreti ori un extras certificat ntocmit n baza acestor acte n cazul amenzilor, al cheltuielilor judiciare i al altor creane fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de instana judectoreasc. 15 n acest sens, a se vedea Titlul VIII, Capitolul VIII din Codul de procedur fiscal.

92

IOANA MARIA COSTEA

Aceast utilizare a noiunii de contribuabil n textul de lege este contradictorie definiiei legale de la articolul 17 alin. (2) C.proc.fisc. i de articolul 2 pct. b) din Legea nr. 241/2005 contribuabil orice persoan ce datoreaz impozite i taxe . Pentru acest considerent, propunem modificarea textului normativ, prin includerea unei formule alternative datoreaz sau poate datora n sensul de a extinde noiunea de contribuabil dincolo de sensul indicat de cele dou texte de lege, de debitor de obligaii fiscale patrimoniale, ctre un sens mai larg incluznd ipoteza persoanei care are numai obligaii nepatrimoniale. Cel puin la nivel de doctrin, noiunea de contribuabil ar trebui definit: orice persoan fizic sau juridic sau orice alt entitate fr personalitate juridic, care n cadrul unui raport juridic de drept fiscal este titular n nume propriu sau pentru altul, de drepturi i obligaii patrimoniale sau nepatrimoniale. Considerm c aceast definire ar asigura i coninutul subiectului activ al infraciunilor de evaziunea fiscal sau al infraciunilor asimilate, n toate ipotezele indicate de legea penal special. Distincia generatoare de efecte juridice semnificative, n cadrul raportului de drept fiscal i a raportului de drept penal este fcut n baza naturii juridice a contribuabilului ntre persoana fizic, persoana juridic i entitatea fr personalitate juridic. 2.2. Noiunea de pltitor n cadrul raportului de drept fiscal, poate interveni ca titular de drepturi i obligaii, pe lng debitor i creditor, i un pltitor. Acesta este reprezentat de o persoan ter fa de raportul fiscal patrimonial, creia i revine obligaia de a plti sau de a reine i de a plti, dup caz, impozite, taxe, contribuii, amenzi i alte venituri bugetare. Acestea sunt parte a unui raport tipic de natur procedural, iar nu material16. Noiunea de pltitor intervine n materia impozitelor prin stopaj la surs. Sunt astfel de impozite cele pe veniturile din salarii i cele asimilate salariilor, din pensii, din investiii, din premii i jocuri de noroc, din drepturi de proprietate intelectual. Mecanismul presupune un contribuabil, subiect al impunerii, care realizeaz un venit n baza unui contract de munc, de asigurare, de joc, de licen, datornd astfel un impozit i un pltitor, care va reine partea din venit datorat cu titlu de impunere i o va vrsa ctre bugetul de stat.

16

Daniel Dascalu, Ctlin Alexandru, op. cit., p. 52.

Particulariti privind subiectele evaziunii fiscale

93

n reprezentarea caracterului profesional al pltitorului de venit angajator, asigurator, broker, societate bancar , Codul fiscal impune acestuia obligaia de a evidenia aceste venituri i de a efectua plata n numele contribuabilului. Pltitorul este subiect pasiv numai de obligaii nepatrimoniale, el realiznd plata n numele titularului impunerii. Obligaiile de evideniere, reinere i vrsare a sumelor datorate de contribuabil, revin pltitorului n nume propriu. Sfera de obligaii proprii a pltitorului include i suportarea consecinelor neplii la timp a sumelor reinute cu titlu de impozit17, consecine de natur administrativ sau penal. Conform articolului 219 alin. (1) lit. o) C.proc.fisc., constituie contravenie nereinerea, potrivit legii, de ctre pltitorii obligaiilor fiscale, a sumelor reprezentnd impozite i contribuii cu reinere la surs, precum i conform articolului 219 alin. (1) lit. p) reinerea i nevrsarea n totalitate, de ctre pltitorii obligaiilor fiscale, a sumelor reprezentnd impozite i contribuii cu reinere la surs, dac nu sunt svrite n astfel de condiii nct, potrivit legii, s fie considerate infraciuni. Conform articolului 6 din Legea nr. 241/2005, constituie infraciune reinerea i nevrsarea, cu intenie, n cel mult 30 de zile de la scaden, a sumelor reprezentnd impozite sau contribuii cu reinere la surs. Delimitarea se face, pe de o parte prin forma de vinovie, pentru existena infraciunii fiind necesar intenia, iar pe de alt parte prin suprapunerea unui termen penal de 30 de zile peste termenul fiscal de scaden. Pltitorul poate fi subiect i al celorlalte infraciuni de evaziune fiscal sau infraciuni asimilate. O categorie relativ special de pltitori intervine n cazul impozitului pe venitul din transferul proprietii imobiliare. Conform articolului 771 alin. (6) C. fiscal, acesta este calculat i ncasat de notarul public anterior autentificrii sau de instana de judecat, caz n care acestea dobndesc calitatea de pltitor al impozitului, fr a fi i pltitorul venitului. n acest caz, calitatea de contribuabil revine vnztorului, dar rspunderea pentru efectuarea plilor ctre bugetul general consolidat revine notarului public18. Neexecutarea acestei obligaii va angaja rspunderea contravenional sau penal a acestuia. Cu un sens relativ diferit, noiunea de pltitor este utilizat n materia accizelor. Codul fiscal instituie obligaii fiscale n sarcina unui pltitor de accize. Noiunea desemneaz persoana, fizic sau juridic, care poart rspunderea pentru calcularea corecta i plata la termenul legal a accizelor ctre bugetul de

Ibidem. Nu i instanei de judecat ntruct aceasta nu rspunde penal sau contravenional, prin calitatea de autoritate public, conform articolului 191 C.pen..
18

17

94

IOANA MARIA COSTEA

stat i pentru depunerea la termenul legal a declaraiilor de accize la autoritatea fiscala competent. Pltitorul de accize este tot un contribuabil, lato sensu, ns urmeaz un regim juridic distinct. Rspunderea sa penal se reine n ceea ce privete regimul de antrepozitare fiscal, conform dispoziiilor articolului 2961 C. fiscal i n ceea ce privete regimul fiscal prin raportare la legea evaziunii fiscale. 2.3. Noiunea de persoan impozabil n materie de tax pe valoare adugat, Codul fiscal nu utilizeaz noiunea de contribuabil, ci noiunea de persoan impozabil. Este persoan impozabil orice persoan fizic, grup de persoane, instituie public, persoan juridic, precum i orice entitate capabil s desfoare o activitate economic. Conform articolului 127 alin. (2) C. fiscal prin activitate economic se desemneaz activitile productorilor, comercianilor sau prestatorilor de servicii, inclusiv activitile extractive, agricole i activitile profesiilor libere, exploatarea bunurilor corporale sau necorporale cu caracter de continuitate. Aceste persoane realizeaz operaiuni taxabile sau scutite cu drept de deducere19 i au obligaia de a se nregistra ca pltitor de T.V.A, de a evidenia operaiunile impozabile i de a depune lunar decontul de T.V.A, de a calcula i plti taxa. Dei Codul fiscal utilizeaz noiunea de persoan impozabil, la nivelul particularitilor juridice, pltitorii de T.V.A sunt asimilai noiunii generale de contribuabil i urmeaz acelai regim de rspundere penal pentru toate infraciunile de evaziune fiscal. Acesta poate fi o persoan fizic sau o persoan juridic, care s-a nregistrat ca pltitor de T.V.A. 2.4. Noiunea de suportator al impunerii Tot n materie de impozite indirecte T.V.A i accize, doctrina20 utilizeaz noiunea de suportator al impunerii. Fiind impozite datorate pentru acte de consum, suportatorul impunerii este consumatorul, adic persoana care achiziioneaz bunuri sau servicii taxate ori accizate de la un comerciant. Mecanismul de impunere specific impozitelor indirecte implic un raport juridic iniial ntre stat i pltitorul impunerii comerciant , i un raport juridic subsidiar ntre pltitorul impunerii i suportatorul acesteia consumator. Din forma specific a acestor operaiuni, rezult c titular al obligaiilor fiscale evideniere a operaiunilor, calculare a impozitului datorat, plata
19 20

Dan Drosu aguna, Dan ova, Drept fiscal, op. cit., p. 190. n acest sens, a se vedea: Emil Balan, op. cit., p. 115.

Particulariti privind subiectele evaziunii fiscale

95

impozitului este intermediarul, comerciantul. Pe cale de consecin, acesta va suporta efectele contravenionale ori penale ale neexecutrii sau executrii ilicite a obligaiilor fiscale. Suportatorul impunerii nu este parte a unui raport juridic de drept fiscal, el pltete impunerea n cadrul preului pentru bunul sau serviciul respectiv i ca atare nu are obligaii fiscale proprii. Este suportator al impunerii numai consumatorul final, de aceea comercianii, care efectueaz operaiuni cu produse taxabile sau accizabile intermediare au ntotdeauna obligaii fiscale proprii i rspund, inclusiv penal n conformitate cu dispoziiile Legii nr. 241/2005. 2.5. Alte subiecte ale evaziunii fiscale n anumite ipoteze, rspunderea penal pentru evaziune fiscal poate reveni unor persoane, care nu au una din calitile deja analizate. Este cazul, n primul rnd, al debitorului fiscal, n cadrul procedurii de executare silit. Aa cum am artat, noiunea de debitor este utilizat de Codul de procedur fiscal pentru a desemna persoanele, care n calitate de contribuabil sau n alt calitate21 datoreaz sume restante ctre bugetul general consolidat cu titlul de impozite, taxe, contribuii, amenzi contravenionale sau amenzi penale. Acesta este susceptibil de a fi subiect al infraciunii prevzute la articolul 9 lit. g) din Legea nr. 241/2005 i anume substituirea, degradarea sau nstrinarea bunurilor supuse sechestrului. n al doilea rnd, n acelai context poate fi angajat rspunderea penal a custodelui, care conform articolului 153 C.proc.fisc. are obligaia de a conserva bunurile mobile supuse executrii silite. n al treilea rnd, poate fi angajat rspunderea penal a persoanelor avnd anumite relaii cu contribuabilul, n sensul de persoane obligate la a comunica informaii sau la a prezenta bunuri, pentru fapta de la articolul 4 din Legea nr. 241/2005. n al patrulea rnd, rspunderea penal poate reveni unor tere persoane, care nu verific i calitatea de subiect al raportului de drept fiscal. Sunt infraciuni de evaziune fiscal cu subiect simplu, putnd fi comise de alte persoane dect contribuabilul, cele prevzute la articolul 5 din Legea nr. 241/2005 i anume mpiedicarea accesului organelor de control, articolul 7 alin. (1) i alin. (2) din Legea nr. 241/2005 i anume punerea n circulaie fr drept a formularelor fiscale reale sau false, articolul 9 lit. a) ascunderea bunului sau a

21

Persoan sancionat penal sau contravenional.

96

IOANA MARIA COSTEA

sursei impozabile, articolul 9 lit. d) alterarea, distrugerea de documente contabile, articolul 9 lit. g) substituirea sau degradarea bunurilor sechestrate. Pentru celelalte modaliti infracionale, rspunderea penal revine unui subiect calificat, contribuabil, pltitor sau custode. 2.6. Participaia penal Principiul n materia impunerii este caracterul personal al obligaiei fiscale; de aici rezult regula subiectului activ calificat n materie de evaziune fiscal. Pentru acest considerent, participaia penal n materie de infraciuni de evaziune fiscal prezint anumite particulariti. Participaia penal se va realiza n form proprie, faptele fiind exclusiv infraciuni intenionate ori n form improprie, cnd autorul acioneaz fr vinovie penal. a. Coautoratul Situaia n care o fapt prevzut de legea penal a fost svrit n mod nemijlocit de dou sau mai multe persoane22 este mai puin frecvent n materia evaziunii fiscale, datorit caracterului strict personal al obligaiilor contribuabilului n raport cu organele fiscale. n primul rnd, n cazul obligaie de a ine evidena contabil i fiscal a propriei activiti, aceasta revine exclusiv contribuabilului. Pentru faptele ilicite privind evidenierea veniturilor i cheltuielilor articolul 9 lit. b) e), acesta va rspunde personal, n calitate de autor, indiferent dac este persoan fizic sau juridic. Dac evidenele cerute de lege sunt realizate prin intermediul experilor contabili, contabililor agregai, contabililor salariai, suntem n prezena unui caz special de complicitate, ntruct executantul scriptic al operaiunii false, nu comite el nsui infraciunea; n cadrul societilor, contabilul, care stabilete el nsui sau face s se stabileasc prin subordonai o contabilitate neregulat nu este autor, ci complice la infraciune23 (Trad. n.). Contabilii, prin caracterul profesional al activitii lor au anse mari de a fi avut cunotin sau de a fi participat la realizarea infraciunilor reprimate24 (Trad. n.). Acetia vor rspunde concomitent n calitate de autori pentru infraciunile din Legea nr.
Costic Bulai, Bogdan N. Bulai, op. cit., p. 464. Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 22 martie 2006, nr. 05-83.682, n Juris-Data n 2003-018477 Textul original: au sein des socits, le comptable qui tablit lui-mme ou fait tablir par ses subordonns la comptabilit irrgulire n'est pas auteur mais complice de l'infraction. 24 Emmanuel Kornprosbst, Ingrid Morvan, op. cit., p. 15 Textul original: ils ont de fortes chances davoir eu connaissance, ou davoir particip la ralisation des infractions rprimes
23 22

Particulariti privind subiectele evaziunii fiscale

97

82/1991, legea contabilitii. n materie de control fiscal, infraciunile incriminate la articolul 3, la articolul 4 i la articolul 9 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 241/2005 au de asemenea subiect calificat, n persoana contribuabilului. Coautoratul nu este posibil, datorit caracterul personal al obligaiei nclcate. Prin raportare la articolele 5 din Legea nr. 241/2005, coautoratul este ntotdeauna posibil. n materie de proceduri declarative, n caz de ascundere a bunului sau a sursei impozabile este susceptibil articolul 9 lit. a) i n caz de stabilire cu reacredin a impozitelor articolul 8, rspunderea penal n calitate de autor revine exclusiv contribuabilului. O particularitate a acestei incriminri, este consacrarea prin dispoziiile alin. (2) al articolului 8 din Legea nr. 241/2005 a unei forme de pluralitate constituit, asocierea n vederea svririi faptei prevzute la alin. (1), menit s combat evaziunea fiscal intragrup. n materie de obligaii patrimoniale, rspunderea penal exclude participaia sub forma coautoratului. Sunt ntotdeauna susceptibile de svrire n forma coautoratului, faptele penale de la articolul 7 din Legea nr. 241/2005 privind formulare cu regim fiscal special. n cazul unei persoane juridicecontribuabil, coautoratul poate interveni n ceea ce privete pluralitatea de fptuitori persoane fizice; este cazul infraciunilor comise de membrii unui organ de conducere colectiv consiliu de administraie sau consiliu director , ori de coparticiparea unui gerant de fapt i a unui gerant de drept. b. Complicitatea Incontestabil n materie de evaziune fiscal, forma cea mai frecvent de participaie este complicitatea. Pentru reinerea complicitii, este necesar ndeplinirea cumulativ a mai multor condiii. Complicele trebuie s fi acionat n cadrul unei fapte principale sancionabile penal, printr-o aciune pozitiv fa de actul principal sau de actele pregtitoare i cu intenie, complicitatea prin ajutor sau asisten nu este pedepsibil dect dac acest ajutor sau asisten au fost acordate cu tiin25 (Trad. n.). Ajutorul acordat constituie un act pozitiv, dar i o abinere de la obligaiile legale, trebuie s fie un act cauzal, o intervenie direct printr-un act de executare sau de pregtire. Sunt cazuri specifice de complicitate n materie de evaziune fiscal contribuiile contabililor, experilor contabili sau contabililor agreai, atunci cnd ajut sau asist un client n acte constitutive de evaziune fiscal sau de omisiune n nscrisuri contabile26 (Trad. n.).
25 Ibidem Textul original: la complicit par aide et assistance nest punissable que si cette aide ou cette assistance a t prte sciemment. 26 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 15 ianuarie 1979, n Bulletin criminel, nr. 21, Dr. fisc. 1979, nr. 17-18, comm. 892 Textul original: lorsquil aide et assiste son client dans des

98

IOANA MARIA COSTEA

Comit de asemenea o complicitate la evaziune fiscal funcionarii bncilor, care faciliteaz comiterea evaziunii fiscale; bancherul care solicitat de ctre un client, care dorea s disimuleze venituri ctre fisc, l-a sftuit s deschid, pe lng contul su obinuit i un cont de trecere, pentru care nu i-a emis un carnet de cecuri27 (Trad. n.). Sunt de asemenea complice la infraciunea de evaziune fiscal, notarii, care autentific acte de vnzare-cumprare, n materie de imobile la preuri fictiv majorat, care nu ar putea fi dect element de evaziune28 (Trad. n.). De asemenea pot fi complici la fapte de evaziune fiscal, orice persoane apropiate contribuabilului so, rud, salariat care i acord acestuia un ajutor n svrirea infraciunii. Au calitatea de complice: o societate ecran, care emite facturi false29 sau care deschide conturi bancare proprii ns accesibile contribuabilului evazionist30, directorul financiar, care execut acte pregtitoare31 pentru infraciunea de evaziune svrit de preedintele unui asociaii. Ajutorul acordat poate fi i moral, constnd n instruciuni sau planuri de realizare a evaziunii fiscale asigurate de un contabil sau un consilier fiscal. c. Instigarea Infraciunile de evaziune fiscal sunt susceptibile de comitere n participaie penal sub forma instigrii n toate formele prevzute de lege. Instigarea se poate realiza prin provocare sau furnizare de instruciuni32 (Trad. n.). Astfel, poate avea calitatea de instigator un client al comerciantuluicontribuabil, care sub ameninarea de a nu mai contracta cu acesta i solicit facturi diminuate. De asemenea poate avea calitatea de instigator, n cadrul
actes constitutifs de fraude fiscale et domission dcritures comptables ou passation dcritures fictives. 27 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 24 noiembrie1986, n Bulletin criminel, nr. 352 Textul original: le banquier qui, sollicit par un client qui voulait dissimuler des recettes au fisc, lui a conseill douvrir, outre son compte ordinaire, un compte de passage pour lequel il ne lui a pas remis de chquier. 28 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 22 decembrie 1986, n Bulletin criminel, nr. 382 Textul original: des prix fictivement majors, ne pouvaient tre que les instruments dune fraude fiscale. 29 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal,, 19 noiembrie 1976, n Bulletin criminel, nr. 352. 30 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 25 iunie 2003, nr. 02-83.290 n Juris-Data n 2003-020475. 31 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 21 ianuarie 2000, nr. 99-82.869 n Juris-Data n 2000-002611. 32 Stphane Detraz, JurisClasseur pnal des affaires, Vo Impts, Fasc. 10 , op. cit., p. 25 Textul original: par provocation ou fourniture d'instructions.

Particulariti privind subiectele evaziunii fiscale

99

persoanelor juridice, autorul juridic al infraciunii, n msura n care eficacitatea instigrii depinde de autoritatea autorului su, adic de calitatea de gerant de fapt sau de drept. Mai mult, administratorul unei societi-mam poate fi instigator la evaziunea comis de gerantul filialei33 (Trad. n.). Instigatorul prin furnizare de instruciuni poate fi un subordonat, informat cu privire la tehnicile de evaziune34 (Trad. n.), cum ar fi expertul contabil. Contribuabilul nsui poate avea calitatea de instigator, atunci cnd infraciunea are subiect simplu, iar actele de executare sunt svrite de o alt persoan, fie aceasta un salariat sau orice alt persoan. Toate aceste consideraii privind subiectele infraciunilor de evaziune fiscal permit o corect analiz a coninutului infraciunii i o corect delimitare a sferei de aciune a legii penale speciale. 3. Concluzii Particularitile infraciunilor de evaziune fiscal determin implicit i anumite particulariti ale subiectelor acestor infraciuni. Delimitrile conceptuale se impun a fi realizate prin raportare la terminologia utilizat n materia dreptului fiscal. Este necesar pe de o parte a se identifica categoriile juridice utilizate de legea fiscal, pentru ca ulterior a se stabili sfera de cuprindere a acestor noiuni. Pornind de la specificul materiei fiscale i al materiei penale, este vital a se identifica ipostazele subiectele de drept i consecinele acelei poziii juridice. Chestiunea prezint interes n planul dreptului penal, ntruct Legea nr. 241/2005 preia terminologia utilizat de legislaia fiscal, iar obligaiile fiscale verific un pronunat caracter personal.

Rsum
Les particularits du droit fiscal impriment des spcificits au niveau des sujets de droit. Lidentification et dlimitation des notions utilises au niveau de la lgislation fiscale pour designer les sujets des rapports juridiques gnrent des incidences aussi au niveau du droit pnal. De lege lata, on identifie des catgories spcifiques: le contribuable, le payeur, la personne imposable, le dbiteur fiscal, le tiers. Dfinir ces
33

Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 2 martie 1987, nr. 85-93.947, n Bulletin criminel, nr. 101 Textul original: complice par instigation de la fraude commise par le dirigeant d'une filiale. 34 Curtea de Casaie a Franei, Camera Penal, 22 martie 2006, nr. 05-83.682, n Bulletin criminel, nr. 97 Textul original: un subordonn inform des techniques de fraude.

100

IOANA MARIA COSTEA

notions et dlimiter leur contenu juridique est la prmisse fondamentale de la responsabilit pnale en matire de fraude fiscale. A la fois, il est ncessaire de tracer clairement le contenu des obligations drivant dune telle qualit par rapport la lgislation fiscale. Le contenu intuitu personae de lobligation fiscale est la source des particularits de la responsabilit pnale. Par le mcanisme propre de ces institutions, la cadre fiscal soutient et donne contenu aux normes dincrimination. Certaines particularits sont vrifiables en cas de participation pnale.

