7.2.

Procesul bugetar

7.2.1. Definirea procesului bugetar i trsturile acestuia

Procesul bugetar reprezint un ansamblu de operaiuni care se succed anual i care
privesc elaborarea i aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuia curent a
bugetului, ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar, precum i controlul
bugetar. Acest proces dureaz circa 2 ani i jumtate, ntinzndu-se pe 3 ani calendaristici
consecutivi.
Trsturile procesului bugetar sunt urmtoarele:
- este un proces de decizie, ntruct const n ordonarea prioritilor i alocarea resurselor
financiare necesare pentru finanarea acestora;
- este un proces predominant politic, deoarece deciziile privind alocarea resurselor financiare
publice au la baz obiectivele nscrise n programul de guvernare al forelor politice aflate la
putere;
- este un proces complex, la care particip un numr mare de subieci, de natur diferit
(ministere, instituii publice, societi comerciale, regii autonome);
- este un proces ciclic, ntruct se realizeaz n etape succesive, stabilite dup un calendar
riguros, care se repet an de an;
- este un proces strict reglementat trebuie s se respecte legislaia n materie i normele
metodologice emise n acest scop de ctre Ministerul Finanelor.
7.2.2. Coninutul fazelor procesului bugetar
7.2.2.1. Elaborarea proiectului legii bugetare anuale
Elaborarea proiectului legii bugetare anuale este proces complex, cu caracter
iterativ, ce presupune n principal dimensionarea mrimii alocaiilor bugetare i stabilirea
resurselor financiare ce vor fi mobilizate la buget.
Totodat, n acest proces se realizeaz i adoptarea unor prevederi referitoare la
aplicarea legislaiei n domeniul bugetar. n plus, proiectul de buget trebuie s reflecte i
principalele prioriti ale Guvernului.
ntocmirea proiectului legii bugetare anuale se realizeaz de ctre entiti diferite, n
funcie de competenele stabilite de lege privind iniiativa bugetar. n aceast privin,
practica financiar a consacrat trei sisteme: sistemul iniiativei guvernamentale, sistemul mixt
i sistemul iniiativei prezideniale.
Sistemul iniiativei guvernamentale este cel practicat n Marea Britanie, unde
Guvernul stabilete i sprijin msurile viznd aprobarea cheltuielilor i veniturilor publice.
Cancelarul Tezaurului are rolul de coordonator, centraliznd i controlnd propunerile de
cheltuieli ale ministerelor. Eventualele divergene se rezolv de ctre Primul Ministru sau de
ctre Guvern. Proiectul legii bugetare anuale se dezbate i poate fi amendat doar n Camera
Comunelor. Cealalt camer a parlamentului englez, Camera Lorzilor nu are atribuii n
domeniul bugetar.
Sistemul mixt acord prerogative n domeniul bugetar att pentru Guvern, ct i
pentru Parlament. Acest sistem se practic n Frana, unde Ministerul Finanelor are un rol de

