Administr at IV

Dan Constantin MÂŢĂ
DREPT ADMINISTRATIV
Volumul II
Activitatea administrației publice

Domeniul public
Contenciosul administrativ
Răspunderea administrativ-contravențională
Ediţia II-a, revăzută şi adăugită

MÂTA,
MÂȚĂ, D
Dan Constantin
an Constantin
Studii: doctor
Studii: doctor în în drept alal Universitatii
Universităţii „Alexandru
„Alexandru Ioan loan Cuza"
Cuza” din
din Iasi,
laşi, cu
cu distinctia
distincția
Magna Cum Laudae (2014);
Magna Cum Laudae 014), doctorîn istorie
doctor în istorie al
al Universitatii
Universităţii „Alexandru
„Alexandru loan Cuza"
Ioan Cuza”
din Iasi
din laşi si
şi al
al Universitatii
Universităţii din
din Angers (Franţa),
Angers (Franta),cu distincția Magna Cum Laudae şi,
cu distinctia Magna Cum Laudae si,
menţiunea Tres
respectiv, mentiunea res honorable
honorable (2009). Diploma
Diplomă dede Studii
Studii Aprofundate în în Drept
Drept
internațional public si
international şi privat (2004) si
şi Relatii
Relaţii internationale
internaţionale (2003). Licentiat
Licenţiat în drept al
în drept al
Universităţii „Alexandru loan Cuza”din Iaşi
Universitatii „Alexandru Ioan Cuza" din Iasi (2003). Licenţiatîn istorie al
Licentiat în istorie al Universitatii
Universității
„Alexandru Ioan
.Alexandru Cuza”din
Ioan Cuza" Iaşi (2001).
din Iasi
Activitate
Activitate profesională: avocat
profesionala: avocatîn cadrul Baroului
în cadrul Baroului Iasi.
Iaşi.
Activitate didactica:
Activitate didactică: lector
lector universitar
universitar la
la Facultatea
Facultatea de
de Drept din
Drept din cadrul
cadrul Universitatii
Universităţii
„Alexandru Ioan
„Alexandru loan Cuza"
Cuza” dindin Iasi
laşi (2013-prezent
(2013-prezent); titular al
); titular al cursului
cursului dede Drept
Drept
administrativ si
administrativ şi al
al cursului
cursului dede Istoria
Istoria dreptului
dreptului românesc;
românesc; asistent
asistent universitar
universitar la
la
Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Alexandru loan Cuza” din laşi
Facultatea de Drept din cadrul Universitatii „Alexandru Ioan Cuza" din Iasi
(2006-2013); preparator
(2006-2013); preparator universitar
universitar la la Facultatea
Facultatea de
de Istorie
Istorie din
din cadrul
cadrul Universitatii
Universităţii
„Alexandru Ioan
.Alexandru loan Cuza"
Cuza”din lași (2003-2006).
din Iasi (2003-2006).
Recunoaştere stiintifica:
Recunoastere ştiinţifică: autor
autor aa mai
mai multe
multe carti,
cărți, studii
studii si
şi articole
articole publicate
publicate în în tara
ţară sişi
în străinătate în domeniul dreptului public, al securităţii naţionale și al istoriei
în strainatate în domeniul dreptului public, al securitatii nationale si al istoriei
dreptului. DintreDintre lucrarile
lucrările publicate,
publicate, singur
singur sau sau în în colaborare,
colaborare, amintim
amintim urma-urmă-
toarele: Drept
toarele: Drept administrativ,
administrativ, voi.
vol. II, Activitatea
Activitatea administratiei
administraţiei publice.
publice. Domeniul
Domeniul
public. Contenciosul
public. Contenciosul administrativ.
administrativ. Raspunderea
Răspunderea administrativ-contraventionala
administrativ-contravenţională
(Bucureşti, 2018); Legislatia
(Bucuresti, Legislaţia personalului
personalului din din administratia
administrația publica.
publică. Culegere
Culegere de de
acte normative
acte normative (Bucuresti,
(Bucureşti, 2017);
2017); Administratia
Administrația publicapublică 2017,
2017, Culegere
Culegere de de acte
acte
normative (Bucuresti,
normative (Bucureşti, 2017);
2017); Drept
Drept administrativ,
administrativ, voi. vol. I,I, Notiuni
Noţiuni introductive.
introductive.
Organizarea administratiei
Organizarea administraţiei publice.
publice. Functia
Funcţia publica
publică si şi functionarul
funcţionarul public
public
(Bucureşti, 2016; ediţia a 2-a, 2018); Securitatea națională — Concept. Reglementare.
(Bucuresti, 2016; editia a 2-a, 2018); Securitatea nationala -
Concept. Reglementare.
Mijloace de
Mijloace de ocrotire
ocrotire (Bucuresti,
(Bucureşti, 2016);
2016), Constantin
Constantin Hamangiu,
Hamangiu, 1867-1932
1867-1932
(Bucureşti, 2013);
(Bucuresti, 2013); TheThe Development of ofRomanian
Romanian Legal Science,
Legal Science, 1814-1940
1814-1940 (Frankfurt,
(Frankfurt,
2010); Dicţionarul personalitățilorjuridice româneşti (în colaborare, București, 2008).
201 O); Dictionarul personalitatilor juridice românesti (în colaborare, Bucuresti, 2008).
Participant la
Participant la peste
peste 4040 dede conferinte,
conferințe, simpozioane
simpozioane si şi manifestari
manifestări stiintifice,
ştiinţifice,
naționale sau
nationale sau internationale,
internaţionale, organizate
organizateîn ţară si
în tara şi în
în strainatate.
străinătate.
Notaautorului:
Nota La elaborarea
autorului: La elaborarea prezentei
prezentei lucrari
lucrări afost avută în
fost avuta
a în vedere
vedere legislatia
legislaţia
în vigoare la data de 4 martie 2019.
în vigoare la data de 4 martie 2019.
Dan Constantin MÂŢĂ
DREPI ADMINISTRATIV
Volumul II
Activitatea administraţiei publice

Domeniul public
Contenciosul administrativ
Răspunderea administrativ-contravenţională
Ediţiaa II-a, revăzută şi adăugită
Universul Juridic
Bucureşti
-2019-
Editat de Universul Juridic SRL.
Editura Universul Juridic este acreditată CNATDCU (lista A2) şi este consideratăeditură cu prestigiu recunoscut.
Copyright O 2018, 2019, Universul Juridic SRL.
Toate drepturile asupra prezentei ediții aparțin Universul Juridic SRL.
Nicio parte din această lucrare nu poate fi copiată fără acordul scris al Universul Juridic SRL.
Niciun exemplar din prezentul tiraj nu va fi comercializat fără ştampila şi semnătura Editurii sau,
€ după caz, a Autorului/Autorilor, aplicate pe interiorul ultimei coperte.
mm mom mmm mm mmm mmm

Li
Respect pentru autorii noştri, respect pentru profesia aleas
sc
t
4
1
1 Prezenta lucrare, în tot sau în parte, este purtătoare de drepturi de autor,aflate sub protecţia Legii nr. 8/1996 privind
i
1
1
dreptul de autor şi drepturile conexe. Întrucât, în contemporaneitate, aceste drepturi sunt ignorate şi încălcate într-o
1 măsură alarmantă, în pofida sistemului valorilor şi convențiilor sociale nescrise, a devenit necesară apărarea lor prin
1
Li forţa şi sub sancţiunea legii.
i
!
,
1
UNIVERSUL JURIDIC SRL, titular al dreptului de autor asupra prezenteilucrări, precizează pentru cititorii săi:
! A conform art. 140 din Legea nr. 8/1996, constituie infracțiuneşi se pedepseşte cu închisoare de la o lună la un an
! sau cu amendă reproducerea, fără autorizarea sau consimțământul titularului drepturilor recunoscute de lege, a
! operelorpurtătoare de drepturi de autorsau a produselor purtătoare de drepturi conexe;
i
! = conform art. 14 din Legeanr. 8/1996,prin reproducere se înțelege realizarea, integrală sau parțială,a uneia ori a
i mai multor copii ale unei opere,direct sau indirect, temporarori permanent, prin orice mijloc şi sub orice formă,
! inclusiv realizarea oricărei înregistrări sonore sau audiovizuale a unei opere, precum şi stocarea permanentăori
! temporară a acesteia cu mijloace electronice.
1
1
1 Editura îşi rezervă dreptul de a acţiona,prin mijloace legale şi prin implicarea
1
t autorităţilor competente,în vederea protejării drepturilor patrimoniale de autor al căror
i
. deținător este în baza contractelor deeditare.
7
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

MAȚA, DAN CONSTANTIN
Drept administrativ / Dan Constantin Mâtă. - Ed. a 2-a,rev. şi adăug.. - Bucureşti:
Universul Juridic, 2018-2019
2 vol.
ISBN 978-606-39-0350-2
Vol. 2 : Activitatea administraţiei publice, Domeniul public, Contenciosul
administrativ, Răspunderea administrativ-contravenţională. - 2019. - Conţine
bibliografie.
- ISBN 978-606-39-0453-0
342.9
35
Redactor: Andreea Savu

Tehnoredactor: Marcela Radu
Copertă: Aurelian Leahu
e1:0753.320.666
Iei fat Universul
Juridic=
e-mail: redactie(universuljuridic.ro Mihsine iurema
a uni tara
Distribuţie:
Portal: Librăria UJmag:
tel.: 021.314.93.15
tel.: 0725.683.560 tel.: 0733.673.555; 021.312.22.21
fax: 021.314.93.16
e-mail: portal(Quniversuljuridic.ro e-mail: comenzi(4ujmag.ro
e-mail: distributie(Auniversuljuridic.ro
universuljuridic.ro ujmag.ro
editurauniversuljuridic.ro | a
anu i juridi Es Ujmag.ro
Editura UniversulJuridic niversul Juridic
Abrevieri
alin. alineat
apud citat după
art. articol
C. civ. Codulcivil
C. pen. Codul penal
C. pr. civ. Codul de procedurăcivilă
CNSC Consiliul Naţional de Soluționare a Contestaţiilor
Ed. editura
ed. ediţia
ibidem în același loc, tot acolo; în aceeaşi lucrare
ICCJ Înalta Curte de Casaţie şiJustiţie
lit. litera
M. Of. Monitorul Oficial al României, Partea |
n.a. nota autorului
O.G. Ordonanţa Guvernului
O.U.G. Ordonanţa de urgență a Guvernului
op. cil. opera citată
p. pagina
Pp. paginile
vol. volumul
PARTEA |
ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Capitolul|
FORMELE ACTIVITĂŢII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Secțiunea 1
Clasificarea formelor de activitate
Activitatea administraţiei publice este o activitate complexă care se poate realiza în

mai multe forme. La fel ca orice activitate umană, şi activitatea administrației presu-
pune existența unor decizii, numite decizii administrative, având în vedere că sunt
emise ori adoptate de organele administraţiei publice.
În ştiinţa administraţiei a fost subliniată existența a două mari categorii de decizii
administrative: a) decizii care privesc administraţia internă şi care se referă la aspectele
lăuntrice din administrația publică; b) decizii care privesc administrația externă şi prin care
se realizează acțiunea administraţiei în raport cualţii!. În această din urmă perspectivă,
decizia administrativă a fost definită ca „acea formă a activității administrative a statului
sau a colectivităţi locale, care constă în manifestarea expresă de voință, ce emană de la
o autoritate a administraţiei publice în realizarea voinței puterii legislative şi prin care
se dă naştere, se modifică sau se sting drepturiși obligații”?.
Pentru alți autori, decizia administrativă reprezintă „un act volițional de putere al
administrației publice, adoptat pentru realizarea formei fundamentale de activitate
executivă”.
Decizia administrativă reprezintă un proces evolutiv care parcurge patru etape:
a) etapa pregătirii deciziei administrative; b) etapa dezbaterii şi adoptării deciziei; c) etapa
executării deciziei administrative; d) etapa controlului executării şi eficienţei deciziei
administrative“. |
Oricare dintre formele de activitate ale administraţiei publice sunt decizii adminis-
trative, dar nu toate produc efecte juridice directe.
11. Alexandru, Tratat de administraţie publică, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 548.
2 Ibidem.
3 1, lovănaș, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra acti-
vității administrației publice, vol. Il, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 27; I.M. Nedelcu, Drept administrativ
şi elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 333.
* 1. lovănaș, op. cit, pp. 27-34.
8 Drept administrativ
Potrivit unei opinii de referință, în afară de actele juridice, reprezentând „manifes-

tări de voinţă făcute cu scopul de a produce anumite efecte juridice, a cărorrealizare este
garantată prin forța de constrângere a statului”, activitatea administraţiei publice cu-
prinde şi forma operațiunilor tehnice,„care iau forma unor activităţi intelectuale, dar nu
constituie acte juridice” şi se caracterizează prin faptul că nu produc efecte juridice.
Aceste operaţiuni tehnice au fost împărţite în două categorii principale: „a) operaţiuni ce
premerg emiterea actului de drept administrativ, care, în mod, obişnuit, sunt numite acte
pregătitoare şi b) activități posterioare emiterii actului de drept administrativ, îndeplinite
în vederea punerii lui în executare”.
Unalt autor distinge două mari categorii de forme concrete de realizare a activităţii
administraţiei publice. În prima categorie sunt incluse formele activității administraţiei
publice care sunt producătoare de efectejuridice: actele administrative, actele civile ale
organelor administraţiei publice şi faptele juridice materiale. A doua categorie cuprinde
formele activităţii administraţiei publice care nu produc efecte juridice proprii: opera-
țiunile tehnico-materiale şi actele exclusiv politice ale organelor administrative”.
În doctrina postdecembristă, principala clasificare a formeloractivităţii autorităţilor
administraţiei publice se realizează în funcţie de regimul juridic aplicabil. După acest
criteriu au fost delimitate două mari categorii de forme concrete de activitate ale
organelor administraţiei publice”:
a) „forme cărora li se aplică regimul administrativ de putere (exclusiv sau alături de
alt regim juridic)”: 1) actul administrativ; 2) contractul administrativ; 3) operaţiunea
administrativă;
b) „forme căroranu li se aplică regimul administrativ de putere”: 1) actele juridice
efectuate de organele administraţiei publice în virtutea capacităţii juridice civile;
2) operaţiunile tehnico-administrative; 3) operaţiunile direct productive.
Într-o altă perspectivă, activitatea autorităților administraţiei publice cunoaște trei
forme(actul administrativ, faptul administrativ, operațiunea tehnico-administrativă), în
cadrul cărora actul administrativ reprezintă formaprincipală de activitate”.
În opinia unui alt autor, activitatea administraţiei publice se poate exprima, ca orice
tip de activitate umană, prin două forme: prin acte şiprin fapte”.
Actele juridice pe care le adoptă, emit sau încheie organele administraţiei publice
pot fi de două categorii: „acte specifice administraţiei” (actele administrative şi con-
tractele administrative) şi „acte prin care administraţia se comportă ca orice subiect de
drept, în relaţie cu alte subiecte de drept” (actelejuridice supuse dreptului comun).
1T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, București, 1959, p. 44.
21, lovănaş,op. cit, p.9.
3 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. Il, Forme de realizare a administraţiei publice.
Domeniul public şi serviciul public. Răspunderea în dreptul administrativ. Contenciosul administrativ,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 8.
* M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, ed. a 3-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 180.
5 V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a 9-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015, p. 93.
€ Ibidem.
Formele activității administraţiei publice 9
Faptele materiale ale administraţiei publice şi operaţiunile administrative au fost,

la rândul lor, clasificate după următoarele criterii: a) după criteriul regimului juridic
(„operaţiuni de putere” şi „operaţiuni care nu se realizează într-un regim juridic de
putere”); b) după criteriul consecinţelor pe care le produc (,„fapte, operaţiuni produ-
cătoare de efecte juridice”şi „fapte, operaţiuni producătoare de efecte de altă natură”);
c) după criteriul scopului lor(„fapte şi operaţiuni prin care se realizează în mod direct
misiunile administrației publice”, „fapte şi operațiuni prin care se mijloceşte realizarea
obiectivelor administraţiei publice”, „fapte materiale de producţie”).
Într-o opinie mai recentă, formele de activitate din cadrul autorităţii executive au
fost împărțite în următoarele categorii: a) acte pur politice, b) acte juridice unilaterale
(acte administrative tipice şi acte administrative asimilate) şi acte juridice bilaterale
(contracte administrative şi contracte civile), c) acte juridice cu un conținut politic;
d) operațiuni administrative; €) fapte materiale/productive?.
Având în vedere aceste opinii şi criteriile de clasificare: propuse, vom prezenta
următoarele forme de realizareale activităţii administraţiei publice:
a) actele juridice; b) actele politice; c) operaţiunile administrative; d) faptele
materiale.
Secțiunea a 2-a
Actele juridice
Actele juridice ale administrației publice sunt manifestări de voinţă făcute cu intenția
de a produce efecte Juridice constând în naşterea, modificarea ori stingerea de raporturi
juridice. Ele reprezintă principala formă de activitate a autorităţilor administraţiei publice.
Nu toate actele juridice ale administraţiei publice sunt acte administrative, dar acestea
sunt preponderente şi specifice activității administraţiei publices.
Intr-o formă sintetică, prin act administrativ se înţelege „actuljuridic emis/adoptat
de o autoritate administrativă, în mod unilateral şi în regim de putere publică, prin care
se organizează sau aplică în concret legea”.
Din perspectiva incidenţei în activitatea organelor administrației publice, s-a
remarcat aspectul că actele administrative sunt preponderente în activitatea organelor
administraţiei publice centrale, în timp ce faptele administrative şi operaţiunile admi-
nistrative sunt mai numeroase în activitatea organelor administraţiei publice de lanive-
lurile inferioare”.
În doctrina clasică de drept administrativ, prin act administrativ s-a înţeles „un
act făcut de un funcționar administrativ, în aplicațiunea legilor, relativ la o materie
! Ibidem, p. 94.
2 A.-S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul public, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2015, p. 32.
3 R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 294.
+1. Alexandru, op. cit., p. 548.
5 M. Preda, op. cit., pp. 180-181.
administrativă, care intră în atribuţiunile acelui funcționar”! Pentru fi valid, un act

juridic al administraţiei trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) să fie făcut
de organul competent (ratione materiae şi ratione loci); b) să cuprindă o manifestare
de voință declarată formal; c) să fie întemeiat pe voința abstractă cuprinsă în norma
de drept; d) să creeze un efectjuridic în raport cu un subiect de drept.
Majoritatea autorilor din perioada interbelică au acceptat, după model francez,
clasificarea actelor juridice ale administraţiei în acte de autoritate şi acte de gestiune”.
Consacrarea formală a acestor denumiri în Constituţia din anul 1923 şi în actele
normative privind organizarea contenciosului administrativ (legile din 1905, 1912 şi
1925) au impus definitiv această distincţie cafiind „un element de bază în construc-
țiuneadreptului nostru pozitiv”.
Actele de autoritate sau actele administrative de putere publică reprezintă
manifestări de voință ale autorităţilor administrative prin care „se ordonă sau se
interzice ceva administraţilor, adică actele pe care le fac autorităţile administrative în
calitate de deținătoare a suveranităţii naţionale”. Intrau în această categorie regula-
mentele, ordonanţele, deciziile, decretele de numire sau destituire a unuifuncționar etc.
Actele de gestiune reprezintă manifestări de voință prin care „autoritatea gerează
patrimoniul public şi face acte relativ la acel patrimoniu, acte prin care măreşte,
micșorează sau conservă patrimoniul”. Aceste acte sunt asemănătoare cu cele încheiate
de particulari, fiind supuse regimului de drept privat. Într-o opinie apropiată, s-a
subliniat că prin actele de gestiune „statul devine proprietar, chiriaş, debitor sau cre-
ditor”, ele putând fi realizate pentru domeniul lor privat sau pentru funcţionarea servi-
ciilor publice”.
Distincția dintre cele două categorii de acte juridice ale administraţiei este accep-
tată şi de unii autori contemporani, fiind reaşezată în teoria actului administrativ prin
conţinutul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990”. În această viziune, actul
administrativ de autoritate, numit şi act administrativ de putere publică, este o categorie
! P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. 1, Cartea I-a, ed. a 3-a, „Tipografiile
Române Unite”, Bucureşti, 1925, p. 323.
2 V. Onişor, Tratat de drept administrativ român, ed. a 2-a, Ed. „Cartea Românească”, Bucureşti,
1930, p. 449.
* Pentru argumentaţia că noţiunea de act de autoritate nu este o creaţie exclusivă a dreptului francez,
putând fi identificată și în dreptul german sau italian, a se vedea P. Negulescu, op. cit., pp. 394-395.
* C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. „Universala” Alcalay, 1936,
p. 150.
5 P. Negulescu,op. cit., p. 346.
€ Ibidem, p. 327.
7 M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei SOCEC & Co, Bucureşti, 1928,
p. 183.
8 VII. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ed. All, Bucureşti, 1996,
p. 205; M. Preda, op. ciț., p. 183; A. Trăilescu, Drept administrativ, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2008,p. 180; 1.M. Nedelcu, op. ciz., p. 344.
? Publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990. Această lege a fost abrogată prin dispoziţiile
art. 31 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
de act juridic unilateral emisîn regim de putere publică, pe baza şi în vederea executării
legii, în scopul naşterii, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ.
EI cuprinde două subcategorii: a) acte administrative cu caracter individual; b) acte
administrative cu caracter normativ. O altă categorie de acte juridice unilaterale este
formată din actele de drept comun, precum oferta de recompensă şi promisiunea unila-
terală de a contracta.
Actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale încheiate de administraţie cu
particularii pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietății statului, judeţului, oraşului sau
comunei. Ele cuprind următoarele subcategorii: a) actele de gestiune publică (contrac-
tele administrative) având ca obiect valorificarea bunurilor publice şi organizarea
serviciilor publice pe care administraţia le încheieîn calitate de putere publică; b) actele
de gestiune privată (contractele de drept comun) prin care administrația publică parti-
cipă la realizarea acordului de voințeîn calitate de persoană juridicăcivilă.
Alte acte juridice ale administraţiei publice sunt contractele civile care se încheie
între un organ al administraţiei publice ca persoană juridică de dreptcivil şi particulari
(persoane fizice sau juridice). Raporturile juridice care se nasc prin aceste acte sunt
supuse unui regim de drept comun caracterizat printr-un acord de voință bazat pe egali-
tatea părților!.
Analiza opiniilor exprimate în doctrina actuală cu privire la actele juridice din
administraţia publică a dus la concluzia existenţei unor clasificări diferite privind aceste
acte. Cel mai important criteriu de clasificare, agreat de majoritatea autorilor, îl repre-
zintă cel al modului în care se manifestă voinţa organului administrativ în funcție de
care se distinge între: a) actul juridic unilateral (actul de drept administrativ şi actul
juridic ce nu realizează puterea publică), b) actul juridic bi sau multilateral (con-
tractul de drept civil şi contractul administrativ).
Dupăcriteriul regimului juridic aplicabil, s-a făcut distincţie între: a) acte ce se reali-
zează, în principal, într-un regim de putere (actele unilaterale de drept administrativ şi
contractele administrative), b) acte ce se realizează, în principal, într-un regim de drept
civil (acte unilaterale ce nu realizează puterea publică și contractele de dreptcivil.
Secțiunea a 3-a
Actele politice
Actele politice emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice centrale şi

reprezintă declaraţii de voință, neproducătoare de efecte juridice, prin care se afirmă
anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care autorităţile publice
emitente o adoptă în legăturăcu diferite probleme importante ale statului“.
! L. Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autorităților administraţiei publice, Ed. Hamangiu,

Bucureşti, 2011, p. 4.
? A. lorgovan, op. cif., p. 11; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck,
3 A, lorgovan, op. cif., p. |].
* L. Chiriac, op.cir, p. 5.
De exemplu, sunt considerate acte de natură politică următoarele: mesajele Preşe-

dintelui României adresate Parlamentului în legătură cu principalele probleme politice
ale naţiunii, în baza art. 88 din Constituţie; declaraţiile şi luările de poziţie ale
Preşedintelui României în calitate de şefal statului; programele, moţiunile, declaraţiile
şi mesajele Guvernului României etc.
Actele politice nu trebuie confundate cu actele juridice cu conţinut politic. În
această ultimă categorie se încadrează actele juridice care se nasc în cadrul unor
raporturi de natură politică şi au un regim special, fiind exceptate de la controluljudi-
ciar (decretele Preşedintelui României privind promulgarea legilor, desemnarea candi-
datului la funcția de prim-ministru, revocarea membrilor Guvernului, dizolvarea
Parlamentului etc.)!. Spre deosebire de acestea, actele politice nu iau forma unor norme
juridice, eficiența lor avându-și izvorul în prestigiul şi autoritatea morală a organelor
administrative emitente?.
Secţiunea a 4-a
Operațiunile administrative
Operațiunile administrative sunt activități tehnico-materiale realizate de administraţia

publică în vederea elaborării, adoptării sau executării actelor administrative. În sens larg,
prin operaţiunile administrative se înțeleg activităţile îndeplinite de funcţionarii publici
pentru realizarea sarcinilor administraţiei în contextul generalal legalității”.
Această formă a activităţii administrației publice cunoaşte în literatura de specia-
litate denumiri şi clasificări diverse. Denumirea de operaţiuni administrative este
folosită de majoritatea autorilor, având şi avantajul de a fi prezentă în cuprinsul Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004%, cu modificările şi completările ulterioare.
Într-o opinie de referință din doctrina postdecembristă au fost delimitate urmă-
toarele categorii de operaţiuni şi fapte materiale ale organelor administraţiei publice:
a) operaţiuni tehnico-administrative (al. de putere, a2. de administraţie internă, subcla-
sificate în producătoare de efecte juridice şi neproducătoare de efecte juridice); b) ope-
rațiuni de realizare a serviciilor publice; c) operaţiuni tehnico-materiale (în domeniul
economic şi industrial).
Alţi autori fac distincție în cadrul operațiunilor administrative între actele pregă-
titoare şi operațiunile tehnico-materiale. Actele pregătitoare sunt înscrisuri care premerg
actul administrativ, fiind considerate forme procedurale necesare pentru emiterea sau
adoptarea actelor administrative în condiţii de legalitate. În doctrina clasică s-a subliniat
! A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 32.

2 R.N.Petrescu, op. cit., p. 295.
3 AP. Parlagi, Dicţionar de administraţie publică, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2011,
pp. 274-275.
* Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
5 A.lorgovan, op. cit., pp. 3-14.
că „aceste acte pregătitoare, prin care nu se realizează în mod direct vreun efect juridic
propriu zis, ci prin care se efectuează numai anumite verificări sau controlări, cum sunt
rapoartele, referatele, anchetele, avizele conforme sau nu, somaţii, puneri în întârziere
etc., sunt acte impuse de cele mai multe ori de lege pentru elaborarea unei decizii sau act
definitiv, cât mai în conformitate cu interesele generale”.
Operațiunile tehnico-materiale sunt lucrări materiale în lipsa cărora actul admi-
nistrativ nu s-ar putea adopta/emite sau nu ar putea produce efectele juridice pentru care
a fost adoptat/emis (tehnoredactarea unui proiect, înregistrareaactului, datarea, ştampi-
lareaetc.Y.
Într-o altă perspectivă, operaţiunile administrative (numite şi operațiuni materiale
tehnice) pot fi de două mari categorii: a) operaţiuni care au un caracter preponderent
intelectual, în sensul că reprezintă un act de voință (avizele, referatele, rapoartele
întocmite de organele administraţiei publice); b) operaţiunicare produc transformăriîn
lumea materială fără să fie necesară vreo manifestare volițională (furnizarea energiei
electrice şi termice, îngrijirea bolnavilor în instituţii specializate, administrarea trata-
mentului medical).
Operațiunile administrative, fiind activităţi materiale, nu produc efectejuridice prin
ele însele, ci împreună cu actul administrativ pe care l-au pregătit, adoptat sau pus în
executare“. Scopul lor este acela de a pregăti adoptarea sau emiterea unui act admi-
nistrativ ori de a facilita punerea în executarea a acestuia. Efectele juridice ale acestor
operaţiuni apar ca urmare a voinţei legii, care prevede posibilitatea sau, după caz, nece-
sitatea acestora:.
În activitatea specifică administraţiei publice, operaţiunile administrative (îm-
preună cu faptele materiale) sunt preponderente în comparație cu actele administrative
şi sunt realizate, în principal, de agenţii administrativi de la „baza”sistemului organi-
zării administraţiei publice?.
Operațiunile administrative pot interveni în oricare dintre fazele procedurale
necesare pregătirii, elaborării, emiterii, adoptării şi executării actelor administrative”:
a) în faza de pregătire a emiterii actelor administrative, operațiunile administrative
pot avea următoarele forme: procese-verbale de constatare, rapoarte, referate, avize,
acorduri, expertize, transmiteri de date, întocmirea de proiecte de acte administrative;
! C.G. Rarincescu, op. cit., p. 249.

2 VI. Prisacaru, op. cit, pp. 274-281.
5 R.N. Petrescu, op. cit, p. 296.
+ D.C. Mâţă, Administrative operations concept. Classification. Legal effects, în „Jurnalul de Studii
Juridice”, nr. 3-4, 2018, pp. 50-51.
5 A, lorgovan, op. cit, p. 16.
*D. Apostol Tofan, op. cit, pp. 3-6; A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 33.
7 C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2016, p. 181. Într-o opinie de referință, operaţiunile administrative au fost împărțite în două
categorii principale: a) operaţiuni ce premerg emiterea actului de drept administrativ şi care sunt numite
„acte pregătitoare”, b) activități posterioare emiterii actului de drept administrativ şi care sunt îndeplinite
în vederea punerii lui în executare. A se vedea T. Drăganu, op. cif., p. 44.
b) în faza de emitere sau adoptare a actelor administrative, operaţiunile adminis-

trative pot consta în: convocarea organelor administrative colegiale, stabilirea ordinii de
zi, întocmirea procesului-verbal de ședință, ştampilarea, datarea,înregistrarea actului;
c) în faza de executare a actelor administrative, sunt operaţiuni administrative urmă-
toarele: comunicarea actului către persoanele interesate, publicarea, afișarea actului.
Sunt considerate operaţiuni administrative şi măsurile de ordine interioară (adrese,
circulare etc.) luate în cadrul unei autorități publice pentru buna funcţionare a acesteia,
precum şi certificatele şi adeverințele.
În conformitate cu prevederile art. 2 din O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea
eliberării certificatelor și adeverințelor de către autorităţile publice centrale şi locale!, cu
modificările ulterioare, prin certificat se înțelege „documentul prin care se confirmă
exactitatea sau realitatea unuifaptori se atestă o anumită calitate în vederea valorificării
anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia”[alin. (1)], iar prin
adeverinţă se înțelege „documentul prin care se atestă un drept sau un fapt” [alin. (2)P.
Orice certificat sau adeverinţă va trebuie să conţină, în mod obligatoriu, pe lângă
situaţiile sau datele a căror confirmare sau atestare se solicită, şi menţionarea docu-
mentului din care rezultă acestea.
În literatura de specialitate s-a atras atenția că pentru considerarea unei anumite
activităţi a administraţiei publiceîn categoria actelor juridice sau a operaţiunilor admi-
nistrative nu este suficientă denumirea dată de legiuitor. Esenţială în acest caz este
stabilirea dacă respectivaactivitate este o manifestare care produceprin eaînsăşi efecte
juridice. De exemplu, acordul este, de regulă, o operaţiune administrativă prin care un
organ administrativ îşi dă consimțământul altui organ administrativ în vederea adoptării
sau emiterii de către acesta din urmă a unui act administrativ. În reglementarea O.U.G.
nr. 195/2005 privind protecţia mediului”, modificată şi completată, acordul de mediu“ și
acordul de import pentru organisme modificate genetic? sunt definite expres ca fiind
acte administrative.
Operațiunile administrative sunt consemnate, de regulă, în formă scrisă, dar verifi-
carea legalităţii nu se poate face pe cale directă la instanţa de contencios administrativ.
! Publicată în M, Of. nr. 88 din 2 februarie 2002.

2 Potrivit dispoziţiilor O.G. nr. 33/2002, certificatele și adeverințele se eliberează numai la cererea
scrisă a persoanei îndreptăţite ori a mandatarului acestuia și numaiîn situația în care confirmarea, respectiv
atestarea dreptului sau faptului, le privesc în mod direct [art. 3 alin. (1)]. Certificatele şi adeverinţele
eliberate sunt semnate de către conducătorul autorității publice centrale sau locale sau de către împuter-
niciţii acestuia, după care se va aplica ştampila instituţiei [art. 4 alin. (2)].
? Publicată în M. Of. nr. 1196 din 30 decembrie 2005.
* Acordul de mediu este actul administrativ emis de autoritatea competentă pentru protecția mediului,
prin care sunt stabilite condiţiile şi, după caz, măsurile pentru protecția mediului, care trebuie respectate în
cazul realizării unui proiect [art. 2 pet. 3 din O.U.G. nr. 195/2005].
5 Acordul de import pentru organisme modificate genetic este actul administrativ emis de autoritatea
competentă pentru protecția mediului, care dă dreptultitularului să realizeze activitatea de import de
organisme/microorganisme modificate genetic şi stabileşte condițiile în care aceasta se poate desfăşura,
conform legislaţiei în vigoare[art. 2 pct. 4 din O.U.G. nr. 195/2005].
Controlul de legalitate se realizează în mod indirect, odată cu verificarea efectuată

asupra actului administrativ supus judecății. În acest sens, art. 18 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004 prevede că instanța este competentă să se pronunțe şi asupra legalității
operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, cu
excepția situației când autoritatea publică emitentă a unui act unilateral nelegalsolicită
instanţei anularea acestuia deoarece actul nu mai poatefi revocat, având în vedere că a
intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice!.
Din coroborarea art. 8 alin. (1), art. 8 alin. (1?) şi art. 18 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004 rezultă că o persoană care se consideră vătămată într-un drept sau într-un
interes legitim prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative se
poate adresa pe cale directă la instanța de contencios administrativ, pentru obligarea
autorităţii publice la efectuarea respectivei operaţiuni.
Operațiunile administrative nu pot face obiectul excepţiei de nelegalitate?.
Sectiunea a 5-a
Faptele juridice materiale
În activitatea administraţiei publice, o pondere însemnată o reprezintă faptele

materiale ale personalului din administraţie. În cadrullor s-a făcut distincţie între „inter-
venţiile materiale asupra realității înconjurătoare, realizate de agenții administrativi”
(repararea unei străzi, îngrijirea unui parc public, dirijarea circulaţiei într-o intersecție,
colectarea deşeurilor menajare etc.) şi „faptele de producție”(cele realizate de diverse
regii autonomeşi alte întreprinderi publice).
Faptul material nu poate să nască ori să stingă drepturişi obligaţii, şi nici nu poate
să schimbesituaţii juridice preexistente deoarece nu sunt manifestări de voinţă făcute în
acest scop“. În doctrină s-a subliniat că legea este cea care atribuie efecte juridice unui
fapt material, transformându-l într-un fapt juridic, în speță administrativs.
Modificările în lumea materială pot fi determinate şi de o acțiune sau o inacţiune
care perturbă ordinea juridică prin împiedicarea realizării unor drepturi și obligații
! De exemplu, dacă în baza unui aviz negativ (care este o operaţiune administrativă) se respinge
cererea de acordare a unei autorizaţii de construcție (care este un act administrativ individual), persoana
nemulțumită nu poate să introducă acțiune directă în justiţie împotriva avizului, ci împotriva actului
administrativ de respingere cererii. A se vedea C.-S. Săraru, op. cif., p. 67.
2 L. Chiriac, op. cit., p. 18.
5 A.-S. Ciobanu, op. cit, pp. 32-33. Unii autori denumesc această formă a activităţii administraţiei
publice „operațiuni materiale” (a se vedea I.M. Nedelcu, op. ciz., p. 344).
1 „Unii din aceşti funcţionari lucrează fiziceşte (un măturător de stradă), alții lucrează intelectua-
liceşte, dar şi unii şi alţii nu fac manifestări de voinţă în scop de a produce efecte juridice,ei au o activitate
mai mult sau mai puțin materială” (P. Negulescu, op. cit., p. 429).
5 L. Chiriac, op.cit, p. 4; D.C. Dragoş, Drept administrativ: actele şi contractele administrative,
funcţia publică, contenciosul administrativ, ed. a 2-a, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2005, p. 16.
conferite de actejuridice. Un exemplu în acest ultim sens este atunci când neefectuarea
la timp a unorlucrări de reparaţii capitale la o clădire degradată ce aparţine oraşului
poate provoca prăbuşirea ei, producând prejudicii unorterţe persoane şi generând astfel
efecte juridice?.
În doctrină a fost subliniată dificultatea departajării faptelorjuridice materiale de
unele operaţiuni administrative. Cuprivire la executarea actului administrativ,a fost dat
exemplul agentului de executare care, deşi cunoaşte că actul administrativ este ilegal,îl
execută, astfel că „acțiunea sa se conjugă cu cea a organului sau funcţionarului care a
emis actulilegalşi, de aceea, împreună cu aceasta, produce efectele juridice sancţionate
de lege”. S-a apreciat că într-o astfel de situaţie executareaactului administrativ este un
fapt material juridic, şi nu o operaţiune administrativă”.
În funcţie de conformitatea lor cu legea,cuinteresele statului ori ale colectivităților
locale, faptele materiale potfi licite (construirea unei clădiri) sau ilicite (contravenţia).
Indiferent de caracterul lor, odată realizate, nu mai pot fi revocate sau anulate, deoarece
efectele lor s-au produs deja în lumea materială”.
! 1. lovănaş, op. cit., p. 86.

? RN.Petrescu, op. cit., p. 295.
*], lovănaş, op. cit., p. 87.
* VI. Prisacaru, op. cit., p. 285.
Capitolul II
ACTUL ADMINISTRATIV. PROBLEME GENERALE
Secțiunea 1
Noţiunea de act administrativ
$1. Aspecte terminologice
Actul administrativ este o manifestare de voință făcută cu intenția de a produce

efecte juridice, respectiv de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice. EI
reprezintă principala formă juridică a activităţii autorităților administraţiei publice,
celelalte forme fiind realizate pentru pregătirea, elaborarea sau punerea în executare a
actelor administrative!.
În doctrina de specialitate, această manifestare unilaterală de voință a organului
administraţiei publice a cunoscut diverse denumiri”. Dintre acestea, le putem reţine pe
următoarele: „act administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de autoritate”, „act
de putere publică”sau „act de comandă””.
Autorii interbelici au folosit preponderent noțiunea de „act administrativ”, ca formă
a activităţii puterii executive“.
! A. Iorgovan, op. cit., p. 8; C.-S. Săraru, op. cit., p. 66.

2 Noţiunea de act administrativ s-a format în Franța Ia finalul secolului al XIX-lea, prima explicaţie
terminologică (sub denumirea Acre administratif) regăsindu-se în ediția din anul 1812 a lucrării lui
Philippe-Antoine Merlin (Repertoire universel et raisonne de jurisprudence, Quatrieme Edition, Tome
Premier A-B, Ed. Garnery, Paris). A se vedea C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu, Recursul în casație
şi contenciosul administrativ. Comentariul legilor Curţii de Casaţie şi a Contenciosului administrativ,
după doctrină şijurisprudenţă, Ed. „Naţională” S. Ciornei, Bucureşti, 1930, p. 431.
3 A.-S. Ciobanu, op. cit, p. 35.
+ „Afară de aceste acte de guvern, miniștrii, fiecare în departamentul său ministerial, sau întruniți în
consiliu, pot face o serie de acte administrative. Prin act administrativ înțelegem un act făcut de un
funcţionar administrativ, în aplicaţiunea legilor, relativ la o materie administrativă, care intră în atribu-
țiunile acelui funcţionar” (P. Negulescu, op. cif., p. 323); „Activitatea puterii executive se traduce prin:
acte administrative, spre deosebire de cea legiuitoare, care face acte legislative, şi cea judecătorească, care
face acte judiciare” (M. Văraru, op. cit., p. 182); „Actul administrativ este o manifestare de voinţă a
statului prin un organ al său în scopul de a soluţiona o problemă de stat. În acest sens,actul administrativ
este «negotium juris». În al doilea sens, actul administrativ este forma exterioară, în care manifestaţiunile
de voinţă a organului s-a încorporat, actul cuprins în scris sau în altă formă, în care voinţa declarată este
exteriorizată. Prin actul administrativ organele statului, administratorii, ajung în raport juridic (vinculum
juris) cu membrii statului, administrații” (V. Onişor, op. cit., p. 448).
În perioada postbelică, denumirea de „act administrativ” a continuat să fie uzitată

de majoritatea autorilor,în condiţiile în care atât Constituţia din 1965!, câtşi legislaţia
specială” foloseau această sintagmă. Pe lângă aceste argumente de text, se arată că
„termenul de act administrativ este preferabil datorită folosirii îndelungate în literatura
juridică şi în practicajuridică”.
Literatura de specialitate din această perioadă a folosit și noțiunea „act de drept
administrativ” cu scopul de a scoate în evidență regimul juridic specific al actelor
organelor administraţiei de stat. În această perspectivă, „actele administraţiei de stat”
reprezintă un concept complex în careintră categoria de„acte de drept administrativ”şi
categoria de „acte de dreptcivil ale organelor administraţiei de stat”*. Prin intermediul
„actelor de drept administrativ”, organele administraţiei de stat „se manifestă ca
subiecte de drept special învestite cu atribuţii ale puterii de stat şi care, ca atare, sînt
obligatorii în temeiul declaraţiei unilaterale de voință a organului competent, dată pe
bazaşi în executarea legilor, chiar fără consimţământul persoanelor interesate”*.
După anul 1990,în terminologia constituţionalăși legală”,în jurisprudenţa instan-
țelor de contencios administrativ, precum şi în doctrina de specialitate a fost consacrată
noțiunea de act administrativ. S-a atras însă atenţia că „se poate spune, la fel de bine,
! Constituţia Republicii Socialiste România din 29 iunie 1965 (în formarepublicată în B. Of.nr. 56
din 8 aprilie 1974) prevede în art. 103 alin. (3) că „tribunalele şi judecătoriile judecăcererile celor vătămaţi
în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra legalităţii
acestor acte”.
? În conformitate cu art. | din Legeanr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor
celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale (publicată B. Of. nr. 67 din 26 iulie 1967):
„Cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal poate cere tribunalului competent, în
condiţiile prezentei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia
măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum și repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât și nerezolvarea unei astfel
de cereri în termenul prevăzut de lege se socoteşte act administrativ ilegal”.
“A. Negoiţă, Drept administrativ, Tipografia Universităţii din Bucureşti, Bucureşti, 1973, p. 45.
*T. Drăganu, op. cit., p. 35.
5 Ibidem, p. 34.
$ Constituţia României din anul 1991, revizuită în anul 2003, consacră denumirea de act administrativ
în douăarticole: „Persoana vătămatăîntr-un dreptal său ori într-un intereslegitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să
obțină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”
[art. 52 alin. (1)]; „Controlul judecătoresc al acte/or administrative ale autorităţilor publice, pe calea con-
tenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi
a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să
soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe
declarate neconstituţionale”[art. 126 alin. (6)].
7 Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 prevedeaîn art. 1 alin. (1) că „orice persoanăfizică
sau juridică, dacă se consideră vătămatăîn drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ
sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept
recunoscut de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recu-
noaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”. Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 defineşte în cuprinsulart. 2 alin. (1) lit. c) noţiunea de act administrativ.
Actul administrativ. Probleme generale 19
«acte administrative», punându-se accentul pe ideea activităţii, în sensul că evocăm

actele ce realizează administraţia publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se
ideea regimului juridic aplicabil considerată mai adecvată prin faptul că scoate în
evidenţă regimul juridic aplicabil”.
De reținut că această noţiune este în majoritatea cazurilor concretizată în termeni
precum decret, hotărâre, decizie, instrucțiune, ordin, dispoziţie etc. care permite identi-
ficarea autorului actului administrativ şi calea de control de urmat?.
Analiza definiţiilor din literatura de specialitate a dus la concluzia lărgirii noțiunii
de act administrativ prin luarea în considerare a realităţilor juridice determinate prin
asimilarea actului administrativ tipic şi a altor acte sau fapte administrative, precum
contractul administrativ, tăcerea administraţiei sau refuzul nejustificat?.
$2. Definiţia actului administrativ
În doctrina clasică a dreptului administrativ, prin noțiunea de acte administrative

s-a înțeles „acele acte juridice care sunt săvârşite de organele publice, care au, după
legislațiunea Statului, calitatea de organe administrative şi care consistă în manifes-
taţiuni sau declaraţiuni de voinţăfăcute cu intenţia de a produce un efectjuridic”.
Doctrina contemporană a păstrat aceste coordonate definiționale fundamentate pe
noţiunea de manifestare de voință a unui organ al administrației publice. În acest sens,
actul administrativ a fost definit drept „acea formă juridică principală a activităţii orga-
nelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de
voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturişi obligaţii, în realizarea puterii
publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelorjudecătoreşti”.
În opinia unuialt autor, actul administrativ reprezintă „forma juridică principală de
activitate a administraţiei publice, care constă într-o manifestare de voință expresă,
unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al
instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorități administrative sau de la persoane
private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturişi obligații
corelative””*€.
Într-o formă sintetică, actele administrative au fost definite ca „manifestări unila-
terale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorități ale adminis-
traţiei publice, în scopulde a produceefecte juridice, în temeiul puterii publice”. .
Având în vedere actuala reglementare legală a actului administrativ, precum şi modul
cum aceasta s-a reflectat în jurisprudența administrativă, alți autori subliniază necesitatea
! A. lorgovan, op. cit., p. 24.

? L. Chiriac, op. cit., p. 13.
3 E.L. Cătană, Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2017, pp. 258-259.
+ C.G. Rarincescu, op. cit., p. 143.
5 A. Iorgovan, op. cit., p. 25.
4 V. Vedinaş, op. cit., pp. 95-96.
7 R.N. Petrescu, op. cif., p. 307.
unei redimensionări a definiţiei actului administrativ. În sens restrâns, actul administrativ

reprezintă „o manifestare unilaterală şi expresă de voință, în principal a unei autorităţi a
administrației publice de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în
realizarea puterii publice, sub controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti”!. În sens
larg, actul administrativ reprezintă „o manifestare unilaterală de voință sau un acord de
voinţă, aparținând, în principal, uneiautorităţi a administraţiei publice — în care o parte
este întotdeaunao autoritate publică — fie de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi
şi obligații, fie de a satisface un interes general, de a presta un serviciu public, de a
efectua o lucrare publică sau de a pune în valoare un bun public, în realizarea puterii
publice, sub controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti”?.
Totîn scopul regândirii definiției tradiționale a actului administrativ, într-o lucrare
mai recentă, actul administrativ a fost definit ca „o manifestare de voinţă unilaterală,
respectiv un acord de voință în care o parte este întotdeauna o autoritate publică,
expresă sau implicită, fie de a da naştere, a modifica sau stinge drepturişi obligaţii, fie
de a satisface un interes general, de a presta un serviciu public, de a efectua o lucrare
publică sau de a pune în valoare un bun public, în realizarea puterii publice, fie de a
refuza sau aproba expres sau tacit cererile particularilor referitoare la un drept sau un
interes legitim, sub controlul de legalitateal instanţelor judecătoreşti”.
Având în vedere aceste definiții, considerăm actul administrativ ca fiind o
manifestare unilaterală şi expresă de voință a unei autorități publice sau a unei
persoane juridice private, autorizată de o autoritate publică, făcută cu scopul de a da
naştere, a modifica sau a stinge drepturişi obligații, în temeiul puterii publice, pe baza
şi în vederea executării legii, care este supus în principal controlului instanţei de
contencios administrativ.
Alături de definițiile din doctrină avem şi o definiţie legală a actului administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ
reprezintă „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării
în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”. Acesta poate
fi considerat sensulrestrâns al noţiunii de act administrativ.
În sens larg, prin act administrativ se înţelege orice act juridic emanat de la auto-
rităţile publice în regim deputere publică“. Legeanr. 554/2004 asimilează actului admi-
nistrativ contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarealucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziţiile publice sau alte categorii de contracte administrative
prevăzute prin legi speciale [art.2 alin. (1) lit. c)!], precum şi refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a
nu răspundesolicitantului în termenullegal [art. 2 alin. (2)].
'D. Apostol Tofan, op. cit., p. 15.

2 Ibidem.
? E.L. Cătană, op. cit., p. 262,
* A. Trăilescu, op. cit., p. 179.
Secțiunea a 2-a
Trăsăturile actului administrativ
În literatura de specialitate au fost evidenţiate mai multe trăsături ale actului

administrativ.
Într-o lucrare de referință apărută în perioada postbelică au fost prezentate urmă-
toarele „caracteristici ale actelor de drept administrativ”: a) actele de drept administrativ
emană de la organe alestatului; b) caracterul unilateral al actelor de drept administrativ;
c) obligativitatea emiterii actelor de drept administrativ pe baza şi în conformitate cu
legile în vigoare; d) actele de drept administrativ au un caracter obligatoriu; e) carac-
terul executoriu al actelor de drept administrativ; f) caracterul de actualitate al actelor
de drept administrativ!. |
În doctrina actuală, trăsăturile actului administrativ au fost prezentate diferit în
funcţie şi de definiţia actului administrativ agreată. Avându-se în vedere şi elementele
comune, „ce definesc aspectul de continuitate al doctrinei administrative românești”, au
fost reţinute următoarele trăsături ale actului administrativ în sens formal material:
a) este formă juridică principală a activităţii organelor administrației publice; b) este o
voință juridică unilaterală; c) este emis numai în realizarea puterii publice; d) are un
regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ?.
Într-o altă perspectivă au fost evidenţiate următoarele trăsături caracteristice ale
actelor administrative: a) actele administrative sunt acte juridice; b) actele adminis-
trative sunt manifestări unilaterale de voință de putere; c) actele administrative sunt
obligatorii, d) prin actele administrative se organizează executarea şi se execută în
concret legile și celelalte acte normative; e) actele administrative sunt executorii”.
Pentru unalt autor,trăsăturile actului administrativ sunt următoarele: a) actul admi-
nistrativ este forma juridică principală de activitate a administrației publice; b) actul
administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică; c) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către
instanţele judecătoreşti a unui control de legalitate; d) actul administrativ poate emana
de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate de administraţie să presteze
servicii publice; e) prin actul administrativ se produc efecte juridice, care pot consta în a
da naştere, a modifica sau a stinge drepturi și obligaţii”.
Într-o altă opinie, pot fi reţinute următoarele „caractere specifice ale actului admi-
nistrativ”: a) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei
1T. Drăganu, op. cit., pp. 50-77.

2 A. lorgovan, op. cit., p. 28.
5 L. lovănaș, op. cit., pp. 9-20.
+V. Vedinaş, op. cit., p. 9%.
publice;b) actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă unilaterală;

c) actul administrativ este emis în regim de putere publică!.
În fine, un alt autor consideră că actul administrativ are următoarele trăsături:
a) actul administrativ este un act juridic; b) actul administrativ este o manifestare unila-
terală de voință juridică; c) actul administrativ este emis/adoptat de o autoritate publică;
d) manifestarea de voinţă are loc în temeiul şi pentru realizarea puterii publice; e) actul
administrativ este emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret
a acesteia?.
În doctrina mai recentă s-asubliniatşi necesitatea unei „regândiri a caracteristicilor
actului administrativ” pornindu-se de la realitatea că se asimilează actului administrativ
şi un acord de voință în care o parte este întotdeauna o autoritate publică (contractul
administrativ), refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere şi faptul de a nu răspundeîn
termenul legal. În acest sens, au fost propuse următoarele trăsături ale actului admi-
nistrativ: a) actul administrativ reprezintă o manifestare de voință juridică, de regulă cu
caracter unilateral, iar prin asimilare, cu caracter bi sau multilateral; b) scopul actului
administrativ este, de regulă, de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi și obli-
gaţii, iar prin asimilare poate constaîn realizarea unui serviciu public; c) actul adminis-
trativ are ca specific regimuljuridic de putere publică; d) actul administrativ este supus,
în formatipică şi în cea asimilată, controlului de legalitate exercitat de instanțele jude-
cătoreşti de contencios administrativ?.
Având în vedere clasificările prezentate şi opiniile argumentate, vom reţine urmă-
toarele trăsăturiale actului administrativ:
a) actul administrativ este forma principală a activității organelor administraţiei
publice;
b) actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință;
c) actul administrativ este adoptat sau emis în temeiul şi în realizarea puterii
publice;
d) actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanţele de
contencios administrativ.
Unii autori consideră ca fiind o trăsătură caracteristică şi regimul juridic specific
aplicabil actului administrativ. Achiesăm la opinia că nu se poate reţine printre
trăsăturile caracteristice şi regimuljuridic specific, „deoarece tot aşa de bine s-ar putea
spune acelaşi lucru şi despre regimuljuridic aplicabil actului de drept civil, comercial,
de dreptul muncii”. În consecință, prin regimul juridic administrativ trebuie să înţe-
legem suma tuturor trăsăturilor caracteristice, a condițiilor de valabilitate şi a contro-
lului actului administrativ.
11. Alexandru, op. cit., p. 549.

2 C.-S. Săraru, op. cit, pp. 66-71.
* E.L. Cătană, op. cit., pp. 264-265.
* L. Chiriac, op. cit., p. 36.
ŞI. Actul administrativ este forma principală a activităţii organelor

administraţiei publice
Actul administrativ nu este singura formă a activităţii organelor administraţiei

publice, dar este cea mai importantă sub aspectul efectelor juridice produse!. Din
perspectiva incidenței în activitatea organelor administrației publice, s-a remarcat
aspectul că actele administrative sunt preponderente în activitatea organelor adminis-
trației publice centrale, în timp ce faptele materiale şi operaţiunile administrative sunt
mai numeroase în activitatea organelor administraţiei publice de la nivelurile
inferioare”.
Actul administrativ poate fi, în mod excepțional, şi o formă a activității unor
persoanejuridice care nu sunt autorități publice. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) teza finală
din Legea nr. 554/2004, sunt asimilate autorităților publice şi persoanele juridice de
drept privat care, potrivit legii, au obţinutstatut de utilitate publică sau sunt autorizate
să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. De exemplu, diploma de
licenţăeliberată de o universitate particulară este un act administrativ, deoarece această
instituție de învățământ prestează serviciul public de educaţie, în condițiile compe-
tenţelor delegate de stat şi sub supravegherea Ministerului Educaţiei”.
$2. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă
Caracterul unilateral al manifestării de voință presupune faptul că actul admi-

nistrativ are un regim de drept public, fiind expresia voinței exclusive a organului
administraţiei publice, fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cărora
le este destinat sau cuprivire la care generează drepturi sau obligaţii“.
Exteriorizarea voinţei juridice interne a unei structuri administrative de a produce
în mod direct efecte juridice trebuie să fie neîndoielnică în a modifica ordinea juridică
existentă până în momentul manifestării eis. În consecință, actul administrativ nu poate
avea semnificația unei „rugăminți, a unei păreri sau a unui sentiment”*.
În doctrină se analizează şi situaţia juridică a unor acte la care „manifestarea
unilaterală juridică nu este pregnant conturată”: a) actele administrative adoptate cu
participarea mai multor persoane; b) actele administrative adoptate sau emise în comun;
€) actele administrative emise la cerere.
Caracterul unilateral al voinţei exprimate în actul administrativ nu este determinat
de numărul de persoane fizice care își exprimă voința în adoptarea actului. În cazul
! A. lorgovan,op. cit., p. 29; V. Vedinaş,op. cit., p. 96.

2 M, Preda, op. cit, pp. 180-181; R.N. Petrescu, op. cit., p. 305.
3 C.-S. Săraru, op. cit, p.7l.
+ E.L. Cătană, op. cit., p. 262.
5 D. Apostol Tofan, op. cit., p. 17.
$ A. Iorgovan, op. cit, p. 30.
7 V. Vedinaş, op. cit., p. 97.
organelor colegiale ale administraţiei publice centrale (Guvernul) sau ale autorităților
deliberative ale administraţiei publice locale (consiliul local, consiliul judeţean), actul
administrativ adoptatreprezintă manifestarea de voință a autorităţii administrative, şi nu
a persoanelor fizice care o compun. Persoanele fizice care compun aceste autorități
(membri ai Guvernului, consilieri locali, consilieri judeţeni) acţionează în realizarea
competenţei autorităţii administrative, şi nu a unei competenţe personale!. Numărul
persoanelor prezente este relevant din perspectiva asigurării cvorumului şi a exprimării
votului cu majoritatea prevăzută de lege, dar actul administrativ adoptat este o mani-
festare unilaterală de voinţă.
În cazul adoptării sau emiterii actului administrativ în comun, cu participarea
unor organe ale administraţiei publice, se realizează un consensal acestor organe pentru
urmărirea unui scop determinat sau pentru realizarea unei prestații. Organele adminis-
trației publice participante pot fi situate la același nivel? ori la niveluri ierarhice
diferite?, existând şi posibilitatea emiterii unor acte comune de către un organ al admi-
nistraţiei publice şi o structură nestatală”.
În toate cazurile, manifestărilelor de voinţă seîntâlnesc şi formează o singură voinţă,
deoarece converg spre aceleaşi efecte juridice. Prin urmare, şi actele administrative
adoptate sau emise în comuntrebuie considerate o manifestare unilaterală de voință.
Printre consecințele practice ale emiterii unui act complex au fost reţinute următoa-
rele“: actul administrativ complex poate fi revocat printr-un act simetric, care să
cuprindă manifestările de voinţă ale tuturor organelor care au elaborat în comun actul
anterior, ori printr-un act emis de organulierarhic superiortuturor emitenţilor, acţiunea
în justiţie trebuie îndreptată împotriva tuturor organelor administrative participante la
emiterea actului.
! M. Preda, op. cit., p. 181.

* De exemplu: Ordinul ministrului Sănătăţii nr. 255 din 4 aprilie 2000 şi al ministrului Justiţiei
nr. 1134/C din 25 mai 2000 pentru aprobarea Normelor procedurale privind efectuarea expertizelor, a
constatărilor şi a altor lucrări medico-legale, publicat în M. Of. nr. 459 din 19 septembrie 2000; Ordinul
ministrului Turismului nr. 264 din 14 martie 2017 şi al ministrului Finanţelor Publicenr. 464 din 17 martie
2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 170/2016 privind impozitulspecific
unor activități, publicat în M. Of. nr. 266 din 14 aprilie 2017; Ordinul ministrului Comunicaţiilor şi
Societății Informaționale nr. 409 din 11 mai 2017, al ministrului Finanţelor Publice nr. 703 din 16 mai
2017, al ministrului Muncii și Justiţiei Sociale nr. 737 din 24 mai 2017 și al Educaţiei Naţionale nr. 4020
din 6 iunie 2017, publicat în M. Of. nr. 468 din 22 iunie 2017.
* De exemplu: Ordinul ministrului Sănătăţii nr. 1123 din 12 octombrie 2016 şi al președintelui Casei
Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 849 din 11 octombrie 2016 pentru aprobarea datelor, informaţiilor şi
procedurilor operaționale necesare utilizării şi funcționării dosarului electronic de sănătate (DES) al
pacientului, publicat în M. Of. nr. 806 din 13 octombrie 2016; Ordinul ministrului Sănătăţii nr. 1082 din
27 septembrie 2016 şial președintelui Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice nr. 731 din 29 septem-
brie 2016, publicat în M. Of. nr. 864 din 31 octombrie 2016.
EL. Cătană, op. cit., p. 263.
5 M. Preda, op. cit., p. 181; L. Chiriac, op. cit., p. 47.
“E. Bălan, Instituții administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 157.
Actele administrative emise la cererea unei persoane (precum emiterea unui

permis de conducere auto, emiterea unei autorizaţii de construire etc.) sunt manifestări
unilaterale de voință a organului administraţiei publice. În acest caz, emiterea actului
administrativ nu are semnificația unui acord de voință, deoarece cererea prealabilă a
persoanei interesate reprezintă o condiţie obligatorie pentru a pune în mişcare pro-
cedura de emitere a actului!. Hotărâtoareeste voința unicăa organului administrativ?.
În doctrinăa fost subliniată şi posibilitatea emiterii actului administrativ la cererea
prealabilă a organului emitent şi care este adresată organului său ierarhic superior. În
acest caz, suntem în prezența unei autorizaţii în sensullarg altermenului”.
$3. Actul administrativ este adoptat sau emis în temeiulşi în realizarea

puterii publice
Prin această trăsătură actul administrativ se deosebeşte de celelalte acte juridice

încheiate de administraţie care sunt emise în regim de drept comun.
Regimul de drept public cuprinde reguli de formă şi de fond care reglementează
emiterea sau adoptarea actelor administrative, condiţiile de valabilitate, controlul de
legalitate, condiţiile răspunderii etc. De regimul de putere publică se leagă caracterul
obligatoriu al actului administrativ şi executarea sa din oficiu.
Caracterul obligatoriu al actului administrativ funcționează, în primul rând, faţă
de organul administraţiei publice care l-a adoptat sau emis, atâta vreme câtel nu a fost
abrogat, revocat sau anulat“. În al doilea rând, actul administrativ are forță juridică
obligatorie față de alte organe ale administraţiei publice şi față de destinatarii actului
administrativ (persoane fizice şi persoane juridice). Această trăsătură decurge din faptul
că actul administrativ este adoptat sau emis pe baza legii şi în vederea executării în
concret a legilor şi a altor acte normative$.
Caracterul obligatoriu al actelor administrative faţă de celelalte organe ale adminis-
trației trebuie analizatîn funcție deierarhia existentă între organul administrativ emitent
şi un alt organ administrativ. Astfel, atunci când organul administrativ emitent este
superior ierarhic altui organ administrativ, regula obligativității actului administrativ are
caracter absolut, deoarece organul inferior nu poate revoca, modifica ori suspenda
actele autorităţii ierarhic superioare.
În situaţia în care organul administrativ emitent este ierarhic inferior, actul admi-
nistrativ normativ emis de acesta trebuie respectat de organul superior atâta vreme cât
acesta nu emite un act cu un conţinut contrar, care abrogă total sau parţial actul
! C.-S. Săraru, op. cit., p. 70; L.M. Nedelcu, op. cit., p. 354.
21. lovănaş,op. cit., p. 16.
3 A. Iorgovan, op. cit., p. 33.
+ D. Apostol Tofan, op. cit., p. 19.
> L. Chiriac, op. cit., p. 49.
organului inferior. Actul administrativ individual al organului ierarhic inferior are

caracter obligatoriu față de organul superior până când acesta îl anulează, emițând în
locullui un act propriu sau solicitând organului inferior să emită un act legal!.
Caracterul executoriu al actului administrativ are în vedere faptul că acesta este
executoriu de îndată ce a intrat în vigoare, fără a fi necesară învestirea lui cu forță
juridică executorie ulterioară (execurio ex officio). În doctrina clasică a dreptului admi-
nistrativ se arăta că actul administrativ se bucură de privilegiul execuţiunii prealabile,
în sensul că „sunt considerate ca învestite cu formula executorie, administraţia având
dreptul să le execute,iar dacă particularul se socoteşte vătămat prin această executare,
reclamaţia pe care ar face-o nu poate suspenda executarea”?.
Dacă un act administrativ nu este executat de bunăvoie, se va putea recurge la forța
de constrângere a statului pentru a se asigura aplicarea lui”. Executarea din oficiu a
actului administrativ se poate face doar atunci când legea o autorizează în mod expres
sau în situații excepţionale, în restul cazurilor fiind necesară o hotărâre judecătorească
care să permită executarea forțată”.
Actul administrativ normativ este executoriu de la momentul intrării sale în
vigoare, prin faptulcă este adoptat sau emis de o autoritate publică, învestită cu putere
publică, ce acționează în limitele competenţei sale pentru a da naştere, a modifica sau a
stinge drepturi şi obligaţii?.
De regulă, actele administrative individuale devin executorii de la data comunicării
persoanelor interesate. În acest sens,art. 27 alin. (1) teza finală din Legea nr. 340/2004
privind prefectul şiinstituţia prefectului (republicată)”, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede că „ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de
la data comunicării către persoanele interesate”.
Caracterul executoriu lipseşte în cazulactelor administrative inexistente, astfel că
nerespectarea lor nu atrageintervenţia forţei de constrângerea statului.
!T. Drăganu, op. cit., pp. 68-69; D.C. Dragoş,op. cit., p. 19.
* P. Negulescu, op. cir, p. 398. Un autor din aceeaşi perioadă sublinia importanţa privilegiului
execuţiunii prealabile (numit şi privilegiul acțiunii din oficiu) în termenii următori: „În raporturile dintre
particulari, când se ivesc conflicte privind valoareaşi efectele juridice a acestor raporturi, ei nu-și pot
realiza drepturile lor, în caz de opoziţiune, decât prin intermediul justiţiei. Administraţia are acest privi-
legiu în sistemul juridic pozitiv al celor mai multe state moderne, de a-şi realiza măsurile ei prin
constrângere materială şi fără caîn prealabil să recurgă la intermediuljustiţiei. Execuţiunea actului este cu
alte cuvinte prealabilă intervenţiunii justiției, care în general se efectuează la reclamaţia particularului
interesat, ceea ce face ca administraţia, în procesele de contencios administrativ, să aibă aproape întot-
deauna calitatea de pârâtă. Trebuie să menţionez că acest privilegiu al execuţiunii prealabile nu este
absolut,ci suferă unele exceptiuni importante” (C.G. Rarincescu, op. cit., p. 119).
3 T, Drăganu, op. cit., p. 70.
* D.C. Dragoş,op. cit., p. 20.
* Republicată în M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.
Actul administrativ. Problemegenerale 27
$4. Actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de

instanţele de contencios administrativ
Constituţia României prevede în cadrul art. 52 alin. (1) dreptul persoanei vătămate
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act admi-
nistrativ sau prin nesoluţionareaîn termenullegala uneicereri, de a obţine recunoaşterea
dreptului pretins saua interesuluilegitim, anulareaactului şi repararea pagubei.
Condiţiile şi limitele acestui drept sunt dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ. Acest act normativ defineşte contenciosul administrativ ca
fiind „activitatea de soluţionare de către instanțele de contencios administrativ compe-
tente potrivit legii organicea litigiilor în care cel puţin unadintre părți este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolvao cerere referitoare la un dreptsau la un interes legitim”
[art. 2 alin. (1) lit. £)].
În doctrină s-a subliniat că această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din
următoarele considerente!:
a) există acte administrative care nu sunt supuse controlului de legalitate al
instanței de contencios administrativ, în acord cu prevederile art. 126 alin. (6) din
Constituţie şi art. 5 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004: actele administrative ale
autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de coman-
dament cu caracter militar; actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea
cărorase prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
b) există acte care sunt emise de alte autorități publice decât organe ale adminis-
trației publice şi sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios
administrativ.
Secțiunea a 3-a
Clasificarea actelor administrative
În doctrină actele administrative au fost clasificate, în mod tradițional, în funcţie de

mai multe criterii: natura juridică a actului administrativ; competenţa materială şi
teritorială a organului administrativ; gradul de întindere a efectelor juridice produse;
natura efectelor juridice; perioada de timp în care produc efecte juridice; organele
puterii de stat care le adoptă sau emit; formaserviciului public care le adoptă sau emite;
numărul manifestărilor de voinţă pe care le încorporează?.
Deşicriteriile folosite sunt relativ numeroase, s-a atras atenţia că „nu toate clasi-
ficările făcute în ştiinţa dreptului au importanţă practică”.
1V. Vedinaş, op. cit., p. 99.

” A. Iorgovan, op. cit., pp. 39-40; V.I. Prisacaru,op. cit., pp. 222-227.
3T. Drăganu, op. cit., p. 85.
În doctrina românească recentă s-au exprimat rezerve față de unele dintre aceste
criterii, pe considerentul absenței importanţei practice, şi au fost propuse şialte clasi-
ficări în acord cu opiniile exprimate în doctrina occidentală (în special cea franceză). In
această perspectivă, actele administrative au fost clasificate după următoarele criterii!:
1) după criteriul autorului de la care emană actul administrativ: a) acte adminis-
trative-scop; b) acte administrative-mijloc; c) acte prin delegaţie;
2) după criteriul numărului de voințe angrenate în procedura emiterii actului:
a) acte administrative simple; b) acte administrative complexe;
3) dupăcriteriul modului în care actuljuridic își produce efectele: a) acte adminis-
trative pure şi simple; b) acte administrative afectate de modalități;
4) după criteriul destinatarilor: a) acte administrativeinterne; b) acte administrative
externe.
În continuare vom prezenta clasificarea actelor administrative în funcţie de criteriile
pe care le considerăm ca având cea mai marerelevanţă, atât teoretică, câtși practică.
ŞI. Criteriul organului administrativ care le adoptă sau emite
După acestcriteriu, actele administrative se împart în”:

a) acte adoptate sau emise de autorități administrative centrale: decretul Preşe-
dintelui României; hotărârile şi ordonanțele adoptate de Guvern; ordinele şi instrucțiu-
nile miniştrilor; ordinele, deciziile, instrucțiunile, avizele etc. conducătorilor organelor
de specialitate în subordinea Guvernului sau a ministerelor; hotărârile, ordinele, instruc-
țiunile, reglementările, regulamentele, deciziile, autorizaţiile, atestatele, avizele etc.
organelor de conducereale autorităților administrative centrale autonome.
b) acte adoptate sau emise de autorităţi administrative locale: hotărârile
consiliului local; hotărârile consiliului județean; dispozițiile primarului; dispoziţiile
preşedintelui consiliului judeţean.
€) acte emise de persoane juridice de drept privat autorizate să presteze un
serviciu public sau care sunt declarate de utilitate publică (acte administrative
prin delegaţie): diplomele acordate de universitățile private după finalizarea studiilor
universitare de licență, de masterat şi de doctorat în condiţiile Legii nr. 288/2004
privind organizarea studiilor universitare”, cu modificările şi completările ulterioare.
! Pentru detalii, a se vedea O. Podaru, Drept administrativ, vol. |, Actul administrativ (1) Repere
pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, pp. 40-68.
2 O variantă similară a acestei clasificări are în vedere criteriul competenţei teritoriale a organului
administrativ. După acest criteriu, actele administrative se împart în: a) acte administrative adoptate sau
emise de organele administraţiei publice centrale, care produc efecte juridice pe întreg cuprinsul țării;
b) acte administrative adoptate sau emise de organele administraţiei publice locale, care produc efecte
juridice în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcționează organele care le adoptă sau emit.
3 Publicată în M. Of. nr. 614 din 7 iulie 2004.
$2. Criteriul competenţei materiale a organului administrativ
Dupăacest criteriu, se face distincţie între:

a) acte administrative cu caracter general, prin care se organizează executareaşi
se execută legea în orice domeniu al relațiilor sociale: hotărârile Guvernului; hotărârile
consiliuluijudeţean; hotărârile consiliului local.
b) acte administrative de specialitate, prin care se organizează executarea şi se
execută legea doar într-un anumit domeniu al relaţiilor sociale: ordinile şi instrucţiunile
miniştrilor, actele administrative emise de conducătorii organelor de specialitate din
subordinea Guvernului sau a ministerelor (ordine, decizii, instrucțiuni, avize); actele
administrative emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor.
$3. Criteriul competenţei teritoriale a organului administrativ
După acest criteriu, actele administrative se împart în:

a) acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice centrale, care
produc efecte juridice pe întreg cuprinsul țării: hotărârile şi ordonanţele Guvernului;
ordinele miniştrilor; actele cu caracter normativ ale autorităților administrative centrale
autonome.
b) acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale, care
produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcționează aceste
autorităţi: hotărârile consiliului local; dispoziţiile primarului.
$4. Criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc
În funcţie de acest criteriu, actele administrative se împart în acte administrative

normative Şi acte administrative individuale. Această împărțire a actelor administrative
este acceptată în mod tradiţional în doctrina juridică românească!, fiind, în prezent,
folosită şi de legiuitorîn cuprinsul Legii nr. 554/2004.
În funcţie de acestcriteriu de clasificare, unii autorirețin şi categoria actelor admi-
nistrative cu caracter intern, care se particularizează prin faptul că „se aplică în inte-
riorul unei autorități sau instituţii publice, şi produc efecte față de personalul acestei
instituţii”? Se înscriu în această categorie de acte administrative următoarele: circula-
rele, regulamentele de ordineinterioară, normele metodologice?.
' Menţionăm căîn doctrina interbelică, după criteriul efectului juridic, actele administrative au cu-
noscutşi o altă clasificare: a) acte-reguli, precum regulamentele şi ordonanţele; b) acte-subiective, care se
referă la anumite cazuri concrete individuale (autorizații, permise, interdicții), c) acte-condițiuni, prin care
administraţia „învesteşte sau dezînvesteşte pe un individ anumit cu o situațiune generală obiectivă, cu
un statut legal sau regulamentar, cum este cazul numirii sau revocării unui funcţionar”. A se vedea
C.G. Rarincescu, op. cit., p. 246.
2 V. Vedinaș, op. cit, p. 101; E.L. Cătană, op.cit., p. 266.
3 D. Apostol Tofan, op. cit., p. 22; V.I. Prisacaru, op. cit., p. 223.
În doctrina românească recentă s-au exprimat rezerve faţă de unele dintre aceste
criterii, pe considerentul absenței importanței practice, şi au fost propuse şi alte clasi-
ficări în acord cu opiniile exprimate în doctrina occidentală (în special ceafranceză). În
această perspectivă, actele administrative au fost clasificate după următoarele criterii!:
1) după criteriul autorului de la care emană actul administrativ: a) acte adminis-
trative-scop; b) acte administrative-mijloc; c) acte prin delegaţie;
2) după criteriul numărului de voințe angrenate în procedura emiterii actului:
a) acte administrative simple; b) acte administrative complexe;
3) dupăcriteriul moduluiîn careactul juridic îşi produce efectele: a) acte adminis-
trative pure şi simple; b) acte administrative afectate de modalități;
4) după criteriul destinatarilor: a) acte administrative interne; b) acte administrative
externe.
În continuare vom prezenta clasificarea actelor administrative în funcţie de criteriile
pe care le considerăm ca având cea mai mare relevanţă, atât teoretică, câtşi practică.
$1. Criteriul organului administrativ care le adoptă sau emite
După acest criteriu, actele administrative se împart în”:

a) acte adoptate sau emise de autorităţi administrative centrale: decretul Preşe-
dintelui României; hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern; ordinele şi instrucțiu-
nile miniştrilor; ordinele, deciziile, instrucţiunile, avizele etc. conducătorilor organelor
de specialitate în subordinea Guvernului sau a ministerelor; hotărârile, ordinele, instruc-
țiunile, reglementările, regulamentele, deciziile, autorizaţiile, atestatele, avizele etc.
organelor de conducere ale autorităților administrative centrale autonome.
b) acte adoptate sau emise de autorități administrative locale: hotărârile
consiliului local; hotărârile consiliului judeţean; dispozițiile primarului; dispoziţiile
preşedintelui consiliului judeţean.
c) acte emise de persoane juridice de drept privat autorizate să presteze un
serviciu public sau care sunt declarate de utilitate publică (acte administrative
prin delegaţie): diplomele acordate de universitățile private după finalizarea studiilor
universitare de licență, de masterat şi de doctorat în condiţiile Legii nr. 288/2004
privind organizarea studiilor universitare:, cu modificările şi completările ulterioare.
! Pentru detalii, a se vedea O. Podaru, Drept administrativ, vol. |, Actul administrativ (1) Repere
pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, pp. 40-68.
2 O variantă similară a acestei clasificări are în vedere criteriul competenţei teritoriale a organului
administrativ. După acestcriteriu, actele administrative se împart în: a) acte administrative adoptate sau
emise de organele administraţiei publice centrale, care produc efecte juridice pe întreg cuprinsul țării;
b) acte administrative adoptate sau emise de organele administraţiei publice locale, care produc efecte
juridice în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcţionează organele care le adoptă sau emit.
3 Publicată în M. Of. nr. 614 din iulie 2004.
$2. Criteriul competenţei materiale a organului administrativ
Dupăacest criteriu, se face distincţie între:

a) acte administrative cu caracter general, prin care se organizează executareași
se execută legea în orice domeniu al relaţiilor sociale: hotărârile Guvernului; hotărârile
consiliului judeţean; hotărârile consiliului local.
b) acte administrative de specialitate, prin care se organizează executarea şi se
execută legea doar într-un anumit domeniu al relaţiilor sociale: ordinile şiinstrucţiunile
miniştrilor; actele administrative emise de conducătorii organelor de specialitate din
subordinea Guvernului sau a ministerelor (ordine, decizii, instrucțiuni, avize); actele
administrative emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor.
$3. Criteriul competenţeiteritoriale a organului administrativ
Dupăacest criteriu, actele administrative se împart în:

a) acte administrative ale autorităților administraţiei publice centrale, care
produc efecte juridice pe întreg cuprinsul țării: hotărârile şi ordonanțele Guvernului;
ordinele miniştrilor; actele cu caracter normativ ale autorităţilor administrative centrale
autonome.
b) acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale, care
produc efecte în limitele unității administrativ-teritoriale în care funcționează aceste
autorități: hotărârile consiliului local; dispoziţiile primarului.
$4. Criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc
În funcţie de acest criteriu, actele administrative se împart în acte administrative

normative şi acte administrative individuale. Această împărțire a actelor administrative
este acceptată în mod tradiţional în doctrina juridică românească!, fiind, în prezent,
folosită şi de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 554/2004.
În funcţie de acestcriteriu de clasificare, unii autori rețin şi categoria actelor admi-
nistrative cu caracter intern, care se particularizează prin faptul că „se aplică în inte-
riorul unei autorități sau instituţii publice, şi produc efecte față de personalul acestei
instituţii”?. Se înscriu în această categorie de acte administrative următoarele: circula-
rele, regulamentele de ordineinterioară, normele metodologice:.
! Menţionăm că în doctrina interbelică, după criteriul efectului juridic, actele administrative au cu-
noscut şi o altă clasificare: a) acte-reguli, precum regulamentele şi ordonanţele; b) acte-subiective, care se
referă la anumite cazuri concrete individuale (autorizaţii, permise, interdicții); c) acte-condițiuni, prin care
administraţia „învesteşte sau dezînvesteşte pe un individ anumit cu o situațiune generală obiectivă, cu
un Statut legal sau regulamentar, cum este cazul numirii sau revocării unui funcționar”. A se vedea
C.G. Rarincescu, op. cit., p. 246.
2 V. Vedinaş, op. cit., p. 101; E.L. Cătană, op. ciț., p. 266.
*D. Apostol Tofan, op. cit., p. 22; V.I. Prisacaru, op. cit., p. 223.
4.1. Acte administrative normative
Actele administrative normative conţin reguli generale de conduită, formulate în

abstract, de aplicaţie repetată şi care produc efecte juridice pentru un număr nedeter-
minat de persoane. Normele de conduită sunt impersonale, astfel că actul are caracter
normativ chiar dacă toate persoanele cărora urmează să li se aplice aceste prescripții
sunt cunoscute. În schimb, atunci când persoanele sunt stabilite nominal în cuprinsul
său, indiferent de numărul acestor persoane, actul are caracter individual!.
Majoritatea actelor normative cuprind norme imperative (onerative sau prohi-
bitive), dar există posibilitatea ca un act normativ să conţină şi dispoziţii permisive?.
Actele administrative normative pot constitui izvoare ale dreptului administrativ”.
Din categoria actelor administrative normative, menţionăm următoarele: ordonan-
țele Guvernului; hotărârea Guvernului; instrucţiunile miniştrilor; instrucțiunile condu-
cătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor; hotă-
rârile, regulamentele, instrucțiunile, reglementările autorităților administrative centrale
autonome; hotărârea consiliului județean; hotărârea Consiliului General al Municipiului
Bucureşti; hotărârea consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al secto-
rului municipiului Bucureşti etc.
4.2. Acte administrative individuale

Actele administrative individuale sunt manifestări de voinţăale organelor adminis-
trative care dau naştere, modifică sau sting drepturi sau obligaţii în beneficiul sau în
sarcina unei persoane determinate.
Spre deosebire de prima categorie, aceste acte administrative sunt în majoritate
emise de organe unipersonale: decretele Preşedintelui României; deciziile prim-minis-
trului; ordinele miniştrilor, ordinele emise de conducătorii organelor de specialitate din
subordinea Guvernului sau a ministerelor; ordinele prefectului; dispoziţiile primarului;
dispozițiile preşedintelui consiliului judeţean. Acte administrative individuale pot fi şi
actele adoptate de organele colegiale ale administraţiei publice, precum hotărârea de
Guvern sau hotărârea consiliului local.
Ca regulă, actele administrative individuale trebuie să respecte normele cuprinse în
actele administrative normative, chiar şi atunci când acestea sunt adoptate ori emise de
organe ierarhic inferioare”.
În doctrină s-a arătat că trebuie să distingem între mai multe categorii de acte admi-
nistrative individuale, în funcţie de conţinutul normelor pe care acestea le aplică. Actele
onerative sunt actele administrative prin care se impune unor persoane determinate
! L. Chiriac, op. cit, p. 58.

2 C.-S. Săraru, op. cit, p. 73.
3 D. Apostol Tofan,op. cit., p. 22.
+ D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 71; V. Vedinaş, op. cit.,
p. 100; L. Chiriac, op. cit., p. 79.
obligaţia de a face anumite prestaţiuni sau acțiuni, iar actele prohibitive sunt actele
administrative prin care se interzice unei persoane determinate efectuarea unei acțiuni!.
O altă categorie de acte administrative individuale o formează actele permisive, care
corespund unor norme în temeiul cărora „cei interesaţi au libertatea de a face sau de a
nu face anumite acţiuni”?.
În această viziune, actele permisive sunt numite şi autorizații, acestea putând fi, la
rândul lor, autorizații impuse de lege („pe care organul administrativ competent este
obligat să le elibereze celui interesat odată ce acesta întruneşte condiţiile cerute de lege
pentru exercitarea unei anumite activități”) sau autorizații libere („pe care organul
administrativ, chiar atunci când condiţiile legale pentru exercitarea uneiactivităţi sunt
întrunite, în fapt, nu este obligat să le elibereze, ci poate să aprecieze asupra oportu-
nității lor”.
Actele administrative individuale se subclasifică în următoarele categorii”:
a) acte administrative prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate

pentru subiecții cărorali se adresează
Un astfel de act este autorizaţia de construire sau de desființare eliberată în temeiul
Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii”, cu modifi-
cările şi completările ulterioare.
Potrivit dispoziţiilor art. 2 din acest act normativ, autorizaţia de construire repre-
zintă actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă
executarea lucrărilor de construcții corespunzător măsurilor prevăzute de lege referi-
toare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea și postutilizarea construcțiilor*.

2 Ibidem, p. 88.
3 Ibidem.
* Menţionăm că în doctrină actele administrative individuale (numite şi acte non-reglementare) au
fost subclasificate şi în modalitatea următoare: a) acte subiective şi acte condiţie; b) acte ale cărorefecte se
epuizează şi acte ale cărorefecte se reînnoiesc; c) acte care creează un avantaj şi acte care impun o sarcină;
d) acte pozitive şi decizii de refuz; e) acte exprese şi acte implicite (O. Podaru, op. cit., pp. 68-80).
* Republicată în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.
* Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu obţinerea certificatului
de urbanism eliberat pentru executarea lucrărilor de construire, în scopul obținerii, ca act final, a
autorizaţiei de construire, şi cuprinde următoarele etape: a) emiterea certificatului de urbanism; b) emiterea
punctului de vedere al autorității competente pentru protecția mediului pentru investițiile care nu se supun
procedurilor de evaluare a impactului asupra mediului; c) notificarea de către solicitant a autorității
administraţiei publice competente cu privire la menţinerea solicitării de obținere,caact final, a autorizaţiei
de construire, pentru investițiile la care autoritatea competentă pentru protecţia mediului a stabilit nece-
sitatea evaluării impactului asupra mediuluişi a emis îndrumarul conform legislaţiei privind evaluarea
impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului; d) emiterea avizelor şi acordurilor,
precum şi a actului administrativ al autorităţii pentru protecția mediului competente privind investiţiile
evaluate din punctul de vedere al impactului asupra mediului; e) elaborarea documentaţiei pentru auto-
rizarea executării lucrărilor de construcții; f) depunerea documentaţiei pentru autorizarea executării lucră-
rilor de construcții la autoritatea administraţiei publice competente; g) emiterea autorizaţiei de construire
[art.2 alin. (2!) din Legea nr. 50/1991].
Autorizaţiile de construire se emit de preşedinţii consiliilor judeţene, de primarul

general al municipiului Bucureşti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului
București sau de primarii orașelor şi comunelor, în funcţie de normele de competență
prevăzute de Legeanr. 50/1991.
Autorizaţia de desființare se emite în aceleaşi condiții ca autorizaţia de construire.
În conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorizaţia de
desființare trebuie obținută în prealabil pentru demolarea, dezafectarea ori dezmem-
brarea, parţială sau totală, a construcțiilor şi instalaţiilor aferente construcţiilor, a
instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, inclusiv elementele de construcţii de susținere a
acestora, închiderea de cariere şi exploatări de suprafaţă şi subterane, precum şi a
oricăror amenajări.
Autorizaţiile de construire sau de desființare emise cu încălcarea prevederilor legale
pot fi anulate de către instanțele de contencios administrativ. Odată cu introducerea
acțiunii, se potsolicita instanței judecătorești suspendarea autorizaţiei de construire sau
desființare şi oprirea executării lucrărilor, pânăla soluționarea pe fond a cauzei.
b) acte administrative prin carese atribuie un statut personal beneficiarului

Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoaşte o activitate anterioară a
persoanelorîn favoarea cărora se emit şili se conferă un complex de drepturi, în condi-
țiile cerute de lege!.
Se înscriu în această categorie actele de studii emise de unităţile şi de
instituţiile de învățământ din sistemul naţional de învățământ preuniversitar” și
!D. Apostol Tofan, op. cit., p. 22.

? Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul privind regimul actelor de studii şi al
documentelor şcolare gestionate de unităţile de învățământ preuniversitar, aprobat prin Ordinul ministrului
educaţiei naţionale și cercetării ştiinţifice nr. 3844/2016 (publicat în M. Of. nr. 411 din 31 mai 2016, cu
modificările și completările ulterioare), actele de studii emise în sistemul naţional de învățământ preuni-
versitarsunt următoarele: a) Certificat de echivalare a examenului de capacitate, pentru absolvenții învăţă-
mântului de 8 ani, promoţiile de până în anul 1998 inclusiv, care doresc continuarea studiilor liceale —
învățământ seral/frecvență redusă; b) Diplomă de absolvire a învăţământului gimnazial însoțită de foaia
matricolă,partea portofoliului educaţional; c) Certificat de calificare profesională nivel 3 însoțit de supli-
mentul descriptiv al certificatului în format Europass; d) Certificat de calificare nivel 4 însoţit de supli-
mentul descriptiv al certificatului în format Europass; e) Certificat de calificare profesională nivel 5 însoțit
de suplimentul descriptiv alcertificatului în format Europass; f) Certificat de absolvire a ciclului inferior al
liceului însoțit de foaia matricolă, parte a portofoliului educaţional; g) Diplomă de absolvire a liceului
însoțită de foaia matricolă partea portofoliului; h) Diplomă de bacalaureat,însoţită de foaia matricolă parte
a portofoliului educațional; i) Diplomă de bacalaureat — secţia bilingvă francofonă —, însoţită de foaia
matricolă parte a portofoliului educaţional; j) Diplomă de merit, pentru absolvenţii care au promovattoate
clasele din intervalul IX-XII/XIII cu medii generale de minimum 9,50, iar la examenul de bacalaureat au
obținut media 10; k) Certificatul de competențălingvistică de comunicare orală în limba română însoţit de
suplimentul descriptiv al certificatului; 1) Certificatul de competenţă lingvistică de comunicare orală în
limba maternă însoțit de suplimentul descriptiv al certificatului; m) Certificatul de competenţă lingvistică
într-o limbăde circulaţie internațională însoţit de suplimentul descriptiv al certificatului; n) Certificatul de
competențe digitale însoțit de suplimentul descriptiv al certificatului; o) Atestat de competenţe profe-
sionale; p) Atestat de competenţelingvistice; q) Atestat pentru predarea unei limbi străine la învățământul
universitari. Actele de studii sunt documente oficiale de stat, cu regim special, care
atestă finalizarea de cătretitular a unui nivel de învățământ, precum şi titlurile şi/sau
calificările dobândite. Actele destudii se eliberează în original sau duplicat.
c) acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă

Prin aceste categorii de acte administrative se constată existența unei fapte care
lezează o valoare socială ce nu este ocrotită prin legea penală, se apreciază asupra
vinovăției persoanei şi se aplică o sancțiune prevăzută de un act normativ. Actul
administrativ prin care se aplică o sancțiune administrativă este, de regulă,
procesul-verbal prin care se constată săvârşirea unei contravenţii. În cazul în care
agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal se trimite de
îndată organului sau persoanei competente, care aplică sancţiunea prin rezoluţie scrisă
pe procesul-verbal.
În conformitate cu prevederileart. 21 alin. (3) din O.G.nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor”, modificată și completată, sancţiunea se aplică în limitele
prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al
faptei săvârşite, ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de
modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă,
precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise
în procesul-verbal.
d) acte administrative cu caracter jurisdicțional

Constituţia României prevede în cuprinsul art. 21 alin. (4) posibilitatea exis-
tenţei jurisdicțiilor administrative sub condiția de a fi facultative şi gratuite. Legea
nr. 554/2004 defineştejurisdicția administrativă specială ca fiind „activitatea înfăptuită
de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, com-
petenţa de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură
bazată peprincipiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărareşi independenţei
activităţii administrativ-jurisdicţionale”[art. 2 alin. (1) lit. €)].
Organele administraţiei publice care au competența de a soluţiona anumite litigii
juridice pot emite acte administrative cu caracter jurisdicţional”. Având în vedere că au
primar, r) Certificat de revalorizare a competențelor profesionale; s) Certificat de absolvire a învăţă-

mântului obligatoriu de nivel primar în Programul „A doua şansă”. Pentru forma şi conţinutul actelor de
studii, a se vedea H.G. nr. 461/2017 privind aprobarea conţinutului şi formatului actelor de studii care vor
fi eliberate absolvenţilor şi personalului didactic din sistemul naţional de învățământ preuniversitar
(publicată în M. Of. nr. 538 din 10 iulie 2017).
! În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) din Regulamentulprivind regimul actelor de studii în
sistemul de învățământ superior, aprobat prin Ordinul ministrului educaţiei naționale nr. 657/2014 (pu-
blicat în M. Of. nr. 874 din 2 decembrie 2014), actele de studii emise în sistemul naţional de învățământ
superior sunt de tip diplomă,certificat, atestat, foaia matricolă şi suplimentul la diplomă.
? Publicată în M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001.
3 În doctrina românească au fost folosite şi alte denumiri pentru această categorie de acte: act
administrativ dejurisdicție sau act administrativ-jurisdicțional. A se vedea: V.I. Prisacaru, op. cit., p. 270;
R.N. Petrescu, op. cit, p. 313.
ca obiect soluţionarea unorlitigii, actele administrative jurisdicționale sunt compuse din

două elemente: constatarea — „în cadrul căreia se stabileşte dacă regula de drept
invocată sau dreptul subiectiv pretins au fost sau nu încălcateîn realitate”; hotărârea —
actul de voinţăprin care „se ordonă anumite acţiuni sau abstenţiuni, sau se aplică o
sancţiune legală”!.
Procedura folosită pentru emiterea acestei categorii de acte administrative este
specială deoarece presupuneparticiparea părților, respectarea contradictorialităţii, admi-
nistrarea unui material probatoriu, dezbaterea şi motivarea în faptşi în drept a soluției?.
Organul administrativ nu se poate sesiza din oficiu, el fiind sesizat prin reclamaţia
administrativă formulată într-un termen legal de către persoana vătămată.
Actul administrativ-jurisdicţional este definit în cuprinsul Legii nr. 554/2004 ca
fiind „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii
de jurisdicție administrativă specială” [art. 2 alin. (1) lit. d)]. În doctrină, actele
administrativ-jurisdicționale au fost definite drept „acele acte motivate, ce se bucură de
autoritate de lucru judecat, elaborate şi emise de organe administrative înzestrate prin
lege cu soluţionarea unor litigii, a căroractivitate jurisdicţională are la bazăprincipiile
independenței, contradictorialităţii şi asigurării dreptului la apărare”.
Pentru existența actului administrativ-jurisdicțional este necesară îndeplinirea
cumulativă a următoarelor condiții“:
a) actulsă fie emis de către o autoritate administrativă, indiferent că este un organ
al administraţiei centrale sau al administraţiei locale, care are atribuţii conferite de
lege de a soluţiona un conflict privind un act administrativ printr-o procedură
administrativ-jurisdicțională;
b) actul să fie emis ca urmare a soluționării unui conflict juridic născutîntre două
sau mai multe persoanefizice saujuridice ori între persoaneprivate şi autorităţi publice;
c) conflictul să se soluţioneze cu citarea părților, în baza principiului contradic-
torialității;
d) părților să le fie asigurat dreptul la apărare, inclusiv posibilitatea de a fi repre-
zentate sau asistate de un avocat;
e) părților să le fie asigurată independențaactivităţii cu caracter administrativ-juris-
dicțional.
Actele administrative jurisdicționale se bucură de stabilitate, în sensul că nu potfi
revocate, modificate sau suspendate de organul administrativ care le-a emis şi care s-a
dezînvestit de litigiul pe care l-a soluţionat prin actul administrativ respectivs. Ele se

? E. Bălan, op. cit., pp. 155-156.
* A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ (cu modi-
ficările şi completările la zi). Comentariu şi jurisprudenţă, Ed. Universul Juridic, București, 2008,
pp. 78-79; D.C. Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2009, pp. 114-115.
5 A. Trăilescu, op. cit., p. 183.
deosebesc de actele emise sau adoptate de orice alt organ administrativ în soluţionarea
recursului grațios ori a recursului ierarhic!. Actul administrativ-jurisdicţional emis
ilegal poate fi contestat la organul administrativ-jurisdicţional superior, dacă legea
prevede o astfel de jurisdicție pentru exercitarea căii de atac, sau direct la instanţa de
contencios administrativ?.
Caracterul facultativ aljurisdicțiilor administrative speciale este dezvoltat în cadrul
art. 6 din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestor dispoziţii legale, actele administrative
susceptibile să facă obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la
instanța de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor privind procedura
prealabilă, dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicțională.
Actul administrativ-jurisdicţional pentru care se prevede o cale de atac în faţa uneialte
jurisdicții administrative speciale poate fi atacat direct la instanța de contencios admi-
nistrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înțelege să renunțela calea
administrativ-jurisdicţională de atac.
Dacă parteacare a optat pentru jurisdicția administrativă specială sau pentru calea
de atac la un alt organ administrativ-jurisdicțional înțelege să renunțe la aceasta în
timpul soluționării litigiului, este obligată să notifice decizia de renunțare organului
administrativ-jurisdicțional în cauză. Partea sesizează instanța de contencios adminis-
trativ în termen de 15 zile de la notificare. În această situație, procedura administrativă
prealabilă prevăzutăde art. 7 din Legeanr. 554/2004 nu se mai efectuează.
$5. Criteriul numărului manifestărilor de voinţă pe carele încorporează

După acestcriteriu, actele administrative potfi: a) acte administrative care conţin o
singură manifestare de voință; b) acte administrative complexe, care conțin două sau
multe manifestări de voinţă.
Actele administrative care emană de la un singur organ administrativ reprezintă
majoritatea în practica administrativă.
Pentru actele administrative complexe s-a exprimat opinia că în absența mani-
festării de voință a celuilalt organ administrativ, actul este inexistent”.
Încetarea producerii efectelor juridice ale unui act administrativ complex se
produce ca urmare a unui act administrativ care cuprinde manifestările de voință ale
organelor care l-au emis în comun sau un act al unui organ superior tuturor organelor
emitente“. Acţiunea în justiţie pentru anularea acestor acte trebuie formulată împotriva
tuturor organelor care şi-au manifestat voința pentru emiterea sau modificarea lui.
! L. Chiriac, op. cit., p. 166.

