CAPITOLUL I

STATUL ŞI PUTEREA STATALĂ

1.1. Statul şi societatea. Teorii despre stat

Problema originii şi esenţei statului, adică examinarea cauzelor care au dus la

apariţia statului şi cercetarea a ceea ce este orice stat în esenţă, a rolului lui în
societate, a preocupat gândirea umană încă din perioada antichităţii. Rezolvarea
acestei probleme nu putea fi făcută decât în cadrul unui sistem filozofic, pe baza
unei metodologii de cercetare.
În timp ce unele teorii privesc statul ca un fenomen istoric, altele afirmă că
statul nu este un produs al societăţii pe o anumită treaptă de dezvoltare, ci un
fenomen veşnic, însoţitor permanent al vieţii sociale. Astfel, cunoscutul jurist
francez Esmein afirmă: „Statul, după natura sa, este veşnic şi existenţa sa juridică nu
admite nici o pauză”.
Pe aceeaşi linie se înscriu şi gânditorii care identifică societatea cu statul,
adică viaţa socială cu organizarea statală ca societăţii. Acest punct de vedere este în
special caracteristic unor gânditori antici, ceea ce îşi găseşte explicaţia în
insuficienta dezvoltare a ştiinţei despre societate, a sociologiei.
Mai mulţi gânditori idealişti care pornesc de la ideea că istoria statală nu
coincide cu istoria societăţii, caută explicaţia apariţia statului în violenţă,
contractul social, transformarea familiei în stat.
Teoria teocratică (teologică) 1- a apărut în statele orientului antic şi a găsit o
mare răspândire în orânduirea feudală, susţine originea şi esenţa divină a statului;
potrivit acestei concepţii, cu toate variantele ei creştine, budiste, islamice, fără a
mai vorbi despre religiile din orientul antic, statul este creaţia divinităţii, iar
monarhul, şeful statului, este reprezentantul lui Dumnezeu pe pământ.
1
M. Luburici, Teoria Dreptului General, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1998, pag.169
 În societatea feudală, exponenţii bisericii creştine, mai ales ai catolicilor,
Augustin, Toma d'Aquino şi alţii au susţinut geneza divină a statului şi
primatul autorităţii bisericeşti asupra puterii laice, asupra puterii de stat, militând
pentru cucerirea supremaţiei autorităţii papale. Aici s-a născut formula utilizată şi
în zilele noastre de unele constituţii, că monarhul domneşte „din mila lui
Dumnezeu”.
Printre cei mai cunoscuţi reprezentanţi ai concepţiei teologice din
perioada destrămării feudalismului şi formării societăţii capitaliste, poate fi
citat Joseph de Maistres (1752-1821).
Teoria patriarhală şi teoria patrimonială - susţine că statul ar fi luat naştere
direct din familie, iar puterea monarhului din puterea părintească a tatălui asupra
membrilor familiei.
Teoria patrimonială, apărută în societatea feudală, afirmă ca statul ar fi luat
naştere din dreptul de proprietate asupra pământului. Guvernanţii stăpânesc
teritoriul în virtutea unui vechi drept de proprietate, iar poporul nu este decât o
adunare de arendaşi pe moşia monarhului. Această teorie feudală confundă
proprietatea funciară privată cu puterea publică, pentru a justifica autoritatea
nelimitată a regelui.
Teoria contractuală - a fost dezvoltată cu rezonanţe religioase în perioada
feudalismului, şi, potrivit acestei teorii, naşterea statului este rezultatul unei
înţelegeri dintre oameni, a unui contract social născut din voinţa oamenilor.
Teoria contractuală a originii statului cunoaşte mai multe variante,
reprezentând de fapt mai mult decât un curent politico- juridic, o întreagă
şcoală.
Jean Jacques Rousseau (1718-1788) este cel mai cunoscut reprezentant al
teoriei contractuale, pe care o dezvoltă în lucrarea sa „Contractul social”. Autor al
teoriei suveranităţii poporului, Rousseau afirmă că puterea monarhului este
dependentă de popor, care i-a acordat-o fără a renunţa la libertatea care este
inalienabilă. Poporul are dreptul să se răscoale dacă monarhul uzurpă această
putere.
Evident, teoria contractului social nu este axată pe un fundament
ştiinţific, deoarece premisele ei - contractul social, dreptul natural - nu rezistă la o
analiză critică. Teoria contractuală a jucat un rol progresist în lupta împotriva
dominaţiei bisericii feudale şi a concepţiilor teocratice. Prin faptul că susţineau
originea laică a statului, ca o creaţie a oamenilor, criticau uzurparea puterii de stat de
către monarhii feudali, adepţii teoriei contractului social au oferit burgheziei
revoluţionare o armă ideologică în lupta împotriva feudalismului, împotriva
obscurantismului religios medieval.
Teoria violenţei - se dezvoltă mai ales într-o fază avansată a societăţii
moderne. Cei mai cunoscuţi reprezentanţi ai acestei teorii sunt Duhring,