ndrumare metodologic i de centralizare a propunerilor de buget venite din partea

ordonatorilor de credite bugetare, n baza crora ntocmete o schi de buget. Eventualele
divergene se rezolv n prim instan de ctre specialiti, apoi de ctre reprezentaii
Ministerului de Finane i, n ultim instan, de ctre Primul Ministru. Dup soluionarea
divergenelor, proiectul legii bugetare anuale este definitivat de ctre Guvern. n continuare,
Guvernul nainteaz Parlamentului: expunerea de motive i proiectul de lege bugetar anual,
anexele la proiectul de lege propus i elementele de fundamentare ale acesteia. n Parlament,
urmeaz discuii n Comisiile de specialitate ale fiecrei Camere, apoi edine publice i
reuniuni comune ale Camerelor, care se finalizeaz prin aprobarea proiectului legii bugetare
anuale.
Sistemul iniiativei prezideniale rezerv dreptul de a institui de venituri publice i
de a stabili destinaiile fondurilor financiare publice preedintelui rii. Acest sistem se
practic n SUA, unde proiectul de buget este elaborat de Preedinte, care are sub conducerea
sa un birou bugetar special. Preedintele nainteaz Congresului proiectul de buget i un
raport asupra situaiei financiare de ansamblu.
n Romnia, se practic sistemul mixt. Conform legii finanelor publice nr. 500 /
2002, calendarul bugetar n Romnia este urmtorul:
1. pn la 31 martie prognozele indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul pentru
care se elaboreaz bugetul i pentru urmtorii 3 ani;
2. pn la 1 mai Ministerul Finanelor Publice (n prezent denumit Ministerul Economiei
i Finanelor) nainteaz Guvernului obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul
bugetar pentru care se elaboreaz bugetul i pentru urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele
de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;
3. pn la 15 mai Guvernul aprob obiectivele de politic fiscal i bugetar i limitele de
cheltuieli propuse de Ministerul Finanelor Publice i informeaz comisiile pentru buget,
finane i bnci ale Parlamentului;
4. pn la 1 iunie Ministerul Finanelor Publice transmite ordonatorilor principali de credite o
scrisoare-cadru care va prezenta contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite
proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora i limitele de cheltuieli aprobate de
Guvern;
5. pn la 15 iunie Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor principali de
credite limitele de cheltuieli redimensionate, n vederea definitivrii proiectelor de buget;
6. pn la 15 iulie:
- ordonatorii principali de credite depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile
pentru proiectul de buget i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu
ncadrarea n limitele de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii 3 ani, nsoite de
documentaii i fundamentri detaliate;
- Camera Deputailor i Senatul i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului
n vederea includerii lor n buget;
- autoritile administraiei publice locale nainteaz Guvernului propunerile de
transferuri consolidate i de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
- Ministerul Finanelor Publice examineaz proiectele de buget i poart discuii cu
ordonatorii principali de credite bugetare, divergenele fiind mediate de Guvern;
7. pn la 1 august proiectele de buget i anexele se depun la Ministerul Finanelor
Publice;
8. pn la 30 septembrie Ministerul Finanelor Publice ntocmete proiectele legilor
bugetare i proiectele bugetelor i le depune la Guvern, mpreun cu un raport privind
situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget
i proiecia acestuia n urmtorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor

macroeconomice n contextul crora au fost elaborate proiectele de buget, precum i

strategia Guvernului n domeniul investiiilor publice.
9. pn la 15 octombrie dup ce Guvernul i-a nsuit proiectele legilor bugetare anuale i
bugetului, le supune spre adoptare Parlamentului;
10. pn la 31 decembrie Parlamentul aprob bugetele pe ansamblu, pe pri, capitole,
subcapitole, titluri, articole, alineate, pe ordonatori principali de credite, pentru anul
bugetar i creditele de angajament pentru aciuni multianuale.
Dac legile bugetare nu au fost aprobate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea
exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent,
limitele lunare de cheltuieli neputnd depi 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent,
cu excepia unor situaii temeinic justificate sau 1/12 din sumele propuse n proiectul de
buget, dac acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent.
Cheltuielile instituiilor publice i cele aferent unor aciuni noi, aprobate n anul
curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor vor fi finanate, pn la
aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de
buget.
7.2.2.2. Aprobarea legii bugetare anuale
Procedura difer de la o ar la alta, n funcie de modalitatea de organizare a
Parlamentului i n funcie de tradiie.
n Romnia, cele dou camere ale Parlamentului, Senatul i Camera Deputailor, au
atribuii i competene egale n ceea ce privete aprobarea legii bugetare anuale. Dezbaterea i
aprobarea legii bugetare anuale se realizeaz n edin comun a Camerei Deputailor i
Senatului.
ntr-o prim faz, comisiile permanente de buget, finane i bnci ale celor dou
camere examineaz i dezbat proiectul bugetului, proiectul legii bugetare anuale i raportul
Guvernului n cadrul unor edine la care pot fi invitai s participe minitri, reprezentani ai
autoritilor publice i parlamentari din alte comisii. Aceste trei documente sunt avizate i de
ctre alte comisii parlamentare interesate i de ctre Compartimentul tehnic-legislativ al
fiecrei camere. n urma acestor dezbateri, ntr-o edin comun, comisiile permanente de
buget, finane i bnci ale celor dou camere adopt un raport comun, n care se precizeaz
dac proiectul de buget i proiectul legii bugetare anuale pot fi aprobate fr modificri, dac
sunt necesare modificri ale acestora sau dac ar trebui respinse.
n continuare, ntr-o edin comun a Camerei Deputailor i Senatului,
reprezentantul Guvernului prezint parlamentarilor o expunere de motive, cuprinznd
principalele elemente de fundamentare a proiectului de buget i proiectului legii bugetare
anuale.
Dup aceasta, se prezint raportul comun adoptat anterior de ctre comisiile
permanente de buget, finane i bnci ale celor dou camere, dup care urmeaz dezbaterea
general a proiectului de buget i proiectului legii bugetare anuale. n ncheierea acestei
dezbateri, reprezentantul Guvernului are dreptul de a-i prezenta opiniile cu privire la
problemele ridicate de ctre parlamentari. n situaia n care prin raportul comun al comisiilor
permanente de buget, finane i bnci ale celor dou camere s-a propus respingerea
proiectelor de buget i al legii bugetare anuale, se trece la votarea acestei propuneri. n
situaia n care prin acest raport nu s-a propus respingerea proiectelor de buget i al legii
bugetare anuale, se trece la dezbaterea i votarea pe articole a proiectului legii bugetare
anuale.
Dup aceasta, se procedeaz la votarea de ansamblu a legii bugetare anuale i a

