Dr. Gabriel Hncean Drd.

Nicolae Todera

martie 2009

CUPRINS
Introducere .................................................................................................................. 2 Partea I. Cadrul teoretic i de evaluare a politicilor publice (Dr. Marian - Gabriel Hncean) 1. Semnificaiile conceptului de politic public ................................. 3 2. Structura simpl a unei grile de evaluare a unei politici publice ...... 9

Partea a II-a. Procesul de nfptuire a politicilor publice, n contextul Uniunii Europene i al Romniei (Drd. Nicolae Todera) 1. nelegerea UE asupra modului nfptuirii politicilor publice ....... 13 2. Studiu de caz: Romnia .................................................................. 16 2.1. Descoperirea politicilor publice ................................... 18 2.2. Dependena de cale n conformarea cu practicile comunitare .............................................................................. 23

Concluzii .................................................................................................................... 32 Bibliografie ................................................................................................................ 33

http://mjm.snspa.ro/

INTRODUCERE
Studiul pe care l propun autorii poate fi gndit n termenii unei discuii centrate pe politicile politice, att din punct de vedere teoretic / conceptual, ct i din punctul de vedere al practicii instituionale n context naional i european. Prima parte a studiului intenioneaz s surprind principalele semnificaii ale conceptului de politic public, aa cum reies aceastea din trecerea n revist a principalelor definiii oferite de specialitii i cercettorii circumscrii domeniului politicilor publice. De asemenea, este propus structura simpl a unei grile de evaluare a unei politici publice. Dei construit n termeni generali, grila de evaluare a fost gndit, pe de o parte, ca instrument ce permite analiza procesului de transfer de politici publice i de nvare, iar pe de alt parte, ca instrument ce permite aprecierea efectelor pe care rezultatele unei anumite politici publice le produc. Cea de-a doua parte a studiului dorete s ofere o imagine comparativ a proceselor politicilor publice derulate att la nivelul Uniunii Europene (UE), ct i la nivelul Romniei. Astfel, sunt prezentate la nceput modul n care sunt realizate politicile publice la nivelul UE, avansndu-se ideea potrivit creia la nivelul Uniunii nu exist o procedur standardizat de realizare a politicilor publice, unul dintre principalele cadre de referin existente n relaie cu politicile publice fiind reprezentat de Cartea Alb a Guvernanei. Liniile generale trasate de acest document fac referire la atributele pe care procesul de realizare a politicilor publice ar trebui s le dein: deschidere, participare, responsabilitate, eficacitate i coeren. Procesul de realizare a politicilor publice n Romnia este surprins n ultima seciune a prii a doua a studiului dup o serie de referiri la practica instituional cu privire la realizarea politicilor publice, fiind propus o perspectiv istoric de analiz. Astfel, evoluia istoric a politicilor publice n Romnia este tratat att din punct de vedere academic, ct i din punct de vedere instituional. Ideea pe care autorul acestei pri o acrediteaz este aceea potrivit creia evoluia cadrului instituional romnesc n ceea ce privete politicile publice reprezint rezultatul unei conformri la practicile comunitare, conformare impus exogen sistemului instituional romnesc.

http://mjm.snspa.ro/

PARTEA I I.1. Semnificaiile conceptului de politic public

Marian-Gabriel Hncean n Romnia, istoria conceptului de politic public, att n sfera academic i de cercetare, ct i n sfera administraiei publice, este destul de recent. Una dintre primele abordri existente n Romnia cu privire la politicile publice i aparine lui Adrian Miroiu (2001, 2002). Acesta susine c: dac n urm cu patru sau cinci ani, nsi expresia politici publice era nu doar ignorat, dar chiar blamat, astzi sunt bucuros s tiu c primele programe de politici publice, la nivel universitar sau postuniversitar, sunt mbriate de universitile noastre. (Adrian Miroiu, 2001, p. 3) Adrian Miroiu (2001, p. 9) avanseaz dou definiii pentru politica public. Prima definiie este formulat n felul urmtor: O politic public este o reea de decizii, legate ntre ele, privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii specifice. Cea de-a doua definiie, propus de autor, este de tipul urmtor: Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a politicilor publice. Cele dou definiii propuse de Adrian Miroiu reprezint rezultatul unui proces de analiz i sintez, n care au fost trecute n revist, ntr-o prim faz, cele mai frecvente definiii asociate conceptului de politic public. n cele ce urmeaz, voi aminti foarte pe scurt principalele semnificaii asociate conceptului de politic public, aa cum au fost ele prezentate de Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn,
(2000,

pp. 16 - 23) i reluate de Adrian Miroiu et al. (2002, p. 19), urmnd, mai apoi,

s mut centrul discuiei pe definiiile i abordrile oferite de autori, cercettori sau profesori, reprezentnd i alte coli de gndire din domeniul politicilor publice.

http://mjm.snspa.ro/

Astfel, primul sens n care sunt privite politicile publice este acela de etichet a unor domenii de activitate guvernamental (ex. politic social, politic economic, politic extern etc.). Al doilea sens este acela de expresie a unui scop general sau de finalitate a unei activiti guvernamentale. Al treilea sens ar fi cel de propunere specific pe care anumite organizaii politice grupuri de interese, partide politice, guvernul nsi etc. le-ar vrea realizate. Al patrulea sens al conceptului face referire la deciziile pe care guvernul le ia (ex. politica guvernului n cazul privatizrii fostelor ntreprinderi comuniste). Al cincilea sens al conceptului face trimitere la legile votate n Parlament sau la hotrrile de guvern care ngduie sau solicit derularea unei activiti. Altfel spus, exist credina c atunci cnd o anumit legislaie n domeniu a intrat n vigoare, politica deja a fost implementat. Al aselea sens al conceptului face referire la programele derulate de guvern: reglementri, organizare i resurse. Spre exemplu, programul privind recalificarea personalului disponibilizat ntr-un anumit domeniu. Al aptelea sens const n definirea politicilor ca produse. Adic, ceea ce guvernul ofer, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea de bunuri i servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe i impozite. Sensul numrul opt al conceptului de politic public face trimitere direct la rezultatele acesteia. Aceast abordare a politicilor din perspectiva rezultatelor, ne permite s evalum dac scopul declarat al unei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv de pe urma implementrii. Sensul numrul nou al conceptului de politic public face trimitere la existena unei teorii sau a unui model teoretic. Toate politicile implic anumite supoziii cu privire la ceea ce un guvern poate s fac i care sunt consecinele aciunilor sale. n acest context, orice politic public implic o teorie sau un model teoretic privind relaia de cauzalitate ntre fenomenele i procesele implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. n sfrit, sensul numrul zece pe care conceptul de politic public l poate avea, potrivit lui Adrian Miroiu (2001), este cel de proces. n aceast abordare, politica implic un proces care se ntinde pe o perioad lung de timp (politica de reform n domeniul educaiei). Putem constata, parcurgnd cele 10 sensuri ale conceptului, faptul c noiunea de politic public prezint o identitate de coninut variat. Sensul sau semnificaia pentru care cineva opteaz, fie n spaiul academic i de cercetare, sau n cel

http://mjm.snspa.ro/

guvernamental, produce consecine diferite din punctul de vedere al analizei politicilor publice. Dup cum afirmam ceva mai devreme, voi trece, n cele ce urmeaz, la identificarea definiiilor, semnificaiilor sau sensurilor conceptului de politic public, prsind coala romneasc de politici publice i ndreptndu-m ctre abordrile i perspectivele teoretice strine. Potrivit lui Adrian Key (2006, p. 2), majoritatea definiiilor oferite conceptului de politic public mbrieaz un element comun, formulat n felul urmtor: politicile exprim un set general de obiective sau o stare dorit de lucruri. Politica public face referire la procesul de decizie: decizia cu privire la obiective, decizia cu privire la motivele care determin o anumit direcie de aciune, decizia cu privire la instrumentele pe care o politic specific le va utiliza, decizia cu privire la modul n care se va rspunde efectelor produse de output-urile unei politici specifice. Conform lui Dale Krane i Gary S. Marshall (2005, p. 78), prin politica public se nelege ceea ce guvernul alege s fac sau alege s nu fac. Aceeai semnificaie este asociat conceptului de politic public de ctre Thomas A. Birkland (2003, p. 188). n plus, autorul consider c aceast modalitate simpl de a defini conceptul de politic public ridic dou ntrebri importante: Cum se realizeaz o politic public? Cine particip, n interiorul i n exteriorul guvernului, n procesul decizional care stabilete dac guvernul ar trebui sau nu ar trebui s acioneze? Rudolf Klein i Theodore R. Marmore (2006, p. 892) mbrieaz acelai sens al conceptului: ceea ce guvernul alege s fac i ceea ce alege s neglijeze. Discutnd despre conceptul de politici publice, cei doi autori consider c acesta implic programe i proiecte politice (n sensul de politics i nu de policy), rezolvarea sau atenuarea unor conflicte cu privire la resurse, drepturi i moral. Cei doi autori reiau definiia pe care H. Heclo o ofer n 1974, conceptului de politic public, considernd-o ca fiind una de referin: public policy consists to a large extent of patching and repairing, building on and learning from experience (Hugh Heclo, 1974, apud Michael Moran, Martin Rein, Robert E. Goodin, 2006, p. 902).

