DECIZIA nr.

405
din 15 iunie 2016
referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.246 din
Codul penal din 1969, ale art.297 alin.(1) din Codul penal i ale art.132 din
Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de
corupie
Augustin Zegrean
Valer Dorneanu
Petre Lzroiu
Mircea tefan Minea
Daniel Marius Morar
Mona Maria Pivniceru
Pusks Valentin Zoltn
Simona Maya Teodoroiu
Tudorel Toader
Daniela Ramona Mariiu
1.

- preedinte
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- magistrat-asistent

Pe rol se afl soluionarea excepiei de neconstituionalitate a

dispoziiilor art.246 din Codul penal din 1969, ale art.297 alin.(1) din Codul penal i
ale art.132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea
faptelor de corupie, excepie ridicat de Bica Alina Mihaela n Dosarul
nr.4397/1/2014 al naltei Curi de Casaie i Justiie Secia penal, de Cimpu
Robert n Dosarul nr.1479/54/2015 al Curii de Apel Craiova - Secia penal i
pentru cauze cu minori, de Olrean Aurel n Dosarul nr.453/285/2014 al Curii de
Apel Suceava - Secia penal i pentru cauze cu minori, de Constantinescu Nicuor
Daniel n Dosarul nr.821/36/2015 al Curii de Apel Constana Secia penal i
pentru cauze penale cu minori i de familie, de Mocanu Antoniu Cezar, Buzuleac
Sebastian Lucian, Sava Nicu, Bdescu Mircea, Ghenea Georgel i Soare Vasile n
Dosarul nr.2610/91/2014 al Tribunalului Vrancea Secia penal, de Simion Adrian,
Danielescu Iulian, Mocanu tefania Mdlina, Aldea Carmen Lcrmioara, Baciu
1

Andrada Bianca, Mndreanu Constantin Ciprian, Dumitru Mircea Drago, Picu

Veronica, Plopeanu Petrica i Purcrea Petre n Dosarul nr.469/113/2015 al
Tribunalului Brila Secia penal, de Simion Marius i Oprescu Florian Valentin n
Dosarul nr.1199/113/2015 al Tribunalului Brila Secia penal i de Gheorghe
Bunea Stancu n Dosarul nr.1614/91/2015 al Tribunalului Vrancea Secia penal.
Excepia formeaz obiectul Dosarelor Curii Constituionale nr.171D/2016,
nr.304D/2016,

nr.312D/2016,

nr.366D/2016,

nr.389D/2016,

nr.483D/2016,

nr.550D/2016 i nr.577D/2016.
2.

Dezbaterile au avut loc n edina public din 24 mai 2016, n prezena

reprezentantului Ministerului Public, procuror Iuliana Nedelcu. Au fost prezeni

autorii excepiei, Bica Alina Mihaela reprezentat de avocaii Doru Tril i Laura
Vicol, Cimpu Robert, personal i asistat de avocat Bzu Radu, Aurel Olrean,
personal i asistat de avocatul Tudor Vasile, Constantinescu Nicuor Daniel
reprezentat de avocatul Mocanu Marius, Mocanu Antoniu Cezar reprezentat de
avocatul Adrian Raiu, Gheorghe Bunea Stancu reprezentat de avocatul Vasilache
Ioan Paul. De asemenea, au fost prezente prile Alexandru Lcrmioara, personal i
asistat de avocatul Agache Carmen, Baciu Remus Virgil reprezentat de avocatul
Alexandru Morrescu, Coco Alin i Coco Dorin reprezentai de avocatul Rzvan
Teodorescu, Dumitrean Nicoleta Crinua reprezentat de avocatul Viorel Ro i
partea Vasilescu Oana personal. Dezbaterile au fost consemnate n ncheierea din
acea dat, cnd, avnd n vedere cererea de ntrerupere a deliberrilor pentru o mai
bun studiere a problemelor ce formeaz obiectul cauzei Curtea, n conformitate cu
dispoziiile art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii Constituionale, a amnat pronunarea pentru data de 15 iunie 2016 i a
solicitat, n temeiul art.76 din Legea nr.47/1992, Procurorului General al Parchetului
de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie s transmit jurisprudena acestei
instituii i a instanelor judectoreti, din perioada 2006-2016, referitoare la
2

infraciunea de abuz n serviciu (art.246-art.248 din Codul penal din 1969, art.297
din Codul penal i art.132 din Legea nr.78/2000) din perspectiva laturii subiective
(intenie direct/indirect) i a laturii obiective relativ la sintagmele act, nu
ndeplinete, ndeplinete n mod defectuos i folos necuvenit. Cu adresa
nr.1458/C/2016 din 2 iunie 2016, nregistrat la Curtea Constituional sub nr.5211
din 2 iunie 2016, Direcia Naional Anticorupie a transmis instanei de
contencios constituional un material referitor la aceste aspecte. De asemenea, cu
adresa nr.586/C/2016 din 3 iunie 2016, nregistrat la Curtea Constituional sub
nr.5262 din 6 iunie 2016, Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
a transmis instanei de contencios constituional un material referitor la aceste
aspecte.
CURTEA,
avnd n vedere actele i lucrrile dosarului, reine urmtoarele:
3.

Prin ncheierea din 1 februarie 2016 pronunat n Dosarul

nr.4397/1/2014, nalta Curte de Casaie i Justiie Secia penal a sesizat

Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor
art.297 alin.(1) din Codul penal i art.132 din Legea nr.78/2000 pentru
prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, excepie ridicat
de Bica Alina Mihaela, cu ocazia soluionrii unei cauze penale.
4.

Prin ncheierea din 29 februarie 2016 pronunat n Dosarul

nr.1479/54/2015, Curtea de Apel Craiova - Secia penal i pentru cauze cu

minori a sesizat Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate a
dispoziiilor art.297 alin.(1) din Codul penal, excepie ridicat de Cimpu Robert,
cu ocazia soluionrii unei cauze penale.
5.

Prin ncheierea din 15 februarie 2016 pronunat n Dosarul

nr.453/285/2014, Curtea de Apel Suceava - Secia penal i pentru cauze cu

minori a sesizat Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate a
3

dispoziiilor art. 246 din Codul penal din 1969 i ale art.297 alin.(1) din Codul
penal, excepie ridicat de Olrean Aurel, cu ocazia soluionrii unei cauze penale.
6.

Prin ncheierea din 22 martie 2016 pronunat n Dosarul

nr.821/36/2015, Curtea de Apel Constana Secia penal i pentru cauze

penale cu minori i de familie a sesizat Curtea Constituional cu excepia de
neconstituionalitate a dispoziiilor art.297 alin.(1) din Codul penal i art.132
din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor
de corupie, excepie ridicat de Constantinescu Nicuor Daniel, cu ocazia
soluionrii unei cauze penale.
7.

Prin ncheierea din 18 martie 2016 pronunat n Dosarul

nr.2610/91/2014, Tribunalul Vrancea Secia penal a sesizat Curtea

Constituional cu excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.132 din
Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de
corupie cu referire la cele ale art.297 alin.(1) din Codul penal, excepie ridicat
de Mocanu Antoniu Cezar, Buzuleac Sebastian Lucian, Sava Nicu, Bdescu
Mircea, Ghenea Georgel i Soare Vasile, cu ocazia soluionrii unei cauze penale.
8.

Prin ncheierea din 25 martie 2016 pronunat n Dosarul

nr.469/113/2015, Tribunalul Brila Secia penal a sesizat Curtea

Constituional cu excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.297
alin.(1) din Codul penal i ale art.132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, excepie ridicat de Simion
Adrian, Danielescu Iulian, Mocanu tefania Mdlina, Aldea Carmen Lcrmioara,
Baciu Andrada Bianca, Mndreanu Constantin Ciprian, Dumitru Mircea Drago,
Picu Veronica, Plopeanu Petrica i Purcrea Petre, cu ocazia soluionrii unei
cauze penale.
9.

Prin ncheierea din 15 aprilie 2016 pronunat n Dosarul

nr.1199/113/2015, Tribunalul Brila Secia penal a sesizat Curtea

4

Constituional cu excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.297

alin.(1) din Codul penal i ale art.132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, excepie ridicat de Simion
Marius i Oprescu Florian Valentin, cu ocazia soluionrii unei cauze penale.
10.

Prin ncheierea din 13 aprilie 2016 pronunat n Dosarul

nr.1614/91/2015, Tribunalul Vrancea Secia penal a sesizat Curtea

Constituional cu excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.297
alin.(1) din Codul penal i ale art.132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, excepie ridicat de Gheorghe
Bunea Stancu, cu ocazia soluionrii unei cauze penale.
11.

n motivarea excepiei de neconstituionalitate, autorii acesteia

susin c dispoziiile de lege criticate sunt lipsite de previzibilitate i accesibilitate,

deoarece din modul de definire al infraciunii de abuz n serviciu nu poate fi
determinat cu exactitate sintagma nu ndeplinete un act sau l ndeplinete n
mod defectuos, deci conduita care definete elementul material al infraciunii, i
nici sintagma vtmare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane,
care constituie consecina presupusei activiti infracionale. Se apreciaz c
legiuitorul a stabilit o incriminare ce are un caracter general, astfel c aciunile sau
inaciunile raportate la activitile pe care le desfoar funcionarul pot fi
menionate n dispoziiile altor acte normative dect legea penal (nedeterminate),
n fia postului sau pot fi situaii de fapt, nereglementate n scris. Prin urmare,
dispoziiile criticate au un caracter ambiguu, existnd posibilitatea reglementrii cu
privire la conduita funcionarului i de ctre o autoritate, alta dect cea legislativ.
Se apreciaz c n cazul altor infraciuni, de exemplu tlhria sau lovirea,
legiuitorul a descris n mod concret conduita pe care nelege s o sancioneze, ceea
ce nu se regsete n cazul infraciunii de abuz n serviciu. Faptul c legiuitorul nu a
formulat n mod expres care sunt dispoziiile legale concrete a cror nclcare, de
5

ctre un funcionar, are drept consecin aplicarea unei pedepse penale creeaz
premisele unor interpretri subiective i abuzuri.
12.

Totodat, autorii excepiei susin c dispoziiile de lege criticate sunt n

mod evident neprevizibile i nepredictibile, conducnd la incidena lor cu privire la

unele situaii ce nu pot fi anticipate de persoanele acuzate de comiterea lor, cu
consecina direct a emiterii unor rechizitorii abuzive, fiind posibile chiar
condamnri pe criterii neobiective, arbitrarii. Prin imprevizibilitatea i neclaritatea
acestora, dispoziiile criticate contravin art.1 alin.(5), art.21 alin.(3) din Constituie,
art.6 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor
fundamentale, precum i Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei adoptat
la New York i, implicit, art.11 alin.(1) i (2) i art.20 din Constituie.
13.

Se arat c infraciunea prevzut de art.297 din Codul penal, este o

norm lipsit de claritate i previzibilitate, deoarece aceasta presupune, pentru

existena sa, dou modaliti de svrire alternative, respectiv nendeplinirea unui
act la care funcionarul era obligat n virtutea atribuiilor sale de serviciu sau
ndeplinirea actului n mod defectuos. Astfel, plecnd de la aceste elemente,
apreciaz c textul art.297 din Codul penal descrie o situaie cel puin absurd, i
anume fapta unei persoane - funcionar public lipsit de discernmnt, care
intenioneaz s produc un prejudiciu prin activitatea sa, prevznd, aadar, c
acest rezultat se va produce, fr ca, n schimbul atitudinii sale abuzive,
defectuoase, s se prefigureze un beneficiu al su sau al altuia.
14.