cifrelor bugetare din anexele la aceasta.

n final, legea aprobat de ctre Parlament se trimite la Preedinie spre promulgare.
Spre comparaie cu cazul Romniei, prezentm n continuare procedura de aprobare a
legii bugetare anuale n cteva ri dezvoltate:
- n SUA, proiectul bugetului federal este propus Congresului (parlamentul american) de
ctre Preedinte. Proiectul se dezbate mai nti n Camera Reprezentanilor, ale crei
competene n materie bugetare sunt limitate la modificarea prii de venituri a bugetului.
Urmeaz dezbaterea proiectului n Senat, care are competene depline n materie
bugetar: pe de o parte, poate s majoreze sau s diminueze att veniturile, ct i
cheltuielile bugetare propuse, iar pe de alt parte, poate s introduc noi venituri i / sau
cheltuieli bugetare. Pentru a deveni lege, odat aprobat de ctre Congres, bugetul federal
trebuie acceptat i de ctre Preedinte. n caz contrar, acesta poate s-i exercite dreptul
su de veto pentru a-l respinge, situaie n care bugetul este rediscutat i reaprobat n
Congres. Dac bugetul a fost reaprobat prin votul a cel puin dou treimi din numrul
total de congresmeni, Preedintele este obligat s l accepte n forma aprobat de ctre
acetia.
- n Frana, dintre cele dou camere ale Parlamentului, Adunarea Naional are prioritate n
materie bugetar fa de Senat. Prin urmare, proiectul de buget se discut mai nti n
Adunarea Naional, care are dreptul doar de a majora veniturile bugetare i de a reduce
cheltuielile bugetare. Apoi, au loc dezbateri i n Senat, care are dreptul doar de a formula
propuneri de modificare a cifrelor bugetare. n continuare, propunerile Senatului se
discut i eventual se i aprob n Adunarea Naional. Eventualele divergene dintre cele
dou camere se rezolv de ctre o comisie mixt constituit special n acest scop. Dac
aceast comisie mixt nu ajunge la un consens, are loc o rediscutare i reaprobare a
bugetului n Adunarea Naional. n final, legea bugetar anual este trimis Preedintelui
spre ratificare.
- n Marea Britanie, iniiativa bugetar aparine integral Guvernului. Dintre cele dou
camere ale Parlamentului, doar Camera Comunelor are atribuii n domeniul bugetar,
care, n cele 26 de edine rezervate n acest scop, poate formula propuneri de modificare
a proiectului de buget realizat de ctre Guvern. Conform tradiiei, aceste propuneri
trebuiesc ns nsuite de ctre Guvern. n caz contrar, aceasta ar reprezenta un vot de
nencredere din partea Camerei Comunelor, iar Primul Ministru ar trebui s i depun
demisia. Proiectul de buget aprobat este prezentat i Camerei Lorzilor, doar numai cu
scop informativ, aceast camer neavnd nici un fel de atribuie n domeniul bugetar.
Bugetul propus de Guvern i discutat n Camera Comunelor devine lege dup ce este
aprobat i de ctre Regin.
Dac legea bugetar anual nu este aprobat pn la nceperea exerciiului bugetar la
care se refer, se procedeaz la:
- aprobarea i executarea unor dousprezecimi bugetare provizorii n fiecare lun se pot
efectua cheltuieli ce reprezint a dousprezecea parte din cele nscrise n proiectul de
buget nc neaprobat (aceast variant se aplic n Italia, Frana, Belgia);
- executarea veniturilor i a cheltuielilor la nivelul sumelor nscrise n bugetul anului
precedent (aceast variant se aplic n Romnia).
7.2.2.3. Execuia bugetar
Execuia bugetar are n vedere ansamblul operaiunilor privind ncasarea
veniturilor i efectuarea propriu-zis a cheltuielilor aprobate de ctre Parlament.
Dei execuia bugetar este un proces cu un numr mare de participani, rspunderea

