Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

Structuri teritorial-administrative necesare gestionării

dezvoltării regionale în România
Dezvoltarea regională este un concept mai nou pentru ţara noastră, care a început să
prindă contur în anul 1998, odată cu apariţia primei legi referitoare al acest fenomen. Procesul
economico-social de dezvoltare regională a demarat destul de greoi, determinat fiind de
centralizarea excesivă, caracteristică aparatului administrativ din România.
Pentru a pregăti descentralizarea deciziilor de la nivel central în România au luat fiinţă,
prin asociere voluntară, opt regiuni de dezvoltare (NUTS 2) entităţi teritoriale specifice, fără
statut administrative, care au următoarele caracteristici:
 sunt structuri asemănătoare cu cele ale Uniunii Europene şi care au apărut în
anul 1999, prin aplicarea prevederilor Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea
regionala în România;
 în conformitate cu legislaţia naţională în vigoare, structuri regionale se bazează
pe existenta unui parteneriat instituţional (public-privat), conform căruia Agenţia
Naţională de Dezvoltare Regională este structura publica, iar cele opt agenţii
pentru dezvoltare regionala sunt structuri private.

 În consecinţă, flexibilitatea constituirii şi funcţionarii acestor structuri, ca şi lipsa

experienţei practice în managementul acestor programe specifice (primul
program regional începând în toamna anului 1999), au determinat ca sa se
procedeze la un sistem mixt de gestionare a proceselor de dezvoltare regională,
concretizat în practicarea unei soluţii de compromis de genul următor:
 păstrarea, pentru o perioada limitata de timp a procesului de programare şi
decizie la nivelul anterior adoptării Legii 151/1998;
 implicarea noilor structuri regionale în procesul programării şi al deciziei numai
cu rol consultativ.
Regiunea reprezintă în cadrul politicii de dezvoltare regională a UE, elementul
fundamental în demersurile teoretice şi practice pentru fundamentarea strategiilor şi politicilor
de dezvoltare economica şi sociala în plan teritorial, neimplicarea acestora în elaborarea
programele de dezvoltare duce la îngreunarea procesului de implementare a acestora. De
aceea a fost necesară înfiinţarea regiunilor de dezvoltare în România şi implicarea acestora în
elaborarea documentelor de programare. Structurarea teritoriului ţării noastre pe regiuni este
redată în tabelul 1.2.
Tabelul 1.2
Repartizarea teritorială a României pe regiuni
Regiunile Suprafaţa Populaţia Densitate
Judeţele
geografice (kmp.) (mii loc.) (loc./kmp.)
Bacău,Vaslui, Neamţ, Iaşi,
1. Nord-Est 36.850 3.743 101,6
Suceava, Botoşani
Constanţa, Tulcea,Brăila
2. Sud-Est 35.762 2.868 80,2
Buzău,Vrancea, Galaţi
Teleorman, Giurgiu,Călăraşi,
3. Sud Ialomiţa, Dâmboviţa, Prahova, 34.453 3.375 98,0
Argeş
Olt, Dolj, Gorj,
4. Sud-Vest 29.212 2.341 80,1
Mehedinţi,Vâlcea
5. Vest Caraş-Severin, 32.034 1.955 61,0

1
Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

Hunedoara,Timiş, Arad
Cluj, Sălaj, Bihor, Bistriţa-
6. Nord-Vest 34.159 2.766 80,7
Năsăud, Maramureş,Satu Mare
Braşov,Covasna, Sibiu,Alba,
7. Centru 34.100 2.547 78,7
Harghita,Mureş
8. Bucureşti Bucureşti, Ilfov 1.821 2.210 1213,8

Sursa: Comisia Naţională pentru Statistica “Anuarul statistic al României” 2008.

