CJUE, C-33/07, Jipa, hotrrea din 10 iulie 2010, Rec. 2008 p. I-5157.

HOTRREA CURII (Camera nti) 10 iulie 2008(*)

Cetenia Uniunii Articolul 18 CE Directiva 2004/38/CE Dreptul la liber circula ie i edere pe teritoriul statelor membre al cetenilor Uniunii i al membrilor familiilor lor

n cauza C-33/07, avnd ca obiect o cerere de pronun are a unei hotrri preliminare formulat n temeiul articolului 234 CE de Tribunalul Dmbovia (Romnia), prin decizia din 17 ianuarie 2007, primit de Curte la 24 ianuarie 2007, n procedura Ministerul Administraiei i Internelor Direcia General de Paapoarte Bucureti mpotriva lui Gheorghe Jipa, CURTEA (Camera nti), compus din domnul P. Jann, pre edinte de camer, domnii A. Tizzano (raportor), A. Borg Barthet, M. Ilei i E. Levits, judectori, avocat general: domnul J. Mazk, grefier: domnul R. Grass, avnd n vedere procedura scris, lund n considerare observaiile prezentate: pentru guvernul romn, de doamna E. Ganea, n calitate de agent; pentru guvernul elen, de doamnele E. Skandalou i G. Papagianni, n calitate de ageni; pentru Comisia Comunitilor Europene, de doamnele D. Maidani i I. Trifa, n calitate de ageni,

dup ascultarea concluziilor avocatului general n edina din 14 februarie 2008, pronun prezenta

Hotrre

Cererea de pronunare a unei hotrri preliminare prive te interpretarea articolului 18 CE i a articolului 27 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cet enii Uniunii i membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 i de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE i 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, cu rectificare n JO L 229, p. 35, Ediie special, 05/vol. 7, p. 56). Aceast cerere a fost formulat n cadrul unui litigiu avnd ca obiect o cerere introdus de Ministerul Administraiei i Internelor Direcia General de Paapoarte Bucureti (denumit n continuare ministerul) prin care se urmrete pronunarea unei decizii de ctre Tribunalul Dmbovi a care s interzic domnului Jipa, resortisant romn, s cltoreasc n Belgia pentru o perioad pn la trei ani.

Cadrul juridic Reglementarea comunitar 3 Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede: Fr a aduce atingere dispoziiilor privind documentele de cltorie aplicabile controalelor la frontierele naionale, toi cetenii Uniunii care dein cri de identitate valabile sau paapoarte valabile i membrii familiei acestora care nu au cetenia unui stat membru i care dein paapoarte valabile au dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru. 4 Potrivit articolului 27 alineatele (1) i (2) din Directiva 2004/38: (1) Sub rezerva dispoziiilor prezentului capitol, statele membre pot restrnge libertatea de circula ie i de edere a cetenilor Uniunii i a membrilor lor de familie, indiferent de cet enie, pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public. Aceste motive nu pot fi invocate n scopuri economice. (2) Msurile luate din motive de ordine public sau siguran public respect principiul propor ionalitii i se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n cauz. Condamnrile penale anterioare nu pot justifica n sine luarea unor asemenea msuri. Conduita persoanei n cauz trebuie s constituie o amenin are real, prezent i suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societii. Nu pot fi acceptate motivri care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraii de prevenie general. Reglementarea naional 5 Articolul 1 din Acordul dintre Guvernul Romniei, pe de o parte, i Guvernele Regatului Belgiei, Marelui Ducat al Luxemburgului i Regatului rilor de Jos, pe de alt parte, privind readmisia persoanelor aflate n situa ie ilegal, semnat n 1995 i aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 825/1995 (Monitorul Oficial al Romniei nr. 241 din 20 octombrie 1995, denumit n continuare Acordul de readmisie), prevede: Guvernul Romniei readmite intrarea pe teritoriul su, la cererea Guvernului Belgiei, al Luxemburgului sau al rilor de Jos i fr formaliti, a oricrei persoane care nu ndepline te sau nu mai ndepline te condiiile de intrare sau de edere aplicabile pe teritoriul Belgiei, al Luxemburgului sau al rilor de Jos, n msura n care s-a stabilit sau este prezumat c aceasta are cetenia romn. 6 Articolul 3 alineatele (1) i (3) din Legea nr. 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei circula ii a cetenilor romni n strintate (Monitorul Oficial al Romniei nr. 682 din 29 iulie 2005), n versiunea aplicabil litigiului din aciunea principal (denumit n continuare Legea nr. 248/2005), prevede:

(1) Limitarea exercitrii dreptului cet enilor romni la liber circulaie n strintate se poate face numai temporar, n cazurile i n condiiile prevzute n prezenta lege, i const n suspendarea sau, dup caz, restrngerea exercitrii acestui drept. [...] (3) Restrngerea exercitrii dreptului la liber circula ie n strintate reprezint interdic ia temporar de a cltori n anumite state, dispus de autorit ile competente romne, n condiiile prezentei legi. 7 Articolul 38 din Legea nr. 248/2005 are urmtorul cuprins: Restrngerea exercitrii dreptului la liber circula ie n strintate a cetenilor romni poate fi dispus pentru o perioad de cel mult 3 ani numai n condiiile i cu privire la urmtoarele categorii de persoane: a) cu privire la persoana care a fost returnat dintr-un stat n baza unui acord de readmisie ncheiat ntre Romnia i acel stat; cu privire la persoana a crei prezen pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desf oar sau ar urma s o desfoare, ar aduce atingere grav intereselor Romniei sau, dup caz, rela iilor bilaterale dintre Romnia i acel stat.

b)

Articolul 39 din Legea nr. 248/2005 prevede: n situaia prevzut la art. 38 lit. a), msura se dispune, la solicitarea Direc iei Generale de Paapoarte, cu privire la statul de pe teritoriul cruia a fost returnat persoana, de ctre tribunalul n a crui raz teritorial se afl domiciliul acestei persoane, iar cnd aceasta are domiciliul n strintate, de ctre Tribunalul Bucure ti.

Aciunea principal i ntrebrile preliminare 9 Domnul Jipa a prsit Romnia la 10 septembrie 2006 pentru a se deplasa pe teritoriul Regatului Belgiei. La 26 noiembrie 2006, a fost returnat n Romnia deoarece se afla n situa ie de edere ilegal pe teritoriul acestui stat membru, n conformitate cu termenii acordului de readmisie. La 11 ianuarie 2007, Tribunalul Dmbovi a a fost sesizat cu o cerere formulat de minister n temeiul prevederilor articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005, de dispunere a unei msuri prin care s i se interzic domnului Jipa s cltoreasc n Belgia pe o perioad de pn la trei ani. Instana de trimitere subliniaz c cererea ministerului nu precizeaz natura ederii ilegale care a determinat readmisia domnului Jipa. n aceste circumstane, Tribunalul Dmbovia a hotrt s suspende judecarea cauzei i s adreseze Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) Articolul [18 CE] [] trebuie interpretat n sensul c se opune ca legisla ia Romniei (i anume articolele 38 i 39 din [Legea nr. 248/2005] []) s mpiedice exercitarea dreptului la liber circula ie a persoanelor? 2) a) Dispoziiile articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 [] care mpiedic o persoan (cet ean romn i n prezent cetean al Uniunii Europene) s circule liber ntr-un alt stat (n spe membru al Uniunii Europene) constituie un obstacol n calea liberei circula ii a persoanelor, libertate consacrat la articolul 18 CE? Un stat membru al Uniunii Europene (n spe Romnia) poate dispune limitarea exercitrii liberei circulaii a cetenilor pe teritoriul altui stat membru? Termenul edere ilegal n sensul Hotrrii Guvernului [romn] nr. 825/1995 pentru aprobarea [acordului de readmisie] (n temeiul creia s-a dispus readmisia prtului aflat n situa ia de edere ilegal) se circumscrie motivului de ordine public sau de siguran public prevzut

10

11

12

b)

3)

a)

la articolul 27 din Directiva 2004/38/CE, pentru a se putea dispune restrngerea libert ii de circulaie a unei astfel de persoane? b) n situaia n care rspunsul la ntrebarea precedent este afirmativ, dispozi iile articolului 27 din [Directiva 2004/38] trebuie interpretate n sensul c statele membre pot restrnge libertatea de circulaie i de edere a cetenilor Uniunii Europene pentru motive de ordine public i de siguran public n mod automat, fr a se analiza conduita persoanei n cauz?