Gumplowicz, Oppenheimer.
Potrivit acestei teorii, statul este rezultatul violenţei politice. Astfel, Duhring
afirmă că statul a apărut în lupta între diferitele triburi primitive. Tribul
învingătorilor instituie puterea de stat, se transformă în partea dominantă a
societăţii, iar tribul învins constituie masa supuşilor. Astfel, statul este văzut ca
rezultat al unui factor extern. Duhring oferă o concepţie proprie a raporturilor
dintre factorul politic şi economic. Proprietatea privată ar fi rezultatul violenţei, al
acaparării bogăţiilor de către cuceritori.
Teoreticianul austriac Ludwig Gumplowicz susţine varianta naţional-rasistă
a acestei teorii în lucrarea sa „Teoria generală a statului”. Triburile aparţinând
unor rase superioare ar fi format - după el - statul, în urma supunerii triburilor de
rasă inferioară.
Analizând rolul violenţei, constatăm că ea joacă un anumit rol în dezvoltarea
societăţii, în anumite condiţii, cum a fost cazul apariţiei statului la popoarele
germanice, violenţa poate accelera, atunci când sunt create condiţiile sociale care
sunt decisive, transformarea democraţiei militare în organizarea statală a societăţii.
De asemenea, violenţa, folosirea unor metode violente, constituie o cale de
desfăşurare a revoluţiei politice, deşi această cale nu este unică, deoarece mai
există şi o cale neviolentă, paşnică, de desfăşurare a revoluţiei sociale.
Teoria biologico-organicistă şi teoriile rasiste
În secolul al XIX-lea se dezvoltă teoria biologico-organicistă a statului. Acest
curent se caracterizează prin transpunerea mecanică a legilor naturii în studiul
societăţii, a vieţii politie. Reprezentanţii ei afirmă că statul este un organism social
compus din oameni, şi conştiinţă separată de voinţa oamenilor din care este
compus. Astfel cum într-un organism, organele sale desfăşoară anumite funcţiuni,
tot aşa organele statului desfăşoară anumite activităţi.
Teoriile biologico-organiciste servesc afirmării subordonării totale a
individului faţă de puterea de stat, caută să acrediteze ideea armoniei sociale.
Teoriile rasiste se împletesc cu teoriile organiciste şi ale violenţei, pornind
de la ideea inegalităţii raselor, a dominaţiei raselor „superioare”.
Teoriile fasciste au în centrul preocupărilor lor statul totalitar, care absoarbe
întreaga viaţă a individului, înlăturând orice drepturi şi libertăţi politice. Statul se
transformă într-un mecanism centralizat excesiv, axat pe o ierarhie militar-
birocratică, în fruntea căreia se află fuhrerul, exponent al „spiritului naţiunii”.
Teoreticienii fascismului au elaborat o concepţie antiumană şi
antidemocratică, pătrunsă de şovinism şi rasism, gata să justifice cele mai
monstruoase crime împotriva umanităţii, genocidul, teroarea extrajudiciară,
încălcarea normelor elementare unanim recunoscute ale dreptului internaţional.
Teoriile psihologice - explică esenţa statului prin factori de ordin psihologic
sau biopsihologic. Aceste teorii, cu toate variantele lor, se pot rezuma la
următoarele două teze principale: prima care susţine existenţa în societate a
două categorii de oameni, unii care din punct de vedere psihic sunt predestinaţi pentru
funcţii de conducere, iar ceilalţi pentru a fi conduşi, şi a doua, care afirmă că în
formarea şi dezvoltarea statului, rolul decisiv îl joacă diferite stări psihice ale
oamenilor.
Unele curente ale acestor teorii au fost oferite de gânditori aparţinând altor
curente şi şcoli politico-juridice ca de exemplu Platon şi Aristotel (omul simte
necesitatea vieţii în societate).
În esenţa lor, teoriile psihologice exacerbează rolul factorului psihic în societate
şi în viaţa politică, pierzând din vedere condiţiile sociale în care trăiesc oamenii şi care
determină în cele din urmă orientarea principală a dezvoltării vieţii lor spirituale şi
psihice. Aceste teorii rezervă maselor un rol secundar, pasiv în viaţa politică.
Teoriile juridice ale statului (teoria statului de drept) - caută să explice
existenţa statului prin argumente de ordin formal-juridic. Adepţii acestor teorii privesc
statul fie ca obiect juridic (Blackstone, Birling), fie ca persoană juridică (Leband,
Jellinek).
Astăzi, cea mai răspândită este aşa-zisa teorie pură a dreptului, susţinută de Hans
Kelsen, parte componentă a concepţiei sale normativiste. După el, statul ar fi unitatea
unui sistem de norme juridice, personificarea ordinii de drept2.
Teoria statului de drept a fost materializată în prevederile constituţionale care
reclamă ca întreaga activitate a organelor de stat să fie întemeiată pe Constituţie şi legi
să existe garanţii reale ale legalităţii şi democraţiei.