http://mjm.snspa.ro/

Definirile prezentate mai sus par a reprezenta rafinri sau simple reluri ale definiiei oferite de Thomas R. Dye (1972, p. 2 apud Adrian Key, 2006, p. 2): anything a government chooses to do or not to do. O definiie la fel de simpl oferit conceptului de politic public este oferit de Michael Howlett i M. Ramesh public policy is, at its most simple, a choice made by the government to undertake some course of action. (Adrian Key, 2006, p. 8). Definirea politicii publice n termenii lurii unei decizii sau n termenii derulrii unei aciuni proiectate pentru a atinge un obiectiv dorit, se bazeaz pe un model clasic de a nelege politicile publice. Acest model clasic definete politicile drept rezultate ale unui proces raional. Criticile consider acest model clasic ca fiind unul ultrasimplificat i nerealist. Modelul alternativ de nelegere a politicilor publice, prezentat de Adrian Key, susine urmtorul set de observaii: politicile implic o serie de decizii inter-relaionate, luate de muli actori, aflai pe niveluri diferite ale structurii guvernamentale. n plus, politicile sunt modelate i remodelate, att n etapa timpurie a lurii deciziei, ct i n etapele ulterioare, de ctre factori de mediu i de ctre nsui procesul de implementare. n plus, politicile au efecte care au fost sau nu au fost estimate, implic aciuni i inaciuni. Politicile sunt definite subiectiv i nu pot fi analizate independent de propriul proces de elaborare. Discuiile existente pe marginea modelului clasic de nelegere a politicilor, arat faptul c teoria cu privire la politicile publice se afl ntr-o micare de translaie de la ncrederea n simplele postulate ale raionalitii instrumentale, ctre o perspectiv mult mai nuanat i contextualizat asupra raionalitii. Guy Peters (1999, p. 4) critic tendina majoritii abordrilor teoretice de a eticheta tot ceea ce un guvern face ca fiind politic public. Autorul propune o definiie restrictiv conform creia: Stated most simply, public policy is the sum of government activities, whether pursued directly or through agents, as those activities have an influence on the lives of citizens. Folosind definiia oferit, Guy Peters (1999, p. 5) consider c putem identifica trei niveluri diferite ale politicilor publice, pe criteriul gradului n care acestea (politicile publice) influeneaz n mod real viaa cetenilor. La primul nivel se afl

http://mjm.snspa.ro/

preferinele/alegerile/deciziile exprimate pentru o anumit politic sau alta, pe care le fac politicienii, funcionarii publici i toi cei crora le-a fost acordat o autoritate n acest sens. Din toate preferinele/alegerile exprimate, emerge o politic public pregtit s fie implementat. Rezultatele politicii (output-urile), care emerg dup etapa implementrii, se afl la nivelul al doilea. La acest nivel, reprezentanii guvernamentali/ai administraiei publice cheltuie bani, resurse, fac angajri, promulg legi, toate acestea fiind proiectate pentru a afecta economia i societatea. Impactul unei politici efectele pe care deciziile i preferinele cu privire la o anumit politic i efectele pe care rezultatele acestei anumite politici le au asupra cetenilor -, este plasat la nivelul al treilea. Aceste efecte pot fi rezultatul, pe de o parte al unei anumite politici, dar pe de alt parte, i al altor factori cum ar fi spre exemplu, bogia societii respective sau nivelul ei mediu de educaie. O modalitate complementar de a nelege coninutul conceptului de politici publice, ar fi i aceea de a identifica elementele pe care le presupune procesul de analiz a unei politici. n acest sens, propun s parcurgem rapid modelul de analiz pe care William Dunn ni-l ofer (2004, pp. 4-5). Primul element al acestui model este reprezentat de problema n jurul creia politica apare. Altfel spus, problema unei politici este reprezentat de identificarea unei oportuniti de mbuntire a unei situaii, care poate fi speculat prin aciune public. Cunoaterea legat de problema ce trebuie rezolvat necesit obinerea de informaii legate de condiiile antecedente ale problemei i legate de valorile a cror realizare conduc ctre soluia problemei. Cel de-al doilea element din modelul propus de William Dunn este reprezentat de efectul ateptat al unei politici. Acest efect reprezint consecina probabil pe care o poate avea o politic proiectat pentru a rezolva o problem. Un al treilea element al modelului este reprezentat de politica preferat. Prin aceasta, autorul nelege soluia potenial pentru o anumit problem. Preferina pentru o anumit politic presupune existena de informaii legate de efectele acelei politici. n plus, existena informaiilor nu este singurul criteriu. n stabilirea unei anumite preferine pentru o anumit politic, trebuie avut n vedere i un al doilea criteriu. Este vorba despre judecile pe care le face cu privire la valoarea sau utilitate efectelor pe care o anumit politic le poate produce.

http://mjm.snspa.ro/

n modelul de analiz propus de William Dunn, efectul observat al unei politici publice reprezint o consecin trecut sau prezent produs de implementarea unei anumite politici. Identificarea efectelor produse de o anumit politic implic o serie de dificulti de natur metodologic. Uneori este destul de greu de susinut c un anumit efect este consecina direct a unei politici publice i nu a altor fenomene, independente de politica respectiv. Din acest motiv, pentru a crete gradul de claritate a msurtorilor realizate asupra efectelor produse de politicile publice, att naintea derulrii aciunilor implicate de o anumit politic public (ex-ante), ct i dup derularea acestora (ex post), specialitii trebuie s colecteze i s analizeze informaii relevante. n sfrit, nivelul de performan al unei politici (ultimul element din modelul de analiz propus de William Dunn) reprezint gradul n care efectele observate ale unei politici contribuie la atingerea obiectivelor sau finalitilor stabilite n faza de proiectare a politicii respective. Consider c raportarea discuiei la conceptul de ciclu al unei politici publice, reprezint o alt modalitate de a nelege coninutul ideii de politic public. Dincolo de definiiile oferite conceptului de politic, dincolo de elementele unui proces de analiz a unei politici, raportarea la stadiile sau etapele prin care se realizeaz o politic public poate avea n mod categoric o funcie de exemplificare a semnificaiilor politicilor publice. Astfel, o parte dintre specialitii i cercettorii plasai n domeniul politicilor publice consider c realizarea unei politici publice este echivalent cu parcurgerea unui ir de etape, despre care se crede c are un caracter ciclic. irul de etape ar fi compus, n opinia acestora din: stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziilor, implementarea politicilor, evaluarea politicilor. Nu toi cei implicai n domeniul politicilor publice sunt de prere c realizarea unei politici publice implic parcurgerea unui ciclu de etape. Exist cel puin trei contraargumente aduse n acest context. n primul rnd, se consider c elementele unui ciclu de politici nu pot fi definite att de clar i distinct. Marea majoritate a situaiilor empirice arat c, spre exemplu, ntre formularea politicilor i luarea deciziilor nu exist ntotdeauna o linie de demarcaie clar, nici mcar de ordin temporal. n al doilea rnd, se consider c ordonarea celor 5 etape (mai sus prezentat) este nalt

http://mjm.snspa.ro/

discutabil. Acest lucru este susinut n principal de faptul c evaluarea, spre exemplu, nu apare doar la finalul ciclului, ci n marea majoritate a cazurilor apare n mai toate momentele ce definesc traseul realizrii unei politici publice. n al treilea rnd, exist autori care resping modelul ciclului unei politici, susinnd c o astfel de viziune este construit pe o asumpie fals. Astfel, a susine c realizarea unei politici publice parcurge un ciclu, nseamn c pornete de la asumpia c exist o entitate unic central care coordoneaz i controleaz ntregul proces. n realitate, susin autorii, o astfel de asumpie este fals. Realizarea unei politici publice presupune implicarea unui numr foarte mare de actori (a se vedea n acest sens, abordrile de reea cu privire la politicile publice). n plus, din cauza pluralismului grupurilor de interese asociate n jurul elaborrii unei politici publice, posibilitatea existenei unei entiti centrale care coordoneaz i controleaz ntregul proces, este aproape imposibil.