Autorii excepiei arat c, din modul de interpretare a sintagmei n

mod defectuos de ctre procurori, rezult c exist o modalitate ideal, perfect de

ndeplinire a unui act, cunoscut doar de procurorul de caz, care ar putea sau nu s
fie mprtit de judectorul cauzei, dar care nu este cunoscut de funcionarul
public nsrcinat s ndeplineasc actul respectiv. Astfel, funcionarul nu cunoate
conduita ideal pe care ar trebui s o urmeze i creia ar trebui s i se conformeze,
6

dar cu toate acestea este tras la rspundere penal pentru o fapt pedepsit extrem
de grav. n continuare, arat c, potrivit art.19 din Convenia Naiunilor Unite
mpotriva corupiei adoptat la New York, fapta incriminat trebuie s fie svrit
cu intenie calificat prin scop, iar nu cu intenie indirect. Astfel, agravanta din
Legea nr.78/2000 trebuie inclus n coninutul constitutiv al infraciunii, iar nu ca
form de agravare a rspunderii.
15.

Totodat, autorii susin c, din modul de reglementare, este dificil s se

discearn dac infraciunea de abuz n serviciu se svrete numai cu intenie ori

ea este considerat svrit i cnd ndeplinirea defectuoas a actului este
rezultatul unei culpe. De asemenea, lipsa de previzibilitate afecteaz i sintagma
defectuos. Astfel, imprecizia termenului este determinat de mprejurarea c
actul ndeplinit n cadrul sarcinilor de serviciu poate avea mai multe grade de
neconformitate cu cel ideal, avut n vedere de legiuitor, fiind dificil de stabilit dac
un act este sau nu defectuos. Potrivit reglementrii actuale, nendeplinirea de
atribuii poate fi deopotriv, fr a exista criterii obiective de difereniere, abatere
disciplinar, neglijen n serviciu sau abuz n serviciu. Or, este evident c nu poate
fi previzibil o norm care nu d nici procurorului i nici instanei de judecat o
descriere exact a faptei penale, aceast imprevizibilitate afectnd inclusiv
independena justiiei.
16.

n ceea ce privete dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000, autorii

excepiei apreciaz c acestea sunt imprevizibile, deoarece nu precizeaz c folosul

necuvenit trebuie obinut de ctre funcionar. Astfel, independent de mprejurarea
dac persoana beneficiar i funcionarul abuziv se cunosc sau nu, abuzul devine
agravat prin simplul beneficiu al terului. Mai mult, sintagma a obinut, folosit
fr alte meniuni, face ca norma s fie imprevizibil prin hazardul pe care l
presupune.

17.

Totodat, textele de lege criticate sunt deficitare din perspectiva lipsei

de corelare cu alte prevederi similare din Codul penal, ct i cu cele reglementate n

legi speciale, ceea ce este de natur s genereze confuzii, incertitudine i dificulti
n ceea ce privete interpretarea i aplicarea acestora. Astfel, viciile de redactare a
normelor criticate determin nclcarea dreptului la un proces echitabil, deoarece
reinerea sau nu a existenei infraciunii este fcut de instan n mod arbitrar, n
funcie de aprecieri subiective. Norma criticat determin i nclcarea principiului
nediscriminrii, deoarece acelai act poate fi interpretat de un procuror ca fiind
corespunztor, iar de un altul ca defectuos.
18.

n continuare, arat c cele reinute n Deciziile Curii Constituionale

nr.166 din 17 martie 2015 i nr.553 din 16 iulie 2015, sunt cu att mai pertinente n
privina previzibilitii normelor care incrimineaz fapte penale i care pot atrage o
condamnare penal, fiind absolut necesar ca un funcionar s aib reprezentarea
clar a normelor care i guverneaz activitatea, pentru a fi pedepsit fiind necesar s
le ncalce n mod voit, voin ce trebuie circumstaniat unui interes personal de
natur a produce o pagub. De asemenea, obinerea de foloase trebuie s fie
circumstaniat la intenia de a le obine, pentru sine sau pentru altul, mrirea
accidental a patrimoniului unei persoane neputnd conduce la concluzia c
funcionarul a avut un comportament penal mai periculos dect cel din forma
simpl, dac acesta nu a urmrit producerea rezultatului. Autorii excepiei invoc
Deciziile Curii Constituionale nr.573 din 3 mai 2011, nr.196 din 4 aprilie 2013,
nr.603 din 6 octombrie 2015, precum i Hotrrea din 25 ianuarie 2007, pronunat
n Cauza Sissanis mpotriva Romniei i Hotrrea din 22 iunie 2000, pronunat n
Cauza Coeme mpotriva Belgiei.
19.

n final, autorii excepiei arat c Legea fundamental, prin dispoziiile

art.52, reglementeaz dreptul persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un

interes legitim de o autoritate public de a obine recunoaterea dreptului pretins
8

sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei, drept care se

concretizeaz prin dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.
Avnd n vedere c dispoziiile penale sunt subsidiare celor ale Constituiei, rezult
c dispoziiile art.246 din Codul penal din 1969 i ale art.297 alin.(1) din Codul
penal au un caracter subsidiar fa de dispoziiile Legii contenciosului
administrativ. Se susine c n cazul funcionarilor publici legiuitorul a adoptat un
sistem de sanciuni administrative, preponderent pecuniare, care, potrivit
jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, sunt incluse n noiunea de
acuzaie n materie penal. Avnd n vedere acest aspect, autorii excepiei
apreciaz c procedura prioritar este cea administrativ, iar nu cea penal, abuzul
funcionarilor publici trebuind sancionat n condiiile legii contenciosului
administrativ i nu potrivit legislaiei penale, prin infraciunea de abuz n serviciu.
Astfel, este evident c dispoziiile art.246 din Codul penal din 1969 i ale art.297
alin.(1) din Codul penal au caracter subsidiar n raport cu dispoziiile art.52 din
Constituie, astfel nct aplicarea prioritar a acestora i n cazurile prevzute de
norma constituional nseamn o nclcare a principiului de rang constituional al
legalitii pedepselor, prevzut de art.23 alin.(12) din Legea fundamental.
20.

nalta Curte de Casaie i Justiie Secia penal apreciaz c

dispoziiile art.297 alin.(1) din Codul penal sunt redactate cu suficient claritate,
inclusiv din perspectiva noiunii de ndeplinire defectuoas, formularea larg
fiind utilizat pentru a acoperi orice nclcare a atribuiilor de serviciu prevzute de
legi, regulamente, fie ale postului, etc., care are urmarea imediat prevzut de
lege. Textul criticat permite oricrui destinatar s i regleze comportamentul prin
raportare la atribuiile sale concrete de serviciu, dar i instanelor s analizeze, n
raport de aceleai atribuii de serviciu ale persoanei acuzate, dac acestea au fost
respectate sau nu. Aceeai concluzie se impune i n ceea ce privete art.132 din
Legea nr.78/2000, care nu instituie o rspundere obiectiv pentru forma agravat a
9

infraciunii. Drept urmare, aceast agravant nu este incident n mod automat, ori
de cte ori funcionarul public a obinut pentru sine ori pentru altul un folos
necuvenit, independent de atitudinea subiectiv a acestuia. Textul se completeaz
cu dispoziiile generale ale Codului penal care stabilesc o rspundere subiectiv i
n situaia circumstanelor agravante i a elementelor circumstaniale cu caracter
agravat, art.30 alin.(3) din Codul penal prevznd expres c nu constituie
circumstan agravant sau element circumstanial agravant starea, situaia,
mprejurarea pe care infractorul nu a cunoscut-o la momentul svririi infraciunii.
De asemenea, potrivit art.50 alin.(2) din Codul penal, circumstanele privitoare la
fapt se rsfrng asupra autorilor i participanilor numai n msura n care acetia
le-au cunoscut i le-au prevzut.
21.

Curtea de Apel Craiova - Secia penal i pentru cauze cu minori

apreciaz c dispoziiile art.297 alin.(1) din Codul penal asigur standardele de

claritate i previzibilitate care se impun unei norme de incriminare, n acest sens
fiind i considerentele Deciziei Curii Constituionale nr.299 din 29 martie 2007.
22.

Curtea de Apel Suceava - Secia penal i pentru cauze cu minori

apreciaz c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat.

23.

Curtea de Apel Constana Secia penal i pentru cauze penale

cu minori i de familie, invocnd jurisprudena Curii Constituionale i a Curii

Europene a Drepturilor Omului referitoare la principiul previzibilitii legii,
apreciaz c dispoziiile criticate descriu n mod clar i concis coninutul constitutiv
al infraciunii de abuz n serviciu, astfel c nu poate reine neconstituionalitatea
acestora. Referitor la dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000 arat c acestea
reglementeaz o infraciune asimilat infraciunilor de corupie i instituie o
pedeaps mai sever dect cea prevzut de art.297 din Codul penal, atunci cnd
funcionarul public a obinut pentru sine sau pentru altul un folos necuvenit. Legea
nr.78/2000 constituie o reglementare special, derogatorie de la dreptul comun,
10

care instituie msuri de prevenire, descoperire i sancionare a faptelor de corupie

i se aplic unei categorii de persoane circumstaniate de legiuitor n primul articol
al legii. De asemenea, reine c prevederile legale criticate conin reperele necesare
pentru a putea considera c acestea sunt previzibile i suficient de clare n definirea
faptei i a scopului ilicit al acesteia i nu sunt de natur s aduc atingere dreptului
prilor la un proces echitabil.
24.

Tribunalul Vrancea Secia penal apreciaz c excepia de

neconstituionalitate este nentemeiat. Arat c dispoziiile de lege criticate

ndeplinesc condiiile previzibilitii, preciziei i claritii legii din perspectiva
prevederilor constituionale invocate, existnd elementele necesare pentru a permite
n mod rezonabil destinatarilor s prevad care este conduita interzis i
consecinele care ar putea rezulta prin nclcarea acestora. De asemenea, apreciaz
c textele criticate permit tuturor participanilor n procesul penal s-i valorifice
drepturile pe care le au pe tot parcursul procedurilor penale, n mod echitabil. Din
aceast perspectiv textele de lege criticate permit desfurarea unui proces
echitabil cu garantarea respectrii drepturilor prevzute n Convenia pentru
aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, fr a crea dezavantaje
sau prioriti.
25.