2 C.-S. Săraru, op. cit., p. 74.
3 1. lovănaș, op. cit., pp. 24-25.
+ E.L. Cătană, op. cit., p. 267.
CapitolulIII
CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTULUI
ADMINISTRATIV
Secțiunea 1
Aspecte introductive
Analiza condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ a permis enunțarea în

doctrina românească a numeroaseopinii, „atât cu privire la conţinutul acestora, cât mai
ales la modullor de abordare”!. Este subliniată însă importanţa acestor condiţii, proble-
maticalor fiind considerată „chestiunea nodală a oricărui tip de analiză a actului admi-
nistrativ, ca formă principală de manifestare a unei autorităţi a administraţiei publice”?.
In modtradițional, autorii din perioada interbelică au tratat următoarele „condiții de
formă” ale actelor administrative: a) actul administrativ să fie făcut de o autoritate
administrativă competentă; b) actul administrativ să fie în formă scrisă; c) actul admi-
nistrativ să fie datat şi semnat; d) actul administrativ să fie emis cu formele prevăzute
de lege; e) actele administrative să fie aduse la cunoștință publică sau comunicate?.
Intr-o modalitate maisintetică, au fost prezentate următoarele condiţii pe care trebuie să
le îndeplinească un act administrativ: a) actul administrativ să emane de la o autoritate
administrativă sau de la un corp administrativ care are dreptul de a lua decizii produ-
când efect juridic; b) actul administrativ să aibă o formă scrisă; c) actul administrativ să
fie datat şi semnat”.
Primele cursuri de drept administrativ din perioada postbelică au reținut ca fiind
condiții de valabilitate ale actului administrativ următoarele: competenţa organului
administraţiei de stat, respectarea textului legii şi a scopului urmărit de legiuitor,
respectarea formeişi a procedurii stabilite de lege“.
Un alt autor a grupat condițiile de valabilitate ale actului de drept administrativ în
următoarele categorii“: a) actul de drept administrativ trebui să fie emis de organul com-
petentşi în limitele competenţei lui; b) actul de drept administrativ trebuie să fie emis cu
respectarea formelor şi a procedurii prevăzute în acest scop de lege şi de alte acte norma-
tive în vigoare; c) conținutul actului de drept administrativ trebuie să fie conform cu dis-
pozițiile legale în vigoare; d) actul de drept administrativ trebuie să corespundă scopului
! R.-A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat, Ed. All Beck,
3 M. Văraru,op. cit., pp. 194-195.
* P. Negulescu, op. cit., p. 384.
* M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Șuinţifică, Bucureşti, 1958, pp. 158-162, apud
R.-A. Lazăr, op. cit., p. 91.
ST. Drăganu, op. cit., p. 107.
Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ 37
urmărit de legiuitor. În această abordare s-aatras atenţia că toate aceste condiții de vala-
bilitate „nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiții, care se exprimă în
obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”!.
Alți autori propun o clasificare mai amplă a condiţiilor de validitate prin eviden-
țierea unor trăsături sau a unor forme procedurale specifice actului administrativ de
autoritate?: a) actul administrativ trebuie să fie adoptat sau emis de organul competent
cu luarea în considerare a competenţei teritoriale şi a competenţei materiale; b) actul
administrativ trebuie adoptat sau emis pe baza şi în vederea executării legii; c) actul
administrativ trebuie să fie emis de un funcționar public competent; d) actul adminis-
trativ trebuie să fie adoptat sau emis pentru a produce efecte juridice pentru viitor;
€) actul administrativ trebuie să fie emis în formă scrisă; f) actul administrativ emis în
formă scrisă trebuie să cuprindă elementele de formă care să probeze că actul a fost
adoptat sau emis de organul competent, g) actul administrativ trebuie să fie contra-
semnat atunci când există această condiție de validitate; h) actul administrativ trebuie să
fie adoptat cu respectarea cvorumului; i) actul administrativ trebuie să fie publicat sau
adus la cunoştinţa celor interesați.
Tot din perspectiva distincţiei dintre actele administrative de autoritate şi actele
administrative de gestiune, sunt considerate condiţii de valabilitate ale actelor adminis-
trative din prima categorie următoarele: a) să fie emis de organul competent şi în
limitele competenţei sale; b) să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege;
c) să fie conform cu conţinutullegii; d) să fie conform cu scopullegii?.
Într-o altă opinie, s-a menţionat că pentru a fi valabil şi a produce efecte juridice,
actul administrativ trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) actul administrativ
să fie emis de organul competent şi în limitele competenţeisale; b) actul administrativ
să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege; c) actul administrativ să fie
conform, din punctul de vedere al conţinutului, cu Constituţia şi dispoziţiile legale în
vigoare; d) actul administrativ să fie emis conform interesului public urmărit de lege”.
Secţiunea a 2-a
Legalitatea actului administrativ
Principiul legalităţii domină dreptul public şi se constituie într-o trăsătură funda-

mentală a acestei ramuri de drept. Consacrat în anii Revoluţiei franceze, ca expresie a
nevoii de limita şi controla puterea etatică5, acest principiu a fost aculturat treptat în
întregul sistem juridic continental, devenind în prezent „corolarul statului de drept”.
i Ibidem.
2 VW]. Prisacaru, op. cit., pp. 213-218.
3 A. Trăilescu, op. cit., pp. 183-184.
+ R.N. Petrescu, op. cit., p. 317. Într-un senssimilar,a se vedea L. Chiriac, op. cit., p. 100.
5 ]. Raiciu, Legalite er necessite, Th&se pour le doctorat, Les Editions Domat-Montchrestien, Paris,
1933, p. 43.
* A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, T* &d.,
Editions Dalloz, 2015, p. 268.
În doctrina clasică a dreptului administrativ, principiul legalității a fost analizat

într-o dublă perspectivă. Din punct de vedere material, acest principiu presupune regula
că toate actele normativetrebuie să fie conţină dispoziţii generale şi impersonale, iar
toate actele individuale trebuie să fie în conformitate cu aceste dispoziţii. Din punct de
vedere formal, principiul legalităţii are în vedere competența organului de la care
emană norma generală și impersonală, care trebuie să fie diferit de organul care acţio-
neazăpecale individuală!.
Constituția Românieidin anul 1991 consacră principiullegalităţii în cuprinsulart. 1
alin. (5), conform căruia „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie”. În analiza acestui text, introdus prin dispoziţiile pct. 1 din articolul unical
Legii de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003?, s-a subliniat obligaţia gene-
rală a respectării legilor atât de către particulari, cât şi de către administraţie, care nu
poate acționa decât în baza şi în limitele legii. Prin referirea expresă la supremaţia
Constituţiei se instituie, chiar dacă într-o manieră incompletă, sistemul ierarhiei actelor
normative dupăcriteriul naturii şi formei voinţei care se exprimăîn normă?.
Legalitatea actului administrativ presupune conformitatea acestuia cu Constituţia,
legile adoptate de Parlament, ordonanţele de Guvern, precum şi cu toate actele norma-
tive emise ori adoptate de organele administrative ierarhic superioare“. Legalitatea
reprezintă elementul central al regimului juridic al actului administrativ, astfel că „auto-
ritățile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le iau, de a se conforma legii, sau
mai exact legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept de ranguri şi conţinuturi
diferite”%.
Actele normative nu au aceeaşi forță juridică, ele aflându-se într-un raport ierarhic
care corespunde uneiierarhii a organelor“. Potrivit dispoziţiilorart. 4 alin. (1) din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnicălegislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată”, cu modificările şi completările ulterioare, „actele normative se elaborează
în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să
le adopte”.
În vârful acestei construcții piramidale se află Constituţia, act normativ cu forță
juridică supremă, toate celelalte acte normative trebuindsă fie elaborate şi aplicate în
acord cu dispoziţiile ei. Pe nivelul imediat următor se găsesc legile, în cadrul cărora
distingem categoria legilor organice, care reglementează primar raporturile sociale
!E.D. Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şifrancez, extras din Revista de
drept public, anul IV, nr. 3-4, p. 3.
? Publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.
3 D.C. Dănişor, Constituţia României comentată, Titlul |, Principii generale, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2009, pp. 99-100.
* A. Iorgovan, op. cit, p. 43; E.L. Cătană, op. cit., p. 269.
* 1. Alexandru, op. cit., p. 549.
$p.L. Frier, J. Petit, Droit administratif, 10sd., Collection Domat, LGDI, Lextenso &ditions, 2015,
p. 52.
” Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.
prevăzute în art. 73 alin. (3) din Constituţie, şi categoria legilor ordinare, care regle-
mentează în mod primar orice domeniu de activitate al relaţiilor sociale, cu excepția
celor rezervate legilor organice.
Urmează actele Guvernului adoptate în baza delegării legislative (ordonanțele
simple şi ordonanţele de urgenţă), precum şi actele administrative adoptate sau emise
pentru organizarea executării legilor. Actele administrative cu caracter normativ cunosc
şi ele o ierarhie proprie, în cuprinsul căreia menţionăm următoarele: decretele
Preşedintelui României; hotărârile de Guvern; ordinele miniştrilor; ordinele prefecților;
hotărârile consiliului judeţean; dispoziţiile preşedintelui consiliului județean; hotărârile
consiliului local; dispoziţiile primarilor.
Caregulă, printr-un act administrativ normativ nu pot fi modificate, completate sau
făcute inoperante dispoziţii din acte normative cu forță juridică superioară!. În privința
actelor administrative individuale, acestea trebuie să respecte, la momentul adoptării
sau emiterii lor, toate actele normative adoptate sau emise în materia respectivă?.
În domeniul administraţiei publice locale, principiul legalităţii cunoaşte şi o regle-
mentare expresă în cuprinsul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației
publice locale, republicată”, cu modificările şi completările ulterioare. Potrivit acestei
dispoziții legale, „administraţia publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează
şi funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării
serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administrației publice locale, legalității şi al
consultării cetăţenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit”.
Având în vedere reglementarea principiului legalității, reținem ideea complexității
surselor legalităţii care nu potfi restrânse exclusiv la lege, ca actjuridic specific Parla-
mentului. Din perspectiva activității administraţiei publice, principiul legalităţii are un
conţinut structurat pe trei cerinţe esențiale“:
a) legalitatea reprezintă limita acțiunii administrative, în sensul că actul admi-
nistrativ nu trebuie să contravină regulilor de drept generale şi impersonale care îi sunt
aplicabile;
b) legalitatea este fundamentul acţiunii administrative, prin faptul că administrația
nu poate acționa decât dacăeste abilitată în acest sens printr-o normă de drept;
c) legalitatea obligă administraţia publică să acţioneze în sensul efectiv de res-
pectare a legii, ceea ce presupune aducerea la cunoştinţă publică a dispoziţiilor actului
normativ prin publicare sau prin oricealtă formă de comunicare.

2 O. Podaru, op. cit., pp. 233-234; C.-S. Săraru, op. cit., p. 75.
3 Publicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
+ C.C. Manda, Teoria administrației publice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013, pp. 60-61.
Secțiunea a 3-a
Oportunitatea actului administrativ
Oportunitatea actului administrativ derivă din capacitatea pe care o are organul care
adoptă sau emite actul de a alege dintre mai multe soluţii posibile şi legale pe cea care
corespunde în cea mai mare măsură interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă
calitatea actului administrativ de a satisface atâtrigorile legii, cât şi o nevoie socială
determinată, într-un timp şi loc bine precizate!. În sinteză, oportunitatea vizează
„momentul, locul şi condiţiile; mijloacele, durata, calitatea vieţii şi interesul public”?.
Avându-se în vedere și opiniile exprimate în doctrina administrativă occidentală,
s-a subliniat că oportunitatea se regăseşte „chiar în puterea discreţionară de care
dispune administraţia, înțeleasă ca acea marjă de libertate, de apreciere, lăsată la lati-
tudinea celui chematsă aplice legea de a opta între mai multe căi posibil de urmat
pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor'?. Într-o altă formulare, oportunitatea
actului administrativ desemnează „o anumită libertate de care dispune administraţia
publică în activitatea de organizare și aplicare a executării legii, urmărindu-se asigu-
rarea concordanței între normele juridice cu necesităţile în continuă transformare ale
societății sau ale colectivităţilor locale”.
În doctrină au fost evidenţiate următoarele criterii de referință privind oportu-
nitatea unui act administrativs:
a) momentulîn care este adoptat sau emis actul administrativ;
b) loculşi condițiile concrete în care urmează săse aplice actul administrativ;
c) mijloacele materiale și spirituale pe care le angajează măsura administrativă,
precum şi durata de timp pecareo reclamăaplicareaei;
d) conformitatea actului administrativ cu nivelul condiţiilor generale de viață şi
cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopullegii.
Limitele dreptului de apreciere de care beneficiază organele administraţiei publice
în activitatea de elaborare a actelor administrative sunt stabilite chiar de lege, iar
depăşirea acestor limite atrage nevalabilitatea actului“. În consecință, puterea discre-
ționară nu poatefi confundată cu puterea arbitrară, deoarece posibilitatea de opţiune a
autorităţii publice este recunoscută doar pentru soluţii legale”.
Problema oportunității actului administrativ şi a relaţiei dintre legalitate și oportu-
nitate a constituit subiect de analiză în doctrina juridică românească încă de la începutul
!V. Vedinaș, op. cit., p. 103.

? A, Iorgovan, op. cit., p. SI.
* D. Apostol Tofan, op. cit., p. 28.
* R.N. Petrescu, op. cit., p. 336.
51. lovănaş, op. cit., pp. 49-51.
* A. Trăilescu, op. cit. p. 191.
DC. Dragoş, Drept administrativ: actele şi contractele administrative, funcţia publică, contenciosul
administrativ..., p. 74,
Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ WM
secolului al XIX-lea. Într-un studiu din anul 1910, Anibal Teodorescu, unul dintre fonda-
torii şcolii româneşti de drept administrativ, exprima relația dintre legalitate şi oportu-
nitate în termenii următori: „în afară de cazurile când legea este imperativă, când ea
comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suveranaalegere autorității admi-
nistrative de a face sau dea nu faceactul, pentru care a fost autorizată prin legea despre
care vorbim. 1 se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorităţi cea mai largă putere de apreciere
asupra oportunității actuluişi într-un caz şi în altul, situaţiunea rămânetot legală”!.
În perioada postbelică, problemarelaţiei dintre legalitate şi oportunitate a căpătat o
nouă dimensiune prin exprimarea unor opinii divergente care s-au coagulat ulterior în
două curente de gândire. Esenţa acestei dispute doctrinare constă în poziționarea
oportunității fie ca o condiţie distinctă de valabilitate a actului administrativ, fie ca o
cerință a legalității actului administrativ?.
În primul curent de gândire (Școala de la Cluj), oportunitatea exprimă „realizarea
sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse
materiale şi spirituale, dar cu eficiență cât mai mare, precum şi alegerea celor mai
potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”*.
Instanţele de contencios administrativ nu sunt competente să se pronunţe asupra
oportunității actelor administrative”. În schimb, organul administrativ emitent sau
organul ierarhic superior pot controla atât legalitatea, cât şi oportunitatea actului
administrativ, avânddreptul de a anulasau revocaactulilegalşi inoportun?.
În al doilea curent de gândire (Școala de la Bucureşti), care este majoritar, oportu-
nitatea este o dimensiune a legalităţii actului administrativ, putând fi controlată de
instanța de contencios administrativ şi în lipsa unei dispoziţii legale exprese. Prin urmare,
instanţa nu se va limita doar la verificarea aspectelor formale de legalitate, ci va analiza
actul şi prin prisma necesităţii ce corespunde cel mai bine interesului public ocrotit“.
! A. Teodorescu, O nouă concepțiune a Actelor de Guvernământ. Teoria legalităţii, în Revista Critică

(de drept, legislaţie şi jurisprudență), Tipografia Anuarul General, 1910, p. 46, apud R.-A. Lazăr, op. cit.,
pp. 162-163.
? A, Iorgovan, op. cil., p. 42.
3 |. lovănaş, op. cit., p. 49.
+ Ibidem, p. 51.
5 R.N.Petrescu, op. cit., p. 337; L. Chiriac, op. cit., p. 136.
* În sprijinul acestei interpretări se aduc şi unele exemple din practica judiciară. Semnificativă, în
acest sens, rămâneo decizie a instanței supreme din perioada interbelică cu privire la competenţa instanței
de contencios administrativ: „legiuitorul, dând în căderea instanţei de contencios administrativ dreptul de a
anula actele administrative de autoritate făcute cu călcarea legilor şi regulamentelor, a învestit această
instanţăcu plenitudinea dreptului de control. Acesta rezultă din termenii generali ai legii, cât şi din scopul
ce l-a urmărit de face posibilă totdeauna anularea unui act administrativ abuziv. A decide altfel şi a recu-
noaşte instanței de contencios numai un drept limitativ la examinarea actului numai din punct de vedere
formal, ar fi a nu se mai atinge scopul legii, pentru că s-ar lăsa mai întotdeauna autorității administrative
posibilitatea de a eluda legea, ceea ce nu a putut fi deloc în intenţiunea legiuitorului şi ar împiedica
anularea unui act, oricât de abuziv alfi el, prin aceea că l-ar îngăduicu toate formele legale” (Curtea de
Casaţieşi Justiţie, Decizia nr. 1061 din 7 noiembrie 1928, apud R.-A. Lazăr, op. cit., p. 177).
Deşi cele douăcurente de opinie sunt diferite între ele, au fost identificate şi impor-
tante elemente de legătură ce pornesc din practica administrativă şi din jurisprudența
instanțelor de contencios administrativ. Astfel, ca regulă, în cadrul controlului admi-
nistrativ, organele administrative ierarhic superioare pot verifica actele adoptate sau
emise de organele inferioare atât sub aspectul legalităţii, cât şi sub cel al oportunității.
În schimb, instanța de contencios administrativ nu poate verifica în mod exclusiv
oportunitatea actului administrativ, însă îl poate anula dacăela fost adoptat sau emis cu
exces de putere, exercitând dreptul de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentaleale cetăţenilor.
În doctrină au fost evidențiate mai multe cazuri de deturnare de putere în care auto-
rităţile administrative au urmărit scopuri străine interesului general, precum: „satisfa-
cerea unor ambiții personale, a unorpasiuni politice sau ideologice, ori apărarea unor
interese private”. Acestea sunt situații în care instanța de contencios administrativ este
îndreptățită să anuleze actul administrativ deoarece acesta contravine scopului legii,
respectiv protejării interesului general.
Trebuie însă reținut că există „anumite componente ale puterii de a emite un act
administrativ care scapă total controlului instanței” (de exemplu, aprecierea prestaţiei
unei persoane examinate de către specialistul examinator)?. Din această perspectivă, s-a
propus concilierea celor două curente de gândire în următorii termeni: „puterea
discreționară a administraţiei poate fi cenzurată de către instanță în marea ei parte (dacă
este exercitată abuziv sau vădit disproporționat raportat la scopul ei), dar nu în
totalitate. (...) Dar nu este mai puţin adevărat căexistă situaţii în care administraţia îşi
poate revoca propriile acte pe motiv de inoportunitate (la o a doua apreciere), dar
instanţa nu le poate anula, căci niciun exces de putere nu poatefi detectat'5.
Secțiunea a 4-a
Actul administrativ trebuie să fie emis de autoritatea competentă
şi în limitele competenţei sale
Competența organului administraţiei publice reprezintă, în conformitate cu dispo-

ziţiile art. 2 lit. c) din Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării”, cu modificările şi
completările ulterioare, „ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legile care
conferă autorităților administrative drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în
realizarea puterii publice şi sub propria responsabilitate, o activitate de natură
administrativă”.
! A. Trăilescu, op. cit., p. 192.

? O. Podaru, op. cit., p. 25].
3 Ibidem,pp. 249-250.
* Publicată în M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006.
În doctrina de drept administrativ, competenţa este definită ca fiind „totalitatea

drepturilor şi obligaţiilor cu care sunt învestite organele administrative şi prin inter-
mediul cărora se desfăşoară o activitate de natură administrativă”!.
Normele care reglementează competența organului administraţiei publice au
caracter imperativ. Participanţii într-un raport de drept administrativ nu potsă deroge de
la aceste norme pentru a stabili competenţa unui alt organ administrativ decât cel
stabilit de către lege?. Din această perspectivă, în doctrina clasică a dreptului adminis-
trativ s-a atras atenția că „fiecare organ trebuie să-şi examineze competența şi să nu
facă acte pentru care, în baza normelor de organizare,îi lipseşte căderea. Un act pro-
venit de la un organ necompetent este viciat'?. În consecință, în cazul actului adminis-
trativ emis de către un organ necompetent, ilegalitatea nu poate fi acoperită prin confir-
mare, astfel că singurasoluţie o reprezintă emiterea unui nou act, cu un conținut identic
sau asemănător, dar de către organul competent, care va începe să producă efecte
juridice din momentul emiterii”.
Având în vedere definițiile, legală şi doctrinară, ale competenţei, pot fi reținute
următoarele trăsăturiale competenţei organului administraţiei publice”:
a) competența are caracter legal, în sensul că organul administrativ are o
competență determinată de lege, în funcţie de sarcinile ce-i revin, el neputând proceda
arbitrar sau transmite atribuţiile sale unui alt organ. În mod excepţional, organul admi-
nistrativ poate să-şi transmită exercitarea atribuţiilor sale în următoarele situații: dele-
gareade atribuţii, repartizareade atribuţii sau înlocuirea unor funcţionari de decizie“;
b) competenţa are caracter obligatoriu, în sensul că exercitarea atribuţiilor stabilite
prin lege nu are caracter facultativ, acesteafiind atât un drept, câtşi o obligaţie;
c) competenţa are caracter distinct, în sensul că nu poate fi transmisă altui organ
administrativ, iar organul superior nu se poate substitui organului inferior pentru a
emite un act administrativ;
d) competenţa are caracter permanent (continuu), în sensulcă ea este exercitată în
mod continuu, repetat şi necondiţionat, organul administrativ competent putând să
emită un act administrativ ori de câte ori apar condiţiile prevăzute de lege”.

2 'T. Drăganu, op. cit., p. 118.
3 V. Onişor, op. cit., p. 452.
+ D.C. Dragoş, op. cit., p. 29.
5 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. 1, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014, p. 119;
V. Tabără, Dezvoltarea capacității administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012, p. 8.
$ 1. lovănaş, op. cit, pp. 37-38; A. Trăilescu, op. cit., p. 184; L. Chiriac, op. cit, pp. 102-103.
Subliniem că delegarea de atribuţii, numită şi delegare de putere publică, nu trebuie confundată cu dele-
garea de semnătură. În primul caz, delegarea priveşte renunțarea temporară la atribuţia de putere publică
într-un anumit domeniu şi se referă la organul administrativ, şi nu la o persoană determinată care exercită o
anumită funcţie publică. În cel de-al doilea caz, delegarea semnăturii se face către o persoană determinată
(un colaborator sau un subordonat), fiind o măsură internă, de organizare optimă a serviciului public,
aplicabilă atunci când legea nu prevedeposibilitatea delegării deatribuţii. A se vedea D.C. Dragoş, op. ciz.,
p. 30.
?R.N. Petrescu, op. cil., p. 318.
Unii autori consideră ca fiind trăsături ale competenţeişi următoarele: competența

se realizează prin mijlocirea personalului organului administrativ (demnitari, func-
ționari publici, personal contractual); competența are ca scop satisfacerea interesului
public!.
Depăşirea limitelor competenţei în emiterea sau adoptarea unui act administrativ
are drept consecință excesul de putere, înțeles ca „depăşirea limitelor dreptului de
apreciere aparținând autorităților administraţiei publice, autorităţilor publice în general,
în realizarea scopului propus de legiuitor”. Legea nr. 554/2004 a definit excesul de
putere ca „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limi-
telor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
cetățenilor”[art. 2 alin. (1) lit. n)].
Secțiunea a 5-a
Actul administrativ trebuie să fie elaborat şi adoptat/emis
în forma şi procedura prevăzute de lege
$1. Forma actelor administrative
Actul administrativ trebuie făcut în forma prevăzută de normele de drept. Deşi o

parte dintre elementele de formă au fost considerate că provin dintr-o „practică biro-
cratică învechită”, ele trebuie acceptate ca fiind „garanţii pentru validitatea actelor”. În
doctrină a fost recunoscută importanţa principiului formalismului, care reprezintă o
dominantăa dreptului public, iar în privinţa formeiscrise a actelor administrative a fost
subliniat caracterul esenţial, „lipsa ei echivalând, aproapeîntotdeauna, cu inexistența de
fapt a acestora”.
Printre avantajele oferite deforma scrisă a actului administrativ, au fost evidenţiate
următoarele”: a) cunoaşterea manifestării de voinţă a autorităţii administrative; b) posi-
bilitatea ca părţile dintr-un raport de drept administrativ să-şi cunoască cu precizie
drepturile şi obligaţiile; c) posibilitatea verificării temeiurilor legale în baza cărora a
fost emis actul administrativ; d) posibilitatea verificării regulilor de procedură cerute
! A. Iorgovan, op. cit., pp. 279-280; V. Vedinaș, op. cit., p. 344; |. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur,
Drept administrativ, ed. a 3-a, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 133; C.-S. Săraru, 0p. Cit.,
pp. 76-77.
3 V. Onişor, op. cit., pp. 454, 456.
1 0. Podaru, op. cit., pp. 131-133. În doctrinainterbelică s-a acceptat caracterul neesențial al formei
scrise a actului de autoritate, deoarece „în unele cazuri el poate consista și într-o decizie verbală, cum ar fi
spre ex.: un ordin de a se interzice ținereaunei întruniri prin care s-ar hotărf dizolvareaei, mai cu seamă că
administraţia ar putea de multe ori să refuze a confirma în scris decizia sa verbală, sau să elibereze vreo
dovadăscrisă despre decizia ei”. A se vedea C.G. Rarincescu, op. cit, p. 247.
ST. Drăganu, op. cit., p. 121; L. Chiriac, op. cif., p. 109.
pentru elaborareaactului; e) asigurarea unor condiţii mai bunepentru realizarea contro-

lului legalităţii actelor administrative.
Într-o altă opinie, formascrisă a actului administrativ este necesară: a) pentru a
cunoaşte exact conţinutul actului; b) pentru a putea fi executat întocmai de către toțicei
care cad sub incidenţa efectelor sale; c) pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu,
existența şi efectele pe care actul trebuie să le producă, servind astfel ca dovadă;
d) pentru a se putea stabili legalitatea lui și a se sancţiona cei care nu l-au respectat şi
executat; e) pentru a putearealiza rolul său educativ!.
Pentru respectarea condițiilor de formă, actul administrativ trebuie că cuprindă
următoarele elemente”: a) denumirea organului administrativ care l-a adoptat sau emis;
b) datala care a fost adoptat sau emis; c) data de la care intră în vigoare,în cazul în care
aceasta este ulterioară datei publicării sau datei aducerii la cunoştinţa persoanelor
interesate; d) ştampila organului administrativ care a adoptat sau a emis actul; e) semnă-
tura conducătorului organului administrativ sau a celui împuternicit să semneze în locul
conducătorului; f) numărul sub care a fost adoptat sau a fost emis.
În analiza acestei condiţii de valabilitate a actului administrativ, trebuie făcută
distincție între actele administrative normative şi actele administrative individuale.
Actele administrative normative trebuie să îmbrace întotdeauna forma scrisă, ca o
garanţie a respectării legii legalităţii şi ca o condiţie necesară publicării lor”. Forţa
acestei reguli decurge atât din dispoziţiile constituționale, cât şi din numeroase preve-
deri legale“. Constituţia României prevede în art. 108 alin. (4) faptul că hotărârile şi
ordonanţele Guvernului se publică, sub sancţiunea inexistenţei, în Monitorul Oficial al
României. Singura excepție permisă de textul constituțional are în vedere hotărârile
care au caracter militar, care se comunică numai instituțiilor interesate.
În conformitate cu prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legis-
lativă pentru elaborarea actelor normative, republicată”, cu modificările şi completările
1 R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 233, apud
A. lorgovan, op. cit., p. 53.
2 VI. Prisacaru, op. cit., p. 209.
3 A, Trăilescu, op. cit., p. 184.
* Normele speciale privind forma actelor administrative sunt expresia procesului de consolidare a
administraţiei publice în statele moderne. De exemplu, printr-o Decizie a Consiliului de Miniştri din 28
martie 1910 au fost prevăzute următoarele reguli pentru formatul hârtiei în corespondența administraţiei
publice: „Cancelariile administraţiilor publice vorîntrebuința pentru corespondenţă şi comunicări numai
jumătăți şi sferturi decoli. După nevoia corespondenții se vor întrebuința sferturi de coli pentru textele care
nu necesitează un format mai mare. Pentru corespondenţa şi comunicările, care n-ar încăpea pe un sfert de
coală scrise pe amândouă părțile, se vor întrebuința jumătăţide coli. Pentru rapoarte şi alte acte, care n-ar
încăpea pe o jumătate de coală pe amândouă părţile, se vorîntrebuința mai multe jumătăţi de coli. Atât
jumătăţile, cât şi sferturile de coli vor trebui să poarte imprimat numele administraţiei care le întrebuin-
țează. Formulaaşa zisă de politeță se va suprima din toate corespondențele şi comunicările administraţiilor
publice. Rapoartele adresate M. S. regelui se vor scrie pe pagina | şi 2 a unei coli întregi, iar decretele şi
mesagijile regale pe pagina a 3 şi 4 a aceleiaşi coli”. A se vedea V. Onișor, op. cif., p. 460, nota2.
5 Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.
ulterioare, „proiectele de legi, propunerilelegislative şicelelalte proiecte de acte norma-

tive se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice” [art. $ alin. (1)], iar
textul„trebuie să fie formulatclar, fluentşi inteligibil, fără dificultăți sintacticeşi pasaje
obscure sau echivoce” [art. 8 alin. (4)]. Cu privire lastilul actelor normative, Legea
nr. 24/2000 prevedecă „actele normativetrebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic
specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu res-
pectareastrictă a regulilor gramaticale și de ortografie”[art. 36 alin. (1)].
La nivelul administraţiei publice locale, Regulamentul-cadru de organizare şi func-
ționare a consiliilor locale din 30 ianuarie 2002, aprobat prin O.G. nr. 35/2002],
prevede că „proiectele de hotărâri vor fi însoţite de o expunere de motive şi vorfi
redactate în conformitate cu normele de tehnică legislativă. În acest scop secretarul
unităţii administrativ-teritoriale şi personalul de specialitate din aparatul propriu al
consiliului vor acordasprijin şi asistență tehnică de specialitate”[art. 44 alin. (2)].
Actele administrative individuale trebuie să îmbrace forma scrisă atunci când
această cerință este prevăzută de actele normative în baza cărora sunt emise. În doctrină
s-a subliniat aspectulcă„ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta
va trebui socotită o condiţie de valabilitate a actului administrativ individual, indepen-
dent de existenţa unei dispoziţii care să sancţioneze cu nulitatea lipsa formei scrise”?.
În majoritatea cazurilor, actele administrative individuale sunt redactate în scris
deoarecetrebuie să fie comunicate destinatarilor şi să se asigure posibilitatea contestării
lorla organele competente”.
De exemplu, O.G. nr. 2/2001 privind regimuljuridic al contravenţiilor, cu modifi-
cările şi completările ulterioare, prevede că procesul-verbal de constatare a contraven-
ției cuprinde în mod obligatoriu următoarele: „data şi locul undeeste încheiat; numele,
prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; numele, prenu-
mele, domiciliul şi codul numeric personal ale contravenientului, descrierea faptei
contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi
arătarea împrejurărilor care pot servi la aprecierea gravităţii faptei și la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilește şi se
sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situația în care fapta a
avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării, în termen
de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal, a jumătate din
minimul amenzii prevăzute de actul normativ; termenul de exercitare a căii de atac şi
instanța la care se depuneplângerea”[art. 16 alin. (1)].
O.G. nr. 2/2001 reglementează şi o situaţie în care actul administrativ individual
poate fi atât în formă scrisă, cât şi orală*. Potrivit art. 7 alin. (1), avertismentul,
! Publicată în M. Of. nr. 90 din 2 februarie 2002.

> RN. Petrescu, op. cit., p. 319.
4 În doctrină a fost subliniat caracterul excepţional al formei orale a actului administrativ având în
vedere că practica administrativă este „dominată de forma scrisă a actelor administrative, fie că au un
caracter normativ, fie că au un caracter individual” (E.L. Cătană, op. cit., p. 271).
sancţiune contravenţională principală, constă în „atenționarea verbală sau scrisă a

contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea
de a respecta dispoziţiile legale”!. Este de reţinut că, în acord cu prevederile art. 7
alin. (3) din acelaşi act normativ, „avertismentulse poate aplica şi în cazulîn care actul
normativ de stabilire şi sancționare a contravenţii nu prevede această sancţiune'?.
În cazul actelor individuale adoptate de organele administrative colegiale, forma
scrisă este necesară pentru a distinge aceste acte de opiniile participanţilor la şedinţă”.
Potrivit dispoziţiilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 (republicată), cu
modificările şi completările ulterioare, dezbaterile din şedinţele consiliului local,
precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează într-un
proces-verbal [art. 42 alin. (3)], iar hotărârile cu caracter individual cu privire la
persoanese iau, de regulă, prin vot secret [art. 45 alin. (5)]. Procesul-verbal este semnat
de preşedintele de şedinţă şi de secretarul unității administrativ-teritoriale, iar după
aprobarea în următoarea şedinţă a consiliului local este depusîntr-un dosar special al
şedinţei respective. Hotărârile cu caracter individual se semnează de preşedintele de
şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar, şi se comunică prima-
rului, prefectului şi persoanei interesate.
Raportat la prevederile art. 13 din Constituţie, privind limba oficială, s-a atras
atenţia că toate actele administrative trebuie redactate în limba română, orice act admi-
nistrativ redactat într-o altă limbă trebuind să fie considerat inexistent?
$2. Procedura de elaborare a actelor administrative
2.1. Consideraţii generale

Elaborarea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale
care pot condiţiona valabilitatea manifestării unilaterale de voinţă a organului admi-
nistraţiei publice. Deoarece nu toate formele procedurale pot avea această caracteristică,
se face distincţie între formele esențiale, care asigură legalitatea şi oportunitatea actului
administrativ, şi formele neesențiale, care sunt prevăzute de lege în vederea stimulării
„operativităţii” organelor administraţiei publice.
s-a
' Cu privire la aplicarea verbală a sancțiunii avertismentului în condiţiile O.G. nr. 2/2001,
iv, ci o operaţiune administrat ivă prin care se execută
exprimat şi opinia că „nu este un act administrat
emis în scris”
actul administrativ, adică procesul verbal de sancţionare contravenţională, act ce trebuie
(D.C. Dragoș, op. cit., p. 32, nota 1).
reținute şi
2 În categoria excepțiilor de la formascrisă care nu atrag nevalabilitatea actului au fost
prin gesturi (indicaţiile agentului de
următoarele categorii de acte formalatipice: actul administrativ emis
semaforulu i ori indicaţiile barierelor de trecere
circulaţie); actul administrativ prin semnalizare (culorile
peste caleaferată). A se vedea O. Podaru, op. cif., p. 136.
+ Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
5 A, lorgovan, op. cit., p. 55.
ST. Drăganu, op.cit. p. 139; D.C. Dragoș, op. cil., p. 60.
În mod tradiţional, în doctrina românească se utilizează următoarea clasificare a

formelor procedurale de emitere sau de adoptare a actelor administrative: a) forme
anterioare (avizul, acordul, propunerea, raportul, referatul, certificatul), b) forme
concomitente (cvorumul, majoritatea, motivarea, semnarea, contrasemnarea, COonvo-
carea, ordinea de zi); c)forme posterioare (comunicarea, publicarea, aprobarea).
Dintr-o altă perspectivă, criteriul cronologic a fost considerat imprecis și insufi-
cient, propunându-se următoarea clasificare a formelor procedurale: a) proceduri
consultative (avizul, acordul, propunerea, raportul, darea de seamă, aprobarea, confir-
marea, validarea, ratificarea), b) proceduri competiționale (concursul, examenul, inter-
viul, licitaţia şi alte proceduri de atribuire a contractelor administrative); c) proceduri
contradictorii (obiecţiunile din procedura contravențională, cercetarea prealabilă);
d) proceduri de adoptare a actelor administrative de către organele pluripersonale
(convocarea, cvorumul de prezenţă, ordinea de zi, deliberarea, votul); e) proceduri de
divulgare a actelor administrative (publicarea actelor normative, comunicarea actelor
individuale); f) jurământul.
Din punctul de vedere al naturii juridice, formele procedurale reprezintă operaţiuni
tehnico-administrative ce iniţiază şi menţin sistemul decizional-administrativ?. În
consecință, ele nu produc efecte juridice prin ele însele şi nu pot forma obiectul unei
acţiuni directe la instanţa de contencios administrativ”. Reamintim că, în conformitate
cu prevederile art. 18 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, instanța poate să oblige
autoritatea publică să efectueze o anumită operațiune administrativă şi este competentă
să se pronunţe asupra legalității operaţiunilor care au stat la baza emiterii actului supus
judecății.
În doctrină s-a exprimat opinia că aprobările, confirmările şi ratificările sunt prin
ele însele actejuridice şiîntregesc efectele actului administrativ”.
i O. Podaru, op. cit., 2010, p. 160.

> L, Chiriac, op. cit., p. Ill.
3 În doctrina perioadei interbelice s-a subliniat că „avizul prin el însuşi nu este un act care să producă
efecte juridice, el e un act care intervineîn raporturile dintre autorităţile administrative, restrângând mai
mult sau mai puţin libertatea de deciziune a autorității superioare” (P. Negulescu, op. cit., p. 385).
* A. Iorgovan, op. cit., p. 56. Ratificareaeste o formă procedurală inexistentă în legislaţia actuală.
Singurul exemplu menționat în doctrină are în vedereart. 95 din Constituţia din 1965 şi, respectiv,art. 51
din Legeanr. 57/1968 privind organizarea și funcţionarea consiliilor populare (republicată în B. Of. nr. 96
din 3 octombrie 1980 şi abrogată prin Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991): ratificarea de către
consiliul popular, calificat organ al puterii de stat, a deciziilor comitetului sau biroului executiv emise în
exercitarea unor atribuţii ale consiliului popular între sesiunile acestuia. A se vedea A. Iorgovan, op. cit.,
p. 64.
2.2. Forme procedurale anterioare adoptării sau emiterii actelor

administrative
2.2.1. Avizul
Avizele sunt opinii fundamentate legalale unui organ administrativ cu privire la un

proiect de act administrativ, astfel încât un alt organ administrativ să adopte ori să emită
un act legalşi oportun!. Solicitarea avizului este condiționată de existența unoratribuţii
ale organului administrativ în domeniul ce face obiectul actului juridic adoptat sau
emis?. Orice aviz trebuie înţeles ca element de conţinut al unui raport juridic de
colaborare:.
Avizul poate fi intern, atunci când provine de la o structură internă a autorităţii
emitente a actului administrativ, sau extern, atunci aparține unei alte autorităţi decât cea
care urmează să emită actuljuridic”.
În funcţie de situaţia dacă autoritatea emitentă este obligată să ceară avizul şi să-l
respecte, se disting următoarele trei categorii: avizul facultativ, avizul consultativ şi
avizul conforms. În cadrul fiecărei categorii se pot reţine următoarele: „avizul favo-
rabil”; „avizul favorabil, fără observaţii”; „avizul favorabil, cu observaţii”; „avizul
favorabil, cu observaţii şi propuneri”; „avizul negativ”. De regulă, atunci când este
prevăzut un aviz, se prevede şi un termen în care organulsolicitat trebuie să transmită
acest avize.
Avizulfacultativ se caracterizează prin faptulcă organul competent să adopte ori să
emită un act administrativ este liber să-l solicite altei autorităţi sau instituții publice, iar
dacă l-a cerut, este liber să aprecieze dacă se va conforma conţinutului acestuia”. Prin
urmare, avizul facultativ nu poate fi considerat o condiție de legalitate pentru actul
! D.C. Mâţă, Aspecte privind formele procedurale prealabile adoptării sau emiterii actelor admi-
nistrative, în Revista de ȘtiințeJuridice nr. 1/2017, pp. 193-197.
2 De exemplu, Consiliul Concurenţei, autoritate administrativă autonomă în domeniul concurenței,
are printre atribuţiile sale şi pe aceea de a „emite avize sau puncte de vedere pentru proiectele de acte
normative, proiectele de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurențial, şi poate
recomanda modificarea acestora”[art. 25 alin. (1) lit. 1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în
M. Of. nr. 153 din 29 februarie 2016, cu modificările şi completările ulterioare].
* R.N. Petrescu, op. cit., p. 321; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 36.
$ În doctrina clasică a dreptului administrativ se făcea distincţie între două categorii de avize: „Este
aviz simplu, care nu leagă dreptul de hotărâre al ministrului, putând să-l urmeze, sau nu. Avizul conform,
cerut de unele legi, leagă hotărârea ministrului, care trebuie să-l respecte, neavând dreptul de a da soluţiune
decât în conformitate cu avizul dat”. A se vedea V. Onişor, op. cit., p. 459.
S Atunci când organul solicitat nu emite avizul în termenul de avizare reglementat,situaţia poate fi
echivalată cu un „aviz tacit”. A se vedeaart. 21 atin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (aprobat prin
H.G. nr. 561/2009, publicată în M. Of. nr. 319 din 14 mai 2009).
77. Drăganu, op. cit., p. 126.
administrativ, deoarece prin conţinutul său nu poate paraliza o decizie administrativă!.

Totodată, s-a arătat că avizele facultative nu pot fi considerate inutile în condiţiile în
care solicitarea lor consolidează decizia administrativă mai ales într-o situaţie mai
dificilă, când „nimic nu îl împiedică pe autorul actului administrativ să solicite avizele
(facultative) ale mai multorautorităţi publice ori funcționari”?.
Avizul consultativ se caracterizează prin faptul că organul competent să adopte ori
să emită actul administrativ este obligat să-l solicitealtei autorități publice, determinată
de lege, însă nu este ţinut să i se conformeze”. Actulfinal trebuie să corespundă pro-
iectului supus consultării, astfel că orice modificare a proiectului determină, în mod
obligatoriu, o nouă consultare“. În doctrină se arată că acest tip de aviz este singurul
care are „o determinare constituţională”: Curtea Constituţională dă aviz consultativ
pentru propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României [art. 146 lit. h)
din Constituţie].
Avizul conform se caracterizează prin faptul că organul competent să adopte ori să
emită actul administrativ este obligat să-l solicitealtei autorităţi publice, determinată de
lege, şi este obligat să se conformeze acestuia. Organul competent are libertatea să nu
emită actul administrativ dacă nu este de acord cu avizul conform, însă dacă emite
actul, acesta trebuie să fie în concordanţă cu avizul solicitat”. Doctrina interbelică a
explicat rațiunea conformităţii din două perspective: „când este vorba de rapoarte sau
avize tehnice, concluziile sunt de atributul suveran al specialiştilor, iar când este vorba
de rapoarte şi avize administrative sau disciplinare, concluziile sunt de competenţa
exclusivă a agenţilor sau corpurilor însărcinatea le întocmi”.
Avizul conform nu poate fi considerat un act administrativ, deoareceîi lipseşte
caracterul executoriu, considerat o trăsătură caracteristică a oricărui act administrativă.
Deşi avizul conform nu produce el însuşi efecte juridice, acesta trebuie înţeles ca o
manifestare unilaterală de voință care condiționează legalitatea actului administrativ”.
1.1. lovănaş, op,cit, p. 42; L. Chiriac, op. cit, p. IL.

2 O. Podaru, op. cit, p. 170. Cu privire la caracterul inutil al avizului facultativ („ele devin aici o
simplă formalitate puţin importantă, de o utilitate nulă, pentru că nu au nici o influenţăasupra agentului,
neîngrădindu-i întru nimic puterea de a decide”), a se vedea C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu,
op. cit., p. 858.
31. Drăganu, op. cit. p. 126.
* D.C. Dragoş, op. cit., pp. 34-35.
* Ibidem, pp. 126-127; E.L. Cătană, op. cit., p. 274. „Prin asemenea avize se emite o părere, o
apreciere, judecată etc., care este obligatorie pentru Administraţie în sensul că aceasta, în deciziunea pe
care o dă, este obligată de ține seama de părerea emisă. Dar aceasta nu înseamnă că Administraţia este
obligată a proceda la luarea măsurii respective; ea rămâne liberă să o ia sau nu şi numai în cazul când o
săvărşeşte este obligată să se conformeze sau nu să o depăşească, căci în caz contrar decizia nu ar mai fi
opera Administraţiei” (C.G. Rarincescu, op. cit., p. 252).
? C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. uliu, op. ciz., p. 852.
9 „Din modul de redactare a reglementării normative mai sus citate |art. 2 alin. (3) din H.G.
nr. 1538/2003 pentru organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, publicată în M. Of. nr. 12 din
În practică este de multe ori dificilă calificarea avizelor şi stabilirea regimului

juridic aplicabil, în condițiile în care actele normative sunt lipsite de rigurozitate sub
acest aspect. De regulă, avizul facultativ nu este prevăzut de lege, rămânând la apre-
cierea organului administrativ dacă are sau nu nevoie de opinia unui organ de specia-
litate pentru adoptarea sau emiterea actului administrativ! Atunci când legea prevede
avizul facultativ al unui anumit organ al administraţiei publice, se face mențiunea că
acesta „nu este obligatoriu'?.
În cazul avizului consultativ, trebuie să rezulte în mod expres obligativitatea
solicitării lui de către organul administrativ competent să emită ori să adopte un anumit
act. De pildă, potrivit art. 35 alin. (4) din Regulamentul-cadru de organizare și
funcționare a consiliilor locale, aprobat prin O.G. nr. 35/20025, cu modificările şi
completările ulterioare, proiectele de hotărâri ale consiliului local şi celelalte probleme
asupra cărora urmează să se delibereze se înscriu pe ordinea de zi numai dacă sunt
însoțite de avizul comisiilor de specialitate cărora le-au fost transmise în acest scop şi
de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu al consiliuluilocal.
Avându-se în vedere regulile de interpretare stabilite în jurisprudența şi doctrina
franceză, în doctrina de drept administrativ s-a subliniat că „în ce priveşte obligaţia de a
solicita avizul, atunci când textul legal este neclar, el trebuie interpretat în sensul că
suntem în prezenţaunei simple facultăţi, iar nu a unei obligaţii”.
Pentru stabilirea diferențelor dintre un aviz consultativ şi un aviz conform nu este
suficientă menţionareaîn textul normativ al caracterului obligatoriu al avizului. Identifi-
carea naturii juridice a avizuluitrebuie realizată prin interpretarea celorlalte dispoziții
care îl reglementează. În acest sens, în doctrină s-a dat exemplulart. 107 alin. (1) din
8 ianuarie 2004,în prezent abrogată], rezultă că este vorba de un aviz conform. Acestatrebuie să fie cerut
de organul care emite actul, iar opiniile pe careel le conţine sunt obligatorii pentru autoritatea emitentă a
actului administrativ. Deşi printr-un aviz se concretizează părerile altui organ decât cel care doreşte să
emită un act, avizul reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă care condiţionează legalitatea actului
administrativ supus analizei instanței de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, deşi avizul nu produce
el însuşi efecte juridice, actul administrativ nu este valabil în absenţa avizului conform” (ICCJ, Decizia
nr. 2448 din 11 mai 2007, apud A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit, p. 108).
VI. Prisacaru, op. cit., p. 276; A. Trăilescu, op. cit., p. 185.
2 De exemplu, potrivit art. 20 alin. (8) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, avizul
Ministerului Justiţiei „nu este obligatoriu în cazul actelor cu caracter individual ce au ca obiect exclusiv:
a) numiri şi revocări din funcție; b) stabilirea unor date; c) aprobarea de indicatori tehnico-economici de
investiții; d) aprobarea bugetelor de venituri şi cheltuieli ale operatorilor economici şi ale instituţiilor
publice, pentru cazurile prevăzute de lege, şi a rectificării acestora; e) acordarea de ajutoare financiareşi de
urgență; f) alocarea de fonduri de la bugetul de stat, suplimentarea bugetelor instituțiilor publice din
Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, din Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului,
precum şi din Fondul național de dezvoltare; g) aprobarea finanțării de proiecte şi acţiuni din fondurile
pentru promovarea imaginii externe a României; h) aprobarea stemelor pentru judeţe, municipii, oraşe şi
comune; i) atestarea domeniilor publice ale unităților administrativ-teritoriale”.
3 0.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcționare a consiliilor
locale, publicată în M. Of. nr. 90 din 2 februarie 2002.
* O. Podaru,op. cit., p. 168.
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici (republicată)!, cu modifi-

cările şi completările ulterioare, care prevede că autorităţile şi instituţiile publice au
obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici avizul în anumite
situaţii determinate”. Faptul că suntem în prezența unui aviz conform rezultă din
alin. (4)-(5) ale art. 107, care prevăd că, după obţinerea avizului, dacă se modifică sau
completează actele administrative avizate inițial, acestea se comunică din nou Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publice în vederea obţinerii unui nouaviz”.
În anumite situații, legiuitorul calificat în mod expres tipul de aviz pecare l-a regle-
mentat. Conform art. 20 alin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de
politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea
adoptării/aprobării (aprobat prin H.G. nr. 561/2009), Secretariatul General al Guvernului
emite un „aviz conform” cu privire la „respectarea standardelor şi procedurilor prevăzute
de legislaţia în vigoare pentru elaborarea documentelor de politici publice”.
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (republicată), cu
modificările şi completările ulterioare, reglementează caracterul consultativ al avizelor
prefectului privind proiectul de buget şisituaţiile financiare privind execuţia bugetară
întocmite de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şiale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului [art. 8 alin. (3)]. În schimb,
ordinul prefectului de înființare şi organizare oficiilor prefecturale se emite numai cu
avizul conform al Ministerului Afacerilor Interne [art. 31 alin. (2)].
Legeanr. 24/2000 prevede avizul Consiliului legislativ ca fiind un „aviz de specia-
litate”care are „caracter consultativ” [art. 10 alin. (3)]. Avizul Consiliului legislativ se
formulează şi se transmite în scris cu privire la proiectele de legi, propunerile legis-
lative, precum şi la proiectele de ordonanţe şi hotărâri cu caracter normativ ale
Guvernului”. Avizul poate fi: favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori negativ.
' Republicatăîn M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007.

” Potrivit art. 107 alin. (1), situaţiile în care autorităţile şiinstituțiile publice au obligaţia dea solicita
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici avizulprivind funcţiile publice sunt următoarele: „a) stabilirea
sau modificareastructurii de funcţii publice pentru fiecare autoritate ŞI instituţie publică, în parte, de către
conducătorul acesteia ori prin hotărâre a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local, pe
baza
activităţilor prevăzute la art. 2 alin. (3); b) [modificarea calităţii posturilor, potrivitart. 111 alin. (1) sau (5)
— dispoziţie abrogată prin art, 1 pct. 27 din Legeanr. 156/2018 pentru modificarea şi completarea
Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în M. Of. nr. 554 din 3 iulie
201$];
c) reorganizarea activității autorităţii sau instituţiei publice”.
* Pentru explicaţii suplimentare, a se vedea V. Vedinaș, Statutul funcționarilor publici (Legea
nr. 185/1999). Comentarii, legislaţie, doctrină şijurisprudenţă, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2016, p. 290.
5 Procedura avizării proiectelor de legi, propunerilor legislative, proiectelor de ordonanţe şi de hotă-
râri ale Guvernului cu caracter normativ este detaliată în cuprinsul Legii nr. 73/1993 privind înființarea,
organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ (republicată în M. Of. nr. 1122 din 29 noiembrie 2004).
Potrivit art. 3 alin. (3) şi art. 4 alin. (1), avizul Consiliului Legislativ are ca obiect următoarele: a) con-
cordanța reglementării propuse cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii
Avizele favorabile care cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele

negative se
motivează şi pot fi însoţite de documentele sau de informaţiile pe care
se sprijină
[art. 10 alin. (2)].
2.2.2. Acordul
Acordul reprezintă manifestarea de voinţă a unui organ administrativ prin careîși
exprimă consimțământul la adoptarea sau emiterea unuiact administrativ de către un alt
organ administrativ!. Organul administrativ care îşi dă acordul poate fi ierarhic superior
sau situat pe o poziţie cel puţin egală cu ceaa organului emitent?.
Acordulpoate fi prealabil, concomitent sau posterior adoptării sau emiterii unui act
administrativ. Din analiza practicii administrative s-a observat că acordul este extrem
de rar în fazele concomitente şi posterioare ale actului administrativ, singura formă
folosită în mod consecvent fiind acordul prealabil”. Asupra celorlalte forme s-au
exprimat suspiciuni cu privire la existenţa lor valabilă, deoarece în cazul acordului
concomitent participarea a două sau mai multe autorități publice la emiterea unui act
administrativ înseamnă că actul are doi emitenți, iar în cazul acordului posterior s-a
remarcat o asemănare „până la identificare” cu aprobarea“.
Acordul prealabil nu constituie un act administrativ distinct de actul față de care

s-a exprimat acordul, ci doar o condiţie de legalitate pentru acesta. Având în vedere însă
că se exprimă două manifestări de voinţă (manifestarea de voință a organului care dă
acordul prealabil şi manifestarea de voință a organului care emite sau adoptă actul
administrativ), care converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, acordul duce la
formarea unor acte administrative complexe. Acordul prealabil poate să provină de la
un organ administrativ aflat pe o treaptă superioară sau egală în ierarhia organelor
administrative.
Cu privire la judecarea acțiunii în anularea actului administrativ, s-a exprimat
opinia, la care neraliem, că vortrebuicitați ca pârâţi atât organul emitental actului, cât
şi organul care şi-a dat acordul. În afară de opozabilitatea hotărârii, s-a invocat şi
motivul „de prudență în cazul stabilirii răspunderii pentru emiterea unui act adminis-
trativ ilegal, emanaţie a două sau mai multe manifestări de voință ce au dat naştere unei
Europene şi cu actele internaționale la care Româniaeste parte, iar în cazul proiectelor de lege: şi a pro-
punerilor legislative, natura legii şi care este prima Cameră ce urmează a fi sesizată; b) asigurarea corec-
titudinii şi clarității exprimării juridice, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor din cuprinsul proiec-
tului de act normativ, asigurarea caracterului complet al prevederilor sale, respectarea normelor de tehnică
legislativă, precum şi a limbajului normativ; c) prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei
în vigoare,prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmeazăsă fie
abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte
normative diferite.
!R.-A. Lazăr, op.cit., p. 135; D.C. Mâţă,op. cit., pp. 197-199.
* E.L. Cătană, op. cit., p. 274.
* D.C. Dragoş,op. cit., pp. 43-44.
sila
unități juridice, expresie a unei voințe unice”!. În sens contrar, s-a susţinut că doar
organul administrativ emitent poate avea calitatea de pârât în proces, nu şi organul care
şi-a dat acordul?.
În analiza acordului prealabil în raport cu avizuls-a subliniat că nu există dificultăţi
în privința diferenţierii acordului prealabil de avizul facultativ şi avizul consultativ. În
cazul celor douăcategorii de avize, organul administrativ competent poate lua măsuri
contrare opiniei exprimate prin aviz, în timp ce în cazul acordului prealabil este necesar
consimțământulaltui organ:.
În cazul avizului conform, deosebirea este mai dificilă deoarece, în ambele situaţii,
organul competent nu poate adopta sau emite un act care se află în contradicţie cu un
act aparținând altui organ administrativ. Cele două categorii de forme procedurale nu se
pot însă confunda, deoarece, în vreme ce avizul conform nu produceel însuşi efecte
juridice, în cazul acordului prealabil efectul juridic apare ca o consecință a manifes-
tărilor de voință a două sau mai multe organe administrative”.
Acordul posterior adoptării sau emiterii unui act administrativ este, astfel cum s-a
arătat, mairar întâlnit în practica administrativă şi atunci cândeste solicitat îndeplineşte
condițiile unei „aprobări propriu-zise'%5. În doctrină, sintagma de „acord posterior”a fost
criticată deoarece „după adoptarea sau emiterea actului, orice opinie, indiferent de ce
organ ar emite-o, este fără relevanţă, întrucât actul administrativ de autoritate a fost adoptat
sau emis, după caz,şi el produce efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis”*.
În afară de acordul exprimat de un organ administrativ, în doctrină se susţine şi
posibilitatea exprimării acordului de o persoană fizică sau juridică. În această opinie,
prin acordul particularului se înțelege operațiunea administrativă care constă „în
consimțământul dat, prealabil emiterii unui act administrativ, de către o persoană fizică
sau juridică privată care ar putea fi lezată în drepturile ori interesele sale legitime de
actul administrativ care urmează a fi emis”. Un exemplu indicat în acest sens este
acordul vecinilor dat în formă autentică necesar pentru emiterea valabilă a autorizaţiei
de construire atunci când se edifică cu încălcarea servituţilor de urbanism.
! R.-A. Lazăr, op. cit., p. 137. În același sens, a se vedea: A. Iorgovan, op. cit., p. 60; D. Apostol
Tofan, op.cit, p. 37; L. Chiriac, op. cit., p. 117; E.L. Cătană, op. cif., p. 274.
* R.N. Petrescu, op. cit., p. 322; A. Trăilescu, op. cit., p. 187; C. Manda, op. cit., p. 405.
*T. Drăganu, op. cit., p. 128.
* Ibidem. Pentru asimilarea avizului conform cu acordul, a se vedea M. Voican, Drept administrativ,
Ed. UniversulJuridic, București, 2011, p. 357.
* VI. Prisacaru, op. cit., p. 277.
70. Podaru, op. cit., p. 172.
% Potrivit art, 27 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi
locuinţei nr. 839 din 12 octombrie 2009 (publicat în M. Of. nr. 797 din 23 noiembrie 2009, cu modificările
şi completările ulterioare), acordul vecinilor este necesar în următoarele situații: „a) pentru construcţiile
noi, amplasate adiacent construcţiilor existente sau în imediata lor vecinătate şi numai dacă sunt necesare
2.2.3. Alte forme procedurale anterioare

Avizul şi acordul sunt cele mai uzitate forme procedurale anterioare adoptării sau
emiterii actelor administrative şi cele care au ridicat cele mai dificile probleme teoretice
şi practice!. În practica administrativă sunt folosite însă şi alte forme, sub denumiri
diferite, precum: propuneri, referate, sesizări, rapoarte, studii, expertize, date statistice,
informări, anchete, certificate. Şi acestea sunt operaţiuni tehnico-administrative care nu
produc, prin ele însele, efectejuridice şi sunt prealabile emiterii sau adoptării unui act
administrativ?.
Prin propunere o autoritate publică se implică în procesul decizional aparținând
unei alte autorități publice cu referire la adoptarea sau emiterea un anumit act admi-
nistrativ care necesită o astfel de formă procedurală. Actul administrativ trebuie să se
conformeze propunerii, lipsa sau ignorarea acesteia fiind motive de nulitate a actului
administrativ”.
Rapoartele şi referatele sunt forme prealabile prin care un organ administrativ îşi
precizează opinia în legătură cu anumite situaţii de drept sau de fapt, de a căror
rezolvare depinde adoptareasau emiterea unui act de către un alt organ administrativ”.
În fine, certificatele sunt înscrisuri prin care un organ administrativ confirmă o
stare de fapt sau de drept. De exemplu, certificatul de urbanism face parte din docu-
mentaţia prealabilă emiterii unei autorizaţii de construire. În conformitate cu art. 6
alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții
(republicată), cu modificările şi completările ulterioare, certificatul de urbanism este
actul de informare prin care președinții consiliilor judeţene sau primarii“: „a) fac cunos-
cute solicitantului informațiile privind regimul juridic, economic şi tehnic alterenurilor
şi construcțiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor
urbanistice şi ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a
teritoriului, după caz, avizate şi aprobate potrivit legii; b) stabilesc cerințele urbanistice
care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului; c) stabilesc
lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării; d) încunoştințează
investitorul/solicitantul cu privire la obligaţia de a contacta autoritatea competentă
măsuri deintervenţie pentru protejarea acestora; b) pentru lucrări de construcții necesare în vederea schim-
bării destinaţiei în clădiri existente; c) în cazul amplasării de construcții cu altă destinaţie decât cea a
clădirilor învecinate”.
! A, lorgovan, op. cit., p. 57.
2 A. Trăilescu, op. cit, p. 187; C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a 5-a,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 404.
3 D.C. Dragoș, op. cit., p. 44.
* L. Chiriac, op. cit., p. 118.
5 Republicată în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.
* Potrivit art. 6 alin. (1) coroborat cu art. 43 lit. a) din Legea nr. 50/1991, certificatul de urbanism
poate fi emis, în mod excepţional, şi de către instituţiile din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate
națională, în baza unor proceduri comune stabilite împreună cu Ministerul Dezvoltării Regionale,
Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Ministerul Culturii, în condiţiile legii.
pentru protecția mediului, în scopul obţinerii punctului de vedereşi, după caz,al actului
administrativ al acesteia, necesare în vederea autorizării”. Fiind o operaţiune tehnico-
administrativă, certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de
construcții.
2.3. Forme procedurale concomitente emiterii (adoptării) actelor

administrative
O formă procedurală concomitentă trebuie respectată chiar în momentul mani-
festării de voință care produce efecte juridice. Sunt considerate astfel de forme urmă-
toarele: cvorumul, majoritatea necesară adoptării unei hotărâri, motivarea actului
administrativ, semnarea şi contrasemnarea actului administrativ. Unii autori consideră
ultimele două forme ca fiind forme procedurale posterioare adoptării sau emiterii unui
act administrativ!.
2.3.1. Cvorumul
Cvorumulreprezintă numărul de membri ai unui organ colegial care trebuie să fie

prezenţi pentru ca întrunirea acestuiasă fie legală şi deliberările să fie valabile.
De exemplu, potrivit dispoziţiilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001
(republicată), cu modificările şi completările ulterioare, şedinţele consiliului local sau
judeţean se desfăşoară legal în prezența majorităţii consilierilor locali, respectiv jude-
țeni, în funcție”.
Organul administrativ este obligat să respecte cvorumul, acesta fiind în mod expres
precizat în actul normativ sau în regulamentul de funcţionare, fără să poată deroga în
niciun fel de la aceste dispoziţii”. Atunci când există un numărimpar de membri, pentru
determinarea cvorumului legal trebuie avut în vedere „imperativul asigurării unei
interpretări care să permită desfăşurarea şedinţelor şi nu îngreunarea constituirii cvoru-
mului legal”, astfel că soluţia este rotunjirea spre maipuţin”.
Sancţiunea neîntrunirii cvorumului este nulitatea actului adoptat într-o asemenea
şedinţă.
2.3.2. Majoritatea
Majoritatea reprezintă numărul de voturi necesare pentru ca organul administrativ
colegial să poată adopta o hotărâre valabilă. La fel ca şi cvorumul, majoritatea priveşte
în mod exclusiv activitatea unui organ colegial, însă între cele două forme procedurale
există o deosebire esențială. În timp ce cvorumul are în vedere numărul de membri
! A se vedea,în acest sens, L. Chiriac, op. cit., p. 122.

? Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
3 A se vedeaart. 40 alin. (1) şi art. 95 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.
* L. Chiriac, op. cit. p. 119,
5 D.C. Dragoş,op. cit., pp. 51-52.
necesar pentru constituirea şi desfăşurarea legală a şedinţei, majoritatea se referă la

numărul de voturi necesar pentru ca un act administrativ să fie legal adoptat!.
Actul normativ care reglementează organizarea şi funcționarea unui organ colegial
prevede, de regulă, care este majoritatea necesară. În funcţie de aceste prevederi,
doctrina dreptului administrativ împarte majoritatea în treitipuri:
a) majoritatea simplă (relativă), care reprezintă jumătate plus unu din numărul
membrilor prezenți la şedinţă cu respectarea cvorumului şedinţei”;
b) majoritatea absolută, care reprezintă jumătate plus unu din numărul total al
membrilor organului colegial;
c) majoritate calificată, care este o majoritate mai mare decât cea absolută, cuprin-
zând două treimi sau trei pătrimi din numărul total al membrilor organului colegial“.
Pentru determinarea majorităţii calificate poate fi necesară mărirea sau micşorarea
fictivă a numărului membrilor organului colegial pentru a puteafi împărțit la 3 sau 4. În
doctrină s-a arătat că „mărirea fictivă a numărului membrilor organului colegialtrebuie
făcutăspre cel mai apropiat numărdivizibil la 3 sau la 4, după caz”.
2.3.3. Motivarea
Motivarea cuprinde expunerea situaţiei de fapt şi a argumentelor de drept care fun-
damenteazădecizia organului administraţiei publice.
Necesitatea motivării actelor administrative este recunoscută în mod unanim în lite-
ratura de specialitate, subliniindu-se ideea că o motivare insuficientă echivalează cu o
lipsă a motivării. Totodată, s-a subliniat că motivareaactului administrativ, împreună cu
transparența decizională, contribuie la rolul educativ al actului în condiţiile în care
dreptul la informaţie este garantat ca un drept fundamental. Potrivit prevederilorart. 31
din Constituţia României, „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de
interes public nu poate fi îngrădit”[alin. (1)], iar „autorităţile publice, potrivit compe-
tențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra
treburilor publice şi asupra problemelor de interes persona!” [alin. (2)]. De asemenea,
!R.-A. Lazăr, op. cit., p. 139.

2 În exercitareaatribuţiilor ceîi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor
prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcționarea consiliului cere
o altă majoritate” (art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].
„Se adoptă cu votul majorității consilierilor locali în funcție următoarele hotărâri ale consiliului
local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile
legii; c) hotărârile prin care se stabilesc impoziteși taxe locale; d) hotărârile privind participarea la pro-
grame de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră; e) hotărârile privind
organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajareateritoriului; f) hotărârile privind aso-
cierea sau cooperareacu alte autorităţi publice, cu persoanejuridice române sau străine”[art. 45 alin. (2)
din Legeanr. 215/2001].
„Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor
locali în funcţie”[art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001].
* EL. Cătană, op. cit, p. 271.
58
Drept administrativ
art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene prevede
„obligația administraţiei de a-şi motiva deciziile” ca element
componental dreptuluila
bună administrare.
La nivel de reglementare, regula motivării actului a fost
acceptată relativ târziu şi
cu anumite rezerve în ceea ce priveşte actele administrative
cu caracter individual!. De
reținut că, urmare a specificului actelor administrative
jurisdicționale, motivarea
acestora a fost considerată întotdeauna o condiţie de valabil
itate?. Deoarece motivarea
actelor administrative apare ca o garanţie a respectării
legii şi a ocrotirii drepturilor
cetăţeneşti, în doctrină s-a propus de lege ferenda extind
erea obligaţiei motivării şi
pentru actele individuale ale administraţiei active, nu numai
pentru actele administraţiei
jurisdicționale?.
Legea nr. 24/2000 cuprinde în capitolul referitor la elabor
area actelor normative
dispoziţii privind motivarea proiectelor de acte normative.
În funcţie de categoria pro-
iectului de act normativ,art. 30 alin. (1) prevede patru tipuri
de instrumente de prezen-
(are şi motivare: a) expunerea de motive (în cazul proiectelor
de legişi al propunerilor
legislative); b) nota de fundamentare (în cazulproiectelor
de ordonanţe şi al hotărârilor
Guvernului); c) referatul de aprobare (în cazul celorlalte
proiecte de acte normative);
d) studiile de impact (în cazul proiectelor de legi de import
anţă şi complexitate deose-
bităşi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise
de Guvern în temeiul unei
legi de abilitare și supuse aprobării Parlamentului).
Expunerile de motive la legi şi notele de fundamentare la ordon
anţe și hotărâri ale
Guvernului, elaborate de iniţiator, se publică împreună cu
actul normativ în cauză în
Monitorul Oficial, Partea 1, sau se prezintă peinternet de
către autoritatea emitentă?.
Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000,
instrumentele de pre-
zentare şi motivare sunt structurate pe următoarele secțiuni:
a) motivul emiterii actului normativ: cerințele care recla
mă intervenţia normativă,
cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanțele reglem
entărilor în vigoare;
principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse,
cu evidenţierea elementelor
noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluă
rilor statistice; referirile la docu-
mente de politici publice sau la actul normativ pentru a
căror implementare este
elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanțele de urgenţ
ă vor fi prezentate distinct
elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impun
e reglementarea imediată,
nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de
urgență, precum și eventualele
consecinţecare s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propus
e;
b) impactul socioeconomic: efectele asupra mediului macro
economic, de afaceri,
social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costur
ilor şi beneficiilor;
! Pentru o serie de aspecte de drept comparat privind motiva

rea actelor administrative, a se vedea
R.-A. Lazăr,op. cit, pp. 141-144.
*T. Drăganu,op. cit., p. 205; L. Chiriac, op. cit., p. 120.
* R.N. Petrescu, op. cif., p. 326.
* Art. 34 alin.(5) din Legea nr. 24/2000.
Condiţiile de valabilitate ale actului administrati
v
59
c) impactul financiar asupra bugetului general conso
lidat: impactul trebuie să fie
atât pe termen scurt (pentru anul curent), cât şi pe
termen lung (pe 5 ani), conţinând
inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
d) impactul asupra sistemului Juridic: implicaţiile pe
care noua reglementare le are
asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu regle
mentările comunitare în materie,
determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsur
ile viitoare de armonizare care
se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europ
eneşi alte documente relevante
pentru transpunerea sau implementarea prevederil
or legale respective; implicaţiile
asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprob
ării unor tratate ori acorduri
internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare;
preocupările în materie de
armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectulu
i de act normativ, orga-
nizațiileşi specialiştii consultaţi, esența recomandărilor
primite;
f) activitățile de informare publică privind elaborareaş
i implementarea proiectului
de act normativ;
8) măsurile de implementare: modificările instituțio
nale şi funcționale la nivelul
administraţiei publice centrale şi locale.
Structura instrumentelor de prezentare şi motivare elabo
rate de Guvern este dez-
voltată în Anexa la H.G. nr. 1361/2006!, cu modif
icările şi completările ulter ioare, cu
menţiunea că este obligatorie pentru proiectele de
lege propuse de Guvern, pentru
proiectele de ordonanţă şi de ordonanță de urgență,
precum şi pentru proiectele de
hotărâre a Guvernului ce au impact asupra domeniilor
social, economic şi de mediu,
asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei
în vigoare.
In cazul actelor administrative ale organelor administra
ţiei publice locale, art. 44
alin. (2) din Regulamentul-cadru de organizare și
funcționare a consiliilor locale,
aprobat prin din O.G. nr. 35/2002, cu modificările şi compl
etările ulterioare, prevede că
proiectele de hotărâri ale consiliului local „vorfi însoți
te de o expunere de motive ŞI vor
fi redactate în conformitate cu normele de tehnică legisl
ativă”. Având în vedere că, de
regulă, dreptul la iniţiativă pentru proiectele de hotăr
âri ale consiliului local aparține
primarului și consilierilor, secretarul unității administra
tiv-teritoriale şi personalul de
specialitate din aparatul propriu al consiliului local au
obligaţia de a acorda sprijin ŞI
asistență tehnică de specialitate.
Actele administrative individuale se motivează în mod
obligatoriu atunci când
legea impune această cerință. De exemplu, potrivit art.
16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001,
procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cupri
nde în mod obligatoriu şi urmă-
toarele elemente: „descrierea faptei contravenţionale
cu indicarea datei, orei şi locului
în care a fost săvârșită, precum şi arătarea împrejurăr
ilor care pot servi la aprecierea
gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite; indicarea actului nor-
mativ prin care se stabileşte şise sancţionează contravenț
ia”?. Lipsa mențiunilorprivind
! Publicată în M. Of. nr. 843 din 12 octombrie 2006.
? În legăturăcu indicarea temeiului legal în motivarea
actelor administrative, s-aatras atenţia asupra
practicii deficitare de a se invoca „un act în integralitatea
sa, şi nu prevederile din actul normativ care au
aplicabilitate în emiterea sau adoptarea unui act administrati
v”(V. Vedinaș, Drept administrativ..., op. cit.,
p. 116).
fapta săvârşită şi a datei comiterii acesteia atrage nulitatea procesului-verbal, care se

constată şi din oficiu (art. 17).
Motivarea actului administrativ individual se poate face în conţinutul acestuia sau
într-un document justificativ. Pentru o motivare completă este necesar să fie menţionate
următoarele patru aspecte: motivele de drept, motivele de fapt,„precizareacăii de atacşi
a instanței competente, precum şi termenul de contestare!. În doctrină s-a exprimat
opinia că acest documenttrebuie să provină de la aceeași autoritate administrativă, dar
poate fi semnat şi de o altă persoană decât cea care a semnat actul?.
2.3.4. Semnarea
Semnătura reprezintă numele patronimic al reprezentantului unui organ adminis-

trativ, scris personal de autorla finalul textului actului. Prin aplicarea semnăturii, autorul
îşi apropriază conţinutul actului, „atestându-i sinceritatea şi asumându-și răspunderea”,
Actele administrative sunt semnate de autoritatea emitentă, atunci când este un
organ unipersonal, sau de conducătorul organului colegial. Semnarea actelor adminis-
trative este o condiţie de validitate prin care se atestă că manifestarea de voinţă provine
de la organul administrativ competent“. În doctrină s-a exprimat opinia că semnarea nu
reprezintă o condiţie procedurală esenţială pentru valabilitatea actului administrativ,
lipsa acesteia putândfi acoperită ulterior. În mod excepţional, se recunoaşte caracterul
esențial al semnăturii în cazul actelor administrative emise de organele administrative
unipersonale pentru care legea cere forma scrisă“.
Fără îndeplinirea acestei condiţii nu se pot realiza alte forme procedurale precum
publicarea (în cazulactelor administrative normative) sau comunicarea (în cazul actelor
administrative individuale). De exemplu,art. 11 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 (repu-
blicată), cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „ordonanţeleși hotărârile
Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de primul-ministru şi contra-
semnate de miniștrii care au obligaţia să le pună în executare”. Cu privire la celelalte
categorii de acte normative, Legeanr. 24/2000 prevede, cu valoare deprincipiu, că „se
publică după ce au fost semnate de emitent”[art. 11 alin. (5)].
2.3.5. Contrasemnarea
Contrasemnarea reprezintă operațiunea prin care un alt organ administrativ sau o
structură din interiorul acestuia îşi depune semnătura pe actul administrativ, după sem-
nătura organului emitent, în semn de acord şi asumare a executării ori de confirmare a
! D.C. Dragoș, op.cit., p. 48.

? A. Iorgovan, op. cit., p. 62.
3 O. Podaru, op. cit, p. 137.
* „Actul administrativ trebuie să fie datat şi semnat, pentru a se putea verifica competenţa funcţio-
naruluila data actului” (M. Văraru, op. ciz., p. 194).
% În acest sens suntcitate dispoziţiile art. 17 din O.G. nr. 2/2001, potrivit cărora lipsa semnăturii
agentului constatator„atrage nulitatea procesului-verbal”.
legalităţii actului administrativ respectiv!. Lipsa contrasemnăturii este considerată un

viciu de formă, şi nu de competenţă, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al
actului administrativ?.
De exemplu, în conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001, secretarul unității
administrativ-teritoriale contrasemnează actele adoptate sau emise de autoritățile admi-
nistrației publice locale, avizând, pentru legalitate, dispozițiile primarului și ale
preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului
județean [art. 117 alin. (1) lit. a)].
Semnificaţia tradiţională a contrasemnării în dreptul public are în vedere confor-
mitatea unui act al suveranului cu Constituţia şi legile țării, dar mai ales asumarea
răspunderii unui ministru pentru emiterea respectivului act.
În prezent, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituţie, se contrasemnează de prim-mi-
nistru următoarele decrete emise de Preşedintele României: decretul prin care se
acreditează sau recheamă reprezentanții diplomatici ai României, decretul prin care se
aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;
decretul prin care se declară mobilizarea parţială sau totală a forțelor armate; decretul
prin care se iau măsuri pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva ţării;
decretul prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgență; decretul prin care
se conferă decorații şi titluri de onoare; decretul prin care se acordă gradele de mareşal,
de generalşi de amiral; decretulprin care se acordă grațierea individuală.
Avându-se în vedere dispoziţiile constituționale şi legale, s-a subliniat că, în
prezent, contrasemnarea „este o condiţie procedurală de natură constituțională pentru
decretele Preşedintelui României şi pentru actele Guvernului şi, respectiv, de natură
legală pentru celelalte acte adoptate sau emise de autoritățile administraţiei publice”*.
2.3.6. Datarea
Datarea se face prin înscrierea datei la care a fost adoptat sau emis actul adminis-
trativ. Această operațiune este necesară deoarece astfel se verifică dacă la data
manifestării de voinţă organul administrativ avea competența necesară, dacă organul
colegial avea componența legală, dacă cvorumulcerut de legeera întrunitetc.?.
Data adoptării poatefi diferită de data publicării sau comunicării actului adminis-
trativ. În această situaţie, efectele juridice se produc de la data aducerii la cunoştinţă a
respectivului act particularilor sau de la o dată ulterioară menţionată în cuprinsul
actului.

2 D.C. Dragoş, op. cit., p. 45.
+1. Iovănaș, op. cit., p. 47; L. Chiriac, op. cit., p. 125,
Printre consecinţele practice ale datei emiterii unui act administrativ au fost eviden-
țiate următoarele!:
a) determină curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului către desti-
natar ori alte organe administrative, nerespectarea acestora putând angaja răspunderea
funcţionarului vinovat ori, în anumite situații, chiar eficacitatea actului administrativ
legal emis;
b) determină curgereatermenului maxim de 1 an pentru atacarea actului în conten-
cios administrativ de către autoritatea emitentă a actului.
2.4. Forme procedurale posterioare emiterii (adoptării) actelor

administrative
2.4.1. Comunicarea
Comunicarea reprezintă operaţiunea prin care organul administrativ competent

aducela cunoștință celuiinteresat actul administrativ, prin predare, prin afişare sau prin
alte mijloace admise de lege. De regulă, comunicarea are loc pentru actele adminis-
trative individuale. Faţă de persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ,
dar care sunt vizate indirect de acesta, comunicarea se consideră realizată atunci cânt
iau cunoştinţă efectiv de act?.
Potrivit art. 49 alin. (1) din Legeanr. 215/2001, hotărârile cu caracter individualale
consiliului local devin obligatorii şi produc efecte juridice de la data comunicării către
persoanele interesate.
2.4.2. Publicarea
Publicarea reprezintă operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus
la cunoştinţă cetăţenilor prin imprimare, prin afişare într-un loc public sau prin alte
mijloace de difuzare scrisă”.
Actele administrative cu caracter normativ se publică în mod obligatoriu. Această
cerință este o consecință a principiului conform căruia nimeni nu se poate apăra
invocând necunoaşterea unei dispoziţii cu caracter general şi obligatoriu (nemo censetur
ignorare legem). Principalele modalităţi de realizare a publicării o reprezintă impri-
marea în Monitorul Oficial al României (Partea I) sau în monitoarele oficiale ale
unităților administrativ-teritoriale.
Monitorul Oficial al României este publicaţia oficială a statului român, al cărui
editor este Guvemul României”. Editarea acestei publicaţii oficiale reprezintă un
serviciu public asigurat de Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, autoritatea
Guvernuluifiind exercitată prin Secretariatul General al Guvernului. În conformitate cu

? D.C. Dragoș, op. cit., p. 53.
*T. Drăganu, op. cit., pp. 135-136.
“Pentru o perspectivă diacronică asupra publicaţiilor oficiale ale statului român, a se vedea
B.B. Berceanu, Bibliografia publicaţiiloroficiale românești, 1640-1989, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003.
art. 4 din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României
(republicată)!, cu modificările şi completările ulterioare, publicaţia este structurată în
7 părți, în funcție de natura actelor supuse publicării, actele normative fiind publicate în
Partea PP. Procedura publicării în Monitorul Oficial al României, precum şi cea a
republicării şi a rectificării sunt stabilite în cuprinsul Ordinului Secretarului General al
Guvernuluinr. 591/2012.
Cu privire la obligația publicării actelor normative, Legea nr. 24/2000 (repu-
blicată), cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „în vederea intrării lor în
vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordo-
nanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor admi-
nistrative autonome, precum şi ordinele, instrucțiunile şi alte acte normative emise de
conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I” [art. 11 alin. (1)].
De la regula publicării actelor normative există şi unele excepţii, determinate de
domeniul special de reglementare. Art. 108 alin. (4) din Constituţia României prevede
că hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate. De
asemenea, art. 11 alin. (2) din Legeanr. 24/2000 exceptează de la obligativitatea publi-
cării în Monitorul Oficial al României următoarele: a) deciziile prim-ministrului clasifi-
cate, potrivit legii; b) actele normativeclasificate, precum şi cele cu caracter individual,
emise de autoritățile administrative autonome şi de organele administraţiei publice
centrale de specialitate.
La nivelul unităților administrativ-teritoriale se pot înființa servicii publice de
editare a monitoarelor oficiale sub forma unor servicii cu sau fără personalitate juridică
ori sub forma unor compartimente distincte în aparatul propriu al consiliului judeţean
! Republicată în M. Of. nr. 511 din 3 iulie 2017.

? În Partea 1 a Monitorului Oficial al României se publică următoarele categorii de acte: „A. actele
juridice ale Parlamentului: a) legile, hotărârile şi moţiunile; b) hotărârile și moţiunile celor două Camere
ale Parlamentului; B. actele cu caracter politic ale Parlamentului şi ale celor două Camere; C. actele
birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, potrivit legii; D. decizii ale preşedinţilor
Camerei Deputaţilor şi Senatului; E. actele Președintelui României: a) decretele; b) mesajele şi alte acte
adresate Parlamentului; F. actele Guvernului: a) hotărârile, cu excepţia celor care au caracter militar;
b) ordonanţele emise în temeiulunei legi speciale de abilitare; c) ordonanţele de urgenţă; d) declarațiile de
politică generală şi alte asemenea declaraţii; G. deciziile prim-ministrului, potrivit legii; H. actele norma-
tive ale organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, potrivit
competenţei lor stabilite prin lege, adoptate în vederea organizării executării legii; I. actele normative
adoptate de autoritățile administrative autonome și de alte autorități publice, potrivit competenţei lor con-
ferite prin lege, în vederea organizării executării legii; J. deciziile, hotărârile şi avizele Curţii Constitu-
ționale; K.acte ale plenului Consiliului Superior al Magistraturii, potrivit legii; L. deciziile pronunţate de
Secţiile Uniteale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie, ca urmare a soluționării recursurilor în interesul legii;
M. deciziile şi hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului, pronunţate în cazurile în care statul român
are calitatea de pârât; N. actele normative adoptate de persoanejuridice — altele decâtautoritățile publice —
care au fost abilitate prin lege să asigure executarea unorlegi; O. alte acte care, potrivit unordispoziţii
legale, se publică în Partea I a Monitorului Oficial al României”[art. 5 din Legeanr. 202/1998].
3 Ordinul S.G.G. nr. 591/2012 privind procedurile publicării, republicării şi rectificării, precum şi ale
publicării în numere speciale,cutiraj limitat, a actelor în Monitorul Oficial al României, publicat în M. Of.
nr. 437 din 30 iunie 2012.
ieAN
sau al Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Astfel de servicii publice se pot

înființa și sub forma unor compartimente distincte în aparatul propriu al consiliului
local al municipiilor şi sectoarelor municipiilor Bucureşti cu scopul editării unor moni-
toare oficiale proprii.
În conformitate cu prevederile art. 4 din O.G. nr. 75/2003!, cu modificările şi com-
pletările ulterioare, monitorul oficial al judeţului şi al municipiului București este
„publicaţia oficială care are ca obiect de activitate producția editorială,tipografică şi de
difuzare a actelor şi documentelor emise sau adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale, preşedintele consiliului judeţean, prefect și serviciile publice descen-
tralizate ale ministerelor şiale celorlalte organe centrale”. În monitorul oficial al jude-
țului şi al municipiului Bucureşti se vorpublica şi „hotărârile şi dispoziţiile cu caracter
normativ adoptate sau emise de autoritățile administraţiei publice locale din municipii,
sectoare ale municipiului Bucureşti sau din oraşe şi comune, ale căror prevederi sunt
obligatorii şi pentru alţi cetățeni decât cei din unitatea administrativ-teritorială
respectivă”.
Având în vedere că nu toate unitățile administrativ-teritoriale au posibilitatea edi-
tării unor monitoare oficiale proprii, legiuitorul a prevăzut şi alte modalităţi de aducere
la cunoștință publică aactelor normative adoptate sau emise de autorităţile adminis-
trației publice locale. În acest sens, art. 83 din Legea nr. 24/2000 (republicată), cu
modificările şi completările ulterioare, prevede că aceste acte administrative se aduc la
cunoștință publică prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local
de maretiraj. În doctrină a fost subliniat aspectulcă prin sintagma „aducere la cunoș-
tință publică” trebuie acceptată o sferă largă de mijloace de informare publică: organi-
zarea unei adunări publiceîn care săfie prezentat actul administrativ, afişarea pe pagina
web, anunţuri prin stații de amplificare, materiale informative în cutii poştale etc.?.
Aclele administrative individuale se comunică, de regulă, doar persoanelor intere-
sate, astfel că nu este necesară publicarea. Şi de la această regulă există excepţii, unele
prevăzute chiar în textul Constituţiei. Astfel, art. 100 alin. (1) prevede că decretele
Preşedintelui României se publică în Monitorul Oficial al României. De asemenea, în
cazul actelor Guvernului, textul constituţional nu face distincţie între caracterul
normativ sau individualal hotărârilor care trebuie publicate în Monitorul Oficial.
În doctrină a fost subliniată şi posibilitatea ca legea să condiţioneze și valabilitatea
unui act administrativ individual de publicarea acestuia. În acest caz, publicarea este
determinată de imposibilitatea comunicării actelor individuale într-un termen scurt către
un număr mare de persoane”. Exemplul clasic este celallistelor de alegători, care „sunt
în realitate alcătuitedintr-o sumă deacte individuale de drept administrativ, prin care se
atribuie statutul de alegătorfiecărui cetăţean în parte”.
1 0.G. nr. 75/2003 privind organizareaşi funcţionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor
oficiale ale unităților administrativ-teritoriale, publicată în M. Of. nr. 619 din 30 august 2003.
2 Art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 75/2003.
3 D.C. Dragoș, op. cit, p. 54.
it
Condiţiile de valabilitateale actului administrativ 65
În prezent,listele electorale cuprind cetăţenii cu drept de vot înscriși în Registrul

electoral. Ele sunt permanente şi suplimentare, iar în cazul listelor permanente se face
deosebireîntre listele electorale permanente din țară şilistele electorale permanente din
străinătate!.
Potrivit art. 49 alin. (1) şi (5) din Legeanr. 208/2015?, cu modificările şi completările
ulterioare, listele electorale permanente din țară se întocmesc și se tipăresc de către
primari, până cel maitârziu cu 3 zile înainteadatei alegerilor, pe secții de votare. Pe baza
datelor şi informaţiilor din Registrul electoral, ele cuprind următoarele: numele şi
prenumele alegătorului, codul numeric personal, domiciliul sau reşedinţa, dupăcaz, seria
şi numărul actului de identitate, numărul circumscripției electorale, numărul secţiei de
votare şi o rubrică destinată semnăturii alegătorului. Listele se semnează de primar şi de
secretarulunității administrativ-teritoriale, un exemplar rămânând la acesta din urmă, iar
un exemplar se predăbirourilor electorale ale secţiilor de votare pentru afişare.
Listele electorale permanente din străinătate se întocmesc şi se tipăresc de către
Autoritatea Electorală Permanentă”, se transmit biroului electoral pentru cetățenii
români cu domiciliul sau reşedinţa în afara țării. Aceste liste se transmit în termen de
5 zile dela stabilirea secţiilor de votare din străinătate şi, în conformitate cu art. 49
alin. (6) din Legea nr. 208/2015, cuprind următoarele: numele şi prenumele alegă-
torului, codul numeric personal, domiciliul sau reşedinţa din străinătate, dupăcaz, seria
şi numărul actului de identitate, numărul circumscripţiei electorale, numărul secţiei de
votare și o rubrică destinată semnăturii alegătorului. Listele electorale permanente din
străinătate se semnează de către împuterniciții preşedintelui Autorităţii Electorale
Permanente.
2.4.3. Aprobarea
Aprobarea reprezintă manifestarea de voință a unui organ superior prin care acesta
încuviințează un act deja emis sau adoptatde un organ inferior, în absenţa căreia actul
nu ar produce efectelejuridice valabile.
Aprobarea nu este un act juridic distinct, ci doar o condiţie de formă fără de care
actul supus aprobării nu poate fi executat. În consecință, aprobarea nu adaugă nimic la
! Modelullistelor electorale permanente din țară și din străinătate care este folosit la alegerile locale
şi parlamentare a fost aprobat prin Hotărârea Autorităţii Electorale Permanente nr. 2/2016 pentru apro-
barea modelelorlistelor electorale permanente care vor fi folosite la alegerile locale şi parlamentare,
publicată în M. Of. nr. 57 din 26 ianuarie 2016.
” Legeanr. 208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organi-
zareași funcționarea Autorității Electorale Permanente, publicată în M. Of. nr. 553 din 24 iulie 2015.
* Autoritatea Electorală Permanentăeste „o instituție administrativă autonomă cu personalitate juri-
dică și cu competență generală în materie electorală, care are misiunea de a asigura organizarea şi desfă-
șurarea alegerilor şi a referendumurilor, precum şi finanțareapartidelor politice şi a campaniilor electorale,
cu respectarea Constituţiei, a legii şi a standardelor internaţionale şi europene în materie [art. 100 alin. (1)
din Legea nr. 208/2015].
efectele juridice ale actului aprobat și nici nu acoperă viciile acestuia!. Revocarea
actului administrativ de către organul emitent se poate face fără aprobarea organului
superior.
Având în vedere că nu produc efecte juridice proprii, aprobările nu potfi atacate în
mod separat la instanța de contencios administrativ, actul juridic ce face obiectul
acțiunii fiind actul supus aprobării”. Pentru argumentesimilare celor exprimate în cazul
acordului, unii autori susţin opinia că trebuie chemaţiîn judecată atât organul emitent al
actului administrativ, cât şi organul superior care a aprobat, deoarece acesta a garantat
pentru legalitatea şi oportunitatea actului, chiar dacă nu a adăugatnimic la et.
Deoarece este o manifestare de voinţă a unui organ administrativ, aprobarea trebuie
să fie expresă. Legislaţia românească reglementează şi noțiunea de aprobare tacită,
însă aceasta are o sferă bine delimitată, fiind o modalitate alternativă de emitere sau
reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice. Procedura aprobării
tacite este definită de O.U.G.nr. 27/2003%, cu modificările şi completările ulterioare, ca
fiind „procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea
administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru
emiterea respectivei autorizaţii [art. 3 alin. (1) lit. b)].
Organul administrativ trebuie să soluţioneze cererea de autorizare, de regulă, în
termen de 30 de zile de la depunereaacesteia. Dacă organul administrativ nu răspunde
în termenul prevăzut de lege, autorizația de consideră acordată sau, după caz, reînnoită.
În conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2), răspunsul negativ al autorităţii admi-
nistrației publice competente, în termenul prevăzut pentru emiterea autorizaţiei, nu
echivalează cu aprobareatacită. O.U.G. nr. 27/2003 exclude de la procedura aprobării
tacite autorizaţiile emise în domeniulactivităţilor nucleare,a celor care privesc regimul
armelor de foc, munițiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi precursorilor, precum
și autorizaţiile emise în domeniul securităţii naționale [art. 2 alin. (1)].
În afară de aprobarea propriu-zisă, unii autori subliniază şi posibilitatea existenţei
unei aprobări substitutive. În această situaţie, aprobarea este solicitată de organul
administrativ superior, organulinferior fiind obligat să pună în executare actul aprobat.
Acţiuneaîn justiţie se introduce, în baza Legii contenciosului administrativ, împotriva
organului superior care a aprobat actul“. Un exemplu în acest sens este textul art. 104
alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, care permite preşedintelui consiliului Judeţean să
întocmească şi să supună spre aprobare consiliului judeţean regulamentul de organizare
şi funcţionare a acestuia, organigrama, statul de funcții şi regulamentul de organizareși
funcţionare a aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice
de interes județean și ale societăţilorşi regiilor autonome deinteres judeţean.
!L. lovănaș, op, cit., p. 45; L. Chiriac, op. cit., p. 122.