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
REFUGIAII SUBIECI AI MIGRRII FORATE CARMEN MOLDOVAN Consideraii generale Fenomenul migrrii persoanelor i existena refugiailor nu reprezint o noutate. n vederea identificrii statutului lor, se impune precizarea regulilor internaionale existente n materie, precum i deosebirea de alte categorii de persoane subieci ai migrrii forate. Din perspectiv filosofic a problemelor legate de refugiai, se pune n opoziie principiul universalitii drepturilor omului i posibilitatea ca societatea internaional actual s ofere n mod efectiv protecie acestora. Soluia dat de acordurile internaionale interstatale i activitatea organizaiilor internaionale se ncadreaz n tiparul unei societi care se afl ea nsi la originea problemelor legate de refugiai, societatea statelor suverane. n cel mai bun caz, sunt recunoscute o serie de drepturi refugiailor, n baza acordurilor internaionale, ns aceast protecie este fragmentar, ntruct de ea nu beneficiaz toate persoanele care ar avea nevoie, ci doar cele crora aceste instrumente le sunt aplicabile1. Cadrul normativ ce stabilete regimul juridic aplicabil refugiailor este compus din reguli internaionale cu caracter universal i regional, ce formeaz un ansamblu de dispoziii caracterizat prin eterogenitate i densitate2, ce a a evoluat n timp, expresie a complexitii problemelor legate de situaia refugiailor i a altor persoane migrante. Identificarea refugiailor la nivel universal. Convergen de reglementri Potrivit art. 1, par. A alin. 2, din Convenia de la Geneva, din 1951, cu privire la statutul refugiailor3, termenul de refugiat se aplic oricrei persoane
O. Casanovas, La protection internationale des rfugis et des personnes dplacs dans les conflits arms, Recueil dec cours de l`Acadmie de droit international de la Haye, Volume 306 (2003) p. 21. 2 O. Casanovas, op. cit., p. 25. 3 Convenia cu privire la statutul refugiailor, adoptat la Geneva, la 28 iulie 1951, intrat n vigoare la 22 aprilie 1954. Romnia a aderat la aceast Convenie prin Legea nr. 46 din 4 iulie 1991, publicat n Monitorul Oficial nr. 148 din 17 iulie 1991.
1

102

CARMEN MOLDOVAN

[...] , care, [...], temndu-se n mod ntemeiat c va fi persecutat din cauza rasei sale, a religiei, naionalitii, apartenenei la un grup social sau datorit opiniilor sale politice, se gsete n afara granielor rii a crei naionalitate o are i care nu poate sau , din cauza acestor temeri, nu dorete s cear protecia acestui stat; sau care, nu are naionalitate i se gsete nafara rii unde i avea reedina obinuit, ca urmare a unor astfel de evenimente, nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu vrea s se ntoarc acolo. Potrivit acestei dispoziii, definirea noiunii refugiat implic trei elemente: fizic, psihologic (subiectiv) i cauzal. Din punct de vedere fizic, refugiatul este o persoan care a prsit teritoriul rii sale i se gsete pe teritoriul unui alt stat. Existena acestui element distinge refugiatul de o alt categorie de persoane migrante - persoanele strmutate, care au prsit reedina lor obinuit din motive similare dar care nu au trecut frontiera statului lor i rmn pe teritoriul acestuia4. Din punct de vedere psihologic, acordarea statutului de refugiat este determinat de probarea unei temeri de persecuie pentru motive bine determinate n textul anterior menionat (apartenena la o ras, la o religie, la o naionalitate, grup social sau exprimarea unor opinii politice) care se constituie n elementul cauzal. n textul iniial al Conveniei din 1951, era prevzut cerina ca situaia persoanelor s fie rezultatul unui eveniment survenit anterior datei de 1 ianuarie 1951. Prin adoptarea Protocolului din 31 ianuarie 19675 de la New York a fost eliminat limita temporal, datorit apariiei de noi afluxuri de refugiai ulterior adoptrii Conveniei din 1951, care, prin trasarea limitei temporale, ar fi fost excluse de la cadrul de protecie convenional. Protecia refugiailor face i obiectul de reglementare a regulilor dreptului internaional umanitar, n special a celei de a patra Convenii de la Geneva de la 12 august 1949, privitoare la protecia persoanelor civile n timp de rzboi6 i a Primului Protocol adiional din 19777.

4 Persoanele strmutate n interiorul teritoriului naional reprezint un potenial refugiat, M. Mubiala, La protection internationale des rfugis, IIDH, p. 7. 5 Protocolul cu privire la statutul refugiailor, adoptat la 31 ianuarie 1967, intrat n vigoare la 4 octombrie 1967. Romnia a aderat la acest Protocol prin Legea nr. 46 din 4 iulie 1991, publicat n Monitorul Oficicial nr. 148 din 17 iulie 1991. 6 Convenia a IV-a cu privire la protecia persoanelor civile pe timp de rzboi, Convention (IV) relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War. Geneva, 12 August 1949, adoptat de ctre Conferina Diplomatic de la Geneva, la 12 august 1949, intrat n vigoare la 21 noiembrie 1950. Text: http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/380?OpenDocument.

Refugiaii subieci ai migrrii forate

103

Dreptul internaional al drepturilor omului este, de asemenea, aplicabil refugiailor, prin consacrarea unui regim minim de protecie ce trebuie acordat de state indivizilor8, aspect reinut n cuprinsul rezoluiei 1296 (2000) a Consiliului de Securitate ce face referire la aceast convergen de regimuri juridice9. Caracteristici ale reglementrii universale Terminologia folosit n dispoziiile Conveniei din 1951 este una caracterizat prin pruden, motivat de mprejurarea c unele dintre statele semnatare erau chiar la originea producerii fenomenului,10 iar cadrul de protecie este unul limitat. Conform definiiei date, protecia oferit are un caracter individual, statele obligndu-se s recunoasc refugiailor statutul de refugiat i s nu i trimit spre ara de origine11. Ct privete persoanele vizate, ntr-o interpretare literal, sub aspectul elementului cauzal, sunt excluse de la protecia oferit de Convenia din 1951, acele persoane care sunt persecutate nu din cauza opiniilor politice, ci datorit actelor de opoziie fa de guvernele mpotriva legilor de aplicare general. Lund n considerare finalitatea Conveniei, a fost susinut ideea potrivit cu care definiia ar trebui s includ persoanele care au comis acte de rezisten mpotriva regimurilor de opresiune care nu recunosc libertile publice12. De manier extensiv, mecanismul de protecie convenional ar trebui s se refere i la categoria persoanelor care prsesc ara lor de origine ca urmare

7 Primul Protocol adiional la Conveniile de la Geneva din 12 august 1949, referitor la protecia victimelor conflcitelor armate internaionale, (Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I)), adoptat la 8 iunie 1977, de ctre Conferina Diplomatic cu privire la reafirmarea i dezvoltarea dreptului internaional umanitar aplicabil n conflictele armate, intrat n vigoare la 7 decembrie 1978 . Text: http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/470?OpenDocument. 8 J. Combacau, S. Sur, Droit international public, 7e edition LGDJ-Montchretien, Paris, 2006, p. 373. 9 Rezoluia 1296(2000) a Consiliului de Securitate ONU, adoptat la 19 aprilie 2000, cu privire la protecia civililor n conflictele armate, "reafirm c este important s se asigure respectarea regulilor pertinente de drept internaional umanitar i de drepturile omului i referitoare la refugiai. Text: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/399/03/PDF/N0039903.pdf?OpenElement. 10 O. Casanovas, p. 32. 11 O. Casanovas, p. 33. 12 O. Casanovas, p. 33.

104

CARMEN MOLDOVAN

a violrilor sistematice a drepturilor omului general recunoscute13, datorit prsirii, chiar recent, de ctre un numr mare de persoane a teritoriului naional, ca urmare a rzboaielor civile i dezordinii sociale, acestea nefiind beneficiari ai proteciei instituite de Convenia din 1951. De altfel, foarte dificil ar fi n aceast situaie probarea persecuiei, motiv pentru care s-ar putea renuna la caracterul necesar al acesteia i ar putea fi aplicat o prezumie de persecuie, suficient pentru acordarea statutului de refugiat. n ciuda interpretrilor extensive, sfera de aplicare a Conveniei din 1951 nu acoper dect cazurile n care protecia are caracter absolut necesar. Sunt exclui de la aceste cadru de protecie refugiaii economici, precum i persoanele care necesit protecie datorit calamitilor naturale sau rzboaielor civile. Identificarea refugiailor la nivel regional Evoluia reglementrii n materie de protecie a refugiailor a avut loc la nivel regional, ndeosebi sub aspectul elementului cauzal. La nivelul reglementrilor regionale, cea mai extins este definiia dat de Convenia african adoptat n cadrul Organizaiei Uniunii Africane la 10 septembrie 1969 14, motivat de mprejurarea c dispoziiile convenionale din 1951 nu i gseau corespondent n realitile africane, dominate de afluxuri masive de refugiai datorate i unor cauze neincluse n cadrul reglementrii din 1951, cum sunt rzboaiele de eliberare naional i rzboaiele civile. n conformitate cu dispoziiile art. 1 .2 al Conveniei:Termenul refugiat se aplic n mod egal oricrei persoane care, din cauza unei agresiuni, a unei ocupaii exterioare, a unei dominaii strine sau a unui eveniment care tulbur n mod grav ordinea public ntr-o parte sau n totalitatea rii sale de origine sau a rii a crei naionalitate o are, este obligat s prseasc reedina sa obinuit pentru a cuta refugiu ntr-un alt loc, n exteriorul rii sale de origine sau a rii a crei naionalitate o are.15

13 O. Casanovas, p. 33; T. A. Aleinikoff, The Meaning of Persecution in United States Asylum Law, International Journal of Refugee Law, vol. 3, pp. 12-13. 14 Convenia din cadrul Organizaiei Unitii Africane, asupra aspectelor proprii ale problemelor refugiailor n Africa, (Convention de l'OUA Rgissant les Aspects propres aux problmes de rfugis en Afrique), intrat n vigoare la 20 iunie 1974. Text: http://www.africaunion.org/Official_documents/Treaties_Conventions_fr/Convention%20de%20l%20OUA%20regi ssant%20les%20aspects%20propres%20aux%20refugies.pdf. 15 OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa Adopted on 10 September 1969 by the Assembly of Heads of State and Government , n Collection of International Instruments and Legal Texts Concerning Refugees and Others of Concern to UNHCR, Volume 3, Regional Instruments, Geneva, 2007, p. 1004-1008.

Refugiaii subieci ai migrrii forate

105

Pe continentul american, au existat de asemenea, preocupri pentru determinarea regimului juridic al refugiailor, materializate n instrumente care extind definirea conceptului refugiat fa de reglementarea universal: Declaraia de la Cartagena din 1984 cu privire la refugiai16, Declaraia din 1994 de la San Jose cu privire la refugiai i persoane strmutate17, Declaraia i planul de aciune pentru consolidarea proteciei internaionale a refugiailor n America Latin, din 2004 de la Mexico City18. Adoptarea acestora este rezultatul unor crize de proporie, caracterizate ndeosebi prin deteriorarea condiiilor socio economice a unor segmente largi de populaie din diferite regiuni19. Conceptul regional al refugiatului, definit n Declaraia de la Cartagena cere o examinare obiectiv a situaiei din ara de origine i situaia particular n care se afl un individ sau un grup de persoane care caut protecie i asisten ca refugiai. n conformitate cu aceast definiie, persoana care caut protecie trebuie s ndeplineasc dou caracteristici: pe de o parte, existena unei ameninri asupra vieii, securitii sau libertii i, pe de alt parte, ameninarea s fie determinat de unul dintre cele cinci motive incluse n text. Elementul cauzal a fost n mod intenionat conceput de manier extensiv i cuprinztoare pentru a asigura protecia i asistena i n calitate de refugiai a persoanelor care necesit protecie internaional20. Preocupri pentru reglementarea statutului refugiailor au fost i n lumea arab, n Declaraia cu privire la protecia refugiailor i a persoanelor strmutate n lumea arab, din 19 noiembrie 199221, cu accentul pe problemele
16 Adopted by the Colloquium on the International Protection of Refugees in Central America, Mexico and Panama, Cartagena de Indias, Colombia, 22 November 1984. Text: http://www.unhcr.org/basics/BASICS/45dc19084.pdf. 17 San Jose Declaration on refuges and displaced persons, Adopted by the International Colloquium in Commemoration of the Tenth Anniversary of the Cartagena Declaration on Refugees, San Jos, 5-7 December 1994, http://www.unhcr.org. 18 Mexico Declaration and Plan of Action to strengthen the Internationa lProtection of Refugees in Latin America, adopted in Mexico City on 16 November 2004. Text: http://www.unhcr.org/publ/PUBL/455c733b2.pdf. 19 A.A. Cancado Trindade, Uprootedness and the Protection of Migrants in the International Law of Human Rights, Inaugural Lecture,, IIHR, 38th Annual study session, Population movement and human rights, Strasbourg, 2007, Documentary file Volume I, p. 17. 20 Collection of International Instruments and Legal Texts Concerning Refugees and Others of Concern to UNHCR, Volume 3, Regional Instruments, June 2007, p. 1237. 21 Conclusion of the Fourth Seminar of Arab Experts on Asylum and Refugee Law: Declaration on the Protection of Refugees and Displaced Persons in the Arab World 19 November 1992 , Group of Arab Experts, meeting in Cairo, Arab Republic of Egypt, from 16 to 19 November 1992 at the Fourth Arab Seminar on "Asylum and Refugee Law in the Arab World", organized by

106

CARMEN MOLDOVAN

specifice ale palestinienilor, n care se recomand adoptarea unei convenii arabe asupra statutului refugiailor i a persoanelor strmutate care s conin o definiie a acestora i care s prevad un regim juridic minim ce trebuie aplicat, n conformitate cu dispoziiile din domeniul proteciei drepturilor omului i ale refugiailor, adoptate la nivelul Naiunilor Unite i la nivel regional. Convenia asupra reglementrii statutului refugiailor n rile arabe a fost adoptat de Liga Arab n anul 199422 i are la baz reglementarea universal din 1951. Distincii ale normelor de reglementare Conceptul de refugiat a fost supus unui proces de evoluie n timp, de la o protecie temporar, organisme internaionale cu activitate temporar, limite geografice i temporale, la excluderea limitelor temporale ca cele iniiale din 1951, extinderea naturii cauzelor care pot determina acordarea statutului de refugiat, pe baza concepiei umanitare i nlocuirea statutului cu caracter individual instituit prin cadrul convenional din 1951, cu un regim juridic aplicabil ansamblului refugiailor, care se refer la condiii de reedin temporar, repatriere23. Definiia dat de Convenia din 1951 este un amestec de criterii subiective i obiective. Spre deosebire de aceasta, se apreciaz c cea dat pe continentul african este bazat doar pe criterii obiective, astfel c unei persoane care prsete statul su de origine i va fi recunoscut statutul de refugiat indiferent dac face sau nu dovada criteriilor subiective24. Definiia cea mai extins, chiar n raport i cu reglementarea african, este cuprins n Declaraia de la Cartagena, adoptat n 1984, ce include n elementul cauzal violena generalizat i violarea masiv a drepturilor omului25. Aceste definiii nu presupun cerina justificrii unei discriminri, nici
the International Institute of Humanitarian Law in collaboration with the Faculty of Law of Cairo University, under the sponsorship of the United Nations High Commissioner for Refugees, http://www.unhcr.org/refworld/category,LEGAL,ARAB,,,3de5f9514,0.html. 22 Arab Convention on Regulating Status of Refugees in the Arab Countries, adopted by the League of Arab States, 1994, n Collection of International Instruments and Legal Texts Concerning Refugees and Others of Concern to UNHCR, Volume 3, Regional Instruments, Geneva, 2007, p. 1130-1132. 23 O. Casanovas, p. 37. 24 M. B. Rankin, Extending the limits or narrowing the scope? Deconstructing the OUA refugee definition thirty years on, UNHCR New Issues in Refugee Research, Working Paper No.113, p.5, http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/research/opendoc.pdf?tbl=RESEARCH&id=425f71a42. 25 Cartagena Declaration on Refugees, Adopted by the Colloquium on the International Protection of Refugees in Central America, Mexico and Panama, held at Cartagena, Colombia from 19 22 November 1984, n Collection of International Instruments and Legal Texts

Refugiaii subieci ai migrrii forate

107

proba existenei unei persecuii i prezint caracteristica unei mai bune adaptri la fenomenul afluxului de refugiai n mas26. Se apreciaz c, n conformitate cu definiia dat de instrumentul convenional din 1951, persoana care caut azil trebuie s demonstreze c suport persecuii aplicate ei n mod deliberat de ctre agenii statului de origine. Dup definiia dat de convenia african, nu este necesar dovada inteniei, diferitele forme de abuz pot s aib sursa nu doar din acte deliberate ale guvernului statului de origine, ci i din lipsa de autoritate a acestuia27. Spre deosebire de cadrul individual de protecie din 1951, reglementarea de pe continentul african poate fi apreciat ca o ncercare de definire a refugiailor ca grup. Alte categorii de subieci ai migraiei forate O cunoatere aprofundat a limitelor i suprapunerii diferitelor categorii pot duce la mbuntirea activitii instituionale n caz de urgene umanitare. Migranii forat sunt definii ca persoane care sunt obligate s prseasc casa sau locul reedinei lor obinuite din cauza unor evenimente ce le amenin viaa sau securitatea. Fenomenul are mai multe cauze i poate lua diferite forme. Persoanele pleac datorit persecuiei, violrii drepturilor omului, represiunii, conflictelor sau datorit dezastrelor naturale ori provocate de om. Unii pleac dn proprie iniiativ pentru a scpa de ameninri ns n multe cazuri, ei sunt dai afar din casele lor de ctre guverne sau insurgeni care urmresc s schimbe compoziia etnic, religioas dintr-o anumit zon. Definiia include att persoanele care trec grania statului de origine, n cutare de refugiu, ct i pe cele strmutate intern. Refugiaii sunt o subcategorie a migrrii forate, care beneficiaz de un statut internaional special ce deriv din cadrul normativ existent la nivelul ONU28. Pe lng refugiai i ale grupuri de persoane care necesitau asisten au captat atenia comunitii internaionale i alte persoane, pentru desemnarea acestora i a situaiei lor particulare folosindu-se o pluralitate de termeni: persoane strmutate (internally displaced persons), populaii afectate de rzboi
Concerning Refugees and Others of Concern to UNHCR, Volume 3, Regional Instruments, Geneva, 2007, p. 1196-1199. 26 O. Casanovas, p. 27 M. B. Rankin, Extending the limits or narrowing the scope?Deconstructing the OUA refugee definition thirty years on, UNHCR New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 113, p. 7, http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/research/opendoc.pdf?tbl=RESEARCH&id=425f71a42. 28 R. Martin, Forced migration and the evolving humanitarian regime, New Issues in Refugee Research, UNHCR, http://www.unhcr.org/research/RESEARCH/3ae6a0ce4.pdf p. 4.

108

CARMEN MOLDOVAN

(war-affected populations), returnees, persoane protejate temporar (temporarily protected persons), apatrizi (stateless people), migrani forat datorit dezvoltrii sau mediului (development- and environment-induced forced migrants). Toate aceste persoane se ncadreaz n categoria migrrii forate29. Toate aceste categorii de persoane migrante forat nu se exclud una pe cealalt, ci n situaii concrete pot s se suprapun. Victimele urgenelor cu caracter umanitar pot fi ncadrate ntr-o categorie sau mai multe, concomitent sau succesiv. Spre exemplu, populaiile afectate de rzboi devin deseori strmutate. Refugiaii care se ntorc din rile vecine pot s devin persoane strmutate intern n cazul n care conflictele continu n comunitatea acestora sau dac nu se pot ntoarce la locuinele lor din orice alte motive30. Dac pagubele cauzate mediului nconjurtor, inclusiv cmpurile de mine mpiedic reintegrarea acestora, ei pot deveni migrani din motive de mediu sau refugiai. Statutul se poate modifica n timp i poate diferi n funcie de politicile statelor gazd. Astfel, cu titlu de exemplu, cei mai muli bosniaci care au fugit n Europa de Vest au primit protecie temporar. Unele state le-au permis s solicite azil ulterior. Unele au meninut protecia temporar. Ulterior Acordurilor de pace de la Dayton, muli au rmas n rile gazd, fie ca azilani sau cu drepturi speciale de reedin permanent. Unii s-au ntors n Bosnia, ameninai de riscul deportrii sau s-au stabilit n ri tere, ca Statele Unite31. Trasarea de limite ntre aceste categorii poate fi aadar extrem de dificil, ns nu imposibil. Distincii ntre diferitele categorii de subieci ai migrrii forate Terminologia folosit n rezoluiile Adunrii generale a ONU, care desemneaz uneori prin aceleai expresii mai multe categorii supuse migrrii forate32, precum i elementele comune, atribuirea de competene naltului

29 D. Turton, Refugees, forced resettlers and other forced migrants towards a unitary study of forced migration, UNHCR, New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 94, p. 5, http://www.unhcr.org/research/RESEARCH/3f818a4d4.pdf. 30 R. Martin, op. cit., p. 2. 31 Idem, p. 3. 32 Rezoluia 2956 (XXVII) din 12 decembrie 1972 a Adunrii Generale a ONU, cu privire la operaiunile umanitare speciale la cererea Secretarului general, extinde noiunea de persoane aflate sub protecia naltului Comisariat pentru Refugiai la persoanele strmutate, motivate de similaritatea situaiei n care se afl cele dou categorii de persoane. Rezoluiile 35/41, din 25 noiembrie 1980 i 36/125, din 14 decembrie 1981 fac referire la persoanele strmutate n sensul persoanelor strmutate nafara rii lor.