Tribunalul Brila Secia penal apreciaz c excepia de

neconstituionalitate este nentemeiat. Arat c dispoziiile de lege criticate

ndeplinesc condiiile previzibilitii, preciziei i claritii legii din perspectiva
prevederilor constituionale invocate, existnd elementele necesare pentru a permite
n mod rezonabil destinatarilor s prevad care este conduita interzis i
consecinele care ar putea rezulta prin nclcarea acestora. Apreciaz c sintagmele
defectuos i vtmare a drepturilor sau intereselor legitime prevzute n art.297
din Codul penal pot fi nelese cu uurin de ctre destinatarii legii penale, la
nevoie apelnd la persoane calificate, interpretarea acestora efectundu-se de ctre
11

instanele de judecat de la caz la caz, aa nct nu era nevoie de o definire special

a acestor termeni n Codul penal ori ntr-o alt lege. n continuare, arat c modul
de interpretare a acestor termeni coninui i n vechea reglementare, interpretare ce
nu a pus probleme din punct de vedere al previzibilitii legii, este aplicabil i n
prezent. n privina neprevederii n mod expres a formei de vinovie cu care s-ar
putea comite fapta de abuz n serviciu prevzut de art.297 alin.(1) din Codul
penal, se apreciaz c noua reglementare nu a mai preluat sintagma cu tiin
prevzut de textele art.246 i art.248 din Codul penal din 1969, dar aceasta nu
atrage probleme pe trmul previzibilitii legii penale, ntruct prin simpla
interpretare a textului art.297 alin.(1) din Codul penal, n acord cu dispoziiile
art.16 din acelai act normativ, se poate nelege c forma de vinovie cu care se
poate comite aceast infraciune este intenia direct sau intenia indirect.
26.

n ceea ce privete dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000, arat c

din nsui textul de lege transpare scopul ca element constitutiv al laturii subiective
a acestei infraciuni, n sensul obinerii pentru sine ori pentru altul a unui folos
necuvenit, n contextul n care legiuitorul se exprim n mod neechivoc dac
funcionarul public a obinut pentru sine ori pentru altul un folos necuvenit.
27.

Astfel, apreciaz c, n ciuda argumentelor autorilor excepiei, legea

naional este chiar mai favorabil dect Convenia Naiunilor Unite mpotriva
corupiei, ntruct art.19 din aceast Convenie solicit statelor semnatare s
reglementeze faptele comise cu intenie de ctre un agent public de a abuza de
funciile sau de postul su, adic de a ndeplini ori de a se abine s ndeplineasc,
n exerciiul funciilor sale, un act cu nclcarea legii, cu scopul de a obine un folos
necuvenit pentru sine sau pentru altul, n timp ce art.297 alin.(1) din Codul penal,
prin raportare la art.132 din Legea nr.78/2000 incrimineaz infraciunea n discuie
numai dac funcionarul public a obinut pentru sine ori pentru altul un folos
necuvenit.
12

28.

Potrivit prevederilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, actul de

sesizare a fost comunicat preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului,

Guvernului i Avocatului Poporului, pentru a-i exprima punctele de vedere asupra
excepiei de neconstituionalitate.
29.

Guvernul apreciaz c excepia de neconstituionalitate este

nentemeiat. Codul penal incrimineaz n textul art.297 infraciunea de abuz n

serviciu, reglementarea reunind att dispoziiile art.246, ct i pe cele ale art.248,
ambele din Codul penal din 1969, cu unele mici diferenieri. Astfel, spre deosebire
de reglementarea anterioar, reglementarea actual nu mai prevede cerina ca fapta
s fie svrit cu tiin. Cerina ca abuzul n serviciu prevzut de art.297 alin.(1)
din Codul penal s fie comis cu forma de vinovie a inteniei rezult din
prevederile art.16 alin.(1) i (6) din acelai act normativ. Apreciaz c argumentele
invocate de autorii excepiei se refer mai ales la modul de interpretare, pretins
neunitar, al dispoziiilor legale a cror neconstituionalitate a fost invocat, dar
astfel de aspecte, chiar adevrate de ar fi, nu constituie motive de
neconstituionalitate a unor prevederi legale. Aspectele care in de aplicarea legii
pot fi cenzurate de instana nvestit cu soluionarea cauzei, n condiiile legii,
excednd competenelor Curii Constituionale.
30.

n continuare, apreciaz c cele ce au fundamentat soluiile din

Deciziile Curii Constituionale nr.553/2015, nr.603/2015 i nr.299/2007 sunt

valabile, mutatis mutandis, i n ceea ce privete prezenta cauz, de aceea excepia
de neconstituionalitate a dispoziiilor art.297 alin.(1) din Codul penal prin
raportare la prevederile art.21 alin.(3) din Constituie i art.6 din Convenia
european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale este
nentemeiat. Pe cale de consecin, consider c art.297 alin.(1) din Codul penal
este conform i cu dispoziiile art.20 din Constituie, referitoare la prioritatea
reglementrilor internaionale, dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele
13

privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i

legile interne.
31.

Guvernul apreciaz c sintagma atribuii de serviciu, precum i

formularea ndeplinete n mod defectuos nu sunt de natur a afecta

previzibilitatea normei penale, orice destinatar al acesteia fiind de ateptat a
cunoate nelesul sintagmelor i a-i putea adapta conduita exigenelor legii. De
asemenea, arat, contrar celor susinute de autorii excepiei de neconstituionalitate,
c nu se poate presupune n mod rezonabil c destinatarul normei penale nu are
suficiente date pentru a nelege ce nseamn ndeplinirea atribuiilor n mod
defectuos, cu att mai mult cu ct textul de lege leag aceast infraciune de
cauzarea unei pagube ori a unei vtmri a drepturilor sau intereselor legitime ale
unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Astfel, apreciaz c dispoziiile
legale criticate sunt formulate clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i
pasaje obscure sau echivoce i reglementeaz cu claritate conduita de urmat pentru
destinatarul normei penale, astfel nct i sub acest aspect excepia de
neconstituionalitate este nentemeiat.
32.

Referitor la invocarea dispoziiilor art.23 din Constituie, Guvernul

arat c instana de contencios constituional s-a pronunat anterior prin Decizia

nr.299 din 29 martie 2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.279 din 26 aprilie 2007, argumentele reinute cu acel prilej fiind valabile i n
prezenta cauz. Mai mult dect att, principiul legalitii incriminrii nu este afectat
n spe, textele criticate ndeplinind criteriile cerute de acest principiu, iar subiecii
de drept penal nu se pot prevala de necunoaterea legii ori de aprecieri subiective
care s vizeze prevalena unor prevederi de drept administrativ fa de
reglementrile n materie penal. n final, subliniaz faptul c reglementarea
infraciunii de abuz n serviciu este n concordan cu standardele internaionale n

14

materie, i anume Convenia Naiunilor Unite mpotriva corupiei, adoptat la New

York la 31 octombrie 2003.
33.

n ceea ce privete excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor

art.132 din Legea nr.78/2000, Guvernul apreciaz c raiunile care au fundamentat

soluia din Decizia Curii Constituionale nr.858 din 23 iunie 2011 sunt valabile,
mutatis mutandis, i n ceea ce privete prezenta cauz, excepia de
neconstituionalitate fiind nentemeiat.
34.

n final, consider c

prevederile constituionale ale art.52 nu au

inciden n spea analizat. Arat c o persoan care svrete o infraciune de

abuz n serviciu urmeaz a rspunde n temeiul legii penale, independent de
procedura administrativ dezvoltat n temeiul dreptului persoanei vtmate de o
autoritate public.
35.

Avocatul Poporului apreciaz c excepia de neconstituionalitate este

nentemeiat. Fcnd referire la jurisprudena Curii Europene a Drepturilor

Omului referitoare la principiul legalitii, apreciaz c textul legal criticat este
suficient de precis i clar pentru a observa cu uurin c sanciunea penal se
aplic doar n condiiile n care fapta se realizeaz, din punctul de vedere al
elementului material, printr-o aciune a fptuitorului - funcionar public, iar
termenul act utilizat de textul incriminator are nelesul de operaie pe care
subiectul activ trebuie s o efectueze n virtutea atribuiilor de serviciu. n acest
sens, prin nendeplinirea unui act se nelege omisiunea fptuitorului de a efectua
acea activitate, acea operaie pe care era obligat s o fac, iar prin ndeplinirea n
mod defectuos a unui act se nelege efectuarea unei operaii n mod abuziv,
respectiv altfel de cum trebuia fcut, adic n alte condiii dect prevede legea.
36.

Referitor la critica de neconstituionalitate privind previzibilitatea i

accesibilitatea art.132 din Legea nr.78/2000, apreciaz c dispoziiile de lege

criticate ntrunesc exigenele de claritate, precizie i previzibilitate ale legii, astfel
15

nct destinatarii normei penale de incriminare s aib posibilitatea s prevad

consecinele ce decurg din nerespectarea normei i s i adapteze conduita potrivit
acesteia. Arat c sintagma folos necuvenit este folosit i n alte texte
incriminatorii din cuprinsul Legii nr.78/2000, punnd n acord dispoziiile legale
criticate cu restul dispoziiilor din acest act normativ. n continuare, arat c,
ratificnd, prin Legea nr.365/2004, Convenia Naiunilor Unite mpotriva corupiei,
adoptat la New York la 31 octombrie 2003, statul romn i-a asumat obligaia de a
incrimina corupia agenilor publici naionali, conform art.15 din Convenie, alturi
de alte fapte precum sustragerea, deturnarea sau alt folosire ilicit de bunuri de
ctre un agent public (art.17), traficul de influen (art.18) sau abuzul de
funcii (art.19). n ceea ce privete dispoziiile art.21 alin.(3) din Constituie i
art.6 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor
fundamentale, arat c acestea nu au inciden n cauz, dispoziiile art.297 alin.(1)
din Codul penal i cele ale art.132 din Legea nr.78/2000 fiind de drept material, iar
nu de drept procedural.
Preedinii celor dou Camere ale Parlamentului nu au comunicat

37.

punctele lor de vedere asupra excepiei de neconstituionalitate.

CURTEA,
examinnd actele de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului i Avocatului
Poporului, rapoartele ntocmite de judectorul-raportor, susinerile avocailor
autorilor excepiei i a prii prezente, concluziile procurorului, dispoziiile legale
criticate, raportate la prevederile Constituiei, precum i Legea nr.47/1992, reine
urmtoarele:
38.

Curtea Constituional a fost legal sesizat i este competent, potrivit

dispoziiilor art.146 lit.d) din Constituie, precum i ale art.1 alin.(2), ale art.2,

16

art.3, art.10 i art.29 din Legea nr.47/1992, s soluioneze excepia de

neconstituionalitate.
39.

Obiectul excepiei de neconstituionalitate l constituie dispoziiile

art.246 din Codul penal din 1969, ale art.297 alin.(1) din Codul penal i ale art.132
din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de
corupie, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.219 din 18 mai
2000, cu urmtorul coninut:
- Art.246 din Codul penal din 1969: Fapta funcionarului public, care, n
exerciiul atribuiilor sale de serviciu, cu tiin, nu ndeplinete un act ori l
ndeplinete n mod defectuos i prin aceasta cauzeaz o vtmare intereselor
legale ale unei persoane se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani.;
- Art.297 alin.(1) din Codul penal: Fapta funcionarului public care, n
exercitarea atribuiilor de serviciu, nu ndeplinete un act sau l ndeplinete n
mod defectuos i prin aceasta cauzeaz o pagub ori o vtmare a drepturilor sau
intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se
pedepsete cu nchisoarea de la 2 la 7 ani i interzicerea exercitrii dreptului de a
ocupa o funcie public.;
- Art.132 din Legea nr.78/2000: n cazul infraciunilor de abuz n serviciu
sau de uzurpare a funciei, dac funcionarul public a obinut pentru sine ori
pentru altul un folos necuvenit, limitele speciale ale pedepsei se majoreaz cu o
treime.
40.

n opinia autorilor excepiei textele criticate contravin prevederilor

constituionale cuprinse n art.1 alin.(5) potrivit cruia n Romnia, respectarea

Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, art.11 alin.(1) i (2)
referitor la dreptul internaional i dreptul intern, art.16 referitor la egalitatea n
drepturi, art.20 referitor la tratatele internaionale privind drepturile omului, art.21
alin.(3) potrivit cruia prile au dreptul la un proces echitabil i la soluionarea
17

cauzelor ntr-un termen rezonabil, art.23 alin.(12) potrivit cruia nicio pedeaps nu
poate fi stabilit sau aplicat dect n condiiile i n temeiul legii, art.52 referitor la
dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i art.124 alin.(3) referitor la
independena justiiei. De asemenea, sunt invocate prevederile art.6 i art.7 din
Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale,
precum i Convenia Naiunilor Unite mpotriva corupiei, adoptat la New York la
31 octombrie 2003.
41.