*T. Drăganu,op. cit., pp. 137-138.
3 L. Chiriac, op. cit., p. 122; D.C. Dragoş, op. cit., p. 56.
* O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, publicată în M. Of. nr. 291 din 25 aprilie
2003.
5 D. Apostol Tofan, op. cit., p. 41; A. Trăilescu, op. cit., pp. 189-190; R.N. Petrescu, op. cir., p. 328.
2.4.4. Confirmarea
În cadrul formelor procedurale posterioare emiterii sau adoptării actului adminis-
trativ, doctrina analizează şi confirmarea.
Într-o primă accepțiune, noțiunile de aprobare şi confirmare sunt echivalente, actul
administrativ adoptat sau emis de organuladministrativ inferior neputândfi pus în exe-
cutare fără confirmarea organului administrativ ierarhic superiori. Această formă de
confirmare nu produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Ca regulă,
acest tip de confirmareintervineîn cazulactelor administrative atributive de personal?.
De exemplu, comisia de susținere publică a tezei de doctorat propune acordarea
titlului de doctor dacă studentul-doctorand a îndeplinit toate cerinţele prevăzute în
programul de cercetareştiinţifică şi aprecierile asupratezei de doctorat permitatribuirea
calificativului „excelent”, „foarte bine”, „bine”sau „satisfăcător”. Ulterior, propunerea
se înaintează Consiliului Naţional de Atestare a Titlurilor, Diplomelorşi Certificatelor
Universitare (CNATDCU), organism consultativ, fără personalitate juridică, al
Ministerului Educaţiei Naţionale pentru validare. În urma evaluării dosarului,
CNATDCU propune ministrului educaţiei naţionale acordarea sau neacordarea titlului
de doctor. Diploma şi titlul de doctor se conferă de către instituția organizatoare de
studii universitare de doctorat, dartitlul de doctor se atribuie prin ordin al ministrului
educaţiei naționale, după validareatezei de doctorat de către CNATDCU:.
Într-o altă accepțiune, prin confirmare se înțelege manifestarea de voință prin care
un organ al administraţiei publice informează subiectul de drept interesat că înțelege
să-şi menţină un act administrativ anterior”. S-a atras atenţia că, în această ipoteză,
confirmarea „nu poate fi calificată nici măcar o formă procedurală necesară emiterii
actului, şi cu atât mai puţin un act complementar'%.
În fine, într-o altă accepțiune, prin confirmare se înțelege manifestarea de voinţă a
unui organ administrativ care urmăreşte să acopere un viciu de care este lovit propriul
act adoptat sau emis anterior, ori actul adoptat sau emis de un organ ierarhic inferior. În
acest caz, confirmarea este un act administrativ distinct de cel confirmat, care contri-
buie la valabilitatea acestuia şi determină curgerea unor noi termene de atac prevăzute
de Legea contenciosului administrativf.
!T. Drăganu,op. ciţ., p. 137.

21. lovănaş, op. cit, p. 46; R.N. Petrescu, op. ciz., p. 334; A. Trăilescu, op. cit., p. 190.
* Pentru reglementarea acestei proceduri, a se vedea art. 168-169 din Legea educaţiei naţionale
nr. 1/2011 (publicată în M. Of. nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificările şi completările ulterioare) și
art. 5-6 din Anexa 1 la Regulamentul de organizare şi funcționare al Consiliului Naţional de Atestare a
Titlurilor, Diplomelorşi Certificatelor Universitare (publicat în M. Of. nr. 248 din 4 aprilie 2016, cu modi-
ficările şi completările ulterioare).
* D.C. Dragoș,op. cit., p. 57.
5 A. Iorgovan,op. cit., p. 63.
“ A. Trăilescu, op. cit., p. 190; L. Chiriac, op. ciz., p. 128.
Capitolul IV
EFECTELE JURIDICE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV
Secțiunea 1
Noţiuni generale
Prin efectele juridice ale actelor administrative înțelegem drepturile şi obligaţiile

care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte. Orice act
administrativ este adoptat sau emis în scopul de a produce efecte juridice, respectiv în
vederea creării, modificării sau stingerii anumitor raporturi juridice!. În doctrină,
efectele juridice ale actelor administrative, precum şi consecințele social-economice şi
politice ale acestora sunt analizate sub sintagma„eficienţa actelor administrative”.
Forţajuridicăa actelor administrative se fundamentează pe prezumția delegalitate.
În baza acestei prezumţii, se consideră că actul administrativ a fost emis sau
adoptat cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege. Ca
urmare a importanței sale, prezumția de legalitate a fost aşezată „la baza întregului
edificiu și a teoriei regimului juridic administrativ”?. Sub aspectul efectelor juridice pe
care le produce, prezumția de legalitate este, de regulă,relativă (iuris tantum), deoarece
actele administrative pot fi atacate de cei vătămaţi în drepturile sau în interesele lor
legitime, urmând ca instanţele judecătoreşti să cerceteze legalitatea lor.
Prezumția de legalitate poate fi şi absolută (iuris er de iure) în cazulactelor admi-
nistrative care nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Potrivit art. 5 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, intră în această categorie: a) actele administrative ale autorităților
publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu
caracter militar.
Prezumția de legalitate este asociată cu alte două prezumţii: prezumția de autenti-
citate şi prezumția deveridicitate. Prin prezumția de autenticitate se înțelege calitatea
pe care o areactul administrativ dea fi considerat că provine în mod real de la organul
emitent, astfel cum reiese din forma exterioară a actului (antet, semnătură, ştampilă).
Prin prezumția de veridicitate se înțelege calitatea actului administrativ de a corespunde
adevărului. Ambele prezumţii au un caracter relativ, deoarece actele administrative se
mențin în vigoare atâta vreme cât corespund adevăruluiprivitor la autoritatea de la care
"E.L. Cătană, op. cit., p. 281.

21. lovănaş, op. cit., p. 52.
* D. Apostol Tofan, op. cit. p. 48.
* A. lorgovan, op. cit. p. 65.
Efectele juridice ale actului administrativ 69
emană şi la conţinutul lor!. Răsturnarea celor două prezumții se face în condiţiile pro-
cedurii înscrierii în fals prevăzută de Codul de procedură civilă?.
Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune cercetarea a trei
aspecte: momentul producerii de efecte juridice; întinderea efectelor juridice; încetarea
efectelorjuridice ale actelor administrative.
Secțiunea a 2-a
Momentul producerii de efecte juridice
În teoria actelor administrative s-a dezvoltat principiul potrivit căruia actele admi-
nistrative normative intră în vigoare din momentul publicării, iar actele administrative
individuale din momentul comunicării. Acestea sunt momentele de la care subiectele
iau cunoștință de conţinutul actului administrativ şi, în consecință,li se poate pretinde o
anumită conduită“.
Publicitatea actelor normative este unadintre consecinţele cele mai importante ale
principiului legalității, în condiţiile în care nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii
drept motiv al încălcării acesteia. Având în vedere că unele acte administrative indi-
viduale trebuie publicate în Monitorul Oficial sub sancţiunea inexistenţei (cazul hotă-
rârilor de Guvern care potfi atât normative, câtşi individuale”), s-a propus reformularea
acestei teze în sensul că actele administrative „încep să producă efecte juridice din
momentul în care ele au fost aduse la cunoştinţă, în formele prevăzute delege”*.
Într-o altă opinie s-a arătat că „ce contează este momentul de la care actul admi-
nistrativ îşi produce efecte juridice față de terţi”. În susținerea acestei afirmaţii s-a
subliniat că şi în cazulactelor administrative cu caracter intern acestea trebuie aduse la
cunoştinţaîntregului personal al organului administrativ avutîn vedere, pentru a putea
fi aplicate.
În conformitate cu prevederile art. 12 din Legea nr. 24/2000, actele administrative
normative devin obligatorii începând cu unuldintre următoarele momente:
! B.L. Cătană, op. cit, p. 281.

2 „Înscrisul autentic face deplină dovadă, față de orice persoană, până la declararea sa ca fals, cu
privire la constatările făcute personal de către cel care a autentificat înscrisul, în condiţiile legii” [art. 270
alin. (1)]. „Înscrisul autentic întocmit fără respectarea formelor prevăzute pentru încheierea sa valabilă ori
de o persoană incompatibilă, necompetentă sau cu depăşirea competenţei este lovit de nulitate absolută,
dacă legea nu dispune altfel” [art. 271 alin. (1)].
3 În doctrină s-a exprimat opinia că „pentru actele normative cu caracter militar efectele juridice vor
începe să se producăde la data primirii comunicării de către persoanele interesate”. A se vedea L.. Chiriac,
op. cil., p. 138.
+ R.N.Petrescu, op. cit., p. 338.
* Reamintim că, în conformitate cu prevederileart. 108 alin. (4) tezafinală din Constituţie, „hotărârile
care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate”,
*V. Vedinaş, op. cit., p. 119; E.L. Cătană, op. cit., p. 284.
7D. Apostol Tofan, op. cit., p. 5l.
a) la 3 zile de la publicarea lor, în cazul actelor care urmează a fi publicate în
Monitorul Oficial al României, Partea | (e.g., ordonanţele adoptate de Guvern
în baza
unei legi de abilitare), situaţie în care termenul de 3 zile se calculează pe
zile
calendaristice, începând cu data publicării, şi expiră la ora de 24,00 a celei de-atreia zi
dela publicare;
b) la momentul publicării în Monitorul Oficial al României, ParteaI, în cazul ordo-
nanțelor de urgență ale Guvernului (sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera
competentă să fie sesizată), hotărârilor Guvernului, deciziilor primului-ministru,
actelor
normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi al ordinelor, instrucţiu
-
nilor şi al altor acte normative emise de organele administraţiei publice centrale
de
specialitate;
c) la o dată ulterioară publicării în Monitorul Oficial, prevăzută în textul actului
administrativ.
Actele normative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
locale
intră în vigoare de la data aducerii la cunoștință publică prin modalitățile prevăzute
de
lege (afişarea în locuri autorizate și publicarea într-un cotidian local de maretiraj).
În cazul actelor administrative individuale, operațiunea comunicării efective este
importantă, deoarece de la această dată există posibilitatea realizării efectelor actului
juri-
dic de bunăvoie sau curg termenele deatac în procedura contenciosului administrativ.
De la regula conform căreia actele administrative normative încep să producă
efecte juridice din momentul publicării, iar actele administrative individuale din mo-
mentul comunicării există o serie de excepţii!:
a) actele administrative care prevăd o dată ulterioară de la care intră în vigoare
sau produc efectejuridice;
b) actele administrative care au caracter retroactiv, deoarece recunosc existenţa
sau întinderea unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere anterior:
- actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte Juridice
de la
data intrării în vigoare a actului desființat sau de la data adoptării/emiterii actului
de
desființare;
- actele administrative normative de interpretare care emană de la aceeaşi organ
care a adoptat sau emis actul interpretat sau de la un organ ierarhic superior, care
au
efectretroactiv dela data aplicării actului interpretat”;
!R.N. Petrescu, op. cit. p. 339.

? În doctrină această ipoteză a fost considerată ca „discutabilă” deoarece nu
poate fi permisă înlă-
turarea pe cale doctrinară a efectelor neretroactivităţii actelor normative prevăzute
deart. 15 alin. (2) din
Constituţie. În plus, s-a atras atenția că „este posibil ca actul de interpretare să apară
la o distanță mare în
timp faţă de data publicării actului interpretat” şi că unelesituaţii pentru care s-a
făcutaplicarea normelor
juridice de interpretare să fi fost realizate material (L. Chiriac, op. cit, p. 141).
Într-o opinie mai tranșantă
s-a susținut că actele interpretative „nu produc efecte retroactiv, din momentul adoptării
legii sau actului
normativ de interpretat, ci doar din momentul publicării sau comunicării lor (a actelor
interpretative)”,
aducându-se ca argument dispoziţiile art. 69 alin. (2) din Legeanr. 24/2000, conform
cărora interpretarea
legală intervenită „poate confirma sau, după caz,infirma ori modifica interpretările
judiciare,arbitrale sau
administrative, adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor câştigate”
(D.C. Dragoș, op. cit,
pp. 76-77).
Efectele juridice ale actului administrativ
71
- actele administrative jurisdicționale, care au efect retroa

ctiv deoarece se recunosc
părțilorsituații juridice preexistente emiterii actului;
- actele administrative normative contravenţionale mai favorabile.
Secţiunea a 3-a
Întinderea efectelor produse de actele administrative
În cazulîntinderii efectelor juridice produse de actele administrative,trebu

ie făcută
distincţie între actele administrative normative, care, în principiu, produc
toate cate-
goriile de efecte, fiind şi izvoare ale dreptului, şi actele administrative
individuale, care
dau naştere la raporturi de drept administrativ, dar şi la alte categorii de raportu
ri.
În cazul actelor administrative normative, se face deosebire între
actele cu caracter
intern, care produc efecte numai în interiorul organului administrativ de la
care emană,
şi actele normative, care produc efecte într-o sferă mai largă în cadrul aceleia
şi ierarhii
de autorităţi administrative sau în cadrultuturor autorităţilor administraţiei publice
.
Secţiunea a 4-a
Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative
Raporturile juridice care au luat naştere pe baza actelor administrative pot să înce-
teze prin două modalităţi principale:
a) prin producerea unui fapt material juridic căruia legea îi atribuie acest efect,
precum expirarea termenului de valabilitate sau executarea actului administrativ;
b) prin intervenția unuialt act juridic contrar primului, care are ca scop suprima
rea
efectelorjuridice ale actului anterior definitiv sau temporar.
Intervenirea unuifapt material poatefi o modalitate de încetare a efectelor Juridice
,
ca regulă, doar pentru actele administrative individuale. Între aceste fapte material
e au
fost reținute următoarele: decesul destinatarului actului, încetarea existenţei
persoanei
Juridice, executarea unei obligaţii materiale (de exemplu, desființarea sau edificar
ea
unei construcții), trecerea unui anumit interval de timp (de exemplu, prescripţia
aplicării
sancțiunii amenzii contravenţionale după 6 lunide la data săvârşirii faptei)!. Pentrua
se
produce încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ printr-un fapt
material
este necesarăo dispoziție expresăa legii.
Renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual nu duce la încetare
a
efectelorjuridice ale acestui act, deoarece manifestarea unilaterală de voinţă a organul
ui
administrativ produce efecte până când actul administrativ este revocat de
un organ
administrativ sau anulat de instanța judecătorească?.
!A.-S. Ciobanu, op. cit., pp. 81-82; E.L. Cătană, op. cit., p. 286.
* A. Iorgovan, op. cit., p. 72; L. Chiriac,op. cit, p. 143.
Pentru actele administrative normative, această modalitate de încetare a efectelor

juridice este excepțională, singura situaţie posibilă fiind în cazul actelor administrative
normative temporare, „ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului
— fapt material — pentru care au fost emise”!. În toate celelalte situaţii, efectele actelor
administrative normative nu pot înceta printr-un fapt material, deoarece, fiind de
aplicare repetată, aceste acte nu pot să-și piardă valabilitatea prin producerea unei
transformări în lumea materială înconjurătoare.
Actele juridice care au ca efect încetarea efectelor juridice ale actelor administra-
tive sunt acte de autoritate prin care se dispune revocarea, anularea sau abrogarea
actului administrativ. Majoritatea autorilor includ în această enumerare şi suspendarea,
deşi aceasta din urmă este o modalitate de întrerupere a efectelor juridice ale unui act
administrativ, şi nu de încetare definitivă a lor.
$1. Suspendarea
Suspendarea actelor administrative reprezintă operațiunea de întrerupere temporară

a efectelor juridice şi intervine atunci când există îndoieli asupra legalității sau
oportunității unuiact administrativ. Ca urmare a suspendării, actul administrativ devine
neaplicabil în mod temporarşi provizoriu, dar el continuă să existe în ordinea juridică”.
În doctrină s-a arătat că este necesar a se face distincţia între suspendarea unui act
juridic şi suspendareaefectelor sale juridice. În primul caz are loc întreruperea produ-
cerii oricărui efect de către actul respectiv, iar în al doilea cazse întrerup doarefectele
juridice ale actuluiîn cauză”.
Actul administrativ suspendat poate avea caracter normativ sau individual, dar sus-
pendarea poate fi dispusă numai după publicarea, respectiv după comunicarea actului”. În
plus, actul administrativ poate fi suspendat pe cale administrativă numai în măsura în care
el ar putea fi revocat de către administraţie, deoarece „suspendarea nu poate fi privită
decât ca o măsură administrativă prealabilă unei eventuale revocăria actului în cauză”%.
Unii autori consideră că suspendarea poate consta şi în amânarea producerii efec-
telor juridice“. În acest sens, se dă ca exemplu art. 49 alin. (2) din Legea administrației
publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care
prevede că „aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în
termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect”, aceasta fiind o situaţie de
suspendare pe o perioadă determinată a actelor administrative normative adoptate de
consiliul local.
IR.N. Petrescu, op. cit., p. 356; A. Trăilescu, op. cit, p. 198.

27. Drăganu,op. cit., p. 278.
* A. Trăilescu, op. cif., p. 194.
5 O. Podaru, op, cit., p. 339. Cu privire la acest aspect, în doctrină a fost invocatși principiul general
de drept qui potest maius, potest et minus (|. lovănaş, op. cit., p. 54).
* A. Iorgovan, op. cit., p. 94; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 63.
Cu privire la posibilitatea suspendării actului administrativ sub forma amânării pro-

ducerii efectelor juridice ale acestuia, s-a exprimat obiecţia, la care achiesăm, că „din
moment ce un act administrativ intră în vigoare la o datăulterioară emiterii sale, nu se
poate spune că în acest răstimp (de la data emiterii sale până la data intrării în vigoare)
actul administrativ este suspendat, dat fiind că, neproducând nici un efect juridic în
perioada de timp menţionată, suspendareaeste lipsită de obiect”.
Suspendarea poate interveni în baza unei dispoziţii exprese a legii (ope legis) sau
ca urmare a unui act aparținând unei autorităţi publice (instanţa de contencios admi-
nistrativ, organul care a emis actul sau organulierarhic superior).
Un exemplu de suspendare de drept a actului administrativ este cel prevăzut de
art. 123 alin. (5) din Constituţie, din care decurg prevederile art. 3 alin. (1) şi (3) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulte-
rioare. În baza acestor dispoziţii constituţionale și legale, actele adoptate sau emise de
consiliul judeţean, consiliul local sau primar sunt suspendate de drept atunci când sunt
atacate de prefect la instanţa de contencios administrativ.
În funcţie de autoritatea publică care dispune suspendarea, se disting următoarele
tipuri de suspendarea actelor administrative:
a) suspendarea în baza unui act adoptat sau emis de organul ierarhic superior în
cadrul controlului exercitat asupra activităţii organelorinferioare;
b) suspendareaîn baza deciziei de „retractare vremelnică”a organului emitent;
c) suspendarea dispusă prin hotărâre judecătorească.
Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justi-
ficate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după epuizarea procedurii prealabile,
persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea execu-
tării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanței de fond. Când în
cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu
public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi
introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau urmare a uneisesizări [art. 14 alin. (3)].
În afară de acesttip de suspendare, Legea nr. 554/2004 prevede şi posibilitatea sus-
pendării executării actului administrativ de către instanța de fond atunci când s-a
solicitat această măsură odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până
la soluţionarea acţiunii în fond. În temeiulart. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
instanţa de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ
unilateral pentru motivele prevăzute la art. 14 din acelaşi act normativ, până la solu-
ționarea definitivă a cauzei.
Suspendarea actelor administrative încetează în momentul în care actul admi-
nistrativ este anulat sau revocat de către organele administrative competente ca urmare
! R.N. Petrescu, op. cit., p. 354.

2 C.-S, Săraru, op. cit., p. 105; D.C. Dragoș, op. cit., pp. 87-88; C. Pupăzan, Modalităţi de încetare a
efectelorjuridice ale actelor administrative, în Analele ştiinţifice ale Universităţii «AL.I. Cuza» din laşi,
tomul LIV, Ştiinţe Juridice, 2008, 135.
3 Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
a constatării caracterului său ilegal sau inoportun. Suspendareaîncetează şi ca urmare a

repunerii în vigoarea actului administrativ suspendat, dacă s-a constatat că este legalşi
oportun. Atunci când suspendarea a fost dispusă de instanța de contencios admi-
nistrativ, suspendareava înceta odată cu rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
$2. Revocarea
Revocarea este o modalitate de încetare a efectelor juridice ale unui act admi-
nistrativ prin manifestarea de voință expresă a organului administrativ emitent sau a
organului ierarhic superiori. Atunci când organul care dispune revocarea este chiar
organulemitental actului, revocarea mai este numită şi retractare sau retragere?.
Motivele care pot atrage revocarea actului administrativ sunt în legătură cu
ilegalitatea sau inoportunitatea acestuia. În funcţie de momentul în care intervin,
cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării sau emiterii
actului administrativ?.
În doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia revocarea poate fi dispusă doar de
organul care a adoptat sau emis actul administrativ, atunci când constată că actul este
ilegal sau inoportun. Această opinie a rămas izolată, dar ea îşi găsește justificarea în
stabilirea unor diferențe între revocare şi anulare, pornind de la organul competent să
dispună această sancţiune. Astfel, dacă în privința revocării organul competent este
doar „serviciul public administrativ care a adoptat sau emis actul respectiv”, anularea
poate fi dispusă„de un organ al administraţiei publice ierarhic superior sau de un organ
al puterii judecătoreşti”.
În cazul organului ierarhic superior, sfera revocării trebuie limitată doarla actele
administrative individuale, „pentru a nu se confunda cu abrogarea şi numai pentru
motivede inoportunitate pentru a nu se confundacu anularea”5.
Revocarea trebuia înţeleasă și ca un principiu al regimului juridic al actelor admi-
nistrative, indiferent dacă acestea au caracter normativ sau individual”. Având în vedere
1 L. Chiriac, op. cit., p. 150; D.C. Mâţă, Aspecrs regarding the termination of the legaleffects of
normative administrative acts, în vol. Conferinţei ştiinţifice internaţionale „Challengesofthe Knowledge
Society”(12-13 mai 2017), „Nicolae Titulescu” University Publishing House, 2017, p. 484. Pentru opinia
că revocarea unui act administrativ este manifestarea de voinţă prin care doar autoritatea emitentă a actului
determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii deoarece revocarea
făcută de autoritatea cu drept de controlierarhic este anularea,a se vedea: C.G. Rarincescu, op. ciz., p. 118;
D.C. Dragoş, op. cit., pp. 80-81.
2 R.N. Petrescu, op. cit., p. 346; V. Vedinaş, op. cit., p. 124.
? A, lorgovan, op. cit., p. 85; D. Apostol Tofan,op. cit., p. 70; 1. lovănaş, op.cit., p. 55.
* VL. Prisacaru, op. cit., pp. 231-233. Precizăm că prin noțiunea de „serviciu public administrativ”
autorul citat înțelege organele administraţiei publice, instituţiile publice și regiile autonome de interes
public.
5 A. Trăilescu,op. cit, p. 195.
* T. Drăganu, op. cit, p. 186; D. Apostol Tofan, op. cir, p. 69; R.N. Petrescu, op. cit., p. 346;
C. Pupăzan, op. cit, p. 131.
locul dominant al principiului revocabilității în dreptul public, se consideră că „revo-

carea actelor administrative trebuie considerată ca o manifestare a regimului de putere
publică specifică acestoracte”.
Ca urmare a adoptării Legii nr. 554/2004, s-a subliniat că pentru prima dată s-a
reglementat, într-o manieră parțială, instituția revocării actului administrativ?. Regle-
mentând procedura plângerii administrative prealabile, art. 7 alin. (1) din Lege prevede
că „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana
care se consideră vătămată într-un dreptal său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emi-
tente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 dezile de la
data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia. Pentru motive temei-
nice, persoana vătămată, destinataral actului, poate introduce plângerea prealabilă, în
cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu
maitârziu de 6 luni dela data emiterii actului”.
În cazul actelor administrative normative, principiul revocabilităţii are caracter
absolut”. Aceasta înseamnă că organele administraţiei publice pot oricând să revoce un
act administrativ normativ prin adoptarea sau emiterea unui alt act administrativ cu
forță juridică cel puţin egală“. Legea nr. 554/2004 prevede că „în cazul actului admi-
nistrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulatăoricând”[art. 7 alin. (11)].
Pentru actele administrative individuale se acceptă mai multe excepţii de la apli-
carea principiului revocabilității, care decurg din natura actului, din efectele pe care
le-au produs sau din voinţalegiuitorului:
a) actele administrative cu caracter jurisdicțional, având în vedere stabilitatea de
care se bucură acestea în raport cu celelalte tipuri de acte administrative, ele putând fi
anulate doar de instanţele judecătoreşti, în urma formulării uneicăi deatac“;
b) actele administrative prin care se aplică sancţiuni specifice răspunderii admi-
nistrative (răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea contravenţională şi
! 1. Brad, Revocarea actelor administrative. Instituţia revocării sub exigenţele dreptului european,
? În doctrină s-a subliniat că principiul revocabilităţii actelor administrative rezultă din dispoziţiile
art. 21 şi art. 52 din Constituţie. A se vedea E.L. Cătană,op. ciz., p. 288.
* Din punct de vedereistoric, acest principiu se regăseşte în principiul formulat de art. 4 din
Constituţia franceză din 24 iunie 1793: „o generație nu poate supune legilor sale generaţiile viitoare”
(O. Podaru, op. cit., p. 305).
+ În doctrina clasică a dreptului administrativ revocabilitatea actelor administrative normative a fost
explicată în următorii termeni: „În chestiunile de interes public, organul administrativ lucrând repede şi
energic, poate foarte uşor să greşească. Este natural dar să dea funcţionaruluiposibilitatea, ca în cazul când
ar fi constatat eroarea, să poată reveni, să modifice actul făcut, să-l revoce chiar, reparând încă ceea ce se
poate repara. Astfel, pe când actele judecătorului sunt definitive şi irevocabile, actele organului admi-
nistrativ sunt revocabile. Pe când actul judecătoresc poate fi modificat sau anulat numai de judecătorul
superior, actul administrativ poate fi retras sau modificat de însuşi autorul lui” (V. Onişor, op. cit,
pp. 455-456).
răspunderea patrimonială), deoarece aceste acte nu pot fi revocate de organulcare le-a

emis sau de celierarhic superior, darpotfi anulate de autorităţile competente!;
c) actele administrative atributive de statut personal, deoarece au fost emise pe
baza unei activităţi anterioare a unei persoane, iar revocarea ar fi inutilă din moment ce
persoanainteresată ar puteacere oricând emiterea unuiact cu acelaşi conținut”;
d) actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de
lege prin stabilitate”;
e) actele administrative care au dat naştere la raporturi de drept privat (raporturi
juridice civile, raporturi juridice de muncă) ori sunt emise ca urmare a existenţei unor
contracte civile sau administrative, deoarece raportul contractual s-a născut prin
acordul de voințăal părților şi nu poate înceta ca urmare a unei manifestări unilaterale
de voinţă“;
f) actele administrative care au fost realizate material, deoarece prin revocare nu
se mai poate stabilisituaţia anterioară;.
Achiesăm la opinia că irevocabilitatea unui act administrativ nu poate fi invocată,
chiar dacă acesta se încadrează într-unadintre excepţiile de la principiul revocabilităţii
actelor administrative, atunci când actul pe care partea îşi întemeiază un drept a fost
emis prin manevre frauduloase sau dolosive. În această situaţie, s-a subliniat că „dacă
s-ar recunoaşte stabilitate unor drepturi obținute prin manopere dolosive sau frau-
duloase, ar însemnalegalizarea unei situaţii în vădită contrazicere cu legea, ceeanu este
admisibil”*.
Pentru a fi valabil, actul de revocare trebuie să aibă aceeaşi forță juridică, cu res-
pectarea procedurii de emitere şi cu admiterea posibilității unei acțiuni la instanța de
contencios administrativ”.
Efectele juridice determinate de revocarea pe motiv de ilegalitate sunt pentru trecut
(ex func), atunci când cauzele sunt anterioare ori concomitente, sau pentru viitor
(ex nunc), atunci când cauzele sunt ulterioare adoptării sau emiterii actuluit. În cazul
! E.L. Cătană, op. cit., p. 289.

* C. Pupăzan, op. cit., pp. 133-134. Au fost incluse în această categorie: actele de identitate (certifi-
catul de naştere, cartea de identitate, pașaportul), diplomele şcolare, diplomele universitare.
3 Un exemplu îl reprezintătitlurile de proprietate eliberate de Comisia judeţeană de fond funciar în
condiţiile Legii fondului funciar nr. 18/1991 (republicată în M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998), cu modi-
ficările și completările ulterioare. Comisia judeţeană de fond funciar este numită prin ordin al prefectului şi
este considerată „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională”[art. 52 alin. (1) din Legea
nr. 18/1991].
+ În doctrina din perioada postbelică s-a susținut că această excepţie nu este aplicabilă atunci când
contractul are la bază un act administrativ care emană de la un organ administrativ căruia ambele părți con-
tractante îi sunt subordonate ierarhic. A se vedea T. Drăganu, op. cit, p. 218.
5 Suntirevocabile, de exemplu,autorizația de demolare a unei construcții care a fost deja demolată
sau autorizația de construire după ce lucrările s-au executat. A se vedea A. Trăilescu,op. cit., p. 196.
*R.N. Petrescu, op. cit., p. 353.
7 A. Iorgovan, op.cit., p. 85.
8 V. Vedinaş, op. cit., p. 124. Precizăm că în doctrina interbelică cu privire la revocarea actelor admi-
nistrative se sublinia că: „acela care retrage sau modifică actul, urmărește să suprime, pentru viitor, efec-
tele juridice ale actului, fie în total, fie în parte, dar nu poate să le suprime pentru trecut”(P. Negulescu,
op. cit., p. 399).
i ăi
revocării actului administrativ pe motiv de inoportunitate, efectele produse sunt doar

pentru viitor, toate efectele juridice produse înainte de revocare rămânând valabile!. Cu
privire la actele administrative normative, s-a subliniat că, din perspectiva exigențelor
impuse de art. 15 alin. (2) din Constituţie, aceste acte pot fi revocate doar cu efecte
pentru viitor (ex nunc), cu excepţia actelor din materie contravenţională mai favorabile?.
Un aspect important este şi acela că revocarea trebuie înțeleasă nu doar ca o
modalitate de încetarea efectelorjuridice,ci şi ca o modalitate de desființare a unui act
administrativ?. Din acest motiv, în doctrină s-a subliniat imposibilitatea acceptării
existenței unei revocări parțiale, folosirea acestei noțiuni în cuprinsul art. 7 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004 fiind considerată o „confuzie terminologică””.
Dacăactul administrativ a intrat în ordineajuridică şi a produs efecte juridice, el nu
mai poate fi revocat, modalitatea legală de desființare a acestuia fiind acțiunea în
justiție, care poate fi introdusă de autoritatea publică emitentă. Potrivit art. 1 alin. (6)
din Legea nr. 554/2004, „în cazul admiterii acţiunii, instanţase pronunţă, dacă a fost
sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validității actelorjuridice înche-
iate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelorjuridice produse de
acestea. Acțiunea poatefi introdusă în termen de un an dela data emiterii actului”.
Actele administrative normative pot fi modificate de către organul administrativ
superior prin adoptarea unor acte normative noi care au o forță juridică superioară şi
prin care se reglementează în mod diferit raporturile social-economice reglementate de
actul normativ inferior. Actele administrative individuale pot fi modificate de organul
administrativ superior doar dacă acestea nu ţin de competenţa exclusivă a organelor
administrative inferioare. În această ultimă situaţie, organul superior poată să reco-
mande organului inferior să emită un alt act în baza raporturilor de subordonare
ierarhică”.
$3. Anularea
Anularea este definită drept „operaţia juridică ce constă într-o manifestare de

voință în scopul de a determina, în mod direct, desființarea actului şi, deci, încetarea
efectelor definitive produse de acesta”.
Obiectal anulării poatefi atât un act administrativ individual, cât şi un act adminis-
trativ normativ. Faptele materiale ale administraţiei publice nu potfi anulate, deoarece
constau în transformări aduse lumii materiale. În consecință, se apreciază că „ar fi un
nonsens să li se poată aplica sancţiunea nulităţii, căci bunul transformat printr-un fapt
!R.N. Petrescu, op. cit., p. 348; L. Chiriac, op.cit. p. 153.

2 O. Podaru, op. cit., p. 307.
3D.C. Mâţă, op. cit., p. 485.
+1, Brad, op. cit., pp. 57-58.
* A. Iorgovan, op. cif., p. 72.
material nu poate fi readus în starea anterioară decât tot printr-un fapt material, iar nu
printr-o simplă manifestare de voință”!.
În dreptul administrativ nu se face o distincţie netă între nulitatea absolută şi
nulitatea relativă a actului administrativ, având în vedere că anularea se dispune indi-
ferent dacă actula încălcat o normă care ocroteşte un interes legitim public sau privat.
Doctrina clasică a subliniat că „în dreptul public nu-și găseşte loc gama de nulităţi cu
consecințe diferite şi cu anume determinări a dreptului de invocarea lor?, această
interpretare fiind acceptată şi în practica judiciară”. Chiar şi în acest context, unii autori
au făcut diferență între actele nule de drept, care „în aparenţă au o existență perfect
legală, însă sunt atinse de un viciu capital”, şi actele anulabile, care „violând un text
special de lege, pot fi anulate într-un anumit termen prescris de lege, după trecerea
căruia numaiele rămân definitive şi executorii pentru totdeauna”.
Autorii contemporani susțin necesitatea recunoaşterii unor distincții în privinţa cau-
zelor de nulitate pentru a se da „posibilitatea oricărei persoane interesate de a cere
constatarea nulității actelor administrative prin care se încalcă normele legale impe-
rative şi implicit interesul public”. Sunt considerate cauze de nulitate absolută urmă-
toarele: încălcarea normelor de competenţă, nesocotirea interesului general în favoarea
unor interese personale (deturnarea de putere sau excesul de putere), nerespectarea
condițiilor de formă prevăzute în mod expres de lege pentru validitatea unor acte
administrative, nerespectarea oricăror dispoziții imperative ale legii care ocrotesc un
interes public”.
Într-o altă opinie s-a arătat că este posibilă structurarea cauzelor de nulitate ale
actelor administrative „după cum ele vizează condiţii de fond (stabilite prin norme de
drept administrativ material) sau condiţii de formă (stabilite prin norme de drept
administrativ procesual)”*. În consecință, nerespectarea unor condiţii de fond privind

? C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu, op. cit, p. 797.
3 „Actele de autoritate ale organelor administrative având prin natura lor un caracter general, şi
anularea lor nu poate avea decât tot acelaşi caracter, şi deci să fie absolută, căci altfel asemeneaacte şi-ar
putea pierde însușirea esențială de generalitate, creîndu-se posibilitatea casă contribuie să producă efecte
față de unele persoaneși de a fi inoperante față de acele faţă decare au fost declarate anulateîn urma unei
acțiuni în contencios, ceea ce ar fi contra naturei actelor administrative şi deci ar fi inadmisibil. De altfel,
acest efect absolutal acţiunilor de contencios, în anulare, a fost consacrat şi de legea contenciosului admi-
nistrativ din 23 decembrie 1925, după cum reiese din art. 6 al citatei legi, prin care se dă dreptinstanțelor
cărorale sunt deferite asemeneaacțiuni, de a anula actul administrativ atacat; ori, în dreptul administrativ,
în care nulităţile relative sunt contrare firei sale, anularea nu poate să aibă, în lipsa vreuneialterestricțiuni,
decât caracterul absolut care s-a arătat mai sus” (Curtea de Apel lași, secţia a Il-a, 1928, apud
C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op. cit, p. 798).
* M. Văraru, op. cit., p. 211. Sunt considerate „vicii capitale” următoarele: a) incompetenţafuncţio-
narului sau a autorității emitente; b) greşita aplicare a legii; c) violarea intereselor superioare de stat;
d) greşitaîntrebuințare a legii (deturnarea de putere).
5M. Văraru, op. cit., p. 220.
* A, Trăilescu, op. cit., p. 197.
7 C. Pupăzan,op. cit, p. 128.
conţinutul actului atrage nulitatea absolută a actului administrativ, iar nerespectarea

unor condiţii de formă determină nulitatea relativă a actului!.
La nivel normativ, art. 17 din O.G. nr. 2/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede posibilitatea constatării nulității procesului-verbal din oficiu de către
instanţa sesizată cu o plângere împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare
a contravenţii pentru lipsa menţiunilor privind: numele şi prenumele agentului
constatator; numele şi prenumele contravenientului; codul numeric personal pentru
persoanele care au atribuit un asemenea cod; denumirea și sediul persoanei juridice;
fapta săvârşită şi data comiterii acesteia; semnătura agentului constatator.
Avându-se în vedere această dispoziţie legală, în doctrină a fost subliniată nece-
sitatea nuanțării nulităţii în dreptul administrativ prin conturarea unei teorii a delimitării
nulităţii în nulitate absolută şi nulitate relativă (anulabilitate)?. Cu privire la această din
urmă noțiune, s-a subliniat că, având în vedere că „nerespectarea unei condiții de formă
poate să nu atragă scoaterea din vigoare a actului administrativ dacă ea este confirmată,
fie printr-un act ulterior al organului emitent, fie printr-o formă procedurală ce emană
de la un organ ierarhic superior, putem să utilizăm şi noțiunea de anulabilitate”?. În
doctrină s-a exprimatşi opinia că „în dreptul administrativ nu avem nulitate relativă (în
sensul civilist al termenului), decât într-o singură ipoteză: aceea a contractelor admi-
nistrative, când se încalcă o normă care protejează interesul privat al celui care a
contractat cu administraţia”.
Cauzele anulării unui act administrativ sunt anterioare sau concomitente emiterii
sau adoptării lui, deoarece nu este de conceput ca un act administrativ să fie legal în
momentulemiteriilui, iar ulterior să devinăilegal;.
Anularea poatefi totală sau parțială. Aceasta din urmă poate fi dispusă atunci când
dispoziţia anulată nu condiționează existența celorlalte dispoziții ale actului adminis-
trativ. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul soluțiilor pe care le poate pronunţa cu privire la cererea de chemare
în judecată, instanţa de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte,
actul administrativ.
În doctrină nu există un punct de vedereunitar cu privire la autoritățile competente
să anuleze actele administrative.
! R.N.Petrescu, op. cir., p. 343.

2Nulitatea absolută intervine când se încalcă o condiţie delegalitate de mare importanță, stabilită în
concret, în funcţie de dispoziţiile normelorjuridice care conturează regimul juridic al actului administrativ
în discuţie. Anulabilitatea (nulitatearelativă) intervine pentru nerespectarea unei condiții de legalitate de
mică importanță. (...) În lipsa unor dispoziţii cu caracter de principiu, într-un Cod de procedură admi-
nistrativă, suntem de părere că o distincţie a nulităţii actelor administrative în nulitate absolută şi anula-
bilitate nu se poate face decât pentru acele materii în care există precizări exprese ale legii (cum ar fi
art. 17 din O.G.nr. 2/2001)”. A se vedea D. Apostol Tofan, op. cit., p. 83.
3 A, Iorgovan, op. cit., p. 75.
5 A. Iorgovan, op. cil., p. 8.
Majoritatea autorilor consideră că anularea actelor administrative poate fi dispusă

de organul ierarhic superior, organul însărcinat cu atribuţii de control specializat sau de
instanța de judecată!. Organele administrative ierarhic superioare exercită acest drept
„ca o consecinţă a dreptului de control general, motiv pentru care dreptul de anulare nu
e necesar a fi prevăzut expres"?.
Spre exemplu,în temeiul art. 28 alin. (2) din Legeanr. 90/2001 privind organizarea
şi funcționarea Guvernului României şi a ministerelor”, cu modificările şi completările
ulterioare, Guvernul are dreptul ca, în exercitarea controlului ierarhic, „să anuleze
actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice
din subordinea sa, precum şi ale prefecților”. Potrivit art. 28 alin. (1) teza a II-a din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (republicată), cu modifi-
cările şi completările ulterioare, „ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice
centrale pot propune Guvernului măsuride anulare a ordinelor emise de prefect, dacăle
consideră nelegale”.
În cazul actelor administrative adoptate sau emise de autorități ale administraţiei
publice care nu se subordonează ierarhic altora (consiliul local, primarul, consiliul
judeţean, preşedintele consiliului judeţean), anularea poate fi dispusă doar de către
instanța de judecată”. Instanţele de contencios administrativ exercită dreptul de anulare
a actelor administrative în baza art. 21, art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie,
precum şi a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Într-o altă opinie, se susţine că anulareatrebuie înțeleasă ca o modalitate de desfiin-
țare a actelor administrative rezervată exclusiv instanțelor judecătoreşti, în timp ce
revocarea este o modalitate de desființare al cărei titular este numai un organ admi-
nistrativ€. Pentru susținerea acestui punct de vedere s-a arătat că problema este, în
esență, de natura terminologică şi că este necesară această delimitare pentru ca revo-
carea şi anularea să dobândească „coerență internă, singura care le justifică utilitatea”.
În doctrină a fost evidenţiată şi posibilitatea ca măsura anulării să rămână în competenţa
unui organ administrativ atunci când acesta este o autoritate administrativ-juris-
dicţională:.
! Ibidem, p. 80; R.N. Petrescu, op. cit., p. 344; V. Vedinaş, op. cit., p. 130; C. Manda, op. ci., p. 416;
A. Trăilescu, op. cit., p. 197; D. Brezoianu, op. cit., p. 9]; L. Chiriac, op. cit., p. 159; D.C. Dragoș, op. cil.,
p. 78.
2 V. Vedinaș, op. cit., p. 129; L. lovănaș, op. cir., p. 62.
3 Publicată în M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001.
SE.L. Cătană, op. cit., p. 292.
*1. Brad, op. cit., pp. 59-63; O. Podaru, op. cit., p. 333; C.-S, Săraru, op. cit., p. 109. În acest sens, s-a
propus de aproape un deceniu ca „viitorul Cod de procedură administrativă să consacre expres principiul
potrivit căruia anularea nu poate fi pronunţată decât de instanța de judecată, iar revocarea să revină
exclusiv autorității emitente sau a autorității ierarhic superioare”. A se vedea D. Apostol Tofan, Nulitatea
actelor administrative. Corelaţia nulitate-revocare-inexistenţă. Aspecte controversate în doctrină, legis-
laţie şijurisprudenţă, în Dreptul nr. 1/2017, p. 135.
71. Brad, op.cit., p. 63.
8 A,-S. Ciobanu, op. cif., p. 109.
Achiesăm la opinia exprimată în sensul posibilității dispunerii anulării actului

duh.
administrativ de către instanța de contencios administrativ şi, în mod excepţional, de

către un organ administrativ-jurisdicțional. Subliniem menţiunea că, prin implicaţiile
sale în practica administrativă şi judiciară, această problemă este esențială pentru
regimuljuridic al actului administrativ, fiind necesar să facă obiectul unei reglementări
expreseîn viitorul Cod de procedură administrativă).
În limitele actualului cadru normativ, un argument în sprijinul acestei teorii
decurge şi din dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004: „Autoritatea publică
emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea
acestuia,în situația în care actul nu mai poatefi revocat întrucâta intratîn circuitul civil
şi a produs efecte juridice”. Chiar dacă prin această dispoziție legiuitorul a avut în
vedere actele administrative individuale ale căror efecte juridice au ieşit din sfera
regimului de drept administrativ?, considerăm că este relevantă delimitarea operațiu-
nilor juridice pe care le pot realiza organele administrative emitente şi, respectiv,
instanţa de contencios administrativ.
Efectele anulării sunt diferite în funcţie de situaţia dacă anularea actului admi-
nistrativ s-a făcut pentru motive deilegalitate sau pentru motive de inoportunitate:.
Autorii care susţin că anularea poate fi dispusă şi de organul ierarhic superior subli-
niază această distincție în condiţiile în care, în această ipoteză, actul administrativ poate
fi anulat şi pentru lipsă de oportunitate. Anularea actelor administrative individuale
pentru motive de ilegalitate are efecte şi pentru trecut (ex func), în timp ce anularea
actelor administrative normative produce efecte numai pentru viitor (ex nunc). În acest
sens, art. 23 din Legea nr. 554/2004 prevede că hotărârile judecătoreşti definitive „prin
care s-a anulatîn tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general
obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. La solicitarea instanțelor, aceste hotărârise
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau în monitoarele oficiale ale
judeţelor ori al municipiului București.
Atunci când actul administrativ este anulat pentru motive de neoportunitate,
efectele se produc doar pentru viitor (ex nunc), el păstrându-şi efectele juridice produse
până la data emiterii actului de anulare”.
În opinia care limitează sfera organelor care pot dispune anularea actului admi-
nistrativ doarla sfera instanţei de contencios administrativ se arată că desființarea actului
se poate face doar pentru motive de ilegalitate. Trebuie însă reţinut că, din analiza
jurisprudenţei administrative, în doctrină a fost recunoscută posibilitatea instanței de a
1 D.C. Mâtă, op. cit, p. 484.

2 D. Apostol Tofan, op. cit., p. 134; O. Podaru, op. cit., p. 289.
* Pentru opinia că revocarease diferenţiază de anulare prin temeiul acestora, „revocarea putând avea
ca temei ilegalitatea sau inoportunitateaactului administrativ, pe când anularea este sancţiunea ilegalităţii
actului administrativ”, a se vedea D.C. Dragoș, op. cit., p. 77.
* A. Trăilescu,op. cit., pp. 197-198; R.N. Petrescu, op. cit., p. 345; C. Pupăzan,op. cit., p. 130.
5 A. Iorgovan, op. cit., p. 82; V. Vedinaş, op. cit., p. 131.
cerceta şi oportunitatea emiterii actului administrativ „în contextul constatării excesului

de putere cucare autoritatea emitentă a actului administrativ a acţionat”.
Indiferent de sfera autorităţilor care pot dispune anularea, considerăm că poate fi
reţinut ca o regulă a regimuluijuridic al anulării actului administrativ faptul că „anu-
larea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care
au fost condiţionate, sub aspectullegalităţii, de existenţa acestui act administrativ”?. S-a
atras însă atenția că, dincolo de valabilitatea acestui principiu, în practică există nume-
roase dificultăți generate de absența unor mijloace procedurale care să susțină în mod
necondiţionat acest efect”.
$4. Abrogarea
Abrogarea reprezintă procedura prevăzută de lege pentru scoaterea din vigoare a

actelor normative în general, inclusiv a actelor administrative cu caracter normativ”.
În doctrină, abrogarea este prezentată ca fiind o modalitate distinctă de încetare a
efectelorjuridice ale actelor administrative normative, inclusă fie în categoria anulării”,
fie în cea a revocării“. În această ultimă perspectivă s-a făcut precizarea că un element
propriu al abrogării îl constituie posibilitatea pronunțării abrogării nu numaide organe
ale administraţiei publice, ci și de către Parlament. Având în vedere ierarhia actelor
normative, legea poate oricând să abroge un act administrativ normativ, astfel că, spre
deosebire de revocare, care este „o modalitate rezervată Administraţiei, abrogarea poate
fi opera atât a Administraţiei, cât şi a Parlamentului”.
Abrogarea se realizează prin efectul legii sau prin adoptareaori emiterea unuialt
act administrativ de acelaşi nivel sau de nivel superior?. În cazul în care prevederile
cuprinse într-un act administrativ anterior contravin unei noi reglementări având aceeaşi
forță juridică sau o forță superioară, se consideră că abrogarea este implicită”. Unii
autori consideră abrogarea tacită ca o formă de modificare a actelor administrative
normative prin prisma „nevoii constante ca organul administrativ să se adapteze la
!D. Apostol Tofan, op. cit., p. 133; C.-S. Săraru, op. cit.,p. Il.
? A. lorgovan, op. cit. p. 82; V. Vedinaş, op. cit., p. 131,
* A.-S. Ciobanu, op. cit. p. IL.
* A.P. Parlagi, op. cit., p. 3. În doctrină s-a exprimat și opinia, rămasă izolată, conform căreia „insti-
tuia abrogării se aplică, în mod corespunzător,şi actelor administrative individuale cu executare continuă
în timp, chiar daca ea nu este reglementată. Astfel, autorizaţiile de funcţionare sau de exercitare a unei
activități pot fi abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor câștigate de beneficiari şi a
perioadei de valabilitate a autorizaţiei”(D.C. Dragoș, op. cit.. p. 91).
€ L. Chiriac, op. cit, p. 151; A. Trăilescu, op. cit., p. 195; O. Podaru, op. cit., p. 335; C.-S. Săraru,
op. cit., p. 105; E.L. Cătană, op. cir., p. 289.
71. Brad, op. cit., p. 70.
& D.C. Mâţă, op.cit., p. 485.
”1. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cir., p. 326.
schimbările ce se produc în viața economică, socială şi politică, în vederea asigurării

interesului generat”!.
Efectele abrogării se produc numai pentru viitor (ex nunc), indiferent dacă intervine
pentru inoportunitatea sau pentru ilegalitatea actului administrativ supus abrogării?.
Legea nr. 24/2000 califică abrogarea ca un „eveniment legislativ” care poate inter-
veni după intrarea în vigoare a unui act normativ, alături de modificare, completare,
republicare, suspendare „sau altele asemenea”[art. 58 alin. (1)].
Abrogarea poate fi totală, când încetează toate prevederile actului administrativ
normativ abrogat, sau parțială, când anumite prevederi ale actului respectiv continuă să
rămânăîn vigoare”. Potrivit art. 64 alin. (5) din Legea nr. 24/2000, abrogările parţiale
„sunt asimilate modificărilor de acte normative, actul normativ abrogat parțial rămâ-
nând în vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate”. În situaţia în care, în mod succesiv,
intervin mai multe abrogări parțiale, ultima abrogare vatrebui să se refere la întregul act
normativ, şi nu doar la textele rămase în vigoare.
Abrogarea are caracter definitiv. În acest sens, art. 64 alin. (3) din Legea
nr. 24/2000 prevede, cu valoare de principiu, că „nu este admis ca prin abrogarea unui
act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial”. De la această
regulă se admite o singură excepție, prevăzută tot în cuprinsul Legii nr. 24/2000: „pre-
vederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost
respinse prin lege de către Parlament”[art. 64 alin. (3)].
În doctrină s-a apreciat că efectul de „regenerare” al normelor abrogate mai
operează şiîn situaţiile în care s-a admis excepţia de neconstituționalitate a uneilegi sau
ordonanțe abrogatoare“. Jurisprudența instanței de contencios constituțional este
constantă în sensul următoareiinterpretări: în perioada cuprinsăîntre intrarea în vigoare
a legii de abrogare şi publicarea deciziei de constatare a neconstituţionalității normei
abrogatoare, dispozițiile abrogate nu produc efecte juridice, dar după publicarea
deciziei acestea„reintră în fondul activ al legislaţiei”.
Legea nr. 24/2000 prevede, în art. 58 alin. (2), posibilitatea abrogării unui act
normativ „de importanță şi complexitate deosebită” şi în perioada cuprinsă între data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi data prevăzută pentru intrarea
lor în vigoare. Această posibilitate este condiționată de împlinirea cumulativă a trei
condiții: a) existența unei situaţii temeinic justificate; b) abrogarea să fie dispusă de
către autoritatea emitentă a actului abrogat; c) abrogarea să intre în vigoare la aceeaşi
dată cu actul normativ supus acestui eveniment legislativ.

2 O. Podaru, op. cit., pp. 334-335.
+ A-S. Ciobanu, op. cif., p. 82.
$5. Inexistenţa
Actele administrative inexistente nu prezintă o aparenţă de legalitate şi nu pot fi

puse în executare. Prin această caracteristică, actul inexistent se deosebeşte esențial de
actul administrativ lovit de nulitate care, bucurându-se de prezumția de legalitate,
produce efecte juridice până în momentul constatării, cu efect retroactiv, a nulităţii
actului!.
Teoria inexistenţei actului administrativ este acceptată de majoritatea autorilor,
fiind considerată o creaţie a doctrinei juridice administrative româneşti din perioada
interbelică?. Autorii din această perioadă considerau cafiind inexistente „actele admi-
nistrative care nu pot avea nici umbră de existență legală, sunt născute moarte, caşi
cum nu ar fi fost şi fără nici o putere'?. S-a subliniat însă că „în dreptul administrativ
cazurile de inexistență sunt în general destul de rare şi consistă, fie atunci când un
particular se ingerează în exercițiul unei funcțiuni administrative fără să aibă vreo
calitate, fie când vreun agent public săvârşeşte o atât de flagrantă disprețuire a legii
încât pretenţiunea lui apare în mod evident şi de la început, ca fiind lipsită de orice
fundament legal, când, spre exemplu, depăşeşte cu totul competența sa de agent
administrativ, spre a intra în domeniulaltei puteri, legiuitoare sau judecătoreşti, conţi-
nând ceea ce se numeşte o uzurpare de putere”. Exemple de acte inexistente erau
decretele regale necontrasemnate de ministrul responsabil sau regulamentele unui
consiliu comunal sau judeţean adoptat în urma unor deliberări organizate în alt loc
decât cel destinat şi menționat în convocare.
Categoria actelor inexistente a fost acceptată „cu necesitate din punct de vedere
teoretic” şi în perioada postbelică subliniindu-se că aceste acte „nu au nevoie de fi
declarate nule, de organul de stat competent, pentru a fi lipsite de efecte juridice,ci
această constatare va puteafi făcută de oricine, căci, departe de a se putea bucura de o
prezumție de legalitate, ele sunt lovite devicii atât de vizibile, încât nimeni nu le poate
atribui nici măcar un momentcaracterul de acte juridice obligatorii”.
În doctrină se face distincţie între inexistența de fapt ŞI inexistența Juridică. În
primul caz, voința nu a fost exprimată niciodată, sub nicio formă. În al doilea caz,
voinţa a fost exprimată, dar „dreptul, în considerarea unor vicii capitale care o afec-
tează, nuîi recunoaşte nici măcar existenţa”. În alţi termeni, s-a făcut diferenţă între
inexistența materială, atunci când actul nu există în realitate, şi inexistența juridică,
atunci când „ilegalitatea este atât de gravă şi flagrantă încât depăşeşte simpla nulitate”.
De reţinut că actul inexistent nu generează, nu modifică şi nu stinge raporturi
juridice conform intenției emitentului, însă poate produce efecte juridice echivalând cu
un fapt materialjuridic,licit sau ilicit. Un astfel de efectîl reprezintă obligația restituirii
! A. Trăilescu, op. cit., p. 198; R.N. Petrescu,op. cit., p. 345.

2 A. lorgovan, op. cit., p. 74; C. Manda, op. cit., p. 415.
5M. Văraru, op. cit.,p. 211.
+ C.G.Rarincescu, op, cit., pp 340-341.
5 T, Drăganu,op. cit., p. 152.
$ O. Podaru, op. cit., p. 395.
prestației necuvenite, precum plata nedatorată a unui impozit fixat printr-un act
inexistent!.
Inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat: instanța de
judecată, organe administrative, destinatarii actului inexistent, alte persoane fizice şi
juridice?.
Printre cazurile de inexistenţăreţinute în doctrină, menționăm: actul administrativ a
fost emis în baza unei legi abrogate; actul administrativ nu a fost adoptat sau emis în
formă scrisă; actul administrativ a fost adoptat sau emis de un organ care nu este
competent material şi teritorial; prin actul administrativ se soluţionează un litigiu de
competenţainstanței judecătoreşti”.
In cazul actelor administrative normative, găsim mențiuni cu privire la inexistență
în cuprinsul prevederilor Constituţiei referitoare la actele Președintelui României şi la
actele Guvernului. Astfel, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituţie, nepublicarea
decretului Preşedintelui în Monitorul Oficial atrage „inexistența decretului”, iar în
conformitate cu art. 108 alin. (4), nepublicarea atrage „inexistenţa hotărârii sau a
ordonanţei”.
Având în vedere aceste prevederi constituționale, s-a subliniat că, în prezent, inexis-
tențatrebuie considerată „nu numai o noțiune, darşi o instituţie de ordin constituţional”.
În consecință, s-a arătat că nepublicarea actelor administrative normative atrage sancţi-
unea inexistenței dacă publicarea acestor acte este o condiţie de validitate. Nu are
relevanță dacă respectivele acte administrative sunt adoptate sau emise de autorităţi ale
administrației publice centrale ori de autorități ale administraţiei publice locale”.
În doctrină a fost subliniat interesul practic al stabilirii inexistenţei unui act admi-
nistrativ. Avându-se în vedere actele care nu pot fi atacate în contenciosul adminis-
trativ, s-a atras atenția că „dacăinstanțele nu potsă se pronunţe pe cale directă asupra
legalităţii acestor acte, ele pot constata inexistența lor”*. Dificultăţile practice sunt
evidente în condiţiile în care cadrul normativ nu prevede o procedură judiciară care să
aibă ca obiect constatarea inexistenţei unui act administrativ”. Această situaţie trebuie
apreciată cafiind firească în condiţiile în care stabilirea limitelor până la care operează
prezumția de legalitate nu se „poate face în mod abstract, ci pentru fiecare caz în parte,
în funcţie de situaţia concretă.
Unii autori consideră că odată ce se află în fața instanţei judecătoreşti, actul admi-
nistrativ inexistent poate face obiectul unei excepţii de nelegalitate?”.
!E.L. Cătană, op. cit., p. 293.

2 D.C. Mâţă, op. cit., p. 486.
3V. Vedinaş, op. cit., p. 131; V.I. Prisacaru, op. cit., p. 221; C.-S. Săraru, op. cit., p. 14.
* A. Iorgovan, op. cit., p. 79.
SR.N.Petrescu, op. cit., p. 346.
7 A.-S. Ciobanu, op. cit, p. 116. În doctrină s-a exprimat opinia că „în cazul în care se refuză
executarea unui act inexistent şi persoana respectivă este sancționată, contestarea sancțiunii implică
ridicarea excepţiei de inexistențăa actului ce se pretinde a fi fost respectat” (D.C. Dragoş, op. cit., p. 80).
31. lovănaş,op. cit., p. 66.
? L. Chiriac, op. cit., p. 158.
Capitolul V
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
Secțiunea 1
Teoria generală a contractului administrativ
Ş$1. Aspecte introductive
Legeanr. 554/2004 a contenciosului administrativ asimilează în mod expres actelor

administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice „care au ca obiect punerea
în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice, prevăzândposibilitatea stabilirii prin
legi specialeşi a altor categorii de contracte administrative [art. 2 alin. (1) lit. c!)].
Pentru a denumi această categorie a actului administrativ, unii autori folosesc
noțiunea de act administrativ de gestiune considerată ca fiind mai potrivită decât
noțiunea de contract administrativ, ca urmare a deosebirilor esențiale dintre acest act
juridic al administraţiei și un contract civil. Actul de gestiunea beneficiat de o amplă
analiză în doctrina româneascăinterbelică, atunci când au apărut şi primele obiecţii cu
privire la dificultatea identificării acestei categorii în condiţiile în care „Statul în
realitate are o singură activitate, fără să se poate preciza întotdeauna când această acti-
vitate se exercită în calitate de putere publică şi când în calitate de reprezentantlegalal
personalității lui juridice”!.
În doctrina epocii, prin acte de gestiunese înțeleg „actele prin care se conservă, se
măreşte sau se micşorează activul patrimoniului Statului şi pe care administraţia le
îndeplineşte în numele Statului sau subdiviziunilor sale”?. Într-o altă perspectivă, care
accentuează aspectul contractual al actelor de gestiune, acestea au fost prezentate ca
fiind „toate acele acte juridice cu caracter contractual, sau făcute pentru valorificarea
unor drepturi contractuale, săvârşite de Stat în calitate de persoană juridică și pentru
administrarea patrimoniului său”?.
Autorii contemporani au definit actul administrativ de gestiune ca fiind „actul
juridic încheiat, pe de o parte, de un serviciu public,iar pe dealtă parte, de un particular

* C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu, op. cit., p. 447. Spre deosebire de actul de gestiune, prin
actul administrativ de autoritatese înţelege „actul prin care autoritatea administrativă ordonă sau interzice
ceva în raporturile dintre particulari, comportându-se astfel ca putere publică” (Curtea de Casaţie,
secția
a III-a, Decizia nr, 633/1928, apud C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op. cit., p. 443).
* C.G. Rarincescu, op. cit., p. 147.
Contractele administrative 87
(persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină), ce are ca obiect
achizi-
ționarea de produse, executarea de lucrări şi prestarea de servicii, precum
şi conce-
sionarea șiînchirierea unor bunuri mobile şi imobile, aparţinând proprietăţii publice a
statului, județului sau comunei”!.
Pentru un alt autor, actele administrative de gestiune sunt „acte juridic
e pe care
autoritățile administraţiei publice le încheie cu diverse persoane fizice sau Juridice, prin
acordul de voință al părţilor, în regim de drept public sau de drept privat, pentru
administrarea domeniului public şi privat şi organizarea de servicii publice în vederea
satisfacerii unorinterese generale”?.
Actele administrative de gestiune se împart în două categorii, în funcţie decalitatea
în care le încheie organul administraţiei publice: a) acte de gestiune publică, numite şi
contracte administrative, pe care administraţia le încheie în calitate de putere publicăşi
care sunt supuse unuiregim juridic preponderent de drept public; b) acte de gestiune
privată, denumite şi contracte de drept comun, pe care administraţia le încheie în
calitate de persoanăjuridică civilă şi care sunt supuse unui regim Juridic preponderent
de drept privat?.
Teoria contractelor administrative reprezintă una dintre direcţiile constante de
cercetare în doctrina dreptului administrativ. Geneza ei a fost identificată în Jurispru-
denţa Consiliului de Statşi în doctrina franceză, în cadrul căreia Gaston Jăze, profesor
la Facultatea de Drept din Paris şi autor al unor lucrări de referință în materie (Les
contrats administratifs, Paris, 1927; Les contrats de | Administration, Paris, 1934), a
subliniat diferențele dintre contractul administrativ şi contractul civil pornind de la
efectele diferite ale celor două categorii de actejuridicet.
În România,teoria contractelor administrative a apărut şi s-a dezvoltat în contextul
dezvoltării raporturilor juridice dintre administraţie şi întreprinzătorii particulari ce
aveau ca obiect concesiunea unor lucrări publice sau servicii publices. Doctrina româ-
neascădin perioada interbelică a avut o poziţie oscilantă cu privire la acceptarea teoriei
contractelor administrative, denumite în doctrină şi contracte de drept public. Analiza
acestei probleme a dus la identificarea a trei curente cu privire la această teorie:
a) acceptarea teoriei contractului administrativ doar pentru contractul de concesiune
(]. Vermeulen, E.D. Tarangul, 1.G. Vântu); b) negarea noţiunii de contract administrativ
(A. Teodorescu, P. Negulescu); c) acceptarea teoriei contractului administrativ pentru
toate contractele încheiate de administrația publică (P. Strihan)f. Jurisprudenţa din
aceeaşi perioadăa recunoscut existenţa şi denumirea contractelor administrative, consi-
derând că „fiind făcute de administraţie pentru satisfacerea unui serviciu public întrunesc
!V.I. Prisacaru, op. cit., p. 250.

? A. Trăilescu, op. cit., p. 199.
* Ibidem; E. Bălan,op. cit., p. 159.
* P.-L, Frier, ]. Petit, op. cir, p. 391; A. Iorgovan, op. cit, p. 101; A.-S. Ciobanu, op. cit, p. 118;
L. Chiriac, op. cit, p. 180.
> D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. 1, p. 97.
$ A. Iorgovan, op. cit. pp. 108-112; R.N. Petrescu, op. cit, p. 361; E.L. Cătană, op. cit., p. 294.
anna
net
lirice
prin aceasta caracterele unor acte de autoritate de competenţainstanţelor de contencios

administrativ conform art. 1 din legea din 23 decembrie 1925”!.
În urma analizei jurisprudenţei Curţii de Casaţie au fost reţinute următoarele
concluzii”: a) contractele administrative sunt contracte încheiate de administraţie în
legătură cu funcţionarea serviciilor publice administrative, deosebindu-se de contractele
de drept privat prin faptul că sunt guvernate de regulile dreptului public; b) consim-
țământul părților contractante ca respectivul contract să fie supus regimului de drept
public trebuie să fie dedus din faptul că părţile au stipulat în contract competența
instanţei de contencios administrativ, şi nu a celei de drept comun; c) judecata litigiilor
privitoare la contractele administrative trebuie să fie de competenţa instanțelor de con-
tencios administrativ.
După instaurarea regimului comunist, teoria contractelor administrative a fost
abandonată,fiind recuperată într-o formă parțială la începutul deceniuluial optulea prin
studiile profesoarei Valentina Gilescu (Universitatea din Bucureşti) referitoare la con-
tractul de specializare universitară.
În ultimele două decenii, într-un context socio-economic în care contractul revine
ca principal instrument juridic generator de drepturi şi obligaţii corelative, teoria con-
tractului administrativ a câştigat noi dimensiuni în doctrina românească. Au contribuit
la aceasta şi dezvoltarea teoriei serviciului public, precum şi prevederile constituționale
privind proprietatea publică“.
Natura juridică a contractelor încheiate de administraţia publică a generat contro-
verse în doctrina apărută în această perioadă. În mod parţial, o parte dintre aceste
controverse s-au epuizat odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului admi-
nistrativ nr. 554/2004, care a asimilat actului administrativ „şi contractele încheiate de
autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”,
lăsând posibilitatea legiuitorului ca prin legi speciale să prevadă şi alte categorii de
contracte administrative. Modificările aduse Legii contenciosului administrativ nu au
afectat, în mod substanţial, concepția legiuitorului, asupra reglementării contractului
administrativ, putând fi remarcată doar o reaşezare textului din art. 2 alin. (1) lit. c) în
art. 2 alin. (1) lit. c!) şi eliminarea prevederii finale privind competenţa instanțelor de
contencios administrativ”.
i Curtea de Casaţie, secţia a III-a, Decizia nr. 1030/1929, apud C. Hamangiu, R. Hutschneker,
G. Iuliu, op. cit., p. 448.
2 C.G. Rarincescu, op. cit., pp. 198-199.
3D. Apostol Tofan, op. cit., p. 98.
+ În acest sens,este evidenţiatart. 136 alin. (4) din Constituţie, care prevede că: „Bunurile proprietate
publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice,ele potfi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită
instituţiilor deutilitate publică”. A se vedea V. Vedinaş, op. cit., p. 139.
5 A se vedea, în acest sens, art. ] pct. 1-2 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în M. Of. nr. 658 din
30 iulie 2018.
re
ona
sută
Enumerarea contractelor administrative în art. 2 alin. (1) lit. c!) din Legea
nr. 554/2004 nu este exhaustivă, aspect apreciat ca fiind pozitiv în literatura de
specialitate, deoarece dezvoltarea economiei de piață se reflectă şi în diversificarea
actelor de natură contractuală încheiate între autoritățile publice şi persoanele de drept
privat sub forma contractelor de parteneriat public-privatl.
În doctrină s-a atras atenţia că, în ciuda clarificărilor cu privire la natura juridică a
contractului administrativ prin dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, sintagma
de „contract administrativ” este evitată încă de legiuitorul român”. Pornind de la rea-
litatea că în legislația occidentală se foloseşte frecvent sintagma „contract adminis-
trativ”, iar în reglementările Uniunii Europene se utilizează noţiunea de „contract
public”, s-a propus de lege ferenda consacrarealegislativă a sintagmei „contract admi-
nistrativ” şi „în actele normative care reglementează anumite tipuri de contracte, cum
sunt, spre exemplu, recentele legi în materia contractelor de achiziţie publică, respectiv
a contractelor de concesiunede lucrărişi servicii”>.
Cu aceste particularități terminologice, principalele contracte administrative regle-
mentate în legislaţia românească sunt următoarele:
a) contractul de achiziție publică având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de
produse sau prestarea de servicii, reglementat prin Legeanr. 98/2016 privind achiziţiile
publice“, cu modificările și completările ulterioare;
b) contractul sectorial, reglementat prin Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile secto-
riale5, cu modificările şi completărileulterioare;

? Cu titlu excepțional, menţionăm utilizarea acestei sintagme în art. 30 din O.U.G. nr. 392018
privind parteneriatul public-privat, cu modificările şi completările ulterioare: „contractul de parteneriat
public-privat încheiat în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență este contract
administrativ”. Textul este identic cu prevederile art. 30 din Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul
public-privat, publicată în M. Of. nr. 954 din 25 noiembrie 2016, act normativ care a fost abrogat prin
art. 45 din O.U.G. nr. 39/2018.
3E.L. Cătană, op. cit, p. 297. Într-un sens asemănător, a se vedeaşi I.C. Dinu, C. Dinu, Cristalizarea
noțiunii de contract administrativ. Actualitatea şi importanţa contractului administrativ în dreptul admi-
nistrativ român, în Revista de drept public nr. 3/2012, pp. 47-48.
* Publicată în M. Of. nr. 390 din 23 mai 2016. Prin acest act normativ a fost transpusă în dreptul
românesc Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind
achizițiile publice, care, împreună cu Directiva 2014/25/UEa Parlamentului European și a Consiliului din
26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate deentitățile care îşi desfășoară activitateaîn sectoarele apei,
energiei, transporturilor şi serviciilor poștale, au înlocuit Directivele 2004/17/CE şi 2004/18/CE ca
elemente fundamentale ale cadrului legislativ privind achiziţiile publice. Pentru detalii cu privire la
procesul de implementare a acestei noi generaţii de reglementări europene în materie de achiziţii publice, a
se vedea: M.A. Raţiu, Dreptul achizițiilor publice, vol. |, Contractul de achiziție publică. Regimuljuridic
aplicabil atribuirii contractului, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2017, pp. 25-27; D. Cimpoeru, Achiziţii
publice. Concesiuni. Remedii şi căi de atac, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2016, pp. 5-12; P. Lăzăroiu,
1. Cochinţu, M.A. Popescu, M.V. Cârlan, Curs de achiziții publice. Aspecteteoretice şi aplicaţii practice,
ed. a 2-a, revizuită şi adăugită, Ed. Hamangiu, București, 2018, pp. 26-38.
idozana
=
.
-
Ei
4
c) contractul de concesiune delucrări şi contractul de concesiune de servicii, regle-
isaaetu
mentate prin Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de
servicii!, cu modificările şi completările ulterioare;
d) contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, reglementat prin O.U.G.
nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică”,
cu modificările şi completările ulterioare;
e) contractul de parteneriat public-privat, reglementat prin O.U.G. nr. 39/2018
privind parteneriatul public-privat?, cu modificările şi completările ulterioare.
$2. Definiţia, trăsăturile şi clasificarea contractelor administrative
Contractul administrativ a fost definit drept „un acord de voinţă,dintre o autoritate

publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, şi alte subiecte de
drept, pe de altă parte (persoane fizice, persoane Juridice sau alte organe ale statului
subordonate celeilalte părți), prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes general,
prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în
valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publică”?.
Pentru un alt autor, contractul administrativ reprezintă „acordul de voinţă între o
autoritate publică sau un împuternicit al acesteia şi una sau mai multe persoane fizice
sau juridice, de drept privat sau de drept public, prin care se urmăreşte realizarea unui
interes public şi căruiai se aplică un regim special, de drept administrativ”.
În dreptul românesc există şi definiţii legale ale unor contracte administrative.
Potrivit art. 3 alin. (1) lit. 1) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modi-
ficările şi completările ulterioare, contractul de achiziţie publică reprezintă „contractul
cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului administrativ, încheiatîn scris între unul
sau mai mulți operatori economici şi una ori mai multe autorități contractante, care are
ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii”.
Contractul sectorial este „contractul cu titlu oneros, asimilat potrivit legii, actului
administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulți operatori economici şi una sau mai
multe entități contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse
sau prestarea de servicii în scopul realizării activităţii lor principale în unul dintre
! Publicată în M. Of. nr. 392 din 23 mai 2016.

2 Publicată în M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006.
3 Publicată în M. Of. nr. 427 din 18 mai 2018.
*'V. Vedinaș, op. cit., p. 140.
$ În art. 3 alin. (1) lit. m)-o) sunt definite contractul de achiziţie publică de lucrări, contractul de
achiziție publică de produse şi contractul de achiziţie publică de servicii. Cu privire la definiţia contractului
de achiziție publică din art. 3 alin. (1) lit. |) al Legii nr. 98/2016, s-a remarcat cătextul legal a preluat
definiția contractului de achiziție prevăzută în art. 2 alin. (1) pct. 5 al Directivei 2014/24/UE, dar a adăugat
caracterul de act administrativ asimilat. Pentru motivaţie şi consecințe, a se vedea M.A. Raţiu, op. cit.,
pp. 56-63.
91
Contractele administrative
domeniile definite de prezenta lege ca fiind relevante” [art. 3 alin. (1) lit. k) din Legea
pr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, cu modificărileși completările ulterioare].
Conform art. 5 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de
lucrări şi concesiunile de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, contractul
de concesiune de lucrări este un „contractcutitlu oneros, asimilat potrivit legii actului
administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entități contractante
încredinţează executarea de lucrări unuia sau mai multor operatori economici, în care
contraprestația pentru lucrări este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata
rezultatul lucrărilor care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoţit de o plată”.
Acelaşi act normativ defineşte contractul de concesiune de servicii ca fiind un
„contract cu titlu oneros, asimilat potrivit legii actului administrativ, încheiat în scris,
prin care una sau mai multe entități contractante încredințează prestarea şi gestionarea
de servicii, altele decât executarea de lucrări prevăzută lalit. g) [contractul de conce-
siune de lucrări — n.a.], unuia sau mai multor operatori economici, în care contra-
prestaţia pentru servicii este reprezentatăfie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile
care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată”[art. 5 alin. (1) lit. h)
din Legeanr. 100/2016].
Contractul de parteneriat public-privat este acel contract administrativ care se
încheie pentru realizarea unui parteneriat public-privat contractual! sau a unui parteneriat
public-privat instituționaP. Potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 39/2018, parteneriatul
public-privat are ca obiect „realizarea sau, după caz, reabilitarea şi/sau extinderea unui
bun sau a unor bunuri care vor aparţine patrimoniului partenerului public şi/sau operarea
unui serviciu public, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgență”.
Având în vedere principalele opinii exprimate în doctrină, putem reţine urmă-
toarele trăsături principale ale contractului administrativ”:
a) reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice sau alt
subiect de drept autorizat de o autoritate a administrației publice, pe de o parte, şi un
particular, pe de altă parte;
b) particularul se angajează, în schimbulunei sume de bani, să asigure funcționarea
unui serviciu public ori să efectueze o lucrare publică care reprezintă obligaţia legală a
administrației;
! Parteneriatul public-privat contractual este „parteneriatul public-privat realizat în temeiul unui

este
contract încheiat între partenerul public, partenerul privat şi o societate nouă al cărei capital social
partenerul privat care va acționa ca societate de proiect” [art. 4 alin. (1) lit. a) din
deținut integral de
O.U.G. nr. 39/2018].
2 Parteneriatul public-privat instituţional este „parteneriatul public-privat realizat în temeiul unui
contract încheiat între partenerul public și partenerul privat, prin care se constituie de către partenerul
public şi partenerul privat o societate nouă, care va acţiona ca societate de proiect şi care, ulterior înre-
gistrării în registrul societăţilor, dobândește calitatea de parte la contractul de parteneriat public-privat
respectiv” [art. 4 alin. (1) lit. b) din O.U.G.nr. 39/2018].
3 A. Iorgovan, op. cit., p. 118; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 99 A.-S. Ciobanu, op. cit., pp. 125-136;
A. Trăilescu, op. cit., p. 20].
c) părţile trebuie să accepte clauzele de natură regulamentară stabilite prin lege,

sauîn baza legii, prin hotărâre a Guvernului;
d) autoritatea administraţiei publice saucel autorizat de o autoritate a administraţiei
publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligațiile sale decât uneialteautorităţi
a administraţiei publice;
e) particularul poate ceda drepturile sau obligațiile care decurg din contractul
administrativ doar cu acordul autorităţii administrativetitulară a contractului;
f) autoritatea administraţiei publice poate modifica sau denunța unilateral con-
tractul atunci când interesul public cere, când particularulnu şi-a îndeplinit din culpă
obligaţiile contractuale ori când executarea devine prea împovărătoare pentru particular,
g) soluţionarea litigiilor privind încheierea, executarea şi încetarea contractului
administrativ revine, de regulă, instanței de contencios administrativ.
Precizăm că această ultimă trăsătură a contractului administrativ trebuie privită
într-o manieră flexibilă. Competența jurisdicției administrative de a soluţiona litigiile
privind încheierea şi executarea contractelor administrative a fost acceptat inițial, în
Franţa, ca fiind singurul criteriul de departajare a contractelor administrative de
celelalte contracte ale administraţiei publice. Ulterior, acest criteriu a fost atenuat, fiind
acceptate şi altele, precum: prezenţa clauzelor exorbitante sau participarea directă a
contractanțilorla realizarea serviciilor publice.
În istoria reglementării contenciosului administrativ din România, actele de ges-
tiune ale administraţiei, indiferent că erau acte de gestiune publică sau acte de gestiune
privată, au fost date în competența de judecată a instanțelor de drept comun. Spre
exemplu, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi comple-
tările ulterioare, a prevăzut, în art. 2 lit. d), că nu pot fi atacate în contenciosul admi-
nistrativ „actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru
administrarea patrimoniului său”.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a prevăzut contractele adminis-
trative printre actele nesupuse controlului în contencios administrativ, iar în cuprinsul
art. 8 alin. (2), astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, a stabilit că
„instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar
în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii
legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului
administrativ”. Prin art. | pet. 9 din Legeanr. 212/2018, textulart. 8 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004 a fost din nou modificat, în sensulreglementării unei competențe partajate
pentru soluționarealitigiilor privind contractele administrative: a) litigiile care aparîn
1 I.C. Dinu, C. Dinu, op. cit., pp. 44-46.

? Publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
3 Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.
4 În forma iniţială a Legii nr. 554/2004,textul art. 8 alin. (2) fost următorul: „instanţa de contencios
administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui con-
tract administrativ, precum şi oricelitigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ”,
fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate
de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui
contract administrativ sunt de competențainstanţei de contencios administrativ; b) liti-
giile care decurg din executarea contractului administrativ sunt de competenţa instanței
civile de drept comun.
Contractele administrative au fost clasificate în doctrină după mai multe criterii!:
1) după criteriul subiectelor: a) contracte încheiate între două autorități ale admi-
nistraţiei publice; b) contracte încheiate între o persoană de drept public şi un particular;
2) după criteriul naturii persoanei cocontractantului particular: a) contracte înche-
iate cu persoanejuridice; b) contracteîncheiate cu persoane fizice;
3) după criteriul obiectului contractului: a) contracte care sunt încheiate pentru
realizarea serviciilor publice destinate punerii în valoare a bunurilor proprietate publică;
b) contracte care sunt încheiate pentru realizarea altor servicii publice (în învățământ,
sănătate, menţinerea ordinii publice etc.);
4) după criteriul modului de repartiție a riscurilor şi specificul raporturilor
financiare dintre părți: a) contracteîn care riscurile sunt asumate, total sau majoritar, de
contractantul privat (contractele de concesiune a bunurilor, serviciilor şi lucrărilor
publice); b) contracte în care riscurile sunt asumate de autoritatea contractantă (con-
tractul de achiziție publică de bunuri, servicii sau lucrări publice); c) contracte în care
riscurile sunt împărțite între autoritatea contractantă şi contractantul privat (contractele
de parteneriat public-privat);
5) după criferiul modului de soluționare a litigiilor privind executarea lor: a) con-
tracte care intră în competenţa exclusivă a instanțelor de contencios administrativ
(contractul de concesiune a unui bun proprietate publică), b) contracte care pot fi
deduse pentru soluționarea litigiilor şi arbitrajului (contractele de achiziții publice,
contractele de parteneriat public-privat).
Secțiunea a 2-a
Regimuljuridic al contractului administrativ
ŞI. Părţile contractului administrativ
Contractele administrative se încheie, de regulă, între o autoritate publică sau un

alt subiect de drept autorizat de o autoritate publică, pe de o parte, şi un particular
(o persoană juridică sau o persoană fizică), pe dealtă parte. Ca principiu, un contract nu
poate fi administrativ dacă măcar una dintre părți nu este o persoană juridică de drept
public?. Părţile se află pe o poziţie de inegalitatejuridică, deoarece autoritatea publică
contractantă se află pe o poziţie de superioritate față de subiecţii de drept privat cu care
contractează”.
! A. Iorgovan, op. cit., p. 119; A.-S. Ciobanu, op. cit, p. 137.

? P.-L. Frier, J. Petit, op. cit., p. 406.
În doctrină a fost subliniată posibilitatea încheierii contractelor administrative şi

între două persoane de drept public, dar, de regulă, părțile nu se află în această situaţie
într-o poziție de inegalitate juridică!. Nu poate avea însă un caracter administrativ
contractul încheiat între două persoane private, fără atribuţii de putere publică, chiar
dacă unele clauze avantajează o parte a contractului, deoarece situaţia de inegalitate
juridică rezultă din liberul acord de voințe, şi nu din impunerea unor clauze exorbitante
în temeiul puterii publice?.
De asemenea, sfera autorităţilor publice contractante nu poate fi redusă în mod
exclusiv la autorităţile administrative. De exemplu, în conformitate cu art. 4 alin. (1) din
Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, au calitate de autoritate contractantă
următoarele entități: a) autoritățile şi instituţiile publice centrale sau locale, precum şi
structurile din componenţa acestora care au delegată calitatea de ordonator de credite şi
care au stabilite competențe în domeniul achizițiilor publice; b) organismele de drept
public”; c) asocierile formate de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele
prevăzute la literele anterioare. Autoritatea contractantă este în mod obligatoriu
cumpărătorul unui bun, serviciu sau lucrare, astfel că un contract în care autoritatea
contractantă nu are aceastăcalitate nu este un contract de achiziţie publică”.
Cealaltă parte într-un contract de achiziție publică, denumit de lege contractantul,
poate fi un operator economic prin care se înțelege „orice persoană fizică sau juridică,
de drept public ori de drept privat, sau grup ori asociere de astfel de persoane, care
oferă în mod licit pe piață executarea de lucrări şi/sau a unei construcții, furnizarea de
produse ori prestarea de servicii, inclusiv orice asociere temporară formată între două
ori mai multe dintre aceste entități”[art. 3 alin. (1) lit. jj) din Legeanr. 98/2016[P.
Legea nr. 100/2016 utilizează noţiunea de entitate contractantă, care are un
conținut mai larg decât cea de autoritate contractantă. Potrivit dispoziţiilor art. 10
alin. (1) din Legea nr. 100/2016, au calitatea de entităţi contractante următoarele:
a) autoritățile contractante [noţiune identică cu cea prevăzută în art. 4 alin. (1) din
Legea nr. 98/2016]; b) întreprinderile publice; c) oricare subiecte de drept, altele decât
! A.-S. Ciobanu,op. cif., p. 125.

2 D.C. Dragoş,op. cit., pp. 114-115.
* Prin organisme de drept public se înţelege „orice entități, altele decât cele prevăzutela alin. (1)
lit. a), care, indiferent de forma de constituire sau organizare, îndeplinesc în mod cumulativ următoarele
condiţii: a) sunt înfiinţate pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial;
b) au personalitatejuridică; c) sunt finanțate, în majoritate, de către entități dintre cele prevăzute la alin. (1)
lit. a) sau de către alte organisme de drept public ori se află în subordinea, sub autoritatea sau în coor-
|
| donarea ori controlul unei entităţi dintre cele prevăzute la alin. (1) lit. a) sau ale unuialt organism de drept
public ori mai mult de jumătate din membrii consiliului de administraţie/organului de conducere sau de
supraveghere sunt numiţi de către o entitate dintre cele prevăzute la alin. (1) lit. a) ori de către un alt
organism de drept public”[art. 4 alin. (2) din Legeanr. 98/2016].
+ MA.Raţiu, op. cit, pp. 53-54.
* Cuprivire la definiţia legală a noţiunii de operator economic, în doctrină s-a observat că „legea
română preia definiţia din Directivă, cu adăugarea explicaţiei că prestarea activității trebuie săfie licită,
aspectcare nu modifică conceptul general din dreptul Uniunii Europene” (M.A. Raţiu, op. cir., p. 182).
cele prevăzute la literele anterioare, care funcţionează pe baza unor drepturi exclusive
sau speciale acordate pentru exercitarea uneia dintre activităţile prevăzute în anexanr. 2
a Legii.
Contractul de parteneriat public-privat, reglementat de O.U.G.nr. 39/2018 privind
parteneriatul public-privat, are drept părți partenerul public şi partenerul privat.
Partener public pot fi autorități contractante sau entități contractante, în sensul Legii
nr. 98/2016, Legii nr. 99/2016 şi Legii nr. 100/2016). Partenerul privateste „investitorul
privat sau asocierea de investitori privaţi care a semnat cu partenerul public contractul
de parteneriat public-privat”[art. 6 lit. f) din O.U.G.nr. 39/2018].
$2. Încheierea contractului administrativ
Momentul încheierii contractului administrativ îl reprezintă realizarea acordului de

voință între părțile contractante.
În funcţie de tipul de contract administrativ, formalităţile necesare încheierii con-
tractului au fost împărțite înformalități simple şiformalităţi complexe.
De exemplu, este considerată o formalitate simplă depunerea unei cereri de către o
persoanăjuridică fără scop lucrativ care desfăşoară activităţi deutilitate publică pentru
încheierea contractului administrativ de atribuire în folosință gratuită a bunurilor pro-
prietate publică către asociaţii şi fundaţii deutilitate publică. După acceptarea cererii se
va proceda la încheierea contractului administrativ şi aprobarea acestuia printr-un act
administrativ unilateral de către administratorul generalal bunului (hotărâre de Guvern,
hotărâre de consiliu judeţean, hotărâre de consiliu local).
Formalități complexe necesare încheierii contractului sunt cele prevăzute de Legea
nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare. Acest
act normativ reglementează următoarele proceduri aplicabile pentru atribuirea contrac-
telor de achiziție publică: a) licitația deschisă; b) licitaţia restrânsă; c) negocierea
competitivă; d) dialogul competitiv; e) parteneriatul pentru inovare; f) negocierea fără
publicare prealabilă; g) concursul de soluţii; h) procedura de atribuire aplicabilă în
cazulserviciilor socialeşi a altor servicii specifice;i) procedura simplificată.
La bazaatribuirii contractelor de achiziție publică şi a organizării concursurilor de
soluţii trebuie să se regăsească o serie de principii specifice reglementate expres în
legislația din materia achiziţiilor publice” şi recunoscute în jurisprudența Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene: nediscriminarea; tratamentul egal; recunoaștereareciprocă;
transparența; proporționalitatea; asumarea răspunderii”. Impunerea acestor principii a
fost determinată de preocuparea consolidării unui cadru transparent în procedurile de
atribuire a contractelor administrative considerat un principal remediu în lupta eficientă
împotriva corupției şi a practicilor abuzive”.
! Art. 7 din O.U.G. nr. 39/2018.

? C.-S. Săraru, op. cit., pp. 122-123.
3 A se vedeaart, 2 alin. (2) din Legeanr. 98/2016.
* P. Lăzăroiu, |. Cochinţu, M.A. Popescu, M.V. Cârlan, op. cit., pp. 66-76.
5 P.-L, Frier, J. Petit, op. cit., p. 415.
Licitația deschisă se iniţiazăprin transmiterea spre publicare a unui anunţ de parti-

cipare prin care autoritatea contractantă solicită operatorilor economici depunerea de
oferte. Orice operator economic are dreptul de a depune ofertă în urma publicării unui
anunţ de participare. Ofertantul depune oferta elaborată în conformitate cu informaţiile
şi cerințele prevăzute în documentele achiziţiei, însoțită de documentele sau de docu-
mentul unic de achiziţie european!, după caz, care demonstrează îndeplinirea criteriilor
decalificare stabilite de autoritatea contractantă”.
Licitaţia restrânsă se inițiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care autoritatea contractantă solicită operatorilor economici depunerea
de solicitări de participare în vederea furnizării informaţiilor şi documentelor pentru
calificare şi selecție stabilite de autoritatea contractantă. În cadrul acestei proceduri,
orice operator economic are dreptul de a depune o solicitare de participare în urma
publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidaţii care îndeplinesc crite-
riile de calificare şi selecție stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a
depune oferta în etapa ulterioară.
Procedura de licitaţie restrânsă se desfăşoară în două etape obligatorii: a) etapa
depunerii solicitărilor de participareşi a selectării candidaţilor, prin aplicarea criteriilor
de calificare şi selecţie; b) etapa depunerii ofertelor de către candidații selectați în
cadrul primei etape şi a evaluării acestora, prin aplicarea criteriului de atribuire și a
factorilor de evaluare:.
Negocierea competitivă se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care autoritatea contractantă solicită operatorilor economici depunerea
de solicitări de participare în vederea furnizării informaţiilor şi documentelor pentru *
calificare şi selecție stabilite de autoritatea contractantă. Orice operator economic are
dreptul de a depune o solicitare de participare în urma publicării unui anunţ de parti-
cipare, urmând ca numai candidaţii care îndeplinesc criteriile de calificare şi selecție
stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a depune oferte iniţiale în etapa
ulterioară, pe baza cărora autoritatea contractantă va derula negocieri în vederea
îmbunătățirii acestora.
Procedura de negociere competitivă se desfăşoară, de regulă, în două etape obliga-
torii: a) etapa depunerii solicitărilor de participare şi a selectării candidaților, prin
aplicareacriteriilor de calificare şi selecţie; b) etapa depunerii ofertelor iniţiale de către
candidaţii selectaţi în cadrul primei etape şi a evaluării conformităţii acestora cu cerin-
țele minime stabilite de autoritatea contractantă şi negocierile în vederea îmbunătățirii
ofertelorinițiale, a depunerii ofertelor finale şi a evaluării acestora, prin aplicarea crite-
riului de atribuire şi a factorilor de evaluare“.
' Documentul unic de achiziţii european (abreviat DUAE) este documentul furnizat „în format elec-
tronic prin utilizarea formatului standard stabilit de Comisia Europeană, constând în declaraţia pe propria
răspundere a operatorului economic cu privire la îndeplinirea criteriilor de calificare şi selecţie” [art. 3
alin. (1) lit. s) din Legeanr. 98/2016).
? Art, 71-75 din Legea nr. 98/2016.
3 Art. 76-78 din Legea nr. 98/2016.
* Art. 80-82 din Legea nr. 98/2016.
sil
Procedura de dialog competitiv se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui

anunţ de participare prin care autoritatea contractantă solicită operatorilor economici
depunereade solicitări de participare în vedereafurnizării informaţiilor şi documentelor
pentru calificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă. În cadrul acestei pro-
ceduri, orice operator economic are dreptul de a depune o solicitare de participare în
urma publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidaţii care îndeplinesc
criteriile de calificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptulde a
participala etapa de dialog, iar candidaţii rămași la sfârşitul etapei de dialog au dreptul
de a depuneoferte finale.
Procedura de dialog competitiv se desfășoară în trei etape: a)etapa depunerii
solicitărilor de participare şi a selectării candidaților, prin aplicarea criteriilor de
calificare şi selecţie; b) etapa dialogului cu candidații selectați, în vederea identificării
soluției/soluţiilor apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi pe baza
căreia/cărora se vor depune ofertele finale; c) etapa depunerii ofertelor finale de către
candidaţii rămaşi în urmaetapei de dialog şi a evaluării acestora, prin aplicarea crite-
riului de atribuire şi factorilor de evaluare!.
Parteneriatul pentru inovare? se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui
anunț de participare prin care autoritatea contractantă solicită operatorilor economici
depunereade solicitări de participare în vederea furnizării informaţiilor şi documentelor
pentru calificare şi selecție stabilite de autoritatea contractantă. În cadrul acestei pro-
ceduri orice operator economic are dreptul de a depune o solicitare de participare în
urma publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidații care îndeplinesc
criteriile decalificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a
depune oferte iniţiale în etapa ulterioară, pe baza cărora autoritatea contractantă va
desfăşura negocieri în vederea îmbunătățirii acestora.
Parteneriatul pentru inovare se desfăşoară în trei etape: a) etapa depunerii soli-
citărilor de participare şi a selectării candidaţilor, prin aplicarea criteriilor de calificare
şi selecţie; b) etapa depunerii ofertelor iniţiale de către candidaţii selectați în cadrul
primei etape şi a evaluării conformităţii acestora cu cerinţele stabilite de autoritatea
contractantă; c) etapa negocierilor în vederea îmbunătățirii ofertelor inițiale, a depunerii
ofertelor finale şi a evaluării acestora, prin aplicarea criteriului de atribuire şi a facto-
rilor de evaluare”.
Concursul de soluții” se iniţiază prin publicarea de către autoritatea contractantă a
unui anunț de concurs prin care solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de
i Art. 86-88 din Legea nr. 98/2016.