13

ntruct a considerat c ntrebrile respective necesit un rspuns urgent din partea Cur ii, dat fiind c domnul Jipa trebuie s aib posibilitatea s i exercite dreptul la liber circula ie sau s cunoasc ct mai repede dac se impune restrngerea exercitrii acestui drept, instan a de trimitere a solicitat Curii judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii accelerate, n temeiul articolului 104a primul paragraf din Regulamentul de procedur. Prin Ordonana din 3 aprilie 2007, preedintele Curii a respins aceast cerere pentru motivul c nu sunt ndeplinite condiiile prevzute la articolul 104a primul paragraf.

14

Cu privire la ntrebrile preliminare 15 Prin intermediul ntrebrilor formulate, care trebuie analizate mpreun, instan a de trimitere solicit, n esen , s se stabileasc dac articolul 18 CE i articolul 27 din Directiva 2004/38 se opun unei reglementri na ionale care permite restrngerea dreptului unui resortisant dintr-un stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, n special pentru motivul c a fost returnat anterior din acest stat deoarece se afla acolo n situaie de edere ilegal. n observaiile scrise prezentate Curii, guvernele romn i elen, precum i Comisia Comunitilor Europene susin aceeai opinie, considernd c trebuie s se rspund n mod afirmativ la aceste ntrebri. n aceast privin, trebuie artat n primul rnd c, n calitate de resortisant romn, domnul Jipa se bucur de statutul de cetean al Uniunii n temeiul articolului 17 alineatul (1) CE i, prin urmare, are posibilitatea de a se prevala, inclusiv fa de statul membru de origine, de drepturile aferente unui astfel de statut i n special de dreptul la liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre, astfel cum a fost conferit prin articolul 18 CE (a se vedea n acest sens, n special, Hotrrea din 20 septembrie 2001, Grzelczyk, C -184/99, Rec., p. I-6193, punctele 31-33, Hotrrea din 26 octombrie 2006, Tas-Hagen i Tas, C-192/05, Rec., p. I-10451, punctul 19, precum i Hotrrea din 23 octombrie 2007, Morgan i Bucher, C-11/06 i C-12/06, Rep., p. I-9161, punctele 22 i 23). n continuare, trebuie precizat c, astfel cum a artat avocatul general la punctul 35 din concluzii, dreptul la liber circulaie include att dreptul cetenilor Uniunii Europene de a intra ntr-un alt stat membru dect cel de origine, ct i dreptul de a-l prsi. ntr-adevr, astfel cum a avut deja ocazia s sublinieze Curtea, libert ile fundamentale garantate prin Tratatul CE ar fi golite de substan dac statul membru de origine ar putea, fr o justificare valabil, s interzic propriilor resortisan i s prseasc teritoriul statului n cauz pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru (a se vedea, prin analogie, n materie de libertate de stabilire i de liber circulaie a lucrtorilor, Hotrrea din 27 septembrie 1988, Daily Mail and General Trust, 81/87, Rec., p. 5483, punctul 16, Hotrrea din 14 iulie 1994, Peralta, C-379/92, Rec., p. I-3453, punctul 31, i Hotrrea din 15 decembrie 1995, Bosman, C-415/93, Rec., p. I-4921, punctul 97). De altfel, articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede n mod expres c to i cetenii Uniunii care dein cri de identitate valabile sau paapoarte valabile au dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru. Rezult c o situa ie precum cea a prtului din ac iunea principal, astfel cum este descris la punctele 9 i 10 din prezenta hotrre, este cuprins n sfera dreptului de liber circula ie i edere al cetenilor Uniunii n statele membre. n sfrit, trebuie amintit c dreptul la liber circula ie al cetenilor Uniunii nu este unul necondi ionat, ci poate fi supus limitrilor i condiiilor prevzute prin tratat, precum i prin dispoziiile adoptate pentru punerea sa n

16

17

18

19

20

21

aplicare (a se vedea n acest sens, n special, Hotrrea din 11 aprilie 2000, Kaba, C-356/98, Rec., p. I-2623, punctul 30, Hotrrea din 6 martie 2003, Kaba, C-466/00, Rec., p. I-2219, punctul 46, i Hotrrea din 10 aprilie 2008, Comisia/rile de Jos, C-398/06, nepublicat nc n Repertoriu, punctul 27). 22 n ceea ce privete aciunea principal, limitrile i condiiile decurg n special din articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38, dispoziie care permite statelor membre s restrng libertatea de circula ie a cetenilor Uniunii sau a membrilor familiilor acestora n special pentru motive de ordine public sau de siguran public. n aceast privin, Curtea a subliniat ntotdeauna c, de i, n general, statele membre sunt libere s stabileasc cerinele de ordine public i de siguran public n conformitate cu nevoile lor na ionale, care pot varia de la un stat membru la altul i de la o perioad la alta, nu este mai pu in adevrat c, n contextul comunitar i n special ca justificare a unei derogri de la principiul fundamental al liberei circula ii a persoanelor, aceste cerine trebuie interpretate n mod strict, astfel nct sfera lor s nu poat fi stabilit unilateral de fiecare stat membru fr exercitarea unui control din partea institu iilor Comunitii Europene (a se vedea n acest sens Hotrrea din 28 octombrie 1975, Rutili, 36/75, Rec., p. 1219, punctele 26 i 27, Hotrrea din 27 octombrie 1977, Bouchereau, 30/77, Rec., p. 1999, punctele 33 i 34, Hotrrea din 14 martie 2000, glise de scientologie, C-54/99, Rec., p. I-1335, punctul 17, precum i Hotrrea din 14 octombrie 2004, Omega, C-36/02, Rec., p. I-9609, punctele 30 i 31). Jurisprudena a precizat astfel c noiunea de ordine public presupune, n orice caz, pe lng tulburarea ordinii sociale pe care o reprezint orice nclcare a legii, existena unei ameninri reale, prezente i suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societ ii (a se vedea n special Hotrrile citate anterior Rutili, punctul 28, Bouchereau, punctul 35, precum i Hotrrea din 29 aprilie 2004, Orfanopoulos i Oliveri, C-482/01 i C-493/01, Rec., p. I-5257, punctul 66). Privite n acest context, derogrile de la principiul fundamental men ionat care ar putea fi invocate de un stat membru implic n special, astfel cum reiese din articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, c, pentru a fi justificate, msurile luate din motive de ordine public sau de siguran public trebuie s se ntemeieze exclusiv pe conduita persoanei n cauz, neputnd fi acceptate motivri care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt legate de consideraii de prevenie general. Trebuie adugat c, astfel cum au artat pe bun dreptate guvernul romn, Comisia, precum i avocatul general la punctul 43 din concluzii, o msur prin care se limiteaz exercitarea dreptului de liber circula ie trebuie adoptat n lumina unor considera ii care in de protecia ordinii publice sau a siguran ei publice a statului membru care adopt msura respectiv. A adar, aceasta nu s-ar putea ntemeia exclusiv pe motive invocate de un alt stat membru n scopul de a justifica, precum n cauza din ac iunea principal, o decizie de expulzare a unui resortisant comunitar de pe teritoriul acestui din urm stat, o asemenea considera ie nenlturnd totui posibilitatea ca astfel de motive s fie luate n considerare n cadrul aprecierii efectuate de ctre autoritile naionale competente s adopte msura de restrngere a liberei circula ii (a se vedea, prin analogie, Hotrrea din 31 ianuarie 2006, Comisia/Spania, C-503/03, Rec., p. I-1097, punctul 53). Cu alte cuvinte, ntr-o situaie precum cea din aciunea principal, mprejurarea c fa de un Uniunii s-a dispus msura returnrii de pe teritoriul unui alt stat membru unde edea n mod ilegal fi luat n considerare de statul membru de origine al acestuia pentru a limita dreptul la liber ceteanului respectiv dect n msura n care conduita acestuia reprezint o amenin are real, suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societ ii. cetean al nu ar putea circula ie al prezent i