Examinnd excepia de neconstituionalitate, Curtea observ c

incriminarea unor fapte absorbite n noiunea generic de abuz n serviciu a fost

fcut de legiuitorul romn prin Codul penal din 1864. Astfel, aceast
reglementare incrimina n art.147 i art.158 abuzul de putere n contra
particularilor i abuzul de autoritate n contra lucrului public. De asemenea,
Codul penal din 1936, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr.65 din 18
martie 1936, incrimina, n Seciunea V, abuzul de putere - art.245, abuzul de
autoritate - art.246 i excesul de putere - art.247. Codul penal romn din 1969,
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.65 din 16 aprilie 1997,
incrimina abuzul n serviciu contra intereselor persoanelor - art.246, abuzul n
serviciu prin ngrdirea unor drepturi - art.247 i abuzul n serviciu contra
intereselor publice - art.298. Curtea observ c, n prezent, n art.297 din Codul
penal, cu denumirea marginal abuzul n serviciu, legiuitorul a unificat ntr-o
singur incriminare faptele de abuz n serviciu contra intereselor persoanelor, de
abuz n serviciu contra intereselor publice i de abuz n serviciu prin ngrdirea
unor drepturi, fapte prevzute n texte diferite (art.246, art.247 i art.248) n Codul
penal din 1969.
42.

Totodat, Curtea reine c Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,

descoperirea i sancionarea faptelor de corupie constituie o reglementare

special, derogatorie de la dreptul comun, care instituie msuri de prevenire,
18

descoperire i sancionare a faptelor de corupie i se aplic unei categorii de

persoane clar circumstaniate de legiuitor nc din primul articol al legii. Dispoziia
cuprins n art.132 din acest act normativ reprezint, astfel cum prevede i titlul
seciunii din care acesta face parte, o infraciune asimilat celor de corupie, prin
modul n care a fost incriminat constituind o form special a infraciunii de abuz
n serviciu.
43.

n acest context, Curtea constat c, art.19, Convenia Naiunilor

Unite mpotriva corupiei, adoptat la New York la 31 octombrie 2003, ratificat

de Romnia prin Legea nr.365/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.903 din 5 octombrie 2004, recomand statelor pri s aib n vedere
adoptarea msurilor legislative i a altor msuri care se dovedesc a fi necesare
pentru a atribui caracterul de infraciune, n cazul n care actele au fost svrite cu
intenie, faptei unui agent public de a abuza de funciile sau de postul su, adic de
a ndeplini ori de a se abine s ndeplineasc, n exerciiul funciilor sale, un act cu
nclcarea legii, cu scopul de a obine un folos necuvenit pentru sine sau pentru
alt persoan sau entitate.
44.

Totodat, Curtea observ c, analiznd claritatea i previzibilitatea

unor norme ce incriminau abuzul n serviciu, Curtea European a Drepturilor

Omului a reinut c dispoziiile de drept penal n cauz, precum i interpretarea
acestora, erau motenite din fostul sistem legal sovietic. Astfel, autoritile
naionale s-au confruntat cu sarcina dificil a aplicrii acestor norme legale n noul
context al economiei de pia (Hotrrea din 25 iunie 2009 pronunat n Cauza
Liivik mpotriva Estoniei, par.97).
45.

Potrivit jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, art.7

par.1 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor

fundamentale, care consacr principiul legalitii incriminrii i pedepsei (nullum
crimen, nulla poena sine lege), pe lng interzicerea, n mod special, a extinderii
19

coninutului infraciunilor existente asupra unor fapte care, anterior, nu constituiau

infraciuni, prevede i principiul potrivit cruia legea penal nu trebuie
interpretat i aplicat extensiv n defavoarea acuzatului, de exemplu, prin
analogie. Rezult, astfel, c legea trebuie s defineasc n mod clar infraciunile i
pedepsele aplicabile, aceast cerin fiind ndeplinit atunci cnd un justiiabil are
posibilitatea de a cunoate, din nsui textul normei juridice pertinente, la nevoie
cu ajutorul interpretrii acesteia de ctre instane i n urma obinerii unei asistene
judiciare adecvate, care sunt actele i omisiunile ce pot angaja rspunderea sa
penal i care este pedeapsa pe care o risc n virtutea acestora [Hotrrea din 15
noiembrie 1996, pronunat n Cauza Cantoni mpotriva Franei, par.29; Hotrrea
din 22 iunie 2000, pronunat n Cauza Coeme i alii mpotriva Belgiei, par.145;
Hotrrea din 7 februarie 2002, pronunat n Cauza E.K. mpotriva Turciei,
par.51; Hotrrea din 29 martie 2006, pronunat n Cauza Achour mpotriva
Franei, par.41 i 42; Hotrrea din 24 mai 2007, pronunat n Cauza Dragotoniu
i Militaru-Pidhorni mpotriva Romniei, par.33 i 34; Hotrrea din 12 februarie
2008, pronunat n Cauza Kafkaris mpotriva Ciprului, par.140; Hotrrea din 20
ianuarie 2009, pronunat n Cauza Sud Fondi SRL i alii mpotriva Italiei,
par.107 i 108; Hotrrea din 17 septembrie 2009, pronunat n Cauza Scoppola
mpotriva Italiei (nr.2), par.93, 94 i 99; Hotrrea din 21 octombrie 2013,
pronunat n Cauza Del Rio Prada mpotriva Spaniei, par.78, 79 i 91]. Curtea
European a Drepturilor Omului a constatat c semnificaia noiunii de
previzibilitate depinde ntr-o mare msur de coninutul textului despre care este
vorba i de domeniul pe care l acoper, precum i de numrul i de calitatea
destinatarilor si. Principiul previzibilitii legii nu se opune ideii ca persoana n
cauz s fie determinat s recurg la ndrumri clarificatoare pentru a putea
evalua, ntr-o msur rezonabil n circumstanele cauzei, consecinele ce ar putea
rezulta dintr-o anumit fapt. Este, n special, cazul profesionitilor, care sunt
20

obligai s dea dovad de o mare pruden n exercitarea profesiei lor, motiv pentru
care se ateapt din partea lor s acorde o atenie special evalurii riscurilor pe
care aceasta le prezint (Hotrrea din 15 noiembrie 1996, pronunat n Cauza
Cantoni mpotriva Franei, par.35; Hotrrea din 24 mai 2007, pronunat n
Cauza Dragotoniu i Militaru-Pidhorni mpotriva Romniei, par.35; Hotrrea din
20 ianuarie 2009, pronunat n Cauza Sud Fondi SRL i alii mpotriva Italiei,
par.109).
46.

Avnd n vedere principiul aplicabilitii generale a legilor, Curtea de

la Strasbourg a reinut c formularea acestora nu poate prezenta o precizie

absolut. Una dintre tehnicile standard de reglementare const n recurgerea mai
degrab la categorii generale dect la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi
folosesc, prin fora lucrurilor, formule mai mult sau mai puin vagi, a cror
interpretare i aplicare depind de practic. Orict de clar ar fi redactat o norm
juridic, n orice sistem de drept, exist un element inevitabil de interpretare
judiciar, inclusiv ntr-o norm de drept penal. Nevoia de elucidare a punctelor
neclare i de adaptare la circumstanele schimbtoare va exista ntotdeauna. Dei
certitudinea n redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o
rigiditate excesiv, or, legea trebuie s fie capabil s se adapteze schimbrilor de
situaie. Rolul decizional conferit instanelor urmrete tocmai nlturarea dubiilor
ce persist cu ocazia interpretrii normelor, dezvoltarea progresiv a dreptului
penal prin intermediul jurisprudenei ca izvor de drept fiind o component
necesar i bine nrdcinat n tradiia legal a statelor membre. Prin urmare, art.7
par.1 din Convenie nu poate fi interpretat ca interzicnd clarificarea gradual a
regulilor rspunderii penale pe calea interpretrii judiciare de la un caz la altul, cu
condiia ca rezultatul s fie coerent cu substana infraciunii i s fie n mod
rezonabil previzibil (Hotrrea din 22 noiembrie 1995, pronunat n Cauza S.W.
mpotriva Regatului Unit, par.36). Curtea reine c cele statuate de Curtea
21

European a Drepturilor Omului n legtur cu principiul claritii i previzibilitii

legii au fost nglobate de instana de contencios constituional n propria
jurispruden (a se vedea, de exemplu, Decizia nr.717 din 29 octombrie 2015,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.216 din 23 martie 2016).
47.

Avnd n vedere aceste considerente de principiu, Curtea urmeaz s

analizeze n ce msur sintagma ndeplinete n mod defectuos respect

standardul de claritate i predictibilitate cerut de Legea fundamental i de
Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Curtea
reine c, potrivit art.8 alin.(4) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, forma i estetica exprimrii nu
trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor, iar,
potrivit art.36 alin.(1) din acelai act normativ, actele normative trebuie redactate
ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s
exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de
ortografie. Curtea apreciaz c, n elaborarea actelor normative, organul
legislativ trebuie s se asigure c folosirea termenilor se realizeaz ntr-un mod
riguros, ntr-un limbaj i stil juridic, care este prin excelen un limbaj specializat
i instituionalizat. n doctrin s-a artat c precizia i claritatea limbajului folosit
n domeniul juridic se obine din analizarea i utilizarea ct mai adecvat a
termenilor i expresiilor innd seama de semnificaia lor n mod curent, precum i
de respectarea cerinelor gramaticale i de ortografie, realizndu-se asigurarea
unitii terminologice a stilului juridic. Astfel, Curtea reine c dei legiuitorul n
cadrul procedurii de legiferare poate opera cu termeni de drept comun, acetia
trebuie folosii adecvat domeniului respectiv, numai n acest mod putndu-se
ajunge la respectarea unei uniti terminologice a stilului juridic.
48.

n continuare, Curtea observ c termenul defectuos este folosit de

legiuitor i n alte acte normative, de exemplu art.25 lit.e) din Legea nr.296/2004
22

privind Codul consumului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,

nr.224 din 24 martie 2008 sau art.182 alin.(1) din Legea nr.85/2014 privind
procedurile de prevenire a insolvenei i de insolven, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.466 din 25 iunie 2014. Curtea reine, ns, c
folosirea acestui termen n aceste acte normative a fost fcut de legiuitor fie n
corelaie cu aciunea concret specific obiectului de activitate (a se vedea Legea
nr.296/2004), fie prin precizarea c defectuozitatea se analizeaz n legtur cu o
obligaie legal (a se vedea Legea nr.85/2014).
49.

n jurisprudena sa, Curtea a statuat, n esen, c o noiune legal

poate avea un coninut i neles autonom diferit de la o lege la alta, cu condiia

ca legea care utilizeaz termenul respectiv s l i defineasc. n caz contrar,
destinatarul normei este acela care va stabili nelesul acelei noiuni, de la caz la
caz, printr-o apreciere care nu poate fi dect una subiectiv i, n consecin,
discreionar (a se vedea n acest sens Decizia nr.390 din 2 iulie 2014, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.532 din 17 iulie 2014, par.31).
50.