2 Parteneriatul pentru inovare este definit ca fiind „procedura de atribuire utilizată de autoritatea
contractantă pentru dezvoltarea şi achiziția ulterioară a unui produs, serviciu sau a unorlucrări inovatoare,
în condiţiile în care soluţiile disponibile pe piaţă la un anumit moment nu satisfac necesitățile autorității
contractante” [art. 3 alin. (1) lit. kk) din Legea nr. 98/2016].
3 Art. 95-97 din Legea nr. 98/2016.
+ Concursul de soluţii reprezintă „procedurile care permit autorităţii contractante să achiziţioneze, în
special în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului, al arhitecturii şi ingineriei sau al prelucrării
datelor, un plan ori un proiect selectat de un juriu pe baze concurențiale, cu sau fără acordarea de premii”
[art. 3 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 98/2016].
proiecte. În cazulîn care autoritatea contractantă intenționează să limiteze numărul de

participanţi în cadrul unui concurs de soluţii, autoritatea contractantă stabileşte criterii
decalificare şi selecţie clare, obiective şi nediscriminatorii, care trebuie să fie precizate
în mod explicit în documentele achiziţiei).
Procedura simplificată se iniţiază prin publicarea în sistemulelectronic de achiziții
public a unui anunț de participare simplificat, însoţit de documentația de atribuire
aferentă”. Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica această procedură atunci când
valoarea estimată este mai mică decât pragurile prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea
nr. 98/2016.
Art. 142 din Legea nr. 98/2016 stabileşte în sarcina autorităţii contractante obligația
de a asigura transparența procedurii de atribuire a contractelor de achiziţie publică/acor-
durilor-cadru“ prin publicarea, la nivel național şiîn Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
a anunţurilor de intenție, anunţurilor de participare şi a anunţurilor de atribuire.
Atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru se face către ofertantul
care a depus oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Pentru deter-
minarea acestei oferte, autoritatea contractantă are dreptul de a aplica unul dintre urmă-
toarele criterii de atribuire: a) preţul cel mai scăzut; b) costul cel mai scăzut; c) cel mai
bun raport calitate-preţ; d) cel mai bun raport calitate-cost. Abandonarea în legislaţia
actuală criteriului„prețul cel mai scăzut” ca fiind criteriul comun deatribuire a con-
tractului de achiziție publică reprezintă un element pozitiv, deoarece interesul pentru
! Art. 106-107 din Legeanr. 98/2016.

2 Sistemul electronic de achiziții publice, denumit în lege SEAP, reprezintă „sistemul informatic de
utilitate publică, accesibil prin internet la o adresă dedicată, utilizat în scopul aplicării prin mijloace
electronice a procedurilor de atribuire și în scopul publicării anunţurilorla nivel național” art. 3 alin. (1)
lit. nn) din Legea nr. 98/2016].
3 În doctrină s-a arătat că „pragurile sunt limite valorice începând cu care, ca regulă, în procesul de
atribuire a unui contract de achiziţie publică, autoritatea contractantă trebuie să respecte integral regulile
imperative stabilite de Directiva privind achiziţiile publice, astfel cum a fost transpusă în legislaţia naţio-
nală, sau de la care modificarea unui contract în derulare,atribuit direct, atrage obligaţia organizării unei
proceduri de atribuire” (M.A. Raţiu, op. ciz., p. 91). În conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) din Legea
nr. 98/2016 (astfel cum a fost modificat prin art. 1 pct. 2 din O.U.G. nr. 45/2018 pentru modificarea şi
completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, publicată în M. Of.
nr. 459 din 4 iunie 2018), procedurile de atribuire se aplică în cazulatribuirii contractelor de achiziție
publică/acordurilor-cadru a căror valoare estimată, fără TVA,este egală sau mai mare decât următoarele
praguri valorice: „a) 24.977.096 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de lucrări;
b) 648.288 lei, pentru contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru de produse şi de servicii; c) 994.942
lei, pentru contractele de achiziţii publice/acordurile-cadru de produse şi de servicii atribuite de consiliul
judeţean, consiliul local, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, precum şi de instituțiile publice
aflate în subordinea acestora; d) 3.376.500 lei, pentru contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru de
servicii care au ca obiectservicii sociale şi alte servicii specifice”.
* Acordul-cadru este „acordulîncheiat în formă scrisă între una sau mai multe autorități contractante
şi unul ori mai mulți operatori economici care are ca obiect stabilirea termenilor şi condiţiilor care
guvernează contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o anumită perioadă, în special
în ceea ce priveşte preţul și, după caz, cantităţile avute în vedere” [art. 3 alin. (1) lit. c) din Legea
nr. 98/2016].
* Art. 187 alin. (1)-(3) din Legeanr. 98/2016.
calitate trebuie să fie predominant prin luarea în considerare a unor factori specifici,
precum beneficiile de mediu, creșterea economică sustenabilă, inteligentă şi ecologică!.
Acestcriteriu mai poate fi utilizat doar în situaţia în care autoritatea contractantă achizi-
ționează produse,servicii sau lucrări a căror valoare estimată a contractului nu depă-
şeşte pragurile valorice prevăzute în art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016.
După stabilirea ofertei câştigătoare de către autoritatea contractantă, procedura de
atribuire se finalizează prin încheierea contractului de achiziție publică sau a
acordului-cadru. Pentru fiecare contract de achiziţie publică atribuit sau acord-cadru
încheiat autoritatea contractantă are obligaţia întocmirii raportului procedurii de
atribuire” şi, ulterior, a dosarului achiziției publice. Dosarul achiziției publice se
păstrează de către autoritatea contractantă atât timp cât contractul de achiziție
publică/acordul-cadru produce efecte juridice, dar nu mai puţin de 5 ani de la data
încetării contractului respectiv?.
În cazul contractului de concesiune de lucrări şi contractului de concesiune de
servicii, principalele proceduri de atribuire sunt licitaţia deschisă şi dialogul competitiv.
În mod excepțional, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 100/2016,entitatea contrac-
tantă poate utiliza ca procedură de atribuire şi negocierea fără publicarea unui anunţ de
concesionares.
Procedurile de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică
sunt: licitaţia (procedurala care o persoanafizică sau juridică interesată are dreptul de a
! Această nouă abordare a achizițiile publice a fost evidenţiată încă din preambulul Directivei
2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014: „Cercetarea şi inovarea,
inclusiv ecoinovarea şi inovarea socială, sunt printre principalele motoare ale creşterii viitoare şi au fost
înscrise în centrulstrategiei Europa 2020 pentru o creştere inteligentă, ecologică şi favorabilă incluziunii.
Autorităţile publice ar trebui să dea achizițiilor publice o utilizare strategică optimă pentru a stimula
inovarea. Achiziționarea de produse, lucrări și servicii inovatoare joacă un rol esenţial pentru îmbună-
tăţirea eficienţeişi calității serviciilor publice,ținând contîn acelaşi timp de provocările societale majore.
Aceasta contribuie la obținerea celui mai bun raport calitate-preţ, dar şi a unor beneficii economice,
societale şi de mediu mai ample prin generarea unoridei noi, transpunerea lor în produse şi servicii inova-
toare şi promovarea uneicreşteri economice sustenabile”. A se vedea D. Cimpoeru, op. cit., p. 18.
2 Art. 187 alin. (3!) din Legea nr. 98/2016.
* În conformitate cu prevederile art. 216 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, raportul procedurii de
atribuire trebuie să cuprindă următoarele documente sau informaţii: „a) denumirea şi adresa autorităţii
contractante, obiectul şi valoarea contractului de achiziție publică/acordului-cadru saua sistemului dinamic
de achiziţii; b) dacăeste cazul, rezultatele procesului de calificare şi/sau selecție a candidaţilor/ofertanţilor
şi/sau reducerea numărului acestora pe parcursul procedurii deatribuire; c) motivele respingerii unei oferte
care are un preț neobişnuit de scăzut; d) denumirea ofertantului declarat câștigător şi motivele pentru care
oferta acestuia a fost desemnată câştigătoare; e) în măsura în care sunt cunoscute, partea/părţile din con-
tractul de achiziție publică/acordul-cadru pe care ofertantul declarat câştigător intenţionează să o/le
subcontracteze unorterți şi denumirea subcontractanţilor; f) justificarea motivelor privind alegerea pro-
cedurii de atribuire, în cazulaplicării procedurilor de negociere competitivă, dialog competitiv sau nego-
ciere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; g) justificarea motivelor pentru care autoritatea
contractantăa decis anularea procedurii de atribuire; h) atunci când este cazul, motivele pentru care au fost
folositealte mijloace de comunicare decât cele electronice pentru depunerea ofertelor; i) atunci când este
cazul, conflictele de interese identificate și măsurile luate în acest sens”.
* Art, 217 alin. (2) din Legeanr. 98/2016.
* Art. 50 alin. (1)-(2) din Legea nr. 100/2016.
depune oferte) şi negocierea directă (procedura prin care concedentul negociază clau-
zele contractuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulți participanţi la procedura de
atribuire a contractului de concesiune).
$3. Obiectulşi clauzele contractului administrativ
Obiectul contractului administrativ îl constituie, după caz, achiziţiile publice,

punerea în valoare a unor bunuri aparținând domeniului public, prestarea unor servicii
publice sau realizarea unor lucrări publice?. Obiectul achiziţiilor publice trebuie să fie în
concordanță cu codul CPV, în funcţie de activitatea ce reprezintă scopul principal al
contractului”.
În domeniul contractelor administrative, principiul consensualismului este atenuat
prin faptul că una dintre părți (particularul) este obligată să accepte clauzele stabilite
prin caietul de sarcini de către autoritatea contractantă. Caietul de sarcini cuprinde, în
mod obligatoriu, specificaţii tehnice care reprezintă cerinţe, prescripţii, caracteristici de
natură tehnică ce permit fiecărui produs, serviciu sau lucrare să fie descris, în mod
obiectiv, astfel încât să corespundă necesităților autorităţii contractante”.
Partea reglementară a contractului administrativ cuprinde reguli generale aplica-

bile oricărui contract administrativ, stabilite prin lege sau, în baza legii, prin acte
administrative cu caracter normativ. Clauzele cuprinse în această parte sunt, de obicei,
derogatorii dela dreptul comun, ele evidențiind exercițiul puterii publice şi inegalitatea
raporturilor dintre contractanţi, motiv pentru care nu pot fi negociate de către părțile
contractuluis. Aceste clauze sunt denumite şi „exorbitante”, cu menţiunea că acest
termen a fost criticat în doctrină, deoarece „nu se regăseşte în limbajul juridic româ-
nesc”, recomandându-se, în schimb, folosirea expresiilor „clauză care derogă de la
dreptul comun”sau „clauză de drept public”.
! Art, 14 din O.U.G. nr. 54/2006.

2 E. Bălan,op. cit, p. 160.
3 CPV este acronimul de la Common Procurement Vocabulary, care reprezintă o codificare a activi-
tăţilor care formează obiectul achiziţiilor publice. Această codificare a fost adoptată prin Regulamentul
(CE) nr. 2195/2002 al Parlamentului European şi al Consiliului privind Vocabularul comun privind achi-
zițiile publice (CPV) şi a Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE ale Parlamentului European şi
Consiliului în ceeace priveşte procedurile de achiziții publice. A se vedea D. Cimpoeru, op. ciz., p. 27.
1 D. Cimpoeru, op. cit., p. 93.
5 R.N. Petrescu,op. cit., p. 363; A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 127; L. Chiriac, op. cit., p. 191.
6 1..C. Dinu, C. Dinu, Viziunea actuală şi necesitatea regândirii reglementării legale a contractului
administrativ, în Revista de drept public nr. 4/2014, p. 111. Subliniem că nu se poate pune semn de
egalitate între regimul juridic exorbitant al unui contract şi clauzele exorbitante ale contractului admi-
nistrativ. În primasituație suntem în prezenţa unui „contract tipic privat, dar care este impus de către
administraţie într-o anumită formă spre a fi semnat de persoanele private sau de alte persoane publice”,
cum este cazul contractului de furnizare a apei (D.C. Dragoş, op. cit., p. 114).
Trebuie reținut că drepturile conferite de lege autorităţii publice contractante sunt

totodată şi obligaţii, deoarece acestea decurg din competența stabilită de lege, care
trebuie să fie exercitată în mod obligatoriu de instituţiile şi autorităţile publice!. Sunt
incluse în partea reglementară clauzele cu privire la dreptul de control al autorității
publice, clauze referitoare la organizareaşi funcţionarea continuă a serviciilor publice,
clauza care consacră în favoarea autorității publice contractante dreptul de a denunța
contractulatunci când interesul public o cere?.
De exemplu, în conformitate cu prevederile art. 223 din Legea nr. 98/2016, auto-
ritatea contractantă introduce dreptul de denunţare unilaterală în condițiile contractuale
cuprinse în documentaţia de atribuire.
Potrivit art. 41 din O.U.G. nr. 39/2018, „partenerul public are dreptul să mo-
nitorizeze şi să controleze, pe toată perioada derulării contractului de parteneriat
public-privat, modulîn care partenerul privat şi/sau societatea de proiect îşi execută
obligaţiile născute din contractul de parteneriat public-privat şi/sau din prevederile
legale aplicabile”.
Celelalte clauze contractuale, reprezentând partea contractuală, se stabilesc de
comun acord decătre părți.
O.U.G. nr. 54/2006 prevede că orice contract de concesiune de bunuri proprietate
publică cuprinde douăcategorii de clauze: a) clauze reglementare prevăzute în caietul
de sarcini; b) clauze negociate de părţile contractante, în completarea celor din caietul
de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini
[art. 51 alin. (1)].
ŞA. Forma contractului administrativ
Caregulă, contractele administrative se încheie în formăscrisă, deoarece implică

o autoritate care acţionează în numele puterii publice, iar conținutul clauzelor exorbi-
tante nu poate fi dovedit decât prin inserarea lor în contract“. Atunci când legea nu
impune forma scrisă ca o condiţie pentru valabilitatea contractului (ad validitatem),
ea este necesară doar pentru a se face proba existenţei contractului administrativ
(adprobationemy.
În doctrină s-a exprimat opinia că şi în situaţia în care legea nu prevede obligaţia
formei scrise, contractul administrativ trebuie încheiat în această formă ca o condiție
i C.-S. Săraru, op. cit., p. 128.

2 Ibidem, p. 122.
3 Documentaţia de atribuire reprezintă „documentul achiziției care cuprinde cerințele,criteriile, regu-
lile şi alte informaţii necesare pentru a asigura operatorilor economici o informare completă, corectă şi
explicită cu privire la cerințe sau elemente ale achiziției, obiectul contractului şi modul de desfăşurare a
procedurii de atribuire, inclusiv specificaţiile tehnice ori documentul descriptiv, condiţiile contractuale
propuse, formatele de prezentare a documentelor de către candidați/ofertanți, informaţiile privind obli-
gaţiile generale aplicabile”[art. 3 alin. (1) lit. z) din Legea nr. 98/2016].
1V. Vedinaș, op. cit., p. 142; D.C. Dragoş, op. cir. p. 119.
ad validitatem. Raţiunile acestei cerinţe sunt aceleași pentru care şi un act administrativ
tipic trebuie să îmbrace forma scrisă: „încorporează şi o manifestare de voinţă în regim
de putere publică, caretrebuie să fie univocă, explicită, clară şi aptă de fi probată, în
caz de litigiu”!.
In majoritatea cazurilor, legislaţia prevede forma scrisă a contractului adminis-
trativ. Spre exemplu, în temeiul Legii nr. 98/2016, contractul de achiziţie publică se
încheie în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una ori mai multe
autorităţi contractante[art. 3 alin. (1) lit. D], prin sintagma în scris înțelegându-se „orice
ansamblu de cuvintesaucifre care poatefi citit, reprodus şi comunicat ulterior, inclusiv
informaţii transmise şi stocate prin mijloace electronice” [art. 3 alin. (1) lit. oo)P.
$5. Modificarea contractului administrativ
Autoritatea contractantă are dreptul de a modifica unilateral partea reglementară a

contractului în virtutea dreptului său exclusiv de a constata modificarea interesului
general şi de a adapta în consecinţăserviciul public. Clauzele contractuale ale contrac-
tuluiadministrativ pot fi modificate prin acordul comun al părților.
In doctrină s-a subliniat că, deşi acest drept nu poate fi exercitat într-o manieră dis-
creționară, el particularizează contractul administrativ de contractul civil, deoarece rezultă
din dreptul de putere publică (iure imperii) al autorităţii publice contractante”. De regulă,
modificarea părţii reglementare a contractului administrativ presupune impunerea unor
obligaţii noi pentru contractantul privat. Având în vedere că acesta nu se poate opune
modificărilor şi nici nu poate refuza să-şi mai onoreze obligaţiile, el va avea dreptul la
despăgubire pentru eventualulprejudiciu cauzat prin creşterea sarcinilor sale“.
La nivel normativ, art. 221 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 permite modificarea
contractelor de achiziție publică, fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, în
următoarele situaţii:
a) atunci când modificările, indiferent de valoarea acestora, au fost prevăzute în
documentele achizițieiiniţiale sub forma unorclauze de revizuire clare, precise şi fără
echivoc, care pot include clauze de revizuire a prețului“;
b) pentru lucrările,serviciile sau produsele adiționale din partea contractului inițial,
în limita a maximum 50% din valoarea acestui contract, care au devenit necesare şi nu
au fost incluse în procedura de achiziţie iniţială, iar schimbarea contractantului este
imposibilă din motive economice sau tehnice ori ar cauza autorității contractante o
creştere semnificativă a costurilor;
! A.-S. Ciobanu,op. cit. p. 136. În acelaşi sens,a se vedea A. Trăilescu, op. cit., p. 203.
? În acelaşi sens, a se vedea: art. 3 alin. (1) lit. k) și nn) din Legea nr. 99/2016, precum şi art. 5
alin. (1) lit. g), h) şiaa) din Legea nr. 100/2016.
+ Ibidem, p. 150.
* A.-S. Ciobanu,op. cir, p. 131.
* Clauzele de revizuire precizează „limitele şi natura eventualelor modificări, precum şi condiţiile în
care se poate recurge la acesteași nu pot stabili modificări sau opțiuni care ar afecta caracterul general al
contractului de achiziție publică”[art. 221 alin. (2) din Legeanr. 98/2016].
nizntiei
103
Contractele administrative
i: modificarea
€) atunci când sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiţi
tantă care
a devenit necesară în urma unor circumstanțe pe care o autoritate contrac
ază caracterul
acţionează cu diligenţă nu arfi pututsă le prevadă; modificarea nu afecte
de
general alcontractului; creşterea prețului nu depăşeşte 50% din valoarea contractului
achiziție publică inițial;
tant, în unadintre
d) atunci când contractantuliniţial este înlocuit de un nou contrac
unei opțiuni stabilite de
următoarele situaţii: ca urmare a uneiclauze de revizuire sau a te din
i iniţial rezulta
autoritatea contractantă; drepturile şi obligaţiile contractantulu
unei proceduri legale, de către
contractul de achiziţie publică sunt preluate, ca urmare a e
are şi selecție stabilit
un alt operator economic care îndeplineşte criteriile de calific
modificări substanţiale ale
inițial, cu condiţia ca această modificare să nu presupunăalte
scopul de a eluda aplicarea
contractului de achiziţie publică şi să nu se realizeze cu
autoritatea contractantă îşi
procedurilor de atribuire prevăzute de lege; în cazul în care
ractanţii acestuia, respectiv
asumă obligaţiile contractantului principal față de subcont
aceştia faţă de autoritatea contractantă;
sunt substanțiale;
e) atunci când modificările, indiferent de valoarea lor, nu
arele condiții: valoarea mo-
f) atunci cândsunt îndeplinite în mod cumulativ următo
are prevăzute de lege;
dificării este mai mică decât pragurile valorice corespunzăto
Valoarea modificării este mai mică decât 10% din prețul contractului de achiziție
icii sau de produs e,sau
, în cazul contractelor de achiziție publică deserv
publică iniţial
publică iniţial, în cazul
mai mică decât 15% din preţul contractului de achiziţie
aduce atingere caracterului
contractelor de achiziţie publică de lucrări; modificarea nu
generalal contractului.
de către
Contractul de parteneriat public-privat poate fi modificat unilateralrespec
public! , cu tarea
partenerul public, din motive excepţionale legate de interesul
inclusiv categoriile de mo-
cumulativă a următoarelor condiţii: a) această posibilitate, de atribuire,
ă în documentaţia
tive excepţionale legate de interesul public, a fost inclus
într-o modalitate clară, precisă şi neechivocă, precum şi în contractul de parteneriat
că a contractului
natura generi
public-privat; b) modificarea contractului nu alterează
a societăţii de proiect şi a
iniţial; c) cu notificarea prealabilă a partenerului privat, O.U.G.
35 alin. (1) din
finanţatorilor proiectului de parteneriat public-privat art.
nr. 39/2018].
$6. Încetarea efectelor contractului administrativ

poate face la termenul de execuţie
Încetarea efectelor contractelor administrative se
ă, denunțare
sau înainte de împlinirea acestui termen, prin acordul părților, forța major
unilaterală, reziliere sau anulare.
! Pot constitui motive excepționale legate de interesul public aspecte precum „cele legate de sănătatea
publică, protecţia mediului, standarde de siguranță şi calitate, suportabilitatea tarifului de către utilizatorii
serviciului, necesitatea de a asigura accesul neîngrădit la un anumit serviciu public”[art. 35 alin. (2) din
O.U.G. nr. 39/2018].
Posibilitatea denunțării unilaterale de către autoritatea contractantă ţine de esența

contractului administrativ, dar s-a atras atenţia că acest drept nu poate fi exercitat
abuziv, ci trebuie să rezulte din necesitatea protejării interesului public, după o justă şi
prealabilă despăgubire a cocontractantului!.
O parte a doctrinei menționează şi răscumpărarea, ca mod special de încetare a
contractului administrativ. Răscumpărarea contractului de către administraţie se funda-
mentează pe principiul bunei administrații, potrivit căruia nevoile serviciului public
prevalează în raport cu orice alte interese contractuale, şi este posibilă atunci când „se
consideră de către administraţie că menţinerea unui contract administrativ s-ar constitui
într-un veritabil baraj în calea modernizării condiţiilor de viaţă și a intereselor
comunităţii”?.
În domeniul contractelor de achiziţie publică, Legea nr. 98/2016 prevede urmă-
toarele situaţii când autoritatea contractantă are dreptul de a denunța unilateral un con-
tract de achiziție publică în perioada de valabilitate a acestuia: a) contractantul modifică
contractul de achiziţie publică, deşi nu se încadrează în situaţiile limitativ prevăzute de
lege,şi nici nu se organizează o nouă procedurăde atribuires; b) contractantulse afla, la
momentul atribuirii contractului, în una dintre situaţiile care arfi determinat excluderea
sa din procedurade atribuire“; c) contractulnu ar fi trebuit să fie atribuit contractantului
respectiv, având în vedere o încălcare gravă a obligaţiilor care rezultă din legislaţia
europeană relevantă şi care a fost constatată printr-o decizie a Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene“. |
În cazul contractului de parteneriat public-privat, pentru denunţarea unilaterală de
către partenerul public, din motive excepţionale legate de interesul public, trebuie
îndeplinite cumulativ aceleaşi condiţii necesare pentru modificarea unilaterală a con-
tractului[art. 35 alin. (1) din O.U.G.nr. 39/2018].
! A.-S. Ciobanu, op. cit., pp. 129-130.

2 C.-S. Săraru, op. cit., pp. 157-158.
3 Art. 222 alin. (1)-(2) din Legeanr. 98/2016.
* Art. 223 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 98/2016. Motivele de excludere sunt prevăzuteîn art. 164-167
din Lege şi se referă la: condamnarea operatorului economic prin hotărârea judecătorească definitivă
pentru comiterea unor infracțiuni; încălcarea de către operatorul economic a obligaţiilor privind plata
impozitelor, taxelor sau contribuţiilor la bugetul general consolidat; implicarea operatorului economic în
procedura insolvenţei sau în lichidare, în supraveghere judiciară sau în încetarea activităţii, comiterea de
către operatorul economic a unei abateri profesionale grave care îi puneîn discuție integritatea; încălcarea
gravăşi repetată de către operatorul economic a obligaţiilor principale ce-i reveneau în cadrul unui con-
tract de achiziții publice, al unui contract de achiziții sectoriale sau al unui contract de concesiune încheiate
anterior, iar aceste încălcări au dus la încetarea anticipată a respectivului contract, plata de daune-interese
sau alte sancțiuni comparabile; încercarea de către operatorul economic de a influența în mod nelegal
procesul decizional al autorității contractante, de a obţine informaţii confidenţiale care i-ar putea conferi
avantaje nejustificate în cadrul procedurii deatribuire etc.
5 Art. 223 alin. (1) lit. b) din Legeanr. 98/2016.
ri
$7. Soluţionarea litigiilor privind contractul administrativ
În conformitate cu prevederile art. 8 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004,
„instanța de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar
în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii
legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anu-
larea unui act administrativ”. Ca urmare a modificărilor Legii contenciosului admi-
nistrativ, prin dispozițiile art. | pct. 9 din Legea nr. 212/2018,litigiile privind executarea
contractelor administrative se află în competenţa de soluţionare a instanțelor civile!.
Subliniem însăcă, indiferent de instanța competentă, la soluționarealitigiilor privind un
contract administrativ „se are în vedere regula după care principiul libertății contrac-
tuale este subordonatprincipiului priorităţi interesului public”[art. 8 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004].
Litigiile în materia achiziţiilor publice, a achizițiilor sectoriale și a concesiunilor
de lucrări sau servicii pot fi soluționate şi pe calea facultativă a procedurii
administrativ-jurisdicţionale în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor
(CNSCY. Actul normativ care reglementează remediile, căile de atac şi procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de
atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de
concesiune este, în prezent, Legea nr. 101/20165, cu modificările şi completările
ulterioare.
Conform art. 2 alin. (1) din această Lege, „orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități
contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri poate solicita
anularea actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea
de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe
cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară”.
Pentru soluţionarea contestaţiei, persoana care se consideră vătămată se poate
adresa: a) fie pe cale administrativ-jurisdicțională la CNSC; b) fie pe cale judiciară
instanţei de judecată?. Dacă persoanacare se consideră vătămată formulează contestaţie
împotriva aceluiaşi act al autorităţii contractante atât la CNSC, cât şi la instanța de
judecată, se prezumăcă aceasta a renunțatla calea administrativ-jurisdicțională”.
La nivelul CNSC, contestaţia este soluţionată de un complet de 3 membri, dintre
care cel puţin unul este licenţiat în drept, cu o vechime de puţin 9 ani în domeniul
juridic. Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, „procedura de soluționare a
contestaţiilor se desfăşoară cu respectarea principiilor legalităţii, celerității, contradicto-
rialităţii, asigurării dreptului la apărare, imparțialității şi independenței activității
! Art. 8 alin. (2) teza finală din Legeanr. 554/2004.

2 D. Cimpoeru, op. cit., p. 207.
3 Publicată în M. Of. nr. 393 din 23 mai2016.
+ Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 101/2016.
5 Art. 4 alin. (6) din Legeanr. 101/2016.
administrativ-jurisdicţionale”. Deciziile CNSC sunt obligatorii pentru părţile cauzei,

contractul încheiat cu nerespectareaacestei decizii fiind lovit de nulitate absolută.
Împotriva deciziei CNSC autoritatea contractantă sau persoana vătămată poate
formula plângere în termen de 10 zile de la comunicare sau de la data luării la
cunoștință, la curtea de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază
teritorială se află sediul autorității contractante. Plângerea poate conţine atât motive de
nelegalitate, cât și de netemeinicie a deciziei, dar „contestatorul nu poate invocaalte
motive împotriva actelor autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia
adresată Consiliului”[art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016]. Plângerea se soluţio-
nează de un complet specializat în achiziții publice format din 3 judecători. Hotărârea
instanței este definitivă şi poate consta în admiterea plângerii și modificarea deciziei
CNSC, saurespingerea plângerii pe fond ori prin soluţionarea unei excepţii procesuale.
În cazul sistemului de remedii judiciar, competenţa de soluționare a contestaţiilor
privind procedurile de atribuire aplicabile pentru atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor sectoriale, a contractelor de concesiune de lucrări şi a contrac-
telor de concesiune de servicii aparține tribunalului în a cărui arie de competență
teritorială se află sediul autorităţii contractante, secția de contencios administrativ şi
fiscal, prin complete specializate în achiziţii publice!. Prin hotărârea pronunţată,
instanța poate anula, în tot sau în parte, actul atacat, poate obliga autoritatea con-
tractantă să emită un act ori să adopte măsurile necesarerestabilirii legalităţii sau poate
anula procedura de atribuire, în situaţia în care nu este posibilă remedierea actului
atacat?. Potrivit art. 50 alin. (9) din Legea nr. 101/2016, „instanţa nu poate decide
atribuirea contractului către un anumit operator economic, cu excepția situaţiei în care
acesta a fost desemnat de autoritatea contractantă sau calitatea sa de ofertant câștigător
rezultă din informaţiile cuprinseîn dosarul de soluţionare a contestaţiei”.
Hotărârea tribunalului poate fi atacată cu recurs la curtea de apel, secția de
contencios administrativ şi fiscal. Instanţa de recurs rejudecă litigiul în fond, iar
hotărârea pronunțatăeste definitivă.
În conformitate cu art. 53 alin. (11) din Legeanr. 101/2016, „procesele şi cererile
care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă,
de urgenţă şi cu precădere, de către instanţacivilă de drept comun în circumscripția
căreia se află sediul autorității contractante”.
! Art. 49 alin. (2) din Legeanr. 101/2016.

2 Art, 50 alin. (8) din Legeanr. 101/2016.
* Primele acte normative adoptate după 1990 în materia achizițiilor publice au prevăzut competența
instanţelor judecătoreşti de drept comun pentru soluţionarealitigiilor din această materie (a se vedea O.G.
nr. 12/1993 privind achiziţiile publice, publicată în M. Of. nr. 202 din 23 august 2003 și republicată în
M. Of. nr. 281 din 4 decembrie 1995). Ulterior, prin art. 84 alin. (3) O.G. nr. 118/1999 privind achiziţiile
publice (publicată în M. Of. nr. 431 din 31 august 1999) s-a reglementat în mod expres competența secţiei
de contencios administrativ a tribunalului pentru soluţionarea litigiilor având ca obiect actele sau deciziile
nelegale emise sau adoptate de autoritatea contractantă în aplicarea acestui act normativ.
În anul 2010 s-a înregistrato importantă modificare legislativă în acest domeniu, prin modificările
aduse O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune
capia. tastai
În cazul altor contracte administrative, legiuitorul a făcut trimitere la Legea

nr. 554/2004 pentru aspectele legate de soluționarea litigiilor privind aceste contracte.
De exemplu, în cazul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, O.U.G.
nr. 54/2006 prevede că „soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, înche-
ierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune, precum şi a celor
privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare” [art. 66 alin. (1)].
Legea nr. 101/2016 prevede că „părțile pot conveni ca litigiile în legătură cu
interpretarea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractelor să fie solu-
ționate prin arbitraj” (art. 57). Posibilitatea soluționării litigiilor de contencios admi-
nistrativ şi prin arbitraj nu este nouă în legislația românească, fiind prevăzută şi în
cuprinsulart. 288! din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit căruia: „părțile pot conveni caliti-
giile în legătură cu executarea contractelor reglementate de prezenta ordonanță de
urgențăsă fie soluționate prin arbitraj”!.
de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (publicată în M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006)
de O.U.G. nr. 76/2010, publicată în M. Of. nr. 453 din 2 iulie 2010. Potrivit acestei reglementări,
„procesele şi cererile privind actele autorităţilor contractante emise înainte de încheierea contractului,
precum şi acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire
se soluţionează în primă instanță de către secția de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în
circumscripția căruia se află sediul autorității contractante” (art. 286 alin. (1)], iar „procesele şi cererile
privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea,rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de
achiziție publică se soluţionează în primă instanţă de către secția comercială a tribunalului în circum-
scripția căruia se află sediul autorităţii contractante” [art. 286 alin. (11)].
Această situație a rezistat până în anul 2012, atunci când O.U.G. nr. 34/2006 a fost modificată şi
completată prin O.U.G. nr. 77/2012 (publicată în M. Of. nr. 827 din 10 decembrie 2012), în sensul
următor: contractul de achiziție publică este „contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ” [art. 3
lit. £)], iar „procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în
cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea,
rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă de
către secția de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul
autorității contractante” [art. 286 alin. (1)].
! Acest text a fost introdus prin pct. 8 al articolului unic din Legea nr. 193/2013 privind aprobarea
O.U.G. nr. 77/2012 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii, publicată în M. Of. nr. 387 din 28 iunie 2013. O.U.G nr. 34/2006 a fost abrogată la data de 26 mai
2016 prin dispoziţiile art. 238 lit. a) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice.
PARTEA A II-A
DOMENIUL PUBLIC
Capitolul |
REGIMUL GENERAL AL DREPTULUI
DE PROPRIETATE PUBLICĂ
Secțiunea 1
Reglementarea dreptului de proprietate publică
Constituţia României din anul 1991, revizuită în anul 2003, reglementează

proprietatea în două articole situate în titluri distincte ale legii fundamentale: art. 44,
privitor la dreptul de proprietate privată (Titlul II: Drepturile, libertățile şi îndatoririle
fundamentale), şi art. 136, referitor la proprietate (Titlul IV: Economia și finanţele
publice).
Potrivit art. 136 alin. (1) din Constituţie, „proprietatea este publică sau privată”.
Legiuitorul constituant a recunoscut astfel ambele forme ale dreptului de proprietate:
dreptul de proprietate privată şi dreptul de proprietate publică. Cu privire la proprietatea
publică, textul constituțional prevede că este garantată şi ocrotită prin lege şi aparține
statului sau unităților administrativ-teritoriale!.
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public şi
au, în conformitate cu art. 21 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/20017, cu modificările şi completările ulterioare, capacitate juridică deplină şi
patrimoniu propriu.
Potrivit dispoziţiilor art. 119 din Legeanr. 215/2001, patrimoniul unităților admi-
nistrativ-teritoriale este constituit din totalitatea bunurilor mobile şi imobile care aparţin
domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia,
precum şi drepturile și obligaţiile cu caracter patrimonial. În comentariul acestui text s-a
arătat că „acest patrimoniu este propriu unităţilor administrativ-teritoriale (comună,
oraş, municipiu, judeţ), fiind diferit de cel al statului, și le permite unităților
administrativ-teritoriale să participe, în numepropriu, în calitate de persoane juridice, la
raporturile juridice civile”>.
! Art. 136 alin. (2) din Constituţia României.

” Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
* M.C. Apostolache, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 — comentată şi adnotată,
ed. a 2-a, revizuită, completată şi adăugită, Ed. Universitară, Bucureşti, 2017,p. 472,
Regimul general al dreptului de proprietate publică 109
În cuprinsul art. 136 alin. (3), Constituţia prevede următoarele categorii de bunuri
care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice: „bogăţiile de interes public ale subso-
lului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes național,
plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului conti-
nental, precum şialte bunuristabilite prin legea organică”!.
Textul constituţional a cunoscut mai multe modificări şi completări odată cu
revizuirea Legii fundamentale prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei
României”. Faţă de textul iniţial privind proprietatea, prevăzut în art. 135 din
Constituţia adoptată în anul 19915, prin dispoziţiile art. 1 pet. 69 din Legea nr. 429/2003
au fost prevăzute următoarele: a) din enumerarea bunurilor care fac obiectul exclusiv al
proprietăţii publice au dispărut căile de comunicaţie, deoarece unele dintre acestea
(conductele de gaze sau de petrol, liniile de energie electrică) pot forma şi obiectul
dreptului de proprietate privată; b) formularea „bogăţiile de orice natură ale subsolului”
a fost înlocuită cu „bogăţiile de interes public ale subsolului”; c) s-a adăugatcerința ca
apele cu potenţial energetic valorificabil să fie „de interes naţional”; d) s-a stabilit
condiţia ca orice alte bunuri care pot face obiectul exclusiv al proprietății publice, în
afara celor prevăzute în textul constituțional,să fie stabilite printr-o lege „organică””.
Din actuala formă a art. 136 alin. (3) din Constituţie se pot identifica douăcriterii
de clasificare a bunurilor proprietate publică: criteriul destinaţiei bunurilor (inferesu/
public sau interesul naţional) şi criteriul declaraţiei legii (și alte bunuri stabilite prin
lege organică).
Dreptul de proprietate publică şi drepturile reale corespunzătoare proprietății
publice sunt reglementate în cuprinsulart. 858-875 C. civ., în cadrul Cărţii III (Despre
bunuri), Titlul VI (Proprietatea publică).
Proprietatea publică este definită ca reprezentând „dreptul de proprietate ce
aparţine statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin
natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie
dobânditeprin unul dintre modurile prevăzute de lege”*.
! În acelaşi sens, a se vedeași dispoziţiile art. 859 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind Codul
civil, republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011, cu modificările și completările ulterioare.
* Publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.
3 Textulart. 135 din formainiţială a Constituţiei României din anul 1991 este următorul: „(1) Statul
ocroteşte proprietatea. (2) Proprietatea este publică sau privată. (3) Proprietatea publică aparține statului
sau unităţilor administrativ-teritoriale. (4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie,
spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce potfi folosite în interes public, plajele,
marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri
stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. (5) Bunurile proprietate publică sunt inalie-
nabile. În condiţiile legii, ele potfi date în administrare regiilor autonomeori instituţiilor publice sau pot fi
concesionate ori închiriate. (6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă”.
+ A.-S. Ciobanu, op. cit, p. 157.
5 D. Apostol Tofan, op. cit. p. 261.
$ Art. 858 C. civ.
Noţiunile de „uz public”şi de „interes public”nu sunt definite în legislaţie, intrând

în categoria conceptelorjuridice nedeterminate, ce permit o largă marjă de apreciere din
parteaautorităților administraţiei publice centrale sau locale cuatribuţii în administrarea
domeniului public!. În jurisprudența Curţii Europene de Justiţie, noţiunile de „utilitate
publică” şi de „interes public” sunt considerate „concepte oarbe” care „au o natură
eluzivă, fiind principii vagi care sunt emise şi redefinite de către curţile judecătoreşti
sau dealte autorități publice avizate, în cazuri particulare”?.
În doctrina românească, bunurile de uz public sunt considerate acele bunuri acce-
sibile tuturor, deoarece prin natura lor sunt de folosință generală: străzile, drumurile
publice, piețele publice, plajele publice, podurile etc. Bunurile de interes public sunt
bunurile care prin natura lor sunt destinate a fi folosite în cadrul unui serviciu public,
pentru desfăşurarea unoractivități care interesează colectivitatea, fără a puteafi folosite
în mod nemijieeit de orice persoană: școlile, spitalele, teatrele, muzeele, bibliotecile,
căile ferate etc.
Secțiunea a 2-a
Titularii dreptului de proprietate publică
Titularii dreptului de proprietate publică sunt statul şi unităţile administrativ-teri-

toriale. Textulart. 136 alin. (2) din Constituţie este imperativ, astfel că niciun alt subiect
de drept public sau de drept privat nu poatefi titular al dreptului de proprietate publică*.
În doctrină s-a remarcat că prin acest text se consacră o ficţiune juridică, deoarece statul
şi unitățile administrativ-teritoriale sunt entități abstracte în numele cărora acționează
autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, stabilite de legiuitorul organic$.
Deşi alte subiecte de drept nu potfi titulari ai dreptului de proprietate publică, în
anumite condiţii ele pot exercita anumite drepturi reale sau de creanță asupra bunurilor
ce fac obiect al dreptului de proprietate publică. În acest sens, art. 136 alin. (4) din
Constituţie prevede că „în condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de
asemenea,ele potfi date în folosinţăgratuită instituţiilor de utilitate publică”.
Prin urmare, în condițiile prevăzute de o lege organică, pot beneficia de un drept
asupra bunurilor proprietate publică următoarele subiecte de drept: a) regiile autonome;
b) instituţiile publice; c) persoanele juridice de drept privat; d) persoanele fizice;
e) persoanelejuridice fără scop patrimonial (asociaţiile şi fundaţiile) de utilitate publică.
'D. Apostol Tofan, op. cit., p. 286.

* E. Bălan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 51.
+ C.-S. Săraru, op. cit. p. 279; E. Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniuluiprivat,
ed.a 2-a, revăzută şi completată, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 56.
5 D. Apostol Tofan, op.cit. p. 260.
rienein: e
ziuă
Secţiunea a 3-a
Modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate publică
Modalităţile de dobândire a dreptul de proprietate publică sunt enumerate în

art. 863 C. civ.:
a) prin achiziție publică, efectuată în condiţiile legii;
b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;
c) prin donație sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau
prin voința dobânditorului, devine de uzori de interes public;
d) prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin naturalui sau prin voinţa dobân-
ditorului, devine de uz ori deinteres public;
e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al
acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul
public al acesteia, în condiţiile legii;
f) prin alte moduri stabilite de lege.
Achiziţia publică reprezintă o modalitate de dobândire a dreptului de proprietate
publicăatunci când achiziția bunuluise face prin intermediul unui contract de achiziţie
publică de către una ori mai multe autorităţi contractante de la operatori economici
desemnați de acestea în cadrul unei proceduri de atribuire în condiţiile legii. În prezent,
sediul materiei pentru modul de realizare a achiziţiilor publice, procedurile de atribuire
a contractelor de achiziţie publică, precum şi instrumentele și tehnicile specifice care
pot fi utilizate pentru atribuirea contractelor de achiziție publică îl reprezintă Legea
nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare.
Exproprierea pentru o cauză de utilitate publică reprezintă modalitatea de dobân-
dire a dreptului de proprietate publică asupra unui imobil aflat în proprietatea persoa-
nelorfizice sau a persoanelorjuridice, cu sau fără scop lucrativ, precum şi cele aflate în
proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor. În doctrină,
exproprierea a fost definită ca fiind „o instituţie juridică de drept public, prin care statul
şi unitățile administrativ-teritoriale impun, în mod forțat, transferul proprietăţii unor
bunuri imobile aflate în proprietatea persoanelorfizice sau juridice, în scop deutilitate
publică şi în schimbul unei indemnizaţii juste şi prealabile, în condiţiile legii, sub
controlul instanțelorjudecătoreşti”.
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică
(republicată)?, cu modificările şi completările ulterioare, prevede, în art. 5, că utilitatea
publică se declară pentru lucrări de interes naţional sau de interes local”. Declararea
! O.C. Moldovan, Regimul domenial în România şi Italia. Fundamente constituționale şi regimul

ibieana rea aaa at taa ai an
exproprierii, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2016, p. 146.

2 Republicată în M. Of. nr. 472 din 5 iulie 2011.
3 Sunt considerate de utilitate publică lucrările privind: „prospecţiunile şi explorările geologice;
extracția şi prelucrarea substanțelor minerale utile; instalații pentru producerea energiei electrice; căile de
comunicații, deschiderea, alinierea şi lărgirea străzilor; sistemele de alimentare cu energie electrică, tele-
comunicaţii, gaze, termoficare, apă, canalizare; instalaţii pentru protecția mediului; îndiguiri şi regularizări
utilității publice se face după o cercetare prealabilă efectuată de o comisie numită de

autoritatea administrativă competentă.
Sunt competente să declare utilitatea publică următoarele autorităţi publice:
a) consiliul judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pentru
lucrări de interes local sau judeţean; b) o comisie specială compusă din președinții con-
siliilor judeţene interesate, pentru lucrările de interes interjudețean; c) Guvernul, pentru
lucrările de interes naţional ori pentru cele de interes interjudețean, când comisia în
cauză nu ajunge la un acord; d) Parlamentul, pentru orice alte lucrări prevăzuteîn art. 6
din Legea nr. 33/1994, precum şi în situaţii excepţionale!.
Aucalitatea de expropriatori statul, prin organismele desemnate de Guvern, pentru
lucrările de interes naţional, şi unităţile administrativ-teritoriale, pentru lucrările de
interes local.
În conformitate cu dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Constituţie, precum şi ale art. ]
din Legea nr. 33/1994, exproprierea se poate face numai după o dreaptă și prealabilă
despăgubire. Despăgubirea se poate stabili de către părți prin învoială în faţa instanţei
sau de către tribunalulîn raza căruiaeste situat imobilul propus pentru expropriere?.
În situaţia în care exproprierea este necesară pentru realizarea unor obiective de
interes național, judeţean sau local, actul normativ aplicabil este Legea nr. 255/2010,
cu modificările şi completările ulterioare. Expropriator este statul român pentru obiec-
tivele de interes naţional, judeţele pentru obiectivele de interes judeţean,și municipiile,
orașele și comunele pentru obiectivele de interes locali.
Procedura specială prevăzută de Legea nr. 255/2010 se deosebeşte de procedura
comună prevăzută de Legea nr. 33/1994 prin următoarele caracteristici: a) lipseşte un
act de declarare a utilității publice concrete a lucrării şi, în consecință, nu există un
control jurisdicțional cu privire la acest aspect, b) exproprierea se dispune prin act
administrativ (decizia de expropriere), iar nu prin hotărâre judecătorească€.
de râuri, lacuri de acumulare pentru surse de apă şi atenuarea viiturilor; derivații de debite pentru
alimentări cu apăși pentru devierea viiturilor; staţii hidrometeorologice, seismice şi sisteme de avertizare
şi prevenire a fenomenelor naturale periculoase şi de alarmare a populaţiei, sisteme de irigaţii şi desecări;
lucrări de combatere a eroziunii de adâncime; clădirile şi terenurile necesare construcțiilor de locuinţe
sociale şi altor obiective sociale de învățământ, sănătate, cultură, sport, protecţie şi asistență socială,
precum şi de administraţie publică şi pentru autorităţile judecătoreşti; salvarea, protejarea şi punerea în va-
loare a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice, precum şi a parcurilor naţionale, rezervațiilor
naturale și a monumentelor naturii; prevenirea şi înlăturarea urmărilor dezastrelor naturale — cutremure,
inundaţii, alunecări de terenuri; apărarea ţării, ordinea publică şi siguranța naţională” (art. 6 din Legea
nr. 33/1994).
! O. Podaru, Drept administrativ, vol. Il, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Hamangiu, Bucureşti,
2011, pp. 164-165.
2 Art. 12 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.
* Pentru detalii, a se vedea O.C. Moldovan, op. cit, pp. 164-172.
* Legeanr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauzăde utilitate publică, necesară realizării unor
obiective de interes național, judeţean şi local, publicată în M. Of. nr. 853 din 20 decembrie 2010.
5 Art. alin. (2) din Legea nr. 255/2010.
SO. Podaru, op. cit., pp. 228-229.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 255/2010, procedura exproprierii pentru
cauză deutilitate publică, necesară realizării unorobiective deinteres național, judeţean
sau local, se realizează în următoarele etape: a) aprobarea indicatorilor tehnico-economici
ai lucrărilor de interes naţional, judeţean sau local; b) consemnarea sumei individuale
aferente reprezentând plata despăgubirii pentru imobilele care fac parte din coridorul de
expropriere şi afişarea listei proprietarilor imobilelor; c) transferul dreptului de pro-
prietate; d) finalizarea formalităţilor aferente procedurii de expropriere.
Pentru ca o donaţie sau un legat să poată constitui o modalitate de dobândire a
dreptului de proprietate publică, trebuie ca acceptarea lor să fie făcută în anumite con-
diţii prevăzute de lege. Această exigență este necesară pentru ca donațiile sau legatele
să nu instituie sarcini împovărătoare pentru bugetul statului!. În cazul liberalităților pri-
vind intrarea unui bun în domeniul public al statului, este necesară o hotărâre de Guvern
prin care instituţia de resort este autorizată să accepte oferta de donație sau legatu!?.
În privinţa liberalităţilor având ca beneficiari unitățile administrativ-teritoriale,
menţionăm că, în temeiul art. 121 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administrației
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, donațiile şi legatele cu sarcini
pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului
judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie. Este
adevărat că din interpretarea art. 121 din Legea nr. 215/2001 rezultă că legiuitorul a
avut în vedere domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, însă credem că
necesitatea acceptării donațiilor şi legatelor prin hotărâre a consiliilor locale, respectiv a
consiliilor judeţene,este cu atât mai evidentă în cazul domeniului public.
În legătură cu posibilitatea dobândirii dreptului de proprietate publică asupra unui
bun printr-o convenție cu titlu oneros, în doctrină s-a subliniat că dobândirea unui bun
care va intra în domeniul public prin încheierea unui contract de vânzare-cumpărare
este posibilă doar în situaţia în care nu sunt incidente dispoziţiile legaleprivind achiziţia
publică, caz în care vor trebui respectate procedurile de încheiere a contractelor admi-
nistrative de achiziţie publică”.
Cu privire la ultima categorie de modalități de dobândire a dreptului de proprietate
publică („alte moduri stabilite prin lege”), doctrinaface referire la rechiziții”, accesiune,
! C.-S. Săraru, op. cit., p. 301.

2 Ibidem.
3 Ibidem, p. 302.
+ Potrivit art. | din Legeanr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes
public (republicată în M. Of. nr. 261 din 10 aprilie 2014), rechiziţia de bunuri este o măsură cu caracter
excepțional prin care autorităţile publice împuternicite prin lege obligă operatorii economici, instituţiile
publice, precum şi alte persoane juridice şi fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile.
Bunurile rechiziţionate sunt puse la dispoziţie forţelor destinate apărării naționale sau a autorităților
publice, la declararea mobilizării parţiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea
stării de asediu sau de urgenţă, atât pentru prevenirea, localizarea,înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât
şi pe timpul acestor situaţii art. 2 alin. (1)]. Proprietarii bunurilor rechiziţionate au dreptul la despăgubiri
din fondurile cu această destinaţie puse la dispoziţie de la bugetul de stat ori din bugetele locale. Pentru
dobândirea dreptului de proprietate publică asupra artefactelor arheologice, darea în

plată!. Achiesăm la opinia potrivit căreia legea prin care se stabilesc alte modalități de
dobândire a dreptului de proprietate publică trebuie să fie organică, în conformitate cu
prevederileart. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţie”.
Secțiunea a 4-a
Caracterele dreptului de proprietate publică
Dreptul de proprietate publică este una dintre formele dreptului de proprietate,

astfel că, în primul rând, el are caracterele generale ale acestuia: este un drept absolut,
exclusiv şi perpetuu;.
În conformitate cu prevederile art. 861 alin. (1) C. civ., bunurile proprietate publică
sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.
Doctrina de drept administrativ abordează caracterele specifice ale dreptului de
proprietate publică sub forma principiilor fundamentale aplicabile bunurilor din dome-
niul public, la care se adaugă, după modelul doctrinei franceze, şi principiul protecției
specialea integrităţii fizice şia destinaţiei (afectaţiunii) domeniului public“.
Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, în sensul că nu pot fi înstrăinate prin
acte juridice de drept privat, dată fiind destinaţia proprietăţii publice şi necesitatea con-
servării şi transmiterii lor pentru generaţiile viitoare. Inalienabilitatea are drept conse-
cință şi imposibilitatea dobândirii bunurilor care fac obiectul proprietății publice, de
cătreterți, prin orice mod de dobândirea dreptului de proprietate reglementat de lege”.
Inalienabilitatea exclude dezmembrarea dreptului de proprietate publică şi consti-
tuirea unor drepturi reale civile (uzul, uzufructul, abitaţia, servituţile, superficia), dar
permite formele juridice specifice de punere în valoare a bunurilor proprietate publică
(darea în administrare, dareaîn folosinţă gratuită, concesiunea)f.
În doctrină s-a subliniat faptul că regula inalienabilității bunurilor proprietate
publică nu trebuie interpretată în mod absolut, deoarece bunurile sunt inalienabile pe
durata în care fac parte din domeniul public şi sunt afectate, în consecinţă, uzuluişi
interesului public. Atunci cândîncetează uzul sau interesul public, bunulva fi trecut din
domeniul public în domeniulprivat printr-un act administrativ de dezafectare (declasare
în cazul căilor de comunicaţie terestră), iar bunurile din domeniul privat pot fi înstrăi-
nate în condiţiile dreptului comun”.
opinia că rechiziţia nu poate fi considerată un mod de dobândire a proprietății publice deoarece este exclus
ca un drept perpetuu să poată fi dobândit printr-un mod de cesiune temporară a unui bun, a se vedea
O. Podaru, op. cit., p. 42.
! C.-S. Săraru, op. cit., p. 306; E.L. Cătană, op.cit. p. 248.
5 E, Chelaru,op. cit., p. 59.
* A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 182.
5 E. Chelaru, op, cit. p. 59.
7 C.-S. Săraru, op. cit., p. 290; D. Apostol Tofan,op. cit., p. 277.
Bunurile proprietate publică sunt imprescriptibile deoarece proprietatea asupra lor

nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după caz,
prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile!. Imprescriptibilitatea bunurilor
proprietate publică este o consecință a inalienabilităţii acestor bunuri, respectiv a
scoaterii lor în afara circuitului civil genera. În acest sens,art. 929 C. civ. prevede că
„nu pot fi uzucapate bunurile care, înainte sau după intrarea în posesie, au fost declarate
prin lege inalienabile”.
În doctrina de drept administrativ se facereferire la o posibilă excepție de domenia-
litate publică, ca principal mijloc de apărare a administrației față de pretenţiile formu-
late deterțe persoanefață de bunurile proprietate publică. Deşi această excepţie nu este
reglementată expres în legislaţia actuală, ea este prezentată ca o excepție absolută, de
fond, care poate fi invocată în orice fază a procesului deoarece „respectarea regimului
dreptului de proprietate publică reprezintă o problemă de ordine publică”.
Bunurile proprietate publică sunt insesizabile deoarece nu pot fi dobândite prin
executaresilită de creditorii care urmăresc îndestulareacreanţelor împotriva statului sau
a unităților administrativ-teritoriale. Și acest caracter este o consecințăa inalienabilităţii
bunurilor din domeniul publicS. Este de reținut că bunurile proprietate publică nu potfi
executare silit nici atunci când sunt date în administrare instituţiilor publice sau regiilor
autonome, când sunt dateîn folosinţă cu titlu gratuit persoanelorjuridice de dreptprivat
care au dobândit statutul de utilitate publică, sau atunci când sunt concesionate ori
închiriate în condiţiile legiif.
Ca urmare a caracterului insesizabil al bunurilor proprietate publică, rezultă că
acestea nu pot fi grevate cu privilegii şi garanţii reale (ipotecă, gaj, drept de retenţie)
destinate să asigure îndeplinirea unei obligaţii patrimoniale a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale?.
Secțiunea a 5-a
Exercitarea şi stingerea dreptului de proprietate publică
Exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate publică poate fi directă (în

situația în caretitularii dreptului exercită nemijlocit posesia şi folosința) sau indirectă
(prin constituirea, în condițiile legii, de drepturi reale sau de creanță asupra bunurilor
publice, iar o parte dintre prerogative sunt exercitate prin intermediultitularilor respec-
tivelor drepturi). Sunt drepturi reale dreptul de administrare, dreptul de concesiune
! Art. 861 alin. (2) C.civ.

2 E. Chelaru, op. cit., p. 64.
3 Pentru prezentarea acestei excepţii în doctrina interbelică, a se vedea M. Văraru, op. cit., p. 455.
5 E. Bălan, op. cit. p. 69.
* C.-S. Săraru, op.cit., p. 292.
7 Ibidem.
„iii5500
şi dreptul de folosință gratuită, iar drept de creanţăeste închirierea bunurilor pro-

prietate publică.
Exercitarea dreptului de proprietate publică poate fi limitată în situaţiile regle-
mentate şi pentru limitarea dreptului de proprietate privată, în măsura în care aceste
limite sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
afectate. În conformitate cu art. 862 alin. (2) C. civ., incompatibilitatea se constată prin
acordul dintretitularul proprietăţii publice şi persoana interesată sau, în caz de diver-
gență, pe cale judecătorească. În cazul constatării unei incompatibilităţi, persoana
interesată are dreptulla o justă şi promptă despăgubire din parteatitularului proprietăţii
publice.
Potrivit dispozițiilor art. 864 C. civ., dreptul de proprietate publică se stinge în două
situații:
a) dacă bunula pierit sau a fost trecut în domeniul privat;
b) dacăa încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condiţiilor prevăzute de
lege.
Cu privire la ieşirea bunurilor din domeniul public, în doctrină s-a arătat că trebuie
făcută distincţie între dezafectare şi declasare. Prima noţiunereprezintă un fapt material
prin care un bun îşi pierdeutilitatea publică, iar a doua este actuljuridic prin care
autoritatea competentă decide sau constată, după caz, că bunulîn cauză nu mai serveşte
utilității publice căreia îi fusese afectati.
Un caz special de stingere a dreptului de proprietate publică îl reprezintă retro-
cedarea bunului imobil expropriat. În conformitate cu art. 35 din Legea nr. 33/1994
privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, cu modificările şi completările
ulterioare, dacă în termen de un an bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate
potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat sau, după caz, lucrările nu
au fost începute, foştii proprietari pot să ceară retrocedarea lor, dacă nu s-a făcut o nouă
declararede utilitate publică. Cererea de retrocedare se introducela tribunalul în a cărei
rază teritorială se află imobilul, iar preţul imobilului se va stabili ca și în situaţia
exproprierii, fără a putea însă depăși despăgubirea actualizată.
! O. Podaru, op. cit., p. 61.

03 sa
riniteiii
CapitolulII
DOMENIUL PUBLIC
Secţiunea 1
Definiţie şi reglernentare
Noţiunea de domeniu public provine din termenul latin dominium, apărut la finalul
Republicii, cu sensul de putere deplină asupra unui lucru corporal!. Prin plenum
dominium, în dreptul roman se înţelege stăpânirea desăvârşită, deplină a unui lucru
având un caracter exclusiv, perpetuu şi absolut”. În perioada medievală, morfologia
dreptului de proprietate s-a schimbat, determinând un fenomen de divizare a noțiunii de
domeniu, astfel că aceeaşi persoană putea avea un domeniu direct (dominium directum)
în raport cu vasalul său şi un domeniu util (dominium utile) în raport cu seniorul său?.
Sensul modern al noțiunii de domeniu s-a conturat în prima jumătate a secolului
al XIX-lea, în operele unor autori din doctrina juridică franceză. În această direcţie, o
contribuţie esenţială a avut-o Victor Proudhon, profesor la Facultatea de Drept din
Dijon, care, într-un amplu tratat în cinci volume asupra domeniului public, a clasificat
bunurile statului în două mari categorii: a) bunurile publice care sunt aservite prin
dispoziţiile legii civile folosinţeituturor(porturile la mare, țărmul mării, fluviile, râurile
navigabile, marile drumurişi căile de comunicaţii publice); b) bunurile care fac obiectul
proprietății statului ca reprezentant al „comunităţii politice” şi care nu pot fi dobândite
de particulari”.
În această ultimă categorie de bunurise regăseşte şi domeniul naţional în cuprinsul
căruia V. Proudhon a identificat „domeniul public” compus din totalitatea bunurilor
destinate utilizării publice sau afectate serviciilor publice administrative?. Ulterior, în
lucrările altor autori, s-a extins distincţia dintre domeniul public şi domeniul privat şi
pentru patrimoniul colectivităţilor locale (departamente şi comune).
În spaţiul românesc, primele reglementări privind domeniul public au fost identi-
ficate în Regulamentele Organice şi în mai multe acte normative subsecvente”, însă
! A. Berger, Encyclopedic Dictionary ofRoman Law, în „Transactions ofthe American Philosophical

Society”, Vol. 43, Part 2, 1953, p. 441.
? C. Stoicescu, Curs elementar de drept roman (ediţia anastatică a cursului publicat în anul 1931),
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pp. 150-151.
3 J.P. Levy, A. Castaldo, Histoire du droit civil, 1* €d., Ed. Dalloz, Paris, 2002, p. 398.
+ A. lorgovan, op. cif., p. 135.
5 A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 145.
$ Ibidem, p. 146.
7 De exemplu, prin Legea plutirii gârlelor din anul 1835 au fost declarate ca fiind „de domeniul
public” râurile Jiu, Olt, Argeş, Dâmboviţaşi Ialomiţa. A se vedea A.-S. Ciobanu, op. ciz., p. 151.
denumireaa fost consacrată în Codulcivil din anul 18641. În aceeaşi perioadă, noţiunea
apare reglementată în mai multe acte normative (Legea de secularizare a averilor
mănăstireşti din 1863, Legea pentru înființarea consiliilor judeţene din 1864, Legea
pentru regularea proprietăţii rurale din 1864, Legea de expropriaţiune pentru cauză de
utilitate publică din 1864), ajungându-seşi la conturarea conţinutului domeniului public
judeţean, a domeniului public comunal, a domeniului privat al statului, precum și al
regimului expropriaţiunii pentru cauzădeutilitate publică”.
Constituţiile din anii 18665, 1923% şi 1938au prevăzut noțiunea de domeniu
public, precizând bunurile care face aparţin acestuia şi modul său de administrare€.
Legile fundamentale din perioada comunistă (Constituţia Republicii Populare Române
din 19487, Constituţia Republicii Populare Române din 19528 şi Constituţia Republicii
! Conform art. 476 C. civ. (1864): „Drumurile mari, drumurile mici şi ulițele care sunt în sarcina
statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a
retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte, toate părțile din
pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate dependințe ale domeniului
public”.
2 A. Iorgovan, op. cit., p. 154; V. Vedinaş, op. cit., p. 238; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 249.
3 Potrivit art. 19 alineatulfina! din Constituţia din 1 iulie 1866: „Libera și neîmpiedicataîntrebuințare
a râurilor navigabile şi flotabile, a şoselelor şi a altor căi de comunicare este de domeniul public” (apud
C. Ionescu, Dezvoltarea constituțională a României. Acte şi documente, 1741-1991, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 1998, p. 385).
4 În conformitate cu art. 20 primul alineat din Constituţia din 29 martie 1923: „Căile de comunicaţie,
spațiul atmosferic şi apele navigabile şi flotabile sunt de domeniul public” (apud C. Ionescu, op. cit,
p. 532).
5 Constituţia din 27 februarie 1938 prevede noţiunea de domeniu public în douăarticole: „Bunurile
care fac parte din domeniul public sunt administrate și nu pot fi înstrăinate decât după regulile şi cu
formele stabilite prin lege. Nici o lege nu poate înființa pedeapsa confiscării averilor, afară de cazurile de
înaltă trădare şi delapidare de bani publici” (art. 16); „Drumurile mari şi mici, ulițele care sunt în sarcina
Statului, judeţelor, municipiilor şi comunelor, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adău-
girile către mal şi locurile de undes-aretras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag
vasele, spaţiul atmosferic, apele producătoare de forțe motrice de folos obştesc şi îndeobşte toate bunurile
care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependinţe ale domeniului public” (art. 18). A se
vedea C. lonescu, op. cit, pp. 591-592.
*D. Brezoianu,op. cit., pp. 160-161.
7Bogăţiile de orice natură ale subsolului, zăcămintele miniere, pădurile, apele, izvoarele de energie
naturală, căile de comunicaţie ferate, rutiere, pe apă şi în aer, poşta,telegraful, telefonul şi radio-ul aparțin
Statului ca bunuri comune ale poporului. Prin lege se vor stabili modalitățile de trecere în proprietatea
Statului a bunurilor enumerate în alineatul precedent, care, la dataintrării în vigoare a prezentei Constituţii,
se aflau în mâini particulare”(art. 6 din Constituţia R.P.R. din 13 aprilie 1948). A se vedea C. Ionescu,
op. cit., p. 169.
8 „Bogăţiile de orice natură ale subsolului, fabricile, uzinele şi minele, pădurile, apele, izvoarele de
energie naturală, căile de comunicaţie de orice fel, transportul feroviar, fluvial, maritim şi aerian, băncile,
poșta, telegraful, telefonul, radio-ul, mijloacele de tipar, cinematografia și teatrul, gospodăriile agricole de
stat, stațiunile de maşiniși tractoare,întreprinderile comunale şi partea naționalizată a fondului de locuinţe
de la orașe, constituie proprietate de stat, bun comun al poporului” (art. 7 din Constituţia R.P.R. din 27
septembrie 1952). A se vedea C. Ionescu, op. cit., p. 793.
Domeniul public 119
Socialiste România din 21 august 19651) nu au mai folosit această noţiune, preferând
expresii precum: „bunuri comune ale poporului”sau „proprietate de stat”.
Constituţia României din anul 1991, revizuită în anul 2003, nu reglementează
explicit noţiunea de domeniu public, dar reglementează regimul dualist al dreptului de
proprietate: proprietatea privată şi proprietatea publică. Sediul normativ al noțiunii de
domeniu public se găseşte însă în mai multe acte normative privind fondul funciar,
administrația publică locală sau bunurile proprietate publică.
Necesitatea reglementării domeniului public prin norme speciale, derogatorii de la
reglementările de drept comun, este legată de scopul asigurării de către autoritățile
administraţiei publice a interesului public general. Autorii din perioadainterbelică au
subliniat fără echivoc această caracteristică: „bunurile care aparțin domeniului public al
Statului sau celorlalte administraţiuni publice, care se caracterizeazăcaatare prin faptul
că este constituit din totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate în mod direct
şi nemijlocit funcționării serviciilor publice şi care sunt absolutnecesare pentru aceasta,
sunt supuse unui regim juridic special, care este rezultat tocmai din faptul că aceste
bunuri sunt absolut necesare funcționării continue şi regulate a serviciilor publice şi ca
atare în directă legătură cu interesele generale și publice”.
Doctrina juridică din perioada postdecembristă a „recuperat” analiza domeniului
public cao instituţie tradiţională a dreptului administrativ”.
Într-o opinie de referință, domeniul public a fost definit ca fiind „acele bunuri,
publice sau private, care, prin natura ori dispoziția expresă a legii, trebuie păstrate şi
transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes
public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim admi-
nistrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinat, fiind în
proprietatea sau, după caz, în paza persoanelorjuridice de drept public”. Această
definiție fundamentează teoria domeniului public /afo sensu în doctrina dreptului
administrativ din perioada postdecembristă prin includerea în această noțiune şi a unor
bunuri proprietate privată care, urmare a importanței lor deosebite în patrimoniul
național, sunt „«guvernate» de un regim de drept public, de «pază şi protecție» a intere-
sului public sau, după caz, a uzului public”.
! „Bogăţiile de orice natură ale subsolului, minele, terenurile din fondul funciar de stat, pădurile,
apele, izvoarele de energie naturală, fabricile şi uzinele, băncile, întreprinderile agricole de stat, stațiunile
pentru mecanizarea agriculturii, căile de comunicaţie, mijloacele de transport şi telecomunicaţii de stat,
fondul de stat de clădiri şi locuinţe, baza materială a instituţiilor social-culturale de stat, aparțin întregului
popor, sunt proprietate de stat” (art. 7 din Constituţia R.S.R. din 21 august 1965). A se vedea C. Ionescu,
op. cit., p. 813.
? Aceastăsituaţie s-a reflectat şi în literatura de specialitate, astfel că „nici în cursurile universitare,fie
de dreptcivil, fie de drept administrativ, ce au fost elaborate, la noi, după 1948, nuseîntâlnesc, de regulă,
capitole consacrate domeniului public”(A. Iorgovan, op. cit, p. 125).
* E. Bălan, op. cit., p. 4.
+ C.G. Rarincescu, op. cit., p. 209.
& A. Iorgovan, op. cit., p. 173.
? Ibidem.
Într-o altă opinie, domeniul public reprezintă „totalitatea bunurilor ce fac obiectul
dreptului de proprietate publică ce aparţin statului şi unităţilor administrativ-teritoriale,
în regim de drept public, afectate unei folosințe publice ce se realizează direct sau prin
intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin legesau care, prin naturalor,
sunt de uz sau de interes public”!.
Într-o altă perspectivă, la care achiesăm, domeniul public a fost definit ca „rorali-
tatea bunurilor mobile sau imobile aparținând statului sau unităților administrativ-teri-
toriale, care prin dispoziţiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public,
folosite în mod direct de către public ori afectate unuiserviciu public şi care se supun
regimuluijuridic administrativ”.
De reţinut că noțiunea de domeniu public nu trebuie confundată cu noţiunea de
domeniu administrativ, acesta din urmă cuprinzând totalitatea bunurilor mobile sau
imobile care aparțin statului şi unităților administrativ-teritoriale, indiferent că fac parte
din domeniul public sau domeniulprivat al acestora. Domeniul administrativ are un
conținut mai restrâns decât patrimoniul statului și al unităților administrativ-teritoriale,
care cuprindeatât latura activă, formată din drepturi patrimoniale, cât şi latura pasivă,
formată din obligaţii patrimoniale“.
Domeniul administrativ este diferit de domeniulcivil, care este constituit din tota-
litatea bunurilor aparținând particularilor, supuse faptelor de comerţ, ce fac obiectul
unei proprietăţicivile”.
Bunurilor din domeniul publicli se aplică un regim juridic derogatoriu de la dreptul
comun, în baza interesului public, general, pe care administraţia are misiunea de a-l
înfăptui. Cu titlu general, art. 860 alin. (1)-(2) C. civ. dispune că bunurile proprietate
publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz, local, iar delimi-
tarea corespunzătoare se face în condițiile legii.
Legea fondului funciar nr. 18/19915, cu modificările şi completările ulterioare,
prevede că „domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra
sa, în regim de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care pro-
prietatea, de asemenea, în regim de drept public, aparține comunelor, oraşelor, muni-
cipiilor sau judeţelor” [art. 4 alin. (2)]. În conformitate cu art. 5 alin. (1) din acest act
normativ, aparțin domeniului public „terenurile pe care sunt amplasate construcții de
interes public, pieţe, căi de comunicaţii, rețele stradale şi parcuri publice, porturi şi
aeroporturi, terenurile cu destinație forestieră, albiile râurilor şi fluviilor, cuvetele
lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale,
țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaţii naturale şi parcuri
naționale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice și istorice, monumentele
! C. Manda, op. cit., p. 124.

2 R.N. Petrescu, op. cit., p. 263; E.L. Cătană, op. cit., p. 223.
+ E. Bălan,op. cit., p. 40; C.-S. Săraru, op. cit., p. 327.
* Republicată în M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998.
l aaa
Domeniul public 121
naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii,
sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sauinteres public”.
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede că „aparțin domeniului
public de interes local sau județean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt
de uz sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public
naţional” [art. 120 alin. (1)].
Legeanr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică!, cu modificările şi com-
pletările ulterioare, prevede că domeniul public „este alcătuit din bunurile prevăzute la
art. 135 alin. (4) din Constituţie [art. 136 alin. (3) în urma revizuirii din anul 2003 —
n.a.], din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezentalege și din orice
alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de
lege”[art. 3 alin. (1)].
În doctrină au fost evidenţiate următoarele condiţii de includere a unor bunuri în
sfera domeniului public”:
a) bunul să aparţină unei colectivități (stat sau unitate administrativ-teritorială),
fiind dobândit prin unul dintre modurile prevăzute de lege;
b) bunul să fie atribuit unei destinaţii de interes general, prin utilizare publică
directă sau prin intermediul unui serviciu public.
Domeniul public poate fi de interes național, atunci când proprietatea asupra sa
aparține statului, sau de interes local, atunci când proprietatea aparţine comunelor,
oraşelor, municipiilor sau judeţelor”. Legea nr. 213/1998 prevede,în art. 3 alin. (2)-(4),
componenţa acestor categorii de domeniu public:
a) domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136
alin. (3) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. 1 din anexă“, precum şi din alte
bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare de lege;
! Publicată în M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.

2 E.L. Cătană, op. cit., p. 223.
+ Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: „1. bogăţiile de orice natură ale
subsolului, în stare de zăcământ; 2. spaţiul aerian; 3. apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile şi
cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja marii, cu bogăţiile lor naturale
şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile inte-
rioare; 4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producție ori
de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în amenaţa-
mentele silvice, care fac parte din fondul forestier național şi nu sunt proprietate privată; 5. terenurile care
au aparținut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obţinute prin lucrări de
îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor şi stațiunilor de cercetări
ştiinţifice şi ale unităţilor de învățământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi producerii de seminţeşi de
material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă; 6. parcurile naționale; 7. rezervațiile natu-
rale şi monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării”; 9. resursele
naturale ale zonei economiceși ale platoului continental, împreună cu platoul continental; 10. infrastruc-
tura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă; 11. tunelele și casetele de metrou, precum şi
instalaţiile aferente acestuia; 12. drumurile naționale — autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale
b) domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din
anexă! şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin
hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de
interes public naţional;
europene, principale, secundare; 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcțiile hidrotehnice
aferente canalului, ecluzele, apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranță de pe
malurile canalului, drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. rețelele de transport
al energiei electrice; 15. spectre de frecvenţă şi rețelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
16. canalele magistrale şi rețelele de distribuţie pentru irigații, cu prizele aferente; 17. conductele de
transport al țițeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare şi barajele
acestora, în cazulîn care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic
naţional, sau cele cutranse pentru atenuarea undelor de viitura; 19. digurile de apărare împotriva inun-
daţiilor, 20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice,
meteorologice şi de calitate a apelor; 22. porturile maritime și fluviale, civile şi militare — terenurile pe
care suntsituate acestea,diguri, cheiuri, pereuri și alte construcții hidrotehnice pentru acostarea navelor şi
pentru alte activități din navigația civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în
porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri și pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara
incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie; 22!. porturile de agrement — terenurile pe care sunt
situate acestea, cu drumurile de acces aferente, diguri, cheiuri, pereuri și alte construcții hidrotehnice
destinate pentru acostarea navelor de agrement, de croazieră, de pasageri sau a altor nave care efectuează
un serviciu public de transport pasageri, inclusiv faleza aferentă; 23. terenurile destinate exclusiv
instrucției militare; 24. pichetele de grăniceri şi fortificațiile de apărare a ţării; 25. pistele de decolare,
aterizare,căile de rulare şiplatformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea şi terenurile pe care
sunt amplasate; 26. statuile şi monumentele declarate de interes public naţional; 27. ansamblurile şi
siturile istorice şi arheologice; 28. muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
29. terenurile şiclădirile în care îşi desfăşoarăactivitatea: Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele
şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale și instituţiile publice subordonate
acestora; instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea; unități ale ministerului Apărării
Naţionale şi ale Ministerului de Interne,ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei
generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum și prefecturile, cu excepţia celor dobândite din
venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora”.
' Domeniul public judeţean estealcătuit din următoarele bunuri: „I. drumurile judeţene; 2. terenurile
şi clădirile în care își desfăşoară activitatea consiliul județean şi aparatul propriu al acestuia, precum şi
instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeţene şi alte asemenea
bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local; 3. rețelele de alimentare cu apă
realizate în sistem zonal sau microzonal, precum și staţiile de tratare cu instalațiile, construcțiile și
terenurile aferente acestora; 4. porturile de agrement — terenurile pe care suntsituate acestea,cu drumurile
de acces aferente, diguri, cheiuri, pereuri şialte construcţii hidrotehnice destinate pentru acostarea navelor
de agrement, de croazieră, de pasageri sau a altor nave care efectuează un serviciu public de transport
pasageri, inclusiv faleza aferentă — care nu sunt declarate de interes public naţional; 5. pistele de decolare,
aterizare, căile de rulare și platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea şi terenurile pe care
sunt amplasate care nu sunt declarate de interes public naţional; 6. ansamblurile şi siturile istorice şi
arheologice care nu sunt declarate de interes public național; 7. porturile fluviale civile — terenurile pe care
sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi
pentru alte activităţi din navigația civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în
porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri și pereuri situate pe malulcăilor navigabile, în afara
incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie care nu sunt declarate de interes public naţional;
8. digurile de apărare împotriva inundațiilor care nu sunt declaratede interes public național”.
123
|“
Domeniul public
c) domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bu-

nurile prevăzute la pct. Il din anexă! şi din alte bunuri de uz sau de interes public local,
m
declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege
O
bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.

Apartenența unui bun la domeniul public şi interesul public căruia îi corespunde se
|
face printr-o operaţiune procedurală numită c/asare domenială. Această operaţiune

sr DO
denumită
diferă de înregistrarea efectivă a unui bun în domeniul public al unui titular,
în doctrină încorporare domenială, şi care succedă întotdeauna celei de clasare
domenială”.
tb
Potrivit dispoziţiilor art. 23 din Legeanr. 213/1998, litigiile cu privire la delimi-

Ca
municipiilor
tarea domeniului public al statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau al
sunt de competenţa instanțelor de contencios administrativ.
me tv,
Relaţia dintre noţiunile de proprietate publicăşi domeniu public a constituit un

din ultimele
subiect de controversă în doctrina dreptului civil şi a celui administrativ
o m
două decenii.
Unii autori afirmă că noţiunile de „proprietate publică” şi de „domeniu public”sunt
„domeniu
sinonime, după cum sunt sinonime şi noţiunile de „proprietate privată” și de
xD
N SP
ate, s-a
privat5. Avându-se în vedere dispozițiile constituționale referitoare la propriet
i public şi
atras atenţia că legislaţia infraconstituțională nu poate „să utilizeze termeni
>»
privat cu unalt înțeles decâtcel dat de legiuitorul constituant”.

_. su
rr
următoarele bunuri:
! Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din
Sp
e, târgurile, oboarele şi parcurile

„|. drumurile comunale, vicinale şi străzile; 2. pieţele publice, comercial
Sp. ud
declarate de interes public

publice, precum şi zonele de agrement; 3. lacurile şi plajele care nu sunt
, termofica re, staţiile de tratare şi epurare
naţional sau judeţean; 4. rețelele de alimentare cu apă, canalizare
aferente; 5. terenurile şi clădirile în care îşi desfă-
a apelor uzate, cu instalațiile, construcțiile și terenurile
precum şiinstituţi ile publice de interes local, cum sunt:teatrele,
şoară activitatea consiliul local şi primăria,
ile şi altele asemenea ; 6. locuinţele sociale; 7. statuile şi monu-
bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinic
natură ale subsolului, în
mentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional; 8. bogăţiile de orice
cu destinaţie forestieră,
stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naţional; 9. terenurile
tea persoanelor fizice ori a
dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt proprieta
11. porturile de agrement — tere-
persoanelorjuridice de dreptprivat; 10. cimitirele orăşeneşti şi comunale;
diguri, cheiuri, pereuri șialte construcții
nurile pe care suntsituate acestea, cu drumurile de acces aferente,
de croazieră, de pasageri sau a altor nave care
hidrotehnice destinate pentru acostarea navelorde agrement,
faleza aferentă — care nu sunt declarate de
efectuează un serviciu public de transport pasageri, inclusiv
ile şi siturile istorice şi arheologi ce care nu sunt
interes public naţional sau judeţean; 12. ansamblur
judeţean; 13. porturile fluviale civile — terenurile pe care sunt
declarate de interes public național sau
pereuri şi alte construcți i hidrotehn ice pentru acostarea navelorşi pentru alte
situate acestea, diguri, cheiuri,
ce în porturi, monumen te
activităţi din navigația civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologi
, în afara incintelor portuare
istorice aflate în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile
or de navigaţie care nu sunt declarate de interes public naţional sau județean; 14. digurile
destinate activităţil
sau judeţean”.
de apărare împotriva inundaţiilor care nu sunt declarate deinteres public naţional
2 E. Bălan, op. cit., p. 52.
+ E, Chelaru, op. cil., p. 42.
Unul dintre argumentele în favoarea echivalenţei dintre sfera bunurilor proprietate

publică și sfera domeniului public este dat chiar de prevederileart.3 alin. (1) din Legea
nr. 231/1998, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora domeniul
public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie, din cele
stabilite în anexaLegii nr. 213/1998 şi din oricealte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile
administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
Achiesăm la acest punct de vedere, care este dealtfel majoritar în doctrina juridică
românească, cu menţiunea că, din punctul de vedere al naturii juridice, proprietatea
publică este o instituţie juridică, în timp ce domeniul public reprezintă o totalitate de
bunuricare fac obiectul proprietăţii publice!.
Alţiautori argumentează un raport de la întregla parte,fie în sensulcă noţiunea de
domeniu public este mailargă decât cea a proprietății publice, deoarece include şi o
serie de bunuri proprietate privată (bunuri mobile şi imobile care fac parte din
patrimoniulcultural, natural, istoric etc. şi care sunt supuse unui regim mixt, de drept
public şi de drept privat),fie,în sens invers,că sfera proprietăţii publice este mai largă
decât cea a domeniului public al statului, deoarece include şi alte bunuri care prin
natura lor sunt de uz sau deinteres public:.
Într-o opinie de referință după anul 1990 se susține ideea existenţei unui sens larg al
noțiunii de domeniu public (teoria domeniului public /aro sensu). Conform acestei
opinii, dominantăîn școala de drept public de la Universitatea din Bucureștis, în sfera
domeniului public ar intra nu doar bunurile proprietate publică, dar şi „anumite bunuri
private, care prin semnificația lor artistică, ştiinţifică, culturală, economică, istorică,
justifică apartenența la domeniul public, ceea ce atrage un regim juridic specific, în care
normele de drept public se suprapun peste cele de drept privat, având un rol dominant
față de acestea din urmă”. Asupra bunurilor aflate în proprietatea privată, statul şi
unităţile administrativ-teritoriale exercită un drept de pază și protecţie.
În acest fel se ajungela o „scară a domenialității” care cuprinde mai multe „trepte”:
bunurile proprietate publică pentru care se aplică un regim exclusiv de putere şi
bunurile proprietate privată pentru care se aplică un regim mixt, combinaţie între
regimul de putere şi regimul de drept comun. Între aceste două tipuri de regim juridic
există mai multe„subtrepte”, în funcţie de preeminenţaregimului de putere asupra celui
de drept comun”.
Într-o altă perspectivă, aparținând unui alt reprezentant al şcolii de drept public de
la Bucureşti, s-a susținut că în actuala reglementare a Legii nr. 213/1998 sfera bunurilor
! E. Bălan, op. cit., p. 41; C.-S. Săraru, op. cit., p. 326.

? A. lorgovan, op.cit., p. 167.
% E.L. Cătană, op. cit., p. 227.
* A. lorgovan, op.cit., p. 173;
5 A se vedea,în acest sens: V. Vedinaș, op. cit., p. 240; O.C. Moldovan, op. cit., p. 38.
* V. Vedinaş, op. cit., p. 240.
? Ibidem, p. 247.
125
Domeniul public
aparţinând proprietăţii publice este identică cu sfera bunurilor aparținând domeniului

public. În acelaşi timp, „numeroase dispoziţii conţinute în alte acte normative în vigoare
ne obligă să acceptăm ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri
proprietate privată, care nu intră însă în sfera bunurilor domeniului public, dar asupra
cărora statul sau unităţile administrativ-teritoriale exercită un drept de pază şi protecție,
expres reglementat”!
Indiferent de conţinutul teoriilor exprimate cu privire la relaţia dintre cele două
noţiuni, achiesăm la opinia conform căreia cheia de boltă pentru noțiunea de domeniu
public este regimuljuridic specialcare îl guverneazăşi care este caracterizat de „o serie
de principii esenţiale, dintre care unul apare expresşi în Constituţie (inalienabilitatea), o
parte sunt menţionate în legile organice (imprescriptibilitatea, insesizabilitatea, inter-
dicţia grevării cu sarcini sau servituți), iar altele sunt deduse din ansamblul normelor
care guvernează regimul domenial(protecţia specială a integrităţii fizice şi a afectaţiunii
bunurilor domeniale)?.
Secțiunea a 2-a
Trăsăturile şi clasificarea bunurilor din domeniului public
În doctrina actuală au fost reţinute următoarele trăsături ale bunurilor care fac
parte din domeniul public:
a) bunurile din domeniul public sunt destinate să satisfacă anumite cerinţe ale co-
lectivităţii, la nivel individual sau colectiv;
b) bunurile din domeniulpublic sunt susceptibile de satisface nevoi sociale prin
însăşi natura lor, ca urmare a unor lucrări speciale sau datorită valorii ştiinţifice,
istorice, culturale;
c) bunurile din domeniul public potfi utilizate în mod direct sauindirect, prin inter-
mediul unei autorități sau instituţii publice;
d) bunurile din domeniul public sunt supuse unuiregim juridic administrativ.
În susţinerea teoriei sensului larg al noţiunii de domeniu public, se consideră
trăsături ale bunurilor din domeniul public şi următoarele: a) bunurile din domeniul
public sunt supuse unui regim juridic administrativ sau, după caz, unuiregim mixt(de
drept public şi de drept privat), dar „sub controlul” regimului administrativ; b) bunurile
din domeniul public fac obiectul proprietăţii publice sau sunt în paza unei persoane de
drept public (bunurile proprietate privată care ţin de domeniul public cultural sau de
patrimoniul cultural naţional.
Trebuie remarcată în enumerarea acestor trăsături şi prezența trăsăturilor proprii
teoriei lato sensu asupra domeniului public, prin includerea dreptului de pază şi pro-
tecție asupra unor bunuri proprietate privată, aspect considerat criticabil de o parte
însemnată a doctrinei dreptului administrativ.
!D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 268-269.

2 A.-S. Ciobanu, op. cit., pp. 170-171.
* A. lorgovan, op. cit., p. 176.
Clasificarea bunurilor din domeniul public se poateface în funcție de urmă-

toarele criterii!:
a) după criteriul interesului: domeniul public de interes național; domeniul public
de interes județean; domeniul public de interes municipal; domeniul public de interes
orăşenesc; domeniul public de interes comunal.
b) după criteriul modului de determinare: bunuri ale domeniului public prevăzute
în Constituţie; bunuri ale domeniului public nominalizate de lege; bunuri ale domeniul
public determinate prin acte ale autorităţilor administrației publice, în baza criteriilor
prevăzute de Constituţie şi legi.
c) dupăcriteriul modului de încorporare: domeniul public natural; domeniul public
artificial.
d) după criteriul naturii bunurilor componente: domeniul public terestru; domeniul
public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public
cultural; domeniul public militar.
e) după criteriul modului de utilizare de către public: bunuri utilizate în mod direct
de public; bunuri utilizate indirect,prin intermediul unui serviciu public.
£) dupăcriteriul serviciului public organizat: bunuri care sunt puse în valoare prin
serviciul public; bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
Autorii care sunt adepții teoriei ato sensu asupra domeniului public clasifică bunu-
rile din domeniul public şi după criteriul naturiijuridice a dreptului statului (autorității
publice) în: bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau
unităților administrativ-teritoriale; bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii
private,dar afectată de dreptul de pazăşi protecţiealstatului (drept de poliţieY.
Secţiunea a 3-a
Transferul şi inventarul bunurilor din domeniul public
Legea nr. 213/1998 reglementează posibilitateatransferului unui bun din domeniul

public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în altă categorie de domeniu
public. Conform art. 9 alin. (1)-(6), aceste modalități sunt următoarele“:
! Ibidem, p. 204; D. Apostol Tofan, op. cir., pp. 298-299; R.N. Petrescu, op. cit., pp. 271-272;
C. Manda, op. cit., p. 127; D. Brezoianu, op. cit, p. 163: A.-S. Ciobanu, op. cit., pp. 178-179; E. Bălan,
op. cit., pp. 62-63; O.C. Moldovan,op. cit., p. 54.
? A. lorgovan, op. cit., p. 204.
3 În conformitate cu prevederile art. 860 alin. (3) C. civ., „bunurile care formează obiectul exclusiv al
proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi
trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers
decât ca urmare a modificării legii organice”.
* Asttel cum au fost modificate prin prevederilearticolului unic pet. 1 din Legea nr. 224/2016 pentru
modificarea şi completarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în M. Of.
nr. 936 din 22 noiembrie 2016.
Domeniul public 127
a) trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei
unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, declarându-se din bun de interes public naţional în bun de
interes public judeţean sau local;
b) trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în
domeniul public al statului se face la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului
județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului
local, declarându-se din bun de interes public judeţean sau localîn bun de interes public
național;
c) trecerea unui bun din domeniul public al județului în domeniul public al unei
unități administrativ-teritoriale de pe raza teritorială a județului respectiv se face la
cererea consiliului local, prin hotărâre a consiliului judeţean, declarându-se din bun de
interes public județean în bun de interes public local;
d) trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale de
pe raza teritorială a unui judeţ în domeniul public al judeţului respectiv se face la
cererea consiliului judeţean, prin hotărâre a consiliului local, declarându-se din bun de
interes public local în bun de interes public judeţean;
€) trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în
domeniul public al altei unități administrativ-teritoriale de pe raza teritorială a jude-
țului respectiv se face la cererea consiliului local, prin hotărâre a consiliului localal
comunei, oraşului sau municipiuluiîn a cărui proprietate se află bunulşi prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului sau municipiului în a cărui proprietate se
transmite;
f) trecerea unui bun din domeniul public al unui județ în domeniul public al altui
județ limitrof se facela cererea consiliului judeţean, prin hotărâre a consiliuluijudeţean
al județului în a cărui proprietate se află bunul şi prin hotărâre a consiliului judeţean al
judeţului în a cărui proprietate se transmite;
g) trecerea unui bun din domeniul public al municipiului Bucureşti în domeniul
public al județului Ilfov se face la cererea consiliului județean, prin hotărâre a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi prin hotărâre a consiliului judeţean al
judeţului Ilfov!. |
Autorităţile administraţiei publice au obligația să întocmească şi să actualizeze
inventarul bunurilor din domeniul public în conformitate cu prevederile art. 20-21 din
Legea nr. 213/1998.
Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmesc şi se modifică,
după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administrației publice
! Ultimele trei modalităţi se realizează strict în vederea derulării unor obiective de investiții şi pe
durată determinată, prevăzute în hotărârea consiliului local, consiliului judeţean, respectiv municipiului
Bucureşti [art. 9 alin. (8) din Legeanr. 213/1998].
i
centrale, precum şi de autorităţile administraţiei publice locale care au în administrare

asemenea bunuri. Centralizarea inventarului se realizează de către Ministerul Finanţelor
şi se supune spre aprobare Guvernului!.
Inventarul bunurilor din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se
întocmeşte şi se modifică, după caz, de comisii special constituite, conduse de
preşedinţii consiliilor județene, de primarul general al municipiului Bucureşti, de
primarii unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi de persoanele delegate de către
aceştia”. După întocmire, inventarele se însuşesc prin hotărâre de autorităţile
administraţiei publice locale şi se centralizează de consiliul județean, respectiv de
Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Ulterior, inventarele se trimit Guvernului,
pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public judeţean
sau de interes local.
În jurisprudența instanței supreme, hotărârile autorităţilor administrației publice
locale prin care se însuşesc listele de inventar ale bunurilor care aparțin domeniului
public de interes local au fost considerate ca fiind acte premergătoare emiterii hotărârii
de Guverm prin care se atestă apartenența bunurilor la domeniul public judeţean sau
local, fără a produce prin ele însele efecte juridice şi, în consecință, neputând forma
obiectul unei acțiuni distincte în contencios administrativ”. În doctrină, această inter-
pretare a fost criticată cu argumentul principal că, indiferent de obiectul de regle-
mentare, „0 hotărâre de consiliu nu poate fi decât un act administrativ, un act de
autoritate care prin definiție produce anumite efecte juridice, chiar dacă acestea au un
impact mai mult procedural”.
Cu privire la hotărârea Guvernului de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul
public judeţean sau local, tot în jurisprudenţa Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie s-a
"A se vedea: H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul
public al statului, publicată în M. Of. nr. 1020 din 21 decembrie 2006, cu modificările şi completările
ulterioare; Ordinulnr. 1718/2011 al ministrului finanțelor publice pentru aprobarea Precizărilor privind
întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicat în
M. Of. nr. 186 din 17 martie 2011, cu modificările şi completările ulterioare.
? Componenţa comisiilor speciale pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul
public al comunelor, orașelor, municipiilor şi judeţelor este prevăzută în art. II din Normele tehnice pentru
întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi
judeţelor, aprobateprin H.G. nr. 548/1999 (publicată în M. Of. nr. 334 din 15 iulie 1999).
* „Hotărârea consiliului local pentru însuşirea inventarului bunurilor care aparțin domeniului public
de interes local, precum şi actele întocmite de către comisia specială constituită la nivelul localităţii sunt
acte premergătoare emiterii hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al localităţii. Potrivit
art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, instanţa este competentă să se pronunțe, în afara
situațiilor prevăzute laart. ! alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supusjudecății. Prin urmare,întrucât hotărâreaîn discuţie face parte din documentaţia care
stat la baza emiterii hotărârii de Guvern, aceasta poatefi supusă controlului de legalitate al instanţei de
contencios administrativ împreună cu actul pe care îl fundamentează” (ICCJ, Decizia nr. 1332 din 2 martie
2007, apud A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 106).
* A.-S. Ciobanu, op. cit., pp. 180-181.
Domeniul public 129
subliniat că aceasta „nu are efect constitutiv de proprietate în favoarea unităților

administrativ-teritoriale”, iar „efectul juridic al actului emis de autoritatea centrală este
doar o atestare a regimuluijuridic al proprietăţii publice diferențiat de regimuljuridic al
»l
proprietăţii private, ce aparținetot unității administrativ-teritoriale” .
Secţiunea a 4-a
Domeniul privat
Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este compus din

totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea acestora, altele decât cele
care fac parte din domeniul public?. Bunurile din domeniul privat pot fi deținute cu titlu
de proprietate de către orice persoană fizică sau juridică, astfel că statul şi unitățile
administrativ-teritoriale exercită un drept de proprietate privată”.
În doctrină domeniul privat a fost definit ca „o totalitate de bunuri mobile şi
imobile ce aparțin statului, judeţelor sau comunelor şi care nu sunt afectate unui interes
general, acestea fiind alienabile, prescriptibile şi supuse regimului de drept privat”*.
Într-o altă perspectivă, domeniul privat a fost prezentat și ca „«anticamera» sau
«rezerva» domeniului public, în acesta regăsindu-se bunuri care prin natura lor sau prin
afectare urmează să devină de uz/interes public sau bunuri care temporar sau la un
moment dat nu sunt de uz/interes public ori bunuri care datorită degradării fizice nu mai
pot îndeplini astfel de misiunişi trebuie casate, dezafectate”.
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, menţionează că domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale este
alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele care fac parte din domeniul
public de interes local sau judeţean, intrate în proprietatea acestora prin modalităţile
prevăzute de lege. Bunurile care fac parte din domeniulprivat sunt supuse dispozițiilor
de drept comun, dacă prin lege nu se prevedealtfel€.
Catitular al dreptului de proprietate privată, unitatea administrativ-teritorială acțio-
nează ca persoană juridică de drept privat, astfel că bunurile din domeniulprivat pot fi
vândute, concesionate sau închiriate, cu respectarea procedurii prevăzute de lege”.
Asupra acestor bunuri se vor putea constitui dezmembrăminte ale dreptului de
proprietate, iar proprietatea bunurilor mobile va putea fi dobândită prin posesie de
bună-credință:.
! Apud E.L. Cătană, op. cit., pp. 250-251.