2
M. Luburici, Teoria Dreptului General, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1998, pag.175
 Teoriile democraţiei pluraliste şi difuziunii puterii
Încă în perioada dintre cele două războaie mondiale s-a format curentul
instituţionalismului, ai cărui adepţi (Hauriou, Renard), afirmau că statul este numai
una din instituţiile realizării puterii politice, ce-i drept instituţia principală. De
asemenea, dreptul constituie numai unul din sistemele juridice care există în societate.
Cunoscutul sociolog al dreptului Levy-Bruhl arată că spre deosebire de monişti, care
se pronunţă pentru monopolul statului asupra dreptului, pluraliştii afirmă că orice
grup social are dreptul său propriu, fie că este un club sportiv, o societate comercială,
sindicatul sau naţiunea. Curentul instituţionalist oferă o imagine originală a raportului
dintre stat, organizaţiile politice şi alte organizaţii care acţionează în societate. Promotorii
teoriei difuziunii puterii afirmă împărţirea puterii de stat între stat şi organizaţiile tuturor
grupelor şi păturilor sociale.
Teoriile despre suveranitatea de stat
În ţara noastră, deşi conceptul modern de suveranitate nu apare decât în
perioada premergătoare revoluţiei de la 1848, lupta pentru independenţă şi neatârnare
îşi are rădăcini adânci în istoria poporului român. Reprezentanţii culturii umaniste
din ţara noastră ca Grigore Ureche, Miron Costin, Constantin Cantacuzino,
Dimitrie Cantemir , au apărat ideea neatârnării statului. Luptele lui M ir cea cel
Bătrân, Vlad Ţepeş, Ştefan cel Mare, Mihai Viteazul şi alţi conducători vestiţi de oşti
au înscris în istoria poporului român pagini de glorie pentru apărarea independenţei
de stat. În Descrierea Moldovei, evocând trecutul glorios de luptă pentru apărarea
independenţei, D. Cantemir arată că domnii Moldovei „Afară de Dumnezeu şi de
sabia lor nu cunoşteau pe nimeni mai mari în ţara lor, nu erau legaţi de nici un
principe străin sau vasali, nici prin omagiu”.Unul dintre gânditorii romani care a
tratat pentru prima oară pe larg problema suveranităţii, a fost eminentul patriot şi
revoluţionar Nicolae Bălcescu, care a avut o concepţie clară şi unitară cu privire la
suveranitate în general, considerând-o ca o condiţie esenţială a organizării
democratice a statului şi a asigurării independenţei.
Teoria suveranităţii dreptului şi strâns legată de aceasta, ideea "suveranităţii
ordinii de drept" susţine - împotriva realităţii evidente - că deasupra puterii de stat
s-ar situa, în interior, dreptul constituţional, iar în exterior, dreptul internaţional, în
concepţia "suveranităţii ordinii de drept" a lui H. Kelsen, statul este identificat cu
ordinea publică, a cărei supremă caracteristică este suveranitatea care decurge din
aşa-numita normă supremă.
Teoria „suveranităţii relative” a juristului american M.S. Korowicz
porneşte de la distincţia artificială între suveranitatea propriu-zisă a statelor şi
exerciţiul acestei suveranităţi şi susţine că, dacă prima nu poate fi abordată fără
a duce la dispariţia statului însuşi, apoi a doua, adică exerciţiul suveranităţii,
poate fi restânsă în mod virtual, fără limite. Statul poate abandona în favoarea
altui stat anumite atribute ale sale, poate "ceda", "încredinţa" parţial sau total
altui stat exerciţiul suveranităţii sale, neîncetând prin aceasta să rămână
suveran.
Eminentul jurist şi diplomat român Nicolae Titulescu s-a pronunţat în
repetate rânduri fără echivoc - încă cu peste patru decenii în urmă - împotriva
teoriilor nihiliste cu privire la suveranitate, subliniind că relaţiile internaţionale
nu pot fi concepute decât ca relaţii între state suverane şi egale în drepturi. „Nu
există loc, arată el, în organizarea actuală a comunităţii internaţionale pentru un
suprastat. Acesta este înlocuit printr-o asociaţie voluntară a statelor libere, care au
obligaţia să se supună legii acceptate de ele, în vederea propriei lor suveranităţi”.
Realitatea lumii contemporane ne demonstrează că principiul suveranităţii
este deosebit de actual şi important. Statul român se pronunţa pentru apărarea
principiului suveranităţii şi independenţei naţionale a tuturor statelor,
respectarea de către toate ţările a principiului suveranităţii are o deosebită
importanţă.