Analiznd dispoziiile criticate, Curtea constat c fapta incriminat

trebuie s fie svrit n exercitarea atribuiilor de serviciu. Curtea reine c

nendeplinirea unui act i ndeplinirea defectuoas a unui act reprezint modaliti
de realizare a elementului material al laturii obiective a infraciunii de abuz n
serviciu. Astfel, Curtea apreciaz c acestea sunt elemente care contribuie la
configurarea infraciunii de abuz n serviciu. Din aceast perspectiv, Curtea
observ c, privitor la ndatoririle legate de o anumit funcie sau de un anumit loc
de munc, exist un complex de norme, unele cuprinse n acte normative cu
caracter general, privind ndatoririle angajailor n genere, altele, n acte normative
cu caracter special. ndeplinirea unei atribuii de serviciu implic manifestarea de
voin din partea persoanei n cauz, care se concretizeaz n aciunile efective ale
acesteia i care are ca scop ducerea la bun sfrit/realizarea obligaiei prescrise.
23

Realizarea acestui demers se raporteaz att la un standard subiectiv/intern al

persoanei care exercit atribuia de serviciu ct i la un standard obiectiv.
Standardul subiectiv ine de forul intern al persoanei respective, iar msura n care
acesta este atins ine de autoevaluarea aciunilor ntreprinse. Standardul obiectiv
are ca element de referin principal normativul actului care reglementeaz
atribuia de serviciu respectiv.
51.

Curtea reine c, dei cele dou standarde coexist, standardul

subiectiv nu poate exceda standardului obiectiv, n analiza modalitii de executare

a unei atribuii de serviciu acesta din urm fiind prioritar. Totodat, Curtea reine
c, ntruct standardul obiectiv este determinat i circumscris prescripiei
normative, reglementarea atribuiilor de serviciu i a modalitii de exercitare a
acestora determin sfera de cuprindere a acestui standard. Acesta nu poate, fr a
nclca principiul previzibilitii, s aib o sfer de cuprindere mai larg dect
prescripia normativ n domeniu. Pe cale de consecin, unei persoane nu i se
poate imputa nclcarea standardului obiectiv prin constatarea nendeplinirii de
ctre aceasta a unor prescripii implicite, nedeterminabile la nivel normativ. Mai
mult, Curtea reine c, chiar dac anumite aciuni, ce nsoesc exercitarea unei
atribuii de serviciu, se pot baza pe o anumit uzan/cutum, aceasta nu se poate
circumscrie, fr nclcarea principiului legalitii incriminrii, standardului
obiectiv ce trebuie avut n vedere n determinarea faptei penale.
52.

Astfel, Curtea apreciaz c, n primul rnd, legiuitorului i revine

obligaia, ca, n actul de legiferare, indiferent de domeniul n care i exercit

aceast competen constituional, s dea dovad de o atenie sporit n
respectarea principiului claritii i previzibilitii legii. Pe de alt parte, organelor
judiciare, n misiunea de interpretare i aplicare a legii i de stabilire a
defectuozitii ndeplinirii atribuiei de serviciu, le revine obligaia de a aplica
standardul obiectiv, astfel cum acesta a fost stabilit prin prescripia normativ.
24

53.

Avnd n vedere specificul dreptului penal, Curtea apreciaz c, dei

propriu folosirii n alte domenii, termenul defectuos nu poate fi privit ca un

termen adecvat folosirii n domeniul penal, cu att mai mult cu ct legiuitorul nu a
circumscris existena acestui element al coninutului constitutiv al infraciunii de
abuz n serviciu de ndeplinirea anumitor criterii. Cu alte cuvinte, legiuitorul nu a
operat o circumstaniere expres n sensul precizrii elementelor fa de care
defectuozitatea trebuie analizat. Curtea observ c doctrina a apreciat c prin
sintagma ndeplinete n mod defectuos se nelege ndeplinirea fcut altfel
dect se cuvenea s fie efectuat, defectuozitatea n ndeplinire putnd privi
coninutul, forma sau ntinderea ndeplinirii, momentul efecturii, condiiile de
efectuare etc. Totodat, Curtea observ c jurisprudena a receptat cele reliefate n
doctrin, fr a stabili ns criteriile ce trebuie avute n vedere la stabilirea
defectuozitii ndeplinirii atribuiilor de serviciu, aceasta rezumndu-se, n
general, la a arta c subiecii activi ai infraciunii au ndeplinit n mod defectuos
atribuii de serviciu, fie prin raportare la dispoziiile legii, fie prin raportare la
meniuni regsite n hotrri de guvern, ordine ale minitrilor, regulamente de
organizare i funcionare, coduri deontologice sau fie ale postului.
54.

Astfel, Curtea constat c termenul defectuos nu este definit n

Codul penal i nici nu este precizat elementul n legtur cu care defectuozitatea

este analizat, ceea ce determin lipsa de claritate i previzibilitate a acestuia.
Aceast lips de claritate, precizie i previzibilitate a sintagmei ndeplinete n
mod defectuos din cadrul dispoziiilor criticate creeaz premisa aplicrii acestora
ca rezultat al unor interpretri sau aprecieri arbitrare.
55.

Avnd n vedere aceste aspecte, precum i faptul c persoana care are

calitatea de funcionar n sensul legii penale trebuie s poat determina, fr

echivoc care este comportamentul ce poate avea semnificaie penal, Curtea
constat c sintagma ndeplinete n mod defectuos din cuprinsul dispoziiilor
25

art.246 alin.(1) din Codul penal din 1969 i ale art.297 alin.(1) din Codul penal nu
poate fi interpretat dect n sensul c ndeplinirea atribuiei de serviciu se
realizeaz prin nclcarea legii. Aceasta este singura interpretare care poate
determina compatibilitatea normelor penale criticate cu dispoziiile constituionale
referitoare la claritatea i previzibilitatea legii (a se vedea mutatis mutandis Decizia
nr.336 din 30 aprilie 2015, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.342 din 19 mai 2015, par.48). De altfel, Curtea reine c art.19 din Convenia
Naiunilor Unite mpotriva corupiei adoptat la New York menioneaz expres c,
pentru a exista infraciunea de abuz n funcie, agentul public trebuie s
ndeplineasc ori s se abin s ndeplineasc, n exerciiul funciilor sale, un act
cu nclcarea legii.
56.

Totodat, Curtea apreciaz c raportarea la prescripia normativ

trebuie realizat i n ipoteza analizei nendeplinirii unui act, cu att mai mult cu
ct, n domeniul penal, o inaciune dobndete semnificaie ilicit, doar dac
aceasta reprezint o nclcare a unei prevederi legale exprese care oblig la un
anumit comportament ntr-o situaie determinat.
57.

Pentru toate aceste argumente, Curtea constat c dispoziiile art.246

alin.(1) din Codul penal din 1969 i cele ale art.297 alin.(1) din Codul penal
ncalc prevederile constituionale ale art.1 alin.(5), ntruct sintagma
ndeplinete n mod defectuos nu prevede n mod expres elementul n legtur
cu care defectuozitatea este analizat.
58.

Examinnd jurisprudena n materie referitoare la legislaia la care

organele judiciare se raporteaz n determinarea actului ce intr n sfera atribuiilor

de serviciu a subiectului activ al infraciunii de abuz n serviciu, i, n consecin, a
stabilirii nendeplinirii sau ndeplinirii defectuoase a acestuia, Curtea reine c
acestea au n vedere o sfer larg. Curtea observ c, n stabilirea svririi
infraciunii de abuz n serviciu, organele judiciare au n vedere, pe lng
26

prescripiile normative ale legii i nclcarea anumitor obligaii prevzute prin

hotrri de Guvern; nclcarea anumitor ordine de zi pe unitate care prevedeau
expres activitile pe care trebuia s le execute militarii; nclcarea eticii i a
deontologiei profesionale. Totodat, Curtea constat c inclusiv doctrina precizeaz
c atribuiile de serviciu, ca o component a stabilirii, derulrii i ncetrii
raporturilor de munc sunt caracterizate prin varietate, acestea rezultnd din acte
normative, instruciuni sau dispoziii ale organelor competente (fia postului), altele
dect reglementrile penale n vigoare.
59.

Astfel, Curtea constat c raportarea organelor judiciare la o sfer

normativ larg care cuprinde, pe lng legi i ordonane ale Guvernului, i acte de
nivel inferior acestora cum ar fi hotrri de guvern, ordine, coduri etice i
deontologice, regulamente de organizare intern, fia postului au influen asupra
laturii obiective a infraciunii de abuz n serviciu prin extinderea acesteia la aciuni
sau inaciuni ce definesc elementul material al laturii obiective a infraciunii, dar
care nu sunt prevzute n acte normative de reglementare primar.
60.

Curtea observ c practica judiciar s-a ntemeiat pe dispoziiile

art.246 i art.248 din Codul penal din 1969, precum i cele ale art.297 din Codul
penal, care folosesc o exprimare general, fr a arta n mod limitativ aciunile sau
omisiunile prin care se svrete aceast infraciune. Chiar dac, din punct de
vedere practic, o astfel de enumerare limitativ nu este posibil prin dispoziiile
care incrimineaz abuzul n serviciu, avnd n vedere consecina pe care
reglementarea unei atribuii de serviciu o are n materia incriminrii penale a
acestei fapte, Curtea statueaz c nendeplinirea ori ndeplinirea defectuoas a
unui act trebuie analizat numai prin raportare la atribuii de serviciu
reglementate expres prin legislaia primar legi i ordonane ale Guvernului.
Aceasta deoarece adoptarea unor acte de reglementare secundar care vin s

27

detalieze legislaia primar se realizeaz doar n limitele i potrivit normelor care le

ordon.
61.

Curtea reine c ilicitul penal este cea mai grav form de nclcare a

unor valori sociale, iar consecinele aplicrii legii penale sunt dintre cele mai grave,
astfel c stabilirea unor garanii mpotriva arbitrariului prin reglementarea de ctre
legiuitor a unor norme clare i predictibile este obligatorie. Comportamentul
interzis trebuie impus de ctre legiuitor chiar prin lege (neleas ca act formal
adoptat de Parlament, n temeiul art.73 alin.(1) din Constituie, precum i ca act
material, cu putere de lege, emis de Guvern, n temeiul delegrii legislative
prevzute de art.115 din Constituie, respectiv ordonane i ordonane de urgen
ale Guvernului) neputnd fi dedus, eventual, din raionamente ale judectorului
de natur s substituie normele juridice. n acest sens, instana de contencios
constituional a reinut c, n sistemul continental, jurisprudena nu constituie izvor
de drept aa nct nelesul unei norme s poat fi clarificat pe aceast cale,
deoarece, ntr-un asemenea caz, judectorul ar deveni legiuitor (Decizia nr.23 din
20 ianuarie 2016, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.240 din
31 martie 2016, par.16).
62.

n ceea ce privete conceptul de lege, Curtea observ c, prin

Decizia nr.146 din 25 martie 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,

Partea I, nr.416 din 10 mai 2004, a reinut c acesta are mai multe nelesuri n
funcie de distincia ce opereaz ntre criteriul formal sau organic i cel material.
Potrivit primului criteriu, legea se caracterizeaz ca fiind un act al autoritii
legiuitoare, ea identificndu-se prin organul chemat s o adopte i prin procedura ce
trebuie respectat n acest scop. Aceast concluzie rezult din coroborarea
dispoziiilor art.61 alin.(1) teza a doua din Constituie, conform crora
Parlamentul este [ ... ] unica autoritate legiuitoare a rii, cu prevederile art.76,
77 i 78, potrivit crora legea adoptat de Parlament este supus promulgrii de
28

ctre Preedintele Romniei i intr n vigoare la trei zile dup publicarea ei n

Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n coninutul su nu este prevzut o
alt dat ulterioar. Criteriul material are n vedere coninutul reglementrii,
definindu-se n considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaiilor sociale
reglementate. n ceea ce privete ordonanele Guvernului, Curtea a reinut c,
elabornd astfel de acte normative, organul administrativ exercit o competen
prin atribuire care, prin natura ei, intr n sfera de competen legislativ a
Parlamentului. Prin urmare, ordonana nu reprezint o lege n sens formal, ci un act
administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce,
respectnd sub acest aspect criteriul material. n consecin, ntruct un act juridic
normativ, n general, se definete att prin form, ct i prin coninut, legea n sens
larg, deci cuprinznd i actele asimilate, este rezultatul combinrii criteriului formal
cu cel material.
63.