2 R.N.Petrescu, op. cit., p. 266.
3 Art. 4 din Legea nr. 213/1998.
+ C. Manda, op. cit., p. 132.
5 E. Bălan, op. cit, p. 127.
$ Art, 121 alin. (1)-(2) din Legea nr. 215/2001.
7 M.C. Apostolache, op. cit., p. 478; A. Trăilescu, op. cit., p. 93.
3 E. Chelaru, op. cit., p. 123.
Prin acte normative se potstabili însă unele restricționări sau condiționări formale
în privința modului de gestionare sau circulaţia juridicăa bunurilor din domeniul privat,
deoarece şi aceste bunuri potservi, în mod direct sau indirect, la satisfacerea unor nevoi
ale colectivității!.
De exemplu, potrivit prevederilor art. 123 alin. (2) din Legea nr. 215/2001,
vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din domeniulprivat de interes local sau
judeţean se fac prin licitaţie publică. În mod excepțional,art. 123 alin. (3) din Legea
nr. 215/2001 recunoaşte în favoarea constructorilor de bună-credință un drept de
preempţiune la cumpărarea terenului aferent construcţiei, atunci când consiliile locale
sau judeţene hotărăsc vânzarea unui teren aflat în proprietatea privată a unității
administrativ-teritoriale pe care suntridicate construcții”. Preţul de vânzare se stabileşte
pe baza unui raport de evaluare, aprobat de consiliul local sau judeţean, după caz.
În materie funciară, art. 6 din Legea nr. 18/1991, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede că domeniul privatal statuluişi, respectiv, al comunelor, oraşelor,
municipiilor şi judeţelor este alcătuit din terenurile dobândite de acestea prin modu-
rile prevăzute de lege, precum și din terenurile dezafectate, potrivit legii, din dome-
niul public.
Legea nr. 213/1998 prevede posibilitatea trecerii bunurilor din domeniul privatal
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, după
caz, prin hotărâre a Guvernului, hotărâre a consiliului judeţean, hotărâre a consiliului
local sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti”. În conformitate cu art. 8
alin. (2) din Legea nr. 213/1998, hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată la
instanţa de contencios administrativ competentă în a cărei razăteritorială se află bunul.
În mod corespunzător,şi trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat
se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, hotărâre a consiliului judeţean, hotărâre a
consiliul local sau a Consiliului General al Municipiului București. Spre deosebire de
trecerea bunurilor din domeniul privat în domeniul public al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale, cu privire la posibilitatea trecerii bunurilor din domeniul
public în domeniul privat, Legea nr. 213/1998 menţionează posibilitatea ca prin
Cu privire la această situaţie, în doctrină au fost evidențiate două variante de

transfer: a) trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniulprivat al unei
unități administrativ-teritoriale, prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea consiliului
judeţean, Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local; b) zre-
cerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul

? În conformitate cu prevederile art. 123 alin. (4) din Legeanr. 215/2001, proprietarii construcţiilor
sunt notificaţi în termen de 15 zile asupra hotărârii consiliului local sau judeţean şi își pot exprima
opţiunea de cumpărare în termen de 15 zile dela primireanotificări.
Domeniul public 131
privat al statului, prin hotărâre a consiliului județean, a Consiliului General al

Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, la solicitarea Guvernului .
domeniul privat al statului îîn domeniul privat al unității administrativ-teritoriale sau

invers?.
Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată la instanța de
contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul. În cazul
trecerii bunului din domeniul privat într-un alt domeniu privat, trebuie acceptată posi-
bilitatea competenţei instanţei de drept comun, deoarece bunurilor din domeniul privat
Ji se aplică regimul dreptului comun”.
! D. Apostol Tofan, op. cit., p. 295.

2 Ibidem, p. 296.
* Ibidem.
CapitolulIII
MODALITĂŢI DE PUNERE ÎN VALOARE A BUNURILOR
DIN DOMENIUL PUBLIC
Secţiunea 1
Administrarea generală a bunurilor din domeniul public
Statulşi unităţile administrativ-teritoriale îşi exercită în mod direct dreptul de pro-

prietate publică, prin administrarea generală asupra bunurilor din domeniul public.
Subiectul de drept prin care statul sau unităţile administrativ-teritoriale. îşi exprimă
voința juridică, în limitele competenţelorstabilite prin lege, este Guvernul, respectiv
consiliuljudeţean sau consiliul local!.
În conformitate cuart. | alin. (5) lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizareaşi
funcționarea Guvernului României și a ministerelor”, cu modificările şi completările
ulterioare, pentru realizarea programului de guvernare, Guvernul exercită şi următoarea
funcţie: „funcția de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură adminis-
trarea proprietăţii publice şi private a statului, precum și gestionarea serviciilor pentru
care statul este responsabil”.
În cazul autorităţilor administraţiei publice locale, Legea nr. 215/2001 prevedeîn
cadrul atribuţiilor consiliului local şiatribuţiile privind administrarea domeniului public
şi privat al comunei, oraşului sau municipiului [art. 36 alin. (2) lit. c)], iar în categoria
atribuţiilor consiliului judeţean şiatribuţiile privind gestionarea patrimoniului judeţului
[art. 91 alin. (1) lit. c)].
În virtutea dreptului de administrare generală, titularii dreptului de proprietate
publică pot opta pentru mai multe modalități de punere în valoare a bunurilor din
domeniul public. Prin aceste modalităţi nu ne aflăm în situația unei restrângeri a
exerciţiului dreptului de proprietate publică titularului acestui drept, ci în faţa unor
modalităţi specifice de punere în valoare şi de exploatare a bunurilor domeniului public,
constituite prin acte juridice administrative sau contracte administrative supuse regi-
mului juridic de drept public, astfel că sunt compatibile cu principiul inalienabilităţii
bunurilor proprietate publică”.
Modalităţile de punere în valoarea bunurilor din domeniulpublic pot fi necontrac-
tuale (darea în administrareşi darea în folosinţăcutitlu gratuit) sau contractuale (conce-
"E. Bălan, op. cit., p. 90.

? Publicată în M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001.
* E. Bălan, op. cit., p. 93; V. Vedinaş,op. cit. p. 263.
Modalităţi de punere în valoare a bunurilor din domeniul public 133
siunea şi închirierea). Din punctul de vedere al naturii juridice, aceste modalităţi sunt
drepturi reale (dreptul de administrare, dreptul de folosinţă cutitlu gratuit, dreptul de
concesiune)! sau drepturi de creanță (dreptul de închiriere).
Deoarece în legislaţia actuală nu există o prevedere legală care să consacre dreptul
prin care administraţia publică exercită prerogativele dreptului de proprietate, se poate
face confuzia între acest drept şi dreptul de administrare ce revine regiilor autonome sau
instituțiilor publice. Pentru evitarea acesteisituaţii, în doctrină a fost propusă calificarea
dreptului de administrare generală cafiind „un drept de gestiune pe care administraţia,
în sens larg, îl exercită asupra bunurilor proprietate publică a statului sau unităților
administrativ-teritoriale”?.
Reglementarea modalităţilor de punere în valoare a bunurilor din domeniul public
este de natură constituțională. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, bunurile
proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonomeori instituţiilor publice,
pot fi concesionate, pot fi închiriate sau pot fi date în folosință gratuită instituţiilor de
utilitate publică. Exigenţa impusă de legiuitorul constituant este ca reglementarea acestor
modalități de valoriticare a bunurilor din domeniul public să se facă prin lege organică.
În mod corespunzător, Codul civil prevede în art. 861 alin. (3) faptul că bunurile
proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință şi pot fi concesionate ori
închiriate.
Potrivit dispozițiilor art. 123 din Legeanr. 215/2001 a administraţiei publice locale,
consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public
sau privat de interes local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor
autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Autorităţile
administrației publice locale hotărăsc şi cu privire la cumpărarea ori vânzarea bunurilor
din domeniul privat, de interes localsau judeţean.
Acelaşi act normativ prevede, în cuprinsulart. 124, şi posibilitatea consiliilor locale
şi, respectiv, consiliilor judeţene, de a da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri
mobile şi imobile, proprietate publică sau privată, locală ori judeţeană, după caz,
persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de
utilitate publică ori serviciilor publice.
Codul civil prevede, la nivel de principiu, că obligaţia apărării în justiţie a pro-
prietăţii publice revine titularului [art. 865 alin. (1)]. Titularii drepturilor corespunză-
toare proprietăţii publice au însă următoarele obligații prevăzute de art. 865 alin. (2)
C. civ.: a) să îl informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adusă dreptului de
proprietate publică; b) să îl introducă în proces petitularul dreptului de proprietate
publică,în condiţiile Codului de procedură civilă.
! Potrivitart. 866 C. civ.: „drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice sunt dreptul de admi-
nistrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosință cu titlu gratuit”.
Secţiunea a 2-a
Darea în administrare a bunurilor din domeniului public
Bunurile din domeniul public pot fi date în administrarea regiilor autonome sau,
după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi a altor instituții
publice de interes naţional, județean sau locali. Acest drept real de valorificare a
bunurilor din domeniul public reprezintă administrarea concretă a acestor bunuri, care
diferă de dreptul de administrare generală care aparține statului şi unităților
administrativ-teritoriale?.
În conformitate cu art. 867 alin. (1) C. civ., dreptul de administrare se constituie
prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local. Prin
această reglementare s-a pus capăt controversei anterioare din doctrină cu privire la
posibilitatea constituirii dreptului de administrare printr-un contract administrativ,
respectiv printr-un act administrativ de autoritate”.
Dreptul de administrare asupra bunurilor din domeniul public al statului se
constituie prin hotărâre a Guvernului. În cazul bunurilor care aparțin domeniului public
al unei unități administrativ-teritoriale, dreptul de administrare se constituie, după caz,
prin hotărâre a consiliului local sau a consiliului judeţean. În afară de aceste autorități
administrative, nicio altă autoritate sau instituţie publică nu are dreptul de a atribui în
administrare bunuri proprietate publică“
Menţionăm că în doctrină s-a apreciat ca fiind necesară şi încheierea unui contract
administrativ pe baza hotărârii prin care s-a constituit dreptul de administrare concretă.
În acest sens, contractul de dare în administrare a unui bun proprietate publică este
considerat „acel contract prin care autoritatea publică care exercită administrarea gene-
rală a bunurilor proprietate publică (Guvern, consiliu județean, consiliu local) transmite
unei instituţii publice sau regii autonome, în mod gratuit, dreptul de administrare
concretă a unui bun din domeniul public, drept care conferă titularului său atributele
posesiei, folosinţei şi dispoziţiei, în condiţiile prevăzutedelege”.
Beneficiari ai dreptului de administrare sunt regiile autonomeşi instituţiile publice.
Regiile autonome au fost înfiinţate prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale“, cu modificările
și completările ulterioare. În conformitate cu art. 2 din acest act normativ, regiile
autonome s-au organizat și funcționează„în ramurilestrategice ale economiei naţionale
— industria de armament, energetică, exploatarea minelor și a gazelor naturale, poştaşi
transporturi feroviare —, precum şi unele domenii aparţinând unor ramuri stabilite de
' Art. 868alin. (1) C. civ.

* Ibidem,p. 235.
* Publicatăîn M. Of. nr. 98 din 8 august 1990.
tiv
guvern”. Înfiinţarea regiilor autonome s-a făcut prin hotărâre de Guvern, pentru cele de
interes național, şi prin hotărârile autorităților administrației publice locale, în cazul
celor de interes judeţean sau local.
Noţiunea de instituție publică este prezentată diferit în doctrina dreptului admi-
nistrativ, fie ca orice persoană juridică înfiinţată printr-un act de putere al statului sau al
colectivităților locale!, fie ca o structură a administraţiei publice finanțată exclusiv din
bugetul public (ministere şi alte organe subordonate Guvernului, autorităţi ale adminis-
traţiei centrale de specialitate autonome, autorităţi subordonate ministerelor sau autorită-
ților centrale autonome,instituții subordonate consiliilor judeţenesau consiliilor locale.
În cazul acestei modalități de valorificare a bunurilor din domeniul public, consi-
derăm că trebuie acceptat sensul larg al acestei noţiuni, având în vedere şi dispoziţiile
art. 868 alin. (1) C. cuv.
Din această perspectivă, s-a arătat că pot fi considerateinstituţii publice beneficiare
ale dreptului de administrare„orice structuri publice, centrale (ministere sau alte organe
subordonate Guvernului, autorități ale administrației centrale de specialitate autonome,
autorități subordonate ministerelor sau autorităţilor centrale autonome), deconcentrate
în teritoriu (prefecturi, servicii publice ale autorităților publice deconcentrate în teri-
toriu) sau locale (servicii publice şi alte structuri subordonate consiliilor judeţene sau
consiliilor locale), cu sau fără personalitate juridică, cu conducere colegială sau uniper-
sonală, înființate prin lege sau pe baza legii, indiferent de sursa de finanțare, care acțio-
nează cu putere publică”?.
Titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune material de bunul dat în
administrare“, dar Guvernul sau, după caz, consiliul local ori consiliul judeţean contro-
lează modul de exercitare a acestui drept în acord cu condițiile prevăzute de lege sau de
actul de constituire.
Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate
publică sau prin actul de revocare adoptat de autoritatea care l-a constituit. În confor-
mitate cu prevederile art. 869 C. civ., revocarea se face în condițiile în care interesul
A
public o impune.
Apărarea în justiţie a dreptului de administrare revinetitularului acestui drept.
pi
le
! „Instituţiile publice reprezintă o colectivitate umană constituită pe baza şi pentru executarea legii,
le înzestrată cu mijloace materiale şi financiare, cu personalitate juridică şi competenţă, necesare pentru a
Și acţiona în vederea organizării şi executării efective a legii, integrată în unele dintre sistemele prin care se
le realizează serviciul public legislativ, serviciul public judiciar sau serviciile publice administrative în scopul
satisfacerii cerințelor sociale de interes public” (G.N. Coca, Dreptul administrativ al bunurilor,
Ed. Universul Juridic, București, 2011, p. 147).
3 C.-S. Săraru, op.cit., p. 354.
+ În doctrină s-au exprimat obiecţii cu privire la recunoaşterea dreptului de a dispune de bunuldat în
administrare, „deoarece ea duce la o identificare a statutului proprietarului cucelaltitularului dreptului de
administrare, ceea ce înseamnă, în ultimă instanță, o înstrăinare deghizată”(V. Vedinaş, op. cif., p. 275).
5 Art. 870 alin. (1) C. civ.
Potrivit art. 12 alin. (5) din Legeanr. 213/1998,„în litigiile privitoare la dreptul de
administrare, statuleste reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice,iar unitățile admi-
nistrativ-teritoriale de către consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului
Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui
consiliului județean sau primarului”. Textul normativ prevede şi posibilitatea ca
preşedintele consiliului judeţean sau primarul să poată desemnaun alt funcţionar sau un
avocatcare să îl reprezinte în fața instanţei.
Secțiunea a 3-a
Darea în folosinţă cu titlu gratuit a bunurilor proprietate publică
În conformitate cu prevederile art. 874 alin.(1) C. civ., dreptul de folosință asupra

bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, în favoarea
instituţiilor de utilitate publică.
Textul Coduluicivil este în acord cu norma constituţională prevăzută în teza finală
a art. 136 alin. (4), care, în urma modificărilor aduse prin articolul unic pct. 69 din
Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei României, permite statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale să dea bunurile proprietate publică în folosință gratuită insti-
tuţiilor deutilitate publică.
De remarcat că şi anterior revizuirii Constituţiei legislația românească permitea
această modalitate de punere în valoare a domeniului public. Astfel, Legea nr. 213/1998
prevedea, în art. 17, că „statul și unităţile administrativ-teritoriale pot da imobile din
patrimoniul lor, în folosință gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop
lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor
publice”!.
Potrivit dispoziţiilor art. 124 din Legeanr. 215/2001, „consiliile locale și consiliile
judeţene pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile
proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără
scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori
serviciilor publice”?.
Având în vedere modul neunitarîn careeste prezentatăîn legislație categoria bene-
ficiarilor dreptului de folosință cu titlu gratuit a bunurilor proprietate publică, în
doctrină s-a propus de lege ferenda „modificarea prevederilorart. 874 alin. (I) C. civ.
în sensul de a înlocui construcția gramaticală «instituţiile de utilitate publică» cu
«persoanelejuridice deutilitate publică”.
Dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare se aplică în
mod corespunzător şi dării în folosință cu titlu gratuit. În consecință, atribuirea drep-
tului de folosință gratuită se face printr-un act administrativ de autoritate: hotărâre a
' Acestarticola fost abrogat prin dispoziţiile art. 89 pet. 5 din Legeanr. 71/2011 pentru punereaîn
aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codulcivil, publicată în M. Of. nr. 409 din 10 iunie 2011.
? Art. 126 în formainițialăa acestui act normativ.
3 E.L. Cătană,op. cit., p. 237.
Guvernului, hotărâre a consiliului judeţean, hotărâre a consiliului local!. Hotărârile

autorităților administraţiei publice locale de transmitere în folosinţă gratuită a bunurilor
din domeniul public se adoptă cu votula cel puţin douătreimi din numărulconsilierilor
în funcție”.
Remarcăm şi cu privire la această modalitate de valorificare a bunurilor din
domeniul public opinia exprimată în doctrină că în baza hotărârii de constituire se va
încheia un contract de atribuire în folosinţă cu titlu gratuit prin care se va stabili în
concret modul de utilizare și punere în valoare a bunului. Din această perspectivă,
contractul de atribuire în folosinţă cu titlu gratuit a unui bun proprietate publică a fost
definit ca fiind un „contract administrativ prin care autoritatea publică care exercită
administrarea generală a bunurilor proprietate publică (Guvern, consiliu judeţean,
consiliu local) sau, după caz, instituţia publică/regia autonomă care exercită adminis-
trarea concretă a bunului transmite, pe o perioadă determinată, unei instituţii de utilitate
publică dreptul de folosință asupra unui bun/unor bunuri proprietate publică, cu titlu
gratuit, în condiţiile stabilite de lege şi de actul de constituire”5.
Deşi dispoziţiile legale sunt similare, cele două modalități de valorificare a dome-
niului public nu potfi confundate, deoarece sfera beneficiarilor este diferită: instituţiile
publice şi regiile autonomeîn cazul dreptului de administrare şi, respectiv, persoanele
juridice de drept privat care au dobânditstatutul de utilitate publică.
Dobândirea statutului de utilitate publică de către persoanele juridice de drept
privat se face în condiţiile O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţiis, cu modi-
ficările şi completările ulterioare. Potrivit art. 38! din acest act normativ, prin utilitate
publică se înțelege „orice activitate care se desfăşoară în domenii de interes public
general sau al unorcolectivități”.
Recunoașterea statutului deutilitate publică pentru o asociaţie sau fundaţie se face
de către Guvern în situaţia îndeplinirii, în mod cumulativ, a următoarelor condiții
prevăzute deart. 38 alin. (1) din O.G. nr. 26/2000:
a) activitatea acesteia se desfăşoară în interes general sau al unor colectivități,
după caz;
b) funcţionează de cel puţin 3 anişi a realizat o parte dintre obiectivele stabilite,
făcând dovada unei activităţi neîntrerupte prin acțiuni semnificative;
c) prezintă un raport de activitate din care să rezulte desfăşurarea unei activităţi
anterioare semnificative, prin derularea unor programe ori proiecte specifice scopului
său, însoțit de situaţiile financiare anuale şi de bugetele de veniturişi cheltuieli pe
! În doctrină s-a exprimat opinia că de legeferenda „arfi oportunăşi încheierea unui contract separat,
maiales că între subiectele implicate — autoritatea publicăşi instituţia deutilitate publică (persoanăjuridică
de drept privat) — nu există raporturi de subordonare efectivă, cel puţin în sens organic” (A.-S. Ciobanu,
op. cit., p. 235).
2 M.C. Apostolache,op. cit., p. 486.
* A-S. Ciobanu, op. cit, p. 247.
5 Publicată în M. Of.nr. 39 din 31 ianuarie 2000.
a e
iment
ultimii 3 ani anteriori datei depunerii cererii privind recunoaşterea statutului de utilitate
publică;
d) deţine un patrimoniu, logistică, membri și personal angajat, corespunzător înde-
plinirii scopului propus;
e) face dovada existenţei unor contracte de colaborare şi parteneriate cu instituţii
publice sau asociaţii ori fundaţii din țară și din străinătate;
f) face dovada obţinerii unor rezultate semnificative în ceea ce priveşte scopul
propus sau prezintă scrisori de recomandare din partea unor autorităţi competente din
țară sau din străinătate, care recomandă continuarea activității.
Procedura recunoaşterii statutului de utilitate publică demarează printr-o cerere
adresată de persoanajuridică de drept privat Secretariatului General al Guvernului, care
o înaintează, în termen de 15 zile, organului de specialitate al administraţiei publice
centrale în a cărui sferă de competență își desfăşoară activitatea! Autoritatea admi-
nistrativă competentă examinează cererea şi, în situaţia în care apreciază că sunt înde-
plinite condiţiile legale, propune Guvernului recunoaşterea utilității publice.
Recunoaşterea utilității publice se face prin hotărâre a Guvernului pe perioadă
nedeterminată”. Printre drepturile specifice care decurg din dobândirea acestui statut
O.G.nr. 26/2000 menţionează și „dreptul dea i se atribui în folosință gratuită bunurile
proprietate publică”[art. 41 alin. (1) lit. 4)).
Având în vedere aceste prevederi, este evident că persoanele juridice de drept
privat care nu au dobândit statutul de utilitate publică sau persoanele fizice, indiferent
de calitatealor, nu potfi beneficiariai dreptului de folosință gratuită”.
În doctrină s-a exprimat opinia că potfi titulare ale dreptului de folosință gratuită şi
alte structuri neguvernamentale sau organizaţii profesionale care sunt calificate prin
legea lor organică cafiind de utilitate publică şi sunt implicate în prestarea unui serviciu
public (universităţile particulare, Uniunea Naţională a Barourilor din România).
Obiectul dreptului de folosință gratuită potfi atât bunuri imobile, cât şi mobile.
Titularul acestui drept nu beneficiază de fructele civile ale bunului dat în folosință cu
titlu gratuit, cu excepția situaţiei în care prin actul de constituire se permite această
posibilitate.
Apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă cu titlu gratuit revine beneficiarului
acestui drepti.
! Art. 39 alin. (1) din O.G. nr. 26/2000. Pentru detalii, a se vedea M. Catargiu, Persoanele morale
fără scop lucrativ în dreptul european. Studiu comparativ-istoric, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2015,
pp. 210-213.
” 0.G. nr. 26/2000 prevede posibilitatea retragerii statutului de recunoaştere a utilității publice prin
hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii administrative competente sau a Ministerului Justiţiei.
Retragerea intervine în Situaţia în care persoana juridică de drept privat nu mai îndeplineşte condiţiile
cumulative prevăzute de art. 38 din O.G.nr. 26/2000, precum şi atunci când nu îşi îndeplineşte obligaţiile
care decurg din acest statut.
? A-S. Ciobanu, op. cit., p. 247.
* A. Iorgovan, op. cit, p. 253.
5 Art. 875 alin. (1) C.civ.
Modalităţi de punereîn valoare a bunurilor din domeniul public 139
Secţiunea a 4-a
Închirierea bunurilor proprietate publică
Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-

teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local.
Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitație publică. Contractul de
închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit
specificului acestuia.
În doctrină, contractul de închiriere a unui bun proprietate publică a fost definit ca
fiind „acel contract prin care titularul dreptului de proprietate publică sau de
administrare asupra unui bun care aparține domeniului public al statului sau unităților
administrativ-teritoriale, denumit locator, se obligă să asigure folosința acestui bun unei
persoane fizice saujuridice, denumită /ocatar, pentru o perioadă determinată de timp,
în schimbulunuipreţ, denumit chirie”?.
Părţile contractului de închiriere sunttitularul dreptului de proprietate publică sau
de administrare, pe de o parte,şi orice persoană fizică sau juridică, românăsau străină,
pe altă parte. Fiind un contract intuitu personae,atribuit în baza unei proceduri concu-
rențiale, nu este permisă subînchirierea sau cedareatotală a contractului.
Sumele încasate din închirierea bunurilor proprietate publică se fac, după caz,
venituri la bugetul de stat sau la bugetele locale. În conformitate cu art. 16 alin. (2) din
Legea nr. 213/1998, atunci când contractul de închiriere se încheie de către titularul
dreptului de administrare, acesta are dreptul să încaseze din chirie o cotă-parte între
20-50%, stabilită, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local prin care s-a
aprobat închirierea.
Secțiunea a 5-a
Concesiunea bunurilor proprietate publică
$1. Reglementareaşi natura juridică a contractului de concesiune
Dreptul de concesiune asupra bunurilor proprietate publică este un drept real

principal, inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil, constituit cu titlul oneros, pe baza
contractului de concesiune încheiat între autoritatea administrativă şi un particular cu
privire la un bun din domeniul public ca modalitate de exercitare a dreptului de pro-
prietate publică.
1 Art, 14 alin. (1) din Legeanr. 213/1998.

În doctrină a fost evidenţiată natura juridică dublă a dreptului de concesiune

deoarece„faţă de terțul cu care concesionarulintră în raporturi juridice, contractul are
natura unui contract civil şi, astfel, mijloacele juridice care pot fi exercitate de către
concesionar pentru apărarea dreptului său de concesiune sunt acțiunea confesorie sau
acțiunile posesorii — specifice dreptului civil”. Prin urmare, alături de natura admi-
nistrativă a acestui drept, determinată de raporturile juridice dintre părţile contractului
de concesiune, nu se poate face abstracție de natura civilă din perspectiva raporturilor
juridice dintre concesionarşi terț?.
Subliniem că bunurile proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate numai în temeiul unei hotărâri a consiliului local, respectiv a consiliului
judeţean?. În acest sens, potrivit art. 123 alin. (1) teza I din Legea nr. 215/2001,
„consiliile locale și consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public
sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor
autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori închiriate”. De asemenea,
art. 36 alin. (5) lit. a) din acelaşi act normativ menţionează că în exercitarea atribuţiilor
proprii, consiliului local „hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și
a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii”?.
Dreptul de concesiune conferă titularului său, în mod temporar, atributele posesiei,
folosinţei şi dispoziţiei, cu respectarea obligaţiilor prevăzute în actul de constituire,
precum şi a limitelor materiale şi juridice. În conformitate cu prevederile art. 871
alin. (1) C. civ., „concesionarul are dreptulşi, în acelaşi timp, obligaţia de exploatare a
bunului, în schimbul unei redevenţe și pentru o durată determinată, cu respectarea
condiţiilor prevăzute de lege şi a contractului de concesiune”.
În doctrină s-a subliniat că dreptul de concesiune este, în fapt, „un drept real de
folosință (exploatare), care nu conferă beneficiarului prerogativa dispoziţiei asupra
bunului concesionat, pentru că nu se transferă însuşi dreptul de proprietate”.
Regimuljuridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică este
reglementat de O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică“, cu modificările şi completările ulterioare. Potrivit art. 1
alin. (2) din acest act normativ, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
este un „contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită
concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar,
care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unuibun
proprietate publică în schimbul unei redevenţe”.
! C.G. Dinu, Contractul de concesiune, ed. a 2-a, revizuită şi adăugită, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2016, p. 40.
? Ibidem.
3E.L. Cătană, op.cit, p. 231.
+ O dispoziţie similară se găseşte în reglementarea atribuţiilor consiliului judeţean [art. 91 alin. (4)
lit. a)].
5 A.-S. Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Ed. UniversulJuridic, Bucureşti, 2015, p. 231.
* Publicată în M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este un contract admi-

nistrativ, fiind guvernat de un regim de putere publică. Fiecare contract de concesiune
cuprinde o parte reglementară (clauzele prevăzute în caietul de sarcini) şi o parte nego-
ciată (clauzele stabilite prin acordulpărţilor), iar formaşi conținutul său sunt prevăzute
în mod orientativ prin acte normative.
Atunci când obiectul contractului este un bun din domeniulprivat al statului sau al
unităţii administrativ-teritoriale, contractul de concesiune este un contract civil, fiind
reglementat de regimul de drept comun”.
În doctrină, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică a fost prezentat
ca un contract sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, cu executare succesivă, solemn
şi intuitu personae”.
$2. Obiectul, părţile şi durata contractului de concesiune
Obiectul contractului de concesiune pot fi doar bunurile proprietate publică a

statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor
legale privind proprietatea publică*. Ca exemplu au fost menţionate terenurile pro-
prietate publică pe care se află: plajele, cheiurile şi zonele libere, bazele sportive,
locurile de recreere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroportuare civile”.
Bunurile care fac obiectul concesiunii sunt bunuri de returşi ele revin deplin drept
gratuit şilibere de orice sarcini concedentului, la încetarea contractului de concesiune.
Bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii sunt bunuri proprii şi rămân în proprietatea concesionarului la încetarea
contractului de concesiune“.
Exploatarea bunului proprietate publică se face în schimbul unei redevențe.
Redevenţareprezintă o parte din profitul obținut de concesionarși se stabileşte de către
părţi în momentul încheierii contractului. Modul de calcul şi de plată a redevenţei se
stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale admi-
nistraţiei publice centrale ori de către autorităţile administrației publice locale. Rede-
venţase face venitla bugetulde stat sau la bugetele locale, după caz”.
i A se vedea: anexa 6 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobate prin H.G. nr. 168/2007, publicată în
M. Of. nr. 146 din 28 februarie 2007; anexa 1 din Ordinul nr. 407/2013 al ministrului Agriculturii şi
Dezvoltării rurale şi nr. 2051/2013 al ministrului Dezvoltării regionale şi administraţiei publice pentru
aprobarea contractelor-cadru de concesiune şi închiriere a suprafețelor de pajişti aflate în domeniul
public/privat al comunelor, oraşelor, respectiv, al municipiilor, publicat în M. Of. nr. 333 din 7 iunie 2013,
cu modificările şi completările ulterioare.
2V. Vedinaş, op. cit., p. 266.
3 C.G. Dinu, op. cit., pp. 79-84; E. Bălan, op. cit., p. 118; D. Apostol Tofan, op. ciz., p. 313.
+ Art. 3 din O.U.G. nr. 54/2006.
S Art. 52 din O.U.G.nr. 54/2006.
7 Art. 4 din O.U.G. nr. 54/2006.
Părţile contractului de concesiune se numesc concedentşi concesionar.

În conformitate cu art. 5 din O.UG. nr. 54/2006, au calitatea de concedenți, în
numele statului, judeţului, orașului sau comunei, următorii:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
pentru bunurile proprietate publicăa statului;
b) consiliile judeţene,consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti
sau instituţiile publice deinteres local, pentru bunurile proprietate publică a judeţului,
oraşului sau comunei.
Prin încheierea contractelor de concesiune autorităţile publice angajează răspun-
derea juridică a statului şi, respectiv, a unităților administrativ-teritoriale. Consiliile
locale şi judeţene nu au personalitate juridică, astfel că în cazul unuilitigiu izvorât din
încheierea sau executarea contractelor de concesiune, reclamantul trebuie să cheme în
judecată unitatea administrativ-teritorială în numele căreia s-a încheiat contractul,
pentru a fi obligată la plata de despăgubiri în eventualitatea admiterii acţiunii.
Concesionar poate fi orice persoană fizică sau juridică, română ori străină!
Durata contractului de concesiune este de maximum 49 deani, începând de la data
semnării lui, și se stabileşte de către concedent pe baza unui studiu de oportunitate.
Contractul de concesiunepoatefi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate
din durata sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor”. Imposibilitatea prelun-
girii repetate a duratei contractului de concesiune este determinată de necesitatea
evitării unei concesiuni perpetue care ar duce la eludarea caracterului inalienabil al
bunurilor proprietate publică”
Datele şi informaţiile referitoare la obiectul, durata contractului de concesiune, ter-
menele de plată a redevenței şi obligaţiile de mediu se consemnează într-un registru
special (registrul Contracte) care se întocmeşte şi se păstreazăla sediul concedentului?.
$3. Atribuirea contractului de concesiune
Procedura administrativă a concesionării debutează la iniţiativa concedentului sau

ca urmare a unei propuneri însuşite de acesta. Orice propunere de concesionaretrebuie
să fie fundamentată din punct de vedere economic, financiar, social şi de mediu şi
trebuie să cuprindă următoarele elemente: datele de identificare a persoanei interesate,
manifestarea fermă şi serioasă a intenţiei de concesionare, obiectul concesiunii, planul
de afaceri”.
Concedentuleste obligat ca, într-un termen de 30 dezile de la însuşirea propunerii
de concesionare formulată de persoanainteresată, să procedeze la întocmirea studiului
! Art. 6 din O.U.G. nr. 54/2006; art. 871 alin. (2) C. civ.
2 Art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006.
* Art. 3 alin. (1) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.
5 Art. 5 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006.
Modalităţi de punere în valoarea bunurilor din domeniul public 143
de oportunitate. Studiul de oportunitate reprezintă un ansamblu de operațiuni

tehnico-materiale obligatorii pentru încheierea contractului de concesiune şi se aprobă
prin ordin, hotărâre sau decizie a concedentului, după caz.
Potrivit art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006, studiul de oportunitate trebuie să
cuprindă, în principal, următoarele elemente:
a) descrierea şiidentificarea bunului care urmează săfie concesionat;
b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică reali-
zarea concesiunii;
c) nivelul minim al redevenţei;
d) procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune și justificarea
alegerii procedurii;
e) durata estimată a concesiunii,
f) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
g) avize obligatorii de la autorităţile competente, în cazul încare obiectul concesiunii
face parte din infrastructura naţională de apărare sau dintr-o arie naturală protejată.
În esenţă, studiul de oportunitate presupune o analiză complexă din perspectiva
raportului beneficii/dezavantaje, avându-se în vedere şi faptul că obiectul concesiunii
este o componentă a domeniului public!. Aprobarea concesionării se face pe baza
studiului de oportunitate prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. Doar aceste autorităţi ale
administraţiei publice locale pot aproba concesiunea, deşi sfera concedenţilor prevăzuţi
de textul reglementareste mai largă, incluzând şi ministerele,alte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale, precum şi instituţiile publice de interes local?.
În baza studiului de oportunitate, concedentul elaborează caietul de sarcinial con-
cesiunii. În conformitate cu prevederile anexei nr. 1 la Normele metodologice de
aplicare a O.U.G. nr. 54/2006,caietul de sarcini cuprinde următoarele elemente:
a) informaţii generale privind obiectul concesiunii: descrierea şi identificarea
bunului care urmează să fie concesionat; destinaţia bunurilor ce fac obiectul conce-
siunii; condiţiile de exploatare a concesiunii şi obiectivele de ordin economic, financiar,
social şi de mediu urmărite de către concedent privind exploatarea eficace a bunurilor
ce fac obiectul concesiunii;
b) condiții generale ale concesiunii”: regimul bunurilor proprii; obligațiile privind
protecția mediului; obligativitatea asigurării exploatării în regim de continuitate şi
permanență; interdicția subconcesionării bunului concesionat sau posibilitatea subcon-
cesionării, după caz; condiţiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat

* În funcţie de natura bunului proprietate publică care face obiectul concesiunii, caietul de sarcini
poate conţine şi clauze speciale: protejarea informaţiilor secrete de stat; materialele cu regim special;
condiţii de siguranță în exploatare; condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului sau celeprivind
protejarea şi punereaîn valoare a patrimoniului cultural naţional, după caz; protecția mediului; protecția
muncii; condiţii impuse de acordurile şi convențiile internaționalela care România esteparte.
pe durata concesiunii; durata concesiuni, redevența minimă şi modul de calcul al

acesteia; naturași cuantumul garanțiilorsolicitate de concedent;
c) condițiile de valabilitate pe care trebuie să le îndeplinească ofertele;
d) clauze referitoare la încetarea contractului de concesiune.
Atribuirea contractului de concesiune se poate face prin două modalități: a) licitația
(procedurala care persoanafizică sau juridică interesată are dreptul de a depune oferta)
şi b) negocierea directă (procedura prin care concedentul negociază clauzele contrac-
tuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a
contractului de concesiune). Art. 15 din O.U.G. nr. 54/2006 stabileşte în sarcina conce-
dentului obligaţia de a atribui contractul de concesiune, de regulă, prin aplicarea
procedurii licitaţiei.
În cazul procedurii de licitaţie, concedentul are obligaţia să publice anunţul de
licitaţie în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulație
naţională şi într-unul de circulaţie locală. Anunţulde licitaţie se trimite spre publicare
cu cel puţin 20 dezile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.
Procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de
licitație au fost depuse cel puţin trei oferte valabile. În caz contrar, concedentul este
obligat să anuleze procedura și să organizeze o nouălicitaţie.
Procedura de negociere directă poate fi aplicată doar în situaţia în care, deşia fost
repetată procedura delicitaţie, nu aufost depusecel puţin trei oferte valabile. Şi în cazul
acestei proceduri există obligația publicării anunţului delicitaţie în Monitorul Oficial al
României, Parteaa VI-a, într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie
locală. Anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calen-
daristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor. Concedentul derulează
negocieri cu fiecare ofertant care a depuso ofertă valabilă.
Indiferent de procedura de atribuire urmată, principalul criteriu de atribuire a con-
tractului de concesiune îl reprezintă cel mai mare nivel al redevenţei. Art. 36 alin. (2)
din O.U.G. nr. 54/2006 permite concedentului să ţină cont şi de altecriterii: a) capa-
citatea economico-financiară a ofertanţilor; b) protecţia mediului înconjurător, c) condiţii
specifice impuse de natura bunului concesionat. În scopul evitării unor practici abuzive,
concedentul are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe bazacriteriului sau criteriilor
de atribuire precizate în documentaţia de atribuire!.
În termen de cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea procedurii de
atribuire, concedentulare obligaţia de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al
României, Partea a VI-a, un anunţ de atribuire a contractului de concesiune.
! Conţinutul minimal al documentației de atribuire este prevăzut în anexa 2 din Normele meto-
dologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică: a) informaţii generale privind concedentul, în special denumirea, codulfiscal, adresa, numărul de
telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc.; b) instrucțiuni privind organizarea și
desfășurarea procedurii de concesionare; c) caietul de sarcini; d) instrucţiuni privind modul de elaborare şi
prezentare a ofertelor; e) informaţii detaliate şi complete privind criteriile de atribuire aplicate pentru
stabilirea ofertei câștigătoare, precum şi ponderealor; f) instrucțiuniprivind modul de utilizare a căilor de
atac; g) informaţii referitoare la clauzele contractuale obligatorii.
Pentru evidența documentelor şi informaţiilor cu privire la desfăşurarea proce-

durilor de concesionare, concedentul are obligaţia întocmirii şi păstrării unui registru
special(registrul Oferte) în care se precizează datele şi informaţiile referitoare Ia studiul
de oportunitate, la oferte şi la procedura de atribuireaplicată!.
Prin excepţie de la procedura licitaţiei şi a negocierii directe, art. 59 alin. (1) al
O.U.G. nr. 54/2006 permite şi atribuirea directă a bunurilor proprietate publică prin
concesiune companiilor naţionale, societăților naţionale sau societăţilor comerciale
aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităților care pot avea calitatea
de concedent, care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca
obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respecti-
velor bunuri. Textul normativ limitează concesiunea prin atribuire directă până la
privatizarea companiilor sau societăților concesionare.
În cazulatribuirii directe, nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate.
Concesionarea se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a
Consiliului Generalal Municipiului Bucureşti, după caz.
Companiile naţionale, societăţile naţionale sau societățile comerciale cărora li s-a
atribuit concesiunea prin procedura permisă de art. 59 alin. (1) din O.U.G.nr. 54/2006
pot subconcesiona bunurile proprietate publică ce le-au fost concesionate. Regimul
juridic al subconcesionării este identic cu cel al concesionării, inclusiv în privința
obligativităţii studiului de oportunitate. Subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului
de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, județene sau a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. Redevenţa obținută prin subcon-
cesionare se face venit la bugetul companiilor naționale, societăților naţionale sau socie-
tăţilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparținând proprietății publice.
$4. Încheierea şi efectele contractului de concesiune
Potrivit art. 39 din O.U.G.nr. 54/2006, concedentul are obligația de a încheia con-
tractul de concesiune cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare.
Încheierea contractului de concesiune se poate face numai după împlinirea unui termen
de 20 de zile calendaristice dela data informării ofertanţilor despre deciziile referitoare
la atribuirea contractului de concesiune. După trecerea acestui termen, părțile sunt
obligate să încheie contractul de concesiune, sub sancţiunea plăţii de daune-interese de
către parteaîn culpă.
Încheierea contractului de concesiune se face în limba română,în două exemplare,
câte unul pentru fiecare parte. În cazul în care concesionaruleste de o altă naționalitate
sau cetăţenie decât cea română şi dacă părțile consideră necesar, contractul de con-
cesiune se va puteaîncheia în patru exemplare, douăîn limba română şi douăîntr-o altă
1 Art. 3 alin. (1) lit. a) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.
limbă aleasă de ele. Actul normativ prevede însă că în caz de litigiu prevalează exem-
plarele în limba română!.
Conform art. 872 alin. (1) C. civ., concesionarul poate efectua orice acte materiale
sau juridice necesare pentru a asigura exploatarea bunului. Concesionarul nu poate
înstrăina sau greva bunul dat în concesiune sau bunurile destinate ori rezultate din
realizarea concesiunii şi care trebuie să fie predate concedentului la încetarea contrac-
tului. Fructele revin concesionarului, iar productele doar în limitele prevăzute de legeși
în actul de constituire?.
Drepturile şi obligațiile părţilor contractante sunt sistematizate în Capitolul IV,
Secţiunea a 2-a din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune.
În temeiul contractului de concesiune, concedentul are următoarele drepturi şi
obligații:
a) dreptul să inspecteze bunurile concesionate, verificând respectarea obligaţiilor
asumate de concesionar, dupănotificarea prealabilă a acestuia;
b) dreptul de a modifica unilateral partea reglementară a contractului de conce-
siune, cu notificarea prealabilă a concesionarului;
c) obligaţia de nu-l tulbura pe concesionar în exercițiul drepturilor rezultate din
contractul de concesiune;
d) obligaţia să notifice concesionarului apariția oricăror împrejurări de natură să
aducă atingere drepturilor acestuia.
Drepturile şi obligaţiile concesionarului sunt următoarele:
a) dreptul de a exploata, periscul şi pe răspundereasa, bunurile proprietate publică
carefac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de către concedent;
b) dreptul de a folosi şi de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii,
potrivit naturii bunuluiși scopuluistabilit de părțiprin contractul de concesiune;
c) obligaţia să asigure exploatareaeficientă, în regim de continuitate ŞI permanenţă,
a bunurilor proprietate publică care fac obiectul concesiunii;
d) obligaţia de a nu subconcesiona bunul ce face obiectul concesiunii decât în
condiţiile prevăzute de lege;
€) obligaţia de a plăti redevenţala valoareași în modulstabilit în contractul de con-
cesiune;
f) obligaţia dea respecta condiţiile impuse de natura bunurilor proprietate publică;
8) obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de
concesiune să depună, cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din
suma obligaţiei de plată către concedent, stabilită de acesta și datorată pentru primul an
de exploatare”;
! Art. 58 alin. (4) din O.U.G. nr. 54/2006.

2 Art. 872 alin. (2) C.civ.
? În temeiul art. 56 alin. (3) din O.U.G. nr. 54/2006, concesionarul poate constitui drept garanție şi
titluri de credit, asupra cărora se vainstitui garanţie reală mobiliară, cu acordul concedentului.
h) obligaţia de a restitui concedentului bunurile de retur în mod gratuit şi libere de

orice sarcini la încetarea contractului de concesiuneprin ajungere la termen;
i) obligaţia de a asigura continuitatea exploatării bunului proprietate publică, în
condiţiile stipulate în contract, până la preluarea acestora de către concedentatunci când
contractul încetează din alte cauze decâtprin ajungerela termen, forța majoră sau cazul
fortuit,
]) obligaţia de a notifica de îndată concedentul cu privire la existența unor cauze
sau iminența producerii unor evenimente de natură să conducă la imposibilitatea
exploatării bunului,
k) obligaţia de a continua exploatarea bunului în cazul modificării unilaterale a
părții reglementarea contractului de concesiune de către concedeni.
$5. Modificarea şi încetarea contractului de concesiune
Art. 53 alin. (1) din O.U.G.nr. 54/2006 permite concedentului modificarea unila-
terală a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din
motive excepționale legate de interesul naţional sau local, după caz. Concesionarulare
dreptul la despăgubiri dacă modificarea unilaterală a contractului i-a produs vreun
prejudiciu.
Încetarea contractului de concesiuneare loc în următoarelesituaţii:
a) la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
b) în cazul în careinteresul naţionalsau local o impune, prin denunțarea unilaterală
de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în
caz de dezacord fiind competentă instanţa de judecată;
€) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere
de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
d) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere
de către concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
e) la dispariția, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul
imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei
despăgubiri.
Indiferent de modalitate, la încetarea contractului concesionarul este obligat să
restituie, în deplină proprietate,liberde orice sarcină, bunul concesionat.
În conformitate cu prevederile art. 60 din Normele metodologice de aplicare a
O.U.G. nr. 54/2006, prin contractul de concesiune părțile pot stabili şi alte cauze de
încetare a contractului de concesiune, fără a aduce atingere cauzelor şi condiţiilor regle-
mentate de lege.
Pentru fiecare contract de concesiune atribuit, concesionarul are obligaţia întoc-
mirii şi păstrării dosarului de concesiune. În conformitate cu prevederile art. 62 din
O.U.G. nr. 54/2006, dosarul concesiunii trebuie să cuprindă cel puţin următoarele
i Art. 57 alin. (1) din O.U.G.nr. 54/2006.

|
elemente: a) studiul de oportunitate al concesiunii; b) hotărârea de aprobare a conce-

siunii şi, după caz, hotărârea de aprobare a subconcesiunii; c) anunţurile referitoare la
procedura de atribuire a contractului de concesiune şi dovadatransmiterii acestora spre
publicare; d) documentaţia de atribuire; e) nota justificativă privind alegerea procedurii
de atribuire, în cazul în care procedura aplicată a fost alta decât licitația deschisă;
f) denumirea sau numele ofertantului a cărui ofertă a fost declarată câştigătoare şi
motivele careau stat la baza acestei decizii; g) justificarea hotărârii de anulare a proce-
durii deatribuire, dacă este cazul; h) contractul de concesiune semnat.
Dosarul concesiunii are caracter de document public şi se păstrează de către
concedent atât timp cât contractul de concesiune produce efecte juridice, dar nu mai
puţin de 5 ani dela data încheierii contractuluirespectiv.
Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea,
modificarea şi încetarea contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea
de despăgubiri este de competența instanţei de contencios administrativ. Apărarea în
justiţie a dreptului de concesiunerevine concesionarului!.
În litigiile izvorâte din încheierea sau executarea contractelor de concesiune, recla-
mantultrebuie să cheme în judecată unitatea administrativ-teritorială în numele căreia
s-a încheiat contractul, pentru a fi obligată la plata de despăgubiri, deoarece consiliile
locale şi judeţene nu au personalitate juridică şi nu răspund patrimonial?.
Cu privire la posibilitatea inserării în contractul de concesiune a unei clauze
compromisorii care să permită soluționarea eventualelor litigii prin arbitrajul privat, s-a
atras atenţia asupra caracterului inoportun şi ilegal al acesteia. Inoportunitatea este
determinată de natura administrativă a litigiului, în timp ce caracterul ilegal reiese din
lipsa oricărei menţiuni în acest sens în Legea nr. 554/2004 a contenciosului admi-
nistrativ şi în O.U.G. nr. 54/20065. Este adevărat că în modelulorientativ de contract
prevăzut în Anexa nr. 6 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007 se
prevede, la art. 12 alin. (2), că „pentru soluţionarea eventualelor litigii, părțile pot
stipula în contractul de concesiune clauze compromisorii”, însă prin acest model
orientativ prevăzut într-un act administrativ nu se poate eluda o dispoziţie imperativă
înscrisă într-o reglementare de rang organic”.
În conformitate cu art. 66 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, acţiunea în justiţie se
introducela secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află
sediul concedentului.
! Art. 873 alin. (1) C. civ.

3 A.-S. Ciobanu, op.cif., p. 246.
1 Ibidem.
PARTEA A III-A
CONTROLUL ASUPRA ACTIVITĂŢII
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Capitolul|
ASPECTE GENERALE PRIVIND CONTROLUL
ASUPRA ACTIVITAŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Secțiunea 1
Noţiunea de control în administraţia publică
Termenul de control provine din limba franceză, unde noţiunea de contre-rolle

semnifica verificarea nominală a evidenţelor contabile. Ulterior, noţiunea s-a extins în
sensulverificării rezultatelor uneiactivităţi!
Prin controlul asupra activității administraţiei publice se înțelege activitatea de
verificare a conformităţii acţiunilor organelor administrative cu reglementările juridice
în vigoare şi obiectivele generale ale administraţiei publice.
Activitatea de control are ca scop principal cunoaşterea efectivă a stadiului şi a
modului de îndeplinire a atribuţiilor, prevenirea săvârşirii abaterilor de către funcţionari,
descoperirea şi înlăturarea celor produse, inclusiv a cauzelor care le-au generat şi a
condiţiilor favorizante, stabilirea răspunderii în sarcina celor vinovaţi şi asigurarea
perfecţionării continue a activității şi structurilor verificate.
În doctrină s-a subliniat că o cerință a unei administrații moderne este şi aceea că
prin efectuarea controlului nu trebuie urmărită doar sancţionarea abaterilor constatate,
ci analiza temeinică a tuturor aspectelor pozitive şi negative evidenţiate în scopul
îmbunătăţirii pe viitor a activităţii. Altfel spus, „controlul nu are un caracter doar
contemplativ, ci are rolul de reglare a executării deciziei şi, dacă e cazul, a actului
decizional însuşi”?.
Din perspectiva specialiștilor, în ştiinţa administraţiei, analiza controlului asupra
activității administraţiei publice trebuie să depăşească abordarea politico-juridică şi să
cunoască şi o abordare managerială. În această direcție se susține că „realizarea deciziei
administrative, executarea ei la parametri maximi de cantitate şi calitate, prezintă un
interes esenţial, întrucât aceasta conferă de fapt eficienţa actului de administraţie şi
"1. Alexandru, op. cit., p. 643; A.P. Parlagi, op. cit,, p. 107.
1. lovănaş, op. cit., pp. 95-96.
„i
atingerea scopului propus”. Activitatea de control nu se poate limita doar la aspectele
de legalitate sau de oportunitate,citrebuie să cunoască noi formeşi modalităţi, inclusiv
prin creșterea în conținut a controalelor preventive, în scopul obţinerii unei activităţi
optime a autorităților administraţiei publice?.
Secțiunea a 2-a
Modalităţile şi formele controlului
Controlul asupra activităţii administraţiei publice poate viza modul de utilizare a

mijloacelor materiale şi umane, a resurselor financiare sau felul în care organul
controlat şi-a exercitat atribuţiile prevăzute de lege. În funcţie de obiectivele urmărite
prin realizarea controlului, se pot distinge următoarele modalități de control: controlul
de materialitate, controlul de legalitate, controlul de rentabilitate, controlul de eficiență
şi controlul de oportunitate?.
Controlul de materialitate are în vedere verificarea existenţei bunurilor şi obiec-
telor de inventar aflate în patrimoniul organului administrației publice”.
mităţii unui act administrativ sau a unei operaţiuni administrative cu norma juridică.
Controlul de rentabilitate şi eficienţă utilizează metode financiar-contabile prin
care se urmăreşte evaluarea costului resurselor umane și materiale pentru îndeplinirea
obiectivelor şi sarcinilor organului administrativ controlat.
Controlul de oportunitate evaluează modul de acţiune al organului administraţiei
publice, în funcție de momentul adecvat şi de condiţiile optime ale intervenţiei, nivelul
resurselor angajate şi impactul social al efectelor produse.
În doctrina dreptului administrativ şi în cea privind ştiinţa administraţiei au fost
propuse mai multe criterii în funcţie de care se pot clasifica formele de control
asupraactivității administraţiei publice“:
1) după criteriul naturii juridice a autorităţii publice care exercită controlul:
a) controlul exercitat de Parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate;
b) controlul exercitat de autorități ale administraţiei publice; c) controlul exercitat de
autoritatea judecătorească”.
! C.C. Manda, Elemente de ştiinţa administrației, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012, p. 265.
? Ibidem, p. 266.
3 Ibidem, pp. 290-291; E. Bălan, op. cit., p. 168.
SL. Alexandru, op. cit., p. 636.
* A. lorgovan, op. cit., p. 485; E. Bălan, op. cit. pp. 168-170; D. Apostol Tofan, op. cit, p. 10;
V. Vedinaș, op. cit., pp. 150-152; M. Preda,op. cit, p. 230.
7 Cu privire la acestcriteriu declasificare, în doctrinăs-aafirmat că „în cadrul mecanismului statului,
toate cele trei puteri ale statului (legislativă, executivă și judecătorească) exercită, în mod corespunzător,
prin mijloace specifice, potrivit particularităţilor funcțiilor statului, controlul asupra administraţiei
publice”. A se vedea C. Manda, op. cit, p. 437.
j
|
i|
Aspecte generale privind controlul asupra activității administraţiei publice 151
2) după criteriul regimului procedural aplicabil: a) controlul contencios, exercitat

de instanţele de contencios administrativ, de Curtea Constituţională, pentru ordonanţele
Guvernului, şi de organele administrativ-jurisdicționale; b) control necontencios, exer-
citat de Parlament, de Avocatul Poporului şi de autorităţile administrative supraordo-
nate ierarhic.
3) după criteriul sferei de cuprindere a controlului: a) control tematic (specializat),
care vizează anumite segmente ale activităţii organului controlat; b) control general,
(complex) care priveşteîntreagaactivitate a organului controlat.
4) după criteriul efectelor pe care le determină controlul: a) control care atrage
revocarea sau anularea actelor administrative emise, precum şi sancţionarea organului
administrativ şi a personalului acestuia; b) control care se limitează la sancționări, aten-
ționări şi recomandări privind conduita de urmat.
5) după criteriul momentului în care se efectuează controlul faţă de momentul
derulării acţiunilor controlate: a) control prealabil; b) control concomitent; c) control
posterior.
6) după criteriul aducerii la cunoștința organului controlat a acțiunii de control:
a) controlul inopinat; b) controlul anunţat(planificat).
7) după criteriul tehnicii controlului: a) control desfăşurat în mod unilateral, în
baza documentaţiei examinate, fără participarea celui care a întocmit-o sau a repre-
zentantului unităţii controlate; b) control pe bază de contradictorialitate, în cadrul căruia
organul controlat participă prin furnizarea de explicaţii, informaţii şi formularea de
eventuale obiecții.
8) după criteriul locului de desfășurare: a) controlul pe dosar, care presupune
verificarea la sediul organului de control a unor documente solicitate organului con-
trolat; b) controlulla fața locului, constând în realizarea verificărilor la sediul instituției
administrative controlate.
9) după criteriul modului de organizare a echipei de control: a) controlul indi-
vidual, atunci când acţiunea de verificare este efectuată de o singură persoană; b) con-
trolul colegial, atunci când controlul este înfăptuit de mai multe persoane organizate
într-o echipă de control.
Secțiunea a 3-a
Controlul parlamentar
Controlul parlamentar se realizează, în mod tradițional, în toate democraţiile

constituționale, prin obligația reprezentanţilor organelor administrative de a răspunde la
întrebările şi interpelările formulate, precum şi prin efectuarea unor anchete parla-
mentare şi introducerea unor moțiuni. O altă formă de control o reprezintă audiereaşi
dezbaterea rapoartelor de activitate anuale întocmite de autorităţile administrative
centrale autonome.
În doctrina dreptului public s-a atras atenţia că, indiferent de modul de aplicare a
principiului separaţiei puterilor în stat, niciodată „nu s-a contestat un control parla-
mentar asupra «executivului» şi, respectiv, un control judecătoresc asupra administra-
ţiei publice, în ansamblu”.
Ca regulă, controlul parlamentar este fără sancțiune şi cuprinde forme specifice de
realizare: dări de seamă, rapoarte, mesaje, analize ale comisiilor parlamentare, întrebări
şi interpelări, rezolvarea petiţiilor cetăţenilor etc. Prin excepție, singura formă de
control parlamentar cu sancţiune este moţiunea de cenzură, a cărei adoptare are ca
finalitate demiterea Guvernului?.
Constituţia României prevede, în art. 111 alin. (1), controlul parlamentar general
asupra întregii administrații publice, inclusiv asupra Guvernului. Potrivit dispoziţiilor
acestui text, „Guvernulşi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul contro-
lului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele
cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare,prin intermediul
preşedinţilor acestora”. Obligaţia organelor administraţiei publice de a prezenta deputa-
ților şi senatorilor informaţiile necesare şi utile desfăşurării activităţii lor este prevăzută
şi în art. 207 din Regulamentul Camerei Deputaţilor din 26 februarie 1994 (republicat),
cu modificările şi completările ulterioare, respectiv în art. 180 din Regulamentul
Senatului din 24 octombrie 2005 (republicat), cu modificările și completărileulterioare.
Controlul parlamentar este un control posterior, deoarece el nu se substituie în
exercitarea funcţiei şi competenţelor celui controlat şi nu implică existența unorrelații
de subordonare?. |
În cadrul controlului parlamentar asupra activității administraţiei publice, doctrina
analizează şi controlul realizat prin intermediul autorităţilor publice obligate să prezinte
rapoarte periodice Parlamentului cu privire la activităţile efectuate. Apreciată ca fiind
„un control parlamentar modern”, această formă de control se realizează prin inter-
mediul autorităţilor administrative autonome centrale, precum Avocatul Poporului.
Instituţia Avocatul Poporului este o autoritate publică autonomă și independentă
faţă de orice altă autoritate publică. Rolul, atribuţiile și relația cu Parlamentul sunt
prevăzute în art. 58-60 din Constituţie, în cadrul capitolului referitor la „Drepturile şi
libertăţile fundamentale”, precum şi în cuprinsul Legii nr. 35/1997 privind organizarea
și funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului, republicată”. Avocatul Poporului este
numit de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, pentru un mandatde 5 ani,
care poate fi reînnoit o singură dată.
! A. Iorgovan, op. cit., p. 482.

M. Enache, Raporturile constituționale dintre Parlament şi Guvernul României, în Revista de drept
public nr. 2/2016,p. 29.
* Republicat în M. Of. nr. 481 din 26 iunie 2016.
+ Republicat în M. Of. nr. 992 din 23 noiembrie 2018.
sE. Bălan, op. ci. p. 173.
$ A. Iorgovan, op.cif., p. 482; V. Vedinaş, op.cit. p. 150; R.N. Petrescu, op. ciz., p. 393.
7 Republicată în M. Of. nr. 181 din 27 februarie 2018.
Avocatul Poporului este asistat de adjuncți, specializați pe următoarele domenii de

activitate: „a) drepturile omului, egalitate de şanse între bărbaţişi femei, cultereligioase
şi minorități naţionale; b) drepturile familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu
handicap; c) apărarea, protecţia şi promovarea drepturilor copilului; d) armată, justiţie,
poliţie, penitenciare; e) proprietate, muncă, protecţie socială, impozite şi taxe;
f) prevenirea torturii şi a altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau
degradante în locurile de detenţie, prin Mecanismul Naţional de Prevenire”.
Rapoartele Avocatului Poporului se prezintă Parlamentului, anual sau la cererea
celor două Camere. Rapoartele trebuie să cuprindă „informaţii cu privire la activitatea
instituţiei Avocatului Poporului” şi, eventual, „recomandări privind modificarea legis-
laţiei sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor şi libertăţilor persoanelor
fizice”?.
Secțiunea a 4-a
Controlul administrativ
Controlul administrativ este realizat de administraţia publică în conformitate cu

dispoziţiile legii care-i reglementează activitatea şi are ca obiective următoarele: res-
pectarea legii în activitatea autorităților administraţiei publice, verificarea mijloacelor
folosite pentru realizarea obligaţiilor prevăzute de lege, constatarea rezultatelor pozitive
şi a abaterilor de la normele prescrise, stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficien-
țelor constatate”.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanentă, care
intervinela o dată fixă, sau ca o modalitate inopinată”.
În doctrină, noțiunea de control administrativ a fost definită cafiind „acea activitate
ce se desfăşoară regulat şi continuu la nivelul structurii generale a administraţiei
publice, în scopul asigurării conformităţii conduitei administrative cu comandamentele
statale, prevăzute de lege, în vederea realizării unității de scop şi de acțiune în admi-
nistraţia publică”.
Controlul administrativ reprezintă forma cea mai complexă a controlului asupra
activităţii organelor administraţiei publice şi desemnează componenta esențială a acti-
vităţii de conducere generală a administraţiei publice de către Guvern”. În conformitate
cu art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare
acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice”.
1 Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 35/1997.

2 Art. 5 alin.(1) din Legeanr. 35/1997.
+ R.N.Petrescu, op. cit., p. 394.
5 C. Manda, op. cit., p. 440.
$ Ibidem, p. 439.
Drept administrativ
154
În exercitarea de către Guvern a conducerii generale a administraţiei publice,

autorităţile administrative se pot afla pe poziţii diferite. Astfel, organele subordonate
ţile
Guvernului (direct sau indirect) sunt controlate în virtutea subordonării. Autorită
ţia nu
administrative centrale autonome sunt controlate doar în situația în care Constitu
al Parlame ntului. În
reglementează un control special al Preşedintelui României sau
în baza
fine, autorităţile administraţiei publice locale sunt controlate de către Guvern
dreptului detutelă administrativă!.
În doctrină au fost subliniate următoarele funcţii principale ale controlului admi-
au generat
nistrativ: a) funcția preventivă, prin înlăturarea cauzelor şi efectelor care
ților
încălcarea legii; b) funcția corectivă, prin îmbunătăţirea activităţii potrivit necesită
aplicării
constatate cu ocazia controlului; c) funcția sancționatorie, prin posibilitatea
unei sancțiuni autorului încălcărilor constatate?.
con-
Controlul administrativ este structurat pe următoarele elemente: a) obiectul
trolului; b) baza de referință a controlului; c) operaţiunile de control .
admi-
Obiectul controlului este constituit din acţiunile sau inacțiunile organului
atribuţii lor proprii,
nistraţiei publice sau ale unor funcționari publici realizate potrivit
or admi-
precum şi totalitatea mijloacelor materiale, umane şi financiare ale organel
nistraţiei publice.
Baza de referință include toate elementele care trebuie urmărite în cadrul contro-
te; mijloa-
ului: obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative controla
anţă;
cele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse în raport cu indicii de perform
aspectele referitoarela eficienţă, oportunitate, funcționabilitate sau rentabilitate“.
lui
Operațiunile de control sunt operaţiuni administrative prin care autorul controlu
cuprinse în
urmăreşte să stabilească conformitatea obiectului controlului cu elementele
v de control care,
baza de referinţă. Aceste operaţiuni sunt indicate într-un plan operati
privind durata
alături de obiectivele cu caracter general, cuprinde și aspectele specifice
şi modalităţile controlului”.
sau
În funcţie de gradul de complexitate, operaţiunile de control pot fi simple
consideră că opera-
complexe. De exemplu, în cazul controlului de materialitate, se
obiecte
ţiunile sunt simple, deoarece autorul controlului verifică existenţa unorbunurişi
în cazul
de inventar aflateîn patrimoniul autorităţilor administraţiei publice. În schimb,
realizeze opera-
controlului de legalitate, persoanele care efectuează controlul trebuie să
ul acti-
țiuni mai complexe, să aibă o pregătire de specialitate şi să înțeleagă specific
vităţii organului controlat”.
1 A. Iorgovan,op. cit., p. 479.

ti, 2010,p. 220.
N. Miulescu, Știința administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureş
3 C. Manda,op.cit. p. 440; M. Preda, op. cit. p. 229.
+ C. Manda, op. cit., p. 441.
5 D. Brezoianu, op. cit., p. 527.
6 C.-S. Săraru, op. cit., p. 186; M. Preda, op. cit. p. 229.
Aspecte generale privind controlul asupra activităţii administraţiei publice 155
Activitatea de control presupune existența a două subiecte: subiectul activ (organul

care controlează) şi subiectul pasiv (organul sau funcţionarul controlat)!.
Personalul care efectuează controlul trebuie să fie calificat în scopul analizării
aspectelor verificate în mod profesionist şi obiectiv, precum şi al formulării unor
propuneri pertinente de îmbunătăţire a activităţii controlate?.
Controlul administrativ se finalizează prin întocmirea unor rapoarte sau note de
control în care sunt consemnate constatările organului de control, stabilindu-se confor-
mitatea obiectului controlului cu baza de referință şi măsurile dispuse în urma acțiunii
de control. Măsurile pot fi cu privire la: actele Juridice şi operațiunile administrative
controlate (revocarea, modificarea, suspendarea, refacerea actelor sau operaţiunilor
administrative); structurile organizatorice controlate (reorganizarea compartimentelor,
modificarea sarcinilor); funcționarii controlaţi (aplicarea de sancţiuni disciplinare sau
administrative).
Este necesar ca recomandările şi concluziile să fie aduse la cunoştinţa organului
controlat şi, eventual, să fie dezbătute cu factorii de răspundere care au atribuţii în
domeniile controlate”. Este de reţinut faptul că activitatea de control nu trebuie să
înceteze odată cu formularea concluziilor, subiectul activ al controlului având obligația
de a urmări dacă organul controlat a luat măsuri pentru înlăturarea sau îmbunătățirea
aspectelor semnalate?.
În raport de poziţia organului de control faţă de organul controlat, se face distincție
între controlul administrativ intern și controlul administrativ extern. Diferența fundamen-
tală dintre cele două forme ale controlului administrativ este că în timp ce prima formă
este realizată de persoane sau compartimente din interiorul organului administrativ, a
douase exercită de către organe sau persoane din afara organului administrativ controlat.
$1. Controlul administrativ intern
Controlul intern se realizează la nivelulfiecărui organ administrativ ca parte com-

ponentă a activității curente de conducere şi constă în verificarea activității subdivi-
ziunilor organizatorice şi a funcționarilor unei instituţii din sistemul administraţiei
publice de către conducătorulinstituţiei sau alți funcționari cu drept de control“.
Controlul intern general este consecința subordonării ierarhice existente în cadrul
fiecărui organ al administraţiei publice şi poate cuprinde activitatea fiecărei structuri
organizatorice prin verificarea aspectelor de legalitate, eficiență, rentabilitate şi
oportunitate”. El se poate exercita de către conducătorulfiecărei structuri organizatorice
! C. Manda, op. cit., p. 441.

? E. Bălan, op. cit., p. 166; C.C. Manda, op. cit., p. 288; D. Brezoianu, op. cir., p. 528.
3 C.C. Manda, op. cit., p. 294.
+ M.Preda, op. cit., p. 247.
5 N. Miulescu, op. cit., p. 217.
$ 1. lovănaş,op. cit., p. 108.
7 E. Bălan, op. cit., p. 178.
a organului administrativ (direcţie, serviciu, birou) asupra funcționarilor din respectiva

structură, sau de către conducătorul organului administrativ asupra tuturor funcțio-
narilor publici, inclusiv a celor care deţin funcții de conducere!.
În afară de controlul intern general, există şi forme ale controlului intern specializat
determinat prin reglementărigenerale sau interne, precum controlulfinanciar, controlul
de gestiune, auditul intern?. În doctrina de specialitate, controlulfinanciar a fost definit
ca o instituţie tradițională în sistemulfinanţelor publice care reuneşte „o sferă amplă de
verificări financiare, fiscale şi vamale, realizate cu scopul de a constata conformitatea
sau lipsa conformităţii dintre activitatea unei instituții şi dispoziţiile legale în materie”.
Controlul financiar intern este o formă a controlului financiar care presupune exerci-
tarea formelor de control la nivelulentității publice.
Controlul intern este o formă de control permanent care se poate declanșa oricând,
din oficiu, în baza principiului organizării ierarhice. EL poatefi declanşat şi ca urmare a
unei cereri, reclamaţii sau sesizări a unei persoane fizice sau juridice cu privire la
activitatea organului administrativ. În mod tradiţional, în dreptul public se folosește
termenul de recurs pentru a desemna„dreptul indivizilor lezaţiîn interesele lor juridice
printr-un act sau operaţiune administrativă dea formao reclamaţie înaintea unor autorități
publice”5. Plângerea adresată de un particular, persoană fizică sau juridică, organului
administrativ de la care emană actul administrativ prin care se solicită revocarea, modifi-
careasau revenirea asupra acestuia poartă denumireade recurs grațios?
Cu privire la trăsăturile specificeale recursului administrativ intern, Recomandarea
nr. (2001) 9 a Comitetului de Miniştri către Statele Membre ale Consiliului Europei
privind căile alternative de soluționarea litigiilor dintre autoritățile administrative şi
persoanele private prevede că, în principiu, el ar trebui săfie permis în cazuloricărui
act, putând viza „oportunitatea şi/sau legalitatea unui act administrativ”. Totodată, în
textul Recomandări se arată că „recursurile administrative interne pot deveni obliga-
torii în anumite cazuri, ca o condiţie prealabilă recurgerii la instanţă”.
$2. Controlul administrativ extern
Controlul extern se poate realiza în una dintre următoarele forme: a) control

ierarhic; b) controlul de tutelă administrativă; c) control specializat. Alţi autori disting
în cadrul controlului administrativ extern patru forme, prin adăugarea controlului de
supraveghere generală a administraţiei publice (de către Guvern) sau a controluluiprin
jurisdicții speciale administrative”.
1 M. Preda, op. cit., p. 236.

2D. Brezoianu, op. cit., p. 488; N. Miulescu,op. cif., p. 22|.
31.M. Costea, Controlulfiscal, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2017, p. |.
1 Pentru detalii, a se vedea ibidem, pp. 2-4.
5 C.G. Rarincescu, op. cit., p 105.
SR.N. Petrescu, op. cit., p. 395; A. Trăilescu, op. cil., p. 298.
7 A se vedeahtips://rm.coe.int/16805e2b3f.
A. Iorgovan, op. cit., p. 480; C. Manda,op. cit., pp. 439-440.
? C.-S. Săraru, op. cit. p. 188.
Controlulierarhic se exercită în baza raporturilor juridice de subordonare ierar-

hică de un organ administrativ ierarhic superior organului administrativ controlat. În
baza subordonării ierarhice, subiectul activ al controlului poate exercita competența de
a conduce, îndruma şi controla activitatea subiectului pasiv!. Această formă de control
este considerată de esenţa organizării ierarhice administrative, deoarece „el se exercită
din treaptă în treaptă de către funcţionarul imediat superior, fără ca să fie nevoie pentru
aceasta de vreun text expres de lege, până când se ajunge la ultima treaptă a ierarhiei
serviciului public, care este şefulserviciului respectiv, în general ministru'?.
Obiectul controlului ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior şi cuprinde
întreaga activitate a organelor subordonate: acte juridice, operațiuni administrative şi
fapte materiale”. Pentru exercitarea acestei forme de control nueste nevoie de dispoziții
exprese ale legii care să autorizeze controlul, acesteafiind necesare doar pentru limi-
tarea acţiunilor de control“. În consecință, controlul ierarhic poate viza aspectele de
legalitate şi oportunitate a activității organului controlat, precum şi cele referitoare la
eficienţaşi rentabilitatea acestei activităţi.
Controlulierarhic se poate declanşa din oficiu sau pe baza unei cereri, reclamaţii
sau sesizări a unei persoane fizice sau juridice cu privire la activitatea organului admi-
nistrativ controlat. În acest din urmă caz, suntem în prezenţarecursului ierarhic definit
ca fiind „plângerea adresată de un particular autorității administrative superioare prin
care se solicită să anuleze actul emis de o autoritate inferioară subordonată, care îi
vatămă drepturile sau interesele, or să o determine pe aceasta să-şi modifice actul sau să
îndeplinească o anumită prestație”.
În doctrină s-a subliniat că „dreptul particularuluide utiliza calea recursuluiierarhic
este de esenţa organizării administrative a Statului de drept”, şi chiar dacă nu este regle-
mentat expres,el coincide cu dreptul de petiționare garantat de Constituţia României”.
Între controlul administrativ ierarhic şi recursulierarhic există un control de la gen
la specie, astfel că „orice recurs ierarhic este implicit şi o formă de realizare a contro-
lului administrativ ierarhic, dar nu orice formă de exercitare a controlului administrativ
ierarhic este şi un recurs ierathic”.
În urma desfăşurării controlului extern, organulierarhic superior poate să confirme,
să suspendeori să revoce actul administrativ emis de organul controlat. Organul admi-
nistrativ ierarhic superior nu poate adopta ori modifica actulîn locul organului inferior,
deoarece aceste activități sunt în competența exclusivă a organului subordonat”.
Controlul de tutelă administrativă este controlul efectuat de anumite autorități ale
administraţiei publice centrale asupra actelorautorităților administrative descentralizate în
! E. Bălan, op. ciz., p. 180.

2 C.G. Rarincescu, op. cit., p. 316.
3 A, Iorgovan, op. cif., p. 492; D. Apostol Tofan, op. cit., p. ll.
* M.Preda, op. cit., p. 238,
51. lovănaș, op. cit., p. 111; C.-S. Săraru, op. cit., pp. 188-189.
SR.N.Petrescu, op. cit., p. 396; A. Trăilescu, op. cit., p. 298.
7 C.G. Rarincescu, op. cit., p. 109; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 112.
8 A. Iorgovan, op. cif., p. 493; D. Apostol Tofan, op. cif., p. Ill.
” E. Bălan, op. cit., p. 180; A Trăilescu, op. cit., p. 299.
cazurile şi modalităţile prevăzute de lege!. Această formă de control priveşte în mod

exclusiv legalitatea activităţii în scopul armonizării intereselor unei conduceri centralizate
cu caracterul unitar al statului”.
Noţiunea de tutelă administrativă este de origine franceză şi a evoluat în directă
legătură cu acordarea personalităţii juridice colectivităţilor locale şi cu tendința de
creştere a autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale. Iniţial, controlul prefec-
tului asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale era a priori (actele tre-
buind să fie aprobate în mod expres pentru intrarealor în vigoare), darulterior a evoluat
către un control a posteriori (actele erau verificate după intrarea în vigoare, de către
reprezentanții Guvernului înteritoriu).
Administraţia publică românească a cunoscut ambele forme ale controlului de
tutelă administrativă, în funcţie de posibilitatea autorităţii tutelare de a aproba actele
autorităţilor administraţiei publice locale sau dea verifica legalitatea acestora cu posibi-
litatea atacării la instanța de contencios administrativ. Prima formă presupune moda-
lităţi extinse de acţiune, inclusiv sub aspectul posibilităţii de a anula actul autorității
administrative tutelate, motiv pentru care nu poate fi considerată în acord cu exigenţele
principiului descentralizării“.
În prezent, potrivit art. 123 alin. (4) şi (5) din Constituţie, între prefecţi, pe de o
parte, şi autorităţile administraţiei publice locale, pe dealtă parte, nu există raporturi de
subordonare, dar prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ,
actele adoptate sau emise de aceste autorităţi atunci când le considerăilegale.
Prin urmare, dreptul de tutelă administrativă al prefectului se realizează sub forma
controlului de legalitate asupra actelor autorităților administraţiei publice locale. În
lipsa unui raport de subordonare, prefectul nu poate revoca sau modifica actele adoptate
sau emise de aceste autorităţi, dar le poate ataca direct în faţa instanţei de contencios
administrativ, dacă le consideră nelegale. Obiectul acţiunii la instanța de contencios
administrativ are în vedere anularea totală sau parțială a actului administrativ, precum și
obligarea autorităţii publice dea soluţiona cerereacare îi este adresată.
În exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul poate verifica măsurile
întreprinse de primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de repre-
zentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza organele compe-
tente în vederea stabilirii măsurilor necesare.
! 1. lovănaş, op. cit., p. 112.

2 E, Bălan, op. cit., p. 183.
3 De remarcat că prin Legea descentralizării din anul 1982, în Franţa s-a renunţat la termenul de
„tutelă administrativă” pentru controlul autorităţilor administrației publice locale, preferându-se termenul
„control de legalitate”, A se vedea C.-S. Săraru, op. cit., p. 189.
4 Tutela administrativă a fost reglementată, în această formă, în perioada interbelică. Art. 3 din Legea
contenciosului administrativ din anul 1925 a exclus de la controlul judecătoresc actele privitoare la exercițiul
tutelei administrative şi controlul ierarhic. În practica judiciară s-a reținut că „prin act de tutelă administrativă
se înțeleg acele acte făcute de autoritatea inferioară, efectiv sau deliberativ, care acte nu devin valabileşi nu
produc efecte decât în momentul când au fost confirmate de autoritatea superioară, prin urmare de esența
actului de tutelă administrativă este ca validitatea lui să depindă de autorizarea, aprobarea sau confirmarea
autorităţii superioare” (apud C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op. ciz., p. 683).
Aspecte generale privind controlul asupra activităţii administrației publice 159
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede, în art. 3 alin. (2), ca o

formăa tutelei administrative, şi dreptul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de
a ataca în fața instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale
şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică!. La fel ca şi în cazul
prefectului, introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ duce la suspen-
darea de drepta actului administrativ până la soluţionarea cauzei.
Controlul specializat este exercitat de organe de specialitate, înființate la nivel
central sau local, cu atribuţii de coordonare sau control într-un sector de determinat de
activitate faţă de care organul controlat nu se află în raporturi de subordonareierarhică”.
Acest control se realizează numai în cazurile expres prevăzute de lege, în condițiile
stabilite de aceasta,şi se limitează la aspectele carese încadrează în specificul activității
organuluide control”.
Din perspectiva teoriei recursului administrativ, atunci când o persoană adresează o
cerere unui organ cu atribuţii de control într-un domeniu de activitate, dar care nu se
află în raporturi de supraordonare cu emitentul actului, se află în prezenţa unui recurs
ierarhic impropriuf.
În funcţie de criteriul organului care efectuează controlul, controlul specializat a
fost clasificat în două categorii: a) controlul exercitat de inspecțiile de stat care funcțio-
nează în structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale admi-
nistraţiei publice; b) controlul exercitat de autorități administrative special constituite
pentru control.
Noţiunea de inspecții de stat este folosită în doctrină într-un sens larg pentru
desemnarea tuturor organelor administraţiei destat care sunt competente să verifice res-
pectarea legii în diverse domenii de activitate (sănătate, protecția muncii, calitatea pro-
duselor şi serviciilor, disciplina în construcţii, ape, turism, metrologie). In practica
administrativă, denumirile folosite sunt diverse: autoritate, departament, direcție, gardă,
Corp, inspecţie, inspectorat, serviciu, oficiuS.
Cu titlu de exemplu, menţionăm: Inspectoratul de Stat în Construcţii”, Inspecţia
! În doctrină, controlul exercitat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a fost calificat „mai
degrabă ca fiind un control specializat, decât un control de tutelă cum este definit de lege”. A se vedea
A. Trăilescu, op. cit., p. 299.
21, Alexandru, op. cit., p. 640; M. Preda, op. cit., p. 241.
51. lovănaş, op. cit., p. 114.
+ D.C. Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001,
p. 60.
S RN. Petrescu, op. cit., p. 397.
S A. Iorgovan, op. cit., p. 495.
7 Inspectoratul de Stat în Construcţii este instituţie publică, cu personalitate juridică, în subordinea
Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administrației Publice, care exercită „controlul de stat cu privire la
respectarea disciplinei în urbanism şi a regimului de autorizare a construcţiilor, precum şi la aplicarea
unitară a prevederilor legale în domeniul calităţii în construcții” [art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 63/2001
privind înființarea Inspectoratului de Stat în Construcţii, publicată în M. Of. nr. 536 din 1 septembrie 2001,
cu modificările şi completările ulterioare]. În structura Inspectoratului de Stat în Construcţii funcţionează
inspectorate teritoriale în construcţii, unități fără personalitate juridică. Conducerea executivă a
Inspectoratului de Stat în Construcţii este asigurată de un inspector general de stat. Atribuţiile generale şi
Muncii!, Inspecţia sanitară de stat? şi Garda Naţională de Mediu”.
specifice ale Inspectoratului de Stat în Construcţii sunt prevăzute în Anexa 1 din H.G. nr. 525/2013 pentru
aprobarea atribuțiilor generale şi specifice, a structurii organizatorice şi a numărului maxim de posturi,
precum şi a normării parcului auto şi a consumului de carburanți ale Inspectoratului de Stat în Construcții
(publicată în M. Of. nr. 487 din 2 august 2013, cu modificările şi completările ulterioare). Personalul
Institutului de Stat în Construcții are atribuţii de control şi inspecţie în amenajarea teritoriului şi urbanism,
autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi supravegherea pieței produselor pentru construcții,
precum şi cu privire la aplicarea unitarăa prevederilorlegale în domeniul calităţii în construcții.
! Inspecţia Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate
juridică, în subordinea Ministerului Muncii şi care îndeplineşte „funcţia de autoritate de stat, prin care
asigură exercitarea controlului în domeniile relațiilor de muncă, securităţii şi sănătății în muncă şi supra-
vegherii pieţei” [art. 1 alin. (3) din Legea nr. 108/1999 privind înființarea şi organizarea Inspecţiei Muncii,
republicată în M. Of. nr. 290 din 3 mai 2012, cu modificările şi completările ulterioare]. În subordinea
Inspecţiei Muncii funcţioneazăîn fiecare județși în municipiul Bucureşti inspectorate teritoriale de muncă.
Atribuţiile generale ale Inspecţiei Muncii sunt următoarele: „a) controlul aplicării prevederilor legale,
generale și speciale, în domeniile relațiilor de muncă, securităţii și sănătăţii în muncă şi supravegherii
pietei; b) furnizarea de informaţii angajatorilor și salariaţilor cu privire la mijloacele de aplicare a preve-
derilor legale în domeniile de competență; c) informarea autorităţilor competente despre deficienţele sau
abuzurile legate de aplicarea dispoziţiilor legale în vigoare; d) prestarea de servicii specifice domeniului
său de activitate; e) iniţierea de propuneri pentru îmbunătățirea cadrului legislativ din domeniile sale de
activitate, pe care le înaintează Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale” [art. 6 alin. (1) din
Legea nr. 108/1999]. Inspecţia Muncii este condusă de un inspector general de stat, iar inspectoratele
teritoriale de muncă de câte un inspector-şef, toţi numiţi prin ordin al ministrului muncii. În realizarea
atribuţiilor specifice inspectorii de muncă realizează control şi cercetează evenimente, iar constatările,
măsurile şi sancţiunile le consemnează în procese-verbale. În conformitate cu art. 21 din Legeanr. 108/1999
„persoanele fizice sau juridice controlate au obligaţia de a pune la dispoziţia inspectorilor de muncă docu-
mentele şi informaţiile solicitate de către aceştia, necesare controlului ori cercetării evenimentului”.
Contestaţiile formulate împotriva actelor cu caracter administrativ încheiate de inspectorii de muncă sunt
soluționate potrivit Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar contestaţiile formulate împotriva
proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravenţiilor sunt soluționate potrivit O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor.
2 Inspecţia Sanitară de Stat este o instituție publică aflată în subordinea Ministerului Sănătăţii care
exercită controlul oficial al respectării reglementărilor legale în domeniul sănătăţii publice atâtla nivelul
sectorului public, câtşi alcelui privat. Activitatea Inspecţiei Sanitare de Stat se organizează în: „a) inspecția
farmaceutică; b) inspecția dispozitivelor medicale; c) inspecția de sănătate publică; d) inspecția pentru
controlul calităţii serviciilor de asistență medicală”[art. 7 alin. (4) din Normele privind organizarea şi
funcționarea Inspecţiei Sanitare de Stat, aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii publice nr. 824/2006,
publicat în M. Of. nr. 617 din 18 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare]. Inspecţia Sanitară
de Stat este condusă de un inspector general sanitar de stat, iar inspecţiile sanitare de stat județene și a
municipiului Bucureşti sunt conduse de către un inspector sanitar şef. Potrivit art. 21 din Norme, con-
troalele desfăşurate de personalul cu atribuţii de inspecţie sanitară de stat pot fi: a) tematice („când se
inspectează un singur domeniu de activitate sau un singur tip de obiective, produse ori serviciu”);
b) planificate („când se inspectează periodic un singur obiectiv planificat anterior, cu o frecvenţă propor-
țională cu gradul de risc”), c) de necesitate („în cazul apariției unor fenomene naturale sau provocate
artificial, care presupun urgenţe majore în domeniul igienei, epidemiologiei și medicinei muncii”); d) la
solicitări/sesizări; e) de recontrol(„inspecţie de reverificare, la expirarea termenului de remediere a necon-
formităților constatate anterior”). Inspectorii sanitari pot întocmi, ca urmare a inspecției, documente speci-
fice de control şi sancționare: rapoarte de inspecție, procese-verbale de constatare a condițiilor igienico-sanitare,
procese-verbale de constatare a contravenţiilor.
3 Garda Naţională de Mediu este instituţie publică şi funcționează ca organ de specialitate al admi-
nistrației publice centrale, în subordinea autorității publice centrale pentru protecția mediului, şi are
În a doua categorie menţionăm Curtea de Conturi, autoritate administrativă

centrală autonomă, cu rolul de a exercita „controlul asupra modului de formare, de
administrare şi de întrebuințare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public” [art. 140 alin.(1) din Constituţia României].
Potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (2)-(3) din Legeanr. 94/1992 privind organizareaşi
funcţionarea Curţii de Conturi (republicată)!, cu modificările şi completările ulterioare,
controalele Curţii de Conturise inițiază din oficiu sau în urma unei hotărâri a Parlamen-
tului. Nicio altă autoritate publică nu poate obliga Curtea de Conturi să realizeze un
control, iar cele deja începute nu pot fi oprite decât de către Parlament.
Curtea de Conturi prezintă un raport anual Parlamentului asupra „conturilor de
gestiune ale bugetului general consolidat din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi
neregulile constatate” [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 94/1992] şi, la cererea Camerei
Deputaţilor sau a Senatului, „controlează modul de gestionare a resurselor publice şi
raportează cele constatate” [art. 4 alin. (2) din Legea nr. 94/1992].
În realizarea competenţelor sale, Curtea de Conturi realizează atribuţii specifice
asupra domeniilor prevăzute de lege? cu privire la următoarele categorii de entități
publice:
„atribuţii în aplicarea politicii Guvernului în materia prevenirii, constatării şi sancționării încălcării

prevederilor legale privind protecția mediului, inclusiv a nerespectării reglementărilor prevăzute în legile
specifice domeniului controlului poluării industriale şi managementului riscului, substanțelor și prepa-
ratelorpericuloase, biodiversităţii şi ariilor naturale protejate, fondului de mediu şi altor domenii prevăzute
de legislaţia specifică în vigoare” [art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea şi funcțio-
narea Gărzii Naţionale de Mediu, publicată în M. Of. nr. 729 din 29 octombrie 2012, cu modificările şi
completările ulterioare]. Garda Naţională de Mediu este condusă de un comisar general, numit prin decizie
a prim-ministrului, la propunerea conducătorului autorităţii publice centrale pentru protecția mediului. La
nivelteritorial sunt organizate comisariate judeţene, Comisariatul Municipiului București şi Comisariatul
Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării”, conduse de câte un comisar-şef. Comisarii Gărzii de Mediu sunt
funcționari publici numiţi în funcţii publice specifice „care pot lua măsuri de sancționare, de suspen-
dare/încetare a activităţii ca urmare a poluării şi deteriorării mediului sau pentru nerespectarea condiţiilor
impuse prin actele de reglementare emise de autoritatea competentă pentru protecția mediului şi a măsu-
rilor stabilite în notele de constatare şi în rapoartele de inspecţie şi control” [art. 1 alin. (2) din H.G.
nr. 1005/2012]. În exercitarea atribuţiilor proprii, comisarii încheie acte de control, constată prin proces-verbal
contravenţiile săvârşite şi aplică sancţiunile legale. Modelul procesului-verbal şi modelul înştiințării de
plată sunt prevăzute în anexa2 la H.G. nr. 1005/2012.
! Republicată în M. Of.nr. 238 din 3 aprilie 2014.
? În conformitate cu art. 22 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi îşi desfăşoarăatribuții specifice
în următoarele domenii: „a) formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor
sociale destatşi ale bugetelorunităților administrativ-teritoriale, precum şi mişcarea fondurilorîntre aceste
bugete; b) constituirea şiutilizarea celorlalte fonduri publice componente ale bugetului general consolidat;
c) formarea şi gestionarea datoriei publice şi situația garanțiilor guvernamentale pentru credite interne și
externe; d) utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi transferurilor şia altor forme de
sprijin financiardin partea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale; e) constituirea, administrarea şi
utilizarea fondurilor publice de către autorităţile administrative autonome şi de către instituțiile publice
înfiinţate prin lege, precum şi de organismele autonome de asigurări sociale ale statului; f) situația, evoluția
şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statuluişi al unităţilor administrativ-teritoriale
de către instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale, precum şi concesionarea
„a) statul şi unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de

drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome;
b) Banca Naţională a României;
c) regiile autonome;
d) societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, la care statul, unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile
publice sau regiile autonome deţin, singure sau împreună, integral sau mai mult de
jumătate din capitalul social;
e) organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează
bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condiţiile în care prin lege
sau prin statutele lor se prevedeacest lucru”!.
În urma constatărilor sale, Curtea de Conturi poate stabili suspendarea aplicării
măsurilor care contravin dispozițiilor legale şi blocarea fondurilor bugetare sau spe-
ciale, atunci când se constată utilizarea nelegală sau ineficientă a acestora. De aseme-
nea, Curtea de Conturi poate stabili şi „înlăturarea neregulilor constatate în activitatea
financiar-contabilă sau fiscală controlată”?.
Secţiunea a 5-a
Controlul administrativ-jurisdicţional
Controlul administrativ-jurisdicţional este controlul exercitat prin organe admi-

nistrative care au competența legală de a soluţiona, după o procedură bazată pe
principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activității
administrativ-jurisdicţionale, anumite litigii juridice, prin adoptarea de acte administrativ
jurisdicţionale?.
Atât contenciosul administrativ, cât şi controlul administrativ-jurisdicțional sunt
forme contencioase (conflictuale) de control. Ele se deosebesc însă esențial prin faptul
că în timp ce în cazul contenciosului administrativ conflictul se soluţionează la nivelul
puterii judecătoreşti, în cazul controlului administrativ-jurisdicțional, conflictul se solu-
ționează la nivelul administraţiei active, de către structuri specializate în acest scop şi
care dispun deatribuţii administrativ-jurisdicţionale“.
Jurisdicţia administrativă este definită ca reprezentând „activitatea de soluţionare a
unui litigiu administrativ după norme procedurale specifice procedurii judiciare, în
urma căreia rezultă un act administrativ cu caracter jurisdicțional”.
sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică; g) constituirea, utilizarea şi gestionarea
resurselorfinanciareprivind protecția mediului, îmbunătățirea calității condițiilor de viaţăși de muncă; h) alte
domenii în care, prin lege, s-a stabilit competența Curţii”.
! Art. 23 din Legea nr. 94/1992.
? Art. 43 din Legeanr. 94/1992.
+D. Apostol Tofan, op. cit, p. 117.
SV, Vedinaş, op. cit., p. 154.
Principale trăsăturiale jurisdicției administrative sunt următoarele!:

a) normele în baza cărorase instituie și se desfăşoară au caracter special;
b) actul administrativ-jurisdicţional este emis de către un organ administrativ care
să aibăatribuţii de a soluţiona un conflict;
c) conflictul se soluţionează cu citarea părților în baza principiului contradicto-
rialității;
d) părțile au dreptul de a fi asistate sau reprezentate de un avocat sau de un
consilier juridic.
Din perspectiva evoluţiei reglementării privind această formă de control, s-a
evidențiat că art. 4 din Legeanr. 29/1990 privind contenciosul administrativ a prevăzut
pentru prima dată „regula atacării în faţa instanţelor de contencios administrativ a actelor
administrativ-jurisdicționale, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale de atac,
cu recurs la Curtea Supremă de Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare”.
Constituția României din anul 1991, în formasa inițială, nu conţinea dispoziţii cu
caracter de principiu referitoare la jurisdicțiile administrative, ci doar o serie de
dispoziţii speciale referitoare la atribuţiile jurisdicționale ale Consiliului Superior al
Magistraturii şi Curţii de Conturi.
În acest context, Curtea Constituţională a decis, la nivel de principiu,că „instituirea
unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu este contrară principiului prevăzut de
art. 21 din Constituţie, privind liberul acces la justiție, cât timp decizia organului
administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătoreşti”?.
În considerentele acestei decizii, instanța de contencios constituţional a reţinut că:
„este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri
[administrativ-jurisdicționale — n.a.] destinate, în general, să asigure soluționarea mai
rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele
ce potfi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată. Astfel, procedura
administrativ-jurisdicțională constituie o măsură de protecție care, deci, nu poate avea
ca scop, în nici un mod, limitarea accesului la justiţie. Dar, în conformitate cu preve-
derile art. 125 din Constituţie, justiția se înfăptuieşte de Curtea Supremă de Justiţie şi de
celelalte instanțe judecătoreşti prevăzute de lege. Aşa fiind, existența unor organe
administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanțelor
judecătorești, în condiţiile stabilite de lege. Aceasta consecinţă rezultă şi din exigenţele
! A. Iorgovan, op. cif., p. 506; |. Alexandru, op. cit., p. 651; D. Brezoianu,op. cit., pp. 522-523,
? În procedura administrativă necontencioasă, principiul contradictorialității are următoarele compo-
nente: „dreptul la audiere al părții interesate; dreptul de a consulta dosarul; dreptul de a prezenta obser-
vaţiile în legătură cu emiterea actului; obligația de motivare a deciziei administrative”. A se vedea:
A. Iorgovan, L. Vișan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. ciz., p. 82.
3D. Apostol Tofan, op. cit., p. 114,
+ Ibidem.
5 Decizia Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994 privind liberul acces la justiţie al persoa-
nelorîn apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime, publicată în M. Of. nr. 69 din 16 martie
1994.
principiului separaţiei puterilor în stat care, în ce priveşte relația dintre administrația

publică şi autoritatea judecătorească, exclude posibilitatea ca un organ al administraţiei
publice, chiar cu caracter jurisdicţional, să se substituie autorității judecătoreşti. Ca
urmare, hotărârea organului de jurisdicție administrativă este supusă controlului jude-
cătoresc al instanței de contencios administrativ sau al altei instanțe competente,
potrivit legii, iar părţilor nu li se poate limita exercitarea acestui drept consfințit de
prevederile Constituţiei”.
Prin dispozițiile pct. 10 din Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei
României! a fost completat art. 21 din Constituţie, privind accesulliber la justiţie, cu un
nou alineat: „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite” [art. 2]
alin. (4)].
Caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative este în concordanță şi
cu jurisprudența Curţii Europene a Drepturilor Omului, în care s-a reținut, în mod
constant, că „rațiuni de flexibilitate şi eficienţă care sunt pe deplin compatibile cu pro-
tecția drepturilor omuluipotjustifica intervenția anterioară a unor organe administrative
sau profesionale, dar condiţionat de posibilitatea instituită prin lege de a contesta în
justiţie decizia organului administrativ-jurisdicţional, dacă acestea nu îndeplinesc exi-
gențele impuse deart. 6 par. 1 din Convenţie, iar existenţa unor organe administrative
de jurisdicție nu poate să conducălaînlăturareaintervenției instanțelor judecătoreşti, în
condiţiile stabilite de lege”?.
La scurt timp de la momentul modificării Constituţiei, instanța de contencios
constituţional a subliniat, cu referire la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale
administrative, că acest caracter „permite celui îndreptăţit să se adreseze fie organului
administrativ-jurisdicțional, fie direct instanței de judecată. Odată aleasă însă calea
administrativ-jurisdicțională, aceasta trebuie urmată până la capăt, după care, în
condiţiile legii, partea se poate adresa instanţei de judecată în temeiul dreptului de acces
la justiţie prevăzut de art. 21 din Constituţie”.
În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a subliniat și avantajele procedurilor
administrativ-jurisdicţionale, ele fiind considerate „un real mijloc de protecție a
drepturilor şi intereselor sale legitime, protecție ce se presupune că este conferită prin
analizarea litigiului făcută de o jurisdicție specializată”. În acest sens, Curtea a reţinut
că „procedurile administrativ-jurisdicționale au și rolul de a asigura o eventuală solu-
ționare cu celeritate a unorlitigii specifice de către o jurisdicție administrativă specială,
! Publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.