1.2. Organizarea puterilor statului

Filosoful englez John Locke susţinea existenţa a trei puteri: legislativă,

executivă şi federativă. Acesta susţinea că puterea legislativă trebuie să aparţină
parlamentului şi era considerată putere supremă deoarece dicta reguli de conduită
general obligatorii. Puterea executivă, limitată la aplicarea legilor şi la rezolvarea unor
cazuri care nu puteau fi prevăzute şi determinate prin lege, urma să fie încredinţată
monarhului. Puterea federativă era încredinţată tot regelui şi avea în competenţa sa
dreptul de a declara război, de a face pace şi de a încheia tratate.
Locke susţine că, într-un stat bine organizat, puterea de a face legile trebuie
încredinţată unor adunări, convocate special pentru acest scop, iar după ce legile
au fost adoptate, adunările trebuie să se separe din nou, urmând ca ele să se supună
legilor pe care le-au adoptat. Din analiza concepţiei lui Locke asupra separaţiei
puterilor rezultă că el nu cunoaşte o putere judecătorească care ar trebui să fie
separată de puterea legislativă şi executivă3.
Tratând aceeaşi problemă, a separaţiei puterilor, Montesquieu consideră că
sunt trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească. Acestea trebuie să fie
separate, adică să fie încredinţate unor titulari deosebiţi, accentuând în acest fel ideea
de libertate politică, care nu se poate realiza decât prin obstacole în calea
abuzurilor din partea oamenilor sau chiar a statului.
După ce stabileşte că atributele suveranităţii sunt cuprinse în cele trei puteri,
Montesquieu proclamă necesitatea separării lor când vorbeşte de organizarea unui
guvern reprezentativ, având ca principal motiv înclinaţia naturală a omului care deţine
3
Ion Rusu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pag. 140.
puterea, de a abuza de ea. Montesquieu dă o formulare precisă şi clară a teoriei
separaţiei puterilor, conform căreia aceasta apărea ca unic mijloc de a asigura res-
pectul legilor într-un stat în care este posibilă existenţa unui guvern legal. Acesta
susţine că dacă puterea judecătorească ea ar fi îmbinată cu puterea legislativă, puterea
asupra vieţii şi libertăţii cetăţenilor ar fi arbitrară, căci judecătorul ar fi legiuitor. Dacă
ea ar fi îmbinată cu puterea executivă, judecătorul ar putea avea forţa unui agresor.
Ideea separaţiei puterilor se întâlneşte şi în concepţia lui Rousseau, ca un
instrument firesc pentru limitarea absolutismului monarhic şi pentru o progresivă
organizare a statului. Pentru Rousseau, puterea legislativă se confundă cu însuşi
conceptul de suveranitate. Ea nu poate fi exercitată decât pe cale directă, prin votul
întregii naţiuni, şi nu putea să aibă ca obiect decât întocmirea de acte cu caracter
general şi impersonal. Puterea executivă sau guvernământul nu putea, din contră, să
consiste decât în acte particulare şi se distinge în mod necesar de dreptul legiuitorului.
Rousseau nu admitea independenţa puterii executive deoarece aceasta este supusă
puterii legislative ale cărei ordine le execută şi care o supraveghează asupra modului
de îndeplinire a atribuţiilor fixate de ea. Pentru Rousseau puterea judecătorească este
o ramură a puterii executive nu a celei legislative, supusă unor reguli speciale.
Cea dintâi aplicaţie practică a principiului separaţiei puterilor a fost realizată
de statele americane, care introduc acest principiu încă din 1870. Principiul separaţiei
puterilor a stat la baza organizării de stat a tuturor statelor burgheze, el fiind consacrat
explicit sau implicit în constituţiile acestor state.
Sintetizând teoria clasică a separării puterilor în stat, putem să concluzionăm4:
a) Puterea este indivizibilă deoarece aparţine unui singur titular - poporul sau
naţiunea - de aceea se poate discuta nu de „separarea puterilor”, ci de distribuirea,
repartizarea funcţiilor pe care trebuie să le exercite o putere statală şi anume:
funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia jurisdicţională;
4
Ion Rusu, op. cit., pag. 143.
 b) Pentru îndeplinirea celor trei funcţii tradiţionale, trebuie să existe autorităţi
care să exercite prerogativele corespunzătoare: autoritatea legislativă (adunările
reprezentative), autoritatea executivă (şeful statului şi/sau guvernul) şi autoritatea
judecătorească;
c) Teoria separaţiei puterilor în stat încalcă şi principiul inalienabilităţii
suveranităţii deoarece, admiţând existenţa mai multor „puteri” distincte, trebuie să
recunoaştem şi posibilitatea înfiinţării, organizării „unor cote-părţi din suveranitate”.
De aceea, doctrina revoluţiei franceze considera „puterile” ca fracţiuni ale
suveranităţii naţionale şi atunci când naţiunea îşi stabileşte reprezentanţii săi, ea
deleagă la unii puterea legislativă, la alţii pe cea executivă, iar judecătorilor puterea
judecătorească.
d) Critica teoriei separaţiei puterilor trebuie analizată şi în contextul evoluţiei
acestui fenomen. Teoria a fost elaborată în perioada când nu existau partidele politice
în forma lor modernă de astăzi, iar principalele probleme ale puterii statale erau de
ordin instituţional.
Apariţia partidelor politice şi rolul lor tot mai mare în organizarea instituţiilor
puterii determină ca în majoritatea sistemelor constituţionale să se discute nu de
„separarea” ori „echilibrul” dintre puteri, dintre parlament şi guvern, ci a raportului
dintre majoritate şi opoziţie parlamentară;
e) Separaţia puterilor este depăşită în regimurile politice pluraliste. Mai mult,
ea este contrazisă de starea de fapt existentă în unele regimuri democratice,
tradiţionale, unde se exprimă dimpotrivă o centralizare a puterii. Acest lucru se
întâmplă în sistemul bipartid englez, unde puterea se concentrează în mâna
cabinetului, deoarece dispune şi de majoritatea absolută în Camera Camerelor.
Partidul care a câştigat alegerile şi îşi asigură astfel majoritatea parlamentară,
realizează, de fapt, confuziunea puterii (legislative şi executive).
f) Chiar dacă se manifestă rezerve faţă de teoria clasică a separaţiei puterilor,
nu trebuie să absolutizăm că ea nu mai este de actualitate.
Multe documente internaţionale prevăd astăzi separarea puterilor în stat,
alături de celelalte principii specifice democraţiei. În acest sens, se remarcă
studiul elaborat de experţii C.S.C.E. întruniţi la Oslo în noiembrie 1991, pentru
stabilirea criteriilor de apreciere a Constituţiilor şi Recomandarea Adunării
Parlamentare a Consiliului Europei de la Strasbourg din septembrie 1993, adresată
Comitetului de Miniştri cu ocazia invitării României să devină membră cu drepturi
depline, al cărui amendament privea „o separare a puterilor garantând independenţa
mijloacelor de informare şi creând condiţiile necesare pentru funcţionarea liberă a
organelor administraţiei civile”5.