23

24

25

26

27

Or, situaia care a determinat apari ia litigiului din aciunea principal nu pare s rspund cerin elor amintite la punctele 22-26 din prezenta hotrre. n special, din dosarul transmis Cur ii de instana de trimitere i din observaiile scrise ale guvernului romn pare s rezulte c cererea ministerului prin care se urmre te limitarea dreptului de liber circulaie a domnului Jipa are ca unic temei msura de returnare care s -a dispus fa de acesta pe teritoriul Regatului Belgiei, ntruct se afla n situa ie de edere ilegal n acest stat membru, lipsind orice apreciere specific a conduitei persoanei n cauz i orice referire la vreo ameninare pe care aceasta ar constitui-o pentru ordinea public sau pentru siguran a public. Pe de alt parte, guvernul romn precizeaz n observaiile sale scrise c nici decizia autorit ilor belgiene care au decis returnarea domnului Jipa nu a fost ntemeiat pe motive de ordine public sau de siguran public. Totui, i revine instanei de trimitere sarcina de a efectua constatrile necesare n aceast privin , pe baza elementelor de fapt i de drept care au motivat, n cauza din ac iunea principal, cererea ministerului de limitare a dreptului domnului Jipa de a iei de pe teritoriul naional.

28

29

n cadrul unei astfel de aprecieri, instan a de trimitere va trebui s stabileasc de asemenea dac respectiva limitare a dreptului de a ie i de pe teritoriul naional este apt s garanteze realizarea obiectivului pe care l urmrete i nu depete cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. ntr-adevr, din articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, precum i din jurisprudena constant a Curii reiese c o msur de restrngere a dreptului la liber circula ie nu poate fi justificat dect dac respect principiul propor ionalitii (a se vedea n acest sens, n special, Hotrrea din 2 august 1993, Allu i alii, C-259/91, C-331/91 i C-332/91, Rec., p. I-4309, punctul 15, Hotrrea din 17 septembrie 2002, Baumbast i R, C-413/99, Rec., p. I-7091, punctul 91, precum i Hotrrea din 26 noiembrie 2002, Oteiza Olazabal, C-100/01, Rec., p. I-10981, punctul 43). Prin urmare, trebuie s se rspund la ntrebrile adresate c articolul 18 CE i articolul 27 din Directiva 2004/38 nu se opun unei reglementri na ionale care permite restrngerea dreptului unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, n special pentru motivul c a fost returnat anterior din acest stat pentru c se afla acolo n situa ie de edere ilegal, cu condiia ca, pe de o parte, conduita acestui resortisant s reprezinte o amenin are real, prezent i suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societii i, pe de alt parte, msura restrictiv avut n vedere s fie apt s garanteze realizarea obiectivului pe care l urmre te i s nu dep easc cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. i revine instanei de trimitere sarcina s verifice dac acesta este cazul n cauza cu a crei solu ionare este sesizat.

30

Cu privire la cheltuielile de judecat 31 ntruct, n privina prilor din aciunea principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instan a de trimitere, este de competena acesteia s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observa ii Curii, altele dect cele ale prilor menionate, nu pot face obiectul unei rambursri.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera nti) declar: Articolul 18 CE i articolul 27 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liber circula ie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cetenii Uniunii i membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 i de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE i 93/96/CEE nu se opun unei reglementri na ionale care permite restrngerea dreptului unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, n special pentru motivul c a fost returnat anterior din acest stat pentru c se afla acolo n situaie de edere ilegal, cu condiia ca, pe de o parte, conduita acestui resortisant s reprezinte o ameninare real, prezent i suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societii i, pe de alt parte, msura restrictiv avut n vedere s fie apt s garanteze realizarea obiectivului pe care l urmre te i s nu depeasc cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. i revine instanei de trimitere sarcina s verifice dac acesta este cazul n cauza cu a crei soluionare este sesizat. Semnturi

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL JN MAZK prezentate la 14 februarie 2008(1)

Cauza C-33/07

Ministerul Administraiei i Internelor Direcia General de Paapoarte Bucureti mpotriva lui Gheorghe Jipa

[cerere de pronunare a unei hotrri preliminare formulat de Tribunalul Dmbovi a (Romnia)]

Cetenia european Articolul 18 CE Articolele 4 i 27 din Directiva 2004/38/CE Dreptul de ieire Restrngerea dreptului de liber circulaie n strintate pentru o perioad de pn la trei ani

1. Prin intermediul prezentei cereri de pronun are a unei hotrri preliminare formulate n temeiul articolului 234 CE, instana de trimitere solicit lmuriri cu privire la interpretarea articolului 18 CE i a articolului 27 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cet enii Uniunii i membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 i de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE i 93/96/CEE(2). 2. Procedura a fost iniiat n faa instanei de trimitere printr-o aciune civil introdus la 11 ianuarie 2007 de Ministerul Administraiei i Internelor Direcia General de Paapoarte Bucureti (denumit n continuare ministerul), prin care se urmrete pronunarea unei decizii de restrngere a libert ii domnului Jipa de a circula n strintate pentru o perioad de pn la trei ani. Se solicit dispunerea acestei decizii ca urmare a returnrii domnului Jipa n Romnia la 27 noiembrie 2006, n temeiul unui acord de readmisie ncheiat, inter alia, ntre Romnia i Regatul Belgiei. I 3. Dreptul comunitar aplicabil Articolul 17 CE prevede:

(1) Se instituie cetenia Uniunii. Este cetean al Uniunii orice persoan care are cet enia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete cetenia naional, ci o completeaz. (2) Cetenii Uniunii se bucur de drepturile i au obligaiile prevzute de prezentul tratat.

4. Articolul 18 alineatul (1) CE prevede c [o]rice cet ean al Uniunii are dreptul de liber circula ie i edere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitrilor i condiiilor prevzute de prezentul tratat i de dispoziiile adoptate n vederea aplicrii sale. 5. Articolul 1 litera (a) din Directiva 2004/38 prevede c directiva stabile te, ntre altele, condiiile de exercitare a dreptului la liber circula ie i edere pe teritoriul statelor membre de ctre cet enii Uniunii i membrii familiilor acestora.