Astfel, avnd n vedere jurisprudena sa n materie, Curtea reine c

ordonanele i ordonanele de urgen ale Guvernului, sub aspect material, conin

norme de reglementare primar, avnd o for juridic asimilat cu a legii. Mai
mult, Curtea observ c, potrivit art.115 alin.(3) din Legea fundamental, dac
legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit
procedurii legislative, iar potrivit alin.(7) al aceluiai articol ordonanele de
urgen cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau se resping printr-o lege
().
64.

Curtea constat c n cazul n care nendeplinirea ori defectuozitatea

ndeplinirii unui act nu s-ar raporta la atribuii de serviciu prevzute ntr-un act
normativ cu putere de lege s-ar ajunge la situaia ca n cazul infraciunii de abuz n
serviciu elementul material al acesteia s fie configurat att de legiuitor, Parlament
sau Guvern, ct i de alte organe, inclusiv persoane juridice de drept privat, n cazul
fiei postului, ceea ce nu este de acceptat n sistemul juridic de drept penal. Curtea
29

reine c, dei legislaia primar poate fi detaliat prin intermediul adoptrii unor
acte de reglementare secundar, potrivit art.4 alin.(3) din Legea nr.24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, actele
normative date n executarea legilor i a ordonanelor Guvernului se emit doar n
limitele i potrivit normelor care le ordon.
65.

n concluzie, n materie penal, principiul legalitii incriminrii,

nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, impune ca numai legiuitorul
primar s poat stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat s o
respecte, n caz contrar acetia supunndu-se sanciunii penale. Pentru aceste
argumente, Curtea constat c dispoziiile criticate ncalc prevederile art.1 alin.(4)
i (5) din Constituie prin faptul c permit configurarea elementului material al
laturii obiective a infraciunii de abuz n serviciu prin activitatea altor organe,
altele dect Parlament prin adoptarea legii, n temeiul art.73 alin.(1) din
Constituie -, sau Guvern - prin adoptarea de ordonane i ordonane de urgen, n
temeiul delegrii legislative prevzute de art.115 din Constituie. Astfel, Curtea
constat c dispoziiile art.246 alin.(1) din Codul penal din 1969 i ale art.297
alin.(1) din Codul penal sunt constituionale n msura n care prin sintagma
ndeplinete n mod defectuos din cuprinsul acestora se nelege ndeplinete
prin nclcarea legii.
66.

n continuare, Curtea reine c, n jurisprudena sa, a statuat c

Parlamentul este liber s decid cu privire la politica penal a statului, n virtutea

prevederilor art.61 alin.(1) din Constituie n calitate de unic autoritate legiuitoare
a rii. Totodat, Curtea a reinut c nu are competena de a se implica n domeniul
legiferrii i al politicii penale a statului, orice atitudine contrar constituind o
imixtiune n competena acestei autoriti constituionale (a se vedea Decizia
nr.629 din 4 noiembrie 2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.932 din 21 decembrie 2014). Astfel, Curtea recunoate c, n acest domeniu,
30

legiuitorul se bucur de o marj de apreciere destul de ntins, avnd n vedere c

acesta se afl ntr-o poziie care i permite s aprecieze, n funcie de o serie de
criterii, necesitatea unei anumite politici penale. Cu toate acestea, Curtea reine c,
dei, n principiu, Parlamentul se bucur de o competen exclusiv n
reglementarea msurilor ce in de politica penal a statului, aceast competen nu
este absolut n sensul excluderii exercitrii controlului de constituionalitate
asupra msurilor adoptate. Astfel, Curtea constat c incriminarea/dezincriminarea
unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infraciuni, in de
marja de apreciere a legiuitorului, marj care nu este absolut, ea fiind limitat de
principiile, valorile i exigenele constituionale. n acest sens, Curtea a statuat c
legiuitorul trebuie s dozeze folosirea mijloacelor penale n funcie de valoarea
social ocrotit, Curtea putnd cenzura opiunea legiuitorului numai dac aceasta
contravine principiilor i exigenelor constituionale (a se vedea, n acest sens,
Decizia nr.824 din 3 decembrie 2015, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.122 din 17 februarie 2016). De asemenea, Curtea a constatat c,
potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamental, respectarea Constituiei este
obligatorie, de unde rezult c Parlamentul nu-i poate exercita competena de
incriminare i de dezincriminare a unor fapte antisociale, dect cu respectarea
normelor i principiilor consacrate prin Constituie (Decizia nr.2 din 15 ianuarie
2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.71 din 29 ianuarie
2014).
67.

Astfel,

Curtea

constat

exercitarea

competenei

sale

constituionale de a legifera n cadrul politicii penale, legiuitorul are dreptul, dar i

obligaia de a apra anumite valori sociale, unele dintre acestea identificndu-se cu
valorile protejate de Constituie (dreptul la via i la integritate fizic i psihic
art.22; dreptul de vot art.36; dreptul la ocrotirea sntii art.34, etc.), prin
incriminarea faptelor care aduc atingere acestora (n acest sens a se vedea Decizia
31

nr.62 din 18 ianuarie 2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,

nr.104 din 12 februarie 2007 i Decizia nr.2 din 15 ianuarie 2014, precitat).
68.

Totodat, Curtea reine c, n exercitarea competenei de legiferare n

materie penal, legiuitorul trebuie s in seama de principiul potrivit cruia

incriminarea unei fapte ca infraciune trebuie s intervin ca ultim resort n
protejarea unei valori sociale, ghidndu-se dup principiul ultima ratio.
Referitor la principiul ultima ratio n materie penal, Curtea observ c acesta
provine din limba latin, sintagma ultima provine din latinul ultimus
nsemnnd ultimul, iar ratio n limba latin are semnificaia de procedeu,
metod, plan. Astfel, ultima ratio are semnificaia comun de procedeu sau
metod ultim sau final folosit pentru a atinge scopul urmrit. Curtea apreciaz
c, n materie penal, acest principiu nu trebuie interpretat ca avnd semnificaia c
legea penal trebuie privit ca ultim msur aplicat din perspectiv cronologic,
ci trebuie interpretat ca avnd semnificaia c legea penal este singura n msur
s ating scopul urmrit, alte msuri de ordin civil, administrativ, etc. fiind
improprii n realizarea acestui deziderat.
69.

Curtea apreciaz c, n sens larg, scopul urmrit de legiuitor prin

legislaia penal este acela de a apra ordinea de drept, iar, n sens restrns, este
acela de a apra valori sociale, identificate de legiuitor n partea special a Codului
penal, acest scop fiind, n principiu, legitim. Totodat, msurile adoptate de
legiuitor pentru atingerea scopului urmrit trebuie s fie adecvate, necesare i s
respecte un just echilibru ntre interesul public i cel individual. Curtea reine c
din perspectiva principiului ultima ratio n materie penal, nu este suficient s
se constate c faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci
aceast atingere trebuie s prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate,
care s justifice sanciunea penal.

32

70.

Curtea observ c acest principiu este receptat n jurisprudena

curilor constituionale, precum i n cuprinsul unor documente ale Comisiei

europene pentru democraie prin drept (Comisia de la Veneia) sau ale altor
entiti. Astfel, Curtea Constituional a Lituaniei a reinut c principiul
constituional al statului de drept ar fi nclcat n cazul n care rspunderea juridic
a fost stabilit n lege pentru o astfel de fapt care nu este periculoas pentru
societate, i prin urmare nu trebuie sancionat, respectiv o sanciune strict
(rspunderea juridic) a fost stabilit n lege pentru o fapt care este contrar legii,
i a crei sanciune sau pedeaps impus celui care a svrit-o este n mod evident
prea mare, disproporionat (inadecvat) cu nclcarea comis i, prin urmare,
injust (Decizia din 10 noiembrie 2005, pronunat n Cazul nr.01/04). Tribunalul
Constituional din Portugalia a reinut, n esen, c ntr-un stat democratic bazat
pe domnia legii, trebuie s se acorde atenie principiului constituional potrivit
cruia legea penal trebuie s fie utilizat numai pentru a proteja bunurile i
valorile juridice care merit n mod clar o protecie penal (POR-2012-1-008,
Codices). De asemenea, Curtea Constituional a Ungariei a reinut c rolul
sistemului sancionator de drept penal ca o msur ultima ratio nseamn, fr
ndoial, c acesta trebuie aplicat n cazul n care msurile reglementate prin
intermediul altor ramuri de drept se dovedesc insuficiente. Cu toate acestea, Curtea
Constituional nu ia n considerare starea sistemului juridic n vigoare, ci ia n
considerare i potenialul su de dezvoltare. Reglementarea incomplet a
sistemului de sanciuni juridice disponibile nu este un argument acceptabil n sine
pentru a declara un anumit comportament ca infraciune; restrngerea penal a
drepturilor fundamentale constituionale nu este nici necesar, nici proporional
dac este fundamentat pe astfel de motive [Decizia nr.18/2004. (V.25.)].
71.

De asemenea, Curtea reine c, la solicitarea Comisiei pentru afaceri

juridice i drepturile omului din cadrul Adunrii Parlamentare a Consiliului

33

Europei, Comisia de la Veneia a adoptat Raportul asupra relaiei dintre

responsabilitatea ministerial politic i cea penal, adoptat la cea de-a 94-a
edin plenar (8-9 martie 2013). Curtea constat c, n cadrul acestui raport,
Comisia de la Veneia a considerat c << prevederile penale care interzic abuzul
n serviciu, folosirea inadecvat a puterilor i abuz de putere sau infraciuni
similare se gsesc n numeroase sisteme juridice europene, iar Comisia de la
Veneia recunoate c poate exista necesitatea pentru asemenea clauze generale
[]. n acelai timp, Comisia subliniaz c asemenea prevederi penale generale
sunt foarte problematice, att cu privire la cerinele calitative ale art.7 al CEDO,
ct i la alte cerine fundamentale conform principiului statutului de drept, precum
previzibilitatea i securitatea juridic, i relev, de asemenea, c acestea sunt n
mod special vulnerabile la manevre politice abuzive. Comisia de la Veneia
consider c prevederile penale naionale cu privire la abuzul n serviciu, abuz
de putere i expresii similare trebuie interpretate n sens restrns i aplicate la un
nivel nalt, astfel nct s poat fi invocate numai n cazuri n care fapta este de
natur grav, cum ar fi, spre exemplu, infraciuni grave mpotriva proceselor
democratice

naionale,

nclcarea

drepturilor

fundamentale,

subminarea

imparialitii administraiei publice .a.m.d. []. Mai mult, trebuie impuse criterii
suplimentare cum ar fi, spre exemplu, cerina existenei inteniei sau neglijenei
grave. Pentru cazurile de abuz n serviciu sau abuz de putere care implic
interese economice, poate fi considerat adecvat cerina unei intenii de ctig
personal, fie pentru persoana n cauz sau, de exemplu, pentru un partid politic.
[] n msura n care prevederile penale de abuz n serviciu i abuz de putere
sunt invocate mpotriva minitrilor pentru aciuni care sunt n principal de natur
politic, atunci acest fapt trebuie fcut ca ultim soluie (ultima ratio). Mai mult,
nivelul sanciunilor trebuie s fie proporional cu infraciunea comis i s nu fie
influenat de considerente i dezacorduri politice. Comisia de la Veneia apreciaz
34

c responsabilitatea de a nu folosi eronat prevederile privind abuzul n serviciu

mpotriva fotilor sau actualilor minitri pentru motive politice ine att de sistemul
politic, ct i de procurorul general i instanele de judecat, indiferent dac
ministrul este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri
penale ordinare>>.
72.