Refugiaii subieci ai migrrii forate

109

Comisariat pentru Refugiai din cadrul ONU i n ce privete protecia persoanelor strmutate33, pot determina confuzii ntre cele dou categorii de persoane i fac dificil deosebirea dintre refugiai i persoane strmutate, mai ales datorit faptului c persoanele pleac din locuina lor obinuit, i prsesc ara de origine, se mut pe un alt continent din motive extrem de complexe, ce merg de la ameninri, teama de persecuie pn la gsirea de noi oportuniti. Teama de persecuie i ameninarea cu violene poate s coexiste cu dorina persoanelor de a dobndi acces la oportuniti, servicii i resurse ce sunt disponibile n alte state dect statul de origine34. Cu toate acestea, pot fi trasate distincii ntre diferitele categorii de persoane ce se ncadreaz n fenomenul de migrare forat, att din punctul de vedere al motivelor ce determin aceste deplasri, ct i din perspectiva regimurilor juridice aplicabile lor. Refugiatul se distinge de persoana migrant voluntar. Cu toate c ambii se gsesc nafara statului lor de origine, cauzele aflate la originea acestei situai sunt diferite n mod esenial, persoana migrant fiind determinat s prseasc ara sa ndeosebi pentru motive de ordin economic i social. Aceast distincie devine iluzorie n cazul n care candidai la fenomenul migraiei utilizeaz instituia azilului politic drept mijloc de migrare. Refugiaii sunt ncadrai n categoria migraiei forate, categorie n care sunt incluse i persoanele strmutate (internally dispaled persons). Distincia principal ntre cele dou categorii de persoane este dat de mprejurarea c refugiaii se afl n afara statului lor de origine, pe care l prsesc, din motive de persecuie, sunt lipsii de protecia statului de origine, n timp ce persoanele deplasate se afl nc ntre frontierele statului de origine de a crui protecie, continu s beneficieze, teoretic35.
n rezoluia 38/121, din 16 decembrie 1983, Adunarea general nu mai folosete expresia refugiai i persoane strmutate ci pe cea de refugiai i solicitanii de azil (asylum-seckers). ncepnd cu anul 1991, dispar meniunile referitoare la solicitanii de azil. n rezoluia 49/169, din 20 decembrie 1994, Adunarea general a folosit denumirea cea mai extins, referindu-se la protecia internaional a tuturor persoanelor care au nevoie de ea (all who need it) n situaii de conflict sau de persecuii. 33 O. Casanovas, op. cit., p. 40. 34 J. Crisp, A new asylum paradigm? Globalization, migration and the uncertain future of the international refugee regime, UNHCR, New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 100, p. 7, http://www.unhcr.org/research/RESEARCH/3fe16d835.pdf 35 D. Turton, Refugees and other and Other Forced Migrants, p. 6, http://www.rsc.ox.ac.uk/PDFs/workingpaper13.pdf; D. Turton, Refugees, forced resettlers and other forced migrants: towards a unitary study of forced migration, UNHCR New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 94, September 2003, p. 2, http://www.unhcr.org/research/RESEARCH/3f818a4d4.pdf

110

CARMEN MOLDOVAN

Expresia persoane strmutate a nceput a fi utilizat pentru prima dat n anul 1972 de ctre Consiliul economic i social al Naiunilor Unite, n rezoluiile sale, pentru a desemna acele persoane care, dei se afl pe teritoriul statului de origine, au fost constrnse s i prseasc cminele din cauza ameninrii cu violena generalizat, a conflictelor armate sau grave tulburri ale ordinii publice36. n cadrul Principiilor directoare privitoare la strmutarrea persoanelor n interiorul propriei ri (Guiding Principles / Principes directeurs relatifs dplacement de personnes lintrieur de leur propre pays)37, aceste persoane sunt definite astfel: persoane sau grupuri de persoane care au fost forate sau constrnse s fug sau s prseasc domiciliul sau reedina lor obinuit, n special din cauza conflictelor armate, a unei situaii de violen generalizat, violri ale drepturilor omului sau a catastrofelor naturale sau provocate de om ori pentru a evita efectele acestora i care nu au trecut frontierele internaionale recunoscute ale unui stat38. Avnd n vedere aceste elemente, practic, definirea noiunii persoane strmutate i cauzele nu deosebesc aceast categorie de populaia civil ce face obiectul proteciei dreptului internaional umanitar39. O distincie esenial ntre refugiai i persoane strmutate este dat de regimul juridic aplicabil acelor dou categorii. Statutul refugiailor are o important consecin, garania contra expulzrii reprezentat de principiul nereturnrii (non refoulement). Persoanele strmutate beneficiaz de protecia dreptului umanitar, de asisten umanitar40. Acordarea statutului de refugiat suveranitate contra drepturi fundamentale Acordarea azilului ine de exerciiul suveranitii statului gazd. Aceast suveranitate este limitat doar de angajamentul luat n cadrul conveniilor internaionale, cum este cea de la Geneva, de a coopera n scopul protejrii persoanelor care nu pot s beneficieze de protecia statului lor de origine. Acordarea statutului de refugiat nu trebuie, pe de alt parte, s fie considerat de ctre ara de origine, ca un act inamical, ci este un act panic i umanitar.
36 O. Casanovas, p. 62. Rsolution de lECOSOC 1655 (LII), du 1er juin 1972; rsolution 1705 (LII), du 27 juillet 1972; rsolution 174 (LIV), du 4 mai 1973; rsolution 1799 (LV), du 30 juillet 1973; rsolution 1877 (LVII), du 16 juillet 1974, etc. 37 Text: http://www.unhchr.ch/html/menu2/7/b/principles.htm 38 Rapport du reprsentant du Secrtaire gnral, M. Francis M. Deng, Nations Unies, doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, du 16 octobre 1998. 39 O. Casanovas, op. cit., p. 66. 40 O. Casanovas, op. cit., p. 67.

Refugiaii subieci ai migrrii forate

111

naltul Comisariat ONU pentru Refugiai a elaborat o serie de principii directoare n acest domeniu i a organizat mai multe seminarii de formare pentru agenii guvernamentali competeni. Acordarea statutului de refugiat se face n mod individual, reclamantul/solicitantul statutului de refugiat trebuind s justifice pertinena temerii sale de persecuie. n cazuri de aflux masiv de refugiai autoritile naionale pot s procedeze la determinarea prima facie pentru persoanele aparinnd unui grup, dac evenimentul care st la baza acestei situaii este verificat. Acordarea statutului de refugiat are consecine n ceea ce privete anumite categorii de drepturi ce sunt recunoscute refugiailor: Dreptul la non-refulare, eliberarea unui document de cltorie, recunoaterea acestuia de ctre celelalte state pri, dreptul la un proces echitabil n cazul implicrii ntr-o procedur judiciar, la securitate social, libertatea de circulaie, educaie public i asisten public, proprietate, de a fi angajat. Principiul fundamental al non-refulrii refugiailor prevzut de art. 33 din Convenia din 1951 i art. II, par. 3 din Convenia african i are valoare de norm de jus cogens. Interceptarea refugiailor n marea liber, dincolo de limitele n care se exercit suveranitatea etatic i detenia acestora n uniti militare, refuzndu-lise n aceast manier nu doar protecia statului care efectueaz interceptarea, ci i dreptul de a solicita aceast protecie, a apreciat ca fiind contrar drepturilor fundamentale ale omului. Comisia interamerican a drepturilor omului, n 1996, s-a pronunat asupra tratamentului aplicat de Statele Unite ale Americii persoanelor de origine haitian care prseau ara lor, aflat n criz, pe mare (Cauza Haitian Boat People) persoane care au prsit ara n timpul crizei guvernului Aristide, la nceputul anilor 90. Cauza a fost declarat admisibil n 1993 i CIDH s-a pronunat asupra fondului n 1996. Comisia s-a raliat interpretrii date de ctre naltul Comisariat al ONU pentru Refugiai, potrivit creia art. 33 din Convenie nu cunoate limitri geografice, neacceptnd interpretarea dat de Curtea Suprem a Statelor Unite, conform creia principiul non-refulrii prevzut la art. 33 din Convenia asupra statutului refugiailor din 1951 nu se aplic atunci cnd persoana a plecat de pe teritoriul trii de origine i se afl n marea liber41.

41 Report n 51/96, Decision of the Commission as to the Merits of Case 10.675, United States, http://www.cidh.oas.org/annualrep/96eng/USA10675.htm

112

CARMEN MOLDOVAN

Concluzii Dincolo de reglementrile existente, cu for obligatorie, realitatea dramelor trite de ctre persoanele care prsesc ara de origine i pierd protecia acesteia, precum i tratamentul efectiv aplicat acestora de ctre statele pe care le au drept destinaie sunt mult diferite de finalitatea legislaiei internaionale. Fenomenul migraiei forate, n care poate fi inclus fenomenul refugiailor, a fost de a lungul istoriei i va continua s rmn unul extrem de complex care va pune n conflict protecia drepturilor fundamentale ale omului, preocupare a societii moderne i politicile statale cu privire la controlul imigraiei, cu toate c acestora le revin astfel de obligaii asumate prin convenii internaionale. Cel din urm aspect, n ciuda existenei unui ntreg ansamblu de reglementri cu for obligatorie, continu s manifeste prevalena, discrepana ntre coninutul declarativ i punerea n aplicare efectiv a acestuia continund s existe, iar persoanele vizate rmn excluse de la protecia din partea statelor. Mecanismul de protecie instituit de Convenia din 1951 i acordarea statutului de refugiat stabilesc pentru state un rol determinant. Cu toate c se apreciaz c aceasta stabilete un echilibru rezonabil ntre exigenele proteciei de persecuiile politice i suveranitatea statelor crora le este cerut protecia, multe situaii rmn nc excluse de la acest mecanism42.

REFUGEES SUBJECTS OF FORCED MIGRATION Abstract

Millions of people are today forced to flee their homes as a result of conflict, systematic discrimination, or other forms of persecution. The core instruments on which they must rely to secure international protection are the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. It is not a complete protection as it is in opposition with the state sovereignty principle in migration policies. The UN system of protection is also incomplete due to the existence of other categories of migrant persons that are excluded from its protection. The regional instruments of protection are more evolved in defining the concept of refugee, but this aspect does not represent the solving of the refugee problems and does not constitute a guarantee of a more efficient protection of the forced migrant persons.

42

O. Casanovas, p. 68.

ANALELE TIINTIFICE ALE UNIVERSITATII AL.I.CUZA IASI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
ASPECTE DE DREPT COMUNITAR PRIVIND LEGEA APLICABIL DIVORULUI CU UN ELEMENT DE EXTRANEITATE VLAD RDULESCU Regulamentul (CE) nr. 2201/2003 (Bruxelles IIbis), care a abrogat Regulamentul (CE) nr. 1347/2000 (Bruxelles II) stabilete reguli privind jurisdicia i recunoaterea hotrrilor judectoreti n materie matrimonial, ns nu exist dispoziii comunitare privind legea aplicabil divorului cu un element de extraneitate. De aceea, n noiembrie 2004, Consiliul Uniunii Europene a invitat Comisia European s prezinte, anul urmtor, o Carte Verde privind normele conflictuale n raporturile privind divorul (Roma III). Ca o consecin, pe data de 14 iunie 2005, Comisia a prezentat un document care supunea dezbaterii publice problemele specifice raporturilor matrimoniale de drept internaional, invitnd cu aceast ocazie toate prile interesate (societate civil, organizaii non-guvernamentale, Guverne i Parlamente ale Statelor Membre) s prezinte propuneri, comentarii i rspunsuri, avnd ca punct de plecare situaiile practice prezentate, precum i cele 20 de ntrebri adresate n Carte 1. Cartea Verde 2 i-a propus s sublinieze neajunsurile normelor n vigoare n materie de divor, care duc la o lips de certitudine i previzibilitate pentru prile interesate, neajunsuri ce decurg, n special, din normele conflictuale diferite existente la nivelul fiecrui Stat Membru. Documentul apeleaz la o serie de exemple care pun n lumin dificultile pe care soii le pot ntmpina n situaia n care raporturile dintre ei sunt grav i iremediabil vtmate, iar continuarea cstoriei nu mai este posibil. Un prim dezavantaj subliniat de documentul Comisiei l constituie imposibilitatea, de cele mai multe ori, de a prevedea legea aplicabil ntr-un caz
1 Pn la data de 30 septembrie 2005, termenul limit de depunere a comentariilor, un numr de aproximativ 65 de rspunsuri fuseser primite de Comisie, n marea lor majoritate provenind din partea societii civile. Ele se gsesc pe site-ul http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/divorce_matters/news_contributions_ divorce_matters_en.htm 2 Green Paper on applicable law and jurisdiction in divorce matters {SEC(2005) 331} /* COM/2005/0082 final.

114

VLAD RDULESCU

anume. Aceast situaie apare deseori, cnd cei doi soi, avnd aceeai cetenie, se despart i i stabilesc domiciliul ori reedina n State Membre diferite. Pe de alt parte, lipsa unei legi aplicabile n materie de divor i separaie legal, nu recunoate prilor o suficient libertate n alegerea normei aplicabile, norm a statului fa de care cei doi se simt cel mai legai, dar ai cror ceteni nu sunt3. Alte neajunsuri ar putea izvor din pronunarea unei hotrri de divor ntrun stat ter, non-membru al Uniunii Europene, i care nu este recunoscut n ara sau rile al cror ceteni sunt fotii soi, precum i din riscul apariiei fenomenului de forum shopping (cutarea jurisdiciei celei mai favorabile) sau rush to court, care semnific situaia unuia dintre soi care sesizeaz primul o instan competent n baza unei norme conflictuale naionale, i care va judeca conform legii forului, mai avantajoas (i din punct de vedere financiar) reclamantului. Pentru toate aceste probleme prezentate, Cartea Verde propune 3 soluii: meninerea status-quo-ului, n situaia n care neajunsurile identificate nu ar reprezenta pentru Statele Membre o att de mare importan nct s necesite adoptarea unui Regulament4 n materie; uniformizarea normelor conflictuale i, nu n ultimul rnd, introducerea unei legi unice privind divorul cu un element de extraneitate. Uniformizarea normelor ce soluioneaz conflictele de legi n materie de divor ar putea fi o soluie, avnd n vedere diferenele semnificative ntre Statele Membre, care fie determin legea aplicabil n baza unor factori de legtur care caut s se asigure c divorul va fi guvernat de legea statului cu care soii au cea mai strns legtur5, fie aplic exclusiv lex fori 6 , fie, cum e cazul Franei, care

3 Exemplul oferit de Carte este gritor : un cuplu italian triete n Munchen de 20 de ani i sunt perfect integrai n societatea german. Dup plecarea copiilor din domiciliul comun, ei decid s divoreze prin acord, exprimndu-i dorina ca legea aplicabila s fie cea german, fa de care au cele mai strnse legturi. Regulamentul 2201/2003 recunoate posibilitatea soilor s divoreze fie sub legea italian, fie sub cea german. ns, normele conflictuale ale ambelor ri in cont, n primul rnd, de cetenia comun a soilor, caz n care legea aplicabil va fi cea italian, nesocotindu-se astfel dorina soilor. 4 Potrivit art. 249 alin.2 TCE, regulamentul este definit ca fiind actul comunitar cu aplicabilitate general, obligatoriu n toate elementele sale i direct aplicabil n statele membre. 5 Cum ar fi luarea n considerare a ceteniei comune a soilor ori a reedinei comune, ca n cazul Austriei, Belgiei, Estoniei, Germaniei, Greciei, Romniei, Ungariei, Italiei, Lituaniei, Luxemburgului, Olandei, Spaniei, Poloniei, Portugaliei, Cehiei, Slovaciei i Sloveniei. 6 Cipru, Danemarca, Finlanda, Letonia, Irlanda, Suedia i Regatul Unit.

Aspecte de drept comunitar privind legea aplicabil divorului

115

aplic norme conflictuale unilaterale, care doar precizeaz n ce condiii legea francez va fi aplicabil7 . Aceast soluie a fost criticat, n special de practicienii de common-law8, care au susinut c uniformizarea normei conflictuale aplicabile ar mri costurile procedurilor, att pentru soi, ct i pentru avocai, i ar nsemna un efort n plus i pentru instane, care ar trebui s aplice o lege strin, total diferit de cea naional. De aceea, ei nu s-au artat dispui i nici pregtii s renune la aplicarea lex fori, innd cont c , din punctul lor de vedere, aceasta este legea care ndeplinete att caracterul previzibilitii, cerute de Cartea Verde, ct i pe cel al securitii legale de care prile au nevoie ntr-un asemenea caz. De cealalt parte, prerile exprimate de societatea civil, ONG-uri i autoriti ale Statelor Membre consecvente dreptului continental, au fost mpotriva aplicrii legii forului, cci aceasta ar duce la forum shopping, soluie ce nu poate fi acceptat. Ultima soluie avansat de Cartea Verde a fost aceea de a permite soilor s aleag, n anumite limite, legea aplicabil, n special n ceea ce privete divorul prin acord. Soluia a fost motivat, n principal, de faptul c voina prilor ocup un loc din ce n ce mai important n materia legilor aplicabile raporturilor contractuale, putndu-se astfel extinde i n materie de divor. Aceast soluie a fost criticat, pe bun dreptate credem noi, lund n considerare c n cazurile de desfacere a cstoriei, de cele mai multe ori, soii nu pot ajunge la o nelegere, nici cu privire la divor i consecinele sale, i cu att mai puin la legea aplicabil lui9, iar pe de alt parte, a lsa prilor alegerea legii aplicabile, ar putea avea ca efect pronunarea unei hotrri de divor n baza unei legi exotice, cu care niciunul din fotii soi sa nu aib vreo legtur. Mai mult, ntr-o opinie10, se propune ca soluie, crearea unei noi instituii, opionale, numit Cstoria European. Ca i beneficii pe care le-ar oferi acest
Iva Perin Tomicic, Private International Law Aspects of the Matrimonial Matters in the European Union Jurisdiction, Recognition and Applicable Law, n Collected Papers of Zagreb Law Faculty, Vol. 57, No. 4-5, p. 864 pe site-ul http://hrcak.srce.hr/index.php?show=toc&id_broj=1581&lang=en (consultat la 15.10.2008). 8 Vezi rspunsul International Academy of Matrimonial Lawyers, p.2, pe http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/divorce_matters/contributions/contributi on_iaml_en.pdf, i cel al Family Lawyers Association din Irlanda, p. 2. Pe http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/divorce_matters/contributions/contributi on_family_lawyers_association_en.pdf (consultat pe 15.10.2008) 9 Vezi Nina Nina Dethloff , Green Paper on applicable law and jurisdiction in divorce matters. Comments on Questions 19 and 20, p.1, http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/divorce_matters/contributions/contributi on_university_bonn_en.pdf (14.10.2008). 10 Idem, p.3-4.
7

116

VLAD RDULESCU

nou instrument, se menioneaz: cuplurile a cror relaii ating, datorit elementelor de extraneitate, mai multe sisteme de drept, vor putea s adere la o Matrimonium Europaeum, care va fi guvernat de reguli uniforme n toate statele membre. Chiar de-ar fi ca unul din parteneri s i schimbe reedina, valabilitatea i efectele cstoriei ar rmne neschimbate. n particular, dac mariajul s-ar desface prin divor, condiiile desfacerii i efectele ei ar fi aceleai, oricare ar fi instana care se va pronuna asupra ei. Ca urmare a acestor consultri publice, pe 17 iulie 2006, Comisia a prezentat o Propunere de Regulament pentru amendarea Regulamentului Bruxelles II bis n ceea ce privete jurisdicia i introducnd reguli privind legea aplicabil n materie matrimonial11. Propunerea Comisiei introduce, n primul rnd, posibilitatea soilor de a alege, prin acord, instana competent, n limitele prevzute de lege12 . Actuala reglementare nu permite soilor s introduc cererea de divor ntr-un Stat Membru al crui naional este doar unul dintre soi, n lipsa unui alt factor de legtur. Noile reguli vor mbunti liberul acces la instan al soilor de naionaliti diferite, recunoscndu-le acestora posibilitatea s aleag, prin acord de voin constatat ntr-un nscris, semnat i datat de cei doi, instana competent dintr-un stat al crui naional este doar unul dintre ei. Astfel, noul articol 3a prevede ca instan competent, pe cea de la ultima reedin pe care soii au avut-o pentru o perioad de cel puin 3 ani, ori instana Statului Membru al crui cetean (naional) este unul dintre soi, ori unde unul din ei i are domiciliul, n cazul Regatului Unit i al Irlandei. Noiunea de domiciliu are, n dreptul englez, un neles autonom: el reprezint legtura legal, i de cele mai multe ori faptic, dintre o persoan i un spaiu aparinnd unui sistem de drept, care poate coincide cu un stat (ca n cazul Franei de ex.), cu o parte a unui stat (ex: ara Galilor), cu un stat dintr-o federaie ori confederaie (ex: Statele Unite ale Americii) ori cu un teritoriu. Scopul domiciliului este de a lega o persoan de un sistem de drept13 (trad.n.). orice persoan are un domiciliu i nicio persoan nu poate avea mai mult de un
Redactat la Bruxelles, 17 Iulie 2006, COM(2006) 399 final, 2006/0135 (CNS). Art. 3a. 13 Michael Nicholls, Jurisdiction In Matrimonial And Parental Responsibility Matters, p.4, pe site-ul Academiei de Drept European http://www.era.int/web/en/resources/5_2341_4270_file_en.6215.pdf (consultat la 19.10.2008). Textul original: Domicile is the legal, and often the factual, relationship between a person and a territorial area subject to one system of law, which may be a country, such as France, or a part of a country such as England and Wales or a state in the United States of America or a territory. Its purpose is to link a person with a system of law.
12 11

Aspecte de drept comunitar privind legea aplicabil divorului

117

domiciliu la un moment dat. Deci, domiciliul este o chestiune de fapt, un statut personal, dobndit prin efectul legii. Nici noiunea de reedin obinuit nu este definit de Regulamentul aplicarea dispoziiilor Regulamentului 2201/2003, ns Ghidul Practic14 Bruxelles IIbis menioneaz c reedina obinuit va fi determinat de judector de la caz la caz, pe baza elementelor de fapt avute la ndemn. Interpretarea trebuie fcut, ns, n toate cazurile, inndu-se cont de obiectivele i scopul Regulamentului15. Aceasta nseamn c nu putem vorbi de o noiune autonom, o unitate de concept n privina a ceea ce semnific reedina comun. Totui, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a statuat, n cauza Swaddling vs. Adjudication Officer16 c fraza Stat membru n care o persoan i are reedina trebuie neleas ca acel Stat n care individul locuiete n mod obinuit i unde se situeaz centrul su de interes. Dac niciunul dintre soi nu are reedina obinuit pe teritoriul unui stat membru i nici nu au naionalitatea comun a unui Stat Membru, ori, n cazul Regatului Unit i al Irlandei, nu au domiciliul pe teritoriul acestor state, instanele unui Stat Membru vor deveni competente, n baza faptului c soii au avut reedina comun pe teritoriul acelui stat pentru o perioad de 3 ani ori, n cazul Regatului Unit i al Irlandei, domiciliul n acest stat17. Comisia propune introducerea unor norme conflictuale armonizate i n privina legii aplicabile divorului i separaiei legale, ns nu i pentru anularea cstoriei, care, fiind strns legat de condiiile de valabilitate ale acesteia, ar trebui, n opinia Comisiei, guvernate de legea statului n care s-a ncheiat cstoria ori de legea ceteniei comune a soilor18.
14 Practice Guide for the application of the new Brussels II Regulation, pe site-ul Comisiei Europene, http://ec.europa.eu/civiljustice/divorce/parental_resp_ec_vdm_en.pdf (consultat la data de 21.10.2008). 15 Ghidul Practic, p.12. 16 ECJ, Case C-90/97; [1999] 2 FLR 184. Textul original: The phrase `the Member State in which they reside' in Article 10a of Regulation No 1408/71 refers to the State in which the persons concerned habitually reside and where the habitual centre of their interests is to be found. In that context, account should be taken in particular of the employed person's family situation; the reasons which have led him to move; the length and continuity of his residence; the fact (where this is the case) that he is in stable employment; and his intention as it appears from all the circumstances. 17 Art. 7 din Propunere. 18 Consiliul Barourilor Europene, n opinia exprimat cu privire la Cartea Verde privind Legea Aplicabil Divorului a propus chiar ca anularea cstoriei pentru nerespectarea condiiilor de form s fie guvernat de legea locului n care s-a ncheiat cstoria, urmnd ca pentru invalidarea cstoriei pentru nerespectarea condiiilor de fond, s existe norme conflictuale armonizate,