1.3. Puterea executivă. Caracteristici.

Într-un stat democratic, fundamentat pe repartiţia puterilor de stat, problema

sistemului organelor (autorităţilor) statului apare sub patru modalităţi.
În primul rând, acest sistem nu a fost conceput ca un sistem monolit, clădit pe
relaţii de subordonare ierarhică între organele statului. S-ar putea vorbi eventual, de
către un sistem de organe propriu fiecărei puteri statale al celei legislative, al celei
executive şi al celei judecătoreşti.
În al doilea rând, între aceste sisteme nu sunt relaţii de subordonare, ci de
colaborare şi sprijin reciproc, care se rea1izează prin forme şi modalităţi proprii
fiecăruia.
În al treilea rând, fiecăreia din cele trei sisteme îi este caracteristic organizarea
şi funcţionarea pe principii proprii menite a asigura realizarea rolului şi scopului
pentru care a fost instituit.
În al patrulea rând fiecare dintre acestea ca sisteme, asigură, prin forme
5
Ion Rusu, op. cit., pag. 144.
specifice, o strânsă legătură cu societatea civilă, cu formele organizatorice nestatale,
din care-şi trage, dealtfel, substanţa.
Limitarea la autorităţile administraţiei publice ce sunt organizate într-un
sistem propriu, în interiorul căruia între subiectele care-l compun se statornicesc
raporturi juridice dintre cele mai diverse: de subordonare, de colaborare, de
participare. Elementele componente ale sistemu1ui la nivel central sunt: Preşedintele
României, ca şef a1 statului, (Guvernul, ministerele şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate, iar pe plan local: consiliile locale,
primării, consilii judeţene, prefecţii şi serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate
În literatura de specialitate s-a urmărit descifrarea modalităţilor prin care se
realizează puterea executivă a statului (funcţia executivă), elementele care o compun
şi subiectele care o realizează, cu atât mai mult cu cât între acestea sunt adesea
recunoscute şi unele care depăşesc sfera „statalului”. Unii autori consideră că în
realizarea funcţiei executive a statului se desfăşoară două categorii de activităţi:
unele de guvernare, altele de administrare, acestea din urmă reunind „toate serviciile
publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comerciale”.
Profesorul Rarincescu defineşte cea de-a doua categorie de activitate ca fiind o
funcţie administrativă care se realizează atât prin emiterea de acte juridice cât şi prin
săvârşirea de acte materiale, adică prestări de servicii şi efectuări de lucrări6.
Astfel, profesorii universitari Alexandnt Negoiţă şi Ioan Santai consideră că
administraţia de stat sau activitatea executivă este îndeplinită în principal de
organele administraţiei de stat şi în subsidiar de alte organe ale statului7.
Modalitatea în care actuala Constituţie a reglementat sistemul de autorităţi
pub1ice din România, obligă la o analiză atentă şi diferenţiată a conceptelor de