Curtea observ c, n final, Adunarea Parlamentar a Consiliului

Europei, reinnd cele expuse n Raportul Comisiei de la Veneia, a adoptat, n

data de 28 iunie 2013, la cea de-a 27-a ntlnire, Rezoluia nr.1950(2013), n care:
<<ndeamn majoritile aflate la putere din statele membre s se abin de a abuza
de sistemul de justiie penal pentru persecutarea oponenilor politici; invit
organismele legislative ale acelor state ale cror reglementri penale includ nc
dispoziii generale referitoare la abuzul n serviciu s ia n considerare abrogarea
sau reformularea unor astfel de dispoziii, n scopul de a limita domeniul lor de
aplicare, n conformitate cu recomandrile Comisiei de la Veneia; invit
autoritile competente ale acelor state membre ale cror Constituii prevd
proceduri speciale de punere sub acuzare pentru rspunderea penal ministerial de
a se asigura c acestea sunt interpretate i aplicate cu gradul de precauie i de
reinere recomandate de Comisia de la Veneia>>.
73.

Totodat, Curtea observ c, n Comunicarea Comisiei ctre

Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic i Social i Comitetul

Regiunilor ctre o politic a Uniunii Europene n materie penal: asigurarea
punerii n aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului
penal, COM/2011/0573, la pct.2.2.1. - Necesitate i proporionalitate - dreptul
penal ca msur de ultim instan (ultima ratio) se precizeaz c anchetele i
sanciunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetenilor i
au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie s rmn ntotdeauna
o msur la care se recurge n ultim instan. Prin urmare, legiuitorul trebuie s
35

analizeze dac alte msuri dect cele de drept penal, de exemplu regimuri de
sanciuni de natur administrativ sau civil, nu ar putea asigura n mod suficient
aplicarea politicii i dac dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace.
74.

Avnd n vedere aceste premise, Curtea observ c sfera subiecilor

activi care pot svri infraciunea de abuz n serviciu se circumscrie dispoziiilor

art.175 din Codul penal, aceasta fiind determinat de persoanele care au calitatea
de funcionari publici n sensul legii penale. De asemenea, Curtea constat c,
potrivit art.308 alin.(1) din Codul penal, dispoziiile art.297 privitoare la
funcionarii publici se aplic n mod corespunztor i faptelor svrite de ctre
sau n legtur cu persoanele care exercit, permanent ori temporar, cu sau fr o
remuneraie, o nsrcinare de orice natur n serviciul unei persoane fizice dintre
cele prevzute la art.175 alin.(2) ori n cadrul oricrei persoane juridice. Din
analiza acestor din urm dispoziii rezult c sfera subiecilor activi n cazul
infraciunii de abuz n serviciu excedeaz sferei persoanelor care au calitatea de
funcionari publici n sensul legii penale. Astfel, subiect activ al acestei infraciuni
poate fi i orice persoan fizic, ce exercit, permanent ori temporar, cu sau fr o
remuneraie, o nsrcinare de orice natur n serviciul unei persoane fizice dintre
cele prevzute la art.175 alin.(2) din Codul penal ori n cadrul oricrei persoane
juridice .
75.

Pe de alt parte, Curtea reine c infraciunea de abuz n serviciu este

o infraciune de rezultat, urmarea imediat a svririi acestei fapte fiind cauzarea

unei pagube ori a unei vtmri a drepturilor sau intereselor legitime ale unei
persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Curtea constat c legiuitorul nu a
reglementat un prag valoric al pagubei i nici o anumit intensitate a vtmrii,
ceea ce determin instana de contencios constituional s concluzioneze c,
indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vtmrii rezultate din comiterea

36

faptei, aceasta din urm, dac sunt ndeplinite i celelalte elemente constitutive,
poate fi o infraciune de abuz n serviciu.
76.

Plecnd de la cele expuse anterior, Curtea constat c, n prezent,

orice aciune sau inaciune a persoanei care se circumscrie calitilor cerute

subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei svrite, poate intra n sfera
normei de incriminare. Aceast constatare determin Curtea s aib rezerve n a
aprecia c aceasta a fost voina legiuitorului cnd a incriminat fapta de abuz n
serviciu. Aceasta cu att mai mult cu ct Curtea constat c legiuitorul a
identificat i reglementat la nivel legislativ extrapenal prghiile necesare
nlturrii consecinelor unor fapte care, dei, potrivit reglementrii actuale se
pot circumscrie svririi infraciunii de abuz n serviciu, nu prezint gradul de
intensitate necesar aplicrii unei pedepse penale.
77.

Astfel, Curtea observ c, potrivit art.247 alin.(2) din Legea

nr.53/2003 Codul muncii, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,

nr.345 din 18 mai 2011, abaterea disciplinar este o fapt n legtur cu munca i
care const ntr-o aciune sau inaciune svrit cu vinovie de ctre salariat, prin
care acesta a nclcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de
munc sau contractul colectiv de munc aplicabil, ordinele i dispoziiile legale ale
conductorilor ierarhici. Totodat, Curtea constat c, potrivit Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ, orice persoan care se consider vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a
fost cauzat. De asemenea, Curtea observ c, potrivit art.1349 alin.(1) i (2) din
Codul civil, care reglementeaz rspunderea delictual, orice persoan are
ndatorirea s respecte regulile de conduit pe care legea sau obiceiul locului le
37

impune i s nu aduc atingere, prin aciunile ori inaciunile sale, drepturilor sau
intereselor legitime ale altor persoane. Cel care, avnd discernmnt, ncalc
aceast ndatorire rspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat s le repare
integral.
78.

Analiznd comparativ reglementarea infraciunii de abuz n serviciu cu

dispoziiile legale expuse mai sus, ce instituie alte forme ale rspunderii dect cea
penal, Curtea reine c, dei nu sunt identice, acestea se aseamn ntr-o msur
care determin posibilitatea ca n cazul svririi unei fapte s poat fi incident
att rspunderea penal, ct i alte forme de rspundere extrapenal, cum este cea
disciplinar, administrativ sau civil. Aceasta este posibil, avnd n vedere, c
astfel cum s-a artat, legiuitorul nu a precizat necesitatea existenei unei anumite
valori a pagubei sau a unei anumite intensiti a vtmrii rezultate din comiterea
faptei.
79.

Mai mult, Curtea observ c noiunea de act, folosit de legiuitor n

cuprinsul reglementrii infraciunii de abuz n serviciu, nu este circumstaniat la o

anumit natur a acestuia. Astfel, Curtea observ c aceast noiune poate fi
interpretat fie n sensul de act material realizat de o persoan, fie de act juridic
normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale autoritii publice, nvestite
cu competene normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca
act al puterii judectoreti. Din aceast perspectiv, Curtea observ c modalitatea
de interpretare a noiunii de act poate determina o aplicare a legii care, ntr-o
anumit msur, interfereaz cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor n
mod expres printr-o legislaie distinct celei penale, cum ar fi procedura excepiei
de nelegalitate sau procedura cilor de atac mpotriva hotrrilor judectoreti.
80.

n concluzie, Curtea reine c sarcina aplicrii principiului ultima

ratio revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alt parte, organelor

judiciare chemate s aplice legea. Astfel, Curtea apreciaz c responsabilitatea de
38

a reglementa i aplica, n acord cu principiul anterior menionat, prevederile

privind abuzul n serviciu, ine att de autoritatea legiuitoare primar/delegat
(Parlament/Guvern), ct i de organele judiciare ministerul public i instanele
judectoreti -, indiferent dac subiectul activ este acuzat conform unor reguli
speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare.
81.

continuare,

ceea

ce

privete

celelalte

critici

de

neconstituionalitate, Curtea apreciaz c acestea nu pot fi reinute. Astfel, n ceea

ce privete critica de neconstituionalitate referitoare la impredictibilitatea
dispoziiei legale sub aspectul formei de vinovie cerute pentru svrirea
infraciunii de abuz n serviciu, Curtea observ c dispoziiile art.246 i art.248 din
vechea reglementare cuprindeau sintagma cu tiin, n vreme ce noile dispoziii
nu mai specific expres n cuprinsul lor care este forma de vinovie cerut. ns,
potrivit dispoziiilor art.16 alin.(6) din Codul penal, Fapta constnd ntr-o
aciune sau inaciune constituie infraciune cnd este svrit cu intenie. Fapta
comis din culp constituie infraciune numai cnd legea o prevede n mod
expres. Cu alte cuvinte, atunci cnd intenia legiuitorului este aceea de a
sanciona faptele svrite cu forma de vinovie a culpei, acesta este obligat s
specifice, n mod expres acest lucru n cuprinsul infraciunii. De altfel, Curtea
constat c nclcarea din culp de ctre un funcionar public a unei ndatoriri de
serviciu, prin nendeplinirea acesteia sau prin ndeplinirea ei defectuoas, dac prin
aceasta se cauzeaz o pagub ori o vtmare a drepturilor sau intereselor legitime
ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice constituie infraciunea de
neglijen n serviciu reglementat n art.298 din Codul penal, iar nu infraciunea
de abuz n serviciu. Totodat, Curtea reine c este opiunea legiuitorului s
incrimineze svrirea faptei de abuz n serviciu att cu intenie direct, ct i cu
intenie indirect, fr ca n acest fel s se ncalce prevederile constituionale ale
art.1 alin.(5).
39

82.

n continuare, n ceea ce privete critica potrivit creia termenul act

folosit n cuprinsul textului de lege criticat este lipsit de previzibilitate i claritate,

Curtea apreciaz c aceasta nu poate fi reinut. Astfel, referitor la termenul act,
Curtea observ c doctrina este unanim n a considera c acesta este folosit n
cadrul infraciunii n cauz n nelesul de operaie care trebuie efectuat de
funcionar (sau alt salariat) potrivit solicitrii fcute de o persoan i conform
atribuiilor sale de serviciu. Solicitarea adresat serviciului respectiv poate privi
constatarea unui act juridic, ori ntocmirea sau confirmarea unui nscris privind un
act juridic; ori efectuarea unei constatri cu efecte juridice sau executarea unei
hotrri i alte operaii date n competena unui serviciu. Astfel, noiunea de act
din

cadrul

dispoziiei

criticate

se

circumscrie

sferei

atribuiilor

de

serviciu/ndatoririlor pe care funcionarul public, n accepiunea art.175 din Codul

penal, le are potrivit legii, n accepiunea dat de instana de contencios
constituional prin prezenta decizie.
83.

