Modelul administrativ al Franței

Daniela ROMANOVA , masterandă .

Facultatea de Drept și Științele Sociale ,

Managementul Administrației Publice ,

Universitatea de Stat ,,Alecu Russo’’din Bălți

Dreptul administrativ francez îşi are originea în perioada absolutistă şi centralizată a statului
francez în care regele era în fruntea sistemului executiv pe care îl conducea şi îl controla. Revoluţia
franceză de la 1789 şi Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului marchează trecerea de la
statul nedemocratic de tip despotic la un stat de tip constituţional, bazat pe reguli de drept care
fundamentează, prin intermediul dreptului public (administrativ) şi în temeiul principiului
separaţiei puterilor în stat, o administraţie publică modernă supusă statului de drept. Aplicarea
strictă a acestui principiu a exclus de la bun început intervenţia judiciară a puterii judecătoreşti
asupra celei executive, inclusiv a curţilor administrative, revenind chiar administraţiei însăşi să
soluţioneze litigiile privitoare la acţiunile executive, iar, ulterior, Consiliul de Stat (creat în 1799),
organ consultativ al guvernului, formula opinii obligatorii pentru activitatea executivă, dobândind
mai apoi (1872) atribuţii jurisdicţionale, prin secţia sa specială consacrată litigiilor administrative,
devenită Curte administrativă independentă8 . Practica judiciară franceză în materie de contencios
şi-a adus o contribuţie esenţială la fundamentarea unor concepte de bază, pornind de la distincţia
dintre responsabilitatea autorităţilor publice bazată nu pe principiile Codului Civil, ce vizează
relaţiile dintre indivizi, ci pe regulile dreptului public cu caracter special ce au în vedere consilierea
drepturilor statului cu drepturile private, în contextul, mai general, al promovării interesului public.
În acest sens s-au conturat distincţii între „domeniul public" şi „domeniul privat", „contract
administrativ" şi „contract privat", „gestiune publică" şi „gestiune privată", „servicii publice" şi
„servicii private", „agent public" şi „salariat privat", „interes public" şi „interes privat", etc.

______________

8
J.M. Auby , R. Drago ,,Traité de contentieux administrativ", Mouton, Paris, 1984, vol.I, p.233-243
Constituţia Franţei din anul 1958 instituie o formă de guvernământ republicană de tip
semiprezidenţial în care atribuţiile de vârf ale executivului se împart între preşedintele ţării şi
guvernul condus de premier. Parlamentului îi revine competenţa de a legifera în domenii foarte
importante ale vieţii sociale, expres şi limitativ enunţate, în legea fundamentală (art. 34 şi urm.),
în vreme ce guvernul poate interveni normativ practic în orice domeniu din proprie iniţiativă sau
din împuternicirea legislativului chiar şi în domenii rezervate acestuia din urmă, emiţând
ordonanţe9 . Legile abordează în mod incidental problematica administrativă având tendinţa de a
codifica acest domeniu, prin sistematizări parţiale ale unor sectoare executive de strictă specialitate
(Codul administraţiei comunale, Codul mediului, Codul urbanismului). Desigur, cele mai multe
norme administrative, se regăsesc în ordonanţele de guvern menite a dezvolta, ulterior, legislaţia
în materie şi care, în plus, încorporează obiectivele Comunităţii Europene, făcându-le accesibile
în mod direct în dreptul intern francez. În privinţa modului de asigurare a ordinii de drept în
activitatea normativă remarcăm faptul că prin intermediul Consiliului Constituţional se exercită
verificarea prealabilă a conformităţii legilor cu legea fundamentală anterior promulgării acestora.
Pe de altă parte, Consiliul de Stat are competenţa de a verifica legalitatea ordonanţelor
guvernamentale emise din iniţiativa proprie a executivului, în timp ce tribunalele pot, de regulă,
controla legalitatea acţiunilor administrative. În privinţa dreptului nescris sau cutumiar, acesta
joacă un rol considerabil în sistemul francez al izvoarelor de drept, fiind subordonat legislaţiei
existente în materie, deşi practica judiciară a fost influenţată considerabil de acest gen de drept,
Curţile Administrative însuşindu-şi unele reguli cutumiare, prin hotărârile pronunţate. În privinţa
practicii judiciare sau a jurisprudenţei în materie executivă ea a contribuit în mod hotărâtor la
dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales în domenii lacunare, de goluri legislative, având un
rol creativ. Deşi Constituţia, nu recunoaşte practicii judiciare, în speţă, a curţilor administrative,
dreptul de a emite reguli obligatorii şi general aplicabile, totuşi jurisprudenţa în materie
administrativă, mai ales a Consiliului de Stat, materializată, în deciziile de îndrumare, este
recunoscută ca fiind obligatorie de urmat, atât Consiliul de Stat, cât şi instanţele administrative
neabătându-se de la ea, orice încălcare din partea executivului antrenând nulitatea sau
navalabilitatea actelor sau acţiunilor sale, ori răspunderea autorităţilor publice10.

