ANALIZA PARTENERIATULUI PUBLIC PRIVAT ÎN ROMÂNIA

În mod generic, conceptul de PPP este valabil „pentru reprezentarea oricărei tranzacții care
transferă responsabilitatea generală pentru furnizarea unui serviciu sau pentru realizarea unei
investiții publice către o companie privată, în timp ce autoritatea publică competentă își păstrează
responsabilitatea politică”1.
În mod specific și conform definițiilor regăsite în cadrul literaturii de specialitate la nivel
internațional, un PPP este un aranjament contractual pe termen lung între o autoritate publică și un
partener privat având ca obiectiv realizarea unui proiect de infrastructură publică sau prestarea
unui serviciu public. În plus, aranjamentul contractual ar stipula și faptul că majoritatea riscurilor
privind proiectarea, construirea, exploatarea/întreținerea și/sau finanțarea proiectului se transferă
partenerului privat.
Într-o exprimare mult mai simpla și dintr-o perspectiva mai pragmatica, contractele PPP permit
autorităților publice să folosească capitalul, managementul și expertiza tehnică privata într-un
proiect de interes public, riscul fiind transferat sectorului privat în vederea optimizării costurilor și
creării unei valori adăugate pentru utilizatorii acelei infrastructuri sau beneficiarii acelui serviciu
prin reducerea, pe termen lung, a costurilor proiectului si/sau îmbunătățirea calității
infrastructurii/serviciilor.
Principalele avantaje și dezavantaje ale PPP
Asemănător altor forme de finanțare a investițiilor publice sau de inovare/modernizare a activității
administrative și a serviciilor oferite cetățenilor, PPP pot prezenta atât avantaje cât și dezavantaje.
Trebuie menționat că acestea sunt potențiale (ipotetice), prezența sau absența lor fiind puternic
influențată de termenii (drepturile și obligațiile, respectiv sancțiunile) stabiliți la încheierea
contractului, de scopul efectiv al contractului și de factori aparținând mediului înconjurător.
Principalele posibile avantaje ale PPP identificate în literatura de specialitate fac referire la:
• Nivel ridicat de eficiență, expertiză și inovație (datorită implicării sectorului privat);
• Costuri reduse și economie de timp (pe durata fazelor de construcție și operare);
• Livrarea la timp (a unor bunuri și servicii) și încadrarea în costuri;
• Îmbunătățirea relației cu clienții/cetățenii;
• Riscurile (finanțare, obținerea permiselor/avizelor, livrarea la timp) proiectelor/ activităților sunt
distribuite între cele două categorii de parteneri echitabil, în funcție de posibilitățile/expertiza
acestora de a se ocupa de ele;

1
Ghidul pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice și servicii în România, 2009, p. 9
• Accesul la finanțarea provenită din sectorul privat permite statului (sectorului public) să crească
investițiile în infrastructura publică sau livrarea serviciilor fără a constrânge bugetele locale sau pe
cel național;
• Sectorul privat se poate implica în activități care ar fi fost rezervate sectorului public (în alte
condiții), activități care prezintă un grad mai redus de risc și oferă capacitatea de a desfășura
activități economice sau cvasi-economice stabile pe o perioadă mare de timp; și
• Sectorul public e astfel degrevat de o serie de responsabilități, permițându-i-se să se concentreze
pe activități/acțiuni mai importante pentru activitatea publică (supervizare și control, optimizarea
politicilor publice etc.).
Principalele posibile dezavantaje ale PPP derivă din următoarele aspecte:
• PPP pot implica costuri mai mari pe termen lung (care vor trebui amortizate), dacă proiectul e
finanțat de către partenerul privat prin intermediul unui împrumut privat. Astfel, există riscul ca
costurile finale pe care utilizatorii trebuie să le plătească (pentru utilizarea unui bun/serviciu) să
crească și ele.
• Responsabilitatea și transparența (în oferirea serviciilor) pot fi limitate prin implicarea actorului
privat, căruia nu i se aplică aceleași obligații ca și unui agent public. Mai mult, costurile PPP nu
vor apărea direct/în totalitate în datele bugetar-financiare ale partenerului public, ducând astfel la
o imagine distorsionată a activității acestuia. De asemenea, din moment ce unele informații pot fi
privilegiate/ confidențiale, programul sau serviciul astfel finanțat va fi mai greu de evaluat.
• PPP implică costuri mari de tranzacție (în cadrul procedurii de negociere), nevoilede finanțare
sunt relativ mari și contractele de asociere se desfășoară (de regulă) pe perioade lungi de timp.
Astfel, doar un număr relativ restrâns de actori privați sau non-guvernamentali vor avea capacitatea
(financiară și instituțională) de a intra în astfel de parteneriate. PPP pot astfel distorsiona activitatea
economică, creând avantaje competitive pentru anumiți actori economici.