Totodat, Curtea apreciaz c nu poate fi reinut nici critica potrivit

creia n cuprinsul dispoziiilor art.297 din Codul penal nu se menioneaz dac

actul care trebuie ndeplinit se circumscrie unui act licit sau ilicit. Curtea constat
c, astfel cum s-a artat anterior, actul la care face referire textul de lege criticat
se circumscrie sferei atribuiilor de serviciu pe care funcionarul public le are.
Astfel, situaia premis este cea a obligaiei ndeplinirii unui act licit, atribuia de
serviciu/ndatorirea pe care funcionarul public o are n sarcina sa neputnd fi
caracterizat dect prin liceitate. De altfel, Curtea constat c i n doctrin s-a
reinut c situaia premis n structura infraciunii de abuz n serviciu contra
intereselor persoanelor const n prealabila existen a unui serviciu avnd
competena de a efectua acte de felul aceluia care ocazioneaz svrirea abuzului.
n cadrul acestui serviciu care constituie situaia premis i exercit atribuiile
funcionarul care comite abuzul.
40

84.

n continuare, Curtea observ c infraciunea de abuz n serviciu este o

infraciune de rezultat, astfel nct consumarea ei este legat de producerea uneia

dintre urmrile prevzute de dispoziiile art.297 din Codul penal, i anume
cauzarea unei pagube sau vtmarea drepturilor sau intereselor legitime ale unei
persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Astfel, referitor la expresia
vtmare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei
persoane juridice, criticat de autorii excepiei ca fiind lipsit de claritate, Curtea
observ c sintagma interes legitim nu este definit n Codul penal. Curtea reine,
ns, c, n doctrin, s-a artat c prin expresia vtmare a drepturilor sau
intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se
nelege lezarea sau prejudicierea moral, fizic sau material, adus intereselor
legale ale unor asemenea persoane. Vtmarea drepturilor ori a intereselor legale
ale unei persoane presupune tirbirea efectiv a drepturilor i intereselor legitime,
n orice fel: neacordarea acestora, mpiedicarea valorificrii lor etc., de ctre
funcionarul care are atribuii de serviciu n ceea ce privete realizarea drepturilor i
intereselor respective. Totodat, Curtea reine c, potrivit Dicionarului explicativ
al limbii romne, interes reprezint aciunea pentru satisfacerea anumitor nevoi,
aciunea de a acoperi unele trebuine, folos, profit. Interesul este legal dac acesta
este ocrotit sau garantat printr-o dispoziie normativ. De asemenea, paguba
cauzat persoanei fizice sau juridice trebuie s fie cert, efectiv, bine determinat,
ntruct i n raport de acest criteriu se apreciaz dac fapta prezint, sau nu, un
anumit grad de pericol social.
85.

Astfel, Curtea apreciaz c vtmarea drepturilor i intereselor

legitime presupune afectarea, lezarea unei persoane fizice sau juridice n

dorina/preocuparea acesteia de a-i satisface un drept/interes ocrotit de lege. S-a
reinut c vtmarea intereselor legale ale unei persoane presupune orice nclcare,
orice atingere, fie ea fizic, moral sau material, adus intereselor protejate de
41

Constituie i de legile n vigoare, potrivit cu Declaraia Universal asupra

Drepturilor Omului. Aadar, gama intereselor (dorina de a satisface anumite nevoi,
de preocuparea de a obine un avantaj etc.) la care face referire textul legal este
foarte larg, ea incluznd toate posibilitile de manifestare ale persoanei potrivit cu
interesele generale ale societii pe care legea i le recunoate i garanteaz. Este
totui necesar ca fapta s prezinte o anumit gravitate. n caz contrar, neexistnd
gradul de pericol social al unei infraciuni, fapta atrage, dup caz, numai
rspunderea administrativ sau disciplinar.
86.

n ceea ce privete infraciunea prevzut de dispoziiile art.132 din

Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de

corupie, Curtea observ c, prin Decizia nr.400 din 15 iunie 2016, nepublicat
nc n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, la data pronunrii prezentei
decizii, rspunznd unor critici similare, a respins excepia de neconstituionalitate
a acestor dispoziii. n continuare, Curtea reine c infraciunea prevzut de
dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000 constituie, astfel cum prevede i titlul
seciunii din care face parte, o infraciune asimilat celor de corupie, prin modul
n care a fost incriminat constituind o form special a infraciunii de abuz n
serviciu. n continuare, Curtea reine c n legislaia penal, n raport de elementele
componente, pot exista norme complete i norme incomplete, acestora din urm
lipsindu-le fie dispoziia, fie sanciunea, fie elemente ale acestora, pe care le
mprumut din coninutul altor norme.
87.

n legtur cu normele de trimitere, Curtea, prin Decizia nr.82 din 20

septembrie 1995, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.58 din 19

martie 1996, a statuat c trimiterea de la un text de lege la altul, n cadrul aceluiai
act normativ sau din alt act normativ, este un procedeu frecvent utilizat n scopul
realizrii economiei de mijloace. Pentru a nu se repeta de fiecare dat, legiuitorul
poate face trimitere la o alt prevedere legal, n care sunt stabilite expres anumite
42

prescripii normative. Efectul dispoziiei de trimitere const n ncorporarea ideal

a prevederilor la care se face trimiterea n coninutul normei care face trimitere. Se
produce astfel o mplinire a coninutului ideal al normei care face trimiterea cu
prescripiile celuilalt text. n lipsa unei atare operaii, legiuitorul ar fi ncadrat,
evident, acest text n forma scris a textului care face trimitere. Astfel, potrivit
art.5 din Legea nr.187/2012 pentru punerea n aplicare a Legii nr.286/2009 privind
Codul penal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.757 din 12
noiembrie 2012, atunci cnd o norm penal face trimitere la o alt norm
determinat, de la care mprumut unul sau mai multe elemente, modificarea
normei completatoare atrage i modificarea normei incomplete.
88.

Prin urmare, Curtea apreciaz c analiza existenei infraciunii

prevzute de dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000 trebuie s se raporteze la

dispoziiile art.246 din Codul penal din 1969 i ale art.297 alin.(1) din Codul
penal astfel cum acestea au fost reconfigurate prin prezenta decizie, dispoziia
respectiv fiind o norm incomplet.
89.

n continuare, Curtea constat c nu poate fi reinut nici critica

potrivit creia dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000 sunt neconstituionale

deoarece nu precizeaz dac trebuie s existe o relaie de rudenie/prietenie ntre
funcionar i persoana care a dobndit folosul necuvenit, ceea ce determin
neclaritatea

sintagmei a obinut. Curtea apreciaz c, prin infraciunea

prevzut de dispoziiile art.132 din Legea nr.78/2000, legiuitorul a dorit

incriminarea faptei de abuz n serviciu i atunci cnd, pe lng urmarea imediat
prevzut de dispoziiile Codului penal, subiectul activ al infraciunii obine pentru
sine sau pentru altul un folos necuvenit. Referitor la sintagma a obinut, Curtea
observ c aceasta are potrivit Dicionarului explicativ al limbii romne sensul de
a primit, a dobndit, a realizat. n ceea ce privete folosul obinut din
svrirea infraciunii, Curtea apreciaz c acesta presupune orice avantaje
43

patrimoniale, bunuri, comisioane, mprumuturi, premii, prestaii de servicii n mod

gratuit, angajarea, promovarea n serviciu, dar i avantaje nepatrimoniale, cu
condiia ca acestea s fie legal nedatorate. Expresia pentru sine sau pentru altul
se refer la destinaia foloaselor, prin sintagma pentru altul legiuitorul
nelegnd s incrimineze i o destinaie colateral, deviat a foloaselor obinute
din svrirea acestei infraciuni de ctre funcionarul public. Astfel, Curtea
consider c nu are relevan existena unei relaii de rudenie/prietenie ntre
funcionarul public i persoana care a dobndit avantajul, esenial fiind
dobndirea de ctre o persoan (funcionar public sau ter) a unui folos necuvenit.
90.

n ceea ce privete susinerile potrivit crora exist o lips de corelare

ntre Codul penal, Legea nr.78/2000 i alte legi speciale care cuprind prevederi
similare, precum i n ceea ce privete invocarea unor chestiuni de fapt, Curtea
constat c acestea nu se constituie n veritabile critici de neconstituionalitate ce
pot face obiectul unui control de constituionalitate din partea instanei de
contencios constituional.
91.

Pentru considerentele expuse mai sus, n temeiul art.146 lit.d) i

art.147 alin.(4) din Constituie, precum i al art.1-3, al art.11 alin. (1) lit.A.d) i al
art.29 din Legea nr.47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
DECIDE:

1.

Admite excepia de neconstituionalitate ridicat de Bica Alina

Mihaela n Dosarul nr.4397/1/2014 al naltei Curi de Casaie i Justiie Secia

penal, de Cimpu Robert n Dosarul nr.1479/54/2015 al Curii de Apel Craiova Secia penal i pentru cauze cu minori, de Olrean Aurel n Dosarul
44

nr.453/285/2014 al Curii de Apel Suceava - Secia penal i pentru cauze cu

minori, de Constantinescu Nicuor Daniel n Dosarul nr.821/36/2015 al Curii de
Apel Constana Secia penal i pentru cauze penale cu minori i de familie, de
Mocanu Antoniu Cezar, Buzuleac Sebastian Lucian, Sava Nicu, Bdescu Mircea,
Ghenea Georgel i Soare Vasile n Dosarul nr.2610/91/2014 al Tribunalului
Vrancea Secia penal, de Simion Adrian, Danielescu Iulian, Mocanu tefania
Mdlina, Aldea Carmen Lcrmioara, Baciu Andrada Bianca, Mndreanu
Constantin Ciprian, Dumitru Mircea Drago, Picu Veronica, Plopeanu Petrica i
Purcrea Petre n Dosarul nr.469/113/2015 al Tribunalului Brila Secia penal,
de Simion Marius i Oprescu Florian Valentin n Dosarul nr.1199/113/2015 al
Tribunalului Brila Secia penal, de Gheorghe Bunea Stancu n Dosarul
nr.1614/91/2015 al Tribunalului Vrancea Secia penal i constat c dispoziiile
art.246 alin.(1) din Codul penal din 1969 i ale art.297 alin.(1) din Codul penal sunt
constituionale n msura n care prin sintagma ndeplinete n mod defectuos din
cuprinsul acestora se nelege ndeplinete prin nclcarea legii.
2.

Respinge, ca nentemeiat, excepia de neconstituionalitate ridicat de

aceiai autori n aceleai dosare i constat c dispoziiile art.132 din Legea

nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie sunt
constituionale n raport de criticile formulate.
Definitiv i general obligatorie.
Decizia se comunic celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului,
naltei Curi de Casaie i Justiie Secia penal, Curii de Apel Craiova - Secia
penal i pentru cauze cu minori, Curii de Apel Suceava - Secia penal i pentru
cauze cu minori, Curii de Apel Constana Secia penal i pentru cauze penale cu
minori i de familie, Tribunalului Vrancea Secia penal i Tribunalului Brila
Secia penal i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Pronunat n edina din data de 15 iunie 2016.
45