__________

9 G. Burdeau „Drept constituţional şi instituţii politice”, Paris. 1984, p.603 şi urm.

10
I. Alexandru, op. cit. pag 55/56. 68/72
Această situaţie recunoscută unanim de doctrina franceză11 se datorează rolului jucat de
jurisprudenţă în definirea şi clasificare unor concepte de bază ale dreptului administrativ francez
de genul actului administrativ, contractului administrativ, etc., pe linia demarcaţiei dintre dreptul
(public) administrativ şi dreptul (privat) civil. Pe de altă parte, un rol important revine
jurisprudenţei în formularea principiilor generale de drept aplicabile administraţiei mai ales în
raporturile ei cu cetăţenii în materia unor drepturi cetăţeneşti (civile), cele precum libertatea
publică, egalitatea, accesul la servicii publice, continuitatea serviciului public (raportată la dreptul
la grevă a funcţionarilor) ori categoria drepturilor procedurale (procesuale) vizând dreptul la
audiere, dreptul la apărare, asistarea, reprezentarea în cazul procedurilor disciplinare sau
sacţionatorii, etc. Mai mult, chiar Consiliul Constituţional a acordat un statul legal acestor principii
jurisprudenţiale, înaintea oricăror reglementări administrative autonome care trebuie să fie
conforme cu ele şi chiar în cazul proiectelor de legi ajunse în faţa Consiliului înaintea promulgării
lor se poate pune problema conformităţii respectivelor acte normative cu aceste reguli
fundamentale. Franţa se caracterizează printr-un înalt grad de centralizare administrativă, cu vechi
rădăcini în istoria ţării, păstrat şi accentuat de-a lungul domniei lui Napoleon şi continuat, practic,
de toate regimurile ulterioare. Pe de altă parte, acest sistem a fost determinat şi de structura unitară
a statului, iar, apoi de regimul semiprezidenţial care a accentuat concentrarea puterii executive în
mâinile şefului statului. Regimul juridic instituit de Constituţia celei de-a V-a Republici a perpetuat
această stare, dar politica de integrare europeană a determinat ca, după anul 1970, să înceapă o
orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativă în urma transferului puterii de
decizie de la autorităţile centrale către cele subordonate din teritoriu prin deconcentrare, inclusiv
asupra autorităţilor locale, însoţită şi de o descentralizare prin cedarea puterii de decizie în
probleme de interes local de către stat pe seama autorităţilor administraţiei publice locale
autonome. Legislaţia anilor 1972,1982/83 a realizat reforme regionale şi municipale, în acest sens,
dar esenţa exerciţiului unitar al puterii centrale nu a fost afectată în modul de conducere unitară şi
directă a Franţei şi nici controlul central al statului. Administraţia publică centrală are o structură
ierarhică şi o alcătuire bicefală sau un executiv dualist.

_________
11
J. Rivero, op. cit. pag. 77
Într-adevăr preşedintele republicii este cel care îl numeşte pe primul ministru, iar la propunerea
acestuia din urmă numeşte şi revoca pe ceilalţi membrii ai guvernului în funcţiile lor executive.
Şeful statului prezidează şedinţele Consiliului de Miniştri, semnează ordonanţele şi decretele
adoptate în urma dezbaterilor în guvern, de regulă contrasemnate de premier şi, eventual de
miniştri de resort, numeşte în funcţii civile şi militare de stat. Guvernul stabileşte şi conduce

politica naţională, dispunând de administraţie şi de forţa armată şi răspunzând în faţa

parlamentului.