6.

Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede:

Prezenta directiv se aplic oricrui cet ean al Uniunii care se deplaseaz sau i are reedina ntr-un stat membru, altul dect cel al crui resortisant este []. 7. Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38, intitulat Dreptul de ie ire, prevede:

Fr a aduce atingere dispoziiilor privind documentele de cltorie aplicabile controalelor la frontierele naionale, toi cetenii Uniunii care dein cri de identitate valabile sau paapoarte valabile [] au dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru. 8. Articolul 27 din Directiva 2004/38, intitulat Principii generale, care figureaz n capitolul VI Restrngerea dreptului de intrare i dreptului de edere pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public, prevede: (1) Sub rezerva dispoziiilor prezentului capitol, statele membre pot restrnge libertatea de circula ie i de edere a cetenilor Uniunii [] pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public. Aceste motive nu pot fi invocate n scopuri economice. (2) Msurile luate din motive de ordine public sau siguran public respect principiul propor ionalitii i se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n cauz. Condamnrile penale anterioare nu pot justifica n sine luarea unor asemenea msuri. Conduita persoanei n cauz trebuie s constituie o amenin are real, prezent i suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societii. Nu pot fi acceptate motivri care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraii de prevenie general. [] II Dreptul naional aplicabil 9. Articolul 1 din Acordul dintre Guvernul Romniei, pe de o parte, i guvernele Regatului Belgiei, Marelui Ducat de Luxemburg i Regatului rilor de Jos, pe de alt parte, privind readmisia persoanelor aflate n situa ie ilegal (denumit n continuare acordul de readmisie), aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 825/1995(3), prevede: Guvernul Romniei readmite intrarea pe teritoriul su, la cererea Guvernului Belgiei, al Luxemburgului sau al rilor de Jos i fr formaliti, a oricrei persoane care nu ndepline te sau nu mai ndepline te condiiile de intrare sau de edere, aplicabile pe teritoriul Belgiei, Luxemburgului sau rilor de Jos, n msura n care s-a stabilit sau este prezumat c aceasta are cet enia romn. 10. Articolul 3 din Legea nr. 248 din 20 iulie 2005 (astfel cum a fost modificat) privind regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate(4) prevede: (1) Limitarea exercitrii dreptului cet enilor romni la liber circulaie n strintate se poate face numai temporar, n cazurile i n condiiile prevzute n prezenta lege, i const n suspendarea sau, dup caz, restrngerea exercitrii acestui drept. [] (3) Restrngerea exercitrii dreptului la liber circula ie n strintate reprezint interdic ia temporar de a cltori n anumite state, dispus de autorit ile competente romne, n condiiile prezentei legi. 11. Potrivit articolului 38 din Legea nr. 248/2005:

Restrngerea exercitrii dreptului la liber circula ie n strintate a cetenilor romni poate fi dispus pentru o perioad de cel mult 3 ani numai n condiiile i cu privire la urmtoarele categorii de persoane: a) cu privire la persoana care a fost returnat dintr-un stat n baza unui acord de readmisie ncheiat ntre Romnia i acel stat;

b)

cu privire la persoana a crei prezen pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desf oar sau ar urma s o desfoare, ar aduce atingere grav intereselor Romniei sau, dup caz, rela iilor bilaterale dintre Romnia i acel stat. Articolul 39 din Legea nr. 248/2005 prevede urmtoarele:

12.

n situaia prevzut la art. 38 lit. a) msura se dispune, la solicitarea Direc iei Generale de Paapoarte, cu privire la statul de pe teritoriul cruia a fost returnat persoana, de ctre tribunalul n a crui raz teritorial se afl domiciliul acestei persoane, iar cnd aceasta are domiciliul n strintate, de ctre Tribunalul Bucure ti. III Procedura principal i decizia de trimitere 13. Din decizia de trimitere ar rezulta c domnul Jipa a prsit Romnia la 10 septembrie 2006 pentru a se deplasa n Belgia. La 26 noiembrie 2006, acesta a fost returnat n Romnia de ctre autorit ile belgiene, n temeiul acordului de readmisie, deoarece se afla n situa ie de edere ilegal. 14. La 11 ianuarie 2007, ministerul a solicitat instan ei de trimitere dispunerea unei msuri prin care s i se restrng domnului Jipa dreptul de liber circula ie n Belgia. Instana de trimitere arat n decizia de trimitere c ministerul nu a precizat n ce consta ederea ilegal care a determinat readmisia domnului Jipa. 15. Instana de trimitere consider, ntre altele, c dispozi iile de drept naional, n special articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 i Hotrrea Guvernului nr. 825/1995, sunt contrare articolului 18 CE i articolului 27 din Directiva 2004/38. Prin Decizia din 17 ianuarie 2007, Tribunalul Dmbovi a a hotrt s suspende judecarea cauzei i s adreseze Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) Articolul [18 CE] [] trebuie interpretat n sensul c se opune ca legisla ia Romniei (i anume articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate) s mpiedice exercitarea dreptului la liber circulaie a persoanelor? a) Dispoziiile articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 [], care mpiedic o persoan (cet ean romn i n prezent cetean al Uniunii Europene) s circule liber ntr-un alt stat (n spe membru al Uniunii Europene), constituie un obstacol n calea liberei circula ii a persoanelor, libertate consacrat la articolul 18 CE? Un stat membru al Uniunii Europene (n spe Romnia) poate dispune limitarea exercitrii liberei circulaii a cetenilor pe teritoriul altui stat membru? a) Termenul edere ilegal n sensul Hotrrii Guvernului nr. 825/1995 pentru aprobarea Acordului dintre Guvernul Romniei, pe de o parte, i Guvernele Regatului Belgiei, Marelui Ducat de Luxemburg i Regatului rilor de Jos, pe de alt parte, privind readmisia persoanelor aflate n situa ie ilegal (n temeiul creia s-a dispus readmisia prtului aflat n situa ia de edere ilegal) se circumscrie motivului de ordine public sau de siguran public prevzut la articolul 27 din Directiva 2004/38/CE, pentru a se putea dispune restrngerea libert ii de circulaie a unei astfel de persoane? n situaia n care rspunsul la ntrebarea precedent este afirmativ, dispozi iile articolului 27 din Directiva 2004/38/CE [] trebuie interpretate n sensul c statele membre pot restrnge libertatea de circula ie i de edere a cetenilor Uniunii Europene pentru motive de ordine public i de siguran public n mod automat, fr a se analiza conduita persoanei n cauz?

2)

b)

3)

b)

16. n Decizia din 17 ianuarie 2007 instan a de trimitere a solicitat de asemenea Cur ii judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii accelerate. 17. Prin Ordonana din 3 aprilie 2007, preedintele Curii a respins cererea instanei de trimitere privind procedura accelerat. 18. Guvernele romn i elen, precum i Comisia Comunitilor Europene au prezentat observa ii scrise. Nu a fost solicitat i nici nu a avut loc nicio edin.