118

VLAD RDULESCU

Astfel, noul articol 20a prevede c soii pot, prin nvoiala constatat ntrun nscris semnat i datat, cel mai trziu pn la momentul sesizrii instanei, s aleag legea aplicabil divorului i separaiei legale, dintre urmtoarele norme: legea statului n care au avut ultima reedin comun, atta timp ct unul dintre soi nc mai locuiete acolo, ori lex patriae a unuia dintre soi ori a domiciliului su, n cazul Regatului Unit i al Irlandei , ori legea statului n care soii au avut reedina pentru o perioad de cel puin 5 ani ori, n sfrit, lex fori. n cazul lipsei acordului de voin dintre soi, articolul 20b stabilete c se va aplica, n ordine, legea rezidenei comune, ori legea ultimei reedine comune, ct timp unul din soi mai locuiete acolo, ori legea ceteniei ambilor soi (a domiciliului, in cazul RU i al Irlandei) ori, n ultimul rnd, legea forului. Spre deosebire de prevederile Regulamentului pe care dorete s l amendeze, Propunerea conine o enumerare ierarhizat a acestor factori de legtur, nsemnnd c ultimul i va gsi aplicarea n absena celorlalte. Pentru a rspunde criticilor adresate de practicieni, Comisia propune ca instanele s apeleze, pentru informare asupra dispoziiilor substaniale ale legii aplicabile, la Reeaua Judiciar European n materie civil i comercial19. Dup cum se poate observa, posibilitatea de alegere de ctre soi a legii aplicabile este limitat, pe de o parte, de existena unei legturi de fapt ntre pri i statul al cror legislaie neleg s o aplice , iar pe de alt parte, de respectarea normelor de ordine public ale Statului respectiv. Astfel, n articolul 20e al Propunerii de Regulament, se prevede posibilitatea ca instana sesizat cu aplicarea unei legi strine s refuze acest lucru dac astfel s-ar aduce atingere normelor naionale de ordine public20. Pentru a fi n acord cu scopul noului Regulament, prevzut n Preambul, i anume acela de a asigura certitudine i previzibilitate legal prilor interesate,

stabilite prin Regulamentul de amendare a Regulamentului nr. 2201/2003. CCBE Response to the European Commission Green Paper on Divorce, p. 4, pe http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/divorce_matters/contributions/contributi on_ccbe_en.pdf (consultat la 21.10.2008). 19 Instituit prin Decizia Consiliului din 28 mai 2001 de creare a unei Reele Judiciare Europene n materie civil i comercial (2001/470/CE), publicat n OJ L174, 27.06.2001, p.25. 20 Aceast dispoziie a fost criticat pe motivul c noiunea de ordine public este prea vag, fiind astfel susceptibil de multiple interpretri. Ce s-ar ntmpla, spre exemplu, n cazul cstoriilor legal ncheiate ntre persoane de acelai sex, avnd n vedere c majoritatea Statelor Membre nu recunosc valabilitatea acestor uniuni? n aceast situaie, reclamantul s-ar putea regsi n cazul n care instana sesizat s refuze aplicarea legii naionalitii sale pe motiv c se aduce atingere ordinii publice a statului n cauz. Vezi Working document on the Law applicable in Matrimonial Matters, din 21.06.2007 al raportorului Eveline Gebhardt pe http://www.europarl.europa.eu/hearings/20070911/libe/working_doc_en.pdf (22.10.2008).

Aspecte de drept comunitar privind legea aplicabil divorului

119

propunerea interzice, prin articolul 20d declinarea de competen (clauza de renvoi). La 9 ianuarie 2008, raportorul Evelyne Gebhardt, membru al Comitetului pentru Liberti civile, Justiie i Afaceri Interne din Parlamentul European (LIBE Committee)21, a prezentat amendamentele sale la Propunerea Comisiei privind modificarea Regulamentului numrul 2201/2003 privind jurisdicia n materie matrimonial i introducnd reguli privind legea aplicabil divorului i separaiei legale. Principalele amendamente aduse de Comisia pentru Liberti Civile, Justiie i Afaceri Interne din Parlamentul European sunt: a) Definirea termenului de reedin obinuit ca fiind locul unde o persoan are locuina sa obinuit, ordinar. Aceast definiie este necesar pentru a evita pe ct posibil interpretrile arbitrare din partea instanelor naionale. nelesul su va fi apreciat de judector n fiecare n parte, i urmrete a stabili un concept unitar al dreptului comunitar. b) Alegerea instanei competente: propunerea Comisiei prevede posibilitatea soilor de a desemna prin acord instana competent s le soluioneze divorul. Membrii Parlamentului aduc un amendament acestui articol n sensul n care dac instana aleas de soi este a unui Stat Membru a crui legislaie nu recunoate desfacerea cstoriei prin divor, ori nu recunoate existena sau validitatea cstoriei n discuie, atunci competena va reveni: 1) instanei naionalitii unuia dintre soi sau 2) instanei Statului n care s-a celebrat cstoria. Posibilitatea recunoscut soilor de a alege att instana competent ct i legea aplicabil divorului nu trebuie s vatme drepturile vreuneia dintre pri, de aceea judectorilor le revin obligaia de a informa soii asupra implicaiilor legale ale acordului ncheiat. c) Alegerea legii aplicabile divorului: Comisia, n propunerea sa din 17 iulie 2006 introduce posibilitatea soilor de a alege printr-un act semnat i datat de ambii, legea aplicabil procedurii divorului. La acest articol 20a, membrii Comisiei Parlamentare au adugat i posibilitatea ca soii s aleag fie legea statului n care i aveau reedina la momentul la care a fost ncheiat acordul de
21 Potrivit articolului 47 din Regulamentul de Funcionare al Parlamentului European, Roma III este subiectul dezbaterilor n comisii reunite, atta timp ct problematica discutat cade aproape n mod egal n competena att a LIBE Committee, ct i a Comitetului de Afaceri Juridice (JURI).

120

VLAD RDULESCU

voin cu privire la legea aplicabil, fie pe cea a statului n care s-a ncheiat cstoria. Dac legea aleas conform normelor conflictuale prevzute de regulament nu recunoate divorul sau separaie legal, ori recunoscndu-le, aplicarea lor ar fi discriminatorie fa de unul dintre soi, se va aplica lex fori22. Oricare ar fi legea aleas, ea nu trebuie s aduc atingere interesului superior al minorului, ori de cte ori exist copii minori nscui din cstoria ce urmeaz a fi desfcut. Regulamentul Roma III nu va armoniza legile naionale ale Statelor Membre n privina divorului, ns intenioneaz, dup cum am vzut, s regularizeze conflictele de legi n aceast materie. n orice caz ns, aplicarea unei legi strine ntr-o cauz care privete familia rmne o chestiune controversat. Pn la acest moment, Consiliul pentru Justiie i Afaceri Interne nu a reuit s ajung la un acord n privina Propunerii de Amendare a Regulamentului 2201/2003. Contrarietate de opinii exist n continuare, n special ntre rile care aplic lex fori, i cele care, apelnd la normele conflictuale, aplic o lege strin, avnd n vedere c Propunerea urmrete s modifice legea aplicabil divorului n Statele care aplic legea lor naional n toate situaiile. Ca o consecin, Regatul Unit a ales s se sustrag, printr-o declaraie unilateral, de la aplicarea acestui Regulament (opt-out) n ce privete dispoziiile art. 20 , nelegnd s se supun numai acelor norme ce privesc competena instanelor. Chestiunile ce privesc familia i cstoria sunt foarte sensibile i ele reprezint esena tradiiilor naionale ale Statelor Membre, i de aceea, nu e de mirare c Propunerea Comisiei nu s-a bucurat de un suport majoritar din partea tuturor statelor. Ea a fost respins, n principal, de Suedia, care nu este pregtit s accepte aplicarea unei legi strine de ctre instanele sale. n aceast situaie, soluia gsit de Consiliu a fost de a apela la procedura cooperrii consolidate23, care permite rilor o dezvoltare mai rapid n domeniile libertii, securitii i justiiei, respectnd totodat principiile i obiectivele Comunitii Europene. n consecin, unele ri membre vor putea

22 Acest amendament are scopul de a soluiona problemele cu care se confrunt femeile din statele tere care doresc s obin divorul ori separaia legal ntr-un Stat Membru. 23 Art. 40, 40a i 40b din Tratatul privind Uniunea European ......

Aspecte de drept comunitar privind legea aplicabil divorului

121

continua discuiile privind aplicarea legislaiei comune n materie de divor, n timp ce altele vor putea alege s nu participe. Drept urmare, pentru a putea trece peste dreptul de veto al Suediei, un numr de 9 state24, printre care i Romnia, i-au exprimat voina n sensul adoptrii unei legislaii comune n materie de divor, sesiznd Comisia European pentru ca aceasta s pregteasc o propunere normativ pentru activarea, pentru prima dat, a acestei metode de cooperare. Comisia va depune o astfel de propunere pn la sfritul anului n curs (2008 n.n.), beneficiind de sprijin i din partea altor state, care i-au manifestat interesul n acest sens25, putnd asista la o Europ n dou-viteze, lucru fr precedent, i ale crei efecte nu sunt, deocamdat, cunoscute26.

Summary
Considering the process of unification and harmonization of family law in the European Union, one can say that a lot of work has been done in the past twenty years. However, all the existing Community legal instruments in the field of family law deal only with the questions of procedure, namely the problems of jurisdiction and recognition. The same statement applies to divorce, legal separation and marriage annulment (matrimonial matters), the family law instruments which are in the focus of this paper. This paper will mainly focus on the problems caused by this legal gap and the possible ways forward proposed by The Green Paper. The Commission has recently launched a Proposal for a Council Regulation amending Brussels IIbis Regulation as regards jurisdiction and introducing rules concerning applicable law in matrimonial matters. This Proposal, aimed primarily to harmonize conflict-of-law rules, represents a significant progress for the benefit of the EU citizens as it greatly diminishes problems of legal uncertainty and unpredictability both for the spouses and the legal practitioners.

24 Este vorba de Austria, Frana, Grecia, Italia, Luxemburg, Romnia, Slovenia, Spania i Ungaria. 25 Belgia, Germania, Lituania i Portugalia. 26 James McConalogue i Margarida Vasconcelos, We have a two speed Europe for cross border divorce law, pe http://europeanfoundation.blogspot.com/2008/09/we-have-two-speedeurope-for-cross.html, (consultat la 23.10.2008).

122

VLAD RDULESCU

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
MODALITI DE NCETARE A EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE CLAUDIU PUPZAN O trstur a actului administrativ 1, ce se desprinde din nsi definiia legal a acestuia, const n faptul c produce efecte juridice, n sensul crerii, modificrii sau stingerii de raporturi juridice.
2

Cercetarea tiinific asupra actului administrativ i, n consecin a modalitilor de ncetare a efectelor acestuia, s-a concretizat n numeroase lucrri de o cert valoare, att pe plan didactic ct i pentru practica judiciar pe care le prezentm n cele ce urmeaz. Tratate, cursuri, monografii: Tudor Drganu: Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti 1959, cap.7: ncetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ, p.175-296, Antonie Iorgovan: Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti 2005, Cap. III : Regimul juridic al actelor administrative, p.72-97; Mircea Preda: Drept administrativ. partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti 2006, Cap.IV : Actul administrativ, p.206-210; Rodica Narcisa Petrescu: Drept administrativ, vol. I, note de curs, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca 1994, Cap. IV: Efectele juridice ale actelor administrative, p.206-226; Verginia Vedina: Drept administrativ i instituii politicoadministrative. Manual practic, Ed.Lumina Lex, Bucureti 2002, Tema a VIII-a: Activitatea autoritilor administraiei publice, p.105-121; Dana Apostol Tofan: Drept administrativ, vol.II, Ed. All Beck, Bucureti 2004, Prelegerea V: Suspendarea i revocarea actelor administrative p.54-63; Prelegerea VI: Anularea i inexistena actelor administrative p.67-74; Anton Trilescu: Drept administrativ, Partea a II-a, Ed. All Beck, Bucureti 2005, Cap.I: Actele administrative de autoritate, p.208-212; Corneliu Manda: Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureti 2005, Cap. XVIII: Activitatea autoritilor administraiei publice, p.383-390; Emil Blan: Procedura administrativ, Editura Universitar, Bucureti 2005, Cap.10: Reguli procedurale speciale p.138-141. Studii i articole: Verginia Vedina: Consideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, Curierul judiciar, serie nou, nr.3, 2003, p.136-144. Eugen Popa: Discuii n legtur cu suspendarea actelor administrative, Dreptul nr.1, 1994, p.93-94. Anton Trilescu: Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ, Dreptul nr.12, 2001, p.83-87. Ana Rozalia Lazr: Consideraii privind nulitatea i inexistena actului administrativ, Revista de drept public, serie nou, nr.1, 2002, p.26-46. O prim observaie pe care o putem face asupra lucrrilor citate ar fi aceea c marea majoritate a cercettorilor pornesc de la analiza i structura conceput de profesorul Tudor Drganu n monumentala sa oper juridic: Actele de drept administrativ, o lucrare pe att de veche, dat fiind momentul apariiei: 1959, pe att de actual, dac privim valabilitatea sau viabilitatea ideilor propuse de distinsul dascl. n al doilea rnd remarcm c, pe lng o preocupare constant asupra modalitilor de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, doctrina nu a cunoscut opinii divergente, fiind unanim acceptate noiunile de: anulare, revocare i suspendare. Totui, remarcm nuanrile care au conturat aceste concepte ce au avut drept suport realitile socio-economice pe care Romnia le-a traversat de-a lungul timpului. Astfel, spre

124

CLAUDIU PUPZAN

n doctrina de specialitate s-a pus problema momentului de la care se produc aceste efecte, cu alte cuvinte, a momentului de la care actul administrativ intr n vigoare. Chiar dac majoritatea autorilor sunt de acord c acest moment ar fi cel al publicrii, in ce privete actele administrative cu caracter normativ i cel al comunicrii, in ce privete actele administrative cu caracter individual, aceast susinere nu mai poate fi privit att de categoric, mai ales n raport cu dispoziiile constituionale3 care prevd obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial al Romniei a decretelor Preedintelui precum i a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, cu excepia hotrrilor cu caracter militar, fr a se distinge dup cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual. Spre exemplu, decretul de graiere emis de Preedintele Romniei act administrativ cu caracter individual produce efecte de la momentul publicrii n Monitorul Oficial i nu de la momentul comunicrii persoanelor interesate. Se impune astfel reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, fiind cu totul de acord cu opinia potrivit creia actele administrative ncep s produc efecte din momentul n care au fost aduse la cunotin n formele ngduite de lege4. Este avut n vedere att modalitatea comunicrii, specific actelor individuale, ct i cea a publicrii, specific actelor normative, cu admiterea unor excepii. n primul rnd avem n vedere actele administrative care prevd o dat ulterioar pentru intrarea lor n vigoare i, n al doilea rnd, actele administrative cu caracter retroactiv, care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior sau inexistena lor5. Din aceast ultim categorie fac parte: actele de anulare (revocare), care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat, actele administrative normative interpretative, care au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat i actele administrative

exemplu, pornindu-se de la o teorie unitar a nulitii n dreptul administrativ, specific gndirii de tip socialist, s-a ajuns la o concepie tripartit a acesteia. Demersul teoretic privind actul administrativ, n general, i modalitile de ncetare a efectelor juridice ale acestuia, n particular, nu se oprete, n mod evident, aici. Dreptul administrativ este o ramur dinamic, ntr-o continu transformare, existnd premisele ca, n contextul dezvoltrii relaiilor sociale, s apar noi reglementri care s reflecte noile realiti. 2 A se vedea art.2, al.1, lit. c din Legea contenciosului administrativ nr.554 din 2004, unde actul administrativ este definit ca fiind: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. 3 A se vedea art.100, al.1 i art.108, al.4 din Constituia Romniei. 4 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti 2004, p.44. 5 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, Ed. All Beck, Bucureti 2005, p.208.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

125

jurisdicionale, care au efect retroactiv deoarece, n cazul lor, se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului. Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative de autoritate pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop i care poate s mbrace forma unui act administrativ de anulare, revocare sau de suspendare, fie ca urmare a unor fapte materiale, transformri n lumea material nconjurtoare de care legea leag ncetarea efectelor juridice, independent de existena unei manifestri de voin6. a) Acte juridice emise n scopul lipsirii de efecte juridice a actelor administrative Anularea este o form specific de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative i o putem defini ca fiind manifestarea de voin a unei autoriti administrative orientat n scopul ncetrii definitive a efectelor juridice ale unui act administrativ ilegal. Cu alte cuvinte, anularea nu reprezint altceva dect aciunea autoritii competente s dispun aceast msur, care lipsete de efecte juridice actul administrativ de autoritate, l desfiineaz. Anularea se datoreaz nerespectrii prevederilor legale la ntocmirea actului administrativ, ceea ce atrage sancionarea activitii ilegale. Prin urmare, nulitatea n dreptul administrativ apare ca o sanciune care intervine dup ce o dispoziie legal a fost nclcat, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice n vederea cruia a fost emis7. Este o sanciune aplicabil exclusiv actelor juridice ale administraiei i nu faptelor materiale juridice8. n legtur cu nulitatea actului administrativ, au fost formulate n literatura de specialitate numeroase teorii care au ncercat s adapteze aceast noiune la specificul activitii administraiei publice. n dreptul administrativ, problema nulitii actelor pe care le adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora, se pune n ali termeni dect n dreptul privat, datorit existenei mai multor categorii de interese i anume: interesul general, statal, interesul local, al comunelor, oraelor, judeelor, precum i interesul individual, adic interesul celor administrai9. n primul rnd, a existat teza unei teorii unice a nulitii n dreptul administrativ, susinut de V. Gh. Tarhon. Acesta considera c s-ar nclca grav principiul legalitii dac un act administrativ, avnd un viciu de ilegalitate, s-ar
6 7

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti 1959, p.175-178. Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. p.148. 8 Idem p.149. 9 Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, Ed. All, Bucureti 2001, p.91.

126

CLAUDIU PUPZAN

bucura de prezumia de legalitate, continund s rmn valabil i s produc efecte pn la declararea nulitii sale10. Avnd la baz ideea c unitatea dreptului socialist, principiu unitar al legalitii socialiste, impune o instituie unitar a nulitii actelor juridice11, aceast teorie nu s-a bucurat de susinerea majoritii autorilor de drept administrativ, rmnnd izolat. Principalul argument invocat mpotriva acestei teorii const n faptul c viciile care afecteaz actul administrativ nu au toate o valoare egal; ele pot fi mai mult sau mai puin grave. Unele pun n cauz interese generale, altele nu aduc atingere dect intereselor individuale. Uneori ilegalitatea este att de evident nct manifestarea de voin nu are nici mcar aparena unui act juridic, alteori actul prezint semne exterioare ale unei manifestri valabile de voin, dei este realizat cu nclcarea unor dispoziii legale12. Pornind de la aceste aspecte, au fost formulate alte dou teorii, anume teza bipartit a nulitii i anulabilitii i teza tripartit a nulitii relative, a nulitii absolute si a inexistenei actelor administrative13. Potrivit tezei bipartite, susinut de Mircea Anghene, actul anulabil este caracterizat prin aceea c viciul de ilegalitate nu afecteaz prezumia de legalitate de care se bucur actul administrativ, acesta continund s produc efecte juridice pn cnd este anulat de organul competent. Se au n vedere nclcri de mic importan a condiiilor cerute pentru existena acestor acte administrative, existnd posibilitatea remedierii prin confirmare sau prin acoperirea viciului. Actul nul este lovit de un viciu att de grav, nct prezumia de legalitate nu poate opera n favoarea lui i, drept urmare, acest act nu mai produce nici un moment vreun efect juridic14. Aceste acte nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin. O abordare diferit ntlnim n cadrul concepiei tripartite. Potrivit acesteia, o caracteristic comun a actelor susceptibile de nulitate absolut sau relativ const n faptul c ele se bucur de prezumia de legalitate pn n momentul n care aceste nuliti sunt constatate sau declarate de autoritatea competent. Atta vreme ct aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie

10 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti 2005, p.74, vezi nota 1. 11 Idem, p.73. 12 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti 2005, p. 384. 13 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, p. 73 i urm. 14 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1994, p.207-208, citnd M. Anghene, vezi nota de sub. 4, Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a op.cit., p.385, vezi nota de sub. 108.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

127

considerate obligatorii pentru subiectele vizate prin ele, numai inexistena actului nu are nevoie s fie constatat pentru a-l lipsi de efecte juridice15. Teoria bipartit a fost criticat, deoarece atribuie noiunii de nulitate acelai sens pe care susintorii tezei tripartite o atribuie categoriei de inexisten. Actele lovite de vicii, rezultate din nerespectarea unor dispoziii legale de fond, nu sunt susceptibile de confirmare, confirmarea unui act administrativ acoper numai viciile care altereaz sau fac s lipseasc manifestarea de voin a organului emitent, neputndu-se ncadra n categoria actelor anulabile, dar nici n categoria actelor nule, deoarece, nerespectarea condiiei legale de fond nu nltur prezumia de legalitate a actului, ori, ceea ce caracterizeaz actele nule, n opinia bipartit, este tocmai faptul c viciul de ilegalitate are o gravitate att de mare, nct prezumia de legalitate nu mai poate opera. Prin urmare, este necesar introducerea unei noi categorii de nulitate, aceea a nulitii absolute. Astfel, actele lovite de nulitate absolut se caracterizeaz prin faptul c ilegalitatea lor, dei, n principiu, nu poate fi acoperit prin confirmare, nu este de natur s nlture prezumia de legalitate de care ele se bucur16. Chiar dac majoritatea autorilor sunt de acord cu existena celor trei categorii de nuliti, totui, literatura juridic de specialitate a subliniat c exist o distincie redus ca importan ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ, avnd n vedere regimul lor juridic asemntor. n cazul anulrii actelor de autoritate pe cale administrativ, nu are relevan felul nulitii actului juridic, nulitatea putnd fi dispus oricnd, chiar i din oficiu, de ctre autoritatea ierarhic superioar competent17, indiferent dac actul administrativ a nclcat o norm ce ocrotete un interes general sau individual. Totui, n cazul exercitrii controlului de legalitate pe cale judectoreasc, distincia ntre cele dou categorii de nuliti prezint interes, cel puin sub aspectul cauzelor care le determin i al persoanelor ndreptite s le evoce n faa instanelor18. Prin urmare, nclcarea unor dispoziii legale care ocrotesc drepturi i interese exclusiv personale atrage sanciunea nulitii relative a actelor administrative, n timp ce nclcarea unor dispoziii legale de ordine public prin care se ocrotete un interes general atrage sanciunea nulitii absolute a actului administrativ, care poate fi cerut sau invocat, pe cale de excepie, de autoritile publice mputernicite de lege, precum i de orice
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.73. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, op.cit., p.208-209. 17 Anton Trilescu, Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ, n Dreptul, nr. 12 din 2001, p.86. 18 Idem, p.89.
16 15