I.2. Structura simpl a unei grile de evaluare a unei politici publice

Grila de evaluare a fost gndit: (a) ca un instrument ce permite analiza procesului de transfer de politici publice i de nvare; (b) ca un instrument ce permite aprecierea efectelor (outcomes) pe care rezultatele (outputs) unei anumite politice le produc. Grila de evaluare trebuie privit ca un instrument cu caracteristici generale, ce trebuie adaptate i adecvate la specificul fiecrei politici publice pe care o avem n vedere. Altfel spus, dimensiunile grilei sunt orientative i sunt menite de a ghida echipa de cercettori evaluatori ctre anumite linii dominante de analiz. 1. Descrierea politicii care urmeaz a fi evaluat Descrierea problemei: n ce const? Care sunt cauzele acesteia? Care sunt segmentele de public afectate direct? Ce istoric are problema? Care este caracterul reproductiv al problemei? Unde a aprut problema? Cine s-a mai confruntat cu aceast problem? Cum a rezolvat-o?

http://mjm.snspa.ro/

Descrierea contextului: Definirea contextului n care a fost decis implementarea politicii publice de referin, din punct de vedere economic, politic, social, cultural. Identificarea actorilor care au formulat politica public. Definirea celorlalte grupuri de actori care au propus politici alternative. Descrierea politicii: Descrierea obiectivelor. Descrierea abordrii teoretice care st la baza formulrii politice (setul de valori urmrite). Definirea indicatorilor de performan pe care politica i vizeaz n urma implementrii. Definirea politicilor formulate alternativ la politica de referin. Costurile estimate ale politicii de referin i sumele alocate. Rezultatele i efectele ateptate ale politicii. Identificarea segmentelor de public vizate n mod direct de politica de referin. Identificarea segmentelor poteniale de public care vor fi afectate indirect n urma implementrii. 2. Obiectivele evalurii politicii publice Scopul i obiectivele evalurii; rezultatele ateptate; tipul de evaluare avut n vedere. 3. Obiectul evalurii Ce anume este supus evalurii? Examinarea tipurilor de date disponibile. Stabilirea orizontului de timp necesar derulrii evalurii. Stabilirea aspectelor politicii publice ce urmeaz a fi supuse evalurii. 4. Profilul beneficiarului Cine solicit evaluarea? Care sunt motivele care stau la baza evalurii? 5. Statutul evaluatorului (indoor / outdoor evaluation) Unde se plaseaz echipa de evaluatori n raport cu politica de referin? n raport cu obiectivele urmrite de politic? n raport cu sistemul organizaional? Rspunsurile sunt importante pentru c n funcie de statutul evaluatorului se alege tipul de metodologie ce urmeaz a fi utilizat.

http://mjm.snspa.ro/

10

6. Resursele disponibile n vederea derulrii procesului de evaluare Care sunt costurile financiare, materiale i umane implicate de evaluare? Ce fel de tehnici de prelucrare i analiz implic tipul de date ce urmeaz a fi colectat? Ce fel de date trebuie colectate n procesul de evaluare? Care sunt metodele de cercetare necesare pentru a colecta datelor? Ce resurse de timp implic procesul de evaluare? 7. Stabilirea gradului n care politica de referin poate fi evaluat Care sunt acele date de care avem nevoie pentru a putea evlua o politic? n ce msur pot fi colectate datele necesare? Exist resursele implicate de colectarea datelor necesare evalurii? Care sunt constrngerile ce pot mpiedica finalizarea evalurii? Care sunt obstacolele care pot impiedica procesul de evaluare s-i ating obiectivele? Care sunt modalitile prin care putem verifica dac ceea ce ne propunem s evalum este ntradevr ceea ce trebuie evaluat? 8. Planificarea procesului de evaluare Planificarea procesului de evaluare. Definirea calendarului de lucru n vederea derulrii procesului de evaluare. Identificarea riscurilor care pot ntrzia timpul alocat evalurii. 9. Stabilirea metodologiei de evaluare Care este tipul de evaluare pe care l avem n vedere (empiric, normativ, mixt)? Stabilirea criteriilor de selecie a metodelor i tehnicilor de cercetare. Construcia instrumentelor de cercetare n funcie de metodele de cercetare de care avem nevoie pentru a colecta informaia necesar evalurii. Stabilirea echipei de evaluare: care sunt competenele (abilitile, cunotinele) de care evaluatorii au nevoie pentru a derula procesul? Care trebuie s fie mediul instituional de provenien al evaluatorilor?

http://mjm.snspa.ro/

11

Precizarea fundamentelor teoretice care vor fi folosite. 10. Colectarea, nregistrarea i sumarizarea datelor Derularea propriu-zis a evalurii. Colectarea, nregistrarea i sumarizarea informaiei necesare. 11. Prelucrarea, analiza i interpretarea datelor Prelucrarea, analiza i interpretarea informaiei colectate n conformitate cu un model de analiz predefinit. 12. Elaborarea raportului de evaluare i evaluarea evalurii Elaborarea raportului de evaluare. Stabilirea gradului n care procesul de evaluare a reuit s ndeplineasc obiectivele stabilite iniial. Definirea propunerilor de reformulare, remodelare a politicii publice de referin. Elaborarea setului de recomandri pe baza raportului de evaluare cu privire la politica public. Analiza raportului de evaluare i a recomandrilor. Analiza procesului de evaluare derulat n direcia identificrii posibililor factori care au distorsionat informaia colectat.

http://mjm.snspa.ro/

12

PARTEA a IIa II.1. nelegerea UE asupra modului nfptuirii politicilor publice

Nicolae Todera La nivelul UE nu exist o procedur standardizat de nfptuire a politicilor publice. Politicile publice comunitare sunt nfptuite prin diverse metode, mecanisme i proceduri complexe, n dependen de urmtoarele aspecte: a) competenele pe care le deine n diverse domenii (exclusive, partajate sau complementare); b) natura de reglementare a domeniilor (hard sau soft); c) natura relaiilor ntre UE i statele membre n diverse politici (politici cu caracter interguvernamental sau politici cu caracter supranaional); d) impactul asupra integrrii europene. innd cont de faptul c mecanismele i procedurile sunt destul de stufoase, UE demonstreaz tendina de a simplifica procesul de nfptuire a politicilor i de a facilita accesul persoanelor i grupurilor interesate n diversele faze ale politicilor implementate. Astfel, n ultimii ani au fost ntreprinse diverse consultri publice (cum ar trebui s arate o coal n secolul XXI, cum ar trebui s arate o televiziune n viitorul apropiat etc.). Cea mai explicit nelegere ce sunt si cum trebuie nfptuite politicile publice la nivelul UE este stipulat n Cartea Alb a Guvernanei Europene 1 . Documentul propune cteva modificri privind modul de nfptuire a politicilor publice, att la nivelul instituiilor comunitare, ct i la nivelul statelor membre, enunnd cinci principii fundamentale: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea i coerena. Potrivit prevederilor Crii Albe a Guvernanei Europene, principiul deschiderii se refer la faptul c instituiile comunitare trebuie s funcioneze ntr-un mod mai transparent, apelnd mpreun cu statele membre, la practici i instrumente de comunicare i asigurarea accesului la informaiile privind deciziile UE. Dei este
Commission of the European Communities, European Governance. A White Paper, Bruxelles, 25.7.2001, COM(2001) 428 final, document accesibil la: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf, ultima dat accesat n data de 15.03.2009.
1

http://mjm.snspa.ro/

13

destul de complex, instituiile comunitare trebuie s adapteze limbajul utilizat pentru a-l face ct mai accesibil cetenilor europeni, cu scopul de a contribui la creterea ncrederii acestora n instituiile europene. Principiul participrii are n vedere calitatea, pertinena, eficiena i eficacitatea politicilor comunitare nfptuite prin intermediul unei participri extinse a cetenilor europeni n toate etapele ciclului de politici. Facilitarea participrii conduce la sporirea ncrederii n instituiile comunitare care formuleaz i implementeaz politicile Uniunii. Comunicarea precizeaz faptul c nivelul de participare a cetenilor depinde de guvernele naionale, care trebuie s ofere contexte prielnice de participare, precum i s apeleze la practici de participare a celor interesai atunci cnd se elaboreaz sau se implementeaz o anumit politic cu specific comunitar. Principiul responsabilitii se refer la faptul c rolurile fiecrei instituii, structuri sau participant n procesul de dezbatere, decidere, implementare i evaluare a politicii trebuie s fie precizate mai clar. Fiecare instituie a Uniunii trebuie s explice, s justifice i s i asume responsabilitatea pentru aciunile ntreprinse. Totodat, principiul stipuleaz c este nevoie de un grad mai ridicat de claritate i responsabilitate din partea guvernelor statelor membre, precum i din partea tuturor participanilor implicai n nfptuirea politicilor. Principiul eficacitii stipuleaz c politicile Uniunii trebuie s fie nfptuite n mod eficace i pertinent, astfel ca acestea (politicile) s ating obiectivele i s produc rezultatele scontate, utiliznd n acelai timp i metode de evaluare a impactului, dar i experienele anterioare. Principiul coerenei evideniaz c politicile i aciunile Uniunii trebuie s fie coerente i uor de neles. Coerena este un rezultat al aciunii urmtorilor factori: sporirea numrului de sarcini; diversitatea a crescut ca rezultat al extinderii; reducerea demarcrilor ntre limitele politicilor sectoriale care rezultat al schimbrilor climaterice sau demografice; implicarea din ce n ce mai mare a autoritilor locale i regionale n nfptuirea politicilor UE. Principiile enunate de n comunicarea Comisiei se fundamenteaz pe elementele subsidiaritii i proporionalitii astfel ca aciunile ntreprinse n vederea nfptuirii politicilor comunitare trebuie s fie n concordan cu ideea de incluziune i s