IV Principalele argumente ale prilor 19. Guvernul romn consider c cererea instan ei naionale este admisibil, n pofida faptului c returnarea domului Jipa a avut loc nainte de aderarea Romniei la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007. Dat fiind c aciunea ministerului avnd ca obiect limitarea dreptului de liber circula ie a domnului Jipa a fost introdus la 11 ianuarie 2007, aadar dup aderarea Romniei la Uniunea European, domnul Jipa beneficiaz de dreptul de liber circulaie, care nu poate fi limitat dect n conformitate cu Tratatul CE i cu dispoziiile adoptate n aplicarea acestuia. Guvernul romn sus ine de asemenea c instan a comunitar este competent s se pronune n prezenta cauz, dat fiind c exist riscul limitrii libert ii de circulaie a domnului Jipa n temeiul articolului 38 litera a) din Legea nr. 248/2005. Guvernele romn i elen arat c mprejurarea c domnul Jipa nu i-a exercitat dreptul de liber circulaie n temeiul Tratatului CE nu prezint relevan . Romnia adaug c, n cauza Schempp(5), Curtea a considerat c situa ia resortisantului unui stat membru care nu i-a exercitat dreptul de liber circulaie nu ar putea, pentru acest motiv, s fie asimilat unei situa ii pur interne. 20. Guvernul romn consider c acordurile de readmisie ncheiate cu alte state membre ale Uniunii Europene i dispoziiile dreptului naional adoptate n temeiul acestor acorduri trebuie interpretate n lumina dreptului comunitar relevant. Prin urmare, acesta consider c articolul 18 CE trebuie interpretat n sensul c se opune dispoziiilor articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005, care restrng libera circulaie a persoanelor. 21. n opinia Romniei, articolul 27 din Directiva 2004/38 nu este aplicabil n spe . Romnia susine c rezult, inter alia, din economia general a capitolului VI (articolele 27-33) al Directivei 2004/38 i din faptul c limitrile prevzute la articolul 27 din Directiva 2004/38 au caracterul unor excep ii de la principiul libertii de circulaie, fiind de strict interpretare, c numai statul membru gazd, nu i statul membru de origine, poate restrnge libertatea de circulaie a cetenilor n temeiul articolului 27 din Directiva 2004/38 pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public. Statul membru gazd este cel mai n msur s aprecieze dac un cetean al unui alt stat membru reprezint o amenin are pentru ordinea sa public sau pentru sigurana sa public. 22. n ceea ce privete posibilitatea statului membru de origine de a limita libertatea de circula ie a unui resortisant propriu invocnd o amenin are a ordinii sale publice, guvernul romn sus ine c, potrivit Constituiei Romniei i Codului penal romn, o astfel de limitare este permis numai n cauzele privitoare la infrac iuni pedepsite cu deteniunea pe via sau cu nchisoarea, pentru a se asigura buna desf urare a procesului penal ori pentru a se mpiedica sustragerea inculpatului de la judecat. Astfel de situa ii se circumscriu ns unor situaii pur interne i nu in de dreptul comunitar. 23. Totui, n cazul n care Curtea apreciaz c articolul 27 din Directiva 2004/38 este aplicabil n spe , Romnia consider c, potrivit jurispruden ei constante a Curii(6), ederea ilegal a domnului Jipa nu reprezint o ameninare pentru ordinea public sau pentru siguran a public n sensul dreptului comunitar. n plus, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 i jurisprudenei Curii(7), poate fi dispus restrngerea libertii de circulaie numai dup examinarea conduitei persoanei i niciodat n mod automat. 24. Republica Elen consider c articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 constituie un obstacol n calea liberei circulaii a cetenilor Uniunii n sensul articolului 18 CE i al Directivei 2004/38. Potrivit guvernului elen, nu s-a demonstrat c n spe conduita domnului Jipa ar justifica impunerea unor limitri ale libert ii sale de circulaie. Guvernul amintit observ c msurile avute n vedere de legiuitorul romn sunt msuri de ordin general impuse de fiecare dat cnd are loc o returnare n temeiul unui acord bilateral de readmisie. Republica Elen consider de asemenea c legisla ia romn este contrar articolului 2 din Protocolul nr. 4 la Convenia pentru aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor fundamentale (CEDO) (denumit n continuare Protocolul 4), care prevede c exercitarea dreptului de a prsi o ar, inclusiv propria ar, nu poate face obiectul altor restrngeri dect acelea care sunt ntemeiate pe ra iuni precise, cum ar fi, n special, securitatea na ional sau ordinea public. 25. Comisia consider c de la aderarea Romniei la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007, domnul Jipa este cetean al Uniunii i, potrivit articolului 18 CE, de la acea dat beneficiaz de dreptul de liber circula ie i de edere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitelor i condiiilor prevzute de tratat i de Directiva 2004/38. Dreptul unui cetean al Uniunii de a prsi teritoriul unui stat membru i de a se deplasa n alt stat membru este detaliat la articolul 4 din Directiva 2004/38.

10

26. Comisia susine c, n pofida redactrii titlului capitolului VI al Directivei 2004/38, care se refer la restrngerea dreptului de intrare i a dreptului de edere pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public, acesta cuprinde deopotriv, cel pu in n anumite mprejurri, limitri impuse de un stat membru dreptului propriilor ceteni de a iei de pe teritoriul na ional pentru a se deplasa n alt stat membru. Comisia consider c articolul 27 din Directiva 2004/38 se aplic n circumstan e precum cele n cauz n aciunea principal, n care autorit ile naionale urmresc limitarea dreptului de liber circula ie al unui resortisant propriu n scopul de a mpiedica acea persoan s se ntoarc pentru o anumit perioad n statul membru din care a fost returnat pentru edere ilegal. n plus, din articolele 27-31 din Directiva 2004/38 i din ntregul coninut al acestei directive ar rezulta c o msur care limiteaz libera circula ie a unui cetean poate fi adoptat numai de ctre statul membru a crui ordine public sau siguran public este ameninat n mod direct. Prin urmare, Comisia consider c, n conformitate cu articolul 18 CE i cu dispoziiile capitolului VI din Directiva 2004/38, o decizie de restrngere a libert ii de circulaie a unui cetean al Uniunii nu poate fi adoptat de un stat membru la simpla cerere a altui stat membru din care acel cet ean a fost expulzat, cu excepia cazului n care statul membru care adopt o astfel de decizie dovede te c n spe conduita persoanei respective reprezint o ameninare la adresa ordinii publice sau a siguranei publice, astfel cum au fost definite la articolul 27 din directiv. 27. Comisia consider de asemenea c referirea din decizia de trimitere la ederea ilegal a domnului Jipa este extrem de vag. Prin urmare, nu se poate stabili dac ederea ilegal a acestuia se circumscrie motivelor de ordine public, de siguran public sau de sntate public n sensul Directivei 2004/38. Astfel, Comisia consider c un stat membru nu poate limita libertatea de circula ie a unui cetean al Uniunii invocnd articolul 27 din Directiva 2004/38 dac limitarea se bazeaz exclusiv pe faptul c un alt stat membru a decis c persoana n cauz se afla n situa ie de edere ilegal pe teritoriul su. V A Apreciere Articolul 18 alineatul (1) CE i articolul 4 din Directiva 2004/38