128

CLAUDIU PUPZAN

persoan interesat. Mai mult, nulitatea absolut poate fi invocat de instana de judecat din oficiu19. Anton Trilescu identific i cauzele de nulitate absolut a actelor administrative: depirea competenei organului emitent, nesocotirea interesului general n favoarea unor interese personale (deturnarea de putere sau excesul de putere), nerespectarea condiiilor de form prevzute n mod expres de lege pentru validitatea unor acte administrative, precum i nerespectarea oricror dispoziii imperative ale legii, care ocrotesc un interes public. n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu, majoritatea autorilor sunt de prere c o distincie net a actelor administrative n funcie de nulitatea absolut i nulitatea relativ nu se poate face dect n acele materii n care exist precizri exprese ale legii20. Spre exemplu, potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contraveniilor, lipsa meniunilor despre: numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, a faptei svrite, a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului atrage nulitatea absolut a procesului-verbal de constatare a contraveniei. Aceast nulitate poate fi constatat i din oficiu. Restul condiiilor procedurale, n msura n care nu sunt respectate de ctre agentul constatator, nu pot atrage nulitatea absolut ele putnd fi acoperite de organul competent a soluiona plngerea; de unde trebuie admis c necompletarea altor meniuni n procesul-verbal, altele dect cele prevzute n art. 17 din O.G. nr. 2/2001, atrage nulitatea relativ. Ct privete actul administrativ inexistent, acesta se caracterizeaz prin lipsa elementelor eseniale referitoare la natura i obiectul su, fr de care el nu poate fi conceput, cum ar fi actul emis de ctre o autoritate vdit necompetent sau de ctre o persoan care nu are calitatea de funcionar public21. Aceste acte nu prezint nici mcar aparena de legalitate, ilegalitatea lor fiind att de evident nct oricine o poate sesiza22. Referindu-se la inexistena actelor administrative, Antonie Iorgovan, citndu-l pe profesorul Tudor Drganu, afirma c asemenea acte sunt lovite de vicii att de vizibile, nct o persoan cu inteligen mijlocie nu le poate recunoate nici mcar o singur clip caracterul obligatoriu23. Sunt i cazuri n care aceast sanciune a inexistenei actelor administrative este prevzut chiar de Constituie24, unde se stipuleaz c
Idem, p.89-90. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.77; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.70. 21 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, op.cit., p.386. 22 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.212. 23 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.78. 24 A se vedea art. 108, al. 4 din Constituia Romniei. n acelai sens i art. 27, al. 3 din Legea nr. 90/2001, privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor.
20 19

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

129

nepublicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului atrage inexistena acestora. O alt situaie care a nscut ample dispute n materia nulitii actelor administrative pornete de la dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit creia instana poate decide anularea n tot sau n parte a unui act administrativ25. Anularea parial a unui act administrativ este posibil, dar numai n cazul actelor administrative normative care includ, de regul, mai multe norme, i numai cnd partea din act care a fost anulat nu are o legtur organic i intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen de sine stttoare i se pot aplica n forma n care au fost adoptate chiar i n lipsa dispoziiilor care au fost anulate26. Ct privete actele administrative individuale, este mai greu s se fac o distincie ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin existena unei singure cauze i a unui singur obiect, motiv pentru care, de regul, nulitatea nu poate fi dect total27. Profesorul Antonie Iorgovan i exprim rezervele n a accepta situaia ca un act administrativ s fie anulat parial, el considernd c de vreme ce o parte a actului este ilegal, ceea ce nseamn c nu este respectat o condiie de fond sau form, aceasta afecteaz legalitatea ntregului28. Cu privire la organele competente a dispune msura anulrii unui act administrativ, trebuie s se fac o distincie ntre actele administrative normative sau individuale emise de autoritile administraiei publice locale i cele emise de autoritile administraiei publice centrale. Dat fiind faptul c autoritile administraiei publice locale sunt autonome, actele lor de autoritate: hotrri de consiliu local sau judeean, dispoziii ale primarilor respectiv ale preedinilor de consiliu judeean, nu pot fi anulate dect de instana judectoreasc competent29, n caz contrar s-ar nclca principiul autonomiei locale prevzut de Constituie i de Legea nr.215/2004 a administraiei publice locale30. Actele de autoritate ale organelor administraiei publice centrale pot fi anulate de ctre instana de judecat competent, dar i de ctre organele ierarhic superioare organului emitent al actului n baza raporturilor de subordonare administrativ. Spre exemplu, Guvernul, n exercitarea controlului ierarhic, are dreptul s
25 26

Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, art.8, al.1. Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, ediia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti 2004, p.201. 27 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II , op.cit., p.68. 28 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.82. 29 Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Ed. All Beck, Bucureti 2002, p.87. 30 A se vedea art.120 din Constituia Romniei i art.2 i art.3 din Legea nr.215 din 2001 a administraiei publice locale.

130

CLAUDIU PUPZAN

anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor31. Ministerul Public are competena de anulare a actelor administrative ilegale, dar numai a celor emise de ctre organele de cercetare i de urmrire penal, i ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor, cu respectarea procedurilor prevzute de normele dreptului procesual penal.32 Unii autori consider c autoritile cu activitate administrativjurisdicional au posibilitatea s anuleze acte administrative ilegale. Sunt avute n vedere acele organe de jurisdicie din sistemul Curii de Conturi care pot dispune aceast msur atunci cnd printr-un act administrativ s-au nclcat normele privitoare la formarea, administrarea i ntrebuinarea resurselor financiare din sectorul public.33 Un ultim aspect pe care l analizm n aceast seciune, se refer la efectele anulrii actelor administrative. Nulitatea intervine pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii actului administrativ afectat de un viciu de ilegalitate. Efectele anulrii se produc nu numai pentru viitor, ex nunc, dar i pentru trecut, ex tunc, adic din momentul emiterii actului. Prin urmare, actul de anulare desfiineaz efectele juridice ale actului anulat, considerndu-se c el nici nu a existat. Numai efectele juridice ale actului anulat sunt desfiinate; consecinele lui de fapt, materiale, sunt o realitate, care s-a produs n trecut i care nu poate fi ignorat.34 Ct privete revocarea, aceast noiune a fost neleas ca reprezentnd aciunea prin care organul administrativ competent care a emis un act de putere sau organul ierarhic superior acestuia desfiineaz acel act.35 Cu alte cuvinte revocarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea definitiv a efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a ilegalitii sau a inoportunitii acestora.36 n doctrina sensul termenului este privit din mai multe perspective, n funcie de organul care ntreprinde acest demers, dar i n funcie de natura actului administrativ supus msurii. Astfel, cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea emitent, revocarea se exprim prin termenul de retractare sau
31 Legea nr.90 din 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, art.28, al.2. 32 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.80. 33 Emil Blan, Procedura administrativ, Ed. Universitar, Bucureti 2005, p.139 i Mircea Preda, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.200. 34 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. p.247. 35 Idem, p.183. 36 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.209.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

131

retragere,37 iar noiunea de revocare propriu-zis38 se folosete atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente. Dac avem n vedere criteriul naturii actului administrativ, atunci trebuie s facem o distincie ntre actele administrative individuale i cele cu caracter normativ, revocarea acestora din urm purtnd denumirea de abrogare, fapt unanim acceptat n doctrin39 . Majoritatea autorilor consider c revocarea reprezint o specie a nulitii, un caz particular de nulitate, lucru cu care suntem ntrutotul de acord. Au existat ns i preri care susineau c revocarea este distinct de anulare, att sub aspectul motivelor, ct i sub cel al organelor competente a se pronuna.40 n viziunea acestor autori, anularea intervine pentru motive de ilegalitate ale actului administrativ, iar revocarea doar pentru motive de inoportunitate. n aceeai idee, revocarea poate fi hotrt numai de organul emitent i de cel ierarhic superior, anularea putnd fi dispus i de instana de judecat. Revenind la opinia dominant, putem spune c revocarea nu reprezint numai un caz particular de nulitate, dar i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative ce are la baz art. 21 i 52 din Constituia republicat41, precum i dispoziiile Legii contenciosului administrativ, care prevede caracterul obligatoriu al procedurii prealabile introducerii aciunii n contencios (art.7, al.1)42; actele administrative de autoritate, acte cu caracter unilateral, pot fi revocate oricnd. Astfel, potrivit articolului citat, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, cel vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea n tot sau n parte a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Prin urmare procedura prealabil reprezint o condiie a

Idem, p.210. Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, p.112 39 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.84, nota de sub.3. Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.210. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.58. 40 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.83, nota de sub.2, prezentnd opinia prof. Ilie Iovna. 41 Art.21-Accesul liber la justiie i art.52-Dreptul persanei vtmate de o autoritate public, Constituia Romniei. 42 Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, art.7, al.1.
38

37

132

CLAUDIU PUPZAN

aciunii directe n instan, legiuitorul fundamentnd dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra actului emis.43 Privit sub aspectul motivelor, revocarea este determinat de viciile de ilegalitate care afecteaz actul administrativ, dar i ca urmare a inoportunitii acestora, prof. Antonie Iorgovan pronunndu-se n acest sens44: Revocarea intervine pentru toate condiiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condiiile referitoare la oportunitate. Revocarea unui act administrativ pentru motive de ilegalitate produce efecte retroactive de la data adoptrii sau emiterii actului revocat, efectele acestuia desfiinndu-se n totalitate, ca i cum actul nu ar fi existat, cauzele unui asemenea demers fiind anterioare sau concomitente. n schimb revocarea pentru motive de inoportunitate se datoreaz unor cauze posterioare emiterii sau adoptrii actului i produce efecte de la data la care actul a devenit inoportun; efectele produse de actul revocat pn la data revocrii sunt i rmn valabile. Un alt motiv de revocare a unui act administrativ este prevzut de Legea nr.188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici, care n art.62 al.7 prevede c: refuzul depunerii jurmntului de ctre funcionarul public atrage revocarea actului administrativ de numire a acestuia n funcia public. Trebuie precizat c refuzul depunerii jurmntului de ctre funcionarul public nu reprezint un viciu de ilegalitate care s afecteze valabilitatea actului administrativ de numire. Emiterea actului administrativ i depunerea jurmntului sunt dou momente distincte care, ndeplinite, definesc regimul numirii n funcia public. n acest sens, prof. Verginia Vedina afirm c statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii, printr-un act administrativ emis n acest sens, i se exercit din momentul depunerii jurmntului45. Prin urmare, refuzul depunerii jurmntului reprezint un motiv de revocare a actului administrativ, instituit de lege, i care pune capt efectelor sale juridice. Revocarea unui act administrativ trebuie s fie dispus printr-un act juridic cu cel puin aceeai for i cu respectarea procedurii de emitere sau de adoptare, dup caz. Principiul revocabilitii actelor administrative are caracter absolut n privina actelor administrative normative, ceea ce nseamn c organele administraiei publice competente, potrivit legii, pot oricnd s le revoce, fie

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.58. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.85. 45 Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti 2007, p.444.
44

43

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

133

adoptnd un act normativ cu un coninut contrar celui iniial, fie abrogndu-le46. Nu acelai lucru putem spune despre actele administrative individuale care, n anumite situaii prevzute de lege ori ca efect al naturii drepturilor i obligaiilor coninute de acestea, devin irevocabile, constituindu-se n excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative. Prin urmare fac excepie de la principiul revocabilitii urmtoarele categorii de acte administrative: Actele administrative jurisdicionale, definite n art.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ ca fiind acte juridice emise de un organ cu atribuii jurisdicionale prin care se soluioneaz un conflict ntre dou pri - unde una este ntotdeauna o autoritate administrativ - dup o procedur special, pe baz de contradictorialitate i cu respectarea dreptului la aprare. Actele administrativ - jurisdicionale sunt irevocabile, ntruct ele se bucur de o anumit stabilitate ca urmare a faptului c organele care le emit, cu prilejul soluionrii unor litigii, se deznvestesc de dreptul de a reveni asupra acestora.47 Din aceast perspectiv aceste acte seamn cu hotrrile judectoreti cu care, ns, nu se identific. Actele administrative pe baza crora au luat natere raporturi juridice civile i de munc. Putem aminti aici contracte civile cum ar fi: contractul de vnzare-cumprare pentru achiziionarea unor materiale de construcii n vederea ridicrii unui imobil, contractul de antrepriz, contracte ncheiate ca urmare a existenei unei autorizaii de construcie, contracte individuale de munc ncheiate pe baza permiselor de munc, permise eliberate de autoritile administrative competente persoanelor care nu au cetenie romn sau apatrizilor. Motivaia c aceste acte administrative sunt irevocabile rezid n faptul c raporturile juridice civile i de munc, ce se stabilesc n baza lor, iau natere prin acordul de voin al prilor i nu mai pot fi desfiinate prin manifestarea de voin unilateral a organului emitent al actului administrativ. Actele administrative care au dat natere unor drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate. Un exemplu n acest sens ar fi titlurile de proprietate emise de comisiile specializate de aplicare a Legii fondului funciar. Prin aceste acte administrative s-a constituit sau s-a reconstituit dreptul de proprietate privat asupra unor terenuri, drept fundamental garantat de Constituia Romniei.48 Actele administrative atributive de statut personal. Aceste acte administrative nu mai pot fi revocate deoarece au fost emise pe baza unei activiti anterioare a unor persoane, iar revocarea lor ar fi inutil din moment ce
46 47

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, op.cit., p.216. Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.210. 48 Constituia Romniei, art.44.

134

CLAUDIU PUPZAN

persoana interesat ar putea cere oricnd emiterea unui asemenea act cu acelai coninut. n aceasta categorie includem actele de identitate: cartea sau buletinul de identitate, certificatul de natere, paaport; diplomele colare sau universitare. Aceste acte constat existena anumitor drepturi ale persoanelor n cauz, care pot fi anulate doar de ctre organele competente i doar n condiii strict prevzute de lege. Actele administrative care au fost realizate material. Prin aceste acte s-au produs transformri n lumea material nconjurtoare, iar prin revocare nu se mai poate restabili situaia anterioar. Este irevocabil, de exemplu, o autorizaie de demolare a unui imobil, dac faptul material, demolarea propriu-zis, a avut loc. Decretul de graiere emis de Preedintele Romniei devine irevocabil din moment ce s-a realizat material, adic persoana graiat a fost eliberat din locul de detenie. Actele administrative de sancionare contravenional, care nu mai pot fi revocate nici de organul emitent, nici de organul ierarhic superior, ele putnd fi anulate doar pe cale judectoreasc, pe baza unei proceduri prevzute de lege. Este cazul proceselor-verbale de constatare a contraveniilor, acte administrative care pot fi anulate pe baza unor motive temeinice de ctre judectorie, avndu-se n vedere procedura prevzut de O.G. nr.2/2001 cu privire la regimul juridic al contraveniilor.49 Totui, irevocabilitatea unui act administrativ nu poate fi invocat de beneficiarul acestuia, dac actul respectiv a fost emis datorit manevrelor sale frauduloase sau dolosive. Mai mult, nu se poate accepta recunoaterea sau validarea efectelor unor acte juridice ilegale.50 Suspendarea reprezint o ultim modalitate de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative pe care o analizm i const n operaiunea juridic care determin ncetarea temporar, vremelnic a efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate. Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci cnd exist ndoieli, dubii, cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Suspendarea intervine obligatoriu n cazurile expres prevzute de lege.51 Suspendarea unui act administrativ poate fi determinat de mai multe motive. Exist situaii cnd se contest legalitatea actului administrativ de ctre un cetean, o organizaie nestatal, de ctre o autoritate public, sau se impune necesitatea clarificrii unor ndoieli cu privire la legalitatea actului de nsui
49 O.G.nr.2 din 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat de Legea nr.180 din 2002, n M. Of. nr.268 din 22 aprilie 2002. 50 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.211. 51 Emil Blan, Procedura administrativ, Ed. Universitar, Bucureti 2005, p.140.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

135

organul emitent. Alte motive privesc schimbarea condiiilor de fapt care au fost avute n vedere la emiterea/adoptarea actului de putere, necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele autoritilor ierarhic superioare emise/adoptate ulterior. Aplicarea unei sanciuni persoanei fizice, care a svrit o abatere administrativ, poate constitui un motiv de suspendare a actului administrativ. Nu n ultimul rnd, necesitatea prevenirii unei pagube iminente52, pe care o poate suferi persoana vtmat printr-un act administrativ sau cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional,53 sunt alte dou motive de suspendare a unui act administrativ de autoritate. Fa de aceste motive, n contextul actualei legislaii n vigoare, suspendarea actelor administrative poate intervenii ope legis, n baza unei dispoziii exprese a legii. Este cazul prevzut n art.123, al.5 din Constituie i a art.3, al.1 i 3 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit crora prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale, n cazul n care consider aceste acte ca fiind ilegale. Actul atacat este suspendat de drept.54 Un alt caz de suspendare n temeiul legii este prevzut de O.G nr.2/2001, i anume: plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei atrage dup sine suspendarea executrii actului de sancionare.55 Suspendarea poate fi dispus i printr-o hotrre judectoreasc. Instana de judecat are dreptul de a lua msura suspendrii actului administrativ, ce face obiectul litigiului, n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unor pagube iminente.56 O ultim situaie ntlnit se refer la posibilitatea suspendrii actului administrativ printr-un act juridic emis/adoptat de ctre persoana ierarhic superioar, n baza raporturilor de subordonare existente. Avnd n vedere exemplele prezentate mai sus, putem identifica i organele competente s dispun msura suspendrii unui act administrativ i anume: organul emitent, organul ierarhic superior n cadrul exercitrii controlului administrativ, instanele judectoreti competente n urma pronunrii asupra unei cereri de suspendare, dar i organele administrative cu atribuii jurisdicionale.
Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, art.14, al.1. Legea nr. 554 din 2004, art.14, al.3. 54 vezi i art.26 din Legea nr. 340 din 2004 privind prefectul i instituia prefectului. 55 O.G.nr.2 din 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat de Legea nr.180 din 2002, art.32, al.3. 56 Legea nr. 554 din 2004, art.14, al.1.
53 52

136

CLAUDIU PUPZAN

ncetarea suspendrii unui act administrativ poate s aib loc prin revocarea (anularea) actului administrativ suspendat, ca urmare a constatrii caracterului su ilegal sau inoportun, prin repunerea n vigoare a actului administrativ suspendat, pentru c s-a constatat c acesta nu este ilegal sau neoportun, de drept, n cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, n cazul n care mprejurrile de fapt care au determinat suspendarea au disprut i, prin hotrre judectoreasc definitiv, in cazul actelor administrative atacate de prefect la instana de contencios. Instana poate anula actul administrativ atacat, dac consider c este ilegal, sau poate s resping aciunea prefectului, actul continund s produc efecte juridice. b) Intervenia unor fapte materiale, de care legea leag ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate ncetarea efectelor actelor administrative de autoritate se poate datora i producerii unor fapte materiale, transformri n lumea nconjurtoare a lucrurilor de care legea leag producerea de efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin. Pentru a analiza modalitatea n care faptele materiale pun capt efectelor juridice ale actelor de autoritate, trebuie s facem distincia ntre actele administrative normative i cele cu caracter individual. Actele administrative normative cuprind norme generale i impersonale care nu-i epuizeaz efectele printr-o singur aplicare, ele neputnd s-i piard valabilitatea prin producerea transformrii n lumea material nconjurtoare.57 Prin urmare, n doctrin, s-a stabilit regula potrivit creia actele administrative normative nu nceteaz ca urmare a unui fapt material.58 Fac excepie de la aceast regul actele administrative normative temporare, ale cror efecte juridice nceteaz prin mplinirea termenului fapt material pentru care au fost emise;59spre exemplu: dispoziia primarului cu caracter normativ privind nchiderea circulaiei rutiere, n zona central a unitii administrativ-teritoriale, pe o anumit perioad de timp. n schimb, actele administrative cu caracter individual care privesc o anumit sau anumite persoane dinainte determinate i a cror efecte juridice se epuizeaz printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat, limitat ns la un anume numr de cazuri, i nceteaz efectele ca urmare a interveniei unor fapte materiale60 i anume:

57 58

Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, op.cit., p.390. Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. p.176. 59 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, op.cit., p.225. 60 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.212.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

137

Moartea subiectului de drept reprezint un fapt material care duce la ncetarea efectelor juridice produse de acte administrative. Spre exemplu, prin moartea titularului se sting raporturile juridice administrative constituite pe baza unei autorizaii de exercitare a unei meserii. Prescripia reprezint un alt fapt material care atrage ncetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale. Astfel, executarea sanciunii amenzii contravenionale, aplicat unei persoane fizice care a svrit o contravenie, se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat celui sancionat n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii.61 Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte materiale stinge efectele acestuia. Un exemplu n acest sens ar fi avertismentul, act administrativ ce se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.62

WAYS TO CEASE THE LEGAL CONSEQUENCES OF ADMINISTRATIVE ACTS Abstract

This article aims to present the two modalities available in the Romanian law in order to cease the juridical relations established by the authoritative administrative acts. On the one hand, an administrative act could stop producing legal consequences by the intervention of another act, issued to this end by the competent authorities, such as an act of invalidation, suspension or revocation. An administrative act is also deprived of any legal effect by the intervention of some specific material facts to which the law binds up the cease of legal consequences, such as: prescription or death of the legal subject.

61 O.G.nr.2 din 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat de Legea nr.180 din 2002, art.14, al.1. 62 O.G.nr.2 din 2001, art.38, al.2.