Aşa cum rezultă din datele tabelului 1.2, cea mai importantă regiune de dezvoltare a
României este cea de Nord-Est, cu o suprafaţă de cca. 36, 8 mii kmp şi o populaţie de peste
3,7 milioane de locuitori, alcătuită din judeţele: Bacău, Vaslui, Neamţ, Iaşi, Suceava şi
Botoşani. Aceasta este urmată de regiunea de Sud-Est care are aproximativ 35,7 mii kmp şi o
populaţie de peste 2,8 milioane de locuitori, formată din judeţele: Constanţa, Tulcea, Brăila,
Buzău, Vrancea şi Galaţi.
Regiunile administrative din România sunt reprezentate de "judeţ", structură
administrativă similară cu NUTS 3. Acestea au fost înfiinţate prin Legea 2/1968 privind
organizarea administrativa a României. În prezent, România are 41 de judeţe, la care se
adaugă Municipiul Bucureşti. La acest nivel teritorial toata administraţia publica centrala are
propriile servicii descentralizate. Aceasta situaţie explică de ce documentele de programare şi
finanţare de la bugetul de stat, care aparţin administraţie publice centrale, au ca unităţi locale
de referinţa judeţele (NUTS 3) şi respectiv comunele (NUTS 5).
Spaţiul rural din România este format, în prezent, din suprafaţa administrativa a celor
2698 de comune existente pe întreg teritoriul tarii, care reunesc populaţia rurala a tarii,
conform Legii 2/1968 de organizare administrativ-teritorială. Comunele sunt formate din unu
sau mai multe sate, existând în total 13.089 de sate în spaţiul rural.
Spaţiul rural este constituit din toate comunele din România şi este definit în articolul 5
al Legii 2/1968: “ comuna este unitatea administrativ teritorială ce cuprinde populaţia rurala
unita prin interese comune şi tradiţii. O comuna este formata din unul sau mai multe sate după
condiţii economice, sociale, culturale, geografice şi demografice. Organizarea comunei
asigura dezvoltarea economica, administrativa culturala şi sociala a localităţilor rurale".
O nouă definire a spaţiului rural a fost stipulată prin Ordinul comun nr. 173/160/93 din
martie 2004, al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Ministerului
Administraţie şi Internelor şi Ministerului Integrării Europene. Actul normativ, respectând
principiile Cartei Europene a Spaţiului Rural, defineşte noţiunea de spaţiu rural prin
componenta teritorială, raportând zona geografica la structura fondului funciar şi la
caracteristici dominante, referitoare la populaţia şi natura activităţilor desfăşurate de aceasta
în respectivele zone geografice, diferite de cele ale populaţiei urbane.
Definirea în acest fel a noţiunii de spaţiul rural, lărgeşte aria de acoperire geografica a
Programului SAPARD, prin cuprinderea în interiorul cofinanţării eligibile a proiectelor de
dezvoltare rurala, din încă 659 localităţilor rurale.
Suprafaţa spaţiului rural, astfel delimitat, însumează 212,7 mii km2, reprezentând peste
89% din suprafaţa tarii. Populaţia care trăieşte în spaţiul rural numără 9,7 milioane locuitori
(în anul 2005) şi reprezintă 45,1% din populaţia tarii, rezultând o densitate relativ slaba, de
sub 46,0 locuitori/km2.
Spaţiul rural, ca suprafaţă şi populaţie, nu are o pondere la fel de mare în toate cele opt
regiuni de dezvoltare. Cel mai întins spaţiu rural este în regiunea Nord-Est (94,0% din
suprafaţa), iar cea mai numeroasa populaţie rurala este în regiunea Sud (55,7% din populaţie).
Un caz particular îl reprezintă regiunea Bucureşti, în cuprinsul căreia se găseşte şi municipiul
Bucureşti, capitala României. Aceasta concentrează 88,8 % din întreaga populaţie a regiunii.
Populaţia rurala din jurul Capitalei nu reprezintă decât 11,2% din populaţia regiunii.