Miniştrii nu pot cumula funcţia de parlamentar şi conduc instituţiile executive de resort dintre care
cele mai multe au şi structuri în teritoriu. Primul ministru conduce activitatea guvernului şi
răspunde pentru activitatea acestuia în faţa Adunării Naţionale, putând delega unele atribuţii ale
sale miniştrilor din subordine, iar, uneori, în mod excepţional poate prezida şedinţele guvernului,
iar actele sale sunt contrasemnate de miniştri însărcinaţi cu aplicarea lor. Guvernul are o
competenţă de reglementare (acte cu caracter reglementar) deosebit de largă în condiţiile în care,
prin Constituţie, Parlamentul are atribuţii legislative strict delimitate (art.34), ceea ce înseamnă că
poate interveni în orice domeniu care nu intră în sfera de atribuţii rezervate expres puterii
legiuitoare, emiţând decrete. Pe de altă parte, el poate interveni în situaţii excepţionale precum
starea de asediu sau cea de urgenţă decretată în şedinţa executivului. În sfârşit, există şi sistemul
legislaţiei delegate care permite guvernului să ceară, în îndeplinirea programului său, autorizarea
parlamentului pentru adoptarea unor ordonanţe în domenii care revin în mod normal legii.
Parlamentul abilitează prin lege domeniul şi termenul până la care astfel de acte guvernamentale
pot fi emise, după care vor trebui supuse în parlament spre ratificare. Ordonanţele trebuie avizate
de Consiliul de Stat şi intră în vigoare imediat după publicare, dar devin caduce dacă proiectul
legii de ratificare a acestora nu este depus în legislativ înaintea datei fixate de legea de abilitare.
După expirarea acestui termen ordonanţele nu mai pot fi modificate decât prin legi în domeniile
care sunt de competenţa legislativului. Consiliul Constituţional controlează legea de abilitare sub
aspectul concordanţei sale cu legea fundamentală. Administraţia publică în teritoriu este formată
din administraţia publică locală şi din structurile teritoriale ale administraţiei publice centrale.
Administraţia publică locală este compusă din regiuni (21), departamente (96) şi comune (3621)
iar cea centrală îşi exercită puterea indirect prin intermediul serviciilor publice deconcentrate,
constituite la nivel teritorial, aparţinând ministerelor şi altor autorităţi naţionale de resort. Unităţile
administrativ-teritoriale reprezintă colectivităţi locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercită
multiple atribuţii expresie a autonomiei locale şi a descentralizării având o natură administrativă,
stabilite conform legii, şi garantată constituţional (art. 72/1,2). Statul, deţinătorul suveranităţii
naţionale, deşi degrevat de multiple sarcini locale, îşi exercită supremaţia puterii publice prin
emiterea reglementărilor legislative şi executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent
cu exercitarea controlului juridic (administrativ şi judiciar, în special) în mod curent, constant, din
oficiu sau la sesizare, ori de câte ori acesta se dovedeşte a fi necesar, util şi eficient pentru
remedierea încălcărilor de lege, indiferent de autoritatea locală în culpă. Exercitarea atribuţiilor
organelor reprezentative ale comunităţilor locale are la bază unele principii16:

- administrarea liberă, prin consilii alese, în condiţiile prevăzute de lege;

- interdicţia exercitării tutelei administrative a unei colectivităţi locale asupra alteia;

- transferul de competenţă sau putere normativă de la nivel central spre nivel local pentru
exercitarea corespunzătoare a sferei de atribuţii transmise în acest mod;

- transferarea de bunuri, persoane şi servicii în competenţa locală însoţită de compensarea

financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora.

Caracteristicile structurilor administrative ale comunităţilor locale constau în:

a) existenţa consiliilor ca organe de conducere locală, cu caracter eligibil, colegial, deliberativ,

reprezentativ şi de conducere, alăturat cărora există un preşedinte executiv, respectiv primar pentru
localităţi, persoane alese de către şi din rândul membrilor organului colegial;

b) între autorităţile locale de diferite nivele nu operează principiul subordonării, dar nici între
acestea, pe de o parte, şi reprezentantul statului în teritoriu, pe de altă parte (tutela
administrativă), ci numai principiul colaborării şi subsidiarităţii;