6
Constantin Raricescu- Contencios administrativ român, ed. a II, Ed. Universală Alcalz C.O., Bucureşti.
7
Alexandru Negoiţă- Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Univ. Bucureşti, 1981. p. 56.
„activitate executivă” şi „activitate administrativă”. Astfel, funcţia executivă a
statului nu coincide în toate cazurile cu activitatea administrativă, pentru că
administraţia e investită uneori cu putere direcţionară, când în exerciţiul acestei
activităţi nu se aplică nici o lege.
Activitatea executivă reprezintă forma fundamentală de activitate ce
realizează puterea de stat şi care constă din executarea legilor şi a altor acte
subordonate acestora, înfăptuită de autorităţile publice. Această activitate de
„executare” constă din activităţi de conducere, de organizare a executării şi de
executare în concret a legilor şi a altor acte juridice subordonate lor. Guvernul se
regăseşte în prezenţa unei activităţi de conducere în momentul adoptării actelor prin
care coordonează activitatea ministerelor. Suntem în prezenţa unei activităţi
organizatorice (de organizare a executării) atunci când un minister elaborează
instrucţiuni pe care le reclamă un act cu forţă juridică superioară (lege, decret,
hotărâre guvernamentală) pentru a-i asigura o aplicare unitară. Raportul dintre
activitatea de conducere şi cea de execuţie diferă în cadrul organelor administraţiei
publice, nu se exclude astfel posibilitatea ca la nivelul aceluiaşi organ să se poată
adopta acte de conducere concomitent cu adoptarea şi rea1izarea actelor de execuţie.
Activitatea executivă, atât cea de conducere cât şi cea de execuţie în concret,
presupune desfăşurarea unor activităţi organizatorice, pentru necesitatea dirijării,
coordonării, îndrumării şi controlului sistemului respectiv.
Activitatea executivă are elemente ce o caracterizează:
- este derivată, intervenind „secundum lege”, în baza unei împuterniciri
stabilite expres sau tacit de lege, chiar dacă administraţia recurge la reglementarea
normativă a unor raporturi sociale, inclusiv pe cale primară, prin ordonanţe
guvernamentale;
- este limitată la realizarea strictă a prevederilor stabilite prin lege, spre
deosebire de activitatea legislativului;
 - este organizatorică întrucât în orice situaţie administraţia desfăşoară acţiuni
de natură organizatorică, absolut necesare desfăşurării actelor cu forţă juridică
superioară;
- este supusă controlului legislativ exercitat în diferite forme;
- are un caracter complex pentru că utilizează toate acele patru forme concrete
de activitate (acte juridice, acte politice, fapte material-juridice şi operaţiuni tehnico
materiale) într-un număr mare şi o mare diversitate;
- realizează atât propriile acte juridice, cât şi acte aparţinând altor subiecte de
drept;
- actele executate de administraţie se realizează întocmai ca şi alte acte
juridice, prin forţa de constrângere de care dispune în mod propriu numai sistemul
organelor administraţiei de stat.
Activităţile executive ţin exclusiv de puterea statului 8, statul însuşi fiind o
instituţie politică a societăţii, iar puterea de stat o putere politică reprezentativă a
întregii societăţi. Activităţile „executive” se înfăptuiesc şi în domeniu1 puterii
judecătoreşti, având caracter tehnic, scopul lor nefiind politic, ci de asigurare a
realizării acestei funcţii a statului, autonomă de celelalte funcţii.
Forma pe care o îmbracă activităţi1e executive, poate fi cea a unui act juridic
de autoritate, de gestiune sau jurisdicţional, după caz, normativ sau individual, ori
forma operaţiunilor materiale-tehnice sau a unor fapte materiale — executări de
servicii şi prestări de servicii..
Se consideră că activitatea executivă propriu-zisă ar consta în aplicarea directă
a legii la cazuri concrete, forma juridică de realizarea a acesteia fiind actul
administrativ individual, iar activitatea ar consta în dreptul organului executiv de a
lua măsuri pentru aplicarea în concret a legii, forma juridică de realizare fiind actul
administrativ cu caracter normativ. Se concluzionează că organele executive situate
8
Cristian Ionescu -Drept constituţional şi instituţii politice- sistemul constituţional românesc, vol. II, p. 251
la nivel inferior al sistemului care nu mai au a1te organe în subordine, realizează o
activitate executivă prin aplicarea directă a legii la cazuri concrete, în timp ce
organele situate pe o treaptă superioară au, în afară de aplicarea legii la un caz
concret şi dreptul de a da dispoziţii organelor din subordine. Acestea au dreptul de a
emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.

1.4. Formele fundamentale de activitate statală

Statele moderne cunosc o multitudine de forme. Principalele forme de

guvernământ ale statului modern sunt 9:
 republica;
 monarhia.
Republica este forma de guvernământ tipică pentru societatea modernă,
instaurată de la început în acele state în care revoluţiile burgheze au fost
consecvente, au desfiinţat relaţiile de producţie feudale şi, o dată cu ele,
instituţiile feudale, presupunând existenţa unor instituţii democratice, a unor
drepturi şi libertăţi. Aceste forme de guvernământ cunosc mai multe variante,
principalele fiind republica prezidenţială (preşedinţia)şi republica parlamentară 10.
În cadrul republicii prezidenţiale, preşedintele republicii este ales prin vot
universal sau prin electori, fiind, în acelaşi timp, şeful puterii executive. El
formează guvernul, care răspunde pentru activitatea sa numai în faţa
preşedintelui, uneori, chiar fără a ţine seama de compoziţia de partid a
parlamentului. Preşedintele nu poate refuza sancţionarea unei legi, dar poate
amâna data intrării ei în vigoare. Separaţia puterilor (executivă, legislativă şi
judiciară) este mai pronunţată în republica prezidenţială.