138

CLAUDIU PUPZAN

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
CONCEPTUL MODERN DE SUVERANITATE ANDRA MIHIL Discuiile privitoare la conceptul de suveranitate (fie aceasta clasic sau modern) au ca punct de plecare definiia ilustrat de Dicionarul explicativ al limbii romne1, potrivit creia suveranitatea este caracterul, starea a ceea ce este suveran; calitate esenial a statului, constnd n independena puterii de stat fa de alte state, n dreptul de a-i rezolva n mod liber problemele interne i externe, fr vreun amestec din afar i fr a nclca principiile drepturilor internaionale. Modalitatea de abordare a DEX-ului relativ la noiunea de suveranitate subliniaz faptul c aceasta este caracteristica fundamental a puterii de stat. Mai mult dect att, se cristalizeaz indirect i structura dihotomic a suveranitii: capacitatea unui stat de a fi independent n exterior i drepturile de a-i rezolva singur problemele interne fr intervenia unor fore externe. Etimologic vorbind, termenul de suveranitate, dei i gsete echivalent lingvistic n triada limbilor europene (englez sovereignty, francez souverainet i german - souveranitt) prezint paradoxul provenienei din adjectivul latin superus, -a, -um, care se traduce prin cel/cea mai de sus. Revenind la structura dihotomic, putem aprecia c suveranitatea n sens Westfalian2 este neleas ca fiind calitatea de a nu fi subiectul nici unui alt subiect. Pe plan internaional, se definete astfel egalitatea ntre subiectele de drept, egalitate configurat de independena acestora. Pe plan intern, suveranitatea este perceput drept caracter esenial al puterii de stat, cunoscut adeseori sub multiple forme: suveranitate popular, naional i statal3. Modificarea valorilor promovate de suveranitate poate fi evideniat prin analizarea evoluiei conceptului n sine. La momentul configurrii structurilor statale, suveranitatea era perceput n sensul clasic al puterii de drept originar i suprem, recunoscut statului ca entitate politic. Astzi, perioada concepiilor
Breban Vasile, Dicionar al limbii romne contemporane, Editura tiinific i enciclopedic, Bucureti, 1980, p. 592. 2 Pacea de la Westfalia 1648. 3 Suveranitatea popular este de sorginte elveian i are n vedere democraia direct sau pe cea semi-direct, n timp ce suveranitatea naional are ca trstur dominant obligaia de supunere fa de voina poporului.
1

140

ANDRA MIHIL

moderne aduce n prim-plan fenomenul globalizrii care accentueaz factorii economico-politici. Pe de alt parte, acest amplu proces al integrrii globalizante intr n antinomie cu conceptul de suveranitate juridic. Particularizarea noiunii de suveranitate nseamn explicarea sa ca fenomen concret al vieii sociale, nelegerea sa n complexitatea, finalitatea i implicaiile pe care le prezint, n funcie de condiiile social-istorice i naionale ale existenei statului n diferitele sale etape de dezvoltare. Supremaia puterii de stat n limitele teritoriului statal definete coninutul principal al suveranitii statului sclavagist. n raport cu alte state, statul sclavagist urmrete fie aprarea existenei sale ca putere suprem organizat n faa atacurilor altor state, fie extinderea sferei teritoriale de dominaie i mrirea numrului de sclavi prin cucerirea i desfiinarea altor state prin fora armat. Mai trziu, n feudalism, suveranitatea era expresia dominaiei de clas a proprietarilor feudali. n perioada frmirii feudale, suveranitatea era ea nsi divizat, fiecare senior feudal exercitnd n limitele domeniului su puterea deplin. Procesul centralizrii statale a conferit monarhului puterea absolut, implicit i supremaia exclusiv a acestuia pe ntreg teritoriul statului4. Noiunea de suveranitate se cristalizeaz n secolul al XVI-lea, n lucrarea lui Jean Bodin, Les six livres de la Republique (1576)5. Aadar ce a spus concret Bodin despre suveranitate? Destul de simplu, el a definit suveranitatea drept puterea absolut i perpetu a unei republici. Suveranul nu poate mpri puterea cu alte persoane, deoarece suveranitatea care este divizat i mprit nu mai este suveranitate. Suveranitatea este perpetu, motiv pentru care suveranul va rmne suveran pe tot parcursul vieii lui. Mai mult dect att, suveranul are dreptul de a face legi, fr a fi ns subiectul acestora. Dei la Bodin, suveranitatea este absolut, teza acestuia este c suveranitatea se subsumeaz dreptului divin, natural i celui al naiunilor6. Presiuni similare au fost resimite i de Hobbes n Anglia. Leviathan-ul ncepe cu una dintre cele mai radicale idei ale secolului al XVII-lea: aceea c indivizii, nainte de crearea commonwealth-ului, exist n starea natural. Aici, fiecare individ are drepturi nelimitate. Nu exist nici o meniune privitoare la
Moca Gheorghe, Suveranitatea de stat i dreptul internaional contemporan, Editura tiinific, Bucureti, 1970, p. 38. 5 Vrabie Genoveva, Drept constituional i instituii politice, ediia a cincea revzut i rentregit, volumul I, Editura Cugetarea, Iai, 1999, p.89. 6 Cheia nelegerii ideii de suveranitate la Bodin const n nelegerea rolului pe care religia l-a jucat n viaa lui. Bodin era o persoan religioas, care a trit n timpuri de conflict religios, iar scopul lui era de a genera un sistem legal care s aduc la sfrit acest conflict i care s genereze stabilitate.
4

Conceptul modern de suveranitate

141

divinitatea, la ordinea natural sau la monarh. i n respectul acesteia fiecare individ este suveran7. Exist o singur limitare a suveranului: dreptul natural; iar acesta nu reprezint o obligaie legislativ, ci doar una prudenial i moral. Limitrile dreptului natural nu pot cunoate natura restriciilor legislative, deoarece suveranul se afl deasupra legii. n scurta distan dintre Hobbes i Locke, natura suveranitii a fost radicalizat. Locke a utilizat ideea sclavismului n analogie cu statul, ca subiect al unei monarhii absolute i divine. El argumenteaz c nimeni nu poate contracta n mod voluntar s fie sclav8; aceasta ar presupune acordarea de puteri absolute asupra lor altor persoane, iar finalitatea ar consta n violarea dreptului natural. Toi sclavii au obligaia moral de a se elibera de sub orice fel de dominaie. O alt micare radical n privina redefinirii suveranitii a venit din partea lui Rousseau, care afirma c suveranitatea este inalienabil: Susin c suveranitatea nu poate fi alienabil (...) puterea poate fi transmis, dar nu i voina9. Potrivit lui Rousseau, fiecare individ trebuie s lase deoparte propriile interese i s voteze pentru binele comunitii n care triete. Voina general este ntotdeauna abstract sau general i nu trebuie s fie niciodat particular. Important este faptul c Rousseau reine ideea suveranitii indivizibile: poporul este suveran i deine puterea. Desigur, intereseaz cu precdere ce rol mai joac astzi suveranitatea n modul de manifestare al popoarelor i mai ales, ce factori noi apar n interpretarea noiunii de suveranitate. Religia nu mai reprezint la ora actual un impediment n afirmarea suveranitii, dar discutm despre alte coordonate care influeneaz conceptul n discuie. Viaa internaional a statelor pune accent pe mondializarea economiei i globalizarea problemelor internaionale. Aceast mondializare care rezult din progresele tehnice n sectoarele transporturilor i comunicaiilor, i care permite universalizarea pieei ar putea fi tradus prin criza statului suveran i devalorizarea frontierelor naionale att pe plan economic, ct i juridic. Pe plan european, suprimarea tuturor frontierelor naionale interioare n Uniunea

Hobbes nu utilizeaz niciodat termenul de suveran, prefernd noiunea de libertate natural. 8 Ideea urmrit de Hobbes const n compararea sclaviei cu situaia statelor lipsite de suveranitate, iar dreptul natural limiteaz aceste manifestri, pn la a le reduce. 9 JEAN - JACQUES ROUSSEAU, THE SOCIAL CONTRACT disponibil la http://www.constitution.org/jjr/socon.htm, cartea 1, capitolul 4.

142

ANDRA MIHIL

European i fondarea unei piee unice calificate ca pia interioar10 a suscitat critici vii din partea aprtorilor suveranitii statale. Este adevrat c devalorizarea noiunii de frontier pe plan internaional i dispariia granielor interioare n Uniunea European pot ridica probleme, cu precdere n ceea ce privete lupta contra criminalitii transfrontaliere ori controlul emigraiei. ns este abuziv s concluzionm astfel c statul i-a pierdut suveranitatea n aceste domenii. Suveranitatea nu este o putere absolut astzi, aa cum se definete aceasta n sfera juridic clasic. Statul este autoritatea cea mai nalt n ordinea juridic actual: aceast autoritate este, aadar, cea suprem; suntem obinuii s o numim suveran, deoarece nu exist o alt autoritate stabilit ca fiindu-i superioar. Cu toate acestea, suveranitatea statal apare astfel atacat din toate prile, att pentru politologi care mareaz pe studiul relaiilor internaionale, ct i pentru juriti care se confrunt cu examinarea regulilor de drept internaional. Totui, situaia unui stat membru n snul unei organizaii internaionale, integrat fiind chiar n NATO sau n UE, permite nc un larg spaiu de dezvoltare suveranitii, adic permite statului s pstreze ultimul cuvnt. Un stat nu poate deveni membru NATO sau UE, manifestndu-i unilateral voina de a dobndi aceast calitate11. Trebuie urmat o procedur, care poate prea contradictorie, dar care menajeaz suveranitatea, nu doar a statelor aparinnd acestor organizaii, ci i pe cea a statelor candidate. Chiar dac procedura este diferit pentru NATO i pentru UE, aceasta are ca punct terminus un acord ntre toate prile interesate, deci asupra unei manifestri de suveranitate. Proiectul Uniunii Europene, avnd la baz ideea lui Jean Monnet, printele su spiritual, transpus n realitate a pus n micare o integrare economic pe sectoare. Colaborarea ntre statele membre conduce spre realizarea unei federaii, ns nu n adevratul sens al conceptului. Federaia, n sens clasic, ca structur statal, presupune pierderea suveranitii statelor membre. Exemplul
Articolul 3 litera c din Tratatul instituind Comunitatea European dispune: Pentru atingerea scopurilor enunate n articolul 2, activitatea Comunitii cuprinde, n condiiile i conform termenelor prevzute de prezentul tratat: ()c) o pia intern caracterizat prin eliminarea, ntre statele membre, a obstacolelor n calea liberei circulaii a bunurilor, persoanelor, serviciilor i capitalurilor; () 11 Tavernier Paul, Souverainet de lEtat et qualit de membre de lUnion Europenne, n revista Actualit et droit international. Revue danalyse juridique de lactualit internationale, consultat pe site-ul www.ridi.org, la data de 25 septembrie 2008.
10

Conceptul modern de suveranitate

143

Uniunii Europene modific puin conceptul clasic, creionnd o limitare a suveranitii, care mbrac forma unei suveraniti partajate12. Concepiile privind suveranitatea de stat, n decurs de mai bine de jumtate de secol, s-au schimbat nuanat de la un stat la altul, n favoarea limitrii puterii de decizie a statelor pe seama sau n profitul unor organisme create prin integrare. Uniunea European se prezint ca o realitate a exercitrii n comun a unor atribute de suveranitate de ctre statele naionale i structurile comunitare create prin integrare13, apreciat, n general ca o limitare a suveranitii, fapt inacceptabil n momentul crerii Consiliului, ca simplu mecanism de cooperare ntre statele suverane. Aceast idee este admis n mod progresiv n statele europene, motiv pentru care textele constituionale noi exprim o nou concepie privind suveranitatea de stat. Nivelul conceptual de actualitate imprim suveranitii dou coordonate aparent aflate n contradicie: state existente ca entiti distincte suverane n cadrul unui organism supranaional i Uniunea European cu putere de decizie proprie. Se admite astfel necesitatea limitrii puterii suverane a statelor integrate, aspect evideniat de apariia unor noi reguli n constituiile acestor state. Parte dintre statele membre au prevzut n legile fundamentale referiri exprese privitoare la suveranitate, afirmnd c statul poate transfera instituiilor europene unele atribute de suveranitate ori poate accepta exercitarea n comun a acestora. Terminologia utilizat difer de la un stat la altul, de la o constituie la alta, marcnd totodat i modul n care este privit noua suveranitate. Sintagmele ntlnite sunt urmtoarele: n Legea fundamental a Germaniei transfer de drepturi de suveranitate14, n Danemarca delegare de atribuii de suveranitate, n Frana transferul competenelor. Alte state, precum Italia, recunosc limitarea suveranitii
Frika va, Suveranitate naional i integrare european, Editura Polirom, Iai, 2002, p. 288. 13 Putem discuta aici despre principiul subsidiaritii care limiteaz absolutul suveranitii, rezultnd o relativizare a acestui concept. Mai mult, articolul I-6 din TCE dispune: Constituia i dreptul adoptat de ctre instituiile Uniunii Europene n exercitarea competenelor ce i-au fost conferite acesteia au prioritate fa de dreptul statelor membre. Rezult dou consecine: este asigurat posibilitatea Comisiei de a aciona atunci cnd msurile luate izolat de statele membre nu sunt de natur s conduc la soluii satisfctoare, i sunt prezervate competenele statelor membre n domeniile n care nu ar fi posibil sau oportun aciunea comunitar. 14 n Legea Fundamental a Germaniei, dup ce este statuat acest principiu, n articolul 23 se precizeaz modalitile de realizare a acestuia adoptarea unei legi de ctre Bundesrat cu procedura de revizuire a constituiei, precum i condiiile n care instituiile federaiei pot concur la realizarea sarcinilor Uniunii Europene.
12

144

ANDRA MIHIL

statului necesar n scopul integrrii, iar Portugalia afirm clar c puterile necesare construciei Uniunii Europene vor fi exercitate n comun. Constituia Romniei15 marcheaz dou ipostaze privind scopul aderrii Romniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene: fie transferul unor atribuii ctre instituiile comunitare, fie se are n vedere exercitarea n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n aceste tratate. Dei poziiile statelor membre referitor la suveranitate sunt diferite i diverse, un punct de convergen raliaz atitudinile acestora: toate statele integrate manifest constituional grija condiionrii, prin reguli ferm stabilite, a acceptrii ideii de exercitare n comun a atributelor lor sau a limitrii suveranitii. Drept urmare, suveranitatea naional nu mai este legat doar de libertatea de apreciere a oportunitii aderrii la un tratat internaional, ci ea ine de constituionalitatea acestuia, ceea ce d sens conceptului de suveranitate naional, neles n sens naional. Secolul XXI este marcat de ncercarea de a gsi o nou formul de compromis ntre suveranitatea naional i integrarea european. Chestiunea suveranitii nu este nici neutr, nici tiinific. Este un concept politizat, un domeniu de-a dreptul sensibil din punct de vedere politic. Nimeni nu dorete s i vad suveranitatea abandonat n beneficiul unei alte entiti16, cci suveranitatea este indisolubil legat de identitate. Dar accederea n Uniunea European necesit compromisuri. Din punct de vedere juridic se impune elaborarea unor soluii conceptuale moderne care s permit garantarea faptului c suveranitatea naional nu amenin integrarea european, iar statele membre nu manifest frustrarea deposedrii de suveranitate. Statele membre sunt suverane n continuare, Uniunea European poate fi sau nu suveran, dar suveranitatea nu este utilizat ca argument pentru reglarea unor conflicte concrete. Una dintre soluiile vehiculate este definirea suveranitii statelor membre n Uniunea European ca un drept de secesiune17. Aceasta nseamn c statele membre sunt suverane, dar c att timp ct sunt n spaiul ludic al Uniunii Europene, trebuie s i urmeze i s i respecte regulile. n anul 2003, Neil Walker n Late Sovereignty in the European Union18 definete suveranitatea ca fiind revendicarea exclusiv a puterii supreme. Astfel, dac suveranitatea este doar o revendicare subiectiv, atunci ea poate fi
15 16

Articolul 148 din Constituia Romniei Integrarea n Uniunea European. Ipoteza este valabil n situaia n care un stat nu este mai nti membru al organizaiei creia i ncredineaz parte din atributele suveranitii. 17 Desigur, se are n vedere modelul american din anii 1718-1719. 18 Neil Walker, Late Sovereignty in the European Union, Oxford Hart, 2003, pp.6-8

Conceptul modern de suveranitate

145

relativizat i neutralizat fr a o abandona, cci elementul de revendicare i schimb natura prescriptiv ntr-una descriptiv. Cnd un organ este suveran, aceasta nu presupune c posed puterea suprem exclusiv, ci doar c gndete c o are. Aadar, nu este necesar de a ti cine posed suveranitatea n mod concret, ci este suficient de a gndi c fiecare parte este suveran, pentru a evita un conflict i prin acceptarea delimitrii competenelor fiecreia prin intermediul legilor fundamentale. Suveranitatea naional i integrarea european se exclud reciproc, dar pentru a evita un conflict ntre cele dou, pot fi respectate cteva reguli elementare19: 1. Acceptarea existenei unor alte ordini juridice i cel puin posibilitatea unor puncte de vedere diferite n raport cu aceleai norme (pluralismul); 2. Un discurs vertical i orizontal n snul tribunalelor, pentru a obine o coeren n sistem (adic luarea n considerare i a poziiei omologilor din alte sisteme juridice); 3. Universalitatea (adic invocarea doar a argumentelor care pot fi utilizate i n alte ri). Exercitarea n comun a unor atribuii ce in de suveranitatea naional nu reprezint altceva dect conceperea suveranitii n condiiile secolului XXI. Dac, n general, conceptele juridice permit expansiunea dreptului, innd seama de realitile sociale, nu poate fi eliminat ipoteza restrngerii coninutului acestora innd seama de aceleai realiti. n mod clar, constituirea unei organizaii regionale, la care statele naionale au posibilitatea de a adera, reprezint o alt manier de convieuire a statelor naionale pe plan internaional. Aceast structura supra-statal presupune o serie de reconfigurri ale competenei decizionale a statelor membre20. n condiiile n care independena statelor membre este respectat, suveranitatea acestora nu sufer modificri majore. ns, realitile vieii contemporane impun statelor sesizarea interdependenei coexistenei lor, lsndu-le la ndemn demersul pentru cooperare i integrare regional. Alegerea unei ci ine de independena naional, care pune n valoare suveranitatea statelor lumii contemporane. Toate aceste state au posibilitatea de a alege ntre a fi suverane n sensul autarhic al noiunii i de a coopera cu alte state, inclusiv prin exercitarea n comun a unor
Jakab, Andrs, La neutralisation de la question de la souverainet, 2003, consultat pe site-ul http://juspoliticum.com, la data de 25 septembrie 2008. 20 Se au n vedere aici renunarea la moneda naional, acceptarea obligativitii erga omnes a unor acte normative ale autoritii Uniunii Europene, ori condiionri privitoare la cele aproxmativ 30 de domenii de activitate ce intr n sfera de competen exclusiv a Uniunii Europene i altele.
19

146

ANDRA MIHIL

competene, componenta esenial a suveranitii nefiind afectat, iar suveranitatea, n sine, manifestndu-se prin exclusivitatea deciziilor statale ntreprinse n baza principiului subsidiaritii, i prin participarea la luarea deciziilor la nivel comunitar. Aadar, se constat existena unui echilibru ntre competenele suverane ale statelor i competena comunitar integrat. Dup cum am accentuat, nu se poate vorbi despre un abandon de suveranitate, ci se contureaz ideea unui transfer de atribuii de la nivelul statal la cel comunitar.

LE CONCEPT MODERNE DE LA SOUVERAINETE Rsum

Le nouveau concept de souverainet este li la notion dintgration europenne. Aujourdhui, le sens classique de la souverainet est chang, car on parle dun pouvoir surtatique et dune collaboration entre celle-ci et les tats Membres. On doit marquer aussi le moment de la globalisation, qui se trouve en relation dopposition avec le concept dont on parle. Larticle souligne lide que lintegration dans lUnion Europenne necessite des renonciations de la part des tats Membres. En mme temps, on peut parler dune souverainet partage et du fait que la souverainet ne disparat pas, mais quelle est purement limite. Donc, pour viter un conflict, on ne doit pas savoir qui possede en concret la souverainet, mais il faut penser que chaque parte est souveraine.

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008
INVOCAREA CHESTIUNII PREJUDICIALE - OBLIGAIE SAU FACULTATE A INSTANELOR NAIONALE? ANDREEA OLGA ALEXANDRU Principiul aplicabilitii directe a dreptului comunitar n ordinea juridic intern presupune ca orice persoan fizic sau juridic s poat invoca normele dreptului comunitar n faa oricrei instane naionale. n baza aceluiai principiu instanele naionale sunt obligate s aplice dreptul comunitar n cauzele n care sunt sesizate. Complexitatea dreptului comunitar i varietatea cazurilor care pot ajunge n faa judectorului naional determin necesitatea ca acesta s poat beneficia n anumite situaii de clarificri, cu privire la dreptul comunitar aplicabil n cazul n spe, provenite de la organul judiciar comunitar, respectiv Curtea de Justiie1. Prin aceasta se asigur att aplicarea unitar a dreptului comunitar de ctre instanele tuturor statelor membre, ct i o colaborare eficient ntre jurisdiciile naionale i Curtea de Justiie2. Aceast intervenie a Curii de Justiie nu se face dect n scopul acordrii unor indicaii privind modul de aplicare al dreptului naional i nu pentru a se substitui justiiei naionale, care este ns inut s se conformeze acestor indicaii3. Interpretarea dreptului comunitar nu poate fi lsat n sarcina judectorilor din statele membre. Pe ntreg teritoriul Uniunii Europene acest drept al Comunitilor trebuie s aib o semnificaie i o ntindere identice; se consider c exigena uniformitii aplicrii este una inerent existenei nsi a Uniunii. Drepturile conferite particularilor i obligaiile care rezult n sarcina acestora din dreptul comunitar trebuie s fie aceleai, indiferent de locul unde ei se afl i indiferent de judectorul care se pronun asupra acestor drepturi i obligaii.

1 Marian Mihil, Dan Stan, Carmen Suciu, Drept comunitar instituional, Editura Eftimie Murgu, Reia, 2007, p. 206. 2 Jol Rideau, Droit institutionnel de lUnion et des communauts europenes, Editura Librairie Gnrale de Droit, Paris, p. 933. 3 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 268.

148

ANDREEA OLGA ALEXANDRU

Mecanismul chestiunilor prejudiciale, nu reprezint o noutate pentru dreptul romnesc. Codul de procedur penal din 1936 coninea astfel de chestiuni, care erau trimise de instana penal spre rezolvare instanei civile. De asemenea, excepiile de neconstituionalitate, ridicate n faa judectorului a quo i trimise spre soluionare Curii Constituionale, judector ad quem, sunt asemntoare chestiunilor prejudiciale4. Art. 2345 TCE a fost folosit ca un mijloc pentru a dezvolta infrastructura ordinii juridice comunitare. Prin intermediul procedurii hotrrii prejudiciale, Curtea are o vedere panoramic asupra Comunitii, ce conduce la cunoaterea detaliat a exercitrii de ctre instanele naionale a calitii de judector comunitar6. Pentru a nelege mai bine rolul deosebit al acestei proceduri de cooperare n meninerea unitii dreptului comunitar, este suficient s artm c aproape toate marile decizii ale Curii au fost pronunate asupra unor chestiuni prejudiciale7. Astfel procedura prejudicial rmne un mijloc esenial pentru armonizarea aplicrii dreptului comunitar pe teritoriul Uniunii Europene8. Curtea European de Justiie are competena de a interpreta tratatele constitutive, precum i protocoalele i anexele acestora, actele instituiilor comunitare care sunt obligatorii sau nu, acordurile internaionale ncheiate de comuniti i acte ale instituiilor create prin astfel de acorduri, prevederi ale dreptului comunitar la care se face referire n legislaiile naionale9.