http://mjm.snspa.ro/

14

rspund la urmtoarele aspecte: a) dac aciunile ntreprinse sunt cu adevrat necesare; b) dac nivelul comunitar este cel mai corespunztor nfptuirii politicii; i c) dac msurile i tacticile selectate sunt concordante cu obiectivele politicii. Plecnd de la respectivele principii, pe parcursul ultimilor ani se poate evidenia c la nivelul statelor membre ale UE, se remarc un set de principii general valabile n domeniul nfptuirii politicilor publice. Principiile respective s-au putut fundamenta mai ales prin mecanismele specifice europenizrii sistemelor administrative ale statelor membre. n esen, conform accepiunilor profesorului Marius Profiroiu, aceste principii sunt urmtoarele 1 : Existena unui cadru legal general valabil i coerent pentru nfptuirea politicilor publice: metodologii i reguli clar definite privind fiecare etap a ciclului de politici; Fiecare minister / autoritate / agenie poate s i stabileasc n mod independent politicile n domeniul su de gestiune: conform competenelor pe care le dein, entitile respective trebuie s dispun de autonomia i independena aciunilor ntreprinse; Meninerea unui caracter interministerial i interinstituional al nfptuirii politicilor publice sunt presupuse urmtoarele aspecte: 1. schimbul continuu de informaii ntre entitile participante; 2. consultare ntre entitile implicate sau vizate; 3. declaraii publice bazate pe o negociere anterioar i formulate concordant; 4. consens i concordan interministerial sau interinstituional; 5. mediere i conciliere desfurate de ctre o ter parte a conflictelor i disensiunilor evideniate; 6. arbitrajul dintre entitile aflate n disput ntreprins de ctre o entitate superioar, prin atingerea concilierii i consensului; constrngeri asupra entitilor cu scopul de a asigura un proces coerent i uniform de nfptuire a politicilor standardizarea procesului;
1

Aceste principii sunt adaptate dup Marius Profiroiu, Politici Publice: teorie, analiz, practic, Editura Economic, Bucureti, 2006, p. 290-291.

http://mjm.snspa.ro/

15

subsidiaritatea politicilor ntreprinse: au prioritate acele politici care rspund nevoilor la cel mai jos nivel de accesare/beneficiere; evitarea reorganizrilor sau reformelor ce implic schimbri imprevizibile care ar putea afecta sistemul de nfptuire a politicilor.

Avnd n vedere toate aceste aspecte, merit specificat i faptul c aceste principii implic n mod obligatoriu urmtoarele elemente: transparen; comunicare; cooperare; consultare; monitorizare; evaluare; responsabilizare, parteneriat etc., aspecte ce trebuie s priveasc toate sferele sociale, implicit cetenii europeni, n calitatea acestora de beneficiari ai politicilor. Prin urmare, n spaiul administrativ din UE, stilul de nfptuire a politicilor este orientat mai degrab ctre consens i anticiparea problemelor, dect pe reacionare i impunere a deciziilor. n acest sens, ncepnd cu 2001, UE a dezvoltat un sistem interactiv de elaborare a politicilor (Interactive Policy Making - IPM) 1 cu scopul de a facilita procesul de consultare cu prile interesate n implementarea politicilor comunitare. Totodat, ncepnd cu anul 2003, UE a creat Grupul de Consultare a ntreprinderilor Europene, cu acelai scop de a mbunti modul de nfptuire a politicilor publice comunitare.

II.2. Studiu de caz: Romnia

Studiul de caz se refer la evoluiile nregistrate n perioada 1990 2009 i urmrete s evidenieze principalele aspecte privind modul n care a s-a efectuat tranziia de la o concepie unilateral ctre concepia participativ (neopluralist) de nfptuire a politicilor publice. Analiza este realizat prin intermediul perspectivei guvernanei i utilizeaz accepiunile i principiile enunate n Cartea Alb a Guvernanei Europene. Studiul de caz evideniaz evoluiile instituionale, precum i diversificarea metodelor de participare n procesul de nfptuire a politicilor publice a actorilor interesai. Analiza susine faptul c evoluiile instituionale n procesul de nfptuire a politicilor publice este un rezultat al presiunilor interne (ale societii civile), dar mai ales al condiionrilor directe i indirecte ale UE.

Sistemul poate fi accesat la urmtorul site: http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/index_ro.htm.

http://mjm.snspa.ro/

16

n perioada administraiei socialiste nu se poate vorbi despre inexistena absolut a metodelor i practicilor de tip policy oriented 1 . La fel ca i n prezent, administraia public central de atunci avea de ales ntre a ntreprinde sau a nu ntreprinde o anumit aciune. ns, optica de nfptuire a actului administrativ a fost de natur unilateral, rigid, hipercentralizat, i concentrat pe o dimensiune a reglementrii n baza dreptului pozitiv. Altfel spus, ceea ce se subnelege azi sub conceptul politici publice era nfptuit conform modelului de sus n jos (top-down). Acest fapt asigura meninerea caracterului centralist i rigid, dar care garanta coerena i supunerea pe vertical n executarea aciunilor i msurilor. n perioada de tranziie, verticala puterii a fost disociat, iar sub presiunile diverselor grupuri de interese, precum i a societii civile 2 , mecanismele de nfptuire a politicilor publice se desfoar din ce n ce mai mult pe orizontal, conform modelelor specifice abordrii de reea. De fapt, n etapa de tranziie s-a evideniat fenomenul de dezvare a modului de nfptuire a actului de administrare public - conform practicilor dirijiste, i de nvare a unui nou mod de nfptuire a actului de administrare public - conform accepiunilor managementului public. Desigur, procesul de nvare nu a fost deloc uor i a provocat multiple frustrri de ordin administrativ i politic, de exemplu, fiind de neconceput utilizarea unor practici de consultare i implicare a actorilor teri, din sfera pentru profit sau nonprofit, dar mai ales n domeniul transparenei i responsabilitii fa de activitile ntreprinse.

A se distinge ntre practica lurii i implementrii deciziilor (proces) i ceea ce este specific analizei politicilor publice (domeniu de gndire i aciune politic i administrativ). Totodat, o asemenea afirmaie este contrar consideraiilor enunate de unul dintre precursorii analizei politicilor publice, Harold A. Lasswell, care susinea c analiza politicilor publice este specific statelor democratice. Prin urmare, politicile publice depind de valorile unei societi democratice democratic policy (Lasswell, 1942). Este de remarcat c la vremea publicrii abordrilor iniiatoare ale domeniului, dezbaterile se focalizau pe demonstrarea amplitudinii incompatibilitilor dintre sistemul administrativ al SUA (regim politic democratic) i sistemul administrativ promovat de statele comuniste (regim politic totalitar) (Lasswell, 1941, p. 455-468; deLeon, 1995, p. 887 - 888). Totui, dup ctigarea rzboiului de ctre democraie este nevoie de a privi analiza politicilor publice i prin prisma unor abordri pentru care nu exist o sinergie indubitabil ntre valorile democratice i politicile publice. Consider c impunerea unei limite doar ideologiei care a fundamentat i ntreinut dezvoltarea analizei politicilor publice (sinergia ntre politici publice i valorile democratice) comport consecine negative asupra nelegerii modului cum a funcionat precedentul regim politic. 2 Iniial aflat ntr-un proces de constituire, consolidare i redefinire tipologic. A se vedea: Mihaela Vlsceanu, Politica social i sectorul nonprofit, n Elena Zamfir, Ctlin Zamfir (coord.), Politici sociale: Romnia n context european, Editura Alternative, Bucureti, 1995.

http://mjm.snspa.ro/

17

Privind lucrurile n retrospectiv, se poate enuna faptul c schimbrile sunt remarcabile i eseniale. Totui, n anumite privine i n comparaie cu alte state exsocialiste, Romnia a rmas n urm n ceea ce privete reformarea sectorului public i adaptarea acestuia la noile condiii, mai ales n calitate de stat membru al UE. Tendina de schimbare a opticii n nfptuirea politicilor publice poate fi analizat din perspectiva a dou etape distincte: Prima etap se refer la descoperirea politicilor publice i este specific anilor 90. Pe parcursul primului deceniu al tranziiei post-socialiste activitatea de nfptuire a politicilor publice s-a desfurat prin intermediul practicilor de reglementare, specifice abordrii normativ-juridice. Astfel, erau omise i evitate practicile i instrumentele de analiz i propunere a mai multor alternative de soluionare a problemelor, altele dect ceea ce prevede instrumentul specific reglementrii (Bondar, 2008, p. 225). Cea de a doua etap se refer la conformarea cu practicile i modelele comunitare n ceea ce privete nfptuirea politicilor publice i este specific perioadei post 2000. Ca element de demarcare ntre cele dou etape poate fi considerat momentul alternanei la guvernare din decembrie 2000. Astfel, n cel de-al doilea deceniu al tranziiei, al crui debut a fost dedicat procesului de negociere privind aderarea la UE i de ajustare la prevederile acquis-ului comunitar, a fost iniiat un proces de reformare a modului de nfptuire a politicilor publice, ceea ce semnific trecerea de la abordarea normativ-juridic, ctre abordarea analitico-managerial. n continuare, voi analiza succint principalele aspecte i caracteristici ale celor dou etape, ndeosebi punnd accentul pe modul n care optica asupra modului de nfptuire a politicilor publice s-a schimbat, iar instrumentele i mecanismele de nfptuire s-au diversificat n favoarea principiilor guvernanei. II.2.1. Descoperirea politicilor publice Primul deceniu al tranziiei post-socialiste a fost marcat de modificri fundamentale de ordin instituional, funcional i structural. Anumite instituii au trebuit a fi reinventate (de exemplu, pluralismul politic, coalizarea i consensul), iar altele