2
Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

Comuna este unitatea administrativa de baza pe teritoriul căreia se implementează

politica rurala. Autorităţile comunale sunt partenerii locali ai autorităţilor judeţene şi regionale
în realizarea politicii rurale. Numărul partenerilor locali variază de la 266 comune în cazul
regiunii Vest, la 492 în cazul regiunii Sud. Excepţie face regiunea Bucureşti, care are numai
37 de comune. Populaţia medie a unei comune este de 3775 locuitori, dar exista o mare
varietate a comunelor din România sub aspectul dimensiunilor demografice. O comuna este
formata din mai multe sate. În medie, revin 4,9 sate pe o comuna. Peste jumătate din comune
(55,4%) sunt formate din 1- 4 sate, iar 6,2% din comune au mai mult de 10 sate.
Satele prezintă o mare diversitate sub aspectul numărului de locuitori. Dimensiunea
satelor variază, de la cele care au doar câţiva locuitori, pana la sate cu peste 7000-9000
locuitori. Predomina insa satele cu putini locuitori, numărul mediu de locuitori ai unui sat
fiind de cca. 800.
Pentru o evaluare realistă a nivelului de dezvoltare regională a României este util a se
compara situaţia din ţara noastră cu cea din ţările membre ale UE, de care trebuie să ne
apropiem ca nivel de dezvoltare economico-socială. Principalii indicatori privind dezvoltarea
regională a ţării noastre comparativ cu cei din ţările membre ale UE sunt prezentaţi în tabelul
1.3.

Tabelul 1.3
Principalii indicatori privind dezvoltarea regională a României comparativ cu UE în
anul 2008
Uniunea
Specificare U.M România
Europeană
Populaţia totală mil.loc. 21,8 376,5
Suprafaţa totală km 238391 3 191 000
Densitatea populaţiei loc/ km² 91,4 118
Dinamica populaţiei în
% 95,0 103,0*
2002/2001
Ponderea populaţie rurale % 46,7 17,5*
Structura populaţiei pe grupe
% 100 100
de vârsta
 0-14 ani % 17,3 17,4
 15-64 ani % 68,6 67,0
 60 de ani şi peste % 14,1 15,6
PIB/loc.(ppc) Euro/ loc. 5.700 24.238
Structura populaţiei ocupate % 100 100
 Agricultura % 36,2 4,5
 industrie, construcţii % 39,0 29,3

3
Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

 servicii % 34,8 66,2

Rata şomajului % 8,4 9,2
Natalitate %o 10,5 -
Durata medie de viaţă:
 bărbaţi ani 67,6 74,6
 femei ani 74,9 80,9
*Numai populaţia din localităţile cu densitate demografica sub 100 loc./km 2.
Sursa: Comisia Naţională pentru Statistica “Anuarul statistic al României” 2008.
Potrivit ultimei perspective, orice teritoriu naţional poate constitui obiectul unor
multiple decupaje, în funcţie de fiecare componentă suprapusă. Din punct de vedere
administrativ, cadrul cel mai bine administrat este regiunea plan, întrucât împărţirea teritorial
- administrativă, chiar şi artificială sau supusă observaţiilor critice, poate oferi fundamentarea
unei planificări regionale.
Acestui tip i se potriveşte o definiţie oficială adoptată de către Adunarea Regiunilor
Europei (Assembly of European Regions) în articolul 1 din „Declaraţia asupra
Regionalismului în Europa”, conform căreia „Regiunea este entitatea publică teritorială
corespunzătoare nivelului imediat inferior celui de stat şi dotată cu un guvern care dispune de
puteri politici proprii”1.
Regiunea de dezvoltare trebuie să fie bine definită şi delimitată într-un spaţiu geografic,
în raport cu obiectivele sau interesele specifice. Aceasta se poate confunda cu orice regiune
administrativă, numai dacă întinderea şi structurile sale sunt corespunzătoare.
Problematica regională are în vedere existenţa unor decalaje de dezvoltare între diferite
regiuni din aceeaşi ţară. Acest fapt este considerat de către economişti drept o „tendinţă
naturală de divergenţă regională”, ce are drept cauză diferenţa ritmului de dezvoltare
economică de la o regiune la alta.2
Pentru evidenţierea diferenţelor de dezvoltare între diferitele regiuni, în politica
regională europeană se foloseşte termenul „disparităţi”. Acest termen mai are şi sensul de
„dezechilibre” între diverse sectoare ale regiunilor.
În general, diferenţele se cuantifică prin utilizarea indicatorilor macroeconomici PIB
total sau PIB pe locuitor, calculaţi la nivel regional.
Amploarea divergenţelor regionale sunt cuantificate împreună sau separat de gradul de
dezvoltare economică a tuturor regiunilor prin abaterea indicatorilor regionali de la media pe
ţară sau de la media comunitară. De asemenea, se calculează diferenţele dintre valorile
indicatorilor similari pe plan interregional.
De exemplu, sunt calculate astfel decalajele între nivelul veniturilor şi nivelul
productivităţii muncii, diferenţele dintre gradul de antrenare sau structura ocupării forţei de
muncă, diferenţele între disponibilitatea sau accesibilitatea resurselor naturale şi culturale,
densitatea infrastructurii.
Cel mai uzual indicator este PIB pe locuitor, utilizat cu precădere datorită dublei sale
accepţiuni: (1) de măsură a volumului rezultatelor din activitatea economică şi (2) de
exprimare a veniturilor încasate de participanţii la activitatea economică într-o anumită
regiune.
Politica regională europeană are drept scop compensarea tendinţei naturale de
divergenţă prin realizarea convergenţei regionale (apropierea între nivelul PIB pe locuitor a
diferitelor regiuni într-un stat membru, precum şi la nivel comunitar).
Politica regională are ca principal obiectiv sprijinirea zonelor geografice mai slab
dezvoltate, în vederea diminuării diferenţelor dintre comunităţile aceleiaşi ţări - sau aceluiaşi