Emanoil Corneliu Mogrzan, Introducere n dreptul comunitar, Editura Fides, Iai, 2003, p.

278. Curtea de justiie este competent s hotrasc, cu titlu prejudicial privind: - interpretarea prezentului Tratat; - validitatea i interpretarea actelor adoptate de instotuiile comunitare i de BCE; - interpretarea statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, n msura n care statutele prevd acest lucru (alin. 1). Atunci cnd o astfel de problem este ridicat n faa unui organ de jurisdicie al unui stat membru, acest organ poate, dac el consider c este necesar o decizie privind aceast chestiune pentru a proceda la judecarea cauzei sale, s cear Curii de Justiie s hotrasc n aceast privin (2). Atunci cnd o astfel de problem este invocat n cadrul unei cauze aflate pe rolul unui organ de jurisdicie naional, ale crui hotrri nu pot face obiectul vreunei ci de atac potrivit dreptului intern, acel organ este obligat s sesizeze Curtea de Justiie (alin.3). 6 Tudorel Stefan, Introducere n dreptul comunitar, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2006, p. 73. 7 Emanoil Corneliu Mogrzan, op. cit., p. 278. 8 Henry Oberdoff, LUnion europenne, Editura Dalloz, Paris, 2004, p. 139. 9 Jol Rideau, op. cit., p. 935.
5

Invocarea chestiunii prejudiciale - obligaie sau facultate a instanelor naionale?

149

Competena Curii nu este subordonat efectului direct al actelor comunitare10 i nici caracterului lor obligatoriu11. Totui dac o dispoziie a unei directive netranspuse nu poate fi invocate mpotriva particularilor, Curtea va refuza s statueze asupra chestiunilor prejudiciale avnd n vedere lipsa efectului direct. Cererile pentru interpretarea validitii pot avea legtur numai cu legislaia secundar (inclusiv prevederile acordurilor internaionale ncheiate de Comuniti). Instanele naionale nu pot s cear Curii s interpreteze dreptul comunitar prin declararea unei prevederi din legislaia naional ca fiind compatibil sau incompatibil cu dreptul comunitar, ntruct sarcina Curii este interpretarea dreptului comunitar, nu aplicarea acestuia n dreptul naional. Astfel, Curtea de Justiie nu pronun o decizie n cazul supus judecii instanelor naionale, ci se pronun, la cererea acestora din urm asupra unor aspecte legate de interpretarea unei norme comunitare adus n faa instanelor naionale12. Organele de jurisdicie care pot solicita o hotrre prejudicial ntruct conceptul de instan nu este definit prin tratat, urmeaz ca sfera lor s fie precizat extensiv. Se consider c pot fi incluse n aceast categorie acele organe care, conform terminologiei obinuit folosite n fiecare stat, aparin judiciarului n sens larg, cu condiia ca ele s ndeplineasc o serie de condiii comune instituie, stabilit prin lege, permanent i independent, competent n soluionarea litigiilor, definite n sens larg, ale crei proceduri implic respectarea principiului contradictorialitii i aplicarea regulilor statului de drept ulterior, jurisprudena a mai adus precizri, artndu-se, spre exemplu, c se poate compensa lipsa de contradictorialitate a procedurii cu o larg independen a organului n cauz. Dreptul de a invoca o chestiune prejudicial aparine astfel tuturor organelor de jurisdictie indiferent care este competena lor material (fie c este n materie civil, penal, contencios administrativ, comercial, fiscal, dreptul muncii, inclusiv n cazul n care se judec asupra constituionalitii legilor)13.
Hotrrea Curii din 20 mai 1976. Cauza 111/75, Quirino Mazzalai c.Ferrovia del Renon. Hotrrea Curii din 15 iunie 1976, Cauza 113/75 Frecassetti c. Amministrazione delle finanze dello Stato. 12 Marin Voicu, Introducere n dreptul European, Editura Universul juridic, Bucureti, 2007, p. 163. 13 Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit general de lUnion europenne, Editura Dalloz, 2006, p. 451.
11 10

150

ANDREEA OLGA ALEXANDRU

S-a considerat n acest sens, c tribunalele care exercit autoritatea administrativ n proceduri necontencioase, privind spre exemplu cererile pentru confirmarea conveniei de asociere a unei companii n scopul nmatriculrii sale, nu pot s fac trimiteri la Curte, el acionnd independent de vreun litigiu care sa putea nate numai atunci cnd confirmarea este refuzat14. Un organism care exercit funcii de anchet n cadrul unui sistem de instrucie n materie penal poate s fac trimitere chiar ntr-o faz preliminar a anchetei cnd potenialul acuzat nu a fost nc identificat15. Decizia privind etapa din proces n care se poate trimite o cerere de hotrre depinde numai de instana naional, care este singura ce cunoate starea de fapt din dosarul aflat pe rol, argumentele prilor i ceilali factori ce in de eficiena i economia procedurii. Esenial este ca procedura s nu se fi ncheiat deja. Nu i incumb Curii s determine dac decizia prin care o problem prejudicial este adus n faa ei a fost luat potrivit regulilor dreptului naional care crmuiesc organizarea tribunalelor i procedura lor, ea trebuind s se conformeze acestei decizii a unui tribunal care a solicitat o hotrre prejudicial. Trimiterea fcut de un tribunal naional va fi valabil i va fi luat n considerare de ctre organul comunitar de justiie ct timp ea nu a fost retras de ctre acest tribunal sau nu a fost infirmat n recurs de ctre o instan superioar acesteia16. Instana naional nu are o libertate nelimitat n alegerea momentului. Dac trimiterea se face la primele termene ale procedurii, fr ca instana s se lmureasc cu privire la starea de fapt i de drept naional, nu va avea ce s menioneze n cerere i va induce Curii o incertitudine cu privire la modul n care hotrrea preliminar este de natur s ajute la soluionarea litigiului naional. n aceste condiii, exist riscul ca trimiterea s fie tratat ca o simpl cerere ipotetic de exprimare a unei opinii, iar Curtea nu va rspunde17. Curtea este aadar ndreptit s decid asupra interpretrii sau validitii prevederilor comunitare numai pe baza faptelor pe care tribunalul naional i le prezint i, n consecin, a modificat fondul ntrebrilor ce i-au fost nfiate ar fi incompatibil cu funciile Curii potrivit cu art. 234 i cu obligaia de a asigura c guvernele statelor membre i prilor n cauz le este dat posibilitatea de a
14 Nu au fost calificate ca organe de jurisdicie n accepiunea comunitar nici o comisie administrativ cu vocaie consultativ, nici un director al serviciilor fiscale abilitat s hotrasc asupra reclamiilor individuale, indiferent de calificarea rezultat din dreptul naional. 15 Iuliana Weber, Elemente de drept comunitar, Editura Paralela 45, Arge, 2007, p. 84. 16 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2007, p. 731 17 Tudorel Stefan, op.cit., p. 73.

Invocarea chestiunii prejudiciale - obligaie sau facultate a instanelor naionale?

151

prezenta observaiile lor. Curtea a evideniat mprejurarea c aprecierea validitii unei msuri pe care ea este chemat s o realizeze asupra unei trimiteri pentru o hotrre prejudicial trebuie s fie n mod normal bazat pe situaia care a existat la momentul n care msura a fost adoptat, dar, uneori, aceast apreciere s-ar putea face prin referire la noi factori care au aprut ulterior adoptrii ei, dac documentele pe care le dein permite concluzia c orice astfel de factori exist n cazul respectiv. Chestiunea prejudicial presupune existena a dou conflicte de drept. Pe de o parte, aceste conflicte sunt conexe, respectiv soluionarea unuia este subordonate soluiei care se va da celuilalt. n acelai timp rezolvarea lor nu aparine aceluiai gen de jurisdicii. Astfel chestiunea prejudicial reprezint o excepie de la regula conform creia, judectorul aciunii principale este i judectorul excepiei18. n practic, a devenit evident un anumit grad de libertate a Curii n legtur cu ntrebrile puse de judectorul naional n sensul posibilitii de reformulare a acestora, al completrii lor i al modificrii termenilor, de a rspunde parial sau global, de a transforma o problem de interpretare ntr-una de validitate sau de a interpreta normele dreptului comunitar pe care judectorul nu le avusese expres n vedere, dac se dovedete c aceast interpretare este necesar pentru soluionarea litigiului principal, ori de a examina motive de nevaliditate pe care judectorul naional nu le invocase19. Decizia prin care se suspend procedura i se trimite cauza de ctre tribunal la Curtea de Justiie urmeaz a-i fi notificat de acest tribunal. Prile nu pot s ncheie un acord prin care s se oblige tribunalele unui stat membru s solicite o hotrre prejudicial, lipsindu-le astfel de posibilitatea exercitrii independente a libertii lor de aciune, care le este dat potrivit art. 234 alin.2 TCE; diviziunea atribuiilor ntre Curtea de Justiie i tribunalele naionale este obligatorie i ea nu poate fi modificat sau exercitarea acestor atribuii nu poate fi mpiedicat prin astfel de acorduri. n ceea ce privete rspunsul dat de Curte, scopul hotrrii prejudiciale este de a decide asupra dreptului, iar aceast hotrre este obligatorie pentru instana naional n ceea ce privete interpretarea prevederii comunitare i a actului comunitar n cauz. Instana naional care judec un apel mpotriva hotr rii primei instane naionale care a ridicat chestiunea prejudicial este obligat s respecte hotr rea Curii.
18 Emanoil Corneliu Mogrzan, Noiunea de chestiune prejudicial i cea de aciune in terminologia dreptului romnesc i n cea a dreptului Uniunii Europene, Revista Dreptul, nr. 5/2007, Anul XVIII, Seria a III-a, Tipografia Bucuretii Noi, Bucureti, 2007. 19 Octavian Manolache, op. cit., p. 732.

152

ANDREEA OLGA ALEXANDRU

Instanele naionale de fond nu sunt obligate s respecte deciziile instanei supreme din statul membru privind interpretarea dreptului comunitar. Chiar dac instana suprem obine o hotr re prejudicial de la Curte, instana de fond este obligat de hotr rea prejudicial, nu de decizia instanei naionale superioare. Articolul 234 face o distincie ntre instanele care au facultatea de a cere o hotrre prejudicial situaie prevzut de paragraful 2 i instanele ale cror decizii nu pot fi atacate, care au obligaia de a o cere, conform paragrafului 3 al aceluiai articol. Explicaia acestei distincii este pragmatic: instanele de la un nivel jurisdicional inferior, de regul, trebuie s urmeze deciziile instanelor superioare, n acest fel se evit suprancrcarea Curii de Justiie. Dou teorii s-au nscut n legtur cu definiia instanelor ale cror decizii nu pot fi atacate: cea abstract sau instituional, n care numai instanele supreme vor fi cele ale cror decizii nu pot fi atacate conform legii interne, i cea concret sau funcional, n care se ncadreaz orice instan, dar datorit cazului aflat pe rol i a regulilor de procedur, deciziile sale nu pot fi atacate. Curtea European de Justiie favorizeaz aceast ultim interpretare20. Trimiterea facultativ Judectorul naional nsrcinat cu judecarea unei cauze are sarcina de a pronuna o hotrre legal i, n acest scop trebuie s beneficieze de independen i s dispun de toate mijloacele ndeplinirii acestei responsabiliti. n acest sens solicitarea Curii de Justiie pentru a-l sprijini n cauza pe care o judec trebuie s fie astfel reglementat nct s-i confere posibilitatea s decid dac trebuie s solicite aceast intervenie, faza procedural n care este necesar i chestiunile asupra crora Curtea urmeaz s se pronune. Libertatea de apreciere a judectorului naional care nu soluioneaz n ultim instan este ntreag. El apreciaz dac n cauz se face o invocare pertinent a dreptului comunitar i dac se pune o problem de interpretare a acestuia, rspunsul fiind necesar pentru soluionarea litigiului. Judectorul naional poate astfel ridica din proprie iniiativ o chestiune de interpretare21, asupra creia va invita prile s-i expun punctul de vedere. Libertatea de apreciere a judectorului naional nu poate fi ngrdit prin convenia prilor n proces (fie n sensul trimiterii, fie n acela al netrimiterii) i nici de reguli de procedur din dreptul naional. Prile n proces, inclusiv procurorul, nu pot cere sau obliga instana s solicite o hotrre prejudicial i
20 21

Hotrrea Curii din 15 iulie 1964, Cauza 6/64, Costa c. Enel. Hotrrea Curii din 16 iunie 198, Cauza 126/80 Salonia c/Poidomani et Giglio.

Invocarea chestiunii prejudiciale - obligaie sau facultate a instanelor naionale?

153

nici momentul n care trebuie formulat, ntruct textul art. 234 TCE include i libertatea de a alege momentul n care se face trimiterea, indiferent de stadiul procedurii22. Tribunalele naionale, ale cror hotrri sunt supuse unei ci judiciare de contestare potrivit dreptului naional pot s ia n considerare validitatea actului comunitar i, dac ele apreciaz c motivele prezentate de pri n sprijinul nevalabilitii sunt nentemeiate, ele le pot respinge, hotrnd c msura este n ntregime valabil23. Indiferent dac exist sau nu o cale judiciar de contestare a acelor hotrri conform dreptului naional, tribunalele respective nu au nici o competen de a declara aceste acte ca fiind nevalabile. Chiar dac se confer instanelor naionale, ale cror hotrri pot face obiectul unei ci de atac n dreptul intern, posibilitatea s adreseze Curii ntrebri prejudiciale privind interpretarea sau legalitatea unor acte, art. 234 nu clarific aspectul competenei acestor instane de a constata ele nsele nulitatea unor acte ale instituiilor comunitare24. Aceast concluzie a fost dictat din dou considerente. n primul rnd se are n vedere necesitatea aplicrii uniforme a dreptului comunitar, asigurarea unitii ordinii juridice comunitare i a cerinei fundamentale a certitudinii juridice. n al doilea rnd este necesar o coeren a sistemului proteciei judiciare stabilite n Tratat, ca un sistem complet de ci i proceduri legale destinate s permit Curii s controleze legalitatea msurilor adoptate de instituii. Aceast coeren cere ca atunci cnd validitatea unui act este contestat n faa unui tribunal naional, atributul declarrii nevalabilitii actului trebuie s fie rezervat Curii, ea avnd competen s declare nulitatea actului instituiei comunitare. Singura libertate lsat la ndemna instanelor ale cror hotrri sunt atacabile este c aceste instane pot analiza legalitatea unui act comunitar i, dac apreciaz ca nefondate motivele de nulitate invocate de pri, le pot respinge, constatnd c actul n cauz este legal. Printr-o asemenea aciune, instanele nu pun n discuie existena actului comunitar. Trimiterea obligatorie n cazul n care invocarea chestiunii prejudiciale ar avea doar un caracter facultativ, ar exista riscul de a nu-i atinge scopul su de uniformizare; un compromis original a fost inserat n Tratat, i anume instanele a cror hotrri
Jol Rideau, op. cit., p. 957. Nu este obligatoriu ca hotrrea prejudicial s fie solicitat n prim instan, ea poate s fie solicitat pentru prima dat i n apel. 24 Hotrrea Curii din 22 octombrie 1987, Cauza 314/85, Foto Frost c Hauptzollamt Lubeck Ost.
23 22

154

ANDREEA OLGA ALEXANDRU

nu sunt susceptibile de a face obiectul unei ci de atac potrivit dreptului intern sunt obligate s sesizeze Curtea de Justiie25. Astfel magistratul care pronun hotrrea n ultim instan nu beneficiaz de aceeai libertate, n msura n care ar putea s o foloseasc pentru a se sustrage obligaiei de trimitere. Aceste instane, care trebuie s fie mai prudente dect cele ale cror hotrri pot face obiectul unor ci de atac, dac avem n vedere caracterul final al deciziei lor, nu sunt ns obligate s foloseasc procedura hotrrii prejudiciale dac o problem legat de interpretarea dreptului comunitar a fost ridicat i o consider irelevant, cum ar fi cazul n care rspunsul la ntrebare, oricare ar fi acesta, nu poate permite soluionarea litigiului26. n schimb, dac ele consider necesar s foloseasc procedura hotrrii prejudiciale pentru a soluiona litigiul, art. 234 TCE le oblig s transmit dosarul la Curte. Sunt totui o serie de probleme care umbresc aparenta claritate a acestei obligaii: - cauzele judecate n procedur de urgen pentru c e necesar ca magistratul s poat ine cont de rspunsul Curii la pronunarea hotrrii, ceea ce poate afecta nsui caracterul urgent al procedurii. Curtea de Justiie a statuat c instanele naionale care judec fr cale de atac n dreptul intern n procedurile urgente pot s nu trimit cerere de hotrre preliminar, n msura n care orice parte va putea ulterior declana o judecat pe fond, n cursul creia chestiunea de drept comunitar tranat provizoriu n procedura sumar va putea fi examinat i va putea determina o trimitere conform art. 234 alin.3 TCE27 . - situaiile n care nu este pertinent dispoziia de drept comunitar, rspunsul care s-ar obine de la Curte, indiferent care ar fi acesta, neavnd influen asupra soluiei n spe. - problema ridicat este identic uneia care a fcut deja obiectul unei hotrri preliminare a Curii sau chestiunea de drept a fost rezolvat de Curte n jurisprudena sa (indiferent de natura procedurii, nu doar n trimiterile pentru hotrri prejudiciale. De exemplu, poate fi utilizat interpretarea Curii cu prilejul soluionrii unei aciuni a Comisiei mpotriva unui stat membru)28. - aplicarea corect a dreptului comunitar se impune cu o asemenea eviden nct nu las loc nici unei ndoieli rezonabile29. Este astfel foarte clar ce
25 26

Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit., p. 453. Jol Rideau, op. cit., p. 951. 27 Hotrrea Curii din 13 februarie 1979, Cauza 85/76 Hoffmann La Roche c. Comisiei. 28 Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit., p. 453. 29 Hotrrea Curii din 6 octombrie 1982 CILFIT c/Ministre de la Sant, cauza 283/81.

Invocarea chestiunii prejudiciale - obligaie sau facultate a instanelor naionale?

155

prevedere de drept comunitar se aplic, astfel nct nu exist loc de ndoial. nainte de a lua act de existena unei astfel de situaii, instana naional trebuie s fie convins c modul de soluionare a problemei respective este n mod vdit acelai pentru organele de jurisdicie ale celorlalte state membre. Judectorul naional trebuie s in cont totui de caracteristicile dreptului comunitar i n mod special, de natura specific a conceptelor i principiilor ce l guverneaz, de dificultile impuse de interpretarea sa, de versiunile n diferite limbi i de riscul unor divergene n jurisprudena Curii. Dac aceste condiii sunt satisfcute, instana naional se poate abine de a le trimite cererea de Curtea de Justiie i i asum responsabilitatea pentru soluionarea litigiului. Aceast excepie este cunoscut ca doctrina actului clar: actul este clar i deci judectorul care judec n ultim instan se poate abine de la a sesiza Curtea de Justiie, n cazul n care aplicarea dreptului comunitar nu mai las loc la nici o ndoial. n aceste mprejurri, judectorul naional este perfect capabil s aplice singur dreptul comunitar30. Teoria actului clar este de sorginte francez i presupune c tribunalele administrative nu trebuie s trimit o chestiune de drept civil tribunalelor civile i invers, cnd ele consider c norma este suficient de clar pentru a fi aplicat de ele nsele. Unii judectori naionali au ncercat eludarea regulii din art. 234 alin.3 TCE invocnd teoria actului clar. Ei au negat existena unei dificulti de interpretare, deci i a necesitii de a obine de la Curte un rspuns, pe care dnii s-au considerat n msur s-l formuleze. Aceti judectori au ignorat, ns, c funcia procedurii hotrrii prejudiciale este aceea de a oferi dreptului comunitar o interpretare care s-i garanteze aplicarea uniform n toate statele membre (nu doar s disipe eventualele obscuriti sau ambiguiti din normele comunitare). De aceea, se arat n doctrin c nu constituie o garanie a aplicrii uniforme claritatea unei dispoziii n ochii unui judector naional. Hotrrea CILFIT31 conine rspunsul dat de Curte mai multor probleme de drept, iar unele dintre ele, la o prim vedere, pot determina interpretri n sensuri diferite.
30 Walter Cairons, Introducere n legislaia Uniunii Europene, Editura Universal Dalsi, Bucureti, 2001, p. 156. 31 In fata Curii de Casaie italiene se afla un litigiu ntre companiile importatoare de ln i Ministerul Italian al Sntii, ce privea plata unei taxe fixe de control sanitar pentru lna importat din ri care nu sunt state membre ale Comunitii. Societile comerciale au invocat Regulamentul nr. 827/68 din 28 iunie 1968 privind organizarea comun a pietei pentru anumite produse enumaerate n anexa II la Tratat, regulament care, n art. 2 alin. (2), interzice statelor membre s perceap taxe cu efect echivalent unei taxe vamale asupra produselor de origine animal importate, nespecificate n alt parte. Ministerul Sntii s-a opus acestei susineri, afirm nd c l na nu este

156

ANDREEA OLGA ALEXANDRU

Curtea a avertizat totui c posibilitatea de a ocoli Curtea European de Justiie trebuie evaluat n lumina caracteristicilor speciale ale dreptului comunitar, ale dificultilor particulare n interpretarea sa, i ale riscului de apariie a disparitilor n jurisprudena statelor membre32. Este important de reinut c Hotrrea CILFIT nu confirm teoria actului clar. Ea conine indicaii att de precise, izvornd din exigenele proprii interpretrii dreptului comunitar, nct eventualitatea ar trebui s fie mai mult teoretic dect real. Astfel, Curtea reamintete exigena fundamental a uniformitii, care se impune att instanelor naionale, ct i Curii nsei. Exigena atrage trei coordonate care trebuie avute n vedere: coexistena unor texte redactate n limbi diferite, de valoare egal; utilizarea de termeni cu neles autonom n dreptul comunitar (nu obligatoriu acela dintr-o limb sau alta, dintrun sistem de drept sau altul) i n fine necesitatea ca fiecare dispoziie s fie plasat n contextul de reglementare din care face parte i s nu fie interpretat dect n lumina ansamblului dreptului comunitar, a finalitii sale i a stadiului dezvoltrii acestuia la data la care prevederea respectiv trebuie aplicat. Mai mult, instanele naionale, chiar dac au pe rol aceeai cauz pentru care au obinut deja o hotr re prejudicial, nu se afl n faa vreunui impediment pentru a solicita Curii o nou hotr re prejudicial, supunndu-i probleme de interpretare spre a obine o mai clar i precis apreciere a domeniului i nelesului hotr rii prejudiciale anterioare. Hotrrea CILFIT este remarcabil prin semnalarea dificultilor de interpretare n dreptul comunitar, care impun o rezolvare original, combinnd interpretarea literal, sistematic i teleologic. Doctrina actului clar n dreptul comunitar este expresia unui compromis n care Curtea a cutat s ntreasc colaborarea cu instanele supreme, prin permisiunea ce le-o acord de a-i asuma responsabilitatea de a decide asupra dreptului comunitar n chestiuni al cror rspuns este evident, iar, pe de alt

inclus n anexa II la Tratat. Prin urmare, l na nu ar fi supus unei organizri commune a pieelor agricole. n momentul n care Curtea de Casaie plnuia s foloseasc procedura hotr rii prejudiciale, Ministerul Sntii a obiectat, susin nd c l na nu este unul din produsele prevzute de Regulament i c este at t de evident excluderea, nc t nu trebuie folosit procedura hotr rii prejudiciale. Companiile n cauz au pledat n sensul c, at t timp c t deciziile Curii de Casaie nu sunt supuse cilor de atac, aceasta este obligat s foloseasc procedura hotr rii prejudiciale. n aceste circumstane, Curtea de Casaie a decis s consulte Curtea de Justiie cu privire la paragraful 3 al art. 234 al Tratatului, n chiar aceast problem a irelevanei ntrebrii pentru soluionarea cauzei. 32 Walter Cairons, op. cit., p. 159.