28. Prin intermediul primei ntrebri i al primei pri a celei de a doua ntrebri, instan a naional dorete n esen s afle dac articolul 18 CE se opune unor msuri precum cele dispuse la articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005, care prevd, n anumite circumstane, instituirea, pentru o perioad de pn la trei ani, a unor limitri ale exercitrii dreptului de liber circulaie n strintate a cetenilor romni. 29. Potrivit deciziei de trimitere, ministerul a sesizat instan a de trimitere cu o cerere avnd ca obiect limitarea, pentru o perioad de pn la trei ani, a dreptului domnului Jipa de a se deplasa n Belgia, stat membru din care a fost returnat la 27 noiembrie 2006. n plus, din decizia de trimitere ar rezulta c, n conformitate cu reglementarea naional n cauz, pot fi aduse limitri libert ii de circulaie n strintate a unui cetean romn atunci cnd acesta a fost returnat n Romnia n temeiul unui acord de readmisie sau cnd prezena sa pe teritoriul unui alt stat dect Romnia ar putea aduce atingere grav intereselor Romniei sau relaiilor bilaterale dintre Romnia i acest stat. 30. Potrivit articolului 17 alineatul (1) CE, este cet ean al Uniunii orice persoan care are cet enia unui stat membru. Din jurisprudena constant a Curii reiese c cetenia Uniunii este menit a fi statutul fundamental al resortisanilor statelor membre(8). De la aderarea Romniei la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007, domnul Jipa se bucur de statutul de cet ean al Uniunii n conformitate cu articolul 17 alineatul (1) CE i, prin urmare, de la acea dat are posibilitatea de a se prevala, inclusiv n raport cu propriul stat membru de origine, de drepturile aferente unui astfel de statut(9). 31. n cauza Baumbast i R, Curtea a apreciat c reclamantul, resortisant al unui stat membru i, prin urmare, cetean al Uniunii, avea dreptul de a se prevala n mod direct de prevederile articolului 18 alineatul (1) CE(10). n opinia noastr, dreptul de liber circula ie pe teritoriul statelor membre n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE este conferit n mod direct fiecrui cet ean al Uniunii n termeni clari i precii prin aceast dispoziie din tratat, ns sub rezerva limitrilor i condiiilor prevzute de tratat i de dispoziiile adoptate n vederea aplicrii sale. Aadar, n mod direct, n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE, cet enii Uniunii beneficiaz de dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru, inclusiv propriul stat membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru. 32. n plus, chiar dac cetenia Uniunii, prevzut la articolul 17 CE, nu are drept obiectiv extinderea domeniului de aplicare material al tratatului pentru a cuprinde i situaii interne fr nicio legtur cu dreptul

11

comunitar(11), trebuie observat c, astfel cum au artat guvernele romn i elen, faptul c domnul Jipa nu i-a utilizat dreptul de liber circula ie nu ar putea, n sine, s constituie un motiv pentru asimilarea situa iei sale uneia pur interne(12). 33. Din decizia de trimitere ar reie i c procedura a fost ini iat n faa instanei naionale n urma returnrii domnului Jipa din Belgia n Romnia n temeiul acordului de readmisie, pentru edere ilegal n Belgia. nsi instana naional a indicat, n decizia de trimitere, c ministerul nu a precizat n ce consta ederea ilegal a domnului Jipa. Trebuie artat totu i c guvernul romn a precizat c circumstan ele ederii ilegale a domnului Jipa n Belgia nu intr n domeniul dreptului penal. 34. Avnd n vedere, n primul rnd, c domnul Jipa beneficiaz de la 1 ianuarie 2007 de statutul fundamental de cetean al Uniunii, n al doilea rnd, c ministerul a sesizat instan a de trimitere cu o cerere avnd ca obiect obinerea unei decizii de drept civil de limitare a dreptului domnului Jipa de a se deplasa ntr-un alt stat membru i date fiind, n al treilea rnd, indica iile limitate furnizate de instan a de trimitere n ceea ce privete returnarea din Belgia a domnului Jipa n temeiul acordului de readmisie i al ederii sale ilegale n acest stat, considerm c instan a comunitar nu dispune de niciun element care s i permit s aprecieze c limitrile care ar putea fi impuse domnului Jipa de ctre instan a de trimitere cu privire la posibilitatea de a cltori n Belgia n temeiul, inter alia, al articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005, se raporteaz la o situaie pur intern. Prin urmare, considerm c prezenta cauz are legtur direct cu dreptul comunitar. 35. n opinia noastr, restriciile care pot fi impuse de ctre instan a de trimitere domnului Jipa n ceea ce privete prsirea propriului stat membru de origine cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru reprezint un obstacol n calea dreptului de liber circula ie prevzut la articolul 18 alineatul (1) CE. Dreptul de a circula n mod liber pe teritoriul statelor membre, garantat prin articolul 18 alineatul (1) CE, ar fi golit de coninut dac statul membru de origine ar putea, fr o justificare valabil, s interzic propriilor cet eni s prseasc teritoriul su pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru(13). 36. n opinia noastr, normele naionale deduse interpretrii n spe trebuie s fie examinate i n lumina articolului 4 din Directiva 2004/38(14), care reglementeaz dreptul cet enilor Uniunii de a prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru. 37. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38, to i cetenii Uniunii care dein cri de identitate valabile sau paapoarte valabile au dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru. n opinia noastr, articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 are un domeniu de aplicare foarte vast, ntruct acord cet enilor Uniunii care dispun de o carte de identitate sau de un pa aport valabil dreptul de a prsi teritoriul oricrui stat membru, inclusiv propriul stat membru de origine( 15), pentru a se deplasa n alt stat membru. n plus, potrivit articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2004/38, nu pot fi impuse vize de ie ire i nici alte formaliti echivalente cetenilor Uniunii i, n conformitate cu articolul 4 alineatul (3), statele membre trebuie s elibereze i s rennoiasc cetenilor proprii crile de identitate sau paapoartele care le atest cetenia. 38. Prin urmare, considerm c, n lipsa unei justificri valabile, articolul 18 alineatul (1) CE i articolul 4 din Directiva 2004/38 se opun unei reglementri na ionale precum cea dedus interpretrii n spe , care prevede instituirea de limitri ale dreptului cet enilor Uniunii de a prsi propriul stat membru de origine pentru a se deplasa n alt stat membru. B Articolul 27 din Directiva 2004/38

39. Prin intermediul ultimei pri a celei de a doua ntrebri i prin prima parte a celei de a treia ntrebri, instana de trimitere urmrete, n esen, s afle dac ederea ilegal ntr-un alt stat membru al Uniunii a unui resortisant romn, returnat n temeiul unui acord de readmisie, se circumscrie no iunilor de ordine public sau de siguran public, astfel cum figureaz acestea la articolul 27 din Directiva 2004/38, astfel nct Romnia s poat restrnge libertatea de circulaie a persoanei amintite pe teritoriul unui alt stat membru. 40. Potrivit articolului 18 alineatul (1) CE, pot fi impuse limitri i condiii dreptului de liber circula ie i de edere pe teritoriul statelor membre, conform tratatului i dispoziiilor adoptate n vederea aplicrii sale. n opinia noastr, dispoziiile capitolului VI din Directiva 2004/38, intitulat Restrngerea dreptului de intrare i dreptului de edere pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public reglementeaz