1
Declaration sur le Regionalisme en Europe, Service Presse et Communication, ARE, 1996.
2
Miron Dumitru, Economia Uniunii Europene, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p.419

4
Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

spaţiu, în cazul Uniunii Europene - în ceea ce priveşte bunăstarea populaţiei. Pentru ca

politica regională - ca parte a politicii autorităţilor publice - să-şi poată atinge obiectivele
propuse, este necesara existenţa acelor instituţii capabile să gestioneze resursele proprii şi cele
alocate de celelalte autorităţi centrale şi locale în vederea dezvoltării locale şi amenajării
teritoriului.
Astfel, măsurile de politică regională încearcă să suplinească asimetriile existente în
ceea ce priveşte dotarea cu diferiţi factori de producţie, prin favorizarea şi impulsionarea
realizării transferului de tehnologii, de capitaluri şi de forţă de muncă spre regiunile
defavorizate.
Confruntându-se cu disparităţi regionale cronice, principala prioritate a autorităţilor este
aceea de definire a unei strategii de dezvoltare regională pe termen lung, menită să creeze sau
să atragă, să direcţioneze resursele în scopul eliminării decalajelor. Caracterul problemelor
regionale le face uşor de identificat, dar impune un consum enorm de eforturi într-un interval
îndelungat de timp pentru a realiza remedierea acestora. Astfel devine ca imperativă
intervenţia autorităţilor centrale în direcţia eliminării diferenţelor regionale, prin intermediul
unei politici regionale coerente.
Regiunile din Uniunea Europeană cu un PIB pe locuitor scăzut sunt mai puţin
dezvoltate şi au în comun unele din următoarele caracteristici:
 îndepărtarea geografică şi infrastructură necorespunzătoare cerinţelor actuale,
mai ales în ceea ce priveşte căile de comunicaţie sau infrastructura de protecţie
a mediului înconjurător;
 structuri industriale îmbătrânite sau neperformante, ce folosesc tehnologie
necompetitivă, sau care produc bunuri ce nu mai sunt căutate pe piaţă;
 un sector agricol nemodernizat;
 mutaţii sociale, depopulare urbană sau rurală, având consecinţe negative din
punct de vedere social sau economic, dar şi asupra mediului3.
Diferitele combinaţii ale dezavantajelor de mai sus pot avea drept rezultate în plan
social excluziunea socială, un sistem şcolar de o calitate scăzută şi o rată a şomajului foarte
ridicată4.
Obiectivele de dezvoltare regională şi principalele aspecte ale acestui tip de politici sunt
puse în discuţie în Uniunea Europeană la diferite niveluri teritoriale.
(1) Există un tip de abordare generală la nivel comunitar prin care se stabilesc
principiile şi obiectivele unei politici regionale supra-naţionale, ce are drept scop creşterea
coeziunii economice şi sociale între cele 27 de state membre, dar şi al ţărilor candidate.
(2) În al doilea rând, mai există şi o abordare specifică la nivel naţional, a fiecărui stat
european membru sau non-membru al UE.
Diversitatea de abordări de la un capăt la altul al Uniunii Europene se datorează
existenţei sistemelor administrative relativ centralizate sau federale. Un punct central al
discuţiilor privind politica regională îl reprezintă problematica deconcentrare versus
centralizare.
În cadrul Uniunii Europene, statele central şi est europene, foste comuniste, reprezintă o
situaţie particulară în ceea ce priveşte politica regională.
După ce au fost caracterizate de un sistem extrem de centralizat în ultimele cinci
decenii, au experimentat o perioadă de tranziţie şi acum participă la politicile Uniunii în
calitate de state membre.
Nu în ultimul rând, trebuie menţionată dezvoltarea regională propriu-zisă. Politicile
regionale autohtone sunt concepute într-un cadru în care obiectivele specifice sunt dezvoltate