http://mjm.snspa.ro/

18

trebuiau importate i adaptate specificului intern (privatizarea, elaborarea, propunerea i negocierea pachetelor de politici etc.). ntr-un fel, n aceast perioad politicile publice sunt descoperite prin intermediul transformrii guvernrii nsei. Astfel, scopurile guvernrii s-au schimbat i ele (Crciun, 2008, p. 43), de la un spectru extins i extrem de limitat n participarea actorilor teri, ctre un spectru restrns i cu o participare extins a actorilor teri. Cu alte cuvinte, n contextul administrativ romnesc, cauza descoperirii politicilor publice rezid n impunerea ofertei de politici n vederea meninerii unei stri de echilibru i stabilitate politic. Ulterior, n cea de a doua parte a acestei etape, se evideniaz i modelul diversificrii cererii de politici, reprezentnd rspunsul la procesul de liberalizare economic, pluralism politic i diversificare a metodelor de alegere social. Pe de o parte, pluralismul politic a generat posibilitatea participrii n exerciiul democratic a unor micri care reprezentau interesele diverselor grupuri i pturi sociale sau profesionale. n acest mod, deciziile generate au nceput treptat s conin elemente i rspunsuri la doleanele respectivelor grupuri i structuri participante, contribuind astfel la dinamizarea practicilor de stabilire a agendei de politici. Pe de alt parte, n procesul nfptuirii politicilor anumite grupuri (de exemplu, sindicatele i patronatele) au tiut s se impun mult mai abil, n detrimentul altor grupuri i structuri (reelele tematice sau grupurile independente de experi etc.). De exemplu, organizaiile, federaiile i confederaiile sindicale au trebuit s se adapteze din mers. Acestea au motenit structuri, principii i diverse resurse i bunuri dobndite pe parcursul perioadei socialiste. Dispunnd de o imens capacitate organizaional i de membri, structurile sindicale au practicat cu uurin proceduri de antaj, impulsionnd n acest mod schimbarea agendei de politici (de exemplu mineriadele). n schimb, altele, cum ar fi comunitile de specialiti, au trebuit s treac printr-o perioad de constituire i consolidare i adaptare la regulile jocului. Este de remarcat faptul c influena comunitilor de specialiti, mai ales a acelora din instituiile academice i de cercetare, a crescut sistematic. Un asemenea aspect s-a evideniat cu precdere n domeniul politicilor sociale (Preda, 2007, p. 154). Dup cum am precizat mai sus, n aceast prim etap transformarea guvernrii a facilitat dezvoltarea intensiv a grupurilor de interese care promovau modelul unor

http://mjm.snspa.ro/

19

reele nchise i specializate specifice abordrii triunghiului de fier 1 . n scurt timp dup instituirea puterii post-socialiste, reelele nchise i specializate au acaparat procesul de nfptuire a politicilor publice. ntr-o prim faz, reele nchise i specializate au fost constituite din a) specialiti - funcionari publici nalt specializai n diverse domenii sectoriale i transversale, b) reprezentani ai mediului economic din ntreprinderile de stat, precum i din ntreprinderile private, i c) n anumite ipostaze, din reprezentanii principalelor grupuri sindicale2 . Este de menionat faptul c n acea etap politicile nfptuite se concentrau pe aspecte reparator-distributive, aplicndu-se din ce n ce mai mult tactici de privatizare i retragere treptat a statului din economie, n favoarea pieei. Practic, pe tot parcursul deceniului precedent, modul de nfptuire a politicilor publice s-a bazat pe modelul reelelor nchise i specializate. Tot n acest context, trebuie subliniat faptul c prin meninerea abordrii triunghiului de fier actorii participani n procesul elaborrii politicilor publice au contribuit la stagnarea mbuntirii calitii de nfptuire a politicilor. De exemplu, n loc ca sindicatele s fie promotoare ale unei abordri transparente, analitice i pro-active, acestea au fost n general un factor de frnare a reformelor n Romnia (Preda, 2007, p. 152). Sindicatele au propulsat propuneri privind meninerea sectorului industrial neperformant i energofag numai pentru a garanta locuri de munc, fr a veni cu versiuni alternative de politici i msuri de restructurare a ntreprinderilor neperformante. Aceast stare de fapt de meninere a impunerii politicilor prin intermediul reelelor nchise a fost perpetuat pe tot parcursul deceniului trecut din cauza urmtoarelor aspecte: s-a evideniat lipsa de specialiti instruii n domeniul nfptuirii politicilor publice. n cea mai mare parte, specialitii n domeniul administraiei publice centrale i locale au fost instruii n cadrul facultilor de drept, iar facultile de

Abordarea este specific anilor 60 i 70 pentru SUA, Marea Britanie, Suedia .a. Metafora triunghiului de fier este explicat mai amnunit de Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p. 142 143. 2 Imediat dup cderea regimului, micarea sindical romneasc a cunoscut un proces dinamic de reformare i adaptare la noile condiii economico-politice i sociale. n mare parte, practicile de nvare i practicare au fost transferate din SUA, prin intermediul iniierii i amplificrii unor schimburi de experien cu principalele micri sindicaliste din SUA.

http://mjm.snspa.ro/

20

economie nc nu promovau abordrile manageriale de tipul policy-oriented. Infuzia de specialiti care au plecat prin intermediul programelor oferite de ctre guvernele statelor membre ale UE, precum i cele oferite de ctre guvernul SUA, a fost oarecum tardiv. n plus, primirea n cadrul administraiei centrale a fost de multe ori reticent, aspect ce a favorizat fie abandonarea profesrii n cadrul administraiei publice, fie emigrarea n alte state1 ; ageniile guvernamentale specializate sau zecile de instituii publice aflate n subordinea ministerelor de linie aveau n atribuie doar aspecte ce ineau de execuia politicilor (implementare) i rareori acestea aveau posibilitatea s efectueze analize de proces i sumative n domeniul politicilor publice nfptuite, astfel ca s poat participa n mod interactiv n procesul de stabilire a agendei i formulrii de politici. n consecin, multiplicarea personalului specializat prin metode experieniale la locul de munc a fost destul de limitat. Totui, este de remarcat c n anumite domenii s-a evideniat o alt stare de lucruri. De exemplu, n domeniul educaional, aportul Institutului de tiine ale Educaiei a fost esenial n ceea ce privete emiterea de imput-uri n procesul de stabilire a agendei i formularea politicilor pentru nivelul nvmntului pre-universitar; un timp ndelungat, Guvernul Romniei a demonstrat o atitudine reticent n ceea ce privete instituirea unor programe universitare de scurt i lung durat n domeniul politicilor publice. Primul program post-universitar romnesc adresat n exclusivitate domeniului politicilor publice a fost instituit abia n anul 1997 n cadrul Facultii de Filosofie a Universitii din Bucureti 2 , program coordonat de ctre profesorul Adrian Miroiu;

ntr-un anumit fel, situaia este asemntoare cu experiena tinerilor specialiti participani n primul ciclu (2003 - 2005) al schemei Proiectul Tinerilor Profesioniti, implementat cu finanarea UE prin Programul PHARE 2001. 2 Ulterior, pe parcursul ultimului deceniu, numrul programelor de lung i scurt durat oferite de ctre universitile romneti a crescut exponenial, iar oferta s-a diversificat conform cererilor sectoriale. Mai mult dect att, se nregistreaz i faptul c mediul academic a nceput s ofere i servicii de consultan n procesul de nfptuire a politicilor i programelor publice. A se vedea Raportul de analiz a ofertei universitilor romneti n domeniul evalurii politicilor i programelor publice elaborat de ctre SNSPA n cadrul proiectului PHARE RO/2005/017-553.05.03 Dezvoltarea unei comuniti profesioniste de evaluare implementat de ctre consoriul Deloitte Consultan SRL, SAR Management i SNSPA n perioada 01 decembrie 2007 28 februarie 2009.