2 A se vedea cauza Le Compte, Van Leuven şi De Meyere c. Belgiei (1981), menţionată de O. Puie,
Constituționalitatea unor jurisdicții speciale administrative reglementate prin acte normative speciale
anterioare revizuirii constituționale din anul 2003, în Revista de drept public nr. 1/2017, p. 86.
5 Decizia Curţii Constituţionale nr. 411 din 4 noiembrie 2003 referitoare la excepția de neconsti-
tuţionalitate a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din O.U.G nr. 13/2001 privind soluționarea contestaţiilor împo-
triva măsurilor dispuse prin actele de control sau de impunere întocmite de organele Ministerului
Finanţelor Publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 506/2001, publicată în M. Of.
nr. 925 din 23 decembrie 2003.
care, prin natura competențelor sale, modul de numire și mai ales calificarea membrilor
săi, este în măsură să cunoască mai bine problemele specifice şi speciale ale unui
domeniu de activitate care vizează administraţia publică”.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ defineşte atât actul administra-
tiv-jurisdicțional, cât şi jurisdicția administrativă specială. Actul administrativ-jurisdic-
țional este „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu
atribuţii de jurisdicție administrativă specială” [art. 2 alin. (1) lit. d)]. Jurisdicţia admi-
nistrativă specială este definită ca o „activitate înfăptuită de o autoritate administrativă
care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluţionare a unui
conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradic-
torialității, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-juris-
dicţionale”[art.2 alin. (1) lit. e)P.
În conformitate cu dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 554/2004, actele administrative
susceptibile să facă obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la
instanța de contencios administrativ, cu respectarea procedurii plângerii prealabile,
dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicţională. Actul
administrativ-jurisdicțional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale
de atac în fața unei alte jurisdicții administrative speciale poate fi atacat direct la
instanţa de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea
înțelege să renunțe la calea administrativ-jurisdicţională de atac. Dacă partea care a
optat pentru jurisdicția administrativă specială sau pentru calea de atacla un alt organ
administrativ-jurisdicțional înțelege să renunţe la aceasta în timpul soluționării liti-
giului, este obligată să notifice decizia de renunțare organului administrativ-juris-
dicțional în cauză. După notificare, partea trebuie să sesizeze instanţa de contencios
administrativ în termen de 15 zile, fără a mai efectua procedura administrativă
prealabilă.
În doctrină s-a atras atenţia cu privire la necesitatea stabilirii unor criterii de
departajare între categoria jurisdicție specială administrativă, pe de o parte, şi cea de
administraţie publică activă sau, după caz, consultativă, impregnată cu elemente de
aparentăjurisdicţionalizare?, pe de altă parte. Din analiza peisajuluiinstituţional actual
existent în România s-a remarcat că numărul veritabilelor „jurisdicții speciale admi-
nistrative” este extrem de scăzut în comparaţie cu organele de administraţie publică
activă sau consultativă care recurg la proceduri marcate de astfel de „elemente de
aparentăjurisdicționalizare”, ceeaînsă nu poate schimbaşi natura lor juridică“.
! Decizia Curţii Constituţionale nr. 34 din 9 februarie 2016 referitoare la excepția de neconstitu-
ţionalitate a dispoziţiilor art. 43 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publi-
cată în M. Of. nr. 286 din 15 aprilie 2016.
? Pentru o analiză critică a acestei definiţii, a se vedea C. Clipa, Organe și proceduri administrativ-
jurisdicționale. Introducere în studiul administraţiei publice jurisdicționalizate, Ed. Hamangiu, Bucureşti,
2012, pp. 34-35.
3 Ibidem, p. 40.
* Ibidem, p. 41.
Prin urmare, au fost reținute următoarele trăsături comune tuturor organelor admi-
nistrativ-jurisdicţionale:
„4) formal, sunt structuri ataşate unei autorități administrative ori constituite ele
însele organe ale administraţiei publice care, în mod obișnuit sau doar cu totul
accidental, desfăşoară şi o activitate jurisdicțională;
b) nu formează un ordin jurisdicţional paralel cu cel al instanțelor judecătorești şi
nu alcătuiesc un sistem propriu, similar celui format de aceste instanțe;
c) nu suplinesc funcția asigurată în sistemulinstituţional al puterii publice de către
instanţele autorităţii judecătoreşti;
d) sunt specializate în rezolvarea unor anumite categorii de litigii născute din acti-
vitatea administraţiei publice, respectiv din contactele pe care uzuarii serviciilor publice
le au cu această administraţie;
e) au putere autonomă de decizie jurisdicţională, bucurându-se de independență
funcțională în soluționarealitigiului cu existenţa căruia au fost sesizate;
f) au, de regulă, o structură eterogenă, fiind formate din persoane avândun statut
diferit, respectiv o calificare deosebită;
8) îşi desfăşoară activitatea ca urmare a unei proceduri guvernate de principiile
contradictorialităţii, asigurării (garantării) exercitării efective a dreptuluila apărare de
către părțile litigante şi independenței funcționale în exercitarea prerogativelor juris-
dicţionale”!.
Un exemplu „veritabil” de organ administrativ cu caracter Jurisdicţional este
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC), atât în forma regle-
mentată de O.U.G. nr. 34/2006, câtşi, în prezent, în condiţiile Legii nr. 101/20165, cu
modificările şi completările ulterioare.
Potrivit art. 37 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, CNSC este un „organism inde-
pendentcu activitate administrativ-jurisdicţională”*. Consiliul are personalitate Juridică
şi în adoptareadeciziilor sale „este independent şi nu este subordonat niciunei autorități
sau instituții publice” [art. 37 alin. (4)].
CNSC are un număr de 36 membri, dintre care cel puţin jumătate trebuie să fie
licenţiaţi în drept, cu o vechime de 9 ani în domeniuljuridic. Preşedintele CNSC este
ales prin vot secret, cu majoritatea absolută a membrilor CNSC, pentru un mandat de
! Ibidem, p. 92.
2 0.U.G.nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune
de lucrări publice și a contractelor de concesiune deservicii, publicată în M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.
Acest act normativ a fost abrogatprin dispoziţiile art. 238 lit. a) din Legeanr. 98/2016 privind achiziţiile
publice, publicată în M. Of. nr. 390 din 23 mai 2016.
* Legeanr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achi-
ziție publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii,
precum şi pentru organizarea şi funcționarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicată
în M. Of. nr. 393 din 23 mai 2016.
* Pentru analiza acestei expresii şi opinia că acest „organism”este o „autoritate publică administrativă
autonomă”, a se vedea C. Clipa, op. cit., pp. 406-407.
3 ani, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată a mandatului. Preşedintele trebuie să fie

licenţiat în drept, cu o vechime de cel puţin 9 ani în domeniuljuridic!.
Dispoziţiile legale privind organizarea CNSC, statutul membrilor şi a personalului
tehnic-administrativ sunt puse în aplicare prin Regulamentul de organizare şi funcţio-
nare al Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor?.
În conformitate cu art. 44 alin. (5) din Legeanr. 101/2016, „membrii Consiliului au
ca sarcină principală ducerea la îndeplinire a atribuţiilor date în competenţa Consiliului”.
Dintre aceste atribuţii, cea mai importantă o constituie activitatea de soluţionare a
contestaţiilor prin care persoanele care se consideră vătămate într-un drept ori într-un
interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluţionarea în
termenullegal a uneicereri solicită anularea actului, obligarea autorității contractante la
emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului
pretins sau interesului legitim.
Contestaţia la CNSC se formulează în scris şi trebuie să conţină elementele
obligatorii prevăzute de lege?. În ipoteza în care CNSC apreciază că nu sunt menționate
toate aceste elemente, cere contestatorului ca, în termen de 3 zile de la înştiinţare, să
completeze contestaţia, sub sancţiunea anulării ei. În acord cu principiul caracterului
gratuit al jurisdicțiilor administrative, art. 11 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 prevede
că „contestaţia formulată pe cale administrativ-jurisdicțională nu se taxează”.
Contestaţia este soluționată de un complet de 3 membri, dintre care cel puţin unul
este licenţiat în drept, cu o vechime de cel puţin 9 aniîn domeniul juridics. Completul
este prezidat de unul dintre membrii săi, desemnat cu aplicareaprincipiului rotației, şi
în activitatea de soluționare a contestaţie„este independent, hotărârile pronunţate fiind
bazate pestricta aplicare şi respectarea legii”[art. 14 alin. (3)].
! Art. 44 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.

? În prezent, regulamentulaplicabil a fost adoptat, în condiţiile O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi
completările ulterioare, prin H.G.nr. 1037/2011 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcțio-
nare al Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicat în M. Of. nr. 775 din 2 noiembrie
2011.
* Elementele obligatorii pe care trebuie să le conţină contestaţia sunt următoarele: „a) numele şi
prenumele, domiciliul sau reședința, codul de identificare fiscală al contestatorului persoană fizică ori,
după caz, pentru persoanelejuridice, denumirea, sediul, codul unic de înregistrare, numărul de înmatri-
culare în registrul comerțului, persoanele care le reprezintă și în ce calitate. Se indică şi adresa de poştă
electronică, numărul de telefon şi numărul de fax, după caz, la care poate fi comunicat orice act proce-
dural. Contestatorul care locuieşte în străinătate indică, pentru celeritate, şi domiciliul ales sau reședința
din România unde urmează să i se transmită comunicările privind soluționarea contestaţiei; b) denumirea
şi sediulautorității contractante; c) denumirea obiectului contractului, procedura deatribuire aplicată, după
caz, numărul și data anunţului de participare din SEAP; d) precizarea actului atacat al autorității con-
tractante; e) obiectul contestaţiei; f) motivareaîn fapt şi în drept a contestației; g) mijloacele de probă pe
care se sprijină contestaţia, în măsuraîn care este posibil; h) semnătura contestatorului persoană fizică sau
a reprezentantului persoanei juridice”[art. 10 din Legea nr. 101/2016].
* Art. 11 alin. (1) din Legeanr. 101/2016.
În consacrarea expresă a particularitățiloracestei forme de control asupraactivității

administraţiei publice, Legea nr. 101/2016 a prevăzut, cu titlu de principiu, că
„procedurade soluționare a contestaţiilor se desfăşoară cu respectarea principiilor lega-
lităţii, celerităţii, contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare, imparțialității şi
independențeiactivității administrativ-jurisdicționale”[art. 15 alin. (1)].
Pentru soluționarea contestaţiei, completul adoptă decizii sau încheieri. Decizia
este hotărârea prin care CNSC soluţionează contestaţia ori se dezînvesteşte fără a
soluţiona contestaţia pe fond. Toate celelalte hotărâri se numesc încheieri, cu excepția
celor de unificare a practicii administrativ-jurisdicţionale!.
Orice hotărâre a CNSC cuprinde o parte introductivă („în care se vor arăta numărul
dosarului, data, numele şi prenumele, domiciliul sau reşedinţa, codul de identificare
fiscală al contestatorului persoană fizică, ori, după caz, pentru persoanele juridice,
denumirea, sediul lor, codul unic de înregistrare, numărul de înregistrare în registrul
comerțului, persoanele care le reprezintă, cu menţionarea calităţii lor, procedura de
atribuire în cadrul căreia s-a emis actul atacat”), considerentele („în care se arată
obiectul contestaţieşi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt
reţinută de Consiliu pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care
se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele
pentru care s-au înlăturat cererile părților”) şi dispozitivul („în care se arată numele,
prenumele ori, după caz, denumirea părților, soluția dată tuturor cererilor deduse
soluționării şi cuantumul cheltuielilor de judecată acordate”.
Secțiunea a 6-a
Controlul exercitat de societatea civilă
Controlul exercitat de societatea civilă, denumit de unii autori control social” sau
control exercitat de opinia publică“, se concretizează în posibilitatea cetăţenilor, a orga-
nizaţiilor neguvernamentale şi a mass-media de a formula petiţii în legătură cu activi-
tatea administraţiei publice, a solicita acces la informaţiile de interes public sau de a
participa la procesulde elaborarea actelor normative şi la procesul deluarea deciziilor.
Transparenţa administrativă este considerată o etapă obligatorie în efortul de
construire a unei administrații publice democratice. Pentru consolidarea acestei etape,
este necesar să fie instituite mecanisme legale de asigurare a informării cetăţenilor
asupra drepturilor şi mijloacelor de protecție pe care aceştia le au în raporturile cu
autoritățile administrației publice, precum motivarea soluţiilor adoptate, accesul la
documenteşi căile de atac”.
! Art. 27 alin. (1)-(2) din Legea nr. 101/2016.

? Art. 27 alin. (5) din Legea nr. 101/2016.
* E. Bălan, op. cit., pp. 176-177; N. Miulescu, op. cit., p. 233.
+ C.-S. Săraru, op. cit., pp. 202-203.
51. Alexandru, op. cit., p. 647.
Fundamentul constituțional al acestei forme de control se găseşte în cuprinsul

art. 51 din Constituţie, referitor la dreptulde petiționare: „(1) Cetăţenii au dreptulsă se
adreseze autorităților publice prin petiţii formulate în numele semnatarilor. (2) Organi-
zaţiile legal constituite au dreptulsă adreseze petiţii exclusiv în numele colectivelor pe
carele reprezintă. (3) Exercitarea dreptului de petiţionare este scutită de taxă. (4) Auto-
ritățile publice au obligaţia să răspundă la petiţii în termenele şi condițiile stabilite
potrivitlegii”.
La nivel infraconstituţional, controlul exercitat de societatea civilă este consacrat
prin dispoziţiile mai multor acte normative: O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea
activităţii de soluţionare a petiţiilor!, cu modificările şi completările ulterioare; Legea
nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public?, cu modificările şi
completările ulterioare; Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în admi-
nistraţia publică;. |
În conformitate cu prevederile art. 2 din O.G.nr. 27/2002, prin petiție se înţelege
„cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poştă elec-
tronică, pe care un cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa auto-
rităților şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăților naţionale, socie-
tăților comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome”.
Din analiza acestui text, în doctrină au fost evidenţiate următoarele forme prin care
se poate exercita dreptul de petiționare“:
a) cererea, prin care se urmăreşte asigurarea realizării unui drept subiectiv sau
interes legitim personal;
b) reclamația, prin care se urmăreşte determinarea revenirii autorităţii publice
asupra unor măsuri întreprinse ori atitudini şi despre care se pretinde că lezează un
drept sau un interes personal;
C) sesizarea, prin care se urmăreşte apărarea unui drept sau interes general lezat,
urmărindu-se să se determine luarea măsurilor corespunzătoare vizând restabilirea lega-
lității sau a situației anterioare vătămării,;
d) propunerea, prin care se urmăreşte determinarea luării unei măsuri menite a
satisface interese sau drepturi generale.
Indiferent de formă, petiţiile se înregistrează de către compartimentul pentru relații
cu publicul din structura autorității sau instituţiei publice care are obligaţia de a le
1 Publicată în M. Of. nr. 84 din | februarie 2002. Adoptareaacestui act normativ a pus capăt unui
„gol legislativ în materie” determinat de abrogarea Legii nr. 1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a
propunerilor, sesizărilor, reclamațiilor şi cererilor oamenilor muncii prin Legea nr. 7/1998 privind
declararea ca abrogate a unor acte normative, publicată în M. Of. nr. 9 din 13 ianuarie 1998. A se vedea
A. Iorgovan, op. cif., p. 491, nota 4.
2 Publicată în M. Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001.
5 Republicată în M. Of. nr. 749 din 3 decembrie 2013.
4 C.-S. Săraru, op. cit., pp. 203-204.
distribui către compartimentele de specialitate, în vederea formulării unui răspuns.

Expedierea răspunsului către petiționar se face tot de către compartimentul pentru relații
cu publicul, în termenul legal.
Potrivit art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 27/2002, autorităţile şi instituţiile publice au
obligaţia să comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării
petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă. În situaţia în
care aspectele sesizate prin petiție necesită o informare şi o cercetare mai amănunțită,
conducătorul autorității sau instituţiei publice poate prelungi acest termen cu cel mult
15 zile, iar în domeniul energiei şi gazelor naturale, cu cel mult 30 dezile, cu notifi-
carea prealabilă a petentului!.
Petiţiile greşit îndreptate vor fi trimise de către compartimentulpentru relaţii cu pu-
blicul, în termen de 5 zile de la înregistrare, autorităţilor sau instituţiilor publice care au
caatribuţii rezolvarea problemelorsesizate, urmând ca petiționarul să fie sesizat despre
aceasta”. În această situaţie, termenul de 30 de zile pentru comunicarea răspunsului
curgede la data înregistrării petiției la autoritatea sau instituția publică competentă.
Textul normativ prevede şi două situaţii în care petiția se clasează: a) petiţiile
anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiționarului (art. 7);
b) dacă după trimiterea răspunsului se primeşte o nouă petiție de la acelaşi petiționar ori
de la o autoritate sau instituţie publică greşit sesizată, cu acelaşi conținut [art. 10 alin. (2)].
Accesul liber și neîngrădit la informaţiile de interes public este considerat unul
dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane și autorităţile publice.
Potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001, prin informație de interes public se înţelege
„orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorități
publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de
exprimarea informației”.
Autorităţile și instituţiile publice au obligaţia de a organiza compartimente specia-
lizate de informareşi relaţii publice, prin intermediul cărora să asigure, din oficiu sau la
cerere, accesulla informaţiile de interes public”.
Accesul din oficiu se face prin afişarea la sediu, publicarea în mijloacele de infor-
mare în masă, publicaţii oficiale sau internet, precum şi prin consultarea nemijlocită la
! Art. 9 din O.G. nr. 27/2002.

2 Art. 6! din O.G. nr. 27/2002.
3 În sensul Legii nr. 544/2001 sunt considerate autorități şi instituții publice „orice autoritate ori
instituţie publică ceutilizează sau administrează resursefinanciare publice, oriceregie autonomă, societate
reglementată de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
aflată sub autoritatea sau, după caz, în coordonarea ori în subordinea unei autorități publice centrale sau
locale şi la care statul român sau, după caz, o unitate administrativ-teritorială este acționar unic ori majo-
ritar, precum şi orice operator sau operator regional, astfel cum aceştia sunt definiţi în Legea serviciilor
comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. De ase-
menea, se supun prevederilor prezentei legi partidele politice, federaţiile sportive şi organizațiile neguver-
namentale deutilitate publică, care beneficiază de finanțare din banipublici”[art. 2 lit. a)].
sediu a următoarelor informaţii de interes public prevăzute în art. 5 alin. (1) din Legea
nr. 544/2001:
„a) actele normative care reglementează organizarea şi funcționarea autorității sau
instituţiei publice;
b) structura organizatorică, atribuţiile departamentelor, programul de funcționare,
programul de audienţeal autorităţii sau instituţiei publice;
c) numele şi prenumele persoanelor din conducerea autorității sau a instituţiei
publice şi ale funcţionarului responsabil cu difuzarea informaţiilor publice;
d) coordonatele de contact ale autorităţii sau instituției publice, respectiv: denu-
mirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail şi adresa paginii de Internet;
e) surselefinanciare, bugetulşi bilanțulcontabil;
f) programeleşi strategiile proprii;
e) lista cuprinzând documentele de interes public; |
h) lista cuprinzând categoriile de documente produse şi/sau gestionate, potrivit
legii;
i) modalităţile de contestare a deciziei autorității sau a instituției publiceîn situația
în care persoana se considera vătămatăîn privinţa dreptului de acces la informațiile de
interes public solicitate”.
Accesul la cerere se face în urma solicitării, în scris sau electronic, de către orice
persoană, a informaţiilor de interes public!. Solicitareatrebuie să cuprindă următoarele
elemente prevăzute de 6 alin. (3) din Legeanr. 544/2001:
„a) autoritatea sau instituţia publică la care se adresează cererea;
b) informaţia solicitată, astfel încât să permită autorității sau instituției publice
identificarea informației de interes public;
c) numele, prenumele şi semnătura solicitantului, precum şi adresa la care se
solicită primirea răspunsului”.
Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, autorităţile şi instituţiile publice au
obligaţia să răspundă în scris la solicitarea informaţiilor de interes public în termen de
10 zile de la înregistrarea solicitării. În funcţie de dificultatea şi complexitatea răs-
punsului, care poate presupune lucrări mai ample de documentare, acest termen poate fi
prelungit până la 30 zile, cu obligația înştiințării solicitantului în scris în termen de
10 zile.
Anumite informaţii sunt exceptate de la accesul liber al cetățenilor”. În acest caz,
refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică în termen de
! Pentru reprezentanţii mijloacelor de comunicare în masă sunt prevăzute dispoziţii speciale constând
în desemnarea unui purtător de cuvântşi organizarea periodică a unor conferinţe de presă pentru aducerea
la cunoştinţăa informațiilor de interes public [art. 15-20 din Legea nr. 544/2001].
? Sunt exceptate de la accesulliber al cetăţenilor următoarele informaţii: „a) informaţiile din dome-
niul apărării naţionale, siguranței şi ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informaţiilor clasificate,
potrivit legii; b) informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele eco-
nomice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;
c) informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere
5 zile de la primirea solicitării'. Cutitlu de principiu, art. 13 din Legeanr. 544/2001

dispune că „informaţiile care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o auto-
ritate sau o instituţie publică nu pot fi incluse în categoria informaţiilor clasificate şi
constituie informaţii de interes public”.
Legea nr. 544/2001 prevede şi posibilitatea pentru persoana care se consideră vătă-
mată în dreptul de a avea acces la informaţiile de interes public să formuleze plângere
în termen de 30 de zile de la data la care trebuiau comunicate informaţiile solicitate.
Plângerea se depunela secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază
teritorială domiciliază sau în a cărui rază teritorială se află sediul autorității ori al
instituţiei publice. În conformitate cu art. 22 alin. (2) din Legeanr. 544/2001, „instanța
poate obliga autoritatea sau instituția publică să furnizeze informaţiile de interes public
solicitate şi să plătească daune morale şi/sau patrimoniale”.
În scopul asigurării transparenţei decizionale în administraţia publică, Legea
nr. 52/2003 reglementează procedurile privind participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor
legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative, precum şi la procesul de
luare a deciziilor. În sensul acestui act normativ, autoritățile administraţiei publice care
trebuie să asigure transparenţa decizională sunt următoarele: „a) autoritățile adminis-
trației publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice din
subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora,
precum şi autoritățile administrative autonome; b) autoritățile administraţiei publice
locale: consiliile judeţene, consiliile locale, primarii, instituţiile şi serviciile publice de
interes local sau judeţean”?. |
Sunt excluse dela prevederile acestei legi informațiile clasificate, datele personale,
precum şi informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicarea lor
aduceatingere principiului concurenţei loiale”.
În cadrul procesului de elaborare a actelor normative, autoritatea administraţiei
publice are obligaţia de a aduce la cunoștință publică un anunţ referitor la elaborarea
proiectului de act normativ (prin publicare sau afişare pesite, la sediu sau în mijloacele
de comunicare în masă) şi să transmită proiectele de acte normative tuturor persoanelor
care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii“. Anunţul se aduce la cunoș-
dreptului de proprietate intelectuală ori industrială, precum și principiului concurenței loiale, potrivit legii;
d) informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaţiile privind procedura în timpul
anchetei penale sau disciplinare, dacă se periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidențiale
ori se pun în pericolviaţa, integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în
curs de desfăşurare; f) informaţiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduceatingere
asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părțile implicate în proces;
g) informaţiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecţie a tinerilor”[art. 12 alin. (1) din Legea
nr. 544/2001].
> Art. 4 din Legea nr, 52/2003.
? Art. 6 din Legea nr. 52/2003.
1 Anunţul trebuie să cuprindă următoarele elemente: „data afişării, o notă de fundamentare, o expu-
nere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de
tință publicăcu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către
autoritățile publice şi trebuie să prevadă o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice
pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act
normativ supus dezbaterii publice.
Art. 7 alin. (9) din Legea nr. 52/2003 prevede obligaţia pentru autoritatea admi-
nistrației publice de a organiza o întâlnire „în care să se dezbată public proiectul de act
normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociație legal constituită sau
de către o altă autoritate publică”. Dezbaterile publice trebuie să se desfăşoare în cel
mult 10 zile calendaristice de la publicarea datei şi locului unde urmează să fie
organizate!.
În cadrul procedurii privind participarea la procesul de luare a deciziilor, autori-
tatea administraţiei publice are obligaţia de a afişa un anunț privind lucrările şedinţelor
publice şi de a-l aduce la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite care au
prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la
problemele care urmează să fie abordate în şedinţă publică. Persoanele invitate pot
exprima puncte de vedere cu valoare de recomandare, dar art. 10 alin. (1) din Legea
nr. 52/2003 dispune că „adoptarea deciziilor administrative ține de competenţa exclu-
sivăa autorităților publice”.
Autorităţile administrației publice au obligaţia să întocmească şi să facă public
un raport anual privind transparența decizională, care va fi făcut publicprin afişare pe
site ori la sediu sau vafi prezentat în şedinţă publică?.
Persoanele care se consideră vătămate în drepturile ce decurg din obligația auto-
rităților administraţiei publice de a asigura transparenţa decizională pot acționa în
condițiile Legii contenciosului administrativ.
impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi
termenul-limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu
valoare de recomandare privind proiectul de act normativ” [art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003].
! Regulile privind desfășurarea dezbaterilor publice sunt prevăzute în art. 7 alin. (10) din Legea
nr. 52/2003.
? În conformitate cu art. 13 alin. (1) din Legeanr. 52/2003, raportul anualprivind transparenţa deci-
zională trebuie să cuprindă cel puţin următoarele elemente: „a) numărul total al recomandărilor primite;
b) numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate;
c) numărul participanţilor la şedinţele publice; d) numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea
proiectelor de acte normative; €) situația cazurilor în care autoritatea publică a fost acționată în justiţie
pentru nerespectarea prevederilor prezentei legi; £) evaluarea proprie a parteneriatului cu cetățenii şi aso-
ciaţiile legal constituite ale acestora; g) numărul şedinţelor care nu au fost publice şi motivaţia restric-
ționării accesului”.
CapitolulII
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Secțiunea ]
Noţiunea de contencios administrativ
Termenul „contencios” provine din limbalatină, unde contendo, contendere evocă

ideea unei „înfruntări prin luptă”!. Având în vedere această etimologie, se apreciază că
prin „contencios” se înţelege „o confruntare, acțiuni contradictorii, prin care fiecare
parte implicată într-un litigiu caută să-şi realizeze interesele în dauna celeilalte părți,
acestea având în acel litigiu poziţii divergente”?. Prin urmare, noţiunea de contencios nu
este legată în mod exclusiv de litigiile dintre particulari şi administraţia publică, ci
presupune orice confruntare de natură juridică dintre două sau mai multe părți”.
Începând cu doctrina interbelică, noțiunii de contencios administrativ i-au fost
recunoscute mai multe accepțiuni“. Într-o primă accepțiune (sensul material), conten-
ciosul administrativ este înțeles ca activitatea de soluţionarea litigiilor în cadrul căreia
cel puţin o parte este o autoritate publică, iar obiectul litigiului îl reprezintă încălcarea
unor norme de drept public prin acţiunea autorităţii publice. S-a subliniat că nu toate
litigiile dintre autoritățile publice şi particulari sunt litigii de contencios administrativ,
deoarece sunt şilitigii care se judecă de instanțele competentepotrivit regulilor de drept
comun (în cazul litigiilor privind domeniul privat al statului şi unităţilor admi-
nistrativ-teritoriale sauallitigiilor privind contractelecivile).
Într-o altă accepţiune (sensul organic), contenciosul administrativ este constituit
din totalitatea organelor care soluţionează litigiile în care cel puţin o parte este o auto-
ritate publică, iar obiectul litigiului îl reprezintă încălcarea unor norme de drept public
prin acțiuneaautorității publice?.
Unii autori au identificat şi un alt sens al noţiunii de contencios administrativ,
corespunzător unei instituţii juridice, prin care se înțelege „ansamblul normelorjuridice
care reglementează relaţiile sociale ce apar în activitatea de soluționare a litigiilor, în
care cel puţin unadintre părți este un organ al administraţiei publice”.

2 D. Brezoianu, op. cit., p. 506.
31. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit., p. 480.
+D. Apostol Tofan, op. cit., p. 125.
$ B. Vasilescu, Drept administrativ, ed. a 3-a, revăzută şi adăugită, Ed. Universul Juridic, București,
2017, p. 290.
7 D. Brezoianu, op. cit., p. 507; E.L. Cătană, op. cit., p. 308.
Contenciosul administrativ 175
În doctrină, contenciosul administrativ a cunoscut definiții diverse, majoritatea

fundamentate pe trăsătura că una dintre părțile litigiului este întotdeauna o autoritate
publică. De exemplu, în opinia unui autor clasic, contenciosul administrativ reprezintă
„totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiile publice, cu ocazia
organizării şi funcționării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli,
principii şi situaţiunijuridice aparţinând dreptului public”!. Un alt autor, din doctrina
contemporană, a definit contenciosul administrativ cafiind „activitatea de soluționare
de către instanţele judecătoreşti prevăzute de lege, a conflictelor, în care cel puţin una
din părți este o autoritate publică, instituție publică sau un funcționar public, conflicte
născute din acte administrative ilegale, ori din refuzul rezolvării uneicereri referitoare
la un drept recunoscut de lege'?.
Într-o altă opinie,la care achiesăm, contenciosul administrativ fost definit cafiind
„totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi cei administrați, vătămaţi în
drepturile lor sau în interesele legitime prin aplicarea unor reguli speciale aparținând
dreptului public, litigii care se soluţionează de instanțele de contencios administrativ”.
Actuala reglementare a contenciosului administrativ cunoaşte şi o definiție legală a
acestei instituţii. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. £f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul
administrativ reprezintă „activitatea de soluţionare de către instanțele de contencios
administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre
părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un intereslegitim”.
Prin această definiţie legiuitorul a avut în vedere atât sensul organic, cât şi sensul
material al contenciosului administrativ, deoarece se indică instanța competentă să
soluţioneze litigiul (instanța de contencios administrativ) şi elementele specifice ale
acestui litigiu (adoptarea, emiterea sau încheierea unui act administrativ care vatămă
drepturi sau interese legitime)”. S-a atras însă atenţia că definiţia trebuie interpretată în
coroborare cu celelalte dispoziţii din Legea nr. 554/2004 privind semnificația altor
noțiuni fundamentale în materia contenciosului administrativ (persoana vătămată,
interesullegitim, autoritatea publică, actul administrativ etc.).
Secțiunea a 2-a
Evoluţia contenciosului administrativ în România
Reglementarea contenciosului administrativ s-a realizat în contextul consolidării

principiului separaţiei puterilorîn statşi al recunoaşterii dreptului cetățenilor de a acționa
împotriva eventualelor abuzuri ale organelor administrației publice şi ale funcționarilor
! C.G. Rarincescu, op. cit., p 33.

> M. Preda, op. cit., p. 248.
3 RN. Petrescu, op. cit., p. 416.
+ Ibidem.
5 A. Iorgovan, op. cif., p. 490.
publici. Din această perspectivă, această instituţie reprezintă „forma democratică de

reparare a încălcărilor legii săvârşite de către organele şi autorităţile administrative, de
limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale admi-
nistraților”!. Într-o formulare mai sintetică, instituţia contenciosului administrativ a fost
prezentată ca„instituţie de gardă a drepturilor fundamentale ale cetățeanului, în faţa com-
portamentelor abuzive ale autorităților publice”?.
La nivel european,instituţia juridică a contenciosului administrativ a fost legiferată
pentru prima dată în Franța, în anul 1790, odată cu înființarea Consiliului de Stat şi a
consiliilor prefecturilor”.
În spațiul românesc, reglementarea contenciosului administrativ a avuto evoluţie
sinuoasă determinată de dificultatea identificării unui sistem adecvat realităţilor româ-
neşti, a dinamicii procesului de democratizare şi de consolidare a statului de drept,
precum şi a fracturii produse de instaurarea regimului comunist. În esență, contenciosul
administrativ a fost realizat de instanțe administrative (în perioada 1864-1866), de
instanțe de drept comun (1866-1905, 1910-1912, 1948-1967) şi de instanțe specializate
(1905-1910, 1912-1925, 1925-1948 şi din 1990 până în prezent)”.
Într-o primă etapă, contenciosul administrativ a fost reglementat prin dispoziţiile
Legii pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Potrivitart. 1 din
această lege, Consiliul de Stat pregăteşte pentru Guvern proiectele de legi şi de regula-
mente administrative, dar exercită şi atribuţii contencioase în materia administrativă. El
nu aveaatribuţiuniîn materie legislativă. Consiliul de Stat era prezidat de către Domn,
care avea dreptul de a numi şi revoca vicepreşedintele, pe cei nouă membri şi pe
secretari (un secretar general şi doi secretari secundari).
Hotărârile Consiliului de Stat se adoptă în adunarea generală prezidată de Domn
sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedinte. În materie contencioasă, art. 33 din Lege
prevede că „hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicției tribunalelor
ordinare, decât în cazurile care anumese vor determina de legesau în cazul când părțile
vor da înscris mulțumire pe hotărârea Consiliului”. Partea nemulțumită de o hotărâre
definitivă a Consiliului de Stat avea posibilitatea să ceară revizuirea în următoarele
situaţii: „a) când hotărârea e efectul unei erori de fapt, care rezultă din actele și docu-
mentele ce s-au prezentat; b) când în urma dării hotărârii s-au descoperit noi documente
care pot schimba starea chestiunii; c) când prin hotărâre s-a dat mai mult decât s-a
cerut; d) când hotărârea s-a dat cu încălcarea formelor cerute de legi şi regulamente”
(art. 34).
Persoanelefizice sau juridice care se considerau vătămate printr-o măsură adminis-
trativă puteau face plângere la Consiliul de Stat: „a) în contra hotărârilor miniştrilor
date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor și a regulamentelor în ființă; b) în
!R.N. Petrescu, op. cit., p. 413.

2A. lorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre,op. ciz., p. 59.
3V.I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 1998,p. 5.
* Ibidem, p. 2.
5 C. Ionescu,op. cif., pp. 331-338.
contra hotărârilor sau actelor de executare a prefecţilor sau altor agenţi administrativi,
date cu încălcarea de legi sau regulamente; c) în contra hotărârilor comisiilor de lucrări
publice”(art. 51). Înainte de a formula plângerea la Consiliul de Stat, particularii aveau
obligaţia îndeplinirii recursului administrativ la ministerul de specialitate, indiferent de
autoritatea care a emis actul, în conformitate cu prevederile art. 26 din Lege: „recla-
maţiunile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anumite
determinate de legi, se pot adresa direct Consiliului de Stat, dacă acei particulari au
reclamat înainte la ministerul respectiv şi n-au dobândit îndestulare în timp de 15 zile
cel mult de la data primirii reclamării”!.
Legea din 11 februarie 1864 prevedea şi faptul că particularii se puteau adresa
direct Consiliului de Stat „spre a cere interpretarea unui decret, ordonanță sau
regulament, date în materii administrative, dacă însă cererea se referă la unul sau mai
multe puncte din acel decret, ordonanţă sau regulament prin care s-ar atinge un interes
altor particulari, şi dacă cererea nu este relativă la o hotărâre a Consiliului de Stat dată
în materii contencioase şi sancţionată de Domn”(art. 52).
Hotărârile Consiliului de Stat în materie contencioasă erau pronunțate în şedinţă
publică, erau consemnate într-un registru special şi erau puse în executare prin decret
Domnesc de către ministerul deresort.
Constituţia Principatelor Unite Române din 30 iunie 1866 a prevăzut desfiin-
țarea Consiliului de Stat odată cu votarea legii prin care se va înființa o nouă instituţie
pentru preluarea atribuțiilor sale. Potrivit art. 131 din Constituţie, în forma publicată în
Monitorul Oficial nr. 142 din 1 iulie 1866, „Consiliul de Stat va înceta de a exista
îndată ce se va vota legea menită a prevedea autoritatea chematăde a-l înlocui în atribu-
țiunile sale. Curtea de casațiune va pronunța ca şi în trecut asupra conflictelor de
atribuţii”?. Cauzele acestei ostilităţi a legiuitorului constituant faţă de Consiliul de Stat
au fost mai multe, dar cele mai întemeiate au fost considerate următoarele: „acelea
datorită resentimentului, pe care membrii Constituţiei din 1866 l-au avut față de insti-
tuţie care se arătase în fapt prea dependentă de guvern şi care mai mult încă ajutase pe
acesta în politica sa dictatorială în intervalul de la 1864-1866, când Consiliul de Stat a
înlocuit Parlamentulîn elaborarealegilor”.
Această dispoziție constituţională a fost concretizată prin adoptarea Legii pentru
împărţirea atribuţiilor Consiliului de Stat din 12 iulie 1866, în baza căreia toate
afacerile de natură contencioasă aflate în judecata Consiliului de Stat erau repartizate
pentru soluționare instanțelor judecătoreşti „după regulile ordinare”. În mod concret,
cauzele deferite Consiliului de Stat ca instanţă superioară consiliilor judeţene sau
! D.C. Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ... pp. 55-56.

2 În urma modificării Constituţiei prin legeadin 8 iunie 1884, referirea la Consiliul de Stat apare în
art. 130: „Consiliul de Stat cu atribuţiuni de Contencios administrativ nu se poate reînființa. Curtea de
casaţiune se va rosti caşi în trecut asupra conflictelor de atribuţiuni. Se va putea înființa o comisiune
permanentă care nu va avea alte atribuțiuni decât studierea şi elaborarea proiectelor de legi şi regula-
mentelor de administraţiune publică”. A se vedea C. Ionescu, op. cit, p. 400.
comitetelor permanente au fost repartizate curților de apel, cu recurs în casaţie pentru

lipsă de competență şi exces de putere. Toate celelalte afaceri de natură contencioasă
erau repartizate pentru competentă soluţionare celorlalte instanțe judecătoreşti!
Numărul cauzelor de contencios administrativ a fost redus (din 417 de dosare rămase,
doar 20 au fost procese de contestare a unor acte administrative), ceea ce ridică o
importantă suspiciune cu privire la eficienţaactivităţii Consiliului de Stat.
Prin desfiinţarea Consiliului de Stat şi învestirea tribunalelor de drept comun cu
judecarea cauzelor de contencios administrativ s-a abandonat modelul francez şi s-a
asumat modelul anglo-saxon de reglementare a contenciosului administrativ”. Compe-
tenţa tribunalelor era diferită în funcţie de categoria actului administrativ. În litigiile
referitoare la actele de gestiune, tribunalele aveau o competență deplină, dar în cazul
actelor de autoritate ele puteau verifica legalitatea acestora doar indirect, pe calea
excepţiei de ilegalitate.
În mod treptat, în practica instanțelor s-a recunoscut şi posibilitatea obligării auto-
rităților administrative la repararea prejudiciului produs în mod repetat particularilor,
prin acte administrative de autoritate. În privinţa răspunderii civilea statuluis-a aplicat
teoria generală a culpei în materie civilă, fiind inspirată „de marele principiu de
echitate, în baza căruia oricine cauzeazădin vina lui pe nedreptaltuia un prejudiciu este
obligat a-l repara şi în lipsa unui text categoric, care să proclame această responsa-
bilitate a statului, tribunalele noastre au aplicat în relațiile dintre particulari şi stat
art. 998 şi urm.din Codulcivil român”$
Procesulde edificare a instituţiei contenciosului administrativ din Româniaeste în
strânsă legătură cu evoluţia atribuţiilor Curţii de Casaţie, percepută ca„0 consolidare a
rolului său în cadrul puterii judecătoreşti, al statuluişi societății românești în ansamblul
său”. Momentul de debut l-a reprezentat Legea pentru reorganizarea Curţii de
Casaţie şi Justiţie din 1 iulie 1905, care a acordat Secţiunii a III-a competența de a
judecarecursurile în contra unorcategorii de acte administrative. Potrivit art. 4 alin. (9)
din această lege, Curtea de Casaţie şi Justiţie era competentă să judece recursurile: „în
contra regulamentelor şi ordonanțelor făcute cu călcarea legii de puterea centrală,
judeţeană, comunală sau de alte autorități publice, în afară de actele de guvernământ”
[lit. h)]; „în contra deciziunilor şi ordonanțelor prefecților, primarilor și altor autorităţi
publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum şi în contra refuzului acestor
autorități de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept [lit. j)]'. Acţiunea în
1.1. Prisacaru, op. cit, pp. 30-31.

2 M. Duţu, Istoria Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie a României, ed. a 2-a,revăzută şi adăugită,
+1. lovănaş, op. cit., p. 120.
$M. Duţu, op. cit., p. 211.
7 Apud N|. Prisacaru, op. cit., p. 32.
justiţie nu era condiționată de efectuarea recursului administrativ ierarhic, el putând fi

exercitat atât înainte, câtşi după utilizarea căii contenciosului administrativ!.
Din analiza dispozițiilor acestei legi, s-a remarcat numărul relativ redus de categorii
de acte administrative de autoritate care puteau face obiect al recursului la Curtea de
Casaţie şi Justiţie, precum şi reglementarea doar a unui contencios în anulare, instanța
având posibilitatea de a cerceta legalitatea actelor administrative şi de a hotărî anularea
sau confirmarea lor”. În noul sistem s-a păstrat şi posibilitatea verificării legalității
actelor administrative pe cale indirectă de către tribunalele ordinare şi de a acorda
daune particularilor vătămați, fiind prima dată când un text de lege prevede obligaţia
statului de despăgubire”.
Prin Legea pentru modificarea unor dispoziţii din legea organică a Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie din 25 martie 1910 (Legea Toma Stelian) s-a modificat
competența Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie“, cauzele de contencios administrativ
revenind în competenţa de judecată a tribunalelor de judeţ. Motivele acestei reveniri au
fost identificate în faptul că prin „legea din 1905, dând drept unui organ al puterii jude-
cătoreşti, cum era Curtea de Casaţiune, de a anula actele administrative se aducea o
atingere principiului constituţionalal separaţiunii puterilor”.
În conformitate cu art. 74 din această lege: „Pricinile dintre particulari şi stat,
judeţe, comune sau alte autorităţi publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor
prin acte administrative de autoritate, venind înaintea instanţelor judecătoreşti, conform
principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgență şi cu precădere asupra
tuturor celorlalte afaceri. Tribunalele de judeţe vor judeca asemenea pricini în şedinţă
publică şi completul de cel puţin doi judecători. Termenul de apel în asemenea afaceri
va fi de 15 zile de la pronunțarea hotărârii atacate. Termenul de recurs va fi de 15 zile
de la pronunțarea deciziei atacate. Instanţa de fond care a pronunţat hotărârea atacată e
datoare să redacteze hotărârea cel mai târziu până în a cincea zi de la pronunțare.
Recursul în casaţie e de drept suspensiv de executare fără nici o cauţiune”.
! D.C. Dragoş, op. cit., p. 56.

2 V.. Prisacaru, op. cit., p. 34; M. Preda, op. cit., p. 249; R.N. Petrescu, op. cir., p. 422.
3 C.G. Ratincescu, op. cit, p. 91; I. lovănaş, op. cit, p. 121.
+ În conformitate cuart. 5 din Legeapentru înființarea Curţii de Casaţie şi Justiţie (astfel cum a fost
modificată prin Legea din 25 martie 1910), Secţiunea III-a a Curţii de Casaţie va judeca recursurile:
„a) în contra hotărârilor date în materie comercială; b) în contra deciziunilor Curţii de Conturi; c) în contra
deciziunilor date în materie de expropriere pentru cauză deutilitate publică; d) în contra deciziunilor date
în materie electorală; e) în contra deciziunilor date în materie de pensiuni; f) în contra deciziunilor
comisiunilor de apel şi hotărârilor judecătoreşti în materie administrativă sau fiscală, precum şi în materie
de contravenţii la legile fiscale,la legile monopolurilor Statului şila legea de urmărire, ori de câte ori prin
legi speciale este deschisă calea recursului în casație; g) tot această secțiune va judeca şi conflictele de
atribuţiuni”. A se vedea S. Popescu, D. Lupaşcu, Sistemuljudiciar din România (culegere de acte norma-
five), vol. |, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 242.
* S. Popescu, D. Lupaşcu, op. cit., p. 249.
Această situaţie a rezistat aproape doi ani de zile, deoarece prin Legea de
reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912 (Legea Mihail
Cantacuzino) cauzele de contencios administrativ au revenit în competența Secțiunii
a III-a a instanţei supreme. Potrivit art. 5 alin. (3) lit. f), Secţiunea a III-a judecă
„recursurile acelor care s-ar pretinde vătămați în drepturile lor, printr-un act admi-
nistrativ de autoritate făcut cu călcarea legii, precum şi recursurile în contra refuzului
autorităţilor administrative de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept”. În
doctrină s-a remarcat că această dispoziţie „face din Curtea de Casaţie un organ juris-
dicţional în materie de contencios administrativ cu o competență multiplă şi generală,
un adevărat judecător de drept comun în materie de acte administrative de autoritate”!.
Având în vedere că instanţa nu avea posibilitatea de a anula actul administrativ
atacat, ci doar de a-l declarailegal, urmând caautoritatea administrativă să-l desființeze
ori să-l modifice, acest contenciosa fost un contencios de constatare a legalităţii actului
administrativ, şi nu un contencios în anulare ca în cazul contenciosului administrativ
instituit prin Legea din 19057.
În doctrină s-a remarcat că Legea din anul 1912 a introdus noțiuneade act admi-
nistrativ de autoritate şi a reglementat conținutul actelor de guvernământ, categorie de
acte administrative exceptate de la controlulinstanței de contencios administrativ”.
O importantă etapă în evoluţia reglementării contenciosului administrativ din
România a fost deschisă de adoptarea Constituţiei din 29 martie 1923. De la acest
moment, instituţia contenciosului administrativ devine de ordin constituțional, fiind
prevăzută în cuprinsul art. 107, situat în cadrul Capitolului al IV-lea, Despre puterea
judecătorească:
„Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţiuni de contencios administrativ, nu se
potînființa.
Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătorești, potrivit legii
speciale.
Cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie
printr-un act de gestiune făcut cu călcarea legilorşi regulamentelor, fie prin rea-voință a
autorităților de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanţele
judecătoreşti pentru recunoaşterea dreptuluisău.
Organele puterii judiciare judecă dacă actul esteilegal, îl pot anula, pot pronunţa
daune civile până la data restabilirii dreptului vătămat, având şi căderea de a judeca
cererea de despăgubire, fie în contra autorității administrative chemate în judecată, fie
contra funcţionarului vinovat.
Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum
şi actele de comandament cu caracter milita A,

? A. Iorgovan, op. cit., p. 511; C.-S. Săraru, op. cit., p. 436; R.N. Petrescu, op. cif., p. 422.
3 C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu, op. ciz., p. 465; V.]. Prisacaru, op. cif., pp. 37.
+ C. Ionescu, op. cit., p. 545.
Legea specială care a fost adoptată în temeiul acestor dispoziţii constituționale a

fost Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 (Legea G.G.
Mârzescu)!. Scopul declarat al acestei reglementări l-a reprezentat „dezvoltarea prin-
cipiilor din Constituţie în ce priveşte responsabilitatea organelor puterii publice în caz
de nesocotire a legalităţii prin abuz de autoritate, proclamând dreptul celui vătămat, nu
numai de a cere desființarea abuzului prin anulare, dar şi despăgubiri pentru daunele
încercate, recunoscând competența puterii judecătoreşti pentru a statua în aceste
chestiuni”?.
Legea din anul 1925 instituie un contencios administrativ subiectiv şi un conten-
cios de plină jurisdicție”. Instanţa competentă în soluționarea cererilor de contencios
administrativ era curtea de apel în circumscripţia căreia domiciliază reclamantul, hotă-
rârile pronunţate putând fi atacate cu recurs la Curtea de Casaţie în termen de 15 zile de
la comunicare“. Exercitarea acţiunii în justiţie nu era condiționată de îndeplinirea
prealabilă a recursului administrativ”.
Acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative de autoritate se puteau face
oricând, cu excepția dispoziţiilor de înlocuire, mutare sau punere în retragerea funcţio-
narilor inamovibili, când cererea se putea face în termen de 30 de zile de la publicare în
Monitorul Oficial. Absența unui termen de introducere a acţiunii pentru actele de
autoritate nelegaleeste criticabilă, darea a fost interpretată prin luarea în considerare a
faptului că „acţiunile acestea trebuiesc să fie întemeiate pe vătămarea unor drepturi, ele
nu potfi intentate decât cu condiţiuneaca dreptul respectiv să nu fi fost prescris”.
Soluţiile pronunţate de instanță puteau consta în anularea actului ilegal şi în acor-
darea de daune civile pânăla data restabilirii dreptului vătămat. Subliniem că şi anterior
acestei reglementări, în practica judiciară s-a apreciat, în mod constant, că, „în principiu,
! Publicată în M. Of. nr. 284 din 23 decembrie 1925.

2 Raportul susținut de N. Botez la Senat, apud C. Ţunescu, Legea pentru Curtea de Casaţie şi Justiție
din 20 decembrie 1925 şi Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 adnotate cu
modificările anterioare, motivele, dezbaterile parlamentare, modificările aduse de comitetul delegaților şi
comisia de legislaţie, textele vechi şijurisprudenţă, Tipografia „Cultura”, Bucureşti, 1926, pp. 117-118.
* M. Preda, op. cit., p. 250; |. lovănaş, op. cit., p. 122; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 130; A. Trăilescu,
op. cit., p. 302.
+ Cu privire la competenţa instanţelor în soluționarealitigiilor de contencios administrativ, înExpu-
nerea de motive a Legii din anul 1925 s-a arătat că: „În această materie nefiind în general de examinat
chestiuni de fapt complicat pentru ca în vederea garanţiei depline a părţilor să fie necesar de aplicat pro-
cedura dreptului comun a celor două grade de jurisdicție, am crezut că corespunde mult mai bine cu
interesul celor vătămaţi ca să menţinem cu privire la judecata instanțelor de fond, un singur grad de
jurisdicție la Curtea de apel în modul arătat, instanţe care vor examina afacerea în toată complexitateaei,
iar partea nemulțumită cu judecata Curţii va puteaataca cu recurs decizia, beneficiind astfel de controlul
suprem al Curţii de casaţie, care casând va judeca în fond, cu dreptul de a statua și asupra daunelor”
(apud C. Ţunescu, op. cit., p. 196).
5 D.C. Dragoș, op. cit., p 36.
* C.G. Rarincescu, op. cit., p. 274.
partea lezată printr-un act administrativ ilegal are dreptul la daune morale şi mate-
riale”!, temeiullegalal acordării despăgubirilorfiind art. 998 şi 999 C.civ?.
Legea pentru contenciosul administrativ din anul 1925 a consolidat dreptul per-
soanei vătămate de a solicita instanţei de contencios administrativ obligarea autorității
! Curtea de Casaţie, secţia I, Decizia nr. 2049/1925, apud C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu,
op. cit., p. 932.
2 De exemplu,printr-o hotărâre a Curţii de Apel din Bucureşti din anul 1923 s-a reținut că:„este locul
a se acorda daune morale atunci când, printr-un fapt abuziv, un funcționar public este îndepărtat din
serviciu în mod ilegal şi mai ales când, ca în speță, se aduce o gravă atingere situației funcţionarului care,
îmbătrânit în serviciul Statului şi aproape de sfârşitul carierei, în loc de a avea satisfacția datoriei împlinite
este veștejit tocmai în acest patrimoniu, pentru care s-a jertfit o viață întreagă, ducând adeseori lipsă și
privaţiuni, atât el cât şi familia sa. O punere a sa la retragere din funcțiunea de inspector regional la
Direcţiunea generală a poştelor şi telegrafelor, cu calificativul de «incapacitate notorie», în două rânduri,
prin Decrete Regale, declarateilegale prin deciziunile în contencios ale Înaltei Curți, nu este fără înrâurire
în viaţa de toate zilele — o asemenea punere la retragere, pornită de la autoritatea superioară a Statului a
apăsat, desigur, moralmente asupra pozițiunei fostului funcţionar. (...) Dacă este adevărat că dauna morală
cu greu poate fi apreciată în bani, de aici nu rezultă că justiţia trebuie să refuze a o determina în sensul
cerut de partea lezată”.
De asemenea,într-o decizie a Curţii de Casaţie, secţia I-a, din anul 1924, s-a arătat că: „Art. 998 şi
999 C. civ., privitoare la delictele civile şi quasi-delicte, recunoscând părții vătămate, sub forma cea mai
generală, o acţiuneîn responsabilitate pentru orice daună cauzată pe nedrept, aceasta implică că nu numai
daunele materiale sunt susceptibile de o reparaţiune pecuniară,ci şi daunele morale, căci legea garantează,
fără nici o deosebire — cenici nu s-ar putea justifica — toate drepturile şi bunurile omului, deci nu numai
acele care privesc patrimoniul lui, dar şi pe acele mai preţioase, care în ordinea morală se raportă la
întreaga lui personalitatea, cum sunt onoarea şi reputațiunea sa.
Dificultatea de a calcula în bani prejudiciul moral nu poate duce la inadmisibilitateaîn principiu a
unei asemenea reparaţiunicare, în sine, cum şi prin reprobarea morală ce ea implică a actului abuziv este
de natură a aduce o satisfacție părții vătămate. Atât în materie de daune materiale cât şi în acele morale
rezultând dintr-un quasi-delict, chestiunea întinderii lor şi a quantumului despăgubirilor datorate aparţine
exclusiv instanţei de fond.
Prin urmare,întrucât în speță, în ce priveşte daunele materiale acordate intimatului, instanța de fond
pornind de la faptul constant că intimatuluii s-a reținut,printr-un act abuziv al autorităţii, pe timp de un an
de zile, salariul său, a fost autorizată a deduce de aici că dânsul, lipsit fiind de acest mijloc de existenţă,
întrucât dovada că ar dispune de avere personală nu se făcuse, a încercat un prejudiciu material, din
punctul de vedere al despăgubirilor datorate pentru acest prejudiciu, fiind vorba de daune rezultând
dintr-un quasi-delict, interesele sumei neplătite la termen au putut fi fixate, cu titlu de daune materiale și
după aprecierea instanţei de fond, la o sumă superioară intereselor moratorii fixate de lege la datoriile în
bani pentru obligaţiunile convenționale.
De asemenea,şi dreptulintimatului la daune morale,binea fost recunoscut în speță, de către instanța
de fond, constant fiind că intimatula fost pus în retragere din funcțiune ca incapabil de a putea aduce un
serviciu util, fără îndeplinireaînsă a formelorcerute de lege şi menite a garanta pe funcţionari contra unui
abuz al autorităţii superioare, printr-o apreciere neconformă cu realitatea lucrurilor şi deci că, în lipsa
acelor garanții legale, descalificareaintimatului pentru a se justifica îndepărtarea lui din serviciu nu poate
fi privită ca legală şi nici chiar ca exactă în fapt — lucru pentru care tocmai actul direcțiunei Poştelor a fost
desființat în contencios de Înalta Curte şi de aceia urmează, că în aceste condițiuni, instanța de fond fost
autorizată să deducă că intimatul, îndepărtat în acel mod ilegal din funcțiune, a încercat un prejudiciu
moral şi să fixeze după aprecierea sa suverană şi despăgubiri corespunzătoare daunei morale încercate”.
A se vedea C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu, op. cit., pp. 930-932.
publice la acoperirea prejudiciului produs prin actul administrativ nelegal, această

reglementare fiind compatibilă cu dispoziţiile dreptului comun. În acest sens,în practica
judiciară s-a subliniată că: „dacă art. 6 din legea contenciosului administrativ dă părții
vătămateprintr-un actilegal de autoritate dreptulsă ceară Curţii de apelanularea luişi
să pretindă şi daune-interese nu înseamnă însă că partea nu-şi poate valorifica pre-
tențiile derivând din vătămarea ce i s-a cauzat şi pe calea dreptului comun potrivit
dispoziţiilor art. 998 C. civ., legea contenciosului administrativ nefăcând, față de
dreptul comun, decât să punăla dispoziţia părţii interesate o cale de atac în plus”!.
Totodată, art. 6 din această lege prevede că instanţa are „căderea de a judeca şi
cererea de despăgubiri, fie contra autorității administrative chemată în judecată, fie
contra funcţionarului vinovat”. Atunci când acțiunile aveau ca obiect plata despăgu-
birilor pentru prejudiciile cauzate sau acordarea de daune pentru întârziere, ele puteau fi
îndreptate „nu numai în contra administrațiunii respective, dar încă în mod solidar şi
personal în contra administratorilor care au semnat actul”. În acest caz, „administratorii
citați în judecată vor putea chema în garanţie superiorii ierarhici de la care au primit
ordin scris de a semnaactul”(art. 14.
Prin Legea nr. 167/1929 privind organizarea administraţiei locale? au fost
înființate Comitetul central de revizuire şi comitetele locale de revizuire „cainstanțe de
revizuire şi reformare a actelor şi a deliberărilor locale autonome şi ca organ de control
şi inspecție asupra acestor administrațiuni” (art. 325). Având în componenţa lor magis-
traţi, reprezentanți ai organelor administrative sau ai facultăților de drept, aceste comi-
tete funcționau ca instanțe de control cu privire la legalitatea actelor organelor admi-
nistraţiei publice judeţene și comunale. În bazaart. 334 din Lege, comitetele de revi-
zuire puteau anula sau modifica „orice decizie sau orice act al autorităților administra-
tive autonome, contrare legii, precum pot ordona autorităților competente îndeplinirea
îndatoririlor prescrise de lege sau abţinerea de la orice act care ar fi contrarlegii şi le
pot impune să-şi dea decizia sau eventual să dea chiar ele însăşi decizia cerută delege”.
Comitetul central de revizuire şi comitetele locale de revizuire au fost organizate
prin dispoziţiile Legii din 20 aprilie 1933. Ulterior, prin art. 244 din Legea admi-
nistrativă nr. 569/1936!, comitetele locale de revizuire au fost denumite Curți locale
administrative, iar comitetul central de revizuire a fost denumit Curte superioară
administrativă.
Având în vedere acest cadru normativ, în doctrină s-a concluzionat că în perioada
1930-1948 în România au funcționat două categorii de contencios administrativ: cel
înfăptuit de instanţele judecătoreşti (curţile de apel şi Secţiunea a III-a a Curţii de
Casaţie şi Justiţie) şi, respectiv, cel realizat de organe de jurisdicție administrativă
: Curţii de Apel din Bucureşti, secția a Ill-a, Decizia nr. 2916/1928, apud C. Hamangiu,
R. Hutschneker, G. luliu, op. cit., pp. 947-948.
2 Apud C. Țunescu, op. cit., pp. 219-210.
3 Publicată în M. Of. nr. 170 din 3 august 1929.
* Publicată în M. Of. nr. 73 din 27 marţie 1938.
(Comitetul central de revizuire şi comitetele locale de revizuire şi, ulterior, Curtea

superioară administrativă şi curţile administrative)).
Ambele categorii de contencios administrativ au fost desființate prin dispozițiile
Decretului nr. 128 din 9 iulie 1948, ca o consecință a recunoaşterii principiului unității
puterii de stat consacrat de Constituţia din 13 aprilie 1948. În expunerea de motive la
acest decrets-a subliniat că toate organele statului, inclusiv organele judecătoreşti, erau
subordonate Marii Adunări Naţionale şi, în consecință, „nu se mai poate concepe ca
actele de autoritate să fie puse în discuţie de către particulari, iar aceştia să maiaibă
dreptul să cheme statul în judecată, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o
autoritate subordonată”?. În conformitate cu art. 2 din acest act normativ, odată cu
intrarea sa în vigoare, acţiunile în contencios administrativ aflate în curs de judecată au
fost considerate stinse, iar hotărârile judecătoreşti date în această materie şi neadusela
îndeplinire erau considerate nule.
Această situaţie s-a menţinut aproape două decenii, cu precizarea că odată cu modi-
ficarea Codului de procedură civilă, prin dispoziţiile Decretului nr. 132/1952, s-a recu-
noscut posibilitatea unei căi de atac împotriva unor acte administrative ale organelor
administraţiei de stat. În mod concret, actele administrative puteaufi anulate sau refor-
mate printr-o plângere în justiţie sau printr-o acţiune populară.
Plângerile erau acţiuni în justiţie introduse în temeiulart. 120! C. pr. civ. 1948 de
către persoanele vătămateîntr-un drept sau interes. Conform acestui text, „persoanele
interesate pot face plângere la tribunalul popular împotriva deciziilor sau dispozițiunilor
date de un organ al administraţiei de stat, în cazurile în care legea prevede dreptul
instanțelor judecătoreşti de a reforma sau desființa aceste acte”. Plângerea trebuia
introdusă în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei sau dispoziţiei atacate, iar
judecata se făcea cu citarea părţilor. În cazul admiterii plângerii, instanța obliga organul
administraţiei de stat să desființeze ori să reformeze actulatacat, avândposibilitatea să
oblige șila emiterea unui act cu un conţinut legal”.
Acţiunea populară putea fi introdusă de orice cetățean, precum şi de organele
procuraturii, organizaţiile de partid şi organizațiile de masă. Un exemplu dat de lite-
ratura juridică din epocă privea acţiunile împotriva deciziei date de comitetul executiv
al sfatului popular cu privire la întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrie-
rilor greşite și erorilor făcute în listele de alegători. Această decizie putea fi atacată la
tribunalul popular în circumscripția căruia s-a făcut afişarea listelor de alegători, care
avea obligaţia să se pronunțe în termen de3 zile de la înregistrare“.
1.1, Prisacaru, op. cit, p. 62.

2 Constituţia Republicii Populare Române din 13 aprilie 1948 menţionează în art. 37 că „organul
suprem al puterii de Stat a Republicii Populare Româneeste Marea Adunare Naţională a R.P.R.”. A se
vedea C. Ionescu, op. cit. p. 773.
3 Apud |. lovănaş, op. cit., p. 121.
+V.L. Prisacaru, op. cit., p. 64.
5 T. Drăganu, op. cit., pp. 252-254.
$ jbidem,p. 259.
Posibilitatea atacării în justiţie a actelor administrative ilegale a fost prevăzută de

Constituţia din 21 august 1965. La nivel de principiu, art. 35 (situatîn cadrul Titlului
al II-lea privind Drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor) menţionează
dreptul celui vătămat prin act administrativ ilegal al unui organ de stat de a cere
organelor competente anulareaactului și repararea pagubei. În cadrul Titlului al VI-lea
(Organele judecătoreşti), art. 103 din Constituţie prevede următoarele: „În cazurile
prevăzute prin lege, tribunalele şi judecătoriile exercită controlul asupra hotărârilor
organelor administrative sau obşteşti cu activitate jurisdicţională. Tribunalele şi jude-
cătoriile judecă cererile celor vătămaţiîn drepturile lor prin acte administrative, putând
să se pronunţe, în condiţiile legii, și asupra legalităţii acestor acte”!.
În acord cu aceste dispoziţii constituționale a fost adoptată Legea nr. 1/1967
privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor
prin acte administrative ilegale?, care a intrat în vigoare la data de 1 septembrie 1967.
S-a remarcat că prin titlul acestei legi s-a renunţat la sintagmatradiţională „contencios
administrativ”, carea fost înlocuită cu o formulare mult mai greoaie,dificil de reţinut.
Pentru judecarea acestor cereri, competente erau tribunalele populare („când
cererea priveşte un act al unui organ local al administrației de stat sau al unei instituții
subordonate unui asemenea organ”) sau tribunalele regionale, respectiv tribunalul
Capitalei („când cererea priveşte un act al unui minister sau al unuialt organ centralal
administraţiei de stat ori al unei instituţii subordonate unuia din aceste organe
centrale”y.
Sesizarea tribunalului se putea face în termen de 30 de zile de la comunicarea
soluţiei de către organul emitent faţă de cererea formulată de cel vătămat, sau atunci
când organul emitent sau organul ierarhic superior nu rezolva reclamaţia în termenul
prevăzut de lege. În toate cazurile introducerea cererii la tribunal nu se putea face mai
târziu de 6 lunide la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere”.
Legea prevedeaşi posibilitatea suspendării executării actului administrativ „pânăla
rezolvarea reclamaţiei adresate organului administrativ” (art. 5) sau „pe tot timpul cât
durează judecata” (art. 6). La judecarea cererilor privind suspendarea executării actelor
administrative sau a anulării acestora participarea procurorului era obligatorie.
În conformitate cu art. 9 din Legeanr. 1/1967, tribunalul, judecând cererea, putea
să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige pe pârât să emită un act
administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. De
asemenea, în cazul admiterii cererii,tribunalul hotăra şi asupra despăgubirilor cerute.
Având în vedere aceste dispoziţii legale, în doctrină s-a concluzionat că Legea
nr. 1/1967 a reglementat un contencios subiectiv (acţiunile trebuiau întemeiate pe
lezarea unui drept subiectiv) şi un contencios de plină jurisdicție (reclamantul putea
! C. lonescu, op. cit, p. 831.

2 Publicată în B. Of. nr. 67 din 26iulie 1967.
5 D. Apostol Tofan, op.cit., p. 132.
+ Art. 2 din Legea nr. 1/1967.
5 Art. 3 din Legeanr. 1/1967.
cere anulareaactului, precum şi obligarea organului administrativ să ia anumite măsuri

administrative ori să plătească despăgubiri).
În conformitate cu art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 1/1967, erau excluse de la
controlul de legalitate în condiţiile acestei legi următoarele acte: a) actele administrative
în legătură cu apărarea țării, securitatea statului sau ordinea publică; b) actele admi-
nistrative de planificare; c) actele administrative dejurisdicție şi actele administrative
pentru controlul cărora legea prevede o altă procedură jurisdicțională; d) actele în care
organul administrativ participă ca persoanăjuridică de drept civil; e) actele privitoare la
măsuri urgente luate pentru prevenirea şi combaterea epidemiilor, epizootiilor şi
epifitiilor sau în alte cazuri de calamitate şi orice măsuri luate în situaţii excepționale de
aceeaşi natură.
În perioada imediat următoare prăbuşirii regimului comunist au fost adoptate mai
multe legi care până la adoptarea noii Constituţii trebuiau să aşeze societatea româ-
nească petraiectoria democrației şi a statului de drept. Printre acesteas-a aflat şi Legea
contenciosului administrativ nr. 29/1990?, intrată în vigoare la data de 8 decembrie
1990, care deschide o nowăetapă în istoria contenciosului administrativ din România”. La
momentul iniţierii acestui act normativ s-a subliniat că instituţia contenciosului admi-
nistrativ „urmărește să protejeze fiecare persoană, fiecare cetățean, împotriva unor posi-
bile abuzuriale administraţiei. Orice act, sau aproape orice act de natură administrativă,
prin care un cetățean este lezat în drepturile sale, poatefi atacat în bazaacestei legi (...) în
faţa instanţelor judecătoreşti, care verifică legalitatea acestui act și poate să dispună după
caz anularealui şi dacăeste cazul, despăgubiri pentru partea lezată”.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 29/1990, „orice persoană fizică sau juridică, dacă se
consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ
sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanței judecătorești com-
petente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce
11. lovănaş, op. cit., p. 123; R.N. Petrescu, op. cit., p. 425; M. Preda, op. cit, p. 251; B. Vasilescu,
op. cit., p. 295.
2 Publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990. A fost modificată prin dispozițiile art. 7 din Legea
nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedură civilă, a Codului familiei, a Legii contenciosului
administrativ nr. 29/1990 şi a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curţii de Conturi
(publicată în M. Of. nr. 177 din 26 iulie 1993) şi ale art. 30 alin. (2) din Legeanr. 146/1997 privind taxele
judiciare de timbru (publicată în M. Of. nr. 173 din 29 iulie 1997).
3 Este semnificativ faptul că în urma adoptării acestei legi numărul cauzelor soluționate de instanțele
de contencios administrativ a crescut spectaculos. Astfel, dacă în perioada imediat anterioară revoluției din
decembrie 1989 numărul acestor cauze nu a depăşit cifra de 300 (227 în anul 1987, 264 în anul 1988, 216
în anul 1989), începând cu anul 1991 numărul cauzelor înregistrate la instanțele de contencios adminis-
trativ a fost de: 1.445 (în anul 1991); 4.103 (în anul 1992); 9.499 (în anul 1993); 13.336 (în anul 1994);
15.335 (în anul 1995), 12.283 (în anul 1996); 9.636 (în anul 1997). A se vedea VI. Prisacaru, op. cif.,
p. 75.
+ Alocuţiunea ministrului Justiţiei, Victor Babiuc, în cadrul lucrărilor pregătitoare asupra proiectului
de lege, apud Gh. Ţigăeru, Contenciosul administrativ. Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990 — Dezbateri
parlamentare, comentarii, practică judiciară, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1994, p. 5.
i-a fost cauzată”. În consecință, contenciosul administrativ reglementat de Legea

nr. 29/1990 este un control de plină jurisdicţiel.
Inainte dea se adresainstanţei de contencios administrativ, persoanacare se consi-
deră vătămată era obligată să se adreseze, pentru apărarea dreptului său, cu reclamaţie
la autoritatea emitentă sau la autoritatea ierarhic superioară celei emitente. Autorităţile
administrative aveau obligaţia de a rezolva reclamaţia în termen de 30 dezile, dar dacă
persoana care se considera vătămată nu era mulțumită de soluția dată, se putea adresa
instanţei în termen de 30 zile de la comunicarea soluţiei. Potrivit alineatului final al
art. 5 din Legeanr. 29/1990, „în toate cazurile, introducerea cererii la instanță nu se va
putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui
anulare se cere”.
Instanţa competentă pentru soluționarea cererilor de contencios administrativ a
fost, iniţial, tribunalul în a cărei razăteritorială îşi are domiciliul reclamantul, iar după
modificarea art. 6 din Legea nr. 29/1990 prin art. VII din Legea nr. 59/1993, com-
petenţa a revenit tribunalului sau curţii de apelîn a cărorrază teritorială îşi are domi-
ciliul reclamantul. Judecarea acțiunilor de contencios administrativ se realiza de urgenţă,
în şedinţă publică, iar hotărârile erau redactate în termen de 5 zile de la pronunţare?.
Prin dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 29/1990 s-a reglementat şi posibilitatea ca
reclamantul să solicite instanței suspendarea executării actului administrativ până la
soluționarea acţiunii „în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei
pagube iminente”. Instanța soluţiona cererea de suspendare de urgență, chiar şi fără
citarea părților, hotărârea fiind executorie de drept.
În cazul admiterii cererii, instanța putea să pronunţe, după caz, următoarele soluții
prevăzute în art. 11 din Legea nr. 29/1990: a) anulează, în total sau în parte, actul admi-
nistrativ; b) obligă autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să
elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris; c) obligă autoritatea admi-
nistrativă sau funcţionarul responsabil la plata daunelor materiale şi morale cerute”.
Având în vedere aceste prevederi legale, în doctrină s-a concluzionat că Legea
nr. 29/1990 a reglementat un contencios administrativ de plină jurisdicție.
!R.N. Petrescu, op. cit., p. 425. Cu privire la trăsăturile contenciosului administrativ reglementat de
Legea nr. 29/1990, atât cele recuperate din reglementarea tradițională a acestei, cât şi cele introduse de
legiuitorul postrevoluţionar (precum consacrarea expresă a răspunderii pentru daunele morale), a se vedea
A. lorgovan, op. cit, p. 515.
> Art. 6 din Legeanr. 29/1990.
3 Acţiunea putea fi formulată şi împotriva funcţionarului care a elaboratactul sau care se face vinovat
de refuzul rezolvării cererii, atunci când se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat pentru
întârziere. Art. 13 din Legea nr. 29/1990 prevede că „în cazul în care acțiunea se admite, persoana res-
pectivă va putea fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativă”, dar şi că aceasta are
posibilitatea să poată chema „în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să
semneze actul, a căruilegalitate — totală sau parţială — este supusă judecății”.
+V.1. Prisacaru, op. cit., p. 162.
Sentința instanței de contencios administrativ puteafi atacată cu recurs, în termen

de 15 zile de la comunicare, la curtea de apel, dacă instanța de fond a fosttribunalul,
sau la Curtea Supremă de Justiţie, dacă instanţa de fond a fost curtea de apel'.
Dincolo de avantajele incontestabile, Legea nr. 29/1990 a avut şi importante
neajunsuri, precum numărul mare de acte exceptate de la controlul de legalitate al
instanţei de contencios administrativ?. În afara unor categorii de acte administrative de
autoritate, erau exceptate de la acest controlşi actele administrative de gestiune, precum
şi actele administrative cu caracter jurisdicțional.
Constituţia României din anul 1991“ a prevăzut, în categoria drepturilor funda-
mentale, în cuprinsul art. 48 alin. (1), că „persoana vătămată într-un drept al său de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a
uneicereri, este îndreptăţită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actuluişi
repararea pagubei”. Intrarea în vigoare a noii Constituţii nu a determinat şi intervenții
legislative exprese de modificare sau completare a Legii nr. 29/1990, „deşi acest lucru
se impunea în mod necesar”. Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 97/1997 s-a
constatat că „art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului nr. 29/1990 este abrogat în ce
priveşte referirea la autorități administrative, urmând să-şi găsească aplicare directă
prevedereaart. 48 alin. (1) din Constituţie, care se referă la autoritate publică”.
În urma revizuirii legii fundamentale în anul 2003”, dreptul persoanei vătămate de
o autoritate publică este consacrat în cadrulart. 52 alin. (1) din Constituţie: „persoana
vătămatăîntr-un drept al săuori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită
să obțină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei”.
! Art, 14-15 din Legea nr. 29/1990 coroborate cu prevederile art. 6 şi art. 18 din același act normativ.
2 În conformitate cu art. 2 din Legea nr. 29/1990, nu pot fi atacate în Justiţie: „a) actele care privesc
raporturile dintre parlament sau Preşedintele României şi guvern; actele administrative de autoritate și
actele de gestiuneale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la
siguranţa internă şi externă a statului, precum şi cele referitoarela interpretarea și executarea actelorinter-
naționale, la care România este parte; măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea
sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a
stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor,
epizootiilor şi altor evenimente de aceeași gravitate; b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă
procedură judiciară; d) actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru
administrarea patrimoniului său; e) actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control
ierarhic”.
3 Pentru detalii, a se vedea VI. Prisacaru, op. cit., pp. 182-191.
+ În forma publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
5 B. Vasilescu, op. cit., p. 295.
* Decizia Curţii Constituţionale nr. 97/1997 cu privire la excepția de neconstituționalitate a
dispoziţiilor referitoare la „autorități administrative” din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,
publicată în M. Of. nr. 210 din 27 august 1997.
7 Textul art. 48 din Constituţie a fost modificat prin dispoziţiile pct. 27 al articolului unic din Legea
nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei României, publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.
Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept sunt prevăzute prin lege organică, în
conformitate cu prevederile art. 52 alin. (2) şi ale art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie.
În prezent, legea organică care reglementează contenciosului administrativ este
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, intrată în vigoare la data de 6
ianuarie 2005, dată de la care a fost abrogată şi Legea nr. 29/1990!.
Legea nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 1154
din 7 decembrie 2004, a fost modificată şi completată de 9 ori, prin următoarele acte
normative: O.U.G. nr. 190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de
integrare europeană”; Legeanr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii con-
tenciosului administrativ nr. 554/2004; Legea nr. 97/2008 privind aprobarea O.U.G.
nr. 100/2007 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul
justiţiei“, Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea conten-
ciosului administrativ nr. 554/20045; Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru
accelerarea soluționării proceselor$; Legea nr. 299/2011 pentru abrogareaalin. (2) al
art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004” (această lege a fost decla-
rată neconstituțională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1039/2012, astfel că art. 21
alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a fost repus în vigoare), Legea nr. 76/2012 pentru
punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă; Legea
nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal”;
Legeanr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul
de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative
conexe!9; Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative!!.
De la dataintrării în vigoare şi până în prezent, unele dispoziţii ale acestei legi au
fost declarate neconstituţionale prin următoarele decizii ale Curţii Constituţionale:
Decizia nr. 189/2006 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/200412; Decizia nr. 647/2006
referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004!5; Decizia nr. 65/2007 referitoare la excepția
de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (9) teza întâi din Legea contenciosului

? Publicată în M. Of. nr. 1179 din 28 decembrie 2005.
+ Publicată în M. Of. nr. 294 din 15 aprilie 2008.
* Publicată în M. Of. nr. 714 din 26 octombrie 2010.
7 Publicată în M. Of. nr. 916 din 22 decembrie 2011.
” Publicată în M. Of. nr. 757 din 12 noiembrie 2012.
1! Publicată în M. Of. nr. 658 din 30 iulie 2018.
12 Publicată în M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006.
13 Publicată în M. Of. nr. 921 din 14 noiembrie 2006.
administrativ nr. 554/2004!; Decizia nr. 660/2007 referitoare la excepţia de neconsti-

tuţionalitate a dispoziţiilorart. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
Decizia nr. 797/2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7
alin. (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; Decizia
nr. 1609/2010 referitoare la excepția de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21
alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; Decizia nr. 302/2011
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17
lit. f), art. 20 şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informaţiilor
clasificate, precum şi ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/20045; Decizia nr. 1039/2012 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor Legii nr. 299/2011 pentru abrogareaalin. (2) al art. 21 din Legea conten-
ciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 21 alin. (2) tezaîntâi din Legea contencio-
sului administrativ nr. 554/20046; Decizia nr. 459/2014 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit. c) teza
întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004”; Decizia nr. 898/2015 referi-
toare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 şi art. 25 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/20048.
Secțiunea a 3-a
Clasificarea şi trăsăturile contenciosului administrativ
În funcţie de dreptul sau interesul legitim vătămat, contenciosul administrativ poate

fi de două categorii: a) contencios administrativ subiectiv; b) contencios administrativ
obiectiv.
Contenciosul administrativ subiectiv există când reclamantul, prin acțiunea intro-
dusă, solicită instanţei judecătoreşti să soluţioneze un litigiu întemeiat pe un drept
subiectiv sau pe un interes legitim personal, în sensul de a cerceta dacă un act admi-
nistrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situaţii juridice subiective”. Judecătorul
poate anula actul ilegal, dar poate dispune şi asupra altor măsuri (recunoaşterea unor
drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi, eventual, reformarea actului)'”.
Contenciosul administrativ obiectiv există atunci când prin acţiune reclamantul
urmăreşte să apere un interes legitim public, în sensul de a verifica dacă a fost adusă
' Publicată în M. Of. nr. 107 din 13 februarie 2007.

4 Publicată în M. Of. nr. 70 din 27 ianuarie 2011.
S Publicată în M. Of. nr. 61 din 29 ianuarie 2013.
7 Publicată în M. Of. nr. 712 din 30 septembrie 2014.
8 Publicată în M. Of. nr. 148 din 26 februarie 2016.
9 V. Vedinaş, op. cit, p. 181.
19 R.N. Petrescu, op. cif., p. 417,
atingere unor drepturi care reprezintă conţinutul unor situaţii juridice cu caracter
general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală. Spre
deosebire de contenciosul subiectiv, unde acțiunea este introdusă de persoana care se
consideră vătămatăîntr-un drept sau interes legitim şi se potsolicita şi despăgubiri, în
cazul contenciosului obiectiv, acțiunea în anulare este introdusă de autorităţi cărora
legea le-a conferit această competență (prefectul, Ministerul Public, Agenţia Naţională
a Funcţionarilor Publici etc.) şi nu se pot obţine despăgubiri!.
Acest tip de contencios este reglementat la nivel constituțional prin dispozițiile
art. 123 alin. (5) din Constituţia României, care prevede posibilitatea prefectului de a
ataca, „în faţa instanței de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al
celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”.
De regulă,titularii acţiunilor introduse pentru apărarea unui interes legitim public,
care fac obiectul unor cereri în contencios obiectiv, au şi calitatea de titulari ai acțiu-
nilor în contenciosul subiectiv (în numele cetățeanului vătămat — în cazul Avocatului
Poporului —, a persoanei fizice saujuridice de drept — în cazul Ministerului Public —, sau
în numelefuncţionarului public — în cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici).
Cu privire la această situaţie, art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede că:
„Acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de orice autoritate publică, în
apărarea unui interes public, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative
normative nu mai pot fi retrase, cu excepţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru
apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau
juridice de dreptprivat”.
În funcţie de competența instanţei de contencios administrativ de a anula actul

administrativ ilegal şi de a obliga organul administraţiei publice la repararea pagu-
belor cauzate, contenciosul administrativ este de două categorii: a) contencios admi-
nistrativ de anulare; b) contencios administrativ de plină jurisdicție”.
Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanța de contencios
administrativ este competentă să anuleze actul administrativ adoptat ori emis cu neres-
pectarea legii“. Instanţa de contencios administrativ nu este competentă să rezolve şi
problema reparării daunelor cauzate, aceasta făcându-se în cadrul unui litigiu separat,
de către instanţele de drept comun”.
' 1, Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 484; C.-S. Săraru, op. cit., p. 444.
? A, Lorgovan,L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 27.
3 Distincția dintre contenciosul în anulare şi contenciosulde plinăjurisdicție s-a conturatîn doctrina
franceză de la finalulsecolului al XIX-lea, în lucrarea Traite de Ja juridiction administrative et des recours
contentieux (1896), aparţinând lui Edouard Laferricre. În viziunea acestui autor, contenciosul în anulare
corespunde recursului în anularea actului administrativ (inclusiv pentru exces de putere), iar contenciosul
de plină jurisdicție oferea posibilitatea solicitării anulării actului administrativ şi a așa-numitelor
„condamnations pecuniaires” (repararea daunelor cauzate). A se vedea E.L. Cătană, op. ci., p. 309.
4 „Avem un contencios de anulaţiune atunci când judecătorul prin decizia sa nu face altceva decât să
pronunțe anularea actului administrativ ilegal atunci când bineînţeles îl considerăca atare”(C.G. Rarincescu,
op. cit., p. 36).
5 V.. Prisacaru, op. cit., p. 8; M. Preda, op. ciz., p. 253; R.N. Petrescu, op. cit., p. 416.
Se înscriu în această categorie contenciosul administrativ reglementat de Legea

pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, precum și cel reglementat
de Legea pentru reorganizarea Curţii de Casaţie şi Justiţie din 1 iulie 1905).
Contenciosulîn anulare poate aveaatât caracter obiectiv, cât şi caracter subiectiv?.
Contenciosul administrativ de plină jurisdicție există atunci când instanța este
competentă să anuleze actul administrativ adoptat ori emis cu nerespectarea legii, să
oblige organul administrativ să modifice actul ori să rezolve o cerere referitoare la un
drept recunoscut de legeşi să acorde daunele cauzate particularului(persoană fizică sau
persoană juridică) prin actul administrativ sau prin refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un dreptori la un interes recunoscut de lege. Cererea pentru acordarea
despăgubirilor se poate formula la instanța de contencios administrativ fie în cadrul
acţiunii iniţiale, fie separat, când întinderea pagubei nu era cunoscută la data intro-
ducerii acţiunii”. Indiferent de situaţie, cererea pentru acordarea despăgubirilor are un
caracter accesoriu față de acțiunea ce vizează legalitatea unui act administrativ, fie el
tipic sau asimilat.
Contenciosulde plină jurisdicție poate avea numai un caracter subiectiv.
În istoria reglementării contenciosului administrativ din România este de plină
jurisdicție contenciosul reglementat de Legea din 23 decembrie 1925*, precum cel
prevăzut în actele normative postdecembriste.
Unii autori fac referire şi la alte categorii de contencios administrativ, precum
„contenciosul în interpretarea și aprecierea legalităţii unui act administrativ” şi „con-
tenciosul în reformare”5.
În prima categorie este inclusă excepţia de nelegalitate [art. 4 din Legea
nr. 554/2004], iar cu privire la a doua categorie se face referire la art. 80 din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (republicată), cu modificările şi
completările ulterioare, conform căruia „funcţionarul public nemulțumit de sancţiunea
aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau
modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancționare”.
! 1. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 483.

? A. Trăilescu, op. cit., p. 304.
3 VI. Prisacaru, op. cit., p. 8; M. Preda, op. cit., p. 253; |. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit.,
p. 483.
+ „Acest caracteral recursului creat prin legea de la 1925 reiese atât din faptul că el nu poate să fie
intentat decât de cei vătămaţi în drepturile lor, cât şi din faptul că aceştia pot cere nu numai despăgubiri
pentru eventualele prejudicii cauzate şi chiar recunoaşterea unor drepturi subiective (...), iar instanța în
deciziuneaei poate nu numai anulaactulşi condamna Administraţiunea la daune civile, dar și a recunoaşte
drepturile particularului și (...) a obliga Administraţiuneasă satisfacă cererea, să modifice sau să anuleze
actul” (C.G. Rarincescu, op, cit, p. 41). Acest autor duce raționamentul mai departe, identificând un
contencios sui-generis, apropiat de contenciosul englez, „prin faptul că aceste puteri pot consta chiar şi în
facerea unor anumite injoncțiuni la adresa Administraţiunii, dându-i reclamantului chiar posibilitatea de a
cita în instanță personal pe funcţionarul vinovat pentru a-l condamnala despăgubiri civile față de dânsul”.
5 A. Trăilescu, op. cit. p. 304.
$ Republicată în M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007.
În doctrină au fost evidenţiate următoarele trăsături ale contenciosului adminis-

trativ!:
1) este un control de legalitate, nu şi de oportunitate, instanța urmând să respingă o
acțiune întemeiată exclusiv pe motive de oportunitate a unui act administrativ;
2) sunt supuse acestei forme de control actele administrative unilaterale cu caracter
individual sau normativ, actele administrative asimilate şi actele administrative cu
caracter jurisdicţional;
3) este un contencios de plină jurisdicție, astfel că judecătorul nu se limitează la
anularea actului ilegal, ci poate dispune şi alte măsuri, precum recunoaşterea unor
drepturi subiective,restituiri, reintegrări sau despăgubiri;
4) obiectul acțiunii în contencios administrativ nu poate consta doar în acordarea de
despăgubiri, fără să se solicite şi anularea actului sau obligarea organului administrativ
la emiterea lui; |
5) soluţionarealitigiilor de contencios administrativ se desfăşoară după o procedură
jurisdicțională bazată pe contradictorialitate, iar hotărârea se bucură de autoritate de
lucru judecat;
6) instanţele de contencios administrativ au o competență materială generală, astfel
că atunci când un litigiu de contencios administrativ nu este dat printr-o lege specială în
competenţa altor instanțe, soluționarea lui este de competența instanţelor prevăzute de
legea contenciosului administrativ.
Secțiunea a 4-a
Condiţiile de adrmnisibilitate ale acţiunii directe
în contenciosul administrativ
În procedura contenciosului administrativ trebuie îndeplinite condiţiile generale de

exercitare a acţiunii civile prevăzute în Codul de procedură civilă, respectiv aspectele
referitoare la capacitatea procesuală, calitatea procesuală, interesul de a acționa şi
afirmarea unui drept, cu luarea în considerarea trăsăturilor specifice raportului de drept
public dedus judecății”. Această particularitate a fost explicată prin aspectul că dreptul
administrativ operează cu noţiunile de „capacitate de drept public” şi de „capacitate
administrativă”, care au un conţinut diferit față de capacitatea juridică civilă, iar
raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public?.
Legea nr. 554/2004 prevede şi condiţii speciale de admisibilitate ale acțiunii directe
în contenciosul administrativ, care sunt cerințe legale şi defapt cetrebuie îndeplinite la
! A. Trăilescu, op. cit., p. 303.

2 C. Grigoraş, Contenciosul administrativ potrivit noului Cod de procedură civilă, Ed. Hamangiu,
3 G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ, comentată şi adnotată. Cuprinde legislaţie, juris-
prudență şi doctrină, ed. a 3-a,revăzută şi adăugită, Ed. UniversulJuridic, Bucureşti, 2015, p. 50.
momentul promovării acţiunii în justiţie!. Potrivit actualei reglementări a contenciosului

administrativ, aceste condiții de admisibilitate sunt următoarele: a) calitatea procesuală;
b) vătămarea unui drept sau a unui interes legitim; c) existența unui act administrativ
sau a unui refuz nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau la un
interes legitim; d) îndeplinirea procedurii administrative prealabile; e) introducerea
acțiunii în termenul legal.
$1. Calitatea procesuală în contenciosul administrativ
Potrivit art. 36 C. pr. civ., calitatea procesuală „rezultă din identitateadintre părțişi
subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății”. Astfel cum
s-a arătat în literatura de specialitate, prin noțiunea de calitate procesuală a părților
(legitimatio ad causam) se înţelege„atât îndreptăţirea unei persoanedea ridica pretenții
şi de a reclama în justiție împotriva altei persoane, cât şi obligația acesteia din urmă de
a se apăra şi de a răspunde față de pretenţiile care au fost îndreptate împotriva sa”?
Calitatea procesuală activă presupune existenţa unei identități între persoana recla-
mantului şi cel care este titularul dreptului afirmat sau pretins, iar calitatea procesuală
pasivă o are persoana chemată în judecată și care este cel obligat în raportuljuridic de
drept substanţial. Sarcina indicării calităţii procesuale a părţilor în procesulcivil revine
reclamantului, dar instanţa este obligată să verifice atât calitatea procesuală activă, cât şi
calitatea procesuală pasivă, deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega, de
regulă, în mod valabil decât între subiectele dreptului ce rezultă din raportul dedus
judecății.
Regula determinării calităţii procesuale prin calitatea de subiecte ale raportului
juridic litigios dedus judecății nu este absolută, deoarece prin lege se poate conferi
calitate procesuală (activă sau pasivă) şi unor „organe sau persoane care nu figurează ca
subiecte în cadrul raportului juridic de drept material, devenit litigios şi dedus
judecății”. În doctrina dreptului procesual civil, această formă de calitate procesuală
este numită legitimare procesuală extraordinară“.
1.1. Calitatea procesuală activă

Din cuprinsul art. 1 din Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea în contenciosul
administrativ poate fi introdusă de:
a) persona fizică sau juridică „care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluționareaîn termenul legala unei cereri”[art. ] alin. (1)];

2 Gh. Durac, Drept procesual civil. Principii şi instituții fundamentale. Procedura contencioasă,
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2014, p. 127.
3 A. Vasile, Excepţiile procesuale în noul Cod de procedură civilă, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2013,
pp. 362-363.
* Gh. Durac, op. cit., p. 128.
b) persoana fizică sau juridică care se consideră „vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept” [art. 1 alin. (2)];
c) Avocatul Poporului, „dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii
administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție”
[art. 1 alin. (3)];
d) Ministerul Public, atunci când „apreciază că încălcările drepturilor,libertăţilor şi
intereselor legitimeale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative uni-
laterale individualeale autorităţilor publice emise cu exces de putere”[art. 1 alin. (4)];
e) Ministerul Public, atunci când „apreciază că prin emiterea unui act administrativ
normativ se vatămă un interes legitim public”[art. 1 alin. (5)];
f) autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal, „în
situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucâta intratîn circuitulcivil şi a produs
efecte juridice” [art. 1 alin. (6)]; |
g) persoanafizică saujuridică care se consideră „vătămată în drepturile sau în inte-
resele sale legitime prin ordonanţesau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconsti-
tuționale”[art. 1 alin. (7)];
h) prefectul [art. 1 alin. (8)];
i) Agenția Naţională a Funcţionarilor Publici [art. 1 alin. (8)];
|) orice alt subiect de drept public [art. 1 alin. (8)].
Din analiza acestor dispoziţii legale se poate observa că principalul subiect de
sesizare al instanţei de contencios administrativ sunt particularii (persoane fizice sau
persoane juridice) care se consideră vătămaţi în drepturile sau în interesele lor legitime
printr-un act administrativ, prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri sau
printr-o ordonanță a Guvernului neconstituţională. Această situație se explică prin
recunoaşterea privilegiului execuţiunii prealabile în beneficiul autorităților publice, în
baza căruia „administraţia poate da efect executoriu actelorei şi păşi la executarea lor,
fără ca să fie obligată ca în prealabil să recurgă la intervenția justiției în caz de rezis-
tență din partea particularilor interesaţi”.
Legeanr. 554/2004 consideră ca fiind persoană vătămată„orice persoană titulară a
unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” [art. 2 alin. (1)
lit. a)]. Textullegal asimilează persoanei vătămateşi grupul de persoane fizice, „fără
personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private”,
precum și organismele sociale care invocă vătămareaprin actul administrativ atacat fie
a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane
fizice determinate”. Art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 defineşte organismele
sociale interesate ca fiind „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi
altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilordiferitelor categorii
de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”.