3
Gabriel Pascariu, op. cit., p.71
4
http://www.europa.eu.int/pol/reg/overview_en.htm

5
Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

în concordanţă cu nevoile şi potenţialul propriu. Acest tip de politici este propriu în special
ţărilor dezvoltate.
Politica regională naţională în statele din vestul Europei are o tradiţie mult mai
îndelungată decât politica comunitară. Primul tip de politică regională europeană poate fi datat
în urmă cu 60 de ani, în Marea Britanie, prin adoptarea pachetului de Legi pentru zone
speciale (Special Areas Acts) din 1934 şi 1937, ce aveau drept scop asigurarea reabilitării
zonelor industriale, ce erau atunci afectate de un nivel ridicat al şomajului5.
Cea mai mare parte din politicile de dezvoltare regională la nivel naţional sunt rezultatul
intervalului postbelic, începând cu anii „60 din secolul trecut. În această perioadă a fost
recunoscut rolul guvernelor naţionale ca principali actori în procesul de redistribuţie a
activităţilor economice şi prin investiţii în infrastructură. Cazul Franţei cu un impact puternic
al politicii naţionale este foarte relevant în acest sens, pentru că în această perioadă s-a realizat
cea mai mare parte a infrastructurii rutiere şi feroviare a ţării6. Obiectivele principale ale
politicilor din deceniul al şaselea erau legate de "regiunile problemă", iar această abordare a
dus la atingerea unor rezultate însemnate timp de 20 de ani.
Anii „70 marchează schimbări semnificative în domeniul politicilor regionale, iar
intervenţia statelor naţionale se reduce treptat, prin promovarea politicilor de liberalizare
economică, de reglementare şi privatizare; se renunţă la diferitele forme de ajutor direct
acordat firmelor şi se trece la măsuri indirecte de asistenţă a antreprenoriatului, în
special prin reducerea fiscalităţii şi nivelului de impozitare. În schimb, se oferă un alt tip
de suport, prin programele de formare profesională a şomerilor sau angajaţilor, prin servicii de
consultanţă şi încurajarea inovării7.
Există un consens în ceea ce priveşte direcţia către care trebuie să se îndrepte orice
politică de dezvoltare regională. Astfel, măsurile luate la nivel naţional urmează dinamica
schimbărilor continue şi specifice datorate restructurării producţiei sau ridicării nivelului de
competitivitate de la nivel naţional şi local. Astfel, stabilitatea macroeconomică devine
principala prioritate a statelor membre.
Până la crearea unei pieţei unice, fiecare guvern naţional a abordat provocarea
diferenţelor economice şi sociale de la nivel regionale în mod specific, strict la nivel naţional.
În timp, Comunităţile Europene au oferit asistenţă financiară pentru dezvoltare prin diverse
fonduri, pentru a întâmpina eforturile naţionale şi au impus încetul cu încetul un caracter
unitar al politicii regionale europene.
Obiectivele politicii regionale europene începând cu anii ‟70-‟80 au demonstrat
tendinţa de îmbinare a politicilor regionale şi a politicilor structurale, pentru dezvoltarea
competitivităţii la toate nivelele, în strânsă legătură cu lupta împotriva diferenţelor.
Asigurarea celor patru libertăţi, a liberei circulaţii a bunurilor, serviciilor, persoanelor şi
capitalului, putea avea un impact negativ asupra regiunilor mai puţin dezvoltate din statele
membre, precum şi asupra unor grupuri sociale. În acest fel, problematica regiunilor mai puţin
dezvoltate a devenit proprie Comunităţii şi avea nevoie de aplicarea unor soluţii la nivelul
comunitar, astfel încât regiunile întârziate din punct de vedere economic (inclusiv populaţia
afectată) să fie sprijinite în mod direct8.
În ansamblu, reducerea diferenţelor şi întărirea coeziunii economice şi sociale are şi un
puternic argument economic: dezvoltarea regiunilor conduce la stimularea comerţului, la
crearea de pieţe noi pentru toate categoriile de bunuri industriale sau de larg consum. În plus,
echilibrarea industriei, a ocupării forţei de muncă şi a dezvoltării infrastructurii poate atenua