http://mjm.snspa.ro/

21

n prima sa faz de constituire a societii civile, acesta s-a concentrat pe dobndirea poziiilor i recunoaterii n calitate de parteneri care pot deine capacitatea de a contribui la stabilirea agendei, elaborarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice. Prin urmare, primele grupuri organizate i independente de experi n diverse sectoare publice apar abia n a doua parte a anilor '90. n mare parte, organizaiile de tip think-tank au fost instituite cu impulsul i sprijinul direct al donatorilor externi (suprastatali ori nonguvernamentali) 1 . Pe de o parte, think-tank-urile romneti s-au concentrat cu precdere pe activiti de monitorizare i implementare de proiecte, dect pe activiti de elaborare i propunere a unor pachete de politici alternative diversificarea cererii. Pe de alt parte, nici autoritile centrale i locale nu au fost ncntate s colaboreze cu asemenea structuri nonguvernamentale, dar mai ales s accepte oferta propus. De aceea, comunitatea de politici publice a avut nevoie de tip pentru a nva leciile de rezisten i de impunere. Treptat, experii formai n cadrul acestor structuri nonguvernamentale ptrund i sunt acceptai fie n calitate de parteneri i experi/consultani, fie chiar i n calitate de iniiatori sau decideni de politici. Dei este caracteristic celei de a doua etape, trebuie de menionat i faptul c monitorizrile efectuate de ctre asemenea organizaii i grupuri de experi au fost valorificate de ctre Comisia European n activitatea acesteia de monitorizare privind stadiul de conformare cu prevederile capitolelor negociate pentru aderarea la UE;

s-a evideniat lipsa unor instrumente i medii de socializare practic n domeniul nfptuirii politicilor publice (forumuri, reele tematice, grupuri informale de experi, publicaii interne de specialitate .a.). Astfel, n prima etap postsocialist, schimbul de informaii, experiene i opinii dintre autoritile publice i publicul interesat de modul de nfptuire a diverselor politici a fost extrem de limitat. Totui, n anumite direcii, prin practicile de descentralizare i transparen

De exemplu, Centrul de Resurse Juridice, organizaie constituit n 1998 i care activeaz n domeniul mbuntirii politicilor publice din sectorul juridic, a fost nfiinat de ctre Fundaia pentru o Societate Deschis (actuala Fundaie Soros). La fel este i n cazul Centrului Educaia 2000+ care a fost nfiinat n decembrie 1999 i activeaz n domeniul politicilor educaionale. Ambele organizaii fac parte din Soros Open Network i contribuie la transferul i internaionalizarea de politici i instrumente din statele unde Fundaia Soros i are filiale n proces de activitate.

http://mjm.snspa.ro/

22

administrativ, autoritile publice au nceput s practice activiti de diseminare (conferine, mese rotunde, consultri publice). Trebuie de specificat faptul c legislaia conex aciunilor de acces la informaii publice, transparen decizional i consultare cu publicul interesat (de exemplu, Legea 544/2001, Legea 52/2003) a fost adoptat abia n cea de a doua etap. Consider c aceste reglementri au contribuit esenial, n mod indirect, la mbuntirea modului de stabilire a agendei, elaborrii, monitorizrii i evalurii de politici i programe. Or, acest fapt este specific mai degrab condiiilor de constrngere ale UE, dect de contientizare administrativ c aspectele de mbuntire a modului de nfptuire a politicilor i programelor publice rezid n practicarea unor metode participative, transparente i cooperante cu toi actorii interesai i responsabili. Concluzionnd acest paragraf, este de remarcat c unele aspecte sunt specifice i zilelor noastre. n ciuda celor afirmate, n prima etap, transformrile guvernrii n Romnia a contribuit la diversificarea i mbuntirea modului de nfptuire a politicilor i programelor publice, precum i la responsabilizarea actorilor interesai. Pe alocuri, schimbrile au avut un caracter pozitiv (diferenierea capacitilor instituionale, extinderea spre sectoare transversale: protecia consumatorilor, politici afirmative, protecia mediului etc.), n altele au avut unul negativ (creterea disparitilor de dezvoltare, regionalizare formal .a.). ns, aa cum vom vedea n continuare, n cea de-a doua etap primeaz constrngerile comunitare n faa celor interne, ceea ce contribuie la definitivarea cadrului funcional, structural i administrativ astfel nct Romnia s poat deveni un stat membru al UE i ulterior s se integreze abil i sustenabil n politicile comunitare. II.2.2. Dependena de cale n conformarea cu practicile comunitare n cea de-a doua etap s-a evideniat predominana fenomenului dependenei de cale (path-dependency) 1 , care a nsemnat aprofundarea procesului de adoptare a acquis1

n accepiunea acestei abordri, dependena de cale nseamn stabilirea unui scop realizabil i meninerea acestuia pn la atingerea lui, chiar dac pe parcurs apar diverse disfuncionaliti i procese care perturb atingerea respectivului scop. Cu alte cuvinte, solicitarea Romniei din data de 22 iunie 1995 de a adera la UE, s-a identificat cu stabilirea scopului de aderare la UE. n acest mod, sub

http://mjm.snspa.ro/

23

ului comunitar, precum i a aspectelor non-acquis comunitar (transfer de politici, modele, practici, instrumente i principii). Fa de transferul de prevederi ale acquis-ului comunitar, transferul aspectelor cuprinse n non-acquis-ul comunitar este mult mai problematic de analizat, deoarece nu au existat o strategie, un program i aciuni stabilite pentru transfer, adoptare i transpunere n legislaia i prevederile metodologice interne (Grabbe, 2008, p. 73). Iat de ce, n unele aspecte cuprinse n prevederile non-acquis-ului comunitar, transferul a fost fcut integral, iar n altele - parial i disociat. n comparaie cu prima etap, n cea de a doua etap se poate vorbi despre desfurarea unui amplu proces de reformare a modului de nfptuire a politicilor publice. De altfel, n Romnia, ca i n alte state ex-socialiste, reforma procesului politicilor publice se desfoar concomitent cu reforma administraiei publice centrale i locale. Desigur, un asemenea fapt s-a putut observa i n deceniul prezentat anterior, ns n aceast etap procesele reformatoare se accelereaz i se diversific, dinamiznd i profesionaliznd astfel toate sferele sociale. Un tablou de ansamblu poate fi caracterizat astfel: autoritile publice devin mai interactive mai transparente i mult mai cooperante; societatea civil devine mai incisiv i mai bine pregtit; experii independeni devin mai muli i mai responsabili n afirmaiile i analizele fcute; mass-media devin mai numeroase i mai specializate (dezvoltarea mediilor de ni); universitile devin mai participative n activitile de consultan i expertiz etc. Or, aceast stare de lucruri se reflect i asupra modului de nfptuire a politicilor i programelor publice: agenda de politici devine mai accesibil grupurilor i mediilor interesate; procesul de elaborare a propunerilor de politici devine mult mai transparent i cooperant; implementarea politicilor se realizeaz i prin intermediul unor practici de externalizare i subcontractare; monitorizarea i corectarea politicilor devine
constrngerea de aderare la UE (aspect inerent al modului de extindere a Uniunii), Romnia i-a asumat adaptarea sistemului administrativ intern la condiionrile stabilite de UE. Capitolele de negociere au scos n eviden faptul c majoritatea condiionrilor de ordin administrativ i macroeconomic se refereau la o conformare de tip policy oriented. n acest mod, administraia public romneasc a trebuit s i stabileasc o agend mai clar i pertinent n vederea nfptuirii reformelor pentru mbuntirea performanelor administrative la nivel central i local. Meninerea unui asemenea traseu, dei de multe ori s-au reliefat escapade, dar i reticene i inerii n procesele de schimbare, a permis ca scopul s fie atins: la 1 ianuarie 2007 Romnia a aderat la UE. n cazul Romniei, efectele dependenei de cale prin constrngere s-au evideniat imediat dup aderarea la UE, cnd s-a remarcat o stare de relaxare i apatie fa de continuarea reformelor i aprofundarea procesului de integrare.

http://mjm.snspa.ro/

24

interactiv i constructiv .a. Cu alte cuvinte, din punct de vedere al analizei din prisma teoriilor politice, procesul de transformare a guvernrii conduce ctre instituirea unei stri incipiente ale guvernanei, conforme cu accepiunile i principiile enunate de UE. Tabloul descris mai sus se datoreaz faptului c dezideratul accederii n calitate de stat membru al UE a impus stabilirea unei ci, aspect care implica reformarea substanial a modului de nfptuire a actului administrativ, precum i a politicilor i programelor publice. Deoarece impulsurile UE n ceea ce privete mbuntirea modului de nfptuire a politicilor publice nu s-au regsit prin metode hard, ci mai degrab prin metode soft, procesul de reformare a modului de nfptuire a politicilor publice a fost mult mai ndelungat i pe alocuri blocat (de exemplu n cazul justiiei ori n cazul educaiei). n esen, principiile guvernanei, sub toate formele sale, evit s apeleze la practici hard de constrngere integrare negativ, ci promoveaz instrumente i practici de consens i responsabilizare n procesul de nfptuire a politicilor publice. n dependen de domeniul de intervenie i conform competenelor deinute (exclusive, partajate sau mixte), UE a dezvoltat att influene directe i majore (concurena, politicile agricole .a.), precum i influene indirecte i minore (politici sociale i de ocupare etc.). Totodat, trebuie de menionat c, n procesul de negociere i accedere a Romniei ca stat membru, UE a utilizat att metode de atenionare, ct i metode de stimulare. Pe parcursul perioadei de negociere, UE a evitat aplicarea intensiv a practicilor de constrngere n favoarea practicilor voluntare i de ndrumare (Grabbe, 2008, p. 75). n acest mod, sfera guvernamental, sfera pentru profit, precum i cea nonprofit, pe de o parte, i cetenii, pe de alt parte, au avut ocazia s-i nsueasc mult mai bine temele pentru acas prin practici de exersare de tipul ncercare-eroare. n acest sens, dependena de cale demonstreaz c, indiferent de blocajele aprute, indispoziiile structurale sau funcionale evideniate, procesul de negociere i de aderare nu a fost stopat, ci continuat. n acest mod, n prezent Romnia se integreaz i aprofundeaz, la fel ca i celelalte state membre, procesul de nfptuire a politicilor comunitare, pe de o parte, i i coordoneaz/coroboreaz politicile ce in de competen intern, n conformitate cu Metoda Deschis de Coordonare (MDC), pe de alt parte.