9
M. Luburici, Teoria generală a dreptului, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1998, pag. 153.
10
Ibidem.
 În republicile parlamentare, funcţia preşedintelui republicii este de
importanţă mai redusă. Preşedintele este ales de parlament, el formează guvernul
(sau numeşte numai pe primul ministru, care formează cabinetul său, în mod
obligatoriu din rândul partidului care deţine majoritatea în parlament). Acesta
nu este şeful guvernului şi, ca şi primul ministru, răspunde pentru activitatea sa
în faţa parlamentului. În unele ţări, ca o expresie a mutaţiilor petrecute în
societatea modernă, are loc întărirea puterii prezidenţiale a parlamentului.
Sporesc atribuţiile şefului statului. De asemenea, se observă tendinţa trecerii în
unele ţări spre un sistem prezidenţial.
Cealaltă formă de guvernământ - monarhia constituţională - este expresia
condiţiilor social-politice de la începuturile societăţii moderne, când în urma
revoluţiilor burgheze, în unele ţări s-a ajuns la un compromis între burghezie şi
elementele feudale, compromis exprimat, printre altele, şi prin menţinerea
monarhiei. În unele ţări, desfiinţarea unor forme de guvernământ monarhice,
care s-au dovedit un scut al conservatorismului, constituie una din revendicările
forţelor democratice.
În perioada imediat următoare victoriei revoluţiilor burgheze, în unele
state s-a instaurat monarhia dualistă, care se caracterizează prin împărţirea
puterii între monarh, care are largi prerogative, şi parlament, deţinător al puterii
legislative. Deşi autoritatea monarhului este limitată prin existenţa unei
constituţii pe care el nu are dreptul să o modifice, practica a dovedit că la
dispoziţia monarhului stau o serie de mijloace, cum sunt dreptul de a dizolva
parlamentul şi a organiza noi alegeri, dreptul de a respinge (de a nu sancţiona)
legile votate de parlament. În cadrul acestei forme de guvernământ, monarhul nu
răspunde pentru activitatea sa în faţa parlamentului, beneficiază de dreptul de
iniţiativă legislativă, exercită conducerea supremă asupra puterii executive, este
comandantul suprem al forţelor armate şi exercită controlul suprem de stat.
Asemenea forme de guvernământ monarhice se menţin actualmente în foarte
puţine ţări.
Monarhia parlamentară este forma de guvernământ ce se caracterizează
printr-o autoritate redusă a monarhului, parlamentul dispunând de largi
atribuţii. Guvernul se formează pe baza majorităţii parlamentare, având
răspunderea pentru activitatea sa în faţa parlamentului. Atribuţiile monarhului
sunt limitate la chestiuni de reprezentare. Această formă de guvernământ există
astăzi în state precum Anglia, Belgia, Suedia, Norvegia, Danemarca 11.
Regimurile politice ale statelor moderne pot fi împărţite în regimuri
democratice şi autoritare, autocratice , în funcţie de modul în care predomină
procedeele şi formele democratice sau autoritare, antidemocratice de guvernare.
Instaurarea democraţiei cu principiile ei privind egalitatea cetăţenilor în
faţă legii, desfiinţarea privilegiilor de casă, principiul legalităţii în activitatea
organelor de stat, cu instituţiile democratice, în primul rând cu sistemul
parlamentar, au fost enunţate ca parte principală a programului burgheziei
revoluţionare, care lupta pentru a atrage de partea ei masele populare. După
victoria revoluţiilor burgheze, aceste principii şi instituţii au fost consfinţite prin
constituţii burgheze, creându-se condiţiile pentru funcţionarea sistemului
democraţiei.
Regimurile politice autoritare prezintă o mare varietate, în funcţie de
ponderea procedeelor antidemocratice în exercitarea puterii de stat. Aceste
regimuri autocratice şi totalitare sunt regimuri fasciste şi comuniste. Regimurile
politice fasciste au fost instaurate în Italia, Spania, Portugalia, Ungaria,
Bulgaria, România, cu nuanţe specifice fiecărei ţări. Regimurile politice fasciste
au fost statornicite atât în statele cu forme de guvernământ monarhică, cât şi în
cele cu forma de guvernământ republicană.
11
M. Luburici, op. cit., pag. 155.
 Caracteristicile principale ale regimurilor totalitare sunt următoarele 12:
 desfiinţarea sau anihilarea sistemului parlamentar;
 trecerea întregii puteri în mâinile dictatorului şi ale camarilei sale;
 minimalizarea drepturilor şi libertăţilor politice ale cetăţenilor;
 instaurarea terorii poliţieneşti şi judiciare şi a diferitelor forme de
teroare extrajudiciară;
 înfiinţarea lagărelor de concentrare pentru suprimarea adversarilor
regimului;
 proclamarea ideologiei şi politicii şovine şi rasiale.
Formele de structură ale statelor moderne sunt unitare (statul se împarte în
unităţi administrativ-teritoriale: provincii, departamente, regiuni, districte) şi
compuse (federaţii, în trecut şi confederaţii).
În cadrul federaţiilor, subiectele federaţiei dispun de o anumită autonomie,
care se manifestă în existenţa unor organe proprii în domeniul legislativ, executiv
şi judecătoresc.
Orice stat din punct de vedete al structurii, este stat unitar (cunoscut în
literatura de specialitate ca stat simplu) sau stat federativ (cunoscut în literatura de
specialitate ca stat federal, compus sau complex).