Re
Cu privire la „grupul de persoane fizice”, în doctrină s-a exprimat opinia că

„intenţia legiuitorului a fost aceea de crea un fel de acţiune colectivă, întemeiată pe
comunitatea. de drepturişi interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane
fizice”. Raportat la prevederile art. 52 din Constituţie, care se referă exclusiv la
„persoane”, se apreciază ca fiind neconstituțională încercarea legiuitorului de a acredita
ideea conform căreia grupurile de persoane fizice pot fi reclamante în această formulă,
fără a dobândi personalitate juridică”.
Reclamantul poatefi şi o altă persoană decât destinatarul actului administrativ cu
caracter individual. Terţul (penitus extraneus) trebuie să fie vătămatîntr-un dreptal său
sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, fiind
necesară dovedirea unei relaţii de cauzalitate între actul administrativ şi vătămarea
drepturilor sau intereselor sale“. De exemplu, o astfel de situaţie este întâlnită în cazul
autorizaţiilor de construcție emise cu încălcarea legii care pot vătăma drepturile unuia
dintre proprietarii de imobile aflateîn vecinătatea construcției care urmează a se edifica
în bazaacelei autorizaţii”.
Într-un astfel de caz, acţiunea trebuie formulată atât împotriva autorităţii admi-
nistrative emitente, cât şi împotriva beneficiarului actului, care va avea posibilitatea, în
contradictoriu, să-şi formuleze apărările în raport cu susținerile reclamantului;.
Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ de la
domiciliul petentului numai după ce, la rândul său, a fost sesizat de o persoană fizică
cu privire la ilegalitatea unui act administrativ“. Potrivit art. 17 alin. (1) din Legea
nr. 35/1997”, „petiţiile adresate instituţiei Avocatului Poporului trebuie să se facă în
scris şi să indice numele şi domiciliul persoaneifizice lezate în drepturileși libertăţile
acesteia, drepturile şi libertăţile încălcate, precum şi autoritatea administrativă ori
funcţionarul public în cauză. Petiţionarultrebuie să dovedească întârzierea sau refuzul
administraţiei publice de a soluţiona legal petiția”. Petiţiile îndreptate împotriva încăl-
cării drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice prin acte sau fapte ale organelor
administraţiei publice trebuie adresate Avocatului Poporului în termen de maximum un
! D.C. Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck,
? Ibidem, p. 68.
? C. Grigoraş, op. cit., p. 122.
* 1. Riciu, Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice şi repere jurisprudenţiale,
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2012, p. 88.
* A. Iorgovan, op. cit., p. 645; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 202; O. Puie, Tratat teoretic şi practic de
contencios administrativ, vol. 1, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2016, p. 199.
$ A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.1. Pasăre, op. cir. p. 30. Soluţia intentării acţiunii în con-
tencios administrativ de către Avocatul Poporuluia fost criticată în doctrină pe considerentul că „Avocatul
Poporului devine, în condiţiile legii, un adevărat avocat pledant, cel puţin până la momentul preluării
acţiunii de către persoanafizică, ori nu aceasta este menireainstituţiei, care trebuie să rămână echidistantă
faţă de părțile litigiului”. A se vedea,în acest sens, D.C. Dragoș,op. cit. p. 29.
? Legeanr. 35/1997 privind organizarea și funcţionareainstituţiei Avocatului Poporului, republicată
în M. Of. nr. 181 din 27 februarie 2018.
an de la data când s-au produs încălcările sau de la data când persoana în cauză a luat
cunoştinţă de ele!. În litigiul de contencios administrativ, petiţionarul dobândește de
drept calitatea de reclamant, având obligaţia de a-şi însuşi acțiunea formulată de
Avocatul Poporului la primul termen de judecată?. Dacă petiţionarul-reclamant nu îşi
îndeplineşte această obligaţie, instanțava dispune anularea cererii.
În calitate de subiect de drept public, Avocatul Poporului poate promova şi o
acţiune de contencios obiectiv, în temeiulart. 1 alin. (8) din Legeanr. 554/2004,atunci
când printr-un act administrativ cu caracter normativ sunt afectate drepturileşi liber-
tăţile cetățenilor. Cererea este introdusă de Avocatul Poporului în numepropriu, pentru
apărarea ordinii de drept,şi, în conformitate cuart. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
nu mai poate fi retrasă.
Ministerul Public poate sesiza instanţa de contencios administrativ în două
situaţii:
a) În prima situaţie, sesizarea este făcută atunci când se apreciază că au fost
încălcate drepturi, libertăţi şi interese legitime ale unor particulari prin emiterea unor
acte administrative individuale cu exces de putere. Obiectulcererii nu îl poate constitui
refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tăcerea administrativă”.
Acţiunea se introduce la instanța de contencios administrativ de la domiciliul per-
soanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, sub condiția obținerii acordului
prealabilal acestora. Particularul dobândeşte de dreptcalitatea de reclamant,trebuind să
fie citat în această calitate. Cu privire la acordul particularului, în doctrină s-a exprimat
opinia, la care achiesăm, că acest acord trebuie să fie scris şi „trebuie să existe la data
introducerii acţiunii în justiţie, fiind o veritabilă cerință procedurală prealabilă intro-
ducerii cererii, nefiind suficient un acord dat ulterior de persoana vătămată în fața
instanţei de judecată”%.
Procurorulva iniţia un contencios în anulare, deoarece nu poate evalua și solicita în
locul persoanei vătămate acoperirea prejudiciului, dar particularul are posibilitatea
modificării acţiunii într-un contencios de plină jurisdicție prin solicitarea de a i se
acorda şi despăgubiri pentru prejudiciul suferitS.
b) A doua situaţie are în vedere un act administrativ cu caracter normativ care, în
aprecierea Ministerului Public, vatămă un interes legitim public. În acest caz, acțiunea
se introducela instanța de contencios administrativ de la sediul autorității publice emi-
tente şi este o acţiuneîn contencios administrativ obiectiv, urmărindu-se doaranularea

2 Pentru critica acestei soluţii legislative, pe considerentul încălcării principiului disponibilității în
valorificarea accesului liber la justiție ca urmare lipsei acordului prealabil al petiţionarului, a se vedea
C.-S. Săraru, op. cit., pp. 451-452.
3 A. Iorgovan,L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 32; IL. Rîciu, op. cit., p. 93.
+ D.C. Dragoş, op.cit. p. 36.
actului, nu şi despăgubiri! În baza dispoziţiilor art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
această acţiune nu mai poate fi retrasă, cu excepţia situației în care a fost formulată şi
pentru apărarea drepturilor sau intereselorlegitime de care pot dispune persoanele fizice
sau juridice de drept privat.
În privința rolului Ministerului Public în soluţionarea litigiilor de contencios admi-
nistrativ, art. 1 alin. (9) din Legea nr. 554/2004 prevede că „la soluţionarea cererilor în
contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice
fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de
drept, a drepturilor şi libertăţilor cetățenilor”.
În cuprinsul Deciziei nr. 65/2007, Curtea Constituţională a subliniat că rolul Minis-
terului Public în soluţionarea litigiilor de contencios administrativ nu poate fi limitat
doar la situaţiile limitativ prevăzute în art. 1 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004,
pentru următoarele considerente: „În activitatea judiciară, maiales în domeniul conten-
closului administrativ, unde întotdeauna o parte a procesului este o autoritate publică,
premisa pentru îndeplinirea rolului constituțional al Ministerului Public este tocmai
participarea în şedinţăa reprezentantului său. Astfel, prin participarea reprezentantului
Ministerului Public se impune o garanție în plusatât în sensul apărării ordinii de drept,
a intereselor generale ale societăţii, cât şi în ideea apărării drepturilor şi libertăţilor
cetățenilor, iar Ministerul Public are garantată posibilitatea de a-şi exercita în depli-
nătate rolul său constituționa”?.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal are
dreptul de a solicita instanţei de contencios administrativ anularea acestuia „în situația
în care actul nu mai poate fi revocat întrucâta intrat în circuitul civil şi a produs efecte
juridice”[art. 1 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004]. Expresia folosită de legiuitor
este criticabilă în condiţiile în care în circuitul civil se află bunurile care pot fi
dobândite, administrate, folosite sau înstrăinate prin acte de dreptcivil. În comentariul
textului Legii nr. 554/2004 s-a precizat că „această formulare trebuie percepută într-un
sens larg, fiind avute în vedere actele juridice și efectele juridice de orice natură,
născute tocmai din această integrare a actului de autoritate atacat, în circuitul civil,
adică nu doar actele şi efectele de natură privată, ci şi cele care țin, spre exemplu, de
dreptul public (alte acte administrative subsecvente actului atacat, precum şi efectele
juridice concrete, produse de acestea)”.
În perioada în care actul administrativ unilateral se află în sfera controlului admi-
nistrativ, el poate fi revocat (retractat) de autoritatea emitentă, dar atunci când a ieşit din
această sferă, singura autoritate care poate dispune încetarea efectelor juridice ale unui
act administrativ nelegal este instanța de contencios administrativ. Acţiunea este
! R.N. Petrescu, op. cit., p. 432; D.C. Dragoş, op. cit., p. 4].
2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 65/2007 referitoare la excepţia de neconstituționalitate a dispo-
ziţiilor art. 1 alin. (9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of.
nr. 107 din 13 februarie 2007.
* A. lorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 39.
posibilă doar cuprivire la actele administrative individuale, deoareceactele administra-

tive normative pot fi abrogate oricând de autoritatea emitentă.
În jurisprudenţă s-a reținut, în mod constant, că „în situația în care actul admi-
nistrativ a fost emis prin încălcarea unei norme de drept imperativesau prohibitive ori a
fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unuiviciu de voinţă, eroare, dol,
violență, iar organul administrativ constată această situație după ce actul şi-a produs
efectele, prin executarea de drept ori prin trecerea lui în sfera altor ramuri de drept,
producând alte efecte juridice, calea legală de desființare a actului administrativ ilegal
nu mai poate fi revocarea actului, ci anularea acestuia de către o instanță judecăto-
rească, la cererea organului administrativ”.
Prin cererea de chemare în judecată, autoritatea publică emitentă poate solicita
instanţei să se pronunțe „şi asupra validității actelorjuridice încheiate în baza actului
administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea” [art. 1
alin. (6) tezaa II-a]. În aceastăsituaţie trebuie chemată în judecată şiterța persoană cu
care beneficiarul actului a intrat în raporturi juridice subsecvente actului atacat.
Legiuitorul a prevăzut că „acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data
emiterii actului” [art. 1 alin. (6) teza finală], dispoziție apreciată pozitiv în doctrină,
deoarece se dă eficienţă principiului securităţii raporturilor juridice, fiind astfel în con-
cordanță cu jurisprudența CEDO.
Prefectul are calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ în
exercitarea dreptului de tutelă administrativă. Obiectul acțiunii se referă la anularea
totală sau parţială a actelor emise ori adoptate de autoritățile administraţiei publice
locale, precum şi la obligarea acestor autorități de a soluţiona cererile care le sunt
adresate.
Acţiunea introdusă de prefect este o acţiune în contencios obiectiv în anulare,
deoarece prefectul nu este vătămat într-un drept sau interes legitim şi nu are posi-
bilitatea dea solicita plata unor despăgubiri materiale sau morale”. În doctrină s-a arătat
că din utilizarea expresiei „prefectul poate ataca direct în fața instanţei de contencios
administrativ” rezultă că „prefectul trebuie să sesizeze instanța de contencios adminis-
trativ atunci când, exercitând dreptul de apreciere, consideră că actele administrative
sunt nelegale””.
1 1. Râciu, op. cit, p. 105.

2 G. Bogasiu, op. cit., p. 57.
3 O. Puie, Tratat teoretic şi practic de contencios administrativ, vol. |, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2015, p. 621. În doctrină a fost subliniată necesitatea modificării în acest sens a Legii
nr. 554/2004, în anul 2007, şi prin faptul că „în practică s-au întâlnit acţiuni ale unor miniştri care, din
exces de zel, din vendetă politică sau din alte raţiuni similare, au cerut prin instanță anularea unoracte
administrative emise cu mulți ani în urmă, fapt care era de natură să afecteze stabilitatea raporturilor
juridice şi drepturilor fundamentale ale cetăţenilor vizați” (V. Vedinaș, op. ciz., p. 165).
+'V. Vedinaş, op. cit., p. 505; R.N. Petrescu, op. cit., p. 435; C.-S. Săraru, op. cif., p. 461.
5 B. Vasilescu, op. ci., p. 320.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este subiect de sesizare a instanței de

contencios administrativ cu privire la legalitatea actelor autorităţilor publice centrale şi
locale prin care se încalcălegislaţia privindfuncția publică.
Dispoziţiile Legii nr. 554/2004 trebuie coroborate cu prevederile art. 22 alin. (3)
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în baza cărora Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesiza
instanța de contencios administrativ competentă cu privire la: „a) actele prin care
autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică şi
funcţionarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control; b) refuzul
autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniulfuncției
publice şi al funcţionarilor publici”. Prin urmare, acțiunea poate fi introdusă atât împo-
triva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcție publică, cât şi
împotrivarefuzului nejustificat sau tăcerii administrative!.
În fine, poate aveacalitate de reclamantîn litigiile de contencios administrativ şi
orice persoană juridică de drept public care se consideră vătămată într-un drept sau
într-un interes legitim printr-un act administrativ. De exemplu, în conformitate cu
art. 21 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (repu-
blicată), cu modificările şi completările ulterioare, unităţile administrativ-teritoriale
(comunele, orașele, municipiile şi judeţele) sunt persoane juridice de drept public care
sunt reprezentate în justiție, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului jude-
ţean. În consecință, nu trebuie confundate persoanele juridice de drept public cu autori-
tățile publice, deoarece personalitatea juridică de drept public se dobândeşte doar în
mod expres, prin lege sau hotărâre de guvern”.
1.2. Calitatea procesuală pasivă
Calitatea procesuală pasivă în litigiul de contencios administrativ aparține, de

regulă, autorităţii publice care a emis sau adoptat actul administrativ atacat. Este de
reținut că legea conferă calitate procesuală pasivă autorităților publice destat sau locale,
iar nu statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, ca subiecte de drept public”.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin autoritate publică se
înţelege„orice organ de stat saual unităţilor administrativ-teritoriale care acționează, în
regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate
autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public, în regim de putere publică”.
Din analiza acestui text legal s-a observat că legiuitorul a recurs la „o ficțiune
juridică, asimilând «autorităţilor publice»şi structurile care sunt de sorginte privată, dar
! D.C. Dragoş, op. cit., p. 15.

2 Ibidem, p. 58.
3 G. Bogasiu, op. cit., p. 123
care sunt atrase fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizație dată de
autoritatea administraţiei publice competentă, în baza legii, la prestarea diferitelor
servicii publice, cu aceleaşiefecte juridice ca autorităţile publice”.
În sens restrâns, autorităţile publice ale căror acte administrative pot fi atacate la
instanța de contencios administrativ sunt următoarele: a) autorităţile administraţiei
publice centrale (Preşedintele României, Guvernul, ministerele, organele centrale
subordonate Guvernului sau ministerelor, structurile deconcentrate în teritoriu, autori-
tăţile administrative centrale autonome, prefectul); b) autorităţile administraţiei pu-
blice locale (consiliul local, primarul, consiliul judeţean, preşedintele consiliului jude-
țean); c) alte autorităţi publiceşi instituţiile publice.
Cu privire la autorităţile publice care excedează categoriei de autorități administra-
tive trebuie făcută distincţia între actele de autoritate prin care acestea îşi realizează
competenţa (de exemplu:legile, hotărârile şi mesajele, în cazul Parlamentului; hotărârile,
în cazul instanţelorjudecătoreşti; deciziile şi hotărârile, în cazul Curţii Constituţionale) şi
actele prin care se realizează o activitate de natură administrativă. Doar actele din a
doua categorie pot face obiectul unei acțiunila instanța de contencios administrativ.
În materia contenciosului administrativ, autoritatea publică emitentă a actului
administrativ atacat are calitate procesuală pasivă, indiferent dacă are sau nu perso-
nalitate juridică civilă”. Relaţia dintre persoana de drept public şi autoritatea publică
este asemănătoare relaţiei dintre persoana juridică de drept privat şi organele sale de
conducere. De exemplu, primarul este autoritate publică ce reprezintă persoanajuridică
de drept public (comuna, oraşul, municipiul) în relaţiile cu alte persoane, prin inter-
mediul său realizându-se principiul autonomiei locale. Primarul nu are personalitate
juridică civilă, însă dispune de capacitate juridică de drept administrativ şi de competența
' D. Apostol Tofan, op. cit., p. 160.

? A, Iorgovan, op. cit., p. 581; V. Vedinaș, op. cit., p. 173.
3 ICCJ — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept — stabilit prin Decizia nr. 28/2017
referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unorchestiuni de drept privind inter-
pretareaart. 2 alin. (1) lit. b) din Legeacontenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi com-
pletările ulterioare (publicată în M. Of. nr. 378 din 22 mai 2017), că „noţiunea de «autoritate publică»,
astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, nu este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este
prevăzută deart. 2 alin.(1) pet. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările
şi completările ulterioare”. Menţionăm căîn art. 2 alin. (1) pet. 39 din Legea nr. 273/2006 noțiunea de
instituţii publice locale este prezentată ca o denumire generică „incluzând comunele, oraşele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şiserviciile publice din subor-
dinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora”. În moti-
varea acestei soluţii instanța supremă a reținut, printre alte considerente, şi următorul argument: „61. Dacă
din perspectiva dispoziţiilorart. 2 alin. (1) lit. b) din Legeanr. 554/2004,autorităţile publice, indiferent de
rangul acestora, inclusiv cele asimilate, urmează să acţioneze în regim de putere publică, pentru satisfa-
cerea unui interes public, Legea nr. 273/2006 cuprinde în categoria generică de „instituţii publice“ numai
anumite entități, adică unităţile administrativ-teritoriale, instituțiile şi serviciile publice din subordinea
acestora”.
i
de a emite acte administrative unilaterale, dintre care unele pot leza drepturi sau inte-
rese legitime publice sau private!.
Prin urmare, autoritatea publică care are calitatea de pârât în litigiul de contencios
administrativ trebuie să aibă capacitate de drept administrativ, constând în „aptitu-
dinea prevăzută de lege de a exercita prerogative de putere publică, prin emiterea de
acte administrative, în procesul de organizarea legii și de executare în concret a legii”?.
Acţiunea trebuie formulată şi împotriva autorităţii publice cu personalitate juridică, în
subordinea căreia se află autoritatea publică emitentă a actului atacat, atunci când se
solicită şi plata de despăgubiri”.
Având în vedere posibilitatea de a emite acte administrative prin delegație, legiui-
torul a asimilat autorităţilor publiceşi persoanele juridice de drept privat (asociaţiile,
fundaţiile, organizaţiile profesionale etc.) care, printr-o dispoziţie legală sau printr-o
autorizaţie dată de autoritatea administrativă competentă, au obținutstatutul de utilitate
publică sau prestează servicii publice, în regim de putere publică”. Cu privire la această
ultimă categorie, menționăm următoarele persoane juridice de drept privat împuternicite
prin lege să desfăşoare activităţi de interes public: Uniunea Naţională a Barourilor din
România, Uniunea Naţională a Notarilor Publici din România, Corpul Experţilor
Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, unitățile medicale private, instituțiile
de învăţământ superior privată.
Astfel cum s-a arătat anterior, poate avea calitatea de pârât într-un litigiu de con-
tencios administrativ şi un particular (persoană fizică sau persoană juridică) care este
beneficiar al actului atacat de persoana care se consideră vătămatăîntr-un drept al său
ori într-un interes legitim. În doctrină s-a exprimat opinia că nechemareaîn judecată a
beneficiarului actului atacat poate avea drept consecință inadmisibilitatea acțiunii în
anulare, cu excepția cazului în care acesta intervine în proces, printr-o cerere de inter-
venţie voluntară principală“. Modificarea art. 16! din Legea nr. 554/2004 prin dispo-
ziţiile Legii nr. 212/2018 clarificat această chestiune prin reglementarea introducerii
! D.C. Dragoș, op. cit., pp. 78-79; A. Trăilescu, A. Trăilescu, Legea contenciosului administrativ.
Comentarii şi explicaţii, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2017, p. 9.
2 C.-S. Săraru, op. cit., p. 464. De exemplu, în practica instanței supreme s-a reținut că „emitentul
actului supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ este o autoritate administra-
tivă descentralizată la nivel judeţean care, conform legii, îndeplineşte atribuţii, are capacitate de drept
administrativ şi, în consecință, are posibilitatea de a emite acte administrative în vederea executării ori a
organizării executării legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturijuridice. Înalta Curte apreciază că
este lipsită de relevanță împrejurarea că pârâta nu are personalitate juridică, atâta vreme cât are organe
proprii de conducere” (ICCJ, Decizia nr. 3776 din $ octombrie 2007, apud A. Iorgovan, L. Vișan,
AL.-S. Ciobanu, D.]. Pasăre, op. ciz., p. 224).
3 C.-S, Săraru, op. cit., p. 464.
*D. Apostol Tofan, op. cit., p. 161; I. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit., p. 498.
5 În doctrină s-a exprimat opinia conform căreia „universităţile particulare,în virtutea legii privind
aprobareaînfiinţării acestora, sunt autorități publice în sensulrestrâns altermenului, și nu autorități publice
asimilate”. A se vedea O. Puie, op. cit, p. 166.
& A. Trăilescu,op. cit., p. 307. În conformitate cu art. 61 alin. (2) din C. pr. civ., „intervenţia este prin-
cipală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedusjudecății sau un drept
strâns legat de acesta”.
în cauză a altor subiect de drept atunci când raportul juridic dedus judecății o impune.
În acest caz, instanţa de contencios administrativ va pune în discuţia părților necesitatea
introducerii în cauză a altei persoane,iar dacăniciuna dintre părți nusolicită acest lucru
şi instanța apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va
respinge cererea fărăa se pronunța în fond.
Legea nr. 554/2004 reglementează în cuprinsul art. 16 şi legitimarea procesuală
pasivă specială a funcţionarului care a contribuitla elaborarea, emiterea, adoptarea sau
încheierea actului administrativ ilegal sau care se face vinovat de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. Funcţionarul poate
avea calitatea de pârât doar în litigiile în care se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat, în cazul acţiunilor care au ca obiect în mod exclusiv anularea actului
cerereafiind inadmisibilă!.
Legea prevede dreptul persoanei acţionate în justiţie de a-l chema în garanție „pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze
actul” [art. 16 alin. (2)P.
Cu privire la aceste situații, încă din doctrina clasică s-a atras atenţia că prin
asemenea dispoziţii legale nu s-a urmărit„interesul particularilor, de a avea în faţa lor
cât mai multe persoane dela care ar putea obţine repararea prejudiciului cauzat, cât mai
cu seamă întărirea spiritului de legalitate al funcţionarilor, care vor ezita mai multsă ia
o măsurăilegală ştiindu-se personal expuşi la plata de daune'$.
$2. Condiţia vătămării unui drept sau a unui interes legitim
Din interpretarea dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, precum şi ale art. |
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă că actul administrativ nu poate fi atacat în lipsa
unei vătămări care trebuie să fie dovedită de reclamant după ce, mai întâi, a făcut
dovada existenţei dreptului sau a interesuluilegitim. În consecinţă, instanţele de conten-
cios administrativ nu sunt competente să soluţioneze cereri prin care se invocă „preju-
dicii virtuale sau abordări personale pur speculative, ca suport al actului de învestire a
instanţelorjudecătoreşti”?.
Prin drept subiectiv se înțelege o „prerogativă recunoscută de lege persoaneifizice
sau juridice, subiect activ al raportuluijuridic, de a pretinde subiectului pasiv să săvâr-
şească o anumită acţiune sau să se abţină de la săvârşirea unei acțiuni, putând recurge,
! D.C. Dragoș, op. cit., p. 299.

2 Această dispoziţie trebuie corelată cu art. 45 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici (republicată în M. Ot. nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulte-
rioare), conform căruia: „Funcţionarul public are dreptul să refuze,în scris şi motivat, îndeplinirea dispo-
ziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le considerăilegale. Dacă cel care a emis dispoziția o
formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este
vădit ilegală. Funcţionarul public are îndatorirea să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al persoanei
care a emis dispoziţia astfel de situații”.
la nevoie, la forța de constrângere a statului pentru asigurarea înfăptuirii conduitei

pretinse”. Drepturile şi obligaţiile sunt corelative, astfel că fiecărui drept subiectivîi
corespunde o anumită obligaţie din partea unei autorităţi, a unei persoane fizice sau a
unei persoanejuridice.
Legea nr. 554/2004 defineşte dreptul vătămat ca fiind „orice drept prevăzut de
Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ”[art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004].
Interesul legitim este o situație juridică anterioară dreptului subiectiv, pe care îl
prefigurează, până la apariţia dreptului („care apare ca virtualitate cu grad mare de
posibilitate, cu certitudine chiar”) fiind doar o chestiune de timp”. Interesullegitim este
o noțiune a dreptului substanțial, care poate fi ocrotit pe calea contenciosului admi-
nistrativ şi nu trebuie confundat cu interesuljuridic, în sensul de folos practic urmărit de
reclamant prin promovarea acțiunii, care este o condiţie de exercitare a dreptului la
acţiune în dreptul procesualcivil”.
Reglementarea posibilităţii de a sesiza instanța de contencios administrativ şi pe
temeiul vătămării unui interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act admi-
nistrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, a fost inspirată din
dreptul francez, ea neavând corespondent în legislaţia anterioară a contenciosului admi-
nistrativ românesc“. Din acest motiv, autorii din perioada interbelică au criticat această
tendință, arătând că „în dreptul român nu există şi nici nu a existat în general un asemenea
recurs judecătoresc întemeiat pe vătămarea unor interese”, iar contenciosul administrativ
românesc a fost întotdeauna „un contencios subiectiv, conflictele dintre particulari şi
administraţie, care puneau în cauză interesele particularilor vătămate prin acte ilegale,
fiind lăsate în sarcina Administraţiei spre rezolvare pe calea recursuluiierarhic”.
!T. Irinescu, Enciclopedie juridică, vol. II, prefaţă de T. Toader, Casa Editorială Demiurg, Iași, 2006,
p. 152.
? A. lorgovan, op. cit. p. 562; 1. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit., p. 486.
* G. Bogasiu, op. cit. p. 51; O. Puie, op. cit., vol. L, p. 221.
* De exemplu, în doctrinainterbelică se menţiona că: „actele şi regulamentele administrative, care ne
vatămă un simplu interes, fără să aducăo atingere drepturilor noastre dobândite, sunt scoase din compe-
tenţaatât a tribunalelor ordinare, cât și a tribunalelor administrative, administrația având în privinţă-le
după principiul separațiunii administraţiei dejustiţie o putere discreţionară şi necontrolabilă. Nimeni nu ne
opreşte fireşte să ne plângem la administraţia superioară (la ministerul respectiv) când e vorba de un act
administrativ, care ne tulbură un simplu interes, dar o asemenea tânguire este un recursierarhic, un recurs
în graţie, o acţiune anumeregulată şi organizată de lege. Actele administrative vătămătoare de un simplu
interes, cu alte cuvinte, sunt supuse numai controlului administrației” (C. Hamangiu, R. Hutschneker,
G. luliu, op. cit.,p.471).
5 C.G. Rarincescu, op. cit., p. 225. Menţionăm că, având în vederejurisprudenţa Curţii de Casaţie în
sensul interpretării într-un sens larg a noțiunii de drept subiectiv, același autor s-a văzut nevoit să-şi
nuanțeze interpretareaîn sensul următor: „Deşi atunci când este vorba de un recurs prin care reclamantul
cere numai anularea unui act administrativ ilegal sunt pentru o interpretare cât mailargă a noțiunii de drept
vătămat care să se apropie chiar de interesele directe și personale din sistemul francez, pentru ca în modul
acesta posibilitatea reprimării ilegalităţilor să fie cât mai mare, totuşi nu se poate merge cu interpretarea
până acolo încât să se declarecă prin cuvântul drept putem chiar înțelegeșiinteresele directe și personale”
(ibidem, p. 228).
În doctrina actuală s-a păstrat acest curent sceptic privind utilitatea introducerii în
legislaţie a noţiunii de interes legitim, considerându-se că „era mult mai simplu să se
opereze doar cu noţiunea de drept subiectiv, în formelesale — prezent,viitor, eventual
sau virtual —, decât să se recurgăla această noțiune, bulversantăatât pentru doctrină, cât
şi pentru practica judiciară”!.
Interesul legitim poate fi atât public, cât şi privat, ambele noțiuni fiind definite de
Legea nr. 554/2004. Interesul legitim public reprezintă „interesul care vizează ordinea
de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăților şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei
autorităților publice” [art. 2 alin. (1) lit. n) din Legeanr. 554/2004]. Succesiunea acestor
noţiuni nu este întâmplătoare, deoarece „ea rezultă din art. 1 alin. (3) al Constituţiei,
unde se menţionează, mai întâi, caracterul statului român de a fi un stat de dreptşi,
apoi, caracterul acestuia de a fi un stat democratic”. Prin sintagma „satisfacerea
nevoilor comunitare” sunt avute în vedere „necesitățile sociale, care reclamă restruc-
turări ale organizării administraţiei publice, perfecționări ale sistemului de servicii
publice de la nivelul localităţilor”, iar menţionarea „competenţei autorităților publice”
este necesară deoarece exercitarea acesteia, adică a drepturilor şi obligaţiilor în regim
de putere publică,este o problemă de ordine publică”.
Interesul legitim privat constă în „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită,
în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat” [art. 2
alin. (1) lit. p) din Legeanr. 554/2004].
Acţiunea pentru apărarea unui interes legitim public se poate face doar în cadrul
unui contencios obiectiv. În acest sens, art. 8 alin. (1?) din Legea nr. 554/2004 prevede
că „acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect
numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau unalt înscris,
respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor
de întârziere sau a amenzii”. Atunci când sunt introduse de autoritățile publice, aceste
acțiuni nu mai pot fi retrase, cu excepţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru
apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanelefizice sau
juridice de drept privat”.
Ocrotirea unui interes legitim privat se face în cadrul contenciosului subiectiv. În
cazul persoanelorfizice sau al persoanelor juridice de drept privat,acţiunea prin care se
invocă apărarea interesului legitim privat reprezintă regula. Pentru apărarea interesului
legitim public aceste persoane pot formula capete de cerere doar în subsidiar, „în
măsura în care vătămareainteresului legitim public decurgelogic din încălcarea dreptului
subiectiv sau a interesului legitim privat”[art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004].
Prin această reglementare s-a eliminat posibilitatea introducerii unor acțiuni
populare intentate de persoanele fizice sau juridice de drept privat care, neputând să
: D.C. Dragoş, op. cit., p. 136.

? A. lorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 95,
3 Ibidem, pp. 96-97.
+ Art. 28 alin. (3) din Legeanr. 554/2004.
justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau a unuiinteres
legitim privat, îşi întemeiază acțiunea numai pe vătămarea unui interes public. Cu
privire la această situaţie, încă din doctrinainterbelică au fost subliniate următoarele:
„controlul jurisdicțional este pus în mişcare de particularul lezat. Aceasta întrucât
acțiunea în contencios, oricât ar interesa ordinea socială, nu are totuşi caracterul unei
acțiuni populare. Particularul nu devine un agent de control al legalităţii actelor
administrative, decât în măsura în careeleîl privesc”.
În doctrină au fost evidenţiate următoarele trăsături ale interesuluilegitim”: a) inte-
resul legitim poate fi atât material, cât și moral; b) interesul legitim trebuie să fie
personal, fără a fi în mod necesar şi exclusiv; c) interesul invocat trebuie să fie suficient
de important pentru justifica acţiunea reclamantului, fapt ce rămâne la aprecierea
judecătorului.
$3. Existenţa unui act administrativ sau a unuirefuz nejustificat de a

satisface o cerere privitoare la un drept sau la uninteres legitim
Instanța de contencios administrativ nu este competentă să soluţioneze toate

litigiile care implică o autoritate publică, ci doar litigiile care privesc acte administrative
tipice sau asimilate. Actele juridice care dau naştere, modifică sausting raporturi aparți-
nândaltor ramuri de drept (dreptul constituțional, dreptulcivil, dreptul muncii etc.) nu
sunt acte administrative şi, în consecință, instanța de contencios administrativ nu este
competentă să se pronunțe cu privire la legalitatea lor. De exemplu, dispoziţia prima-
rului de desfacere a contractului individual de muncă al unei persoane angajate în
cadrul aparatului propriu de specialitate poate fi contestată pe calea procedurală proprie
litigiilor de muncă,şi nu pe ceaa litigiilor de contencios administrativ.
În sensul Legii nr. 554/2004, actul administrativ este „actul unilateral cu caracter
individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în
vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice” [art. 2 alin. (1) lit. c) din Legeanr. 554/2004].
Prin art. 2 alin.(1) lit. c!) au fost asimilate actelor administrativeşi „contractele înche-
iate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile
publice”, cu posibilitatea ca prin legi speciale să fie prevăzute „şi alte categorii de con-
tracte administrative”.
! C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. uliu, op. cit., p. 467. În același sens, un alt autor a atras atenţia
asupra necesităţii ca „acțiuneasă prezinte pentru reclamantun interes tras din violațiunea unui drept, care
acțiunea să aducă acestuia un oarece avantaj sau profit personal și să nu se mărginescă numaila o decla-
rațiune de principii care nui-ar putea aducenici un folos. (...) Cu bună dreptate, dreptul modern cere înde-
plinirea acestor condițiuni pentru a asigura seriozitatea acţiunilor şi pentru a nu îngădui ca pârâtul, fie
particular,fie organ administrativ,să fie purtatîn faţa instanţelor fără vreun motiv serios, numai din spirit
de răzbunare sau şicană”(C.G. Rarincescu, op. cit., p. 242).
21. Rîciu, op. cit., p. 232.
Ilegalitatea actului administrativ poate constaîn violarea unor dispoziţii legale sau
în comiterea unui exces de putere de către autoritatea publică emitentă. Prin exces de
putere se înțelege „exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încăl-
carea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi liber-
tăților cetăţenilor”[art. 2 alin. (1) lit. n) din Legeanr. 554/2004].
Actele administrative individuale trebuie delimitate de alte înscrisuri care emană de
la autoritatea publică care reprezintă operaţiuni administrative şi care nu pot face obiect
al acțiunii directe la instanţa de contencios administrativ. De regulă, intră în categoria
operaţiunilor administrative care nu produc efecte juridice prin ele însele înscrisuri
precum: adresele, certificatele, circularele, adeverințele, avizele, comunicările!. De
exemplu, în legătură cu avizele, în practica judiciară s-a reținut că: „avizul nu este un
act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci un act
pregătitor, care nu poate fi atacat de sine stătător. Legea prevede necesitatea întocmirii
lui, anterior emiterii actului administrativ, însă legiuitorul nureglementează posibi-
litatea atacării lui separat de actul administrativ în considerarea căruia este emis. Este
irelevant faptul că avizul poate fi facultativ, consultativ sau conform, chiar dacă ultimul
trebuie avut în vedere, în mod obligatoriu, de către autoritatea publică ce urmează să
adopte sau să emită actul administrativ. De altfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are
o jurisprudenţă constantă în a considera că actele preparatorii, indiferent de caracterul
lor, nu au calitatea de acte administrative, conform Legii nr. 554/2004 şi, ca urmare,
nu pot fi atacate separat de actele administrative pe care le fundamentează. Pe cale
de consecință, acțiunea în anularea avizului apare ca inadmisibilă în contencios
administrativ2.
Activitatea de departajare a actelor administrative de operaţiunile administrative
este uneori dificilă” deoarece natura juridică a unuiînscris aparținând unei autorități
publice nu se determină exclusiv pe baza denumirii acestuia, ci avândîn vedere dacă
manifestarea de voinţă este producătoare sau nu de efecte juridice“. De exemplu, s-a
arătat că „un certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra unuiteren aferent
construcțiilor unei societăți comerciale, emis în temeiul H.G. nr. 834/1991, este un act
administrativ, întrucât, deşi poartă denumireade certificat, el a dat naştere unui drept de
proprietate”5. De asemenea, „comunicarea emisă de organele deconcentrate ale
Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale este un act administrativ de autoritate, calificare
justificată de conţinutul acesteia — diminuareasalariului unuifuncționar public”.
!R.N. Petrescu, op. cit., p. 448.

2 ICCJ, Decizia nr. 4281 din 30 noiembrie 2006, apud A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu,
D.]. Pasăre, op. cit, p. 50.
3 Într-o amplă analiză a contenciosului administrativ realizată la puţină vremede laintrareaîn vigoare
a Legii nr. 554/2004 s-a recunoscut această dificultate, dar s-a subliniat că judecătorul are „suficiente
elemente de doctrină, dar şi de ordin legislativ, plecând, fireşte, de la litera şi spiritul Constituţiei”. A se
vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 528.
+ C.-S. Săraru, op. cit., p. 470.
5 A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cif., p. 34.
* D.C. Dragoș, op. cit., p. 94.
În doctrină s-a exprimat opinia că aprecierea generală a tuturor actelor sau opera-
țiunilor administrative prealabile emiterii actului administrativ ca nefiind producătoare
de efecte juridice prin ele însele,şi, în consecință, că nu pot fi atacate în contenciosul
administrativ în lipsa actului administrativ final, este excesivă. S-a subliniat astfel
existența unor„acte sau operațiuni administrative pregătitoare emiterii actului adminis-
trativ final prin care suntlezate drepturi subiective sau interese legitime şi cărora legea
le conferă calitatea de acte administrative care pot fi atacate direct în contencios
administrativ, şi nu doar odată cu actul administrativ final”!. Spre exemplificare au fost
indicate „actele pregătitoare care constituie acte-condiţie, de sine stătătoare, producă-
toare de efecte juridice, întrunind toate caracteristicile unui act administrativ, care nu
sunt exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ”, precum propu-
nerea consiliului local de respingerea atribuirii în proprietate a unorterenuri proprietate
de stat prin ordin al prefectului?.
În sprijinul acestei opinii poate fi invocată și Decizia nr. 25/2017 a ICCJ — Completul
competent să judece recursul în interesul legii” —, prin care s-a admis recursul în
interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă ICCJ şi
s-a stabilit că „în interpretarea şi aplicareaart. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea
nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, raportat laart.2 alin. (1) lit. c) şi art.8 alin. (1)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra
certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conține .
alte limitări”.
Certificatul de urbanism este calificat, în mod expres, de Legea nr. 50/1991“ şi,
respectiv, de Legea nr. 350/20015, cafiind un „act de informare” prin care autorităţile
administraţiei publice locale fac cunoscute regimuljuridic, economic şi tehnic al imo-
bilelor şi stabilesc condiţiile necesare pentru ridicarea unei construcţii sau pentru o
operaţiune imobiliară.
Având în vedere aceste dispoziţii legale, majoritatea autorilor au încadrat certificatul
de urbanism în categoria operaţiunilor administrative, el putând face obiect al controlului
' O. Puie, op.cit, vol. |, p. 296.

> Ibidem.
* ICCJ, Decizia nr. 25/2017 — Completul competent să judece recursul în interesul legii — referitoare
la interpretarea şi aplicarea art. 6 alin. (1) şiart. 7 alin. (1) din Legeanr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în
M. Of. nr. 194 din 2 martie 2018.
* Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în M. Of.
nr. 933 din 13 octombrie 2004,cu modificările şi completările ulterioare.
* Legeanr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în M. Of, nr. 373 din
10 iulie 2001, cu modificările şi completările ulterioare.
* Pentru detalii referitoare la natura juridică a certificatului de urbanism şi implicaţiile Deciziei
nr. 25/2017 a ICC] cu privire la efectele juridice ale operațiunilor administrative, a se vedea D.C. Mâţă,
Administrative operations concept. Classification. Legaleffects... pp. 52-54.
judecătoresc pe calea contenciosului administrativ doar odată cu actul administrativ la

baza căruia stăl. Alte opinii s-au exprimat în sensul considerăriicertificatului de urbanism
drept un „act administrativ premergător autorizaţiei de construire”? sau un „act admi-
nistrativ autonom, cu care începe procedura de autorizare a executării construcţiilor,
eliberat pentru executarea lucrărilor de construcție, în scopul obținerii, ca act final, a
autorizaţiei de construire”.
Diversitatea de opinii cu privirela natura juridicăa certificatului de urbanism poate
fi identificată şi în practica instanțelor de contencios administrativ, unele instanţe
considerând căel nu are însuşirile unui act administrativ şi nu poate fi atacat pe calea
contenciosului administrativ, altele apreciind în sensul admisibilităţii acţiunii de conten-
cios administrativ atunci când prin certificatul de urbanism se instituie restricția de a
construi sau alte limitări.
Prin Decizia nr. 25/2017 a ICCJ — Completul competent să judece recursul în inte-
resul legii —, instanța supremă a considerat corectă această din urmă interpretare. În
considerentele acestei hotărâri s-a reținut că „dacă s-ar acceptainterpretarea contrară, în
sensul că certificatul de urbanism nu poate fi cenzurat decât în cadrul unei acţiuni
formulate împotriva autorizaţiei de construire, ar urmaca, în situaţia în care o astfel de
autorizaţie nu se mai emite tocmai datorită interdicției de construire stabilite prin
certificat, acest act să nu mai poatăfi supus în niciun mod controlului de legalitate, iar
solicitantul să fie obligat să suporte limitările referitoare la folosința dreptului său de
proprietate, fără a i se recunoaşte dreptul de acces la o instanţă de judecată”. Totodată,
s-a arătat că atunci când certificatul de urbanism nu maieste susceptibil de fi urmat de
emiterea unei autorizații de construire, prin interdicția de construire sau prin limitările
pe care le conţine, acesta dobândeşte caracteristicile unui veritabil act administrativ:
„nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul
actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a
drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respec-
tivul certificat de urbanism”. În consecință, acţiunea în anulare formulată în mod
exclusiv împotriva unui astfel de certificat de urbanism este admisibilă, deoarece el are
caracteristicile unui act administrativ individual”.
RR. Bischin, Certificatul de urbanism, act administrativ sau act de informare?, Ed. C.H. Beck,
2 R.A. Moldoveanu, Certificatul de urbanism, în Dreptulnr. 8/2009,p. 120.
5 M. Duţu, Despre natura şi regimuljuridic ale certificatului de urbanism. Pe marginea unei decizii
a Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie, pronunţate în soluţionarea unui recurs în interesul legii (nr. 25 din 6
noiembrie 2017), în Dreptul nr. 5/2018,p. 116.
4 Cu privire la aceste considerente şi la aspectul că ele au lămurit problema de drept privind natura
juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperaţional, a se vedea Decizia nr. 13/2018 a ICCJ
— Completul pentru dezlegarea unorchestiuni de drept —, referitoare la pronunțareaunei hotărâri prealabile
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: natura juridică a certificatului de urbanism şi în ce măsură
certificatul de urbanism emis în scop preoperaţional poate fi cenzuratde instanță, sub aspectullegalităţii, în
lipsa uneisolicitări exprese a părții interesate, publicată în M. Of. nr. 432 din 22 mai 2018.
În conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legeanr. 554/2004, instanța de contencios

administrativ este competentă să se pronunţe şi asupra legalității operațiunilor adminis-
trative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, cu excepția situaţiei în care
acțiunea este introdusă de autoritatea publică emitentă a unui act administrativ
unilateral nelegal. Cu privire la această posibilitate, autorii din doctrina interbelică au
subliniat că, în baza principiilor de organizare ale contenciosului administrativ, instanța
„are dreptul de a cunoaşte nu numai actul atacat, ci întreg dosarul afacerii, deci toate
faptele şi actele administrative care au condus la emiterea actului administrativ de
autoritate”!.
Se asimilează unui act administrativ refuzul de efectuare a unei operațiuni adminis-
trative, astfel că instanţa poate obliga autoritatea emitentă să efectueze o anumită opera-
țiune administrativă. În acest sens,s-a subliniat că operațiunea administrativă constituie o
formă procedurală prealabilă emiterii unui act administrativ, iar refuzul indeplinirii unei
astfel de operaţiuni conduce implicit la imposibilitatea emiterii actului administrativ?.
În majoritatea cazurilor actele administrative atacate sunt acte individuale deoarece
prin acesttip de acte se vatămă un drept sau un interes legitim al unei persoane fizice
sau juridice.
Cu privire la contractele administrative, Legea nr. 554/2004 prevede că „instanța
de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de
încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui
contract administrativ”. .
În condiţiile art. 6 din Legea nr. 554/2004, potfi atacate la instanța de contencios
administrativ şi actele administrativ-jurisdicţionale.
Din perspectiva posibilităţii de a forma obiectul acțiunii direct la instanța de
contencios administrativ, legiuitorul a asimilat actului administrativ tipic şi două fapte
juridice ale autorităţilor publice: faptul de a refuza nejustificat rezolvarea unei cereri
referitoare la un drept sau la uninteres legitim şi faptul de nu răspundesolicitantului în
termenul legalS. Ambele sunt activităţi ilegale ale administraţiei publice care dau
naştere la dreptul persoanei vătămate de a intenta o acțiune prin care să solicite obli-
garea autorității publice la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui înscris sau
1 C, Hamangiu, R. Hutschneker, G. luliu, op. ciz., p. 1016.

3 Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. A se vedea și supra Partea 1, Capitolul V, Secţiunea a 2-a,
$7 — Soluţionarealitigiilor privind contractul administrativ.
4 Pentru detalii, a se vedea supra, Partea a III-a, Capitolul 1, Secţiunea a 5-a.
5 Din punct de vedere istoric, Legeadin 1905 a reglementat pentru prima dată (după model francez)
„refuzul Administraţiunei de a rezolva cererea”. Această expresie a fost preluată şi de Legea din 1912, dar
prin Legea din 1925 s-a optat pentru formula „reaua-voinţă a Administraţiunei de a rezolva cererea”. Cu
privire la această situaţie,s-a atras atenţia că „refuzul constă dintr-un simplu fapt material, uşor de dovedit,
în timp ce reaua-voinţă constituie expresia unei atitudini, a unei motivații de ordin psihologic «a agenţilor
care lucrează în numele organelor administrative», ceea ce poate fi dovedit foarte greu”. A se vedea
A. Iorgovan, op. cit., p. 537.
efectuarea unei anumite operaţiuni administrative, precum şi plata de despăgubiri

pentru repararea prejudiciului!.
Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă nesatisfacerea unor pretenții
juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor fizice sau
juridice?. Dreptul recunoscut de lege la care se referă cererea trebuie să intre în conți-
nutul unui raport de drept public,şi nual unui raport de dreptcivil”. Refuzul nejustificat
presupune existența unei comunicări exprese a poziţiei autorității publice care, deşi are
obligaţia de a face ceea ce i se solicită de către un particular, refuză în mod explicit
realizarea acestui demers“.
Refuzul nejustificat poate avea două forme: a) refuzul nejustificat procesual, repre-
zentând refuzul de a răspunde motivat la cererea cetățeanului; b) refuzul nejustificat
substanţial, adică refuzulde a rezolvafavorabil cererea cetățeanului.
Legiuitorul a asimilat situaţia refuzului nejustificat de a soluţionao cerere unui act
administrativ unilateral şi a definit-o ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere,
a voinţei de a nu rezolvacererea unei persoane”. Totodată, a asimilat refuzului nejus-
tificat şi „nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării
favorabile a cererii sau, după caz,a plângerii prealabile” [art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea
nr. 554/2004].
O altă variantă a refuzului organului administraţiei publice de a rezolva cererea
unei persoane este reprezentată de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri,
respectiv „faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 dezile de la înre-
gistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen” [art. 2 alin. (1) lit. h) din
Legeanr. 554/2004]. În această situaţie, denumită în doctrină tăcerea administrației
sau făcere administrativă”, autoritatea publică nu dăniciun răspuns față de cererea unei
persoane, astfel că „particularul nu se mai găseşte în fața unui act de autoritate, întrucât
lipseşte declaraţia de voință a Administraţiei, ci în faţa unei atitudini, a cărei inter-
pretare este foarte dificilă”*.
Lipsa răspunsului poate viza două situaţii distincte: a) lipsa unui răspuns în
termenul de soluţionare a cererii inițiale adresate unei autorități publice; b) lipsa unui
răspuns în termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil adresat autorităţii
publice emitente a actului administrativ ilegal sau celei ierarhic superioare”.
Într-o altă opinie, nu se poate asimila tăcerea administrativă cu nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, deoarece„tăcerea administrativă semnifică faptul că auto-
ritatea publică nu face nicio comunicare petiţionarului, pe când nesoluţionarea în

2 A, Trăilescu, op. ci., p. 313.
+B.L. Cătană, op. cit., pp. 313-314.
5 A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.]. Pasăre, op. cit., p. 87.
*D. Apostol Tofan, op. cit., p. 142.
7]. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 487.
” D.C. Dragoş, op. cit., p. 94.
termenul legala cererii semnifică, după cum rezultă şi din conceptualizarea legală a
acestei noțiuni [art. 2 alin. (1) lit. h)], doar faptul de a nu răspunde solicitantului în
termen de 30 dezile dela înregistrarea cererii, ipoteză în care autoritatea publică poate
răspundesolicitantului, dar cu depăşirea termenului legal de 30 dezile, iar acesta poate
invoca vătămarea unui drept sau interes legitim doar prin faptul că a primit răspunsul cu
depășirea termenului, şi nu prin lipsaoricărui răspunsla cererea sa”!.
În doctrină s-a subliniat că „în cazul făcerii administrației, instanța va intra în
analiza fondului cererii şi, dacă e întemeiată, va obliga organul administrativ să o
satisfacă, şi nu doarsă răspundă solicitantuluiîn sens afirmativ sau negativ'?.
$4. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile
Procedura administrativă prealabilă este una dintre condiţiile obligatorii pentru

promovarea acțiunii în contencios administrativ. Scopul acestei proceduri, numită şi
recurs administrativ, este de a oferi „emitentului actului posibilitatea de a-și reanaliza
actul pe cale administrativă, cu evitarea unui litigiu ce poatefi costisitor în timp şi bani
atât pentru emitent, cât şi pentru persoana vătămată”?. Recursul administrativ se funda-
mentează pe dreptul de petiționare, dar nu se confundă cu simplele cereri adresate
administraţiei, deoarece el presupune deja un litigiu prin care se contestă o decizie
explicită sau implicită a organului administrativ“.
Reglementarea recursului administrativ a fost apreciată pozitiv şi în practica
judiciară, deoarece „instituie o cale mai rapidă de stabilire a legalităţii, având ca scop
atât protecția autorităţii publice emitente care, prin repararea eventualelorerori săvârşite
cu ocazia emiterii actului, poate evita chemarea sa în judecată în calitate de pârât,
suportarea unor cheltuieli suplimentare ori plata unor daune mai mari și chiar lezarea
prestigiului său prin pierderea unui proces public, cât şi pe cea a particularului care are
posibilitatea dea obţine anulareaactului printr-o procedură administrativă mai simplă şi
scutită detaxă de timbru”.
În legislaţie şi în doctrină se folosesc mai multe denumiri pentru această noţiune:
„procedura administrativă prealabilă”; „plângerea prealabilă”; „recursul administrativ
prealabil”. Cu privire la această aparentă nesincronizare terminologică, s-a subliniat că
toate aceste sintagme „se referă, indiferent de formularea utilizată, la recursul admi-
nistrativ, pe care orice persoană lezată într-un drept sau interes legitim este obligată să îl
exercite în fața autorității emitente sau a celei ierarhic superioare, înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ”,
! O. Puie, op.cit, vol. L, p. 335.

3E.L. Cătană, op. cit, p. 331.
* D.C. Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ... pp. 1-8.
5 ICCJ, Decizia nr. 1912 din 3 aprilie 2007, apud A. lorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre,
op. cil., p. 180.
$0. Puie, op. cif., vol. |, p. 42.
Procedura administrativă prealabilă se poate realiza la nivelul organului admi-

nistrativ emitent (recursul grațios) sau la nivelul organului administrativ ierarhic supe-
rior (recursul ierarhic). Recursul grațios este obligatoriu atunci când organul admi-
nistrativ emitent este autonom (Guvernul, autorităţile administraţiei publice centrale
autonome, autorităţile administraţiei publice locale), în celelalte cazuri persoana
vătămată având posibilitatea de a opta între recursul grațios şi recursulierarhic!. De
asemenea, se pot exercita, concomitent sau succesiv, ambele forme de recurs admi-
nistrativ, dar, în acest caz, termenul de sesizare a instanţei curge din momentul primirii
primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns?.
Avantajul incontestabil al recursului administrativ în comparaţie cu acțiunea în
anulare la instanța de contencios administrativ este dat de faptul că în prima situaţie pot
fi invocate, respectiv analizate, atât motivele de ilegalitate ale actului administrativ, cât
şi motivele de inoportunitate ale acestuia”.
În conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă
reprezintă „cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic
superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau
normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”.
Procedura plângerii prealabile este reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea
nr. 554/2004,textul actual cunoscând importante modificări prin dispoziţiile art. 1 pct. 5
din Legea nr. 212/2018.
În cazul actelor administrative individuale, art. 7 alin. (1) teza 1 din Legea
nr. 554/2004 prevede că „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ
competente, persoanacare se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite
autorităţii publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte,
a acestuia”.
Cu privire la regimul juridic al termenului de 30 de zile de la data comunicării
actului în care trebuie formulată plângerea administrativă prealabilă, în doctrină s-a
afirmat că „termenul de 30 de zile este un termen de recomandare, nu însă fără
consecinţe juridice, depăşirea termenului, fără să fie motivată temeinic, poate conduce
la o soluţie a autorităţii administrative de respingere a plângerii prealabile administra-
tive”*. Această opinie a fost primită cu rezerve sau a fost criticată pe considerentul că
„termenele de introducere a recursului administrativ nu potfi calificate drept termene
de recomandare, întrucât depăşirea fără motive temeinice a acestora atrage inadmi-
sibilitatea acţiunii la instanța de contencios administrativ”5. Totodată, s-a subliniat că
„nu ar maiaveanicio rațiune instituirea termenului de 6 luni catermen de prescripţie,
!R.N. Petrescu, op. cit, p. 465; A. Trăilescu, op. cit., p. 314.

2 G. Bogasiu, op. cit. p. 245.
D.C. Dragoş, op. cit., p. 52.
* A,Iorgovan, op. cit., p. 589.
5 O. Puie, op. cit., vol. |, p. 128.
dacă procedura prealabilă ar puteafi îndeplinită oricând, fără a interveni sancţiunea

tardivității plângerii şi, respectiv, a inadmisibilităţii acţiunii în contenciosul admi-
nistrativ”!.
Alţi autori au calificat termenul de 30 de zile pentru introducerea plângerii admi-
nistrative prealabile fie ca un termen de decădere?, fie ca unul de prescripţie?.
În susținerea acestei din urmă opinii, la care achiesăm, au fost invocate și prevederile
art. 2.547 C. civ., potrivit cărora „dacă din lege sau din convenţia părţilor nu rezultăîn
mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt aplicabile regulile de la
prescripţie”.
Plângerea prealabilă formulată în termen de 30 dezile de la comunicarea actului
administrativ se soluţionează de organul emitent sau organul ierarhic superior într-un
termen de 30 dezile de la înregistrarea cererii”.
Legea nr. 554/2004 permite persoanei vătămate, destinataral actului, pentru motive
temeinice, să introducă plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale,
şi peste termenul de 30 de zile de la data comunicării, dar nu maitârziu de 6 luni de la
data emiterii actului:.
Avându-se în vedere „raţiunea defi a contenciosului administrativ, desprinsă din
litera şi spiritul Constituţiei”, în doctrină s-a subliniat necesitatea interpretării într-un
sens larg a sintagmei „motive temeinice”. Din această perspectivă, trebuie avute în
vedere atât situaţiile de ordin subiectiv (plecarea din localitate, starea de boală,
evenimente de familie, implicarea în proiecte profesionale care nu suferă amânare), cât
şi cele de ordin obiectiv (culpa administraţiei).
Termenul de 6 luni este calificat în mod expres de lege ca fiind termen de
prescripţie”.
Legea nr. 554/2004 reglementează și posibilitatea introducerii plângerii prealabile
și de către o altă persoană decât destinatarul actului administrativ cu caracter individual,
sub condiția dea fi vătămatîntr-un drept sau interes legitim prin acest act. În acest caz,
plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 30 de zile din momentul în
care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conţinutul actului. Legiui-
torul a recunoscut și terțului vătămat într-un drept sau interes legitim printr-un act
administrativ individual posibilitatea ca, pentru motive temeinice, să poată formula
plângerea prealabilă şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la
data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Art. 7 alin. (3) teza
! A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 178.

2 1. Riciu, op. cit, p. 217; D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi expli-
cații..., p. 229.
3 RN. Petrescu, op. cit., p. 466; A. Trăilescu, op. cit., p. 318; C.-S. Săraru, op. cit, p.487.
* Art, 7 alin. (4) din Legeanr. 554/2004.
5 Art. 7 alin.(1) teza finală din Legea nr. 554/2004.
“ A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre,op. ciz., p. 173.
” Art. 7 alin. (3) tezafinală din Legeanr. 554/2004.
$ Art. 7 alin. (3) din Legeanr. 554/2004.
finală din Legeanr. 554/2004 califică în mod expresşi acest termen de 6 lunica fiind
termen de prescripţie!.
Persoana vătămată într-un drept sau interes legitim are posibilitatea de a opta între
procedura plângerii prealabile şi procedura administrativ-jurisdicțională. În acest
sens, Legea nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile legale privind procedura plângerii
prealabile cu privire la actul administrativ individual vătămător „sunt aplicabile şi în
ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea
nu a optat pentru aceasta” [art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004]. Dacă persoana inte-
resată nu a optat pentru procedura administrativ-jurisdicţională, are obligaţia de a intro-
duce plângereaprealabilă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului.
În cazul actelor administrative cu caracter normativ, plângerea prealabilă poate
fi formulată oricând?. Această soluţie a fost explicată prin rațiuni de ordine publică,
pentru a le pune în concordanță cu dispoziţia legală privind posibilitatea introducerii
oricând a acţiunii directe faţă de actele administrative normative, precum şi pentru a
scoate în evidenţă principiul conform căruia actele administrative normative sunt
întotdeaunarevocabile;.
Introducerea plângerii prealabile este obligatorie şi în cazul acţiunilor care au ca
obiect contractele administrative. Având în vedere că aceste acte administrative sunt
bilaterale, legiuitorul a prevăzut condiţii speciale sub aspectul termenului în care se
poate introduce plângerea prealabilă şi a momentului de la care termenul începe să
curgă. Potrivit art. 7 alin. (6) din Legeanr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin
dispoziţiile art. I pet. 6-7 din Legea nr. 212/2018, plângereaprealabilă în cazul acţiunilor
! Precizăm că în reglementareaanterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2008, în legătură cu

aplicabilitatea termenului de prescripţie de 6 luni de la data emiterii actului, prevăzut deart. 7 alin. (7) din
Legeanr. 554/2004, şi pentru situaţia introducerii plângerii de către terțul vătămat, Curtea Constituţională
a stabilit că textul legal este neconstituţional „în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii
actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoanavătămată într-un drept al său sauîntr-uninteres
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept” [Decizia Curţii
Constituţionale nr. 797/2007referitoare la excepția de neconstituţionalitate a dispoziţiilorart.7 alin. (3) şi (7)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 707 din 19 octombrie 2007 şi
rectificată în M. Of. nr. 751 din 6 noiembrie 2007].
În motivarea acestei soluţii, instanța de contencios constituţional a reţinut că: „actul administrativ
unilateral cu caracter individual nu este opozabilterţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel
încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşteexistența de la data emiterii lui. Acest act este adusla
cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare. Aşa fiind, terții persoane vătămate într-un dreptal lor
sau într-un interes legitim se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaşte existența unui act admi-
nistrativ adresat altui subiect de drept. Întrucât dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 condiționează îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea
plângerii prealabile de către persoana vătămată, alta decât destinatarulactului administrativ atacat, într-un
termen de cel mult 6 luni de la data emiterii actului, este evident că accesulla instanță al acestor categorii
de persoaneeste practic blocat. Instanţade judecată va respinge cererea ca tardiv introdusă, în condițiile în
care reclamantul a luat cunoştinţă de existența actului ulterior prescrierii termenului de 6 luni de la data
emiterii acestuia”.
51. Rîciu, op. cit., p. 214.
care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va

începe să curgă: „a) de la data încheierii contractului, în cazullitigiilor legate de înche-
ierealui; b) de la data la care reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu maitârziu
de un an de la încheierea contractului”.
Prin această modificare legislativă s-a pus capăt disputelor teoretice şi jurispru-
denţiale privind legătura dintre procedura plângerii prealabile și concilierea în cazul
litigiilor comerciale, în condiţiile în care actualul Cod de procedură civilă, intrat în
vigoare la data de 15 februarie 2013, nu mai prevede o procedură prealabilă de conci-
liere pentru litigiile dintre profesionişti evaluabile în bani similară cu procedura con-
cilierii directe prevăzută deart. 720! C. pr. civ. anterior!.
Subliniem şi aspectul că textul art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a fost
remodelatîn funcție de competenţa actuală a instanței de contencios administrativ de a
soluţiona litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administra-
tiv, precum şi litigiile legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile
având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din execu-
tarea contractelor administrative sunt de competența instanţelor civile, nefiind obliga-
torie îndeplinirea procedurii prealabile?.
Sancţiunea neexercitării recursului administrativ diferă în funcţie de aspectul dacă
a expirat sau nu termenul de exercitare a plângerii prealabile. Atunci când acţiunea nu a
fost precedată de recursul administrativ, dar termenul de exercitare al acestuia nu a
expirat, acțiunea va fi respinsă ca prematură. În schimb, atunci când introducerea
' Având în vedere aceastăsituaţie, în doctrină s-a exprimat opinia că „asimilarea plângerii prealabile
în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative cu procedura concilierii în cazullitigiilor
comerciale este rămasă fără obiect în condiţiile noului Cod de procedură civilă” (C.-S. Săraru, op. cit,
p. 492). Absențaunei proceduri formale privind concilierea nu înlătura însă obligaţia realizării îndeplinirii
procedurii prealabile,termenul de 6 luni curgând de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă
sau de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile (V. Vedinaș, op. cit, p. 1%;
C. Grigoraș, op. cit., pp. 205-206; O. Puie, op. cit., vol. |, p. 619). În practica judiciară s-a consolidat opinia
că, în condiţiile nereglementării unei proceduri speciale de conciliere directă, „concilierea — ca modalitate
în care se realizează procedura administrativă prealabilă — rămâneobligatorie în materia contractelor admi-
nistrative, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legeanr. 554/2004. Întrucât nu mai există o regle-
mentare amănunțită cu privirela termene, condiții de fond şi formă, simpla corespondenţădintre părți este
de natură să facă dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile, termenele aplicabile fiind cele
prevăzute deart. 7 alin. (6) lit. a)-e) din Legea nr. 554/2004” [Minuta întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şifiscal de la ICCJși curțile
de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014, p. 10 (www.inm-lex.ro), apud E.L. Cătană, op. cit., p. 334].
* Anterior modificărilor aduse prin dispozițiile Legii nr. 212/2018, în cazul acțiunilor care aveau ca
obiect contracte administrative, plângerea prealabilătrebuia făcută într-un termen de 6 luni care începea să
curgăde la: „a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; b) de la data
modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre
părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data încălcării obligațiilor contractuale,
în cazullitigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirării duratei contractului sau, după
caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingereaobligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor
legate de încetarea contractului; €) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contrac-
tuale,în cazullitigiilor legate de interpretarea contractului”.
acțiunii nu a fost precedată de recursul administrativ şi acesta nu mai poate fi efectuat,

acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece lipseşte o condiţie de exercițiu a
acţiunii, obligatorie pentru declanşarea procedurii judiciare!.
În mod tradiţional, în doctrina şi jurisprudența românească s-a considerat că
excepția prin care se invocă lipsa procedurii prealabile este o excepție de fond,
peremptorie şi absolută, care poate fi invocată de către oricare dintre părți sau de
instanță din oficiu, atrăgând respingerea acţiunii ca inadmisibilă. Intrarea în vigoare a
Codului de procedură civilă, la data de 15 februarie 2013, a schimbat regimul juridical
excepţiei lipsei procedurii prealabile, în condiţiile în care acest act normativ prevede că
„neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin
întâmpinare, sub sancţiunea decăderii”[art. 193 alin. (2) C. pr. civ.].
În actualul cadru normativ, având în vedere că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 se
completează cu prevederile Codului de procedurăcivilă, acestea din urmăfiind norme
de aplicabilitate generală, conform art. 2 C. pr. civ., se consideră că excepția lipsei
procedurii prealabile este o excepţie de fond, peremptorieşi relativă. Singurulsubiect
susceptibil de a invoca în litigiul de contencios administrativ această excepție este
pârâtul, prin întâmpinare, iar lipsa întâmpinării, nedepunerea ei în termenul legal sau
neinvocarea excepţiei prin întâmpinare duce la decăderea pârâtului din exercitarea
dreptului de a invocaexcepțialipsei procedurii prealabile”.
În doctrină s-a exprimat opinia, rămasă însă minoritară, că intrarea în vigoare a
noului Cod de procedură civilă nu poate avea implicaţii asupra regimuluijuridic al
excepţiei lipsei procedurii prealabile, având în vedere faptul că normele dreptului
comun (Codul civil şi Codul de procedură civilă) nu se aplică în domeniul conten-
ciosului administrativ decât „în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul
raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte,şi persoanele vătămate în
drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte” [art. 28 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004]. Sub acest aspect, se apreciază că există o incompatibilitate „care
izvorăşte din raţiunile care au determinat consacrarea obligativităţii ei și care privesc
atât dreptul la o bună administrare, cât şi principiul revocabilităţii actelor administra-
tive, care a fost încorporat de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în corpul de
principii comune care trebuie să guverneze activitatea autorităților publice, atât naţio-
nale, cât şi europene”5.
11. Râciu, op. cit., p. 219; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 164; D.C. Dragoş, op. cit., p. 237. În acest
sens, în practica judiciară s-a subliniat că „în materia contenciosului administrativ, regula generală stabilită
de legiuitor prin art. 7 din Legea nr. 554/2004 este aceea că respectarea procedurii administrative prea-
labile reprezintă o condiţie de admisibilitate a acţiunii. Aşadar, în lipsa plângerii prealabile obligatorii,
acțiunea având ca obiect anularea unui act administrativ adresată direct instanței de contencios admi-
nistrativ este inadmisibilă” (ICCJ, Decizia nr. 3046 din 14 iunie 2007, apud A. Iorgovan, L. Vişan,
AL.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 182).
2 C. Grigoraş, op. cit., pp. 178-186; M. Ursuţa, Dreptul contravenţional şi procedura judiciară în
dreptul public. Actualitate şi perspective, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2018, pp. 133-135.
3 V. Vedinaș, Tratat teoretic şi practic de drept administrativ, vol. IL, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2018, p. 188. Pentru opinia că, şi în condiţiile noului Cod de procedurăcivilă, neîndeplinirea
Introducerea plângerii prealabile nu este obligatorie în următoarele situaţii

prevăzutedeart. 7 alin. (5) din Legeanr. 554/2004:
a) în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici!;
b) în cazul acţiunilor care privesc cererile persoanelor vătămateprin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe neconstituţionale;
c) în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi
revocate întrucâtau intratîn circuitulcivil şi au produsefecte juridice;
d) în cazul acțiunilor privind refuzul nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un intereslegitim;
e) în cazul acțiunilor privind nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referi-
toare la un drept sau la un interes legitim;
f) în cazul controlului legalităţii actelor administrative individuale pe cale indirectă
(excepţia de nelegalitate).
Alte excepții de la regula obligativităţii procedurii administrative prealabile potfi
stabilite prin legi speciale. De exemplu, menţionăm următoarele:
a) în cazul acţiunilor introduse de persoanele interesate împotriva hotărârilor de
validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali [art. 31! alin. (2) din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001];
b) în cazul acţiunilor introduse de primar împotriva ordinului prefectuluiprin care
ia act de încetarea mandatului primarului [art. 69 alin.(5) din Legeanr. 215/2001];
c) în cazulacţiunilor introduse de consilierii locali sau judeţeni împotriva hotă-
rârilor consiliului local, respectiv consiliului judeţean, prin care se constată încetarea de
drept a mandatului de consilier” [art. 9 alin. (4) din Legeanr. 393/2004 privind Statutul
aleşilorlocali];
d) în cazul acţiunilor introduse de persoanele care exercită funcția de viceprimar,
vicepreşedinteal Consiliului județean sau preşedinte al Consiliuluijudețean împotriva
hotărârilor prin care sunt sancționați cu diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp
de 1-3 lunisaueliberarea din funcţie [art. 70 din Legea nr. 393/2004];
e) în cazulacțiunilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor
cauzate în cadrul procedurii deatribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea
procedurii prealabile prevăzute de Legeanr. 554/2004 poate fi invocată „pe parcursul procesului, pe cale
de excepţie — de fond (pentru căeste în legătură cu condiţiile de exercitarea acțiuniicivile); peremptorie
sau dirimantă (tinde la respingereaacțiunii); absolută [este vorba despre o normă imperativă, aspect care
rezultăși din expresia folosităde legiuitor: «înainte de a se adresa instanței» (...)]”, a se vedea A. Vasile,
op. cit., p. 310.
! Pentru critica exceptării prefectului, Ministerului Public şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici de la obligativitatearecursului administrativ prealabil, a se vedea D.C. Dragoș,op. cit., p. 225.
” Cu excepţia hotărârilor prin care se constată încetarea mandatului de consilier în următoarele cazuri
prevăzute de Legea nr. 393/2004: demisie [art. 9 lit. a)]; incompatibilitate [art. 9 lit. b)]; condamnarea, prin
hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate [art. 9 lit. £)]; punerea sub
interdicție judecătorească [art. 9 lit. g)]; pierderea drepturilor electorale [art. 9 lit. h)].
contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de conce-

siune de lucrări şi concesiunede servicii [art. 53 alin. (1) şi (7) din Legeanr. 101/2016].
Introducerea plângerii prealabile nu este posibilă în cazul actelor administrative
irevocabile, deoarece organul administraţiei publice nu mai poate reveni asupra acestor
acte.
$5. Introducerea acţiunii.. Aîn termenul legal
Legea nr. 554/2004 stabileşte în cuprinsulart. 11 două categorii de termene în care

se poate introduce acţiunela instanța de contencios administrativ: un termen general de
prescripţie de6 luni şi un termen de decădere de un an.
Potrivit art. 11 alin. (1) din Lege, cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptuluipretins şi
repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsuluila plângerea prealabilă;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionarea cererii;
Cc) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data
expirării termenului legal de soluţionarea cererii;
d) data expirării termenului de 30 de zile, calculatde la comunicarea actului admi-
nistrativ emis în soluţionareafavorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile!.
Termenul de 6 lunireprezintă regula în materia introducerii acţiunilor la instanţa de
contencios administrativ şi este un termen de prescripție?.
Termenul de un an este prevăzut în art. 11 alin. (2) din Legeanr. 554/2004 ca
termen maxim în care este posibilă introducerea cererii în cazul actului administrativ
individual, indiferent că este un act administrativ tipic sau un act asimilat”. Termenul se
calculează de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă sau data introducerii
cererii, şi este permis doar pentru motive temeinice. Legiuitorul nu a definit ce înțelege
prin această expresie, astfel că rămâne la aprecierea exclusivă a judecătorului de con-
tencios administrativ temeinicia motivelor invocate, în funcție de împrejurările concrete
ale speţei“.
Termenul de un an este termen de decădere”.
! Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, art. || alin. (1) din Legea nr. 554/2004
prevedea şi o altă situație de la care începe să curgă termenul de 6 luni: „e) data încheierii
procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative”. Prin dispozi-
țiile art. I pct. 12 din Legea nr. 212/2018 fost abrogată lit. e) a alin. (1) al art. 11 din Legea nr. 554/2004.
Abrogarea a fost necesară în scopul corelării textului art. 1] cu prevederile art. 7 alin. (6) din Legea
nr. 554/2004, deşi observăm, cu surprindere, că legiuitorul a păstrat trimiterea la „data încheierii
procesului-verbal de conciliere”în cuprinsul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
> Art, 1] alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
4 [. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 499; G. Bogasiu, op. cit., p. 362.
5 Art. 1] alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Pentru critica tehnicii de calificare diferită a celor două ter-
mene, de 6 luni (prescripţie) şi 1 an (decădere), în condiţiile în care au „acelaşi efectjuridic, distingându-se
doar ordinea de aplicare şi condiţiile în careele pot fi folosite”, a se vedea D.C. Dragoș, op. ciz., p. 275.
Depăşirea acestor termene atrage respingerea acțiunii ca inadmisibilă din cauza

faptului că dreptul de a promova acțiuneaa fost prescris ori reclamantul a decăzut din
acest drept,în funcţie de natura termenului de care înțelege să se prevaleze!.
În situaţia în care procedura de soluționare a plângerii prealabile a fost suspendată,
iar termenul de un an fost depășit, acţiunea poate fi introdusă în termen de 6 lunide la
reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării terme-
nului legal de soluţionare, după caz?.
În cazulacţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul de introducere a acțiunii la
instanţa de contencios administrativ este, de regulă, de 6 luni şi se calculează de la data
când s-a cunoscut existenţa actului administrativ cu caracter individual. Şi pentru aceste
subiecte de sesizare a instanței este posibilă introducerea acţiunii şi după trecerea
termenului de 6 luni, în limita termenului de un an, dar tot pentru motive temeinice.
Potrivit art. 11 alin. (4) din Legeanr. 554/2004, „ordonanțele sau dispozițiile din
ordonanţe care se considerăa fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu
caracter normativ care se considerăa fi nelegale pot fi atacate oricând”. În doctrină s-a
atras atenţia cu privire la faptul că este pentru prima dată în legislaţia românească când
se recunoaşte un regim derogatoriu acestor acţiuni, situaţia fiind „determinată de filo-
sofia Constituţiei cu privire la excepția de neconstituționalitate, care este şi ea
imprescriptibilă”5. În cazul ordonanțelor, acțiunea poate fi intentată şi după aprobarea
acestora prin lege, deoarece, prin aprobare, Parlamentul verifică respectarea legii de
abilitare (în cazul ordonanțelor simple) sau face aplicarea dispoziţiilor constituționale
(în cazul ordonanţelor de urgență), fără ca prin aceasta ordonanţele să devină legi.
Prin reglementări speciale pot fi prevăzute şi alte termene pentru introducerea
acțiunii împotriva unor acte administrative considerate ilegale sau împotriva refuzului
nejustificat al unei autorități publice. În scopul clarificării rapide a unor situaţii liti-
gioase din domeniul funcționării administraţiei publice, astfel de termene sunt mult
redusefaţă de termenul general prevăzut de Legeanr. 554/2004, iar hotărârea instanţei
este definitivă. Cutitlu de exemplu, menţionăm următoarele termene speciale:
a) termenul de 5 zile de la comunicare în care se poate ataca ordinul prefectului
prin care se declară vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat de la cele
3 convocări la şedinţa de constituire a consiliului local [art. 30 alin. (4) din Legea
nr. 215/2001];
! În doctrină a fost criticată opţiunealegiuitorului de a reglementa douătermene pentru introducerea

acțiunii la instanța de contencios administrativ „cu atât mai mult cu cât termenul de 6 luni este supus
suspendării şi întreruperi, iar legiuitorul a precizat expres natura juridică a acestui termen (termenul de
un an — n.a.) cafiind de decădere, pentru a obliga subiectele de sesizare a instanței să depună diligenţe astfel
încât, sub amenințarea acestei sancțiuni, să introducă acţiunea la instanța de contencios administrativ”.
A se vedea [. Riciu, op. cit, p. 279.
2 Art. 1] alin. (2!) din Legea nr. 554/2004.
3 A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.]. Pasăre, op. cit, p. 231.
* D.C. Dragoș, op. cit. p. 253.
b) termenulde 5 zile de la adoptarea sau comunicarea hotărârii consiliului local

prin care au fost validate sau invalidate mandatele consilierilor locali [art. 31! alin. (1)
din Legea nr. 215/2001];
c) termenul de 10 zile de la comunicarea ordinului prefectului prin care se ia act
de încetarea mandatului primarului[art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001];
d) termenul de 10 zile de la comunicarea hotărârii consiliului local sau a consi-
liului judeţean prin care se constată încetarea de drept a mandatului de consilier local,
respectiv consilier judeţean [art. 9 alin. (4) din Legeanr. 393/2004].
Secțiunea a 5-a
Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate
în contencios administrativ
$1. Consideraţii generale

Constituţia României prevede în cuprinsulart. 126 alin. (6), consacrat instanțelor
judecătoreşti, că este garantat controlul judecătoresc al actelor administrative ale autori-
tăților publice, pe calea contenciosului administrativ, „cu excepţia celor care privesc
raporturile cu Parlamentul, precum şi actelor de comandament cu caracter militar”.
În acord cu textul constituţional, art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 menţio-
nează că „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale
autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de
comandament cu caracter militar”. În art. 5 alin. (2) se arată că „nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiin-
țarea cărorase prevede,prin lege organică, o altă procedură judiciară”.
Doctrina consideră că prin aceste dispoziţii, constituționale şi legale, se regle-
mentează finele (cauzele) de neprimire, care în mod tradiţional au fost grupate în două
categorii: a) fine de neprimire deduse din natura actuluişi b) fine de neprimire deter-
minate de existenţa unui recurs paralel!.
Actele administrative enumerate, în mod limitativ, în art. 126 alin. (6) din
Constituţie şi în art. 5 alin. (1) şi (2) din Legeanr. 554/2004 sunt excepții absolute de
la controlulde legalitate al instanțelor de contencios administrativ”.
Categoriile enumerate în art. 5 alin. (1) pot fi atacate la instanţele de drept comun,
în temeiul art. 21 din Constituţie, referitor la accesul liber la justiţie, dar aceste instanțe
nu se pot pronunţa cu privire la anularea actelor, ci doar la despăgubirile solicitate
pentru prejudiciile produse”. Actele administrative menţionateîn art. $ alin. (2) nupotfi
! C.G. Rarincescu, op. cit., p. 285; A. lorgovan, op. cit., p. 602; V. Vedinaş, Drept administrativ...,
p. 209; 1. Rîciu, op. cit, p. 171; E.L. Cătană, op. cit., p. 341.
2 V, Vedinaş, op. cit., pp. 203-204; D.C. Dragoș, op. cit. p. 175.
3 C.-S. Săraru, op. cit., p. 500. Pentru opinia potrivit căreia „actele exceptate sunt sustrase complet de
la controlul judecătoresc”, a se vedea B. Vasilescu, op. cit., p. 328.
atacate pe calea contenciosului administrativ, dar pot face obiectul controlului de lega-
litate conform unei alte procedurijudiciare.
Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, art. 5 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004 menţiona şi o altă categorie de acte administrative, pentru care controlul
de legalitate era limitat Iasituația în care au fost emise cu exces de putere: actele admi-
nistrative emise pentru aplicarea regimuluistării de război, al stării de asediu, al stării
de urgenţă, pentru restabilirea ordinii publice, pentru înlăturarea consecințelor calami-
tăţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor. Raportat la aceste dispoziţii legale, actele
faţă de care se putea exercita în mod limitat controlul de legalitate erau considerate
excepții relative de la controlulinstanțelor de contencios administrativ.
Prin exces de putere Legea nr. 554/2004 înțelege „exercitarea dreptului de apre-
ciere al autorităţilor publiceprin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”[art. 2 alin. (1) lit. n)]. Având în
vedere această definiţie legală, s-a arătatcă actele administrative prevăzute în art. 5
alin. (3) pot fi atacate doar dacă autorităţile publice şi-au exercitat dreptul de apreciere
cu încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, calificând greşit împrejurările
care au determinat emiterea acestor acte, şi dacă prin actele respective s-au încălcat
drepturileşi libertăţile cetăţenilor.
Categoriile de acte administrative enumerate în cuprinsulart. 5 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004 sunt următoarele:
a) actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război?, al stării
de asediu“ sau alcelei de urgență;
! Menţionăm că, în contextul acestei reglementări, unii autori considerau ca fiind excepții absolute
situațiile prevăzute în art. 5 alin. (1) lit. a) [actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul] și b) [actele de comandament cu caracter militar], iar excepţie relativă
era ipoteza reglementată în art. 5 alin. (2) [actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora
se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară]. În acest sens, a se vedea: A. Iorgovan, op. ciz.,
p. 607; D. Apostol Tofan, op. cit, p. 177; O. Puie, op. cit., vol. L, p. 599.
” A. Trăilescu, op. cit., p. 322; V. Vedinaș,op.cit., p. 210.
3 Starea de război reprezintă „totalitatea măsurilor extraordinare care se pot institui, în principal, în
domeniile” politic, economic, social, administrativ, diplomatic, juridic şi militar, în vederea exercitării
dreptului inerental statuluila autoapărare individuală sau colectivă”[art. 2 din Legeanr. 355/2009 privind
regimulstării de mobilizare parțială sau totală a forțelor armate și al stării de război, publicată în M. Of.
nr. 805 din 25 noiembrie 2009].
* Starea de asediu reprezintă „ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, militară, econo-
mică, socială și de altă natură aplicabile pe întregteritoriul țării oriîn unele unități administrativ-teritoriale,
instituite pentru adaptarea capacităţii de apărare a ţării la pericole grave, actuale sau iminente, care
ameninţă suveranitatea, independentă, unitatea ori integritateateritorială a statului, în cazulinstituirii stării
de asediu se pot lua măsuri excepționale aplicabile pe întreg teritoriul ţării ori în unele unități
administrativ-teritoriale”[art. 2 din O.U.G.nr. 1/1999 privind regimulstării de asediu şi regimul stării de
urgență, publicatăîn M. Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999, cu modificările şi completările ulterioare].
* Starea de urgență reprezintă „ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, economică şi de
ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul țării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale care se insti-
tuie în următoarele situaţii: a) existența unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naţio-
nală ori funcţionarea democraţiei constituţionale; b) iminența producerii ori producerea unor calamități
care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre” [art. 3 din
O.U.G.nr. 1/1999,cu modificările şi completările ulterioare].
b) actele administrative care privesc apărarea şi securitatea naţională!;

c) actele administrative emise pentru restabilirea ordinii publice?;
d) actele administrative emise pentru înlăturarea consecințelor calamităţilor natu-
rale, epidemiilor şi epizootiilor.
! Menţionăm că în legătură cu actele administrative care privesc apărarea şi securitatea națională,

Curtea Constituţională a admis excepția de neconstituționalitate a art. 5 alin. (3), constatând că sintagma
„cele care privesc apărarea şi securitatea naţională”este neconstituțională în raport cu categoriile de acte
administrative care sunt exceptatede la controlul judecătoresc [Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011
i
j
|
| referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. £), art. 20 şi art. 28
alin. (1) din Legeanr. 182/2002 privind protecţia informațiilor clasificate, precum şi aleart. 5 alin. (3) din
j
i
Legeacontenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr.3 16 din 9 mai 2011]. În motivarea
acestei soluţii, instanța de contencios constituțional a arătat următoarele: „Din punct de vedere constitu-
țional, art. 126 alin. (6) este singurul sediu al materiei cu privire la actele administrative exceptate de la
controlul judecătoresc,iar textulart. 5 alin. (3) din Legeanr. 554/2004, chiar lege organicăfiind, nu poate
să prevadă şialte excepții, fără ca prin aceasta să încalcetextul constituţional indicat, ale cărui dispoziții
sunt limitative şi imperative. Curtea constată că dispoziţiile constituționale menţionate trebuie interpretate
restrictiv în baza regulii exceptio est strictissimae interpretationis, orice altă excepţie de la controlul jude-
cătoresc al actelor administrative reprezentând o adăugare la Constituţie, nepermisă de caracterul suprem
al acesteia şi de preeminența sa în raport cu ansamblullegislaţiei infraconstituționale, așa cum reiese din
art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală (...). Aşa fiind, întrucât actele administrative privind apărarea şi
securitatea naţională, cu excepția excesului de putere,la care se referătextulcare face obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate, nu se regăsesc printre excepţiile prevăzute în mod expres de art. 126 alin. (6) din
Constituţie, rezultăcă acesteatrebuiesă fie susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc”.
Având în vedere acest raționament al instanței de contencios constituţional, în comentariul art. 5
alin. (3) din Legeanr. 554/2004 s-a exprimat opinia că „prin analogie şi celelalte prevederi ale acestui text
legal, care exceptează alte acte administrative de la contenciosul administrativ, sunt neconstituţionale” și,
în consecință, având în vedere că „în mod formal aceste prevederi legale nu au fost încă declarate
neconstituţionale, actele care intră sub incidenţalor potfi atacate, pentru orice motiv de nelegalitate, la
instanța de contencios administrativ în fața căreia se va putea invoca excepția de neconstituționalitate a
prevederilorlegale prohibitive”(A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cif., p. 129; E.L. Cătană, op. cit., p. 345).
Într-o opinie mai nuanţată s-a arătat că activităţile privind apărareaşi securitatea naţională sunt acti-
vități cu caracter permanent, iar exceptarea actelor administrative din aceste domenii de la controlul de
fond al instanței de contencios administrativ ar echivala cu suprimarea dreptului, contravenind astfel
prevederilor art. 53 alin. (2) din Constituţie. În schimb, „starea de război, starea de asediu sau de urgență,
restabilirea ordinii publice,înlăturarea consecințelor calamităţilor naturale, epidemiilorși epizootiilor sunt
situaţii temporare care justifică în mod necesar luarea unor măsuri proporţionale cu situaţia determinantă,
prin aceasta nefiind suprimată existenţa dreptului, ci doar limitat exerciţiul său pe durata existenţei situației
excepţionale”(C.-S. Săraru, op. cit., p. 509).
2 În Strategia naţională de ordine publică 2010-2013 (aprobată prin H.G. nr. 1040/2010, publicată în
M. Of. nr. 721 din 28 octombrie 2010), ordinea publicăa fost prezentată,într-un index de termeni, cafiind
„componenta securității naţionale reprezentată de starea de legalitate, de echilibru şi de pace socială, cores-
punzătoare unui nivel socialmente acceptabil de respectare a normelor de drept şi de conduită civică, care
permite exercitarea drepturilor şilibertăţilor fundamentale ale omului, precum şi funcționarea structurilor
specifice statului de drept şi se caracterizează prin credibilitatea instituţiilor, sănătatea şi morala publică,
starea de normalitate în organizarea şi desfăşurarea vieții politice, sociale şi economice, în concordanță cu
normele juridice, etice, morale, religioase şi de altă natură, general acceptate de societate”. Precizăm că
actuala Strategie naţională de ordine şi siguranță publică 2015-2020 (aprobată prin H.G. nr. 779/2015,
publicată în M. Of. nr. 763 din 13 octombrie 2015) nu conținenicio definiție a acestui concept.
Prin modificările aduse art. $ din Legeanr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere
observaţiile doctrinei şi practica instanţei de contencios constituțional cu privire la
posibilitatea reglementării unor alte categorii de acte administrative exceptate de la
controlul de contencios administrativ decât cele prevăzute în art. 126 alin. (6) din
Constituţie. În consecință, actuala formăa art. 5 alin. (3) din Legeanr. 554/2004 nu mai
prevede posibilitatea atacării actelor administrative sus-menţionate doar pentru exces de
putere, ci face referire la imposibilitatea suspendării executării acestor acte în condițiile
art. 14 din Legeanr. 554/2004.
$2. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile

acestora cu Parlamentul
În evoluţia reglementării instituţiei contenciosului administrativ, o primă categorie

de acte care au fost excluse de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios
administrativ este reprezentată de actele de guvernământ. Această categorie s-a
conturat în jurisprudența şi doctrina dreptului administrativ din Franţa ultimelor decenii
ale secolului al XIX-lea cu scopul de proteja anumite acte ale autorităţilor de stat în
baza mobilului politic care a stat la baza emiterii lor!. Prin urmare, aceste acte anga-
jează răspunderea politică, şi nu juridică a emitenţilor. Deşi a beneficiat de un interes
constant din partea specialiştilor, această noţiune s-a construit mai degrabă empiric în
condiţiile în care legislaţia franceză nu a consacrat o definiţie, iar deciziile Consiliului
de Stat în materie nu au fost fundamentate pecriterii de ordin general?.
În România această categorie de acte a fost reglementată începând cu primele
acte normative privind instituţia contenciosului administrativ de la începutul secolului
al XX-lea.
Legea Curţii de Casaţie din anul 1905 a prevăzut, pentru prima dată în legislaţia
românească, această noțiune [art. 4 alin. (9) lit. h)], dar definirea actelor de guvernă-
mânt s-a făcut în cuprinsul art. 5 alin. (III) lit. £) din Legea Curţii de Casaţie şi Justiţie
din anul 1912. Odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei din anul 1923, reglementarea
actelor de guvernământa intrat într-un altregistru, în condiţiile în careart. 107 alineatul
final prevedea că„puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guver-
nământ, precum şi actele de comandamentcu caracter militar'?.
În Expunerea de motive a Legii contenciosului administrativ din anul 1925 se arată
că actele de guvernământ sunt „acele acte ale puterii executive făcute în îndeplinirea
misiunii sale de păzitoare a ordinii şi siguranței Statului şi care, prin natura lor, au un
caracter politic şi nu comportă decât un control parlamentar şi de opinie publică”.
! L. Chiriac, op.cit. p. 66.

? C.G. Rarincescu, op. cit., pp. 287-288.
* Ibidem, pp. 289-290.
* Apud C. Țunescu,op.cit., p. 175.
Doctrina a subliniat particularităţile regimuluijuridic al acestor acte în termenii urmă-

tori: „controlul jurisdicţional se opreştela hotarul actelor de guvernământ”.
Legea contenciosului administrativ din anul 1925 a enumerat, într-o formă similară
cu Legea din anul 1912,cu titlu exemplificativ, o serie de acte corespunzătoare acestei
categorii: „declararea stării de asediu, faptele de război care ar rezulta dintr-o forță
majoră sau din necesitățile imediate ale luptei, toate actele de comandamentcu caracter
militar, executarea şi interpretarea tratatelor şi convențiilor diplomatice cu Statele
străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaţiilor, foametei, tulburărilor
interne, naturalizarea, actele prin care se dizolvă persoanelejuridice sau li se interzice
funcţionarea conform legii speciale, extrădareastrăinilor şi altele de aceeaşi natură”
(art. 2).
Actuala lege a contenciosului administrativ, în acord cu prevederile art. 126
alin. (6) din Constituţie, nu mai utilizează noțiunea de act de guvernământ, ci de acte
administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul, care constituie doar o parte din conţinutultradițional al actelor de guver-
nământ, alături de actele referitoare la relaţiile Guvernuluicu alte state şi organizațiile
internaţionale.
Legea nr. 554/2004 înţelege prin această noţiune „actele emise de o autoritate
publică, în realizareaatribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în
raporturile de natură politică cu Parlamentul” [art. 2 alin. (1) lit. k)]. Justificarea constă
în faptul că răspundereaautorităţilor publice emitente pentru asemeneaacte este emina-
mente politică, şi nu juridică.
În cadrul acestei categorii de acte au fost incluse următoarele acte”: decretul de
convocare a Parlamentului rezultat în urma alegerilor parlamentare; decretul prin care
Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru;
decretul prin care Preşedintele României numeşte Guvernul, pe baza votului de încre-
dere acordat în Parlament; decretul de dizolvare a Parlamentului; decretul de promul-
garea legilor; decretul de supunere spre ratificare a tratatelor internaţionale încheiate în
numele României.
$3. Actele de comandament cu caracter militar
Actul de comandament cu caracter militar este „actul administrativ referitor la

problemele strict militare ale activităţii din cadrulforțelor armate, specifice organizării
militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaţilor în aspecte
privitoare la conducereatrupei, în timp de pacesau războiori, după caz,la îndeplinirea
serviciului militar”[art. 2 alin. (1) lit. ID) din Legeanr. 554/2004].
! C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op.ciz., p. 622.

2 Apud C. Țunescu, op. cit., pp. 175-185.
3R.N. Petrescu, op. cit., p. 478; V. Vedinaş,op. cit., p. 206; B. Vasilescu,op. cit., pp. 328-329.
Sintagma acte de comandament cu caractermilitar este utilizată în mod tradiţional

în legislaţia privind contenciosul administrativ, fiind întâlnită şi în cuprinsullegilor din
1925 [art.2 alin. (1)] şi din 1990 [art.2 lit. b)]. Termenul a apărut pentru prima dată în
cuprinsul art. 107 din Constituţia din anul 1923, până atunci fiind „necunoscut în
dreptul nostru, doctrină, jurisprudență, legislaţie, după cum era și este încă necunoscut
dreptului francez, italian etc.”!. Spre deosebire de aceste acte normative, în Legea
nr. 1/1967 au fost exceptate de la controlul judecătoresc „actele administrative în legă-
tură cu apărareațării, securității statului sau ordinea publică” [art. 14 lit. a)P?.
Doctrina interbelică a subliniat caracterul extrajuridic al acestei noţiuni, fiind
„născută din necesitatea de a se dasatisfacție unor anumite interese în legătură directă
cu activitatea unui serviciu public de o natură specială, care este cel al apărării
naționale”, fundamentat pe ordine şi disciplină”. În consecință,astfel cum subliniază un
autor din această perioadă, sustragerea acestor acte de la controlul judecătoresc „nu
poate fi întemeiată decât pe necesitatea de a asigura spiritul de disciplină al subordo-
naților față de ideea de prestigiu şi de autoritate a superiorilor, precum şi acele condi-
țiuni de energie, unitate, capacitate şi rapiditate necesare operaţiunilor militare”?.
Având în vedere aceste argumente, care potfi regăsite şiîn jurisprudența din peri-
oada interbelică, au fost reținute următoarele trăsături ale actelor de comandament
cu caracter militar“:
a) sunt emise de autorități militare sau care au competenţe în domeniul militar;
b) sunt acte care cuprind un ordin, o dispoziţie de comandament, care priveşte o
problemă militară;
c) sunt acte care pot fi emise în timp de pace,în timp de război sau pe timpulstării
de asediu sau a stării de urgență;
d) sunt acte care privesc numai pe militari, cu excepţia celor emise în timp de
război, în timpulstării de asediu sau al stării de urgență, când pot să privească și per-
soanele civile.
Având în vedere aceste trăsături, în doctrina actuală a fost explicată necesitatea ex-
cluderii acestor acte de la controlul de legalitate al instanţei de contencios administrativ
într-o formă similară cu autorii clasici: asigurarea„spiritului de disciplină al subordo-
naţilor, raportat la ideeadeprestigiu şi autoritate a superiorilor, precum şi a condiţiilor
de unitate, capacitate şi rapiditate necesare operaţiunilor militare”.
Sunt considerate acte de comandament cu caracter militar următoarele: ordinele
care privesc instrucţia trupei; ordinele de mobilizare generală sau parțială; ordinele
privind înființarea sau reorganizarea unităţilor militare; manevrele militare; ordinele
! C.G. Rarincescu, op. cif., p. 309.