http://mjm.snspa.ro/

25

Analiznd mai n detaliu aceast etap, putem observa c abia acum politicile publice devin cu adevrat elementul cheie al exercitrii actului de guvernare, n conformitate cu noile reguli ale jocului instituite dup cderea sistemului socialist. Astfel, s-a desfurat att o dezvoltare structural, ct i o dezvoltare legislativ-procedural. De exemplu, n direcia dezvoltrii structurale, n 2003 a fost creat, prin Decizia Primului-Ministru nr. 258/2003, Unitatea de Politici Publice n cadrul Secretariatului General al Guvernului. Ulterior, structura a fost denumit Departamentul de Politici Publice DPP. n prezent, DPP are misiunea de a contribui la mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivel central. 1 Astfel, printre obiectivele de activitate ale DPP pot fi amintite urmtoarele: eficientizarea politicilor publice (politicile i ating obiectivele); creterea transparenei decizionale; fundamentarea superioar a politicilor (ex.: evaluarea impactului bugetar, economic, social .a.) mbuntirea sistemului de consultare ntre instituiile administraiei publice centrale; crearea conexiunii dintre planificarea politicilor publice i elaborarea bugetului; elaborarea metodologiilor de evaluare i monitorizare a politicilor publice. 2 Totodat, la nivelul ministerelor de linie au fost create uniti de politici publice (UPP) similare care contribuie la mbuntirea modului de formulare i implementare a politicilor n domeniile pe care ministerele le gestioneaz. n ciuda acestui aspect, sa evideniat lipsa unor proceduri coerente privind colaborarea i consultarea interministerial, mai ales prin utilizarea UPP-urilor. n unele ministere de linie, sub premisa mulumirii sau feudalizrii politice, aceste uniti au fost sabotate prin crearea unor structuri cu rol similar izomorfism structural, iar n altele aceste structuri au fost nfiinate ca uniti consultative formate din directorii principalelor departamente sectoriale (Petersone, 2008, p. 254).

Conform prezentrii DPP, preluat de pe pagina electronic http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice, ultima dat accesat la 15. 03.2009. 2 Ibidem.

SGG:

http://mjm.snspa.ro/

26

Legat de direcia legislativ-procedural, trebuie remarcat intrarea n vigoare a HG 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central, precum i a HGi 870/2006 pentru adoptarea Strategiei privind mbuntirea procesului de formulare a politicilor publice la nivel central. Regulamentul (adoptat prin HG 775/2005) a stabilit funcia, scopul i metodologia inerent procesului de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivelul autoritilor i instituiilor publice din administraia public central. Strategia (adoptat prin HG 870/2006) a avut rolul de pilotare a noilor mecanisme privind nfptuirea politicilor publice, fiind dezvoltat premisa de limitare a perspectivei legaliste de elaborare i implementare a politicilor n favoarea concentrrii pe modul de decizie, modul de atingerea a unor rezultate performante i pe procese de mbuntire a modului de nfptuire a politicilor. n fond, trebuie de specificat i faptul c fenomenul dependenei de cale a favorizat n acelai timp i instituirea unor instituii intercalate. O asemenea stare poate fi identificat cu urmtoarele trei aspecte: a) perindarea unor practici utilizate n perioada socialist predominana metodelor i tehnicilor specifice unei culturi administrative legaliste; b) transfer intensiv de politici publice i instrumente din sistemele occidentale (mai ales instrumente i practici specifice stilului anglo-saxon), inclusiv i din anumite sisteme orientale (stilul japonez); i c) abandonarea/stoparea proceselor de reform la mijloc de cale n favoarea altor modele sau practici utilizate. ns, toate aceste aspecte s-au desfurat sub premisa unei adaptri mai rapide i mai eficiente la constrngerile rezultate din avansarea adaptrii acquis-ului comunitar i accepiunilor Uniunii n ceea ce privete nfptuirea politicilor publice. n schimb, transferul de politici nu s-a efectuat doar din interiorul comunitar (statelor membre ale UE), ci a fost extins i la alte sisteme i state tere UE, ceea ce ntr-o prim faz a demonstrat existena unei inconsistene i incoerene de aciune. De multe ori, transferul s-a fcut prin imitare mecanic a practicilor i instrumentelor fr o adaptare i corelare prealabil cu specificul instituional intern (Petersone, 2008). n figura de mai jos sunt reprezentate principalele stiluri care au constituit surse de inspiraie pentru reformarea instituional a administraiei publice centrale, precum i a modului de nfptuire a politicilor.

http://mjm.snspa.ro/

27

Autorii politicii caut consensul Europa (UE) Japonia Marea Britanie SUA

Autorii politicii anticipeaz probleme

Autorii politicii reacioneaz la probleme

Autorii politicii caut s impun decizii Dimensiunile stilului politicii: surse de inspiraiei pentru stilul intern
(sursa: Richardson, apud Profiroiu, 2006, p. 74)

Este de remarcat c mixajul de stiluri combin att perspectivele specifice spaiului administrativ al UE, ct i perspectivele specifice spaiului administrativ din SUA, dar i din Japonia. n cazul transferului de stiluri din spaiul administrativ al UE, inclusiv din Marea Britanie, pot fi notate urmtoarele procese infuzate n stilul administrativ i de nfptuire a politicilor publice din Romnia: performan emanat din stilul administrativ specific Marii Britanii; subsidiaritate emanat din stilul administrativ al statelor cu o tradiie germanic de administrare (Germania, Austria, Olanda, Belgia); descentralizare i deconcentrare emanate cu precdere din stilul administrativ al statelor cu o tradiie napoleonian francez de administrare (Frana, Italia, Portugalia, Grecia etc.); eficientizare - emanat din stilul administrativ al statelor cu o tradiie scandinav de administrare (Suedia, Finlanda, Danemarca). Pe de o parte, procesele infuzate au demonstrat c n Romnia persist o cultur a ineriei (Alecu, 2008, p. 162), care a periclitat adaptarea mai rapid i mai eficace la condiionrile stabilite pentru aderarea la UE. Pe de alt parte, un asemenea mix de stiluri diferite i extra-continentale (SUA, Japonia .a.) de nfptuire a politicilor a contribuit la meninerea unei stri de confuzie privind nelegerea procesului de nfptuire a politicilor publice, precum i nelegerea aspectelor ce in de cine, n ce

http://mjm.snspa.ro/

28

etap i sub ce form poate participa n ciclul unei politici publice. n aceeai ordine de idei, trebuie de specificat i faptul c instituirea unor instituii i agenii i structuri intercalate a contribuit la perpetuarea unei confuzii privind atribuiile fiecrei agenii. De exemplu, Raportul Comisiei Europene de Monitorizare a Romniei pentru anul 2005 stipuleaz urmtoarele: Diviziunea muncii ntre diferii actori (Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de politici publice) responsabili de coordonarea n domeniul politicilor publice este n continuare neclar, n ciuda ncercrilor de a stabili exact atribuiile fiecrui organism (apud Profiroiu, 2006, p. 298). Este de notat i faptul c pe parcursul procesului caracteristic perioadei de asociere i, ulterior, negocierii cu UE, monitorizrile efectuate de ctre Comisia European au avut un impact considerabil asupra mbuntirii modului de nfptuire a politicilor publice. Mai mult dect att, n vederea unei armonizri i adaptri sustenabile, au fost implementate proiecte de nfrire instituional (twinning) prin intermediul Instrumentului de pre-aderare PHARE. Cu puin timp nainte de aderarea Romniei la UE, n 2006, UE prezenta Romnia n calitate de stat candidat care a beneficiat de cele mai multe proiecte de acest tip finanate din instrumentul financiar de asisten n etapa de pre-aderare (Alecu, 2008, p. 155). Dei, pn la acest moment, nu a fost dezvoltat un model comun n domeniul administraiei publice n interiorul Uniunii co-existnd mai multe tipuri de culturi administrative, rolul programelor de nfrire instituional a fost acela de a oferi soluii i surse de nvare comun prin practicarea schimbului de experien n elucidarea aspectelor problematice inerente definitivrii reformelor iniiate (Grabbe, 2008, p. 74; Borzel and Risse, 2000; Goetz, 2009). De exemplu, n ceea ce privete mbuntirea elaborrii politicilor publice trebuie amintit faptul c n perioada 1 decembrie 2005 30 noiembrie 2006 a fost implementat proiectul PHARE Twinning Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de gestionare a politicilor publice i a procesului decizional. Proiectul a