Invocarea chestiunii prejudiciale - obligaie sau facultate a instanelor naionale?

157

parte, s le ncurajeze pe aceast cale s foloseasc procedura hotrrii prejudiciale n celelalte chestiuni, asupra crora au dubii. n al doilea rnd, condiiile sunt att de stricte tocmai pentru a determina instanele supreme s nu abuzeze de doctrin atunci cnd nu doresc s respecte jurisprudena Curii. De asemenea, hotrrea Curii trebuie privit i n contextul reaciei unor instane naionale la doctrina efectului direct al prevederilor directivei, unele din acestea nefiind chiar entuziasmate de jurisprudena Curii n acest sens. Hotrrile prejudiciale sunt obligatorii pentru tribunalele la care sunt pendinte cauzele care urmeaz a fi soluionate. Autoritatea hotrrilor prejudiciale, care sunt pronunate n virtutea trimiterilor din partea organelor naionale de jurisdicie, se extinde i asupra celorlalte organe naionale de jurisdicie chemate s acioneze cu privire la aceeai cauz, dat fiind poziia lor n sistemul jurisdicional intern, atunci cnd se exercit cile de atac aferente33. Procedura chestiunii prejudiciale ofer un rol deosebit de important instanelor naionale, n special c nd este vorba de protecia juridic direct i imediat a persoanelor, excluz nd ntreaga putere discreionar a statului ndreptat contra interesului acestei protecii. S-a decis n consecin, c n cazul complexitii unor situaii dintr-un anumit stat, nu trebuie s fie alterat natura juridic a unor dispoziii comunitare direct aplicabile, deoarece n msura n care dispoziiile confer justiiabililor drepturi pe care jurisdiciile nationale trebuie s le salvgardeze, acestea din urm sunt inute s asigure protecia acelor drepturi, neleg ndu-se c este atributul ordinii juridice a fiecrui stat membru de a desemna jurisdictia competent i, prin urmare, de a califica aceste drepturi potrivit criteriilor dreptului intern.

THE INVOCATION OF THE PREJUDICIAL MATTER OBLIGATION OR FACULTY OF THE NATIONAL INSTANCES Abstract
Article 234 of the European Community Treaty was used as a means to develop the understructure of the judicial community order. The procedure of the prejudicial matter confers an important role to the national instances, especially when the direct and immediate judicial protection of certain persons is concerned, excluding the whole discretionary power of the state, against the interest of that protection.

33

Iuliana Weber, op. cit., p. 86.

158

ANDREEA OLGA ALEXANDRU

Therefore, it was decided that in the case of the complexity of some situations in a certain state, the judicial nature of some directly applicable community dispositions should not be altered because, as the dispositions confer to the parties some rights that must be protected by the national jurisdictions, the latter are meant to ensure the protection of those rights, meaning that the attribute of the judicial order of each member state to designate the competent jurisdiction and, therefore, to qualify these rights according to the criteria of intern law. The mechanism of the prejudicial matter traces a way of collaboration between the national judge invested with the clarification of litigation and the Court of Justice, which has the uniform and authentic obligation of the community law, interpretation which is imposed thanks to the fact that the community law is superior to the national law of the member states, rather than by a superior rank of the interpreter. Through the procedure of the prejudicial matter, the European Court of Justice reached a panoramic vision over the Community, vision that leads to a detailed knowledge of the practice of the quality of community judge by the national instances.

ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IAI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008 RECENZII
Jacques Maritain, Omul i statul, Editura Institutul European, 2008, 262 pagini Jacques Maritain s-a nscut n anul 1882, pe 18 noiembrie, la Paris. Fiul unui reputat avocat, Maritain a studiat la Sorbona, unde i-a prezentat o tez n filozofie i n tiine naturale. A urmat o carier didactic la Liceul Stanislaus, iar ulterior a devenit profesor asistent la Institutul Catolic din Paris. Dup o perioad petrecut n Statele Unite ale Americii, Maritain a fost numit ambasador al Franei la Vatican, dup care s-a ntors ca profesor emerit la Princeton. Opera lui Maritain a fost structurat pe mai multe categorii, astfel: metafizic, epistemologie, filozofia naturii, teologie natural i filozofia religiei, filozofia moralei i politicii, alturi de filozofia dreptului i estetica i filozofia artei. Lucrarea Omul i statul a fost scris n anul 1949. Publicarea acesteia a avut loc doi ani mai trziu, n anul 1951, ncadrndu-se n tematica filozofiei dreptului, cu puternice accente din filozofia moralei i politicii. Problematica abordat de Jaques Maritain n cartea Omul i statul pleac de la noiunile cheie n scrierea lui: dreptul natural i drepturile omului. Omul i statul a fost scris de un francez stabilit n America, astfel nct problemele filozofice de care se ocup sunt n relaie deosebit cu problemele i circumstanele istorice franceze i americane. Lucrarea ofer imaginea corelat a filozofiei dreptului cu filozofia moralei i este structurat n apte capitole. Primul capitol, Poporul i statul, deschide lucrarea cu interpretarea conceptelor de naiune, corp politic i stat. Pentru o filozofie politic sntoas trebuie evitat confuzia dintre cele trei noiuni, confuzie care a constituit o plag a istoriei moderne. De asemenea, comunitatea este difereniat de societate: n timp ce comunitatea este mai ales o oper a naturii, strns legat de ordinea biologic, societatea este o oper a raiunii, legat de aptitudinile intelectuale i spirituale ale omului. Naiunea este o comunitate, nu o societate, dei o societate d ntotdeauna natere unor comuniti i unor sentimente comunitare, fie n interiorul, fie n jurul ei. O comunitate etic, definit drept o comunitate de moduri tipice de sentimente, se transform ntr-o naiune atunci cnd situaia de fapt intr n sfera contientizrii. Atunci cnd naiunea i statul s-au confundat, a luat natere flagelul numit naionalism. Naiunea nu devine un stat, ci statul face ca naiunea s se nasc. Corpul politic sau societatea politic este un ntreg, iar statul este partea dominant din acest tot. Condiia primordial a existenei

160

RECENZII

corpului politic este dreptatea; o societate cu adevrat politic se caracterizeaz prin elementul pluralismului. Statul este un ansamblu de instituii care se mbin pentru a forma o mainrie normativ ocupnd vrful societii. Revoluia francez a pstrat conceptul de stat considerat drept un tot n sine, dar l-a transmis de la rege la naiune, identificat n mod eronat cu corpul politic; din acel moment, naiunea, corpul politic i statul s-au confundat. Pentru democraiile de astzi, efortul cel mai urgent este de a dezvolta dreptatea social, de a ameliora organizarea economic mondial i de a se apra mpotriva ameninrilor totalitare din exterior i mpotriva expansiunii totalitare din lume. Cele mai nalte funcii ale statului sunt asigurarea legii i facilitarea liberei dezvoltri a corpului politic. Poporul nu este suveran, ci are dreptul firesc la deplina autonomie sau dreptul de a se autoguverna. Poporul este deasupra statului, poporul nu exist pentru stat, ci statul exist pentru popor. Conceptul de suveranitate este cel de-al doilea capitol al crii i ridic nc de la nceput problema de a ti dac nu cumva comunitatea internaional n ansamblu este veritabilul deintor al suveranitii, i nu fiecare stat n parte. Maritain aduce n discuie i principele suveran al lui Bodin, sintetiznd c suveranul nu mai face parte din popor i din corpul politic: este separat de popor, s-a constituit ntr-un tot, un ntreg separat i transcendent care este nsi Persoana lui suveran vie i care guverneaz din nalt cellalt tot, ntregul imanent al corpului politic. Apelnd la Dumnezeul muritor al lui Hobbes, Maritain concluzioneaz c nici statul i nici corpul politic nu sunt suverane. Corpul politic se bucur de deplin autonomie interioar i exterioar. Rousseau apare n lucrare ca cel care a introdus n democraiile moderne pe cale s se nasc, o noiune de suveranitate care era distrugtoarea democraiei i tindea spre statul totalitar. Concluziile celui de-al doilea capitol disting trei implicaii ale suveranitii, ce trebuie luate n calcul n privina vicierii statului: statul suveran este de drept deasupra comunitii naiunilor i posed o independen absolut fa de aceast comunitate; statul suveran posed o putere care n loc s fie relativ cea mai nalt este o putere absolut suprem; statul suveran posed o putere suprem pe care o exercit fr a-i asuma responsabilitate. Cea de-a treia secven filozofic abordeaz Problema mijloacelor: pentru nceput, problema scopului i a mijloacelor, apoi cea a poporului i a statului, adic mijloacele prin care poporul poate controla statul. Se pleac de la principiul fundamental c mijloacele trebuie s fie proporionale i potrivite cu scopul, pentru c ele sunt cile de mplinire a scopului. Se nate astfel problema raionalizrii politice: raionalizarea tehnic face trimitere la Principele lui Machiavelli (urmnd un fir logic al discuiilor despre noiunea de machiavelism); raionalizarea moral a vieii politice (care se poate mplini

RECENZII

161

numai prin democraie) este sedimentat, n concepia lui Maritain, de Aristotel i de marii filozofi ai Antichitii (acetia admit c acest tip de raionalizare se ntemeiaz pe recunoaterea scopurilor esenialmente umane ale vieii politice, pe resorturile cele mai profunde ale acesteia: dreptatea, legea i prietenia reciproc). Cu privire la mijloacele de control aflate la dispoziia poporului se realizeaz o distincie ntre statul democratic i cel totalitar: astfel, n statul democratic, poporul este judectorul final al gestiunii guvernului, dispune de puterea presei, a radioului i a altor mijloace de expresie ale opiniei publice, atunci cnd acestea sunt libere i, n al treilea rnd, exist grupurile de presiune i celelalte procedee non-instituionale prin intermediul crora anumite fraciuni particulare ale corpului politic acioneaz asupra deciziilor guvernamentale. De cealalt parte, se apreciaz c, prin natura lui statul totalitar i desfiineaz poporului orice mijloc de a-l superviza sau controla i se pune accent pe analiza cazului Buchenwald. Al patrulea capitol, Drepturile omului, debuteaz cu nlnuirea ideilor n jurul unui paradox: justificrile raionale sunt indispensabile, iar n acelai timp sunt neputincioase cnd vine vorba s stabileasc un acord ntre oameni. Att timp ct nu va exista unitate de credin i unitate de filozofie n spiritul oamenilor, interpretrile i justificrile vor fi n conflict mutual. Problema filozofic a drepturilor omului privete temeiul raional al drepturilor omului, iar fundamentul rezid n Legea natural. Legea natural se caracterizeaz printr-un element ontologic, ce nseamn c exist n virtutea naturii umane nsi, o ordine sau o dispoziie pe care raiunea uman o poate descoperi i conform creia voina uman trebuie s acioneze pentru a fi de acord cu scopurile eseniale i necesare ale fiinei umane (adic o normalitate de funcionare ntemeiat pe esena omului). Cel de-al doilea element al legii naturale este cel gnoseologic: legea natural este nescris, iar singura cunoatere practic pe care toi oamenii o au n comun este c trebuie s faci bine i s evii rul. Se mai realizeaz o distincie ntre legea natural i legea pozitiv, iar ntre cele dou categorii se plaseaz dreptul ginilor, care n privina coninutului su cuprinde att lucruri care aparin legii naturale, ct i lucruri ce depesc coninutul acesteia. Cu privire la acest capitol, apare un alt punct de interes: distincia dintre posesia i exercitarea unui drept i se apreciaz c pe msur ce istoria progreseaz, se cuvine s renunm la exercitarea anumitor drepturi pe care vom continua totui s le avem. O problem crucial a prezentului este c raiunea uman a devenit contient nu numai de drepturile omului ca persoan uman i ca persoan civic, ci i de drepturile sale ca persoan social angajat n procesul economic i cultural i, n special, de drepturile lui ca persoan muncitoare. n Capitolul 5, Carta democratic, se vorbete despre necesitatea existenei unei democraii autentice care trebuie s poarte n sine un crez

162

RECENZII

omenesc comun, crezul libertii; aceast democraie nu le poate impune cetenilor i nici nu poate s le cear, ca o condiie a apartenenei lor la viaa cetii, un crez filozofic sau religios. Corpul politic are datoria i dreptul de a promova n rndul cetenilor, ndeosebi prin educaie, crezul uman i temporal de care depind comunitatea naional i pacea civil. Desigur, pretutindeni unde exist o credin divin sau uman, exist i eretici care amenin unitatea comunitii, fie ea religioas sau civil. ntr-o societate laic sau civil, ereticul este cel care distruge credinele i practicile democratice comune, cel care ia poziie mpotriva libertii sau mpotriva egalitii fundamentale dintre oameni, mpotriva demnitii i a drepturilor omului sau mpotriva puterii morale a legii. Este dezbtut aici i problema libertii de exprimare, care, n opinia lui Maritain este un drept al omului substanial i nu absolut inalienabil. De asemenea, statul are dreptul de a impune anumite limite libertii de exprimare n virtutea unor circumstane deosebit de grave, iar aceste limitri depind de jocul instituiilor i al organismelor care ajut iniiativele creatoare s se dezvolte i s se normeze ele nsele. Educaia (valorificat n dezbaterea cu privire la sistemul colar de stat i la cel privat) este un alt punct de interes dezbtut aici i aceasta reprezint, n chip manifest, principalul mijloc de a ntreine convingerea comun n carta democratic. Mai mult dect att, coala i statul ca auxiliare ale grupului familial din care provine individul, trebuie nu numai s dezvolte la viitorii ceteni cunotinele, tiina, nelepciunea, ci i s-i alimenteze cu adeziunea autentic i metodic la carta democratic, necesar pentru unitatea nsi a corpului politic. n acelai capitol se aduc n discuie i problemele privind autoritatea. Autoritatea i puterea sunt dou lucruri diferite: puterea este fora prin intermediul creia l putem obliga pe cellalt s se supun; autoritatea este dreptul de a conduce i comanda, de a fi ascultat de cellalt. Autoritatea pretinde puterea. Puterea fr autoritate nseamn tiranie. Dou puncte importante se disting aici: nvestindu-i poporul cu autoritate, poporul nu-i pierde sub nici o form dreptul fundamental de autoguvernare; iar reprezentanii poporului nu sunt doar pure instrumente, ci conductori nvestii cu o autoritate real sau cu dreptul de a comanda. Ultima parte a acestui capitol studiaz problema minoritilor de oc profetice; astfel, de fiecare dat cnd o parte vorbete n numele ntregului, aceasta este tentat s cread c i este ntregul, nscndu-se falsa filozofie a misiunii minoritilor luminate. Rolul acestor minoriti se rezum n trei principii: recursul la activitatea ilegal este o excepie; justiia trebuie s domine ntotdeauna i aciunea minoritilor trebuie s beneficieze de libera aprobare a poporului. Capitolul 6, Biserica i statul, aduce n discuie faptul c subordonarea direct a persoanei umane fa de Dumnezeu transcende orice bine comun creat

RECENZII

163

att binele comun al societii politice, ct i binele comun intrinsec al universului. Pentru necredincios, Biserica sau Bisericile fac parte din comunitatea social a corpurilor particulare care trebuie s se bucure de dreptul la libertate i care coincide nu doar cu dreptul la liber asociere aparinnd natural persoanei umane, ci i cu dreptul de a crede liber n adevrul recunoscut de contiin. Pentru credincios, Biserica este trupul lui Christos alctuit, n chip supranatural, din rasa uman sau Christos rspndit i comunicat. Aplicarea principiilor ce guverneaz relaia Bisericii cu statul ia diverse forme tipice n raport cu climatele istorice prin care trece dezvoltarea umanitii. Unul dintre aceste principii este superioritatea Bisericii evideniat prin puterea moral cu care influeneaz, ptrunde i stimuleaz, ca un germene spiritual, existena temporal i energiile interne ale naturii, pentru a le purta la un nivel mai nalt i mai desvrit n ordinea lor proprie. De asemenea, legislaia civil ar trebui s se adapteze la varietatea convingerilor morale ale diverselor familii spirituale al cror rol n cadrul naiunii este esenial pentru binele comun al corpului social nu asumnd sau aprobnd comportamentul corespondent, ci tolerndu-l. Un alt principiu este cel al cooperrii, care mbrac forma cea mai general i mai indirect prin organizarea societii dup exigenele dreptii, dar i prin recunoaterea public a existenei lui Dumnezeu. Exist i forme specifice de ajutor mutual ntre Biseric i societatea politic: recunoaterea i garantarea de ctre stat a deplinei liberti a Bisericii; corpul politic ar putea solicita asistena Bisericii n perspectiva binelui comun temporal. Se concluzioneaz c oamenii trebuie s triasc liberi sub providena lui Dumnezeu; n Biseric autoritatea coboar direct de la Dumnezeu, iar n societatea politic ea se ridic dinspre popor, venind tot de la Dumnezeu. Marea dram a epocii noastre este confruntarea omului cu statul totalitar, acesta fiind vechiul Dumnezeu mincinos al imperiului fr de lege care reclam pentru sine adoraia tuturor. Cauza libertii i cauza Bisericii se mbin n aprarea omului. n fine, ultimul capitol al crii, Problema unificrii politice a lumii, concentreaz discursul asupra organizrii politice a lumii, n urma creia omenirea are astzi n fa o alternativ: fie pacea permanent, fie un risc serios de distrugere total. Statul modern nu va mai fi n slujba oamenilor, oamenii vor fi n slujba scopurilor particulare ale statului. Faptul fundamental este interdependena de acum incontestabil a naiunilor, fapt care nu mai este o garanie a pcii, cum doreau oamenii s cread la un moment dat, ci mult mai probabil o garanie a rzboiului. Motivul principal este constituit de aspectul economic, n care predomin natura i materia, iar raiunea i libertatea prevaleaz n procesul politic autentic. Principalele dou obstacole pentru stabilirea unei pci durabile sunt: aa-zisa suveranitate absolut a statelor

164

RECENZII

moderne i impactul interdependenei economice a tuturor naiunilor asupra actualei noastre faze iraionale de evoluie politic. Statul n-a fost niciodat suveran, deoarece suveranitatea nseamn un drept natural la o putere i o independen supreme care ar fi supreme separat i deasupra ntregului guvernat de suveran. Naterea unei societi politice mondiale ar rezulta dintr-un proces vital de cretere, n care efortul tuturor instituiilor oficiale i private interesate de o form oarecare de apropiere i colaborare internaional ar avea contribuia sa, ns n care rolul esenial ar fi jucat de voina oamenilor de a tri mpreun n lume. Societatea mondial luat ca un tot cu statul supranaional i multiplicitatea de naiuni ar fi o societate politic perfect, n care ar trebui s existe un organism consultativ suprem. Dac acesta ar aciona ntr-un mod cu adevrat nelept, independent i ferm i ar rezista presiunilor exercitate asupra lui, autoritatea lui moral ar deveni mai puternic, la fel i influena asupra opiniei publice. Ar da glas contiinei popoarelor. Cartea Omul i statul se concentreaz n jurul individului, dorindu-se a fi o modalitate de evideniere a rolului acestuia n structura concentric a statului. Tehnica punerii n oglind a statului democratic, focalizat pe garantarea libertii omului, cu statul totalitar reprezint o metod de antagonizare a celor dou concepte, pentru a pune n lumin modul n care statul a evoluat n raport cu omul, discutnd n cele din urm despre statul modern mondial. Structura organizat a crii, cu fiecare capitol ce enun problematica discutat de la nceput, permite o lectur facil; mai mult dect att, tehnica cinematografic utilizat, l ajut pe cititor s i creeze o imagine de ansamblu, presrat cu focalizri sugestive, subliniate chiar de Maritain. De asemenea, un alt punct forte este reprezentat de faptul c fiecare capitol beneficiaz de propriile concluzii, evitnd concluzionarea general, de multe ori greu de asimilat dup un parcurs suficient de ndelungat al crii. Problematica dezbtut de Maritain este una divers i controversat, necesitnd cunotine vaste de filozofie, drept i teologie; ns mbinarea acestora n structura crii asigur o asimilare uoar, cu att mai mult cu ct fiecare concept este clarificat i ulterior omogenizat n ntreaga scriere. Formaia catolic a lui Maritain, mrturisit de acesta n chiar debutul crii, i face puternic simit prezena, punnd astfel, n umbr, parc, punctul de vedere al altor confesiuni religioase. Aadar, cartea constituie un instrument de lucru pentru tinerii juriti i filozofi, prin intermediul cruia se urmrete lrgirea orizontului de interpretare i a nivelului de aprofundare structurat pe corelarea legii cu morala, trecut prin filtrul ochiului vigilent al teologiei. Andra Mihil