12

circumstanele n care statele membre pot limita dreptul de liber circula ie i de edere al cetenilor Uniunii pe teritoriul statelor membre. De i titlul capitolului VI al Directivei 2004/38 nu men ioneaz n mod expres dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru i n ciuda faptul c numeroase dispozi ii din acest capitol privesc aspecte referitoare la dreptul de intrare(16) i la dreptul de edere(17), reiese n mod clar din formularea articolului 27 alineatul (1) i din considerentul (22) al preambulului directivei respective c acest capitol reglementeaz limitrile la libertatea de circula ie a cetenilor Uniunii, materie care include fr ndoial att dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru, ct i dreptul de a intra n alt stat membru. 41. n opinia noastr, articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, care reproduce n mare parte coninutul articolului 3 din Directiva 64/221/CEE a Consiliului din 25 februarie 1964 privind coordonarea msurilor speciale referitoare la circulaia i la ederea strinilor, justificate de motive de ordine public, siguran public sau sntate public(18), trebuie interpretat,inter alia, n lumina jurispruden ei Curii privind aceast din urm dispoziie. Astfel, Curtea a apreciat n mod constant, n ceea ce prive te lucrtorii, c principiul libertii de circulaie trebuie interpretat n sens larg i c derogrile de la acesta sunt, dimpotriv, de strict interpretare. n plus, Curtea a apreciat c o interpretare deosebit de restrictiv a derogrilor de la aceast libertate este impus de statutul de cet ean al Uniunii(19). Totui, Curtea a apreciat de asemenea c circumstanele specifice care ar putea justifica recurgerea la no iunea de ordine public ar putea varia de la o ar la alta i de la o perioad la alta i c, n aceast privin, trebuie astfel s se recunoasc autorit ilor naionale competente o marj de apreciere n limitele impuse de tratat(20). 42. Potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, [m]surile luate din motive de ordine public sau siguran public respect principiul proporionalitii i se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n cauz(21). Reiese n mod clar, nu numai din termenii articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, ci i din jurisprudena constant a Curii, c limitrile impuse pentru motive de ordine public i pentru meninerea siguranei publice nu se pot baza pe justificri strine de cazul individual sau pe considera ii de prevenie general(22). n plus, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, condamnrile penale anterioare nu pot justifica n sine adoptarea unor asemenea limitri(23). Conform unei jurispruden e constante, invocarea de ctre o autoritate na ional a noiunii de ordine public presupune existen a unei ameninri reale i suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societ ii, n plus fa de tulburarea pentru ordinea social pe care o constituie orice nclcare a legii(24). 43. n opinia noastr, un stat membru nu poate limita, invocnd ra iuni de ordine public sau de siguran public, dreptul conferit unui cet ean al Uniunii de a-i prsi statul membru de origine pentru a se deplasa n alt stat membru pentru simplul motiv c a fost returnat dintr-un alt stat membru din cauza ederii sale ilegale n acesta din urm. Considerm c din hotrrea pronun at de Curte n cauza Comisia/Spania(25) rezult c, atunci cnd limiteaz drepturile acordate cet enilor Uniunii n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE, un stat membru nu poate aciona pe baza unor afirmaii generale i nespecifice fcute de un alt stat membru n privina conduitei unui cetean al Uniunii. Atunci cnd limiteaz libert ile fundamentale ale unui cet ean al Uniunii, un stat membru trebuie s se asigure i s confirme el nsui c exercitarea acestor liberti constituie o ameninare real i suficient de grav pentru ordinea public, ce afecteaz un interes fundamental al societ ii. 44. n spe, nimic din faptele prezentate de instan a de trimitere nu pare s indice c, n prezent sau n trecut, conduita domnului Jipa ar fi de natur s provoace temerea c acesta ar putea reprezenta un pericol pentru interesele fundamentale ale societii, impunnd adoptarea de ctre Romnia a unei msuri de limitare a dreptului su de liber circulaie n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE pentru motive de ordine public sau de siguran public. ntr-adevr, sub rezerva verificrii de ctre instan a de trimitere, din decizia de trimitere, ca i din observaiile guvernului romn ar reiei c ministerul sesizeaz n mod regulat instan ele romne, inclusiv dup aderarea Romniei la Uniunea European, cu cereri ntemeiate pe dispozi iile naionale n cauz, prin care se urmrete, n cazurile n care ceteni romni au fost returna i n temeiul unui acord de readmisie, ob inerea unei decizii de limitare a dreptului acestora de a prsi acest stat membru i de a se deplasa ntr-un alt stat membru. 45. Prin urmare, considerm c, dac un stat membru nu stabile te n mod specific, n raport cu unul dintre propriii resortisani, respectnd principiul proporionalitii i exclusiv n temeiul conduitei persoanei n cauz, c exercitarea de ctre aceasta a dreptului acordat prin articolul 18 alineatul (1) CE de a prsi propriul stat membru pentru a se deplasa ntr-un alt stat membru poate constitui o amenin are real i suficient de grav la adresa ordinii publice, care afecteaz unul dintre interesele fundamentale ale societ ii, statul membru de

13

origine nu poate impune, pentru motive de ordine public sau de siguran public n sensul articolului 27 din directiva menionat, limitri ale libertii de circulaie a persoanei respective. C Conduita persoanei

46. Prin intermediul prii a doua a celei de a treia ntrebri, instan a naional urmrete s afle, n esen, dac un stat membru poate restrnge n mod automat, n temeiul articolului 27 din Directiva 2004/38, libertatea de circulaie i de edere a unui cetean al Uniunii pentru motive de ordine public i de siguran public, fr a se examina conduita persoanei n cauz. 47. n opinia noastr, n lumina ra ionamentului dezvoltat la punctele 40-44 de mai sus, n temeiul articolului 27 din Directiva 2004/38, un stat membru nu ar putea s restrng n mod automat libertatea de circulaie i de edere a unui cetean al Uniunii pentru motive de ordine public i de siguran public. n conformitate cu articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, atunci cnd impun astfel de restric ii, ca o condiie minim sine qua non, statele membre trebuie s examineze conduita persoanei n cauz. n plus, articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 prevede fr echivoc c msurile luate din motive de ordine public sau de siguran public se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n cauz. 48. Prin urmare, considerm c neexaminarea de ctre un stat membru a conduitei unei persoane atunci cnd limiteaz, pentru motive de ordine public sau de siguran public, dreptul de liber circula ie i de edere al acestei persoane pe teritoriul unui alt stat membru nltur validitatea oricrei justificri a limitrii n cauz.

VI Concluzie 49. Propunem aadar Curii s rspund la ntrebrile preliminare adresate de Tribunalul Dmbovi a dup cum urmeaz: 1) n circumstane precum cele specifice cauzei din ac iunea principal, articolul 18 alineatul (1) CE i articolul 4 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cet enii Uniunii i membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 i de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE i 93/96/CEE se opun unei reglementri na ionale precum cea dedus interpretrii n spe , care prevede instituirea de limitri ale dreptului cet enilor Uniunii de a prsi propriul stat membru de origine pentru a se deplasa n alt stat membru. Dac un stat membru nu stabile te n mod specific, n raport cu unul dintre propriii resortisan i, respectnd principiul proporionalitii i exclusiv n temeiul conduitei persoanei n cauz, c exercitarea de ctre aceasta a dreptului acordat prin articolul 18 alineatul (1) CE de a prsi propriul stat membru pentru a se deplasa ntr-un alt stat membru poate constitui o amenin are real i suficient de grav la adresa ordinii publice, care afecteaz unul dintre interesele fundamentale ale societ ii, statul membru de origine nu poate impune, pentru motive de ordine public sau de siguran public n sensul articolului 27 din directiva menionat, limitri ale libertii de circulaie a persoanei respective. Neexaminarea de ctre un stat membru a conduitei unei persoane atunci cnd limiteaz, pentru motive de ordine public sau de siguran public, dreptul de liber circula ie i de edere al acestei persoane pe teritoriul unui alt stat membru nltur validitatea oricrei justificri a limitrii n cauz.