http://mjm.snspa.ro/

29

fost implementat de Secretariatul General al Guvernului n parteneriat cu Cancelaria de Stat a Republicii Letone 1 i a avut mai multe categorii de rezultate: a) de ordin instituional (normativ) exemplu: elaborarea Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale - adoptat prin HG 870/2006; b) de ordin structural exemplu: elaborarea propunerii privind diviziunea funciilor n cadrul procesului de elaborare a politicilor publice ntre instituiile Centrului Guvernului; c) de ordin experienial oferirea i adaptarea de instrumente i practici relevante n diverse aspecte de elucidare a problemelor; de exemplu: elaborarea Propunerii de politic public pilot pe tema eliminrii deficienelor n cadrul ,,Schemei Tinerilor Profesioniti; d) de instruire realizarea diverselor cursuri de pregtire prin metoda formrii la locul de munc prin practicare. Pe parcursul acestei etape s-au evideniat multiple aspecte problematice, printre care pot fi amintite urmtoarele: lipsa unei abordri treptate i etapizate n nfptuirea politicilor publice; evaluarea politicilor nc nu a devenit o metod de nvare i corectare a politicilor i programelor aflate n proces de implementare sau a politicilor care vor fi continuate; lipsa unei corelri n proiectarea bugetar i planificarea de politici publice; lipsa unei ierarhizri clare i explicite pe nivele teritorial-administrative de nfptuire a politicilor publice: naional, regional, judeean, local; implicarea mediului academic romn nc este limitat. Alternana la guvernare din decembrie 2008 pare s ofere instituirea unei noi etape n procesul de nfptuire a politicilor publice. De exemplu, recenta desfiinare a Cancelariei Primului-Ministru ncearc s contribuie la stabilirea unei stri de

Mai multe detalii despre proiect pot fi accesate de pe pagina electronic a Secretariatului General al Guvernului: http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_programe_si_parteneri, material accesat n data de 14 03 2009.

http://mjm.snspa.ro/

30

coeren i complementaritate n ceea ce privete stabilirea agendei, elaborarea, coordonarea politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale. Aa cum s-a putut observa, n cele dou etape a fost creat i dezvoltat cadrul legal, funcional i structural care s permit autoritilor s poat nfptui politici publice eficiente, eficace i sustenabile. Cum am mai precizat, privind retrospectiv, evoluiile sunt remarcabile i eseniale, mai ales n favoarea unei premise de dezvoltare echilibrat a Romniei n calitatea sa de stat membru UE. Desigur, inadvertenele i blocajele de ordin instituional vor fi eliminate i soluionate treptat prin practici de nvare i evaluare reciproc.

http://mjm.snspa.ro/

31

CONCLUZII
Studiul de fa i-a propus s ofere o perspectiv comparativ contextul Romniei contextul Uniunii Europene cu privire la procesul de nfptuire a politicilor publice. Din acest punct de vedere, am putea susine c toate elementele pe care le-am introdus n discuie vin n sprijiunul unei ct mai bune fundamentri a acestei perspective comparative. n plus, n acest material sunt propuse spre discuie, la nivel implicit, o serie de probleme semnificative pentru procesul general de nfptuire a politicilor publice. Aceste probleme semnificative sunt de mai multe tipuri. Primul tip de probleme face referire la instrumentele de cercetare care permit transferul sau evaluarea de politici (Se poate construi o gril suficient de specific care s permit evaluarea politicilor publice? Nivelul ridicat de specificitate al politicilor publice impune doar construcia unor grile de evaluare generale cu rol orientativ?). Al doilea tip de probleme face referire la modul n care au fost redate principalele definiri aduse conceptului de politici publice (Sunt criteriile folosite pentru redarea definiiilor aduse politicilor publice cele mai adecvate? Exist definiii ale conceptului de politici publice care au fost ignorate? Dac da, ignorarea acestora a fost una legitim?). Al treilea tip de probleme face referire la modalitatea n care procesul de nfptuire a politicilor publice poate fi tratat dintr-o perspectiv comparativ. Studiul propune o comparaie a celor dou procese de realizare a politicilor publice dintr-o perspectiv a practicii instituionale. n condiiile n care comparaia proceselor de realizare a politicilor publice (cazul romnesc cazul UE) s-a realizat doar dintr-o singur perspectiv, care sunt acele aspecte care au fost neglijate? Ce surplus de informaie ar fi fost adus de o perspectiv academic / teoretic de comparaie? Care sunt problemele de natur metodologic pe care o analiz istoric a procesului de nfptuire a politicilor publice n Romnia le implic? Toate ntrebrile de mai sus, ct i altele, desigur, pot reprezenta subiecte i teme de discuie relevante pentru procesul de nfptuire a politicilor publice. Existena acestor interogaii este de natur s sublinieze faptul c rolul acestui studiu este unul limitat, dar nu i mai puin valoros. Autorii se limiteaz doar la a lansa cteva de linii de discuie i nu i propun s epuizeze ntreaga discuie teoretic i practic care poate fi realizat pe marginea procesului de nfptuire a politicilor publice.

http://mjm.snspa.ro/

32

BIBLIOGRAFIE
Partea I Birkland, T. A., 2005, Models of the Policy Process, pp. 188 192, n Jack Rabin (editor), 2005, Encyclopedia of Public Administration and Public Policy, New York: Taylor and Francis Group. Dunn, W., 2004, Public Policy Analysis. An Introduction, New Jearsey: Pearson Prentice Hall. Kay, A., 2006, The Dynamics of Public Policy. Theory and Evidence, Edward Elgar Publishing Limited. Klein, R., Marmor, T. R., 2006, Reflections on Policy Analysis: Putiing It Together Again, pp. 892 912, n Moran, M., Rein, M., Goodin, R.E., 2006, The Oxford Handbook of Public Policy, New York: Oxford University Press. Krane, D., Gary S. Marshall, 2005, Democracy and Public Policy, pp. 78 84, n Jack Rabin (editor), 2005, Encyclopedia of Public Administration and Public Policy, New York: Taylor and Francis Group. Miroiu, A., 2001, Introducere n analiza politicilor publice, rezultat al programului TEMPUS JEP 12516-97 si 12517-97, precum i al proiectului Guvernare i administrare local, finanat prin CNCSIS. Miroiu, A., Rdoi, M., Zulean, M., 2002, Analiza politicilor publice, Bucureti: Politeia. Peters, G., 1999, American Public Policy Promise and Performance, 5th edition, New York: Chatham House Publishers, Seven Bridges Press, LLC. Unitatea de Politici Publice, Secretariatul General al Guvernului, 2004, Ghid privind elaborarea, implementarea i evaluarea politicilor publice la nivel central. Briggs, A., Petersone, B., Smits, K., 2006, Manual de metode folosite n planificarea politicilor publice i evaluarea impactului, Secretariatul General al Guvernului.

http://mjm.snspa.ro/

33

Partea a IIa Alecu, A.-R., Exist un model european de administraie dominant n Romnia? O analiz a reformei administraiei publice din Romnia pe baza proiectelor twininng realizate prin intermediul fondurilor PHARE, n Punescu, M., (coord), Management Public n Romnia, Editura Polirom, 2008. Brbulescu, I. Gh., Procesul decizional n Uniunea European, Editura Polirom, Iai, 2008. Bulmer, S., Lequesne, C., Statele membre ale Uniunii Europene, Editura Cartier, Chiinu, 2009. Bondar, F., Dou componente ale schimbrii instituionale n procesul formulrii politicilor publice. Cazul administraiei publice romneti n Crciun, C., Collins, P.E. (eds.), Managementul politicilor publice: transformri i perspective, Editura Polirom, Iai, 2008. Ciupagea, C. (coord), Analiza i evaluarea evoluiilor n plan economic, instituional i social n cazul noilor state membre ale UE, dup 1 mai 2004, Studii de Impact III, Studiul 9, Institutul European din Romnia, Bucureti 2006. Crciun, C., Transformarea guvernrii n Romnia. Provocri pentru managementul politicilor n Crciun, C., Collins, P.E. (eds.), Managementul politicilor publice: transformri i perspective, Editura Polirom, Iai, 2008. Grabbe, H., Puterea de transformare a UE. Europenizarea prin intermediul condiiilor de aderare n Europa Central i de Est, Editura Epigraf, Chiinu, 2008. Preda, M., Politica social romneasc ntre srcie i globalizare, Editura Polirom, Iai 2007. Prisecaru, P., Guvernana Uniunii Europene, Editura Economic, 2005. Profiroiu, M., Politici Publice: teorie, analiz, practic, Editura Economic, Bucureti, 2006. Petersone, B., Procesul politicilor publice: o evaluare extern, n Crciun, C., Collins, P.E. (eds.), Managementul politicilor publice: transformri i perspective, Editura Polirom, Iai, 2008.

http://mjm.snspa.ro/

34