general revine Guvernului. Pentru Guvern, realizarea veniturilor reprezint o obligaie, n

timp ce efectuarea cheltuielilor reprezint un drept. n acest context, suma veniturilor
nscrise n buget reprezint limita minim acceptat, n timp ce suma cheltuielilor nscrise n
buget reprezint limita maxim impus.
Aceast difereniere se manifest i la nivel organizatoric, executarea veniturilor
realizndu-se separat de executarea cheltuielilor. n execuia prii de cheltuieli a bugetului
se parcurg urmtoarele patru etape:
- angajarea - asumarea de ctre un organism public a obligaiei de a plti unei tere
persoane fizice sau juridice o anumit sum de bani de la buget. Aceast obligaie rezult
dintr-un act legal (de regul, un contract). Angajarea se efectueaz de ctre ordonatorii
principali de credite bugetare (minitrii sau ceilali conductorii celorlalte organe centrale
de stat) i de ctre ordonatorii secundari de credite bugetare (conductorii instituiilor
publice cu personalitate juridic i buget propriu).
- lichidarea - operaiunea prin care se verific i se constat realitatea n legtur cu
realizarea furnizrii, a lucrrii sau a serviciului prestat n favoarea statului, n funcie de
care se stabilete cuantumul plii ce urmeaz a fi efectuat din creditul bugetar aprobat.
Lichidarea are la baz actele justificative referitoare la livrrile de bunuri, executarea de
lucrri sau prestarea de servicii. Prin urmare, este o operaiune posterioar realizrii
prestaiilor n favoarea statului.
- ordonanarea emiterea unui ordin de plat sau a unei dispoziii de plat, prin care, pe
baza evalurii fcute prin lichidare, se dispune plata unei sume de bani, n favoarea unui
ter ndreptit la aceasta
- plata operaiunea prin care are loc stingerea obligaiei bneti a statului fa de
persoanele fizice sau / i juridice ndreptite, care au efectuat anumite prestaii n
favoarea unei instituii sau a unui organism public
n Romnia, ca i n alte ri, angajarea, lichidarea i ordonaarea cad n sarcina
ordonatorilor de credite bugetare, iar plata se efectueaz numai de ctre Trezoreria Public.
n execuia prii de venituri a bugetului se parcurg urmtoarele patru etape:
- aezarea impozitelor - stabilirea obiectului impozabil, constatarea existenei materiei
impozabile i evaluarea mrimii acesteia;
- lichidarea - operaiunea prin care se determin cuantumul impozitului datorat de o
persoan fizic sau juridic. n acest scop se iau n considerare: mrimea materiei
impozabile, tehnica de impunere stabilit prin lege pentru impozitul respectiv i, dac este
cazul, facilitile fiscale de care beneficiaz contribuabilului. Aceast etap se
concretizeaz n deschiderea la organele fiscale a rolului fiscal pentru fiecare
contribuabil, prin care se nscrie suma datorat n debitul fiecrui contribuabil.
- emiterea titlului de percepere a impozitelor - nscrierea cuantumului impozitului datorat
ntr-un act sau ntr-o dispoziie de ncasare, prin care se autorizeaz perceperea sa ca venit
la buget. n acest scop, pentru contribuabilii care pltesc impozitul spontan se emit titluri
de ncasare, iar pentru contribuabilii ca nu pltesc impozitul din proprie iniiativ, se
iniiaz procedura de executare silit i se emit ordine de ncasare.
- perceperea propriu-zis a impozitelor - ncasarea efectiv a acestora, n cuantumul i la
termenul stabilit. Prin aceasta, are loc stingerea obligaiilor fiscale al contribuabilului fa de
buget.
Ca i n cazul execuiei prii de venituri a bugetului, operaiunile de natur
administrativ (aezarea impozitelor, lichidarea i emiterea titlului de percepere a
impozitelor) se realizeaz de ctre aparatul fiscal reprezentat de ctre organele de specialitate
ale Ministerului Finanelor Publice (numit n prezent Ministerul Economiei i Finanelor), iar
perceperea propriu-zis a impozitelor se realizeaz prin intermediul Trezoreriei Publice.