5
Gabriel Pascariu, Impactul politicii de coeziune sociala asupra dezvoltarii economico-sociale la nivel regional
în România, p.51
6
Violeta Puşcaşu, op. cit., p.17
7
Gabriel Pascariu, op. cit., p.53
8
Politica de dezvoltare regională, Institutul European din România, Bucureşti, 2003, pag.5

6
Curs 3: Dezvoltare rurală Ugureanu George

consecinţele negative ale suprapopulării şi migraţiei, cu care sunt confruntate unele regiuni
prospere şi ar putea redirecţiona surplusurile către celelalte regiuni, asigurând o dezvoltare
echilibrată la nivel general.
Avantajele unei pieţe europene lărgite, creată prin înlăturarea barierelor ce nu permiteau
circulaţia liberă a bunurilor, serviciilor, persoanelor sau capitalului, trebuie să fie accesibile
tuturor membrilor, ca toţi să se poată bucura în acelaşi fel.
Dar având în vedere că unele statele membre şi, mai ales, unele regiuni ce le compun nu
sunt pregătite pentru întâmpina concurenţa ivită în noul spaţiu creat, trebuie avute în vedere
măsuri pentru ca regiunile cu un grad mai redus de dezvoltare să nu fie afectate negativ şi să
poată beneficia în mod egal de noile condiţii.
Argumentele în favoarea unei politici regionale se întemeiază pe echitate, solidaritate şi
pe faptul că bunăstarea economică a cetăţenilor unui stat depinde de prosperitatea tuturor
celorlalte economii. Rezolvarea unor probleme structurale dintr-un stat membru generează
beneficii ce pot transcede graniţele dintre state9.
Chiar dacă efectele pozitive sunt recunoscute, istoria politicii regionale este
caracterizată de momente de tensiune şi de controverse, în special datorită faptului că se
realizează pe baza alocaţiilor financiare de la bugetul comunitar, creat prin contribuţiile
statelor membre. Iar faptul că în final unele primesc mai mult şi altfel mai puţin, reprezintă o
realitate greu de acceptat şi de asumat.

9
H. W. Armstrong, Regional Policy, în The European Union. Economies and Policies, coord. Ali M. El-Agraa,
Pearson Education Ltd, 2001, Essex, pag. 389.