2)

3)

14

1 Limba original: engleza. 2 JO L 158, p. 77, Ediie special, 05/vol. 7, p. 56. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 241 din 20 octombrie 1995. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 682 din 29 iulie 2005, modificat prin Hotrrea Guvernului nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicat n Monitorul Oficial nr. 71 din 26 ianuarie 2006. 5 Hotrrea din 12 iulie 2005 (C-403/03, Rec., p. I-6421, punctul 22). 6 Hotrrea din 8 aprilie 1976, Royer (48/75, Rec., p. 497, punctul 51), Hotrrea din 3 iulie 1980, Pieck (157/79, Rec., p. 2171, punctele 18 i 19), Hotrrea din 12 decembrie 1989, Messner (C-265/88, Rec., p. 4209, punctul 14), Hotrrea din 25 iulie 2002, MRAX (C-459/99, Rec., p. I-6591, punctele 78 i 90,) i Hotrrea din 17 februarie 2005, Oulane (C-215/03, Rec., p. I-1215, punctul 44). 7 Hotrrea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (30/77, Rec., p. 1999, punctul 35), i Hotrrea din 18 mai 1982, Adoui i Cornuaille (115/81 i 166/81, Rec., p. 1665, punctele 8 i 11). 8 A se vedea n special Hotrrea din 20 septembrie 2001, Grzelczyk (C-184/99, Rec., p. I-6193, punctul 31), i Hotrrea din 17 septembrie 2002, Baumbast i R (C-413/99, Rec., p. I-7091, punctul 82). 9 Hotrrea din 26 octombrie 2006, Tas-Hagen i Tas (C-192/05, Rec., p. I-10451, punctele 19, 30 i 31), i Hotrrea din 23 octombrie 2007, Morgan i Bucher (C-11/06 i C-12/06, Rep., p. I-9161, punctul 22). 10 Citat la nota de subsol 8, punctul 84. 11 Hotrrea din 5 iunie 1997, Uecker i Jacquet (C-64/96 i C-65/96, Rec., p. I-3171, punctul 23). 12 A se vedea n acest sens Hotrrea din 19 octombrie 2004, Zhu i Chen (C-200/02, Rec., p. I-9925, punctul 19). 13 A se vedea, prin analogie, Hotrrea din 29 aprilie 2004, Pusa (C-224/02, Rec., p. I-5763, punctul 20). A se vedea de asemenea, n contextul libert ii de stabilire, Hotrrea din 27 septembrie 1988, Daily Mail i General Trust (81/87, Rec., p. 5483, punctul 16), i Hotrrea din 11 decembrie 2007 International Transport Workers Federation i Finnish Seamens Union (C-438/05, nepublicat nc n Repertoriu, punctul 69). A se vedea de asemenea, n contextul libertii de circulaie a persoanelor i al libertii de stabilire, Hotrrea din 7 iulie 1992, Singh (C-370/90, Rec., p. I-4265, punctul 23). n Hotrrea din 15 decembrie 1995, Bosman (C-415/93, Rec., p. I-4921), Curtea a afirmat c [d]repturile garantate prin articolul [43] i urmtoarele din tratat ar fi golite de substan dac statul de origine ar putea s interzic ntreprinderilor s prseasc teritoriul su n vederea stabilirii n alt stat membru. Acelea i consideraii se impun, n ceea ce prive te articolul [39] din tratat, n raport cu normele care impieteaz asupra liberei circulaii a resortisanilor unui stat membru care doresc s exercite o activitate salariat n alt stat membru (punctul 97). 14 De la aderarea la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007, Romnia este obligat s respecte dispoziiile Tratatului CE care privesc drepturile cet enilor Uniunii i dispoziiile legislative i jurisprudena relevant, sub rezerva msurilor tranzitorii adoptate n acest sens. S-ar prea c rezult din articolul 20 i din anexa VII la Protocolul privind condi iile i aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria i a Romniei n Uniunea European (JO 2005,

15

L 157, p. 29) c Romnia este datoare s respecte, de la data aderrii sale la Uniunea European, dispoziiile Directivei 2004/38, cu excep ia cazului n care aceste dispozi ii privesc, ntre altele, accesul resortisan ilor romni la piaa muncii din statele membre. n aceast privin au fost adoptate mai multe msuri tranzitorii referitoare la Romnia n ceea ce prive te aplicarea articolelor 1-6 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circula ie a lucrtorilor n cadrul Comunit ii (JO L 257, p. 2, Ediie special, 05/vol. 1, p. 11). Dat fiind c n faa instanei de trimitere nu sunt n disput drepturile domnului Jipa n calitate de lucrtor, msurile tranzitorii citate anterior privind Regulamentul nr. 1612/68 nu sunt relevante n spe . Articolul 4 din Directiva 2004/38, care prive te drepturile cetenilor Uniunii n general, mai degrab dect drepturile cet enilor Uniunii n calitate de lucrtori, nu este afectat de msurile tranzitorii citate anterior i este pe deplin aplicabil resortisanilor romni de la 1 ianuarie 2007. 15 A se vedea de asemenea articolul 2 alineatul (2) din Protocolul nr. 4, care prevede c Orice persoan este liber s prseasc orice ar, inclusiv pe a sa. Protocolul nr. 4 a intrat n vigoare la 2 mai 1968 i a fost semnat de toate statele membre, cu excep ia Republicii Elene. Trebuie amintit totui c guvernul elen, n observaiile menionate la punctul 24 de mai sus, a invocat n mod specific articolul 2 alineatele (2) i (3) din Protocolul nr. 4. 16 A se vedea articolul 5 din Directiva 2004/38, referitor la dreptul de intrare. 17 A se vedea capitolul III al Directivei 2004/38, referitor la dreptul de edere. 18 JO 1964, 56, p. 850. Directiva 64/221 a fost abrogat la 30 aprilie 2006 prin Directiva 2004/38. A se vedea articolul 38 alineatul (2) din Directiva 2004/38. 19 Hotrrea din 29 aprilie 2004, Orfanopoulos i Oliveri (C-482/01 i C-493/01, Rec., p. I-5257, punctele 64 i 65). 20 Hotrrea din 4 decembrie 1974, Van Duyn (41/74, Rec., p. 1337, punctul 18). 21 Potrivit principiului proporionalitii, msurile naionale de ordine public sau de siguran public trebuie s fie corespunztoare i necesare pentru atingerea scopului urmrit. A se vedea n acest sens Hotrrea Baumbast i R, citat la nota de subsol 8, punctul 91. 22 A se vedea Hotrrea din 26 februarie 1975, Bonsignore (67/74, Rec., p. 297, punctul 6), i Hotrrea din 28 octombrie 1975, Rutili (36/75, Rec., p. 1219, punctul 29). 23 A se vedea n special Hotrrea din 19 ianuarie 1999, Calfa (C-348/96, Rec., p. I-11, punctele 22-24). 24 A se vedea Hotrrea din 31 ianuarie 2006, Comisia/Spania (C-503/03, Rec., p. I-1097, punctul 46), i Hotrrile Orfanopoulos i Oliveri, citat la nota de subsol 19, punctul 66, Bouchereau, citat la nota de subsol 7, punctul 35, i Rutili, citat la nota de subsol 22, punctul 28. 25 Citat la nota de subsol 24.

16

http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl? lang=ro&lango=fr&Submit=Rechercher&alldocs=alldocs&docjo=docjo&docop=docop&docor=docor&d ocj=docj&docrequire=&numaff=C33/07&datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100

17