7.2.2.4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar

ncheierea execuiei bugetare presupune i nregistrarea contabil a veniturilor i
cheltuielilor, precum i a ncasrilor i plilor aferente acestora.
Fiecare ordonator principal de credite bugetare are obligaia de a centraliza aceste
nregistrri contabile sub forma unor dri de seam contabile trimestriale i anuale, pe care
le depune la Ministerul Finanelor Publice.
Pe baza acestor dri de seam provenite de la ordonatorii principali de credite
bugetare, dar i a contului privind execuia de cas a bugetului provenit de la Trezoreria
Public, Ministerul Finanelor Publice ntocmete contul general anual de execuie bugetar.
Acest cont general, avnd ca anexe conturile de execuie ale tuturor ordonatorilor
principali de credite bugetare se prezint mai nti Guvernului, spre analiz i definitivare.
Odat definitivat de ctre Guvern, contul general de execuie bugetar trebuie
prezentat Parlamentului spre aprobare. n Romnia, data limit pentru predarea de ctre
Guvern ctre Parlament a contului general anual de execuie a bugetului de stat este cea de 15
iunie a anului urmtor celui de execuie. Parlamentul are la dispoziie o perioad de cinci luni
i jumtate (pn la 30 noiembrie) pentru a aproba acest cont general anual.
ntruct acest cont general de execuie bugetar reflect totalitatea operaiunilor
privind ncasarea veniturilor bugetare i efectuarea cheltuielilor bugetare, permite
evidenierea situaiei financiare reale a rii. Soldul acestui cont este dat de diferena dintre
veniturile bugetare ncasate i cheltuielile bugetare efectuate. Dac acest sold este unul
pozitiv, n anul respectiv s-a nregistrat un excedent bugetar. n caz contrar, dac acest sold
este unul negativ, n anul respectiv s-a nregistrat un deficit bugetar.
7.2.2.5. Controlul execuiei bugetare
ncheierea procesului bugetar se realizeaz prin controlul execuiei bugetare.
Acesta este necesar att din considerente politice, ct i din considerente financiare.
Din punct de vedere politic, Parlamentul este interesat ca Guvernul s ndeplineasc
ntocmai autorizaia de executare a bugetului primit odat cu aprobarea acestuia. n acest
sens, Guvernul trebuie s ncaseze venituri bugetare cel puin la nivelul sumei aprobate i s
efectueze cheltuieli cel mult la nivelul sumei aprobate.
Din punct de vedere financiar, controlul bugetar este necesar pentru a garanta
gestionarea corect a fondurilor publice, evitnd fraudele i risipa.
Dup natura sa, controlul bugetar poate fi:
- control politic, exercitat prin intermediul Parlamentului, care
- dezbate i aprob legea bugetar anual i contul anual de execuie al bugetului;
dezbate i aprob legile de rectificare bugetar;
- examineaz rapoartele periodice privind execuia bugetar prezentate de ctre
Guvern
- poate forma comisii speciale de anchet n cazuri de utilizare frauduloas a
fondurilor publice.
- control jurisdicional, exercitat prin intermediul unor organisme speciale ale statului. n
Romnia, controlul jurisdicional al execuiei bugetare este realizat de ctre Curtea de
Conturi, un organism independent nsrcinat cu controlul modului de formare, de
administrare i de utilizare ale resurselor financiare ale statului i ale sectorului public.
Curtea de Conturi este abilitat s controleze activitatea tuturor ordonatorilor de credite
bugetare. n cazul n care nu au fost gsite nereguli, controlul efectuat de ctre Curtea de

Conturi se concretizeaz n descrcarea de gestiune a administratorilor de fonduri publice.

n caz contrar, este angajat rspunderea juridic a celor gsii vinovai de nereguli n
gestionarea fondurilor publice.
control administrativ, exercitat prin intermediul organelor de specialitate ale Ministerului
Finanelor Publice i al departamentelor de audit intern din cadrul instituiilor publice.
n funcie de momentul efecturii sale, controlul bugetar poate fi:
control preventiv sau a priori se efectueaz nainte de ncasarea veniturilor bugetare i a
efecturii cheltuielilor bugetare. Acest tip de control este cel mai eficient, ntruct
stopeaz derularea unor operaiuni nelegale, inoportune sau neeficiente.
control concomitent se efectueaz n acelai timp cu operaiunea bugetar supus
controlului.
control postoperativ, postum sau a posteriori se efectueaz dup desfurarea
operaiunilor bugetare supuse controlului. Acest tip de control bugetar este cel mai utilizat
n practic.