___________

16
Liviu Coman Kund „Sisteme administrative europene”, Casa de Presă şi Editură „Tribuna”, Sibiu, 2003, p. 104 şi
urm.
c) exercitarea unor atribuţii comune acestor autorităţi locale fie de ordin general (precum
elaborarea planului de dezvoltare locală, cel de amenajare a teritoriului, sau, după caz a celui de
urbanism, adoptarea bugetului, organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea
patrimoniului propriu, protecţia mediului înconjurător, etc.), precum şi a unor atribuţii specifice
(stare civilă, turism, etc.), are loc în funcţie de nivelul organizării administrative şi de
particularităţile acesteia;

d) distribuţia echilibrată a unor atribuţii comune între stat şi comunităţile locale, în funcţie de
natura şi amploarea interesului social promovat, în care sens, de exemplu, în materie de
învăţământ primul are responsabilitatea organizării generale a sistemului educativ, recrutarea,
gestionarea şi salarizarea personalului didactic, inclusiv finanţarea învăţământului universitar, în
timp ce finanţarea liceelor revine regiunilor, a colegiilor revine departamentelor, iar pentru şcoli
şi grădiniţe obligaţia revine localităţilor (comunelor) ;

e) reprezentarea statului în cadrul acestor entităţi are loc prin prefect (regiunea), comisar
(împuternicit al Republicii) care a luat locul prefectului (pentru departament), respectiv primarul
pentru localităţi prin unele atribuţii speciale încredinţate în acest sens;

f) prefectul îşi exercită autoritatea numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi altor organe centrale constituite la nivel regional şi departamental;

g) controlul administrativ general asupra actelor autorităţilor publice locale este numai de
legalitate, nu şi de oportunitate, se exercită numai ulterior activităţii verificate şi se înfăptuieşte
de prefect (comisar) prin sesizarea tribunalului administrativ competent.

A. Regiunea

Regiunea are, ca organ reprezentativ şi deliberativ, consiliul regional format din consilieri aleşi în
mod direct pe departamente pentru un mandat de 5 ani şi care aleg la şi din rândul lor, un preşedinte
ca autoritate executivă, precum şi mai mulţi vicepreşedinţi care împreună cu alţi membri, aleşi
dintre consilieri, formează comisia permanentă care exercită unele atribuţii curente delegate de
plenul organului colegial. Regiunea are ca misiune asigurarea dezvoltării economice elaborând un
plan corespunzător de dezvoltare avizat de un organism specializat denumit comitet economic şi
social (având la nivel naţional ca organism coordonator Consiliul Economic şi Social), alcătuit din
membri desemnaţi de organismele cu caracter economic, social, profesional, ştiinţific, educativ,
sportiv, etc., din regiune, consultat în prealabil deliberării consiliului regional. Ca atribuţii proprii
regiunea organizează şi finanţează transporturile (inclusiv feroviare), învăţământul liceal,
profesional şi calificarea prin ucenicie. Prefectul regiunii reprezintă statul şi este funcţionar
executiv al guvernului, exercitând aceeaşi funcţie şi asupra departamentului component în care îşi
are sediul regiunea (comisar, după 1982/83, care a luat locul prefectului), având autoritate ierarhică
asupra celorlalţi comisari din departamentele care alcătuiesc regiunea, conducând, totodată,
serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul regiunii.

B. Departamentul

Organul reprezentativ şi deliberativ al departamentului este consiliul general format din consilieri
aleşi direct pe circumscripţii (cantoane) electorale, pentru un mandat de 6 ani, cu reînnoirea a
jumătate din numărul lor la fiecare interval de 3 ani. 29 Consilierii aleg la şi din rândul lor, un
preşedinte, ca autoritate executivă, precum şi mai mulţi vicepreşedinţi, care împreună cu alţi
membri aleşi formează comisia permanentă care poate exercita şi unele atribuţii curente delegate
de plen. Departamentul are misiunea asigurării solidarităţii şi echilibrării intercomunale, iar ca
atribuţii proprii, distincte, asigurarea unor servicii şi ajutoare sociale, sanitare, a transportului
şcolar din afara perimetrelor comunale, realizarea programelor de dotate a localităţilor rurale.
Comisarul de departament reprezintă statul şi guvernul conducând serviciile deconcentrate ale
ministerelor şi regiunilor organizate la acest nivel.