1. Statul unitar - este acel stat pe teritoriul căruia se exercită o singură putere
de stat, ceea ce înseamnă că statul unitar are un singur organ legiuitor, un singur guvern,
un singur organ judecătoresc suprem13. Populaţia statului unitar are o singură cetăţenie şi
o singură constituţie. Teritoriul statului unitar este organizat în aşa fel încât, organele de
conducere ale unităţilor administrativ-teritoriale să fie subordonate în mod egal faţa de
autorităţile centrale, în limitele prescrise de normele legale. Statul unitar nu este
incompatibil cu principiul descentralizării, cu acordarea unor largi autonomii organelor
12
M. Luburici, op. cit., pag.156.
13
Ion Rusu, op. cit., pag. 191.
de conducere din unităţile administrativ-teritoriale ale statului şi recunoaşterea
competenţelor de decizie ale acestora în limitele prescrise de lege.
2. Statul federativ sau statul compus - este alcătuit din două sau mai
multe state membre, numite şi state federate, care îşi transferă o parte din atributele
lor suverane, statul nou creat fiind distinct de cele care îl alcătuiesc14.
Relaţiile dintre statul federativ şi statele membre se caracterizează prin
următoarele aspecte:
 Statul federativ este o unitate statală - relaţiile sociale se desfăşoară
conform prevederilor din Constituţia federală a statului compus, existând o
reglementare comună a statelor membre, care emană de la organele federaţiei. Starul
federativ are organe legiuitoare, executive şi de justiţie, iar persoanele care alcătuiesc
populaţia statului federativ au două cetăţenii: cetăţenia statului federativ şi cetăţenia
statului federal.
 Conform normelor şi principiilor dreptului internaţional, statul federativ
este subiect de drept internaţional;
 Statele federate (membre ale statului federativ) îşi păstrează personalitatea
juridică şi autonomia, ceea ce înseamnă că fiecare stat membru are o constituţie ale
cărei prevederi nu trebuie să contravină reglementărilor din Constituţia statului fe-
derativ, au o legislaţie proprie elaborată de către organele proprii, legiuitoare sau a
cărei executare este asigurată de propriile organe administrative şi de justiţie. În
anumite limite, statul federat este subiect de drept internaţional şi poate participa la
constituirea autorităţilor federative în condiţiile prevăzute de Constituţia federală.
3. Asociaţiile de state. Principalele forme ale asociaţiilor de state sunt:
confederaţia, uniunea personală şi uniunea reală15.
14
Ion Rusu, op. cit., pag. 192.
15
Ibidem.
 Confederaţia de state a luat naştere prin asocierea a două sau mai multe state
care au convenit să-şi creeze organe comune, păstrându-şi însă suveranitatea şi
calitatea de subiecte de drept internaţional, fără să implice apariţia unui nou stat. În
cadrul confederaţiei de state apar unificări ale legislaţiei în anumite probleme,
activitatea ei referindu-se la anumite aspecte generale, care sunt esenţiale şi, în
acelaşi timp, comune statelor membre (interese economice, politice, de apărare).
Puterea confederaţiei de state, mai bine zis a organelor confederate este
limitată, aceasta întrucât actele adoptate în cadrul confederaţiei pentru a produce
efecte juridice trebuiesc confirmate ulterior de autoritatea componentă a statului
confederat.
Uniunea personală rezultă din asocierea a două sau mai multe state care au un
monarh sau şef de stat comun, ca urmare a succesiunii la tron sau unor hotărâri
internaţionale. Totuşi, se păstrează suveranitatea statelor membre ale uniunii
personale.
Uniunea reală rezultă din asocierea a două sau mai multe state care au un şef de
stat comun şi anumite organe comune. Statele membre, de comun acord, printr-un
tratat internaţional, convin să aibă organe comune mai ales în domeniul relaţiilor
externe, armatei, finanţelor.
În ceea ce priveşte ţara noastră, conform legii fundamentale din 1991, aceasta
este un stat naţional, unitar şi indivizibil, având ca fundament unitatea poporului
roman.
Trăsăturile statului unitar, valabile şi în cazul României, sunt următoarele:
a) pe teritoriul tării se află o singură formaţiune statală, ceea ce implică
manifestarea unui singur rând de autorităţi. Astfel, România are un singur Parlament
(putere legiuitoare), o singură putere executivă (chiar dacă e bicefală), un singur
organ suprem judecătoresc (Curtea Supremă de Justiţie);
 b) cetăţenii au o singură cetăţenie, cetăţenia română;
c) teritoriul ţării este organizat în unităţi administrativ-teritoriale (judeţe,
oraşe şi comune), autorităţile locale ale acestora fiind autonome uniform faţă de
autorităţile centrale;
d) întreaga activitate se desfăşoară conform reglementărilor unei singure legi
fundamentale;
e) statul român este singur subiect de drept internaţional, acţionând conform
intereselor sale şi cu respectarea normelor dreptului internaţional.
Alături de românii majoritari, minorităţile beneficiază de aceleaşi drepturi,
coform reglementărilor constituţionale (art. 4 alin. 2 „România este patria comună
şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de
origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de
avere sau de origine socială”).