• Dacă contractele de PPP includ și clauze de exclusivitate, partenerul privat poate ajunge într-o
situație monopolistică, distorsionând și mai mult economia.
• Ambii actori trebuie să posede competențe și capacități specifice PPP pentru ca un contract să fie
atribuit și implementat cu succes, iar numărul de actori care au astfel de capacități e limitat. Deci,
fie numărul de PPP rămâne și el limitat, fie cele două sectoare sunt nevoite să cheltuie o serie de
resurse anterior stabilirii unor PPP pentru a-și crea capacitatea de a se angaja în astfel de contracte.
• Partenerul privat (dacă ajunge într-o poziție dominantă în PPP) poate oferi bunuri sau servicii de
calitate scăzută pentru a-și maximiza profiturile. Tot în același scop, costurile finale ale
utilizatorilor pot fi crescute în contextul în care partenerul privat decide să păstreze un nivel ridicat
de calitate a serviciilor.
Din analiza cadrului normativ în vigoare putem concluziona că PPP este o formă specială de
contract de concesiune pe termen lung în care distribuirea riscurilor între partenerul public și
partenerul privat se realizează în funcţie de capacitatea fiecărei părţi contractante de a evalua,
gestiona şi controla un anumit risc, iar majoritatea plăților către partenerul privat urmează a fi
efectuate de partenerul public.
Deși existența unei legislații specifice este considerată o condiție obligatorie mai ales în sistemele
de drept romano-germanice – cum este și cazul României – lipsa de experiență practică a
legiuitorului în implementarea unor astfel de proiecte complexe conduc la reglementări
defectuoase sau restrictive care limitează posibilitatea implementării unor proiecte PPP de succes.
Situația României nu este diferită, iar intenția Guvernului de a crea, prin intermediul O.U.G. nr.
39/2018, un cadru general suplu și flexibil care să încurajeze demararea unor proiecte de PPP,
după foarte mulți ani de reconfigurare legislativă și stoparea în ultimul moment (uneori chiar după
atribuirea contractului) a unor inițiative PPP, poate avea șanse de succes doar dacă va clarifica
următoarele aspecte:
 procedurile de pregătire și aprobare ale unui proiect de PPP, inclusiv rolurile și atribuțiile
tuturor participanților, trebuie expres prevăzute pentru a asigura succesul implementării
proiectului. Există nenumărate situații în care proiecte inadecvate structurii de PPP sau
insuficient pregătite au fost lansate spre atribuire generând un risc considerabil pentru
asigurarea eficienței utilizării fondurilor publice;
 determinarea cu acuratețe a costurilor și veniturilor aferente proiectului, a riscurilor și a
modului de distribuire între partenerul public și cel privat, elemente cu impact deosebit
asupra gradului de suportabilitate a proiectului și a impactului bugetar din perspectiva
EUROSTAT, trebuie determinate tot în cadrul acestei proceduri. Este de preferat să existe
consultări între partenerul public (inițiatorul proiectului), direcţia de specialitate din cadrul
Ministerului Finanţelor Publice și Institutul Naţional de Statistică înainte de publicarea
documentaţiei de atribuire. Astfel, un bun instrument de evaluare este reprezentat de
Ghidul EPEC[18] și un exemplu de bună practică îl constituie efectuarea unei simulări pe
baza acestuia;
 procesul de aprobare al unui proiect de PPP, inclusiv determinarea rolului și
responsabilităților Ministerului Finanțelor Publice în bugetarea și controlul adecvat al
cheltuielilor publice asociate proiectului;
 condiții generale aferente contractelor PPP, care să poată asigura livrarea la timp și cu
respectarea bugetului a infrastructurii/serviciilor ce fac obiectul contractului. De asemenea,
determinarea unor categorii generale de indicatori de performanță, precum și procedura de
monitorizare a acestora, ar trebui să facă obiectul reglementării;
 procedurile de comunicare și consultare publică care să asigure înțelegerea conceptului de
PPP și suportul politic și public în toate fazele derulării lui – care pot excede ciclurile
politice – necesită o atentă reglementare și monitorizare. În lipsa acestora, proiectele PPP
pot fi în mod nerezonabil asimilate cu privatizarea unor servicii publice sau asociate cu
mecanisme specifice ajutorului de stat sau, mai grav, faptelor de corupție. Deși multe
proiecte PPP livrează infrastructură și servicii de calitate, la timp și cu respectarea
bugetelor estimate inițial, succesul lor este prea puțin mediatizat astfel încât să genereze
încredere și acceptare la nivelul publicului larg, piața acestui tip de proiecte fiind încă
insuficient de matură.