C. Comunele

Comunele sunt nivelul de bază ale structurilor administrative teritoriale reprezentând

colectivitatea locală, fiind împărţite în comune rurale (la rândul lor de două categorii după cum au
o populaţie de până la 3500 de locuitori sau peste această limită) şi comune urbane. Comuna are
ca organ deliberativ consiliul municipal format din consilieri aleşi în mod direct, pentru un mandat
de 6 ani şi un primar ales de şi dintre consilieri ca organ executiv ajutat de un viceprimar. Consiliul
îşi poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, având profile diferite, care efectuează
analize, documentaţii, iniţiază proiecte de hotărâri, le avizează fără a avea atribuţii decizionale care
aparţin plenului. Comuna are ca misiune principală organizarea urbanistică a localităţii şi
utilităţilor publice de detaliu. Consiliul are ca atribuţii proprii organizarea învăţământului
elementar, transportul şcolar în perimetrul său, acordarea ajutoarelor de urgenţă, elaborarea
planurilor de dezvoltare intercomunală. Ca atribuţii delegate de stat, stabilite sectorial prin
reglementări speciale indicăm pe cele în materia stării civile, ordinii publice şi cea electorală.
Primarul are ca atribuţii proprii conducerea şedinţelor consiliului, eliberarea autorizaţiilor de
construcţie, iar ca reprezentant al statului asigură punerea în 30 executare a legilor şi hotărârilor
de guvern, este ofiţer de stare civilă şi de poliţie judiciară. În exercitarea atribuţiilor proprii dispune
de autonomie locală, dar pentru cele delegate de stat este subordonat ierarhic comisarului şi
prefectului. În Franţa mai sunt organizate, după caz şi structuri administrative intermediare, în
funcţie de numărul de locuitori de genul comunităţilor rurale pentru mai mult de 20.000 de
locuitori şi comunitatea urbană formată din regruparea comunelor în aglomeraţii mai mari de
50.000 de locuitori. Dacă regiunea, departamentul şi comuna sunt colectivităţi teritoriale
dispunând de autonomie, Franţa mai cunoaşte şi arondismentul ca eşalon specializat în
administraţia de „proximitate” (de pildă, Parisul are asemenea subdiviziuni) condus de un
subprefect subordonat ierarhic. Prefectul este singurul titular al autorităţii de stat şi reprezentant al
şefului statului, al primului ministru şi a fiecărui ministru de resort în teritoriu17, conducând
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, este responsabil cu ordinea publică, organizarea
alegerilor şi cu situaţiile de urgenţă. În această ţară sistemul de drept administrativ puternic
centralizat prin competenţa autorităţilor guvernamentale şi caracterul unitar al statului este marcat
de principiul legalităţii, executivul trebuind să acţioneze conform legii sau dreptului, respectiv
Constituţiei, tratatelor, regulamentelor, etc. Desigur, datorită caracterului semiprezidenţial al
formei de guvernământ, competenţele normative centrale, şi implicit, acţiunea principiului
legalităţii se manifestă şi, respectiv, se exercită în mod diferit. Într-adevăr, parlamentul, conform
Constituţiei, are o putere legislativă limitată (art.34) şi riguros delimitată faţă de executiv, acesta
din urmă având o largă sferă de atribuţii normative, precum şeful statului prin decrete, iar
executivul prin regulamente şi chiar competenţe legislative prin intermediul ordonanţelor
guvernamentale. Totuşi puterile discreţionare de care dispune executivul sunt implicit limitate de
principiile fundamentale de drept reieşite din Constituţie şi din tratatele internaţionale, -iar dreptul
cutumiar nu are nici un rol important în acest sens-, tratate care au rol prioritar faţă de legislaţia
naţională (art.55). În sfârşit administraţia trebuie să respecte dreptul comunitar al Uniunii
Europene, cu efectele directe şi superioare faţă de dreptul intern. Asigurarea legalităţii actelor
administrative se realizează procedural prin recursul pentru exces de putere în cadrul căruia
cererile, reclamaţiile, sesizările, etc., se pot baza pe deficienţele formale sau procedurale, alte
încălcări ale legii, abuz de putere discreţionară şi chiar lipsa de competenţă. Sub aspect
instituţional, garanţia legalităţii în administraţie este asigurată jurisdicţional prin tribunalele
administrative în frunte cu Consiliul de Stat, care a avut, de-a lungul timpului, un rol decisiv în
limitarea puterilor executivului în raporturile sale cu cetăţeanul şi în subordonarea sa faţă de
Constituţie şi legi.