21. lovănaş, op. cit, p. 154.
3 C.G. Rarincescu,op. cit., p. 310.
* Ibidem,p. 31|.
* M. Preda, op. cit. p. 259.
pentru atribuirea sau luarea comenzii; ordinele adresate populaţiei civile pe timp de
război pe teatrul operaţiunilor militare!.
Actele emise de autorităţile militare care nu se referă la acţiuni militare propriu-zise,
ci la managementulresurselor umane (actele de numire în grad, de avansare, de sancțio-
nare, mutarea în altă garnizoană, de trecere în rezervă, de pensionare) nu sunt considerate
acte de comandament cu caracter militar şi pot face obiectul acțiunii în contencios
administrativ”. Aceste acte pot face obiectul unei acțiuni directe atunci când îmbracă
forma unui act administrativ tipic, dar şi atunci când voinţa autorității publice se
manifestă sub forma unui refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un intereslegitim, ori prin faptul de a nu răspundesolicitantului în termenul legaP.
De asemenea, nu fac parte din categoria actelor de comandament cu caracter
militar contractele administrative pe care autorităţile militare le încheie cu diferite per-
soane în vederea aprovizionării şi furnizării de materiale sau în alte scopuri, în vederea
asigurării funcţionării serviciului de apărare naţională“.
$4. Actele exceptate în temeiul existenţei unui recurs paralel
Legea nr. 554/2004 prevede în cuprinsulart. 5 alin. (2) că „nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiin-
țarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedurăjudiciară”.
Această dispoziţie legală are ca fundament teoria recursului paralel, în baza
căreia reclamantul are la dispoziţie o altă cale de atac, de natură judecătorească, prin
care poate obţine o satisfacție echitabilă”. Teoria recursului paralel a fost preluatădin
dreptul francez şi a fost acceptatăîîn jurisprudenţa românească din primele decenii ale
secolului al XX-lea. În lipsa unei reglementări exprese a unei asemenea excepții, se
consideră că „actul de naştere al acestui fine de neprimire îl reprezintă Decizia
! M. Preda, op. cit., p. 259. „Se exceptează doar starea de război efectiv, pe teatrul chiar al opera-
țiunilor militare, când comandamentele militare pot lua orice măsuri dictate de necesităţile luptei și de
asigurare a biruinței”(C.G. Rarincescu, op. cit., p. 313).
2 L. Chiriac, op. cit., p. 70; B. Vasilescu, op. cit., p. 330; D.C. Dragoş, op. ciț., p. 180. De exemplu,în
practica instanţei supreme s-a reţinut că „pentru a fi încadrat în categoria actelor de comandament cu
caracter militar, actul trebuie să emane de la o autoritate publică cu caracter de comandament militar (trupe
puse sub comanda unui şef), cuprinsul actului trebuie să aibă natură militară, iar actul să conţină ideea de
ordin, comandă, disciplină. Așadar, în sfera noţiunii de act de comandament cu caracter militar intră:
ordinulşi instrucțiunile care presupun măsuri de pregătire a trupei, mobilizare, concentrări, exerciţii şi ope-
raţiuni militare. Altfel spus, rămân acte administrativetipice cele care privesc numireaîn grad, avansarea,
acte de sancţionare, de trecere în rezervă, adică toate actele referitoare la «managementul resurselor
umane». Pe cale de consecinţă, Înalta Curte a reținut că ordinul de trecere în rezervă a unui militar este un
act administrativ tipic, ce poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, iar nu un act de coman-
dament cu caracter militar” (ICCJ, Decizia nr. 4622 din 29 noiembrie 2007, apud A. Iorgovan, L. Vişan,
AL.-S. Ciobanu, D.1. Pasăre, op. cit., p. 156).
3E.L. Cătană, op. cit, p. 341.
+ C.-8. Săraru, op. cit., p. 503.
> RN. Petrescu, op. ciz., p. 481.
nr. 704/1907 a Curţii de Casaţie, Secţia a III-a, care a statuat: «Calea contenciosului
administrativ nu poate fi deschisă celor lezaţi decât atunci când dânşii nu mai pot să
dobândească satisfacțiuneprin mijloculaltui recurs prevăzutşi instituit prin lege»”!.
Litigiul este din punct de vedere materialtot un litigiu administrativ, deoarece are
ca obiect legalitatea unui act administrativ, dar din punct de vedere formal este solu-
ționat în afara instanțelor de contencios administrativ, după„o altă procedură judiciară'?.
Prin această sintagmă se înțelege întotdeauna o altă procedură din faţa instanţelor
judecătoreşti, astfel că nu poate exista o astfel de excepţie în cazul unei proceduri
administrativ-jurisdicţionale?.
De regulă, procedura comună se completează cu regulile prevăzute în actele
normative speciale care au prevăzut această competență excepțională. Recursul paralel
presupune întotdeaunaexistenţa unei legi organice sau a unei ordonanţe de urgenţă emisă
în domeniul legii organice, care să prevadăo altă procedurăjudiciară, fiind excluse legile
ordinare, ordonanțele simple sau actele administrative cu caracter normativ.
În doctrină, folosirea sintagmei de recurs paralel a fost contestată deoarece, spre
deosebire de dreptul francez, nu este reglementată „posibilitatea părții vătămate de a
alege între mai multe posibile căi de atac în instanţăîn funcţie de ceea ce doreşte să
obțină prin acțiune, partea vătămatăfiind obligată să urmeze strict procedura prevăzută
de legea specială”.
Curtea Constituţională a considerat în mod constant că dispoziţiile art. 5 alin. (2)
din Legea nr. 554/2004 sunt constituționale, deoarece textul de lege „nu sustrage în
mod absolut controlului judecătoresc actele administrative la care se referă, întrucât în
mod evidentactele administrative respective sunt supuse prin prevederile de lege criti-
cate unei alte procedurijudiciare, deci controlul lor judecătoresc se realizează potrivit
altei proceduri stabilite prin lege organică. (...) Astfel, art. 52 alin. (1) şi (2) din
Constituţie prevede îndreptățirea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică sau prin nesoluţionareaîn termenul legal a unei
! A. Iorgovan, op. cit., p. 621. Ulterior, această interpretare s-a consolidat, putând fi identificată o
bogatăjurisprudență în acest sens: „Este admisibil recursul direct făcut de un particular contra unui act al
administraţiei publice când particularul pretinde că prin acel act i s-a violat un drept pe care-l deţine direct
de la lege,şi pentru satisfacerea aceluidrept el nu arenici o altă cale deatac în justiţie”(Curtea de Casaţie,
secţia a III-a, decizia nr. 546/1924); „Acţiunea în contencios administrativ este o cale extraordinară de
anulare a actelor de autoritate, care nu este deschisă decât atunci când particularul vătămat printr-un act
administrativ al autorității publice nu ar avea posibilitatea să obțină anularea actului şi reintegrarea în
drepturile sale pe alte căi indicate de lege” (Curtea de Casaţie, secția a III-a, decizia nr. 563/1928). A se
vedea C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op. cif., pp. 793-794.
2 D. Apostol Tofan, op. cit., p. 195; L. Râciu, op. cir, p. 177.
3 A. Iorgovan, op. cit., p. 625; V. Vedinaş, op. cit. p. 209. În acest sens, în doctrină a fost remarcată
schimbarea de optică asupra teoriei recursului paralel odată cu adoptarea Legii nr. 29/1990. Prin folosirea
sintagmei o altă procedură judiciară a fost evidentă intenţia legiuitorului postdecembrist ca recursurile
administrativ-jurisdicționale să nu mai fie considerate recursuri paralele, în sfera acestei noțiuni intrând
doarrecursurile ce determină un control judecătoresc. A se vedea D.C. Dragoș, op. cit, p. 182.
* CS. Săraru, op. cit., p. 505.
cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea

actului şi repararea pagubei. Curtea constată că acest text se referă la îndreptățirea
persoanei vătămate, în general, de a se adresa justiţiei atât pe calea contenciosului
administrativ, cât şi pe cea a «recursului paraleby”!.
În plus, subliniază instanța de contencios constituţional, art. 5 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004 este „o concretizare a dispoziţiilor art. 126 alin. (2) din Constituţie potrivit
cărora competenţa instanțelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute
numai prin lege'?.
Menţionăm ca exemple de aplicare a regulii recursului paralel următoarele:
a) soluţionarea plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției
şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale de către judecătoria în a cărei circumscripție
a fost săvârşită contravenţia [art. 32 alin. (1) din O.G.nr. 2/2001 privind regimuljuridic
al contravenţiilor”, cu modificările şi completările ulterioare); .
b) soluţionarea plângerii împotriva hotărârii comisiei judeţene de aplicare a legii
fondului funciar (privind contestaţiile persoanelor care au cerut reconstituirea sau
constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenului şi cele asupra măsurilor
stabilite de comisiile locale) de către judecătoria în a cărei razăteritorială este situat
terenul[art. 53 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modifi-
cările şi completările ulterioare];
c) soluţionarea contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circum-
scripţie de admitere sau de respingere a candidaturilor de către judecătoria în a cărei
razăteritorială se află circumscripţia electorală (art. 54 alin. (5) din Legeanr. 115/2015
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali”, cu modificările și completările
ulterioare]€.
1 Decizia Curţii Constituţionale nr. 182/2006 referitoare la excepţia de neconstituționalitate a

dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of.
nr. 366 din 26 aprilie 2006.
2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 946/2007 referitoare la excepția de neconstituționalitate a preve-
derilor art. 5 alin. (2) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of.
nr. 782 din 19 noiembrie 2007.
* Republicată în M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998.
* Prin Decizia nr. 16/2017 a ICCJ, Completul competent să judece recursulîn interesullegii, privind
recursul în interesul legii referitor la interpretarea şi aplicarea unitară a dispozițiilor art. 54 alin. (5) din
Legeanr. 115/2015 (publicată în M. Of. nr. 924 din 24 noiembrie 2017), s-a decis cu privire la competența
instanţelor civile de a soluţiona contestaţiile împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de
admitere sau de respingere a candidaturilor. În considerentele acestei decizii, instanța supremăa reținut că
„birourile electorale sunt organisme administrativ-electorale cu prerogative temporare de putere publică,
iar actele lor sunt acte administrative sau administrativ-jurisdicționale, însă ele aparțin materiei conten-
ciosului electoral” (pct. 58). Totodată, ICCJ, Completul competent să judece recursui în interesullegii, a
Secțiunea a 6-a
Procedura contenciosului administrativ
$1. Obiectul acţiunii la instanţa de contencios administrativ
Acţiuneala instanţade contencios administrativ se poate introduce doar după înde-

plinirea procedurii prealabile administrative, în cazurile în care această procedură este
obligatorie.
În conformitate cu art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată
într-un drept recunoscut delege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ
unilateral care este nemulțumită de răspunsul primit la plângereaprealabilă sau care nu
a primit niciun răspuns în termenul legal poate sesiza instanța competentă de contencios
administrativ. Aceeaşi posibilitate este recunoscută de lege şi persoanei care se consi-
deră vătămată într-un drept sau interes legitimal său prin nesoluţionarea în termen sau
prin refuzul nejustificat, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului
legitim.
Legea nr. 554/2004 prevede,în art. 8 alin. (2), şi competenţa instanţei de conten-
cios administrativ pentru soluţionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare înche-
ierii unui contract administrativ, precum şi pentru toate litigiile legate de încheierea
unui asemenea contract, inclusiv litigiile având ca obiect anularealui!.
Prin urmare, obiectul acţiunii la instanța de contencios administrativ îl poate
constitui una sau mai multe dintre următoarele solicitări:
observat că „atunci când stabilit o astfel de competență specială, legiuitorul în materie electorală a făcuto
derogare de la cenzuraactelor administrative respective conform dispoziţiilor legii contenciosului admi-
nistrativ, derogare permisă deart. $ alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere natura specifică a
acestor acte şi faptul că ele aparțin materiei contenciosuluielectoral, desprinsă din materia contenciosului
general”(pct. 67). Alte argumenteîn sprijinul concluzii că sub aspectul competenţei materiale procesuale
competența soluționării contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de
admitere sau respingere a candidaturilor aparține instanței civile sunt următoarele: „legiuitorul a dat
această competențăși în favoarea judecătorilor, pe lângă competenţa atribuită tribunalelor, în raport cu
emitentul actului, mai exactîn raport cu nivelulla care s-a constituitbiroul electoral de circumscripție. Or,
judecătoria nu este instanță de contencios administrativ. Nu s-ar putea admite că, atunci când a stabilit
competenţatribunalului, legiuitorul a avut în vedere instanța de contencios administrativ, iar atunci când a
prevăzut competenţa judecătoriei, în același tip de contestaţii, s-a raportat la instanţa civilă” (pct. 76);
„legiuitorul a prevăzut drept cale de atac împotriva soluţiei primei instanţe apelul, cale de atac specifică
materiilorcivile”(pct. 77).
1 Având în vedere modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin dispoziţiile art. 1 pct. 9 din Legea
nr. 221/2008,litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de solu-
ționare a instanțelorcivile. Trebuie reținut că şi la soluţionarea acestor litigii instanţele trebuie să aibă în
vedere „regula dupăcare principiullibertăţii contractuale este subordonatprincipiului priorităţi interesului
public” [art. 8 alin. (3) din Legeanr. 554/2004].
a) anularea în tot sau în parte a actului administrativ unilateral cu caracter normativ

sau individual!;
b) repararea pagubei cauzate;
c) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul moral;
d) constatarea nesoluţionăriiîn termenul legal a uneicereri;
e) constatarea existenței unuirefuz nejustificat de soluţionare a uneicereri;
£) obligarea autorităţii publice de a efectua o anumită operaţiune administrativă
necesară pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
g) soluţionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ,
inclusiv litigiile având ca obiect anularea contractului.
Din această enumerare rezultă că unele acţiuni la instanța de contencios admi-
nistrativ sunt acțiuni în realizarea dreptului (acţiuni care au ca obiect anularea, în tot
sau în parte, a actului administrativ; acţiuni pentru repararea pagubei cauzate; acțiuni
privind refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative), iar altele sunt
acțiuni în constatare (acţiuni care au ca obiect constatarea faptului că nua fost primit
niciun răspuns în termenul legal de la înregistrarea cererii; acțiuni privind constatarea
unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri). Cu privire la această clasificare
tradițională, în doctrină s-a atras atenţia că distincţia „nu este relevantă în acţiunile de
contencios administrativ”, deoarece acţiunile care au ca obiect„tăcerea administraţiei”
sau „refuzul nejustificat” nu se rezumă doar la constatarea acestor situaţii, ci implică şi
solicitarea obligării autorităţii pârâte să emită un act saualt înscris”.
! Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 459/2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a

dispoziţiilor art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea contenciosului admi-
nistrativ nr. 554/2004 a fost admisă excepția de neconstituţionalitate ridicată de Preşedintele Românieişi
Administraţia Prezidenţială şi s-a constatat că „dispoziţiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit. c)
teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în măsura în care se
interpretează în sensul că decretele Preşedintelui privind numirea judecătorilor la Curtea Constituţională
sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării îndeplinirii condiției «înaltei com-
petenţe profesionale»”. În motivarea acestei soluţii, instanța de contencios constituțional a reținut, printre
alte argumente, și următoarele: „43. O interpretare contrară ar însemna că, analizând condiţia subiectivă a
«înaltei competenţe profesionale», instanțele judecătoreşti, învestite cu exercitarea controlului de legalitate
a decretului Preşedintelui, sau Curtea Constituţională, învestită cu controlul de constituționalitate al hotă-
rârilor Parlamentului, s-ar substitui prerogativelor constituționale ale Preşedintelui României, Senatului sau
Camerei Deputaţilor, după caz, în ceea ce priveşte numirea unor persoane în funcțiile de demnitate
publică, decizia acestor autorități putând fi invalidată în urma efectuării unui control fundamentat pe
aprecieri în egală măsură subiective, de către un for judiciar care ar pronunța o hotărâre judecătorească
întemeiată pe standarde relative, variabile şi echivoce, ceea ce esteîn evidentă contradicție cu prevederile
legale. (...) 49. Mutatis mutandis, instanţele judecătoreşti nu pot analiza și cenzura opțiunea Preşedintelui
României prin cercetarea motivelor pentru care acesta dispune de prerogativa sa de a numi un judecător la
Curtea Constituţională cu privire la o persoană apreciată a întruni cerințaînaltei competențe profesionale,
în condiţiile stabilite de Constituţia României, ci pot doarsă verifice şi să decidă în legătură cu îndeplinirea
condiţiilor obiective prevăzute de lege”.
2 A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 186.
Atunci când se introduce acțiune împotriva unei ordonanțe a Guvernului sau a

unor dispoziţii din ordonanță, persoana vătămată trebuie să invoceşi excepţia de
neconstituționalitate a acestora!. Această posibilitate, reglementată în cuprinsul art. 9
din Legea nr. 554/2004, are în vedere o situaţie diferită de cea prevăzută în art. 8,
deoarece dreptul sau interesul legitim sunt vătămate în mod direct printr-o ordonanță
simplă sau de urgență a Guvernului?.
Obiectul acţiunii la instanţa de contencios administrativ poate consta în „acordarea
de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea
actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, dupăcaz, obligarea unei auto-
rităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni
administrative” [art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004]. Prin cererea de chemare în
judecată nu se poate cere anularea sau suspendarea executării ordonanţei Guvernului
sau a unor dispoziții din această ordonanţă”.
În legătură cu posibilitatea formulării unei acţiuni avândca obiect o ordonanţă sau
o dispoziţie din ordonanță, Curtea Constituţională a subliniat că „dispoziţiile art. 9 din
Legeanr. 554/2004 reprezintă norma cu caracter special care evidenţiază raportul dintre
caracterul de act administrativ al ordonanţei simple sau de urgență a Guvernului, care
atrage competenţa instanței de contencios administrativ sub aspectul remedierii vătă-
mării create prin adoptarea acestuiact, și calitatea sa de act normativ de reglementare
primară, care atrage competența Curţii Constituţionale sub aspectul controlului de
constituționalitate în raport cu Legea fundamentală”?.
! Denumirea marginală a art. 9 din Legea nr. 554/2004 (Acțiunile împotriva ordonanțelor Guver-
nului) este apreciată de unii autori cafiind nepotrivită, „deoarece ea ar putea sugera ideea că acțiunea în
contencios administrativ ar putea avea ca obiect principal constatarea neconstituționalității unei ordo-
nanţe”. A se vedea B. Vasilescu, op. cit., p. 317.
? Curtea a constatat că „dispoziţiile art. 9 alin. (4) nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătă-
marea este rezultatul înseși adoptării ordonanţei Guvernului,iar nu şi în ipotezele în care vătămarea este
mediată prin actul/acţiunea/omisiunea autorităţii administrative, cazuri în care sunt incidente preve-
derile art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi, implicit, prevederile art. 509 alin. (1) pet. 11 din C. pr. civ., referi-
toare la revizuirea hotărârii pronunțate, dacă Curtea a declarat neconstituțională prevederea ce a făcut
obiectul excepţiei invocate în acea cauză. Așa fiind, Curtea a reţinut că sfera de incidenţă a celor două
norme legale, art. 8, respectiv art. 9,este diferită,legiuitorul distingând,prin ipoteza de aplicare a acestora,
situațiile juridice care sunt guvernate de fiecare dintre ele” [Decizia Curţii Constituţionale nr. 95 din
1 martie 2018 referitoare la excepţia de neconstituţionalitatea dispozițiilor art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 690 din 8 august 2018, par. 38].
3 G. Bogasiu, op. cit., p. 292
* Decizia Curţii Constituţionale nr. 4 din 17 ianuarie 2017 referitoare la excepția de neconstituţio-
nalitate a dispozițiilorart. 9 alin. (4) şi (5) din Legeacontenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată
în M. Of. nr. 331 din 8 mai 2017, par. 34. Cu privire la scopul acestei reglementări speciale, în consi-
derentele acestei decizii au fost reținute următoarele: „Prin art. 126 alin. (6) din Constituţie şi art. 9 din
Legeanr. 554/2004,legiuitorul a optat pentru încadrarea acțiunilor persoanelor vătămate prin ordonanțe
ale Guvernului declarate neconstituţionale în mecanismul acțiunilor în contencios administrativ, pornind
de la premisa că fundamentul obligaţiei de reparare a vătămării constă în însăşi adoptarea ordonanţelor
neconstituţionale. Cu alte cuvinte, art. 9 din Legea nr. 554/2004 vizează situaţiile în care o persoană se
consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanţă a Guvernului, actul administrativ individual adoptatîn
Acţiunea la instanța de contencios administrativ trebuie însoţită de excepția de

neconstituționalitate a dispoziţiilor ordonanţei Guvernuluişi poate fi formulată pe toată
perioada în care acest act normativ produce efecte juridice!. Legea nr. 554/2004
prevede în art. 9 alin. (1) faptul că obiectul principal al acțiunii la instanța de contencios
administrativ nu poate fi constatarea neconstituționalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei
din ordonanţă?.
Dacă apreciază că excepția invocată îndeplineşte condiţiile prevăzute de Legea
nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată”, cu
modificările şi completările ulterioare, instanța de contencios administrativ sesizează,
prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluționarea cauzei
pe fond”.
baza ordonanţei sau refuzul privind emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni
administrative constituind doar materializarea formală a vătămării persoanei în cauză. Atât timp cât
acţiunea reclamantuluiare ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului care se produc direct asupra
unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de
art. 9 din Legea contenciosului administrativ care prevede sesizarea Curţii Constituţionale în vederea efec-
tuării controlului de constituționalitate a actului Guvernului”(par. 39).
2 Această formă a art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rezultat în urma modificării aduse prin
Legeanr. 100/2008. La rândul lui, acest din urmă text normativ a fost necesar pentru punerea în acord a
Legii nr. 554/2004 cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 660/2007 referitoare la excepția de neconsti-
tuţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care s-a
constatat că „dispoziţiileart. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituționale
în măsura în care permit ca acțiuneaintrodusă la instanța de contencios administrativ să aibă ca obiect
principal constatarea neconstituționalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziții dintr-o ordonanță”. În moti-
varea acestei decizii, instanța de contencios constituțional a avut în vedere o bogată jurisprudență
constituțională „prin care Curtea Constituţională, respingând ca inadmisibile excepţiile de neconstituțio-
nalitate, a statuat că legile şi ordonanțele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune
introdusă în acest scop la instanța de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepție, în
valorificarea unui drept subiectiv sau a unuiinteres legitim”. Prin urmare,„atunci când obiectul acţiunii
principale introduse la instanța dejudecată este constatarea neconstituționalităţii unei ordonanţe simple sau
ordonanţe de urgență a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepția de neconstituționalitate este
transformată într-o veritabilă acțiune directă, pierzându-și astfel natura sa de excepție, înțeleasă ca un
mijloc de apărare care nu puneîn discuţie fondulpretenției deduse judecății”.
3 Republicată în M. Of. nr. 807 din 3 decembrie 2010. Textele din acest act normativ pe care trebuie
să le aibă în vedereinstanţa de contencios administrativ sunt următoarele: „Curtea Constituţională decide
asupra excepțiilor ridicate în faţa instanțelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconsti-
tuţionalitatea unei legi sau ordonanțeori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţăîn vigoare, care
are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia” [art. 29
alin. (1)]; „Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie
anterioară a Curţii Constituţionale” [art. 29 alin. (3)].
4 Art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. „Curtea constată căart. 9 alin. (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 prevedesingurul caz în care operează suspendarea de drept a cauzei pe durata
soluționării unei excepții de neconstituționalitate, întrucât de decizia pronunțată de Curtea Constituţională
depinde soluţionarea acţiunii principale în temeiul art. 9 alin. (4) din aceeași lege” [Decizia Curţii
Constituţionale nr. 479 din 18 iunie 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 9 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 602 din
10 august 2015, par. 20].
După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanța de contencios administrativ

repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Legea nr. 554/2004 prevede, în
art. 9 alin. (3) teza II-a, că instanţade contencios administrativ are două posibilități,
pornind de la faptul că soluția pronunţată în urma efectuării controlului de constitu-
ționalitate are caracterul unei condiții de admisibilitate a acţiunii adresate instanţei de
fond!: a) soluţionează fondul cauzei atunci când ordonanțasau o dispoziţie a acesteia a
fost declarată neconstituțională; b) respinge acţiunea ca inadmisibilă atunci când
excepția de neconstituționalitate cu privire la ordonanță sau o dispoziţie a acesteia a fost
respinsă. În primasituaţie, în care instanța va soluţiona pe fond cererea reclamantului,
vorfi administrate probe pentru a se dovedi vătămarea dreptului sau interesului legitim
al reclamantului prin ordonanța declarată neconstituţională?.
Legea nr. 554/2004 reglementează, în cuprinsulart. 9 alin. (4), şi situaţia în care
decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepţii ridicate în altă
cauză, deoarece persoana vătămată a rămas în pasivitate neintroducând acțiunea în
condiţiile art. 9 alin. (1). În acest caz, acțiunea formulată la instanţa de contencios
administrativ trebuie însoțită de decizia Curţii Constituţionale, care a declarat,în tot sau
în parte, neconstituţională ordonanța care vatămă un drept sau un interes legitim al
persoanei respective?.
Acţiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ compe-
tentă, în limita termenului de un an, care este un termen de decădere şi se calculează de
la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României.
În legătură cu scopul reglementării acestui termen, în jurisprudența Curţii
Constituţionale s-a arătat că acțiunea promovată în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea
nr. 554/2004 nu reprezintă o repunere în termen a persoanei vătămate sau o aplicare
retroactivă a deciziei Curții Constituţionale, deoarece „legiuitorul nu face decât să
limiteze dreptul la acţiune al persoanei vătămate sub aspect temporal, tocmai ca
expresie a principiului securitățiişi stabilităţii raporturilor juridice”.
Legea nr. 554/2004 reglementează, în art. 19 alin. (1), şi posibilitatea formulării
unei acţiuni ulterioare în despăgubiri, atunci când la data intentării acţiunii în
anularea actului administrativ nu a cunoscutîntinderea pagubei şi nu a solicitat despă-
gubiri. Pentru ca acțiunea în despăgubiri să fie admisibilă este necesar ca acțiunea în
! A se vedeaDecizia Curţii Constituţionale nr. 95/2018 (citată supra), par. 35.

? A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cir., p. 202.
31. Rîciu, op. cit., p. 253.
* Decizia Curţii Constituţionale nr. 4/2017 (citată supra), par. 42; Decizia Curţii Constituţionale
nr. 95/2018 (citată supra), par. 37. În acest context, instanța de contencios constituțional a subliniat că
„efectul specific al deciziei Curţii Constituţionale pronunţate într-o atare împrejurare sejustifică tocmai
prin faptul că, în această ipoteză, actul administrativ care a determinat lezarea unor drepturi sau interese
legitime este însăşi ordonanța Guvemului,iar nu actul administrativ individual subsecvent, iar legiuitorul
limitează dreptulla acțiune al persoanei vătămate în considerarea unorprincipii inerente statului de drept,
precum securitatea şi stabilitatea raporturilor juridice”(Decizia Curţii Constituţionale nr. 95/2018, par. 40).
anulare să fi fost admisă!. Termenul de prescripţie este de un an şi este socotit dela data
când persoana vătămatăa cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. În acest
caz, procedura prealabilă nu maitrebuie efectuată, dar instanța competentă este instanța
de contencios administrativ, „deoarece ne aflăm în prezența unei laturi a acţiunii de
contencios administrativ'?.
Principalele argumente în favoarea competenţei exclusive a instanței de contencios
administrativ în cazulîn care acțiunea în despăgubiri este formulată separat de acţiunea
în anulare se bazează pe prevederile art. 19 alin. (2) din Lege, precum şi pe instituirea
unui termen de prescripţie special (de un an), derogatoriu de la termenul general de
prescripţie (de trei ani) reglementat în dreptul comun pentru introducerea acțiunii în
despăgubiri”.
$2. Instanţa competentă şi judecarea acţiunii
Instanţele competente să soluţioneze în primă instanță litigiile de contencios admi-

nistrativ sunt, în actuala reglementare, tribunalele şi curțile de apel, în cadrul secțiilor
specializate de contencios administrativ şi fiscal.
Potrivit art. 10 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004, stabilirea competenţei
materiale a instanţei de fond se face în funcție de două criterii: a) criteriul poziţiei
autorității publice emitente sau, după caz, competente să încheie actul administrativ
dedus judecății (criferiul rangului autorităţii emitente), b) criteriul valorii taxelor,
impozitelor, contribuţiilor, datoriilor vamale şi accesoriile acestora stabilite prin acte
administrativ-fiscale (criteriul valoric. De regulă, primulcriteriu se aplică în cazul
acțiunilor având ca obiect anularea actelor administraţiei generale, în timp ce al doilea
criteriu se aplică în cazul acțiunilor privind anulareaactelor administraţiei specializate?.
În consecință, raportat la aceste douăcriterii, litigiile de contencios administrativ se
soluţionează în fond de: a) tribunal, secția de contencios administrativ şi fiscal, în
cazullitigiilor „privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice
locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii
vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei”; b) curtea de
apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în cazullitigiilor „privind actele
administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum şi cele care
! Pentru opinia că acţiuneainiţială poate fi atât în anulare, cât şi în obligare, a se vedea D.C. Dragoș,
op. cit, p. 315.
2 Ibidem.
5 1. Suătean, Competența în materia răspunderii patrimoniale a administraţiei publice pentru acte
administrative unilaterale nelegale — acțiunea în despăgubiri formulată pe cale separată, în Revista de
drept public nr. 2/2017, p. 182.
4 G. Bogasiu, op. cif., p. 337; E.L. Cătană, op. cit., p. 368. Pentru o analiză monografică a contenciosului
administrativ-fiscal, a se vedea O.M. Cilibiu, Justiția administrativă şi contenciosul administrativ-fiscal,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010, pp. 175-247.
5 A. Trăilescu, A.Trăilescu, op. cit., p. 229.
eta
privesc taxeşi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai
mari de 3.000.000 de lei”[art. 10 alin. (1)].
În conformitatecuart. 10 alin. (11) din Lege, cele două criterii sunt avute în vedere
şi în următoarele situaţii: a) „cererile privind actele administrative care au ca obiect
sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluţio-
nează potrivit criteriului valoric”; b) „cererile care au ca obiect acte administrative
neevaluabile se soluţioneazăpotrivit rangului autorității”.
În legătură cucriteriul valoric, trebuie reținut că legea vizează, pentru stabilirea
competenţei, suma care face obiectul actului administrativ, şi nu suma contestată ori
solicitată prin acţiune!. Aceasta din urmă poate fi mai mică, atunci când se contestă
doar o parte din suma impusă prin act, ori mai mare, atunci când se solicită şi
despăgubiri. În acest sens, s-a subliniatcă„în cazulîn care acțiunea în contenciosfiscal
conține şi un capăt de cerere prin care partea care se consideră vătămată solicită despă-
gubiri pentru prejudiciul material sau moral cauzat prin actul administrativ fiscal
contestat, cuantumul despăgubirilor solicitate nu prezintă nici un fel de relevanță pentru
stabilirea instanţei competente”?.
Cu privire la competența teritorială a instanţei de fond, Legea nr. 554/2004 a
prevăzut iniţial că reclamantul se putea adresa instanţei competente material de la
domiciliul său ori celei de la sediul sau domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat
pentru instanța de la domiciliulori sediul pârâtului, nu se putea invoca excepţia necom-
petenței teritoriale”. Aceastăreglementare, a competenţei de favoare,este tradițională în
istoria contenciosului administrativ românesc, fiind prevăzută şi în Legea contencio-
sului administrativ din anul 1925?.
În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, art. 10 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004 a stabilit competența teritorială exclusivă a instanţei de fond în funcţie de
calitatea reclamantului: a) atunci când reclamantuleste persoanăfizică sau juridică de
drept privat, competentă este instanța de la domiciliul sau sediul său; b) atunci când
reclamanteste o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, competentă
este instanța de la domiciliul sau sediul pârâtului. Același act normativ de modificare şi
completare a Legii contenciosului administrativ a introdus şi următoarea dispoziţie:
„competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acțiunea se
! D.C. Dragoş,op. cit., p. 257.

2 G. Bogasiu, op. cit., pp. 339-340
* Doctrina a subliniat că acest caracter alternativ al competenţei teritoriale „trebuie interpretat în
sensul că dreptul de opțiune aparține reclamantului la momentulintroducerii acţiunii,iar ulterior nici recla-
mantul şi nici pârâtul nu mai poate invoca necompetenţateritorială”(|. Rîciu, op. cit, p. 270).
* „Dacă avem în vedere că pârâtulîn materie de contencios administrativ este întotdeauna sau aproape
întotdeaunaStatulși autoritățile publice atunci căpătăm în mod neîndoielnic explicațiunea acestei derogări, ca
fiind pornitădin același spirit de favoare faţă de particularul interesat. S-au apropiat cualte cuvinte instanţele
de contencios administrativ de domiciliul reclamantului, pentru ca să i se facă o înlesnire în intentarea
acțiunilor respective. Fiind o dispoziţie creată în favoarea exclusivă a reclamantului, se înțelege de la sine că
el poatesă renunţela aceastăfavoareşi să intenteze acțiuneala Curtea de apelîn circumscripția căreia se află
domiciliul autorităţii de ale cărei acte se plânge”(C.G. Rarincescu,op. cit, p. 363).
introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indi-
ferent de calitatea acestuia în proces”[art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004].
Cererea de chemare în judecată trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de
art. 194 C. pr. civ., respectiv să cuprindă, în principal, următoarele elemente:
a) elementele de identificare ale părţilor: numele şi prenumele, domiciliul sau
reşedinţa părților persoane fizice; denumirea şi sediul persoanelor juridice; codul
numeric personal; codul unic de înregistrare ori codul de identificare fiscală; numărul
de înmatriculare în registrul comerţului sau de înscriere în registrul persoanelorjuridice;
contul bancar;
b) numele, prenumele şi calitatea celui care reprezintă parteaîn proces,iar în cazul
reprezentării prin avocat, numele, prenumele acestuiaşi sediul profesional;
c) obiectul cererii şi valoarea lui, după prețuirea reclamantului, atunci când acesta
este evaluabil în bani, precum şi modul de calcul prin care s-a ajunsla determinarea
acestei valori, cu indicarea înscrisurilor corespunzătoare;
d) arătarea motivelor de faptşi de drept pe carese întemeiază cererea;
e) arătarea dovezilor pe care sesprijină fiecare capăt de cerere;
f) semnătura.
În legătură cu motivele de faptşi de drept pe care se întemeiază cererea de anulare,
subliniem că acestea nu sunt limitate la cele invocateprin plângerea prealabilă!
Legea nr. 554/2004 impune reclamantului ca la cererea de chemare în judecată
astfel formulată să anexeze, după caz, şi următoarele înscrisuri(art. 12):
a) copia actului administrativ pe care îl atacă;
b) răspunsulautorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii
sale;
c) copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică,
atunci când reclamantul nu a primit niciun răspuns;
d) orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest
demers era obligatoriu;
e) copia certificată a actului administrativ emis în urma soluționării favorabile a
cererii ori a plângerii prealabile, în situaţia în care reclamantul introduce acțiune
împotriva autorității care refuză să punăîn executare acest act.
În mod concret, în funcție de tipul actului administrativ ce face obiectul acţiunii,
pot fi identificate trei situaţii juridice”. Atunci când obiectul acțiunii îl reprezintă un act
administrativ tipic, reclamantul va depune odată cu cererea de chemare în judecată şi
următoarele înscrisuri: a) copia actului administrativ atacat; b) copia plângerii preala-
bile înregistrată la autoritatea publică; c) răspunsul nefavorabil dat plângerii prealabile
de către autoritatea publică. Atunci cândreclamanteste terț față de actul administrativ
individual, care nu are o copie după actul care i-a vătămat un drept sau un interes
legitim, el va afirma doarexistenţaactului, urmând ca autoritatea publică să-l comunice
în condiţiile art. 13 alin. (2) din Legeanr. 554/2004.
! Art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004.

2 D.C. Dragoş, op. cit., pp. 280-281.
În situaţia în care obiectul acțiunii îl reprezintă refuzul nejustificat de soluţionare

a unei cereri, reclamantul va depune: a) copia cererii înregistrată la autoritatea publică;
b) înscrisul care reprezintă refuzul nejustificat al autorităţii publice. În cazul acţiunilor
având caobiect tăcerea administrativă, reclamantul trebuie să depună odată cu cererea
de chemare în judecatăși copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în funcţie de
data acesteia putândfi determinată împrejurarea expirării termenului de răspuns!.
Indiferent de înscrisurile depuse de reclamant, subliniem că există şi obligaţia
autorității publice emitente de a comunica, împreună cu întâmpinarea, „actul atacat
împreunăcu întreaga documentaţie care stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte
lucrări necesare pentru soluționarea cauzei”[art. 13 alin. (1) din Legeanr. 554/2004].
Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018,art. 13 alin. (1) prevedea doar
posibilitatea instanţei de a solicita autorităţii emitente să-i comunice actul şi înscrisurile
sus-menţionate, astfel că actuala reglementare este benefică sub aspectul asigurării
celerităţii judecății. În plus, în actuala sa formă,art. 13 alin. (1) prevede posibilitatea
instanței de a solicita autorităţii publice emitente şi „orice alte lucrări necesare pentru
soluționarea cauzei”.
Deşi nu precizează în mod expres, art. 13 alin. (1) din Legeanr. 554/2004 are în
vedere doar situaţia în care este reclamant destinatarul actului administrativ individual.
Atunci când reclamanteste un terţ față de actul administrativ individual sau atunci când
acțiuneaeste introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, legea prevede
obligaţia instanţei de solicita „autorităţii publice emitente să îi comunice de urgență
actul atacat împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice
lucrări necesare pentru soluționarea cauzei”[art. 13 alin. (2)].
Dispoziţiile prevăzute în art. 13 alin. (1) şi (2) sunt aplicabileși în situaţiile în care
acțiunea are ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege
sau un interes legitim?.
Legeanr. 554/2004 a prevăzutşi „o procedură de înfrângere a rezistenței autorităţii
publice”” în privinţa comunicării, în termenul stabilit de instanță, a lucrărilor cerute,
indiferent că acțiunea are ca obiect un act administrativ tipic sau refuzul nejustificat.
Potrivit art. 13 alin. (4), atunci când autoritatea publică nu se conformeazăsolicitărilor
instanţei, conducătorulacesteia vafi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească
statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru
fiecare zi de întârziere nejustificată“. În doctrină s-a subliniat că nu pot fi considerate
! În doctrinainterbelică s-a arătat că atunci când administrația refuză să elibereze o comunicare scrisă
particularuluiinteresat, acesta „poate provoca administraţia la adoptarea uneiatitudini precise, adresându-i
o cerere formală în acest scop şi deferind apoi Curţii de apel ca instanță de contencios răspunsul sau
refuzul acesteia de a răspunde” (C.G. Rarincescu, op. cit., p. 367).
? Art. 13 alin. (3) din Legeanr. 554/2004.
* Salariul minim brut este stabilit prin hotărâre de Guvern, valoarea sa fiind majorată periodic. În
prezent, H.G. nr. 937/2018 pentru stabilirea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată
(publicată în M. Of. nr. 1045 din 10 decembrie 2018) prevede că salariul de bază minim brut este de 2.080
cauze carejustifică întârzierea situaţii precum: ineficiența internă a autorităţii publice;

lipsa din localitate a conducătorului autorității publice; schimbarea mandatului între
persoane prin alegeri sau numirea unui nou conducător al autorității publice!.
Cererile la instanța de contencios administrativ se timbrează în conformitate cu
prevederile O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru”, cu modificările şi
completările ulterioare. În conformitate cu art. 16 din acest act normativ, „cererile
introduse de cei vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ sau prin refuzul
nejustificat al unei autorități administrative de a le rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscutde lege se taxează după cum urmează:
a) cererile pentru anularea actului sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins,
precum şi pentru eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricăruialtui înscris
— 50 lei;
b) cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubelorsuferite
printr-un act administrativ — 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei”.
În privinţa cererilor având ca obiectlitigii privind acordarea despăgubirilor pentru
repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind
anularea sau nulitatea contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale şi a
contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, taxarea se face, în
funcţie de valoarea estimată a contractului, în condiţiile Legii nr. 101/2016: a) până la
100.000.000 lei inclusiv — 2%; b) peste 100.000.000 lei — 1%. Pentru celelalte categorii
de contracte administrative, care nu beneficiază de un regim juridic special de taxare,
cererile având ca obiectlitigii care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ,
inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ, se vor taxa la
valoare potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
lei lunar. Pentru personalul încadrat pe funcţii pentru care se prevede nivelul de studii superioare, cu
vechime în muncă decel puţin un an în domeniul studiilor superioare, salariul de bază minim brut este de
2.350 lei lunar. Subliniem că în aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instanța
trebuie să aibă în vedere pragul generalal salariului de bază minim brut, şi nu pragurile superioare
stabilite, cu un caracter excepțional, pentru diverse categorii de salariați (personalul încadrat pe funcții
pentru care se prevede nivelul de studii superioare, salariaţii din sectorul construcțiilor etc.). În acest sens,
art. 2 din H.G. nr. 937/2018, cu referire la art. 164 alin. (1?) din Legea nr. 53/2003 — Codul muncii
(republicată în M. Of. nr. 345 din 18 mai 2011, cu modificările și completările ulterioare), prevede că
„începând cu | ianuarie 2019, toate drepturile şi obligaţiile stabilite potrivit legii se determină prin
raportare la nivelul de 2.080 lei al salariului de bază minim brut pe țară garantatîn plată”.
! D.C. Dragoș, op. cit., p. 283.
2 Publicată în M. Of. nr. 392 din 29 iunie 2013.
3 În conformitate cu art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013, acţiunile şi cererile evaluabile în bani se
taxează astfel: „a) pânăla valoarea de 500 lei — 8%, dar nu maipuţin de 20lei; b) între 501 leişi 5.000 lei
— 40 lei + 7% pentru ce depăşeşte 500 lei; c) între 5.001 lei şi 25.000 lei — 355 lei + 5% pentru ce depăşeşte
5.000 lei; d) între 25.001 lei şi 50.000 lei — 1.355 lei + 3% pentru ce depăşeşte 25.000 lei; e) între 50.001
lei şi 250.000 lei — 2.105 lei +2% pentru ce depăşeşte 50.000 lei; £) peste 250.000 lei — 6.105 lei + 1%
pentru ce depăşeşte 250.000 ie”.
Cererile adresate instanţei de contencios administrativ se judecă în şedinţă publică.

Întâmpinarea este obligatorie și trebuie comunicată reclamantului cu cel puţin 15 zile
înainte de primultermen de judecată!.
Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, art. 17 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004prevedeacăjudecareacererilor adresate instanţei se face „de urgenţă şi cu
precădere”. În doctrină s-a explicat necesitatea unor reguli speciale, derogatorii de la
dreptul comun, în procedura contenciosului administrativ, prin aspectul că „nu trebuie
uitat că este vorba de un litigiu între cetăţean şi Primar, între cetăţean şi Prefect, între
cetăţean şi Guvern, între cetățean şi Șeful statului, adică între un «pigmeu» şi un
«colos», iar proceduratrebuie gândită de aşa natură încât omul de pe stradă să poată
ajunge, cât mai rapid,în faţa judecătorului, astfel încât procesulsă fie cât mai simplu și
operativ”.
În ciuda prevederilor legale şi a argumentelor doctrinare sus-menţionate, durata de
soluţionare a cererilor adresate instanţelor de contencios administrativ a fost extrem de
îndelungată, astfel că în actuala reglementare s-a renunţat la menţiunea „de urgență şi
cu precădere” a acestor cereri, fără însă a se renunţa la imperativul soluționării cu
celeritate a litigiilor de contencios administrativ?.
$3. Soluţiile instanţei de contencios administrativ
Legea nr. 554/2004 reglementează un contencios de plină jurisdicție, astfel că

instanța de contencios administrativ poate pronunța mai multe categorii de soluții, în
funcţie de actul administrativ atacat şi de solicitările făcute prin cererea de chemare în
Judecată.
În practica judecătorească, soluția cea mai frecventă este anularea, în tot sau în
parte, a actului administrativ“. Instanţa are însă posibilitatea ca prin hotărârea judecă-
torească să dispună măsuri pentru recunoaşterea de drepturi subiective, reintegrări,
despăgubiri şi chiar reformarea unei decizii administrative. Deşiinstanța de contencios
administrativ nu poate pronunța o hotărâre care să ţină loc de act administrativ, deoa-
rece prin aceasta s-ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, ea are posibilitatea
„să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, cu un anumit
! Art. 17 alin. (1) din Legeanr. 554/2004.

* Subliniem că aceastăsituaţie a fost remarcată și în perioada interbelică, în condiţiile în care art. 9
din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925 prevedea următoarele: „Curtea de Apel va judeca
asemeneacereri în şedinţă publică, de urgențăşi cu precădere asupratuturorcelorlalte afacerişi în complet
de 3”. Doctrina a explicat necesitatea acestei dispoziţii legale prin „voința legiuitorului de a face ca
procesele de contenciossă fie soluționate în mod mai rapid, decâtcele de drept comun”, dar a remarcat, cu
tristeţe, că doar în parte s-a reuşit, deoarece „și în această materie, datorită mai ales faptului aglomerării
proceselor la unele Curți de apelşi la Curtea de Casaţiune, procesele se judecă cu destulă încetineală din
cauza termenelor de judecată foarte lungi pe care aceste instanțe sunt obligate a le da” (C.G. Rarincescu,
op. cit., pp. 368-369).
* A. Iorgovan, op.cit., p. 506.
conţinut, atunci când apreciază că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege sau că
legeaîi conferă reclamantului un anumit drept”.
Potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, atunci când se
atacă un act administrativ unilateral, instanța de contencios administrativ poate, după
caz, să pronunţe următoarele soluții:
a) anulează, în tot sau înparte, actul administrativ;
b) obligă autoritatea publică să emită un act administrativ;
c) obligă autoritatea publicăsă elibereze un alt înscris;
d) obligă autoritatea publică să efectueze o anumită operațiune administrativă;
e) obligăla plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
Oricare dintre aceste soluţii pot fi pronunțate sub sancţiunea unei penalități apli-
cabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere?.
Atunci când obiectul acțiunii îl formează un contract administrativ, instanța
poate pronunţa următoarele soluţii”:
a) dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte;
b) obligă autoritatea publicăsă încheie contractul administrativ la care reclamantul
este îndrituit;
c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplineşte consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
e) obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
În analiza dispoziţiilor art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 s-a subliniat că
soluţiile prevăzute nu au un caracter limitativ, deoarece textul legal „a înțeles să facă
aceste precizări pentru a contura sensul soluţiilor pronunţate în aceste litigii şi pentru a
rezolva expres unele probleme care, de-a lungultimpului, au avut reglementări diferite
în legislaţia noastră””. Trebuie remarcat însă că, în contextul stabilirii competenţei
instanţei civile pentru soluționarea litigiilor ce decurg din executarea contractelor admi-
nistrative, anumite prevederi ale art. 18 alin. (4) sunt de natură să genereze confuzii.
Avem în vedere, în primul rând, soluţia prevăzută în art. 18 alin. (4) lit. d) [instanţa
poate „suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere”], deoarece
aceasta „oferă posibilitatea instanţei de a avea un rol extrem de activ în ceea ce priveşte
modul de executare a contractului, în condiţiile în care pot exista nenumărate ipoteze în
care o parte ar refuza îndeplinirea anumitor obligaţii necesare pentru satisfacerea intere-
sului public”%.
Soluţiile privind obligarea autorităţii publice să încheie contractul administrativ ŞI
aceea de a impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații pot fi stabilite
sub sancţiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere“.
11. Rîciu, op, cit., p. 364.

* A. lorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 313.
5 Ibidem, pp. 313-314.
* Art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În baza art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004,indiferent de soluția pronunțată,
instanţade contencios administrativ poate stabili, la cererea părții interesate, un termen
de executare a obligaţiilor stabilite prin dispozitivul hotărârii, precum şi o amendă în
cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face
venit la bugetul de stat. Avantajul acestei reglementări este că permite cuprinderea
amenzii chiar în hotărârea de obligarea autorității publice, fără a mai fi necesară o nouă
cerere formulatăîn condițiile art. 24 din Lege!.
- o...
$4. Suspendarea executării actului administrativ
Suspendarea executării unui act administrativ de către instanța de judecată nu este

incompatibilă cu privilegiul executării prealabile de care se bucură acest act. Este însă
posibil ca, în anumite situații, prin executarea actului administrativ particularulsă fie
ameninţat cu „o vătămare ireparabilă”, ceea ce justifică „o justiţie rapidă, care inter-
venind la timpul oportun şi util între particulari şi Stat să acorde o protecție eficace
particularului, dar nici să împiedice Statul de la împlinirea datoriei sale'?. Din aceste
rațiuni, în mod tradițional, în istoria reglementării contenciosului administrativ româ-
nesc s-a recunoscut posibilitatea instanței de a suspenda, în mod provizoriu şi în
anumite condiţii, executarea unui act administrativ”.
În continuarea acestei tradiţii normative, Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea
dispunerii de către instanța de contencios administrativ a suspendării executării actului
administrativ unilateral. Pentru ca un act administrativ să fie suspendat, este necesar ca
el să existe şi să fie în vigoare, neputând fi suspendată emiterea unui act administrativ.
De asemenea, nu poate fi suspendat un act administrativ care şi-a epuizat efectele
înainte de pronunțarea instanței, deoarece „hotărârea instanţei care se pronunță asupra
suspendării se raportează la momentul pronunțării”.
Suspendarea poatefi solicitată de persoana vătămată în două situaţii: a) înainte de a
introduce acţiunea în anularea actului administrativ; b) odată cu acțiunea în anularea
actului administrativ.
Cererea de suspendare a executării actului administrativ unilateral formulată înainte
de se introduce acțiunea în anularea actului administrativ este reglementată în art. 14
din Legea nr. 554/2004.
D.C. Dragoș, op. cit., p. 314.

> C.G. Rarincescu, op. cit., p. 322.
3 Această posibilitate a fost recunoscută chiarşi atunci când actulnormativ care reglementa instituţia
contenciosului administrativ nu a prevăzut-o în mod expres. De exemplu, Legea Curţii de Casaţie din anul
1912 a prevăzut suspendarea obligatorie a actului administrativ privitorla desfiinţarea construcțiilor, dar a
permis preşedintelui Curţii de Casaţie să ordone suspendarea actului administrativ în toate celelalte cazuri,
în urma citării părților în camera de consiliu. Deşi această dispoziţie legală nu s-a regăsit în Legea conten-
ciosului administrativ din anul 1925, în doctrină s-a atras atenţia că „nici un text pozitiv şi nici principiile
generale nu interzic în mod formalinstanțelor de contencios dreptul de a ordona suspendarea provizorie a
unuiact administrativ” (C.G. Rarincescu, op. cit., pp. 369-370).
*1. Rîciu, op. cit., p. 314; D.C. Dragoş, op. cit., p. 297.
Instituirea acestei posibilităţi de suspendare a executării actului administrativ a fost

explicată prin necesitatea de a stabili o garanţie pentru persoana vătămată, în sensul
evitării eventualelor pagube suferite ca urmare a executării actului administrativ pretins
a fi nelegal, în condiţiile în care actele administrative unilaterale sunt executorii din
oficiu de la momentul intrării în vigoare!. Măsura suspendării se justifică „numai dacă
actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau
imposibil de înlăturat în ipoteza în care acesta ar fi ulterior anulat prin hotărâre jude-
cătorească”?.
Pentru a fi admisă, cererea de suspendare a executării actului administrativ
unilateral?, individual sau normativ,trebuie să îndeplinească trei condiții cumulative:
a) persoana vătămată trebuie să facă dovada înregistrării plângerii administrative
prealabile la autoritatea emitentă a actului respectiv sau la autoritatea ierarhic supe-
rioară;
b) să fie formulată în cazuribine justificate;
c) să fie formulată pentru prevenirea unei pagube iminente.
Persoana care se consideră vătămată într-un drept subiectiv sau interes legitim
printr-un act administrativ unilateral trebuie să formuleze mai întâi plângerea admi-
nistrativă prealabilă, deoarece există posibilitatea ca autoritatea publică emitentă sau
autoritatea ierarhic superioară să revoce ori să modifice actul administrativ în sensul
solicitat de persoană vătămată. Într-o astfel de situaţie, suspendarea executării actului
administrativ unilateral va înceta de drept,cafiind lipsită de obiect”.
Prin cazuri bine justificate se înţelege „împrejurările legate de starea de faptşi de
drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalităţii actului
administrativ”[art. 2 alin. (1) lit. t) din Legeanr. 554/2004], iar paguba iminentă repre-
zintă „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă
gravă a funcționării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”[art. 2 alin. (1)
lit. ş) din Legeanr. 554/2004].
Ambele definiţii legale au în vedere principiile prevăzute în Recomandarea
nr. R(89)8 a Comitetului de Miniştri către statele membreprivind protecţia provizorie
acordată de instanţă pe probleme administrative, adoptată de Comitetul de Miniştri la
13 septembrie 19895, dar conţinutul lor se regăseşte în interpretările constante ale
doctrinei juridice româneşti cu privire la condiţiile suspendării executării actelor
administrative. De exemplu, încă din perioadainterbelică s-a atras atenția că „motivele
invocate în contra actului administrativ trebuie să apară de la prima vedere cafiind
destul de puternice şi serioase pentru a fi susceptibile de a provoca de la început o
i C.-S. Săraru, op. cit., pp. 520-521.

2 G. Bogasiu, op. cif., p. 403.
3 Având în vedere textul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, contractele administrative nu pot
face obiectul unei măsuri de suspendare a efectelor lor juridice (D. Apostol Tofan, op. cit, p. 214;
A. lorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 259).
+ C.-S. Săraru, op. cit., p. 524.
5 A se vedea A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., pp. 260-261.
îndoială serioasă asupra legalităţii actului respectiv, căci nu s-ar putea concepe ca
activitatea administraţieisă fie paralizată prin invocarea unor motive cu totul neserioase
și lipsite de temei”!. În legătură cu eventualitatea producerii unei pagube prin execu-
tarea actului administrativ, s-a atras atenţia că această pagubă eventuală trebuie să fie
„de o gravitate excepțională şi ireparabilă, căci numai aşa s-ar putea explica suspen-
darea actului administrativ până la judecarea procesului în fond'?.
Pentru dovedirea cazuluibine justificat, în practică au fost avute în vedere criterii
precum: „natura propriu-zisă a măsurii dispuse de autoritatea publică, conduita ulte-
rioară a destinatarului actului şi posibilele efecte asupra unor raporturi juridice
conexe”*, Instanţele de contencios administrativ au considerat ca împrejurări de natură
să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ următoarele
situații: „necompetenţa autorității administrative de a emite actul administrativ, lipsa
temeiului legal, declararea ca neconstituțională a ordonanţei guvernului în baza căreia a
fost emis actul administrativ, modificarea parţială a actului administrativ de către auto-
ritatea emitentă, anularea parțială a actului administrativ de către autoritatea ierarhic
superioară, lipsa motivării actului”?.
În privința pagubei iminente, s-a subliniat că prejudiciul trebuie să fie de natură
patrimonială, să nu se fi produs încă, dar producerea acestuia să fie neîndoielnicăs.
Instanţatrebuie să verifice gravitateaşi iminența prejudiciului în funcţie de circumstan-
țele cauzei, de natura propriu-zisă a măsurii administrative şi de contextul în care
intervine. Ca exemple, au fost menţionate următoarele situații: situația financiară şi
familială a unei persoane în cazul eliberării dintr-o funcţie şi a pierderii veniturilor
aferente; ponderea sarcinii fiscale sau a amenzii aplicate unui operator economic în
raport cu rezultatele financiare ale acestuia; perturbarea unui anumit segment al pieţei;
modificările în realitatea materială din domeniul urbanismului€.
Legeanr. 554/2004 reglementează, în art. 14 alin. (5), şi situaţia în care, după ce
s-a dispus suspendarea executării unui act administrativ de către instanţa de contencios
administrativ, autoritatea emitentă se dovedeşte de rea-credinţă și emite un act cu un
conţinut identic. Noul act poate fi emis de aceeaşi autoritate, de autoritatea ierarhic
superioară sau chiar de o altă autoritate cu atribuţii în acelaşi domeniu”.
În această situaţie, formularea plângerii administrative prealabile nu mai este
obligatorie. Deşi actul administrativ este suspendat de drept, este necesar ca instanţa să
verifice conţinutul acestuia şi să constate conţinutul său identic cu al actului admi-
nistrativ deja suspendat de către instanță. Instanţa nu se poate limita la aspectele

2 Ibidem.
31. Râciu, op. cit, p. 318.
+ A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 48.
* G. Bogasiu, op. cit., pp. 404-405.
7 Ibidem, p. 408.
21, Riciu, op. cit., p. 325.
formale, ci trebuie să analizeze dacă efectele generate de noul act administrativ sunt
identice cu efectele actului anterior, „indiferent de modul de formulare a dispozițiilor
din acest act, de înlocuirea nominală a unor persoane cu altele sau de cuprinderea în
cuprinsul actuluişi a altor dispoziţii”!.
În conformitate cu art. 14 alin. (6), „nu pot fi formulate mai multe cereri de
suspendare succesive pentru aceleaşi motive”.
Suspendarea executării actului administrativ se poate dispune până la pronunțarea
instanţei de fond, dar atunci când persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea
actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de dreptşi fără nicio formalitate?.
In conformitate cu art. 15 alin. (4), atunci când acţiunea în anulare a fost admisă,
măsura suspendării se prelungeşte până la soluţionarea definitivă a cauzei.
Suspendarea unui act administrativ normativ poate fi cerută şi de Ministerul Public,
din oficiu sau la sesizare, atunci când în cauză este un interes public major, de natură a
perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ”. De reţinut că dintre
subiectele de drept pentru care nu este obligatorie plângerea prealabilă doar Ministerul
Public poate solicita suspendarea actului administrativ anterior acțiunii în anulare,
deoarece pentru prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici suspendarea
intervine de drept, în temeiul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Legiuitorul a
condiționat ca în cauză să existe un interes public major, astfel că nu este admisibilă
introducerea de către Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ
normativ ce vatămădrepturi subiective ale unor persoanefizice sau juridice”.
În scopul asigurării celerităţii soluționării cererii de suspendare a executării actului
administrativ, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa soluţionează
cererea de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părților. Prin dispoziţiile Legii nr. 212/2018
acest text a fost completat cu alte norme derogatorii dela procedura comună: a) nu este
aplicabilă procedura privind verificarea şi regularizarea cererii [art. 200 C.pr. civ.], şi
nici cea privind fixarea primului termen de judecată [art. 201 C. pr. civ.]; b) întâmpi-
narea este obligatorie şi se depune la dosarul cauzeicu cel puţin 3 zile înainte de terme-
nul de judecată; c) reclamantul ia cunoştinţă de conținutul întâmpinării de la dosarul
cauzei, existând posibilitatea ca instanța să acorde un nou termen de judecată atunci
când reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării.
! A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit, p. 270. Pentru opinia în sensul că
„legiuitorul nu ar fi trebuit să aibă ca punct de referință în art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004
conținutul identic al noului act, ciarfi trebuit să se raporteze la efectele juridice identice ale acestuia”, a
se vedea C.-S. Săraru, op. cit., p. 526.
2 Art, 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la această chestiune, încă din doctrina
interbelică s-a atras atenția că măsura suspendării „nu s-ar putea concepe decât dacă reclamantul a intentat
în acelaşi timp şi o acţiune principală în anularea actului respectiv; căci fără intentarea acestei acțiuni
măsura ar avea un caracter oarecum definitiv, ceea ce nu este în competența preşedintelui Curţii de a face”
(C.G. Rarincescu, op. cit., p. 376).
5 Art. 14 alin. (3) din Legeanr. 554/2004,
* A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 260. Cu privire la critica acestei
poziții „privilegiate” a prefectului în problema suspendării actului administrativ, a se vedea D.C. Dragoş,
op. cit., p. 151.
Cererea de suspendare a executării actului administrativ unilateral formulată odată

cu acțiunea principală pentru anularea, în tot sau în parte, a actuluiatacat este regle-
mentată în art. 15 din Legea nr. 554/2004. Această cerere poatefi formulată şi printr-o
acțiune separată care este introdusă la instanța competentă, până la soluționarea acţiunii
principale în fond.
În ambele situaţii motivele sunt aceleaşi ca în cazul cererii introduse înainte de
acţiunea principală pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. Diferenţa
esențială este că instanța poate dispune suspendarea executării actului nu doar pânăla
pronunțarea instanței de fond, ci pânăla soluţionareadefinitivă a cauzei.
$5. Căi de atac în procedura contenciosului administrativ
Hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios administrativ pot fi

atacate cu recurs sau cu revizuire. Potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă,
ambele căi deatac sunt căi extraordinare.
În actuala reglementare recursul nu mai poate fi devolutiv, fiind exercitat în mod
exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii instanţei de fond!. Motivele de casare
sunt prevăzute, în mod expresșilimitativ, în art. 488 alin. (1) C. pr. civ.:
„L. când instanţanu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale;
2. dacă hotărâreaa fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la
dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit
aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu
încălcarea legii;
3. când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei
instanțe, invocatăîn condiţiile legii;
4. când instanţaa depăşitatribuţiile puterii judecătorești;
5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror
nerespectare atrage sancţiuneanulităţii;
6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde
motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei;
7. când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat;
8. când hotărâreaa fost dată cu încălcareasau aplicarea greşită a normelor de drept
material”.
Legea nr. 554/2004 prevede că „hotărârea pronunțată în primă instanţă poate fi
atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare” [art. 20 alin. (1)], iar „recursul
suspendă executareași se judecăcu urgență”[art. 20 alin. (2)P.
„D. Apostol Tofan, op. ci., pp. 215-216; C. Grigoraș,op. cit., p. 334; E.L. Cătană,op. cit., p. 389.
? Prin dispoziţiile art. | pet. 19 din Legeanr. 212/2018, textul art. 20 alin. (2) a fost completat cu
următoarea mențiune: „Procedura prevăzută la art. 493 din Codul de procedură civilă nu se aplică în
materia contenciosului administrativ”. Acestarticol din Codul de procedură civilă reglementa procedura
defiltrare a recursurilor aplicată în situaţiile când recursuleste de competența ICCI, iar un complet format
Cu titlu excepțional, în cazul cererii de suspendare a executării actului admi-

nistrativ, hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. În
acest caz recursul nu este suspensiv de executare!.
Competența materială în recurs aparține instanței imediat superioare celei care a
judecat fondul: a) secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curților de apel,
pentru recursurile declarate împotriva sentințelor pronunţate de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale tribunalelor; b) Secţia de contencios administrativ şi fiscal a
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie, pentru recursurile declarate împotriva secţiilor de
contencios administrativ şi fiscale ale curților de apel.
Instanţa poate admite recursul, îl poate respinge, îl poate anula sau poate constata
perimarea lui. Atunci când admite recursul, instanța va casa sentința pronunţată de
prima instanță şi va rejudeca litigiul în fond.
În conformitate cu art. 20 alin. (3) teza II-a din Legeanr. 554/2004, instanţa de
recurs va puteatrimite cauza o singură dată, pentru rejudecare, la instanța de fond, în
următoarele două situații: a) atunci când sentința a fost pronunțată fără a se judeca
fondul; b) atunci când judecata la prima instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost
nelegalcitată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului.
Hotărârile pronunţate de instanţele de contencios administrativ rămase definitive
pot fi revizuite pentru motivele prevăzute în art. 509 alin. (1) C. pr. civ.?, la care se
din 3 judecători decidea asupra admisibilităţii în principiu a acestuia. Art. 493 C. pr. civ.a fost abrogatprin
art. | pct. 56 din Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul
de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în M. Of.
nr. 1074 din 18 decembrie 2018, astfel că se revine „la soluţia legislativă a Codului de procedură civilă
anterior, toate recursurile, indiferent de instanța competentă să le soluţioneze, intrând în procedura de
judecată de drept comun” (N.H. Țiţ, R. Stanciu, Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Comentarii, explicații, jurisprudență relevantă,
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2019, p. 106).
2 În conformitate cu art. 509 alin. (1) C. pr. civ., revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului
sau care evocă fondul poate fi cerută în următoarele situaţii: „„. s-a pronunțat asupra unor lucruri care nu
s-au cerut sau nu s-a pronunțat asupra unui lucru cerut ori s-a dat mai mult decât s-a cerut; 2. obiectul
pricinii nu se află în ființă; 3. un judecător, martor sau expert, care a luat parte la judecată, a fost
condamnat definitiv pentru o infracțiune privitoare la pricină sau dacă hotărârea s-a dat în temeiul unui
înscris declarat fals în cursulori în urma judecății, când aceste împrejurări au influenţat soluţia pronunţată
în cauză. În cazul în care constatareainfracțiunii nu se mai poate face printr-o hotărâre penală, instanța de
revizuire se va pronunța mai întâi, pe cale incidentală, asupra existenței sau inexistenței infracțiunii invo-
cate. În acest ultim caz,la judecarea cererii vafi citat şicel învinuit de săvârşirea infracțiunii; 4. un jude-
cător a fost sancţionat disciplinar definitiv pentru exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă,
dacă aceste împrejurări au influenţat soluția pronunţată în cauză; 5. după darea hotărârii s-au descoperit
înscrisuri doveditoare, reţinute de partea potrivnică sau care nu au pututfi înfăţişate dintr-o împrejurare
mai presus de voinţa părților; 6. s-a casat, s-a anulat ori s-a schimbat hotărârea unei instanţe pe care s-a
întemeiat hotărârea a cărei revizuire se cere; 7. statul ori alte persoane juridice de drept public, minorii şi
cei puşi sub interdicţie judecătorească ori cei puși sub curatelă nu au fost apărați deloc sau aufost apărați
cu viclenie de cei însărcinaţi să îi apere; 8. există hotărâri definitive potrivnice, date de instanțe de acelaşi
adaugă motivul special prevăzut de art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În baza
acestui din urmă text, constituie motiv de revizuire şi„pronunțarea hotărârilor rămase
definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, regle-
mentat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României,
republicată”. Pentru acest motiv sunt supuse revizuirii şi hotărârile definitive care nu
evocă fondul!.
Termenul de revizuire pentru cazurile prevăzute deart. 509 alin.(1) C.pr. civ. este,
de regulă, de o lună, cu excepția cazurilor prevăzute de art. 509 alin. (1) pet. 9, unde
termenul de revizuire este de 15 zile, şi a cazurilor prevăzuteîn art. 509 alin.(1) pet. 10
şi 11, unde termenul de revizuire este de 3 luni”. Pentru cazul de revizuire prevăzut în
art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererea se poate introduceîn termen de o lună
de la data comunicării hotărârii definitive”.
grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri; 9. partea a fost
împiedicată să se înfăţişeze la judecată şi să înştiințeze instanța despre aceasta, dintr-o împrejurare mai
presus de voinţasa; 10. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat o încălcare a drepturilor sau
libertăţilor fundamentale datorată unei hotărâri judecătoreşti, iar consecințele grave ale acestei încălcări
continuă să se producă; 11. după ce hotărârea a devenit definitivă, Curtea Constituţională s-a pronunțat
asupra excepţiei invocateîn aceacauză, declarând neconstituţională prevederea care a făcut obiectul acelei
excepții”. Menţionăm că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 866 din 10 decembrie 2015 referitoare la
excepția de neconstituţionalitatea dispoziţiilorart. 509 alin. (1) pet. 11 şialin. (2) din Codul de procedură
civilă (publicată în M. Of. nr. 69 din 1 februarie 2016) s-a constatat neconstituționalitatea sintagmei „pro-
nunțate asupra fondului sau care evocă fondul” din cuprinsul art. 509 alin. (1) C. pr. civ. cu referire la
motivul de revizuire prevăzutla pct. 11 din cuprinsul acestuia.
? Modulîn care se socotesc aceste termene de revizuire este prevăzutîn art, 51| alin. (1)-(3) C. pr. civ.
* Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, art. 21 alin. (2) teza a Il-a din Legea
nr. 554/2004 stabilea, în privinţa termenului de revizuire, următoarele: „Cererea de revizuire se introduce
în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată deart. 17 alin. (3)
la cererea temeinic motivată a părții interesate, în termen de 15 zile de la pronunțare”. Acest text legal a
generat numeroase controverse în doctrină şi practică, iar prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1609/2010
a fost considerat că „are o redactare defectuoasă, generatoare de confuzii și incertitudini care se pot
constitui în veritabile obstacole în calea exercitării efective a dreptului de accesliberla justiție” şi declarat
neconstituţional [Decizia Curţii Constituţionale nr. 1609/2010 referitoare la excepția de neconstituţio-
nalitate a prevederilorart. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în
M. Of.nr. 70 din 27 ianuarie 2011]. Ulterior, prin Decizia nr. 45/2016 a ICCJ, Completul pentru dezle-
garea unor chestiuni de drept a admis sesizarea privind pronunțarea unei hotărâri prealabile şi a stabilit că:
„În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor
decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunțării acestora şi de
împrejurareainvocării sau nu în litigiul de bază dispoziţiilor de drept european preexistente, încălcate
prin hotărâreaa cărei revizuire se cere. Termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată
pe dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de o lună şi curge de la data comunicării hotă-
rârii definitive, supusă revizuirii” [Decizia nr. 45/2016 a ICCIreferitoare la interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ŞI com-
pletările ulterioare, publicată în M. Of. nr. 386 din 23 mai 2017].
$6. Executarea hotărârilor de contencios administrativ
În conformitate cu art. 22 din Legeanr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti defi-

nitive pronunțate în materia contenciosului administrativ sunttitluri executorii!.
Hotărârea prin care se pronunță suspendarea executării unui act administrativ
unilateral este executorie de drept. Potrivit art. 14 alin. (7) din Legea nr. 554/2004,
„Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de
executare, până la expirarea duratei suspendării”.
Hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act
administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru
viitor [art. 23 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Legea reglementează obligaţia publi-
cării acestor hotărâri în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în
monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului București, fără plata taxelor de
publicare [art. 23 alin. (2)]. |
În Monitorul Oficial al României se publică hotărârile care vizează acte admi-
nistrative ale Guvernuluişi ale celorlalte organe centrale ale administraţiei publice, iar
în monitoarele oficiale ale judeţelor se publică hotărârile judecătoreşti definitive prin
care au fost anulate acte ale administraţiei publice de la nivelul judeţelor, municipiilor,
oraşelorși comunelor”.
Publicarea se face, în mod obligatoriu, în urma solicitării instanţei de contencios
administrativ, în doctrină remarcându-se că „pentru prima dată, într-o lege a contencio-
sului administrativ în România se consacră efectele erga omnes ale hotărârilor
judecătoreşti atunci când au ca obiect acte administrative normative, efect care este
asociat cu obligativitatea publicării acestora”. În jurisprudenţa instanţei de contencios
constituțional a fost subliniată utilitatea acestei publicări „ţinând cont de faptulcă,prin
natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeter-
minat de subiecte de drept”. Totodată, în doctrină s-a arătat că interesul publicării este
public deoarece şi alte persoane, afectate de dispoziţiile actului administrativ, vor
cunoaşte faptul că el a fost anulat şi, în consecință, vor putea solicita despăgubiri pe
calea dreptului comun;.
Cu privire la efectele hotărârii de anulare a actului administrativ cu caracter
normativ, prin Decizia nr. 10/2015 a ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept, s-a stabilit că „dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că
1 Pentru teoria generală a titlurilor executorii, a se vedea N.-H. Țiţ, Executarea silită. Partea
generală, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2016, pp. 30-75.
? A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, op. cit., p. 355.
31. Rîciu, op. cit., pp. 412-413.
* Decizia Curţii Constituţionale nr. 914 din 23 iunie 2009 referitoare la excepția de neconsti-
tuționalitate a prevederilor art. 23 şi art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată
în M. Of. nr. 544 din 5 august 2009.
hotărâreajudecătorească irevocabilă/definitivăprin care s-a anulat în tot sau în parte un

act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administra-
tive individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti
de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor
judecătoreşti”.
În doctrină s-a remarcat, ca un aspect negativ al actualei reglementări, lipsa unui
termen pentru realizarea obligaţiei publicării acestor hotărâri, deoarece „dacă se solicită
publicarea acestor hotărârijudecătorești după o perioadă îndelungatădetimp de la data
rămânerii lor definitive, efectele erga omnes ale acestor hotărâri judecătoreşti se produc
după o perioadă îndelungată de timp, ceea ce poate afecta atât stabilitatea şi securitatea
raporturilor juridice constituite prin aceste acte administrative normative, cât şi stabi-
litatea şi securitatea raporturilor juridice constituite prin actele administrative cu
caracter individual emise în aplicarea actului administrativ cu caracter normativ'?.
După rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti, autoritatea publică are calitatea
de debitoral obligaţiei de a încheia, de a înlocui, de a modifica unact administrativ, de
a elibera un alt înscris sau de a efectua o anumită operaţiune administrativă. Ca regulă,
executarea hotărârii se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar
în lipsa unuiastfel de termen, în cel mult 30 dezile dela data rămânerii definitive a
hotărârii”. Hotărârile definitive care cuprind alte obligaţii decât cele prevăzuteîn art. 24
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum plata de despăgubiri, nu urmează această
procedură specială de executare, ci procedura de executare silită reglementată de Codul
de procedură civilă“.
Atunci când debitorul nu execută obligaţia de bunăvoie, aceasta se aduce la înde-
plinire prin executare silită. În materia contenciosului administrativ, instanța de
executare este „instanța care a soluţionat fondullitigiului de contencios administrativ”
[art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004].
Procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ regle-
mentată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupune douăetape.
În prima etapă, reglementată de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la
cerereacreditorului, instanța de executare aplică „conducătorului autorității publice sau,
după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie
pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă
penalități, în condiţiile art. 906 din Codul de procedură civilă”. În conformitate cu
art. 906 alin. 2) şi (3) C. pr. civ., atunci când obligaţia nu este evaluabilă în bani,
' ICCJ, Decizia nr. 10/2015 — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept —, ce formează
obiectul Dosarului nr. 427/1/2015, publicată în M. Of. nr. 458 din 25 iunie 2015. În considerentele acestei
decizii, instanţaa reținut ca fiind „corectă interpretarea instanţelor care au stabilit că trebuie recunoscute
efectele hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ normativ, similar cu efectele admiterii
excepţiei de neconstituţionalitate în privința cauzelor pendinte”.
2 O. Puie, op. cit, vol. Il, p. 853.
3 Art. 24 alin. (1) din Legea nr, 554/2004.
* G. Bogasiu, op. cit., p. 568.
instanţaîl poate obliga pe debitor să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la

100 lei la 1.000 ei, stabilită pe zi de întârziere, pânăla executarea obligaţiei prevăzute
în titlul executoriu, iar atunci când obligaţia are un obiect evaluabil în bani, penalitatea
poate fi stabilită între 0,1% şi 1% pe zi întârziere, procentaj calculat din valoarea
obiectului obligaţiei!.
Textul de lege privind obligarea conducătorului autorității publice sau persoanei
obligate la o amendă pe zi de întârziere care se face venit la bugetul de stat a fost
contestat, în mai multe rânduri, la Curtea Constituţională, pentru motivul că prin această
reglementare se aduce atingere principiului egalității cetățenilor în faţa legii şi a
autorităților publice, precum şi dreptului la apărare, garantat la nivel constituţional.
Instanţa de contencios constituțional a respins excepţiile invocate, pe considerentul că
autoritățile publice pot fi întotdeauna reprezentate în procesele în care sunt parte (de
către consilier juridic, un alt salariat ori un avocat), acest reprezentant apărând şi inte-
resele juridice ale conducătorului autorităţii publice. Totodată, Curtea Constituţională a
subliniat că amenzile cominatorii stabilite de Legea nr. 554/2004 „reprezintă o sancţi-
une procedurală pecuniară aplicată de instanță în scopul asigurării executării hotărârii.
Legiuitorul a considerat necesarsă instituie un astfel de mijloc de constrângere, pentru
a conferi eficacitate înseşi instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi
iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecă-
toreşti pronunţate în această materie”.
Cererea creditorului trebuie formulată în termenul de prescripţie a dreptului de a
obține executarea silită, care începe să curgă de la expirarea termenelor în care execu-
tarea hotărârii definitive se putea face de bunăvoie. Legiuitorul a prevăzut şi condiţia ca
' Textul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la art. 906 C. pr. civ., însă prin
dispozițiile Legii nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Codului de procedurăcivilă, conținutul
alin. (4) al acestuiarticola fost completat cu teza a II-a, care permite creditorului să solicite fixarea sumei
definitive datorate de debitor cu titlu de penalități de întârziere pentru neexecutarea unei obligaţii de a face
sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, de mai multe ori, după trecerea fiecărui
termen de 3 luni în care debitorul nu îşi execută obligația, până la stingerea ei completă. În analiza acestor
modificări aduse Codului de procedură civilă, coroborate şi cu prevederile art. 24 alin. (4) din Legea
nr. 554/2004, s-a exprimat opinia că „soluţia adoptată de legiuitor prin modificarea art. 906 alin. (4) CPC
nu este aplicabilă şi în materia procedurii speciale de executare a hotărârilor date în materia contenciosului
administrativ. Astfel, atât timp cât prin hotărârea prin care se fixează suma definitivă datorată cu titlu de
penalități instanța vastabili şi despăgubirile pe care debitorulle datorează creditorului pentru neexecutarea
în natură a obligaţiei, o astfel de soluţie ar fi incompatibilă cu continuarea procedurii, prin fixarea
penalităților”. A se vedea N.H. Ţiţ, R. Stanciu, op. cif., p. 138.
? Decizia Curţii Constituţionale nr. 920/2009 referitoare la excepția de neconstituționalitate a
prevederilor art. 24 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of.
nr. 575 din 18 august 2009. În acelaşi sens, a se vedea şi: Decizia Curţii Constituţionale nr. 1083/2011
referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ nr, 554/2004, publicată în M. Of. nr. 608 din 29 august 2011; Decizia Curţii Constituţionale
nr. 1479/2011 referitoare la excepţia de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (2) din Legea con-
tenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 59 din 25 ianuarie 2012.
nerespectarea termenelor în care executarea hotărârii definitive se putea face de

bunăvoie să fie culpabilă.
În conformitate cu art. 25 alin. (2) teza 1 din Legea nr. 554/2004, această cerere se
judecăîn camerade consiliu, de urgenţă, şi este scutită de taxa judiciară de timbru. Prin
dispoziţiile Legii nr. 212/2018 acesttext a fost completat cu alte norme derogatorii de la
procedura comună: a) nu este aplicabilă procedura privind verificarea şi regularizarea
cererii (art. 200 C. pr. civ.), şi nici ceaprivind fixarea primului termen de Judecată
(art. 201 C. pr. civ.); b) întâmpinarea este obligatorie șise depunela dosarul cauzei cu
cel puţin 3 zile înainte de termenul de judecată; c) reclamantul ia cunoştinţă de conţi-
nutul întâmpinării de la dosarul cauzei, existând posibilitatea ca instanţa să acorde un
noutermen de judecată atunci când reclamantul solicită amânarea pentru a lua CUNoş-
tință de conţinutul întâmpinării.
Aplicarea amenzii cominatorii şi acordarea penalităţilor, în condițiile art. 24
alin. (3) din Legeanr. 554/2004, se dispun prin hotărâre, dată cu citarea părților.
În a doua etapă, prevăzută deart. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în
termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a
penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul execu-
toriu, instanța de executare varealiza, prin hotărâre dată cu citarea părților, următoarele:
a) fixează sumace se vadatora statului; b) fixează suma ce se va datora creditorului cu
titlu de penalități; c) stabileşte despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului
pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, în condiţiile art. 892 C. pr. civ.
Cererea creditorului este scutită de taxa judiciară de timbru şi se judecă în aceleaşi
condiții ca și cererea formulată în temeiulart. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2002.
! Anterior modificărilor aduse prin art. 1 pct. 21 din Legea nr. 212/2018, textul art. 24 alin. (3) din
Legea nr. 554/2004 prevedea că aplicarea amenzii se face „prin încheiere definitivă dată cu citarea
părților”.
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 898/2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
dispozițiilor art. 24 și art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicată în M. Of.
nr. 148 din 26 februarie 2016) s-a constatat că „soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de
art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este «definitivă» este neconstituţională”. În motivarea acestei
decizii, instanța de contencios constituţionala reținut următoarele: „31. Eliminareacăii de atac în materia
analizată şi, în consecință, stabilirea caracterului definitiv al încheierii de amendare a conducătorului auto-
rităţii publice constituie o limitare a accesului la justiţie”; „37. Astfel, eliminarea căii de atac împotriva
soluției de amendare a conducătorului autorităţii publice și lipsirea acestuia de posibilitatea de a supune
controlului judiciar o asemenea soluţie constituie o măsură excesivă, ce depășește cadrul constituțional
referitor la exercitarea căilor de atac. Este de necontestatcă legiuitorulpoate limita numărul căilor de atac,
însă, în cauză, prin consacrarea caracteruluidefinitiv al soluţiei pronunţate cu privire la cererea de amen-
dare a conducătorului autorității a fost eliminată singura cale de atac existentă în această materie”, „39. În
concluzie, Curtea constată că, prin consacrarea caracterului definitiv al încheierii de amendare a condu-
cătorului autorităţii publice pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti şi eliminarea în acest mod a
controlului judiciaral soluţiilor pronunțate în această materie, se aduceatingere accesuluiliberla justiţie în
substanţasa, încălcându-se astfel prevederile art. 21 din Constituţie”.
? Art.25 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Prin Decizia nr. 12/2018 a ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de
drept, s-a stabilit că termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se
datorează de debitor cu titlu de penalităţi este termenul general de prescripţie a
dreptului de a cere executarea silită (3 ani), iar acest termen curge „de la data executării
obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni,
înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să executeîn natură obligația”!. În privința
fixării sumeice se datorează creditoruluicu titlu de penalități, instanța supremă reținut
că aceste penalități se calculează de la momentul indicat în hotărârea pronunțată în
condiţiile art. 24 alin. (3), „pânăla executarea obligaţiei, dar nu mai târziu de momentul
expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute
în natură obligaţia,în caz de neexecutare”?
Hotărârile pronunțate în condițiile art, 24 alin. (3) şi (4) pot fi atacate doar cu
recurs, în termen de 5 zile de la comunicare?.
Atunci când creditorul nu formulează cerere în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea
nr. 554/2004, după împlinirea termenului de 3 luni de la data comunicării hotărârii de
aplicare a amenzii şi de acordare a penalităților, compartimentul de executări civile al
instanței de executare „va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea
obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral
! Decizia nr. 12/2018 a ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, referitoare la
sesizarea formulată de Curtea de Apel laşi, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru
dezlegarea următoarei chestiuni de drept:termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive
care i se va datoracu titlu de penalităţi, publicată în M. Of. nr. 418 din 16 mai 2018.
2 Cu privire la acest aspect, în considerentele Deciziei nr. 12/2018 a ICCJ — Completul pentru dezle-
garea unor chestiuni de drept — s-a arătat că „Penalităţile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au
exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produsîn patri-
moniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligaţiei
înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condiţiile art. 892 din Codul de procedurăcivilă).
Raţiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților,
rațiuni care sunt legate de efortul de a impune executareaîn natură a obligaţiei principale, încetează din
momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este previzibilă, acceptându-se transformarea
obligaţiei de face, în mod definitiv, într-o obligaţie de a da o sumă debani”(par. 97).
5 Art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Constatăm căîn prezentregimul juridic al căilor de atac în
materia contenciosului administrativ s-a uniformizat. Anterior modificărilor aduse prin art. | pct. 22 din
Legea ur. 212/2018, acest text prevedea pentru hotărârile pronunțate în condiţiile art. 24 alin. (4) calea de
atac a apelului atunci când instanța de executare era tribunalul şi, respectiv, calea de atac a recursului
atunci când instanţa de executare era curteade apel. Cureferire la această situaţie, prin Decizia nr. 17/2017
a ICCJ — Completul competent să judece recursul în interesul legii — s-a stabilit că: „În interpretarea şi
aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ,
împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poatefi exercitată numai calea de atac a recursului, cu
excepția cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare” (ICCJ, Decizia nr. 17/2017 privind recursul în
interesullegii referitor la sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Brașov cu privire
la interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia
contenciosului administrativ, publicată în M. Of. nr. 930 din 27 noiembrie 2017).
i
executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin

hotărâre dată cu citareapărţilor” [art. 24 alin. (5) din Legeanr. 554/2004]!
Prin art. 26 din Legeanr. 554/2004 se recunoaşte dreptul conducătorului autorității
publice la acţiuneaîn regres împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit
dreptului comun. În consecinţă, calea procesuală care trebuie urmată pentru angajarea
răspunderii patrimoniale poate fi supusă, după caz, normelor de drept civil, normelor de
dreptal funcției publice sau normelor de drept al muncii”.
Scopul acţiunii în regres este ca autoritatea publică să-şi recupereze integral de la
persoanafizică vinovată de neexecutarea în termen a hotărârii judecătoreşti cuantumul
amenzii cominatorii achitate statuluişi, respectiv, cuantumul penalităților de întârziere
datorate reclamantului?.
Secțiunea a 7-a
Exceptia de nelegalitate
$1. Reglementarea şi trăsăturile excepţiei de nelegalitate
Excepţia de nelegalitate este un mijloc indirect de verificare a legalităţii unui act

administrativ în cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vizează
anularea actului, care permite judecătorului să soluţioneze cauza fără a ţine seama de
actul administrativ a căruinelegalitate a fost constatată ca urmare a admiterii excepţiei.
Acest mijloc deverificare a legalităţii unui act administrativ este o instituţie tradi-
țională a contenciosului administrativ“, fiind acceptat în practica judecătorească chiar şi
! Prin Decizia nr. 3/2016 a ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drepta stabilit urmă-
toarele: „dispoziţiile art. 24 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, introduse
prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură
civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe, se aplică şi în ipoteza
executării obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti rămase definitive înainte de intrarea în vigoare
a Legii nr. 138/2014”. În considerentele acestei decizii, instanța supremă a reținut că „indiferent de
momentul rămânerii definitive a hotărârii instanţei de contencios administrativ, care constituie titlul
executoriu, dacă executareasilită a debutat dupădataintrării în vigoare a dispoziţiilorart. 24 alin. (5) din
Legea nr. 554/2004, această prevedere legală este aplicabilă”. Totodată, s-a subliniat că „această soluție
este de natură să contribuie la restabilirea principiului legalităţii şi la asigurarea dreptului la un proces
echitabil, în sensul configurat de CEDO printr-o bogată jurisprudență, făcând aplicabil noulinstrument
creat prin art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, menit să determine autorităţile publice să aducăla
îndeplinire obligația cuprinsă în titlul executoriu, și în privinţa hotărârilor judecătoreşti pronunţate sub
imperiul vechii reglementări” (Decizia nr. 3/2016 a ICCJ — Completul pentru dezlegarea unorchestiuni de
drept — privind sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa — Secţia a II-a civilă, de contencios
administrativ şi fiscal —, în Dosarul nr. 2434/118/2012+*, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în M. Of. nr. 243 din 1 aprilie 2016).
30. Puie,op. cit., vol. II, p. 1008.
+ Pentru evoluţia istorică instituţiei excepţiei de nelegalitate, a se vedea: R.L. Dornean Păunescu,
Excepţia de nelegalitate, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2017, pp. 32-47.
în lipsa unei reglementări expreseîn actele normative privind contenciosul administra-

tiv în baza principiului general conform căruia orice judecător este obligat să verifice
legalitatea raționamentului juridic pe care-şiîntemeiază hotărârea.
De exemplu, în perioada 12 iulie 1866-1 iulie 1905, când cauzele de contencios
administrativ erau soluționate de instanţele judecătoreşti de drept comun, posibilitatea
invocării excepţiei de ilegalitate a fost acceptată în temeiulart. 385 alin. (9) C. pen.
1864, potrivit căruia „se vor pedepsi cu amendă acei care vor călca regulamentele
făcute după lege”. Instanţele competente să cerceteze legalitatea acestor regulamente
puteau admite excepţia de ilegalitate şi, astfel, nu ţineau seama de ele la pronunțarea
hotărârii?.
Legea Curţii de Casaţie din anul 1912 a recunoscut, în partea finală art. 35,
dreptultribunalelor ordinare dea se pronunţa, pe cale de excepţie, asupra legalităţii sau
ilegalităţii unui act administrativ de autoritate”. Efectele admiterii excepţiei erau
limitate la părţile din respectiva cauza, instanța supremă subliniind în mod constant
această particularitate: „puterea judecătorească nu anulează actul, nu-l desființează. EI
îşi menţine existenţa sa juridică obiectivă. Ea se mărgineşte a trece peste dânsul, ca și
cum nu ar fi existat, atunci când soluţionează procesul pendinte”.
În doctrina din perioada postbelicăs, excepţia de ilegalitate a fost definită ca „un
mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri
decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părți, ameninţată să i se
aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acestviciu şi cere ca actul să nu fie
luat în considerare la soluționarea speţei”f. Admiterea excepţiei nu avea ca efect
desființarea sau reformareaactului, ci numai„înlăturarea lui din silogismuljudiciar(...),
instanța urmând să rezolve litigiul ca şi când, în cadrul lui, nu s-ar fi invocat un act de
drept administrativ”.
i Tribunalele noastre au avut întotdeauna dreptul de a cerceta pe cale de excepțiune legalitatea

actelor administrative, inclusiv a acelora de autoritate. (...) În adevăr,orice instanţăjurisdicțională, de orice
natură ar fi ea, este obligată să examineze şi să verifice existența legală a regulii juridice chemată să o
aplice şi la caz contrar să-i înlăture aplicațiunea, fie că regula juridică emană dela lege, de la regulament
sau competinţatribunalelor de drept comun. Acest drepteste tăgăduit instanțelor jurisdicționale numai în
măsura în care el este interzis de ordineajuridică a Statului şi deferit unor instanţe speciale însărcinate cu
această misiune”(C.G. Rarincescu, op. cit., pp. 172-173).
2 VL. Prisacaru, op. cit., p. 3.
5 C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, op. cit., p. 745.
+ Curtea de Casaţie, secţia a II-a, Decizia nr. 3135/1924, apud C. Hamangiu, R. Hutschneker,
G. Iuliu, op. cit., p. 746.
5 Primul autor din această perioadă carea reluat problema excepţiei de ilegalitatea fost 1.G. Vântu,în
două studii ştiinţifice apărute în anul 1956 (Rolul instanțelor judecătoreşti în asigurarea legalității
populare în administrația de stat, publicat în „Analele Universităţii «AL.I. Cuza» din Iaşi”, 1956) şi,
respectiv, în anul 1958 (4sigurareaşi controlul legalităţii populare în administrația de stat a Republicii
Populare Române, publicat în „Studii şi cercetări juridice”, nr. 1/1958). A se vedea VI. Prisacaru, op. cif.,
p. 264.
*'T. Drăganu, op. cit., p. 260.
7 Ibidem.
În sistemul Legii contenciosului administrativ nr. 29/ 1990, excepția de ilegalitate a

fost definită ca fiind „instituţia juridică în temeiul căreia un organ jurisdicțional
controlează, pe cale indirectă, legalitatea unui act administrativ de autoritate şi dacă
constată că acestaesteilegal,la soluționarea cauzei, nuse ține seama de el”!. În privința
reglementării acestei excepții se sublinia că „nu este nevoie de o prevedere expresă a
legii, deoarece instanţa de judecată fiind competentă să soluţioneze acțiunea, poate şi
are chiar obligaţia să rezolve şi excepţiile în legătură cu acţiunea, spre a se putea
pronunța asupra cazului”?.
În doctrina referitoare la contenciosul administrativ reglementat prin Legea
nr. 29/1990 au fost evidenţiate următoarele trăsături specifice ale excepţiei deilegalitate:
a) controlul pe calea excepţiei deilegalitate nu tinde la anulareaactului ilegal, ci numai
la stabilirea ilegalității actului şi înlăturarea lui din cauză, astfel că stabilirea carac-
teruluiilegal este cuprinsă în considerente, şi nu în dispozitivul hotărârii; b) controlul
indirect al legalităţii actelor administrative este mai larg, extinzându-se şi la actele
normative şi operațiunile tehnice materiale; c) pe calea excepţiei de ilegalitate se poate
invoca nu numai caracterul ilegal al actelor administrative, ci şi faptul că organul
administrativ nu a răspuns cererii în termenul legal ori caracterul nejustificat al
refuzului acestuia?.
Prima reglementare a excepţiei de nelegalitate într-o lege privind contenciosul
administrativ s-a realizat în cuprinsulart. 4 din Legea nr. 554/2004, text care a cunoscut
însă importante și repetate modificări în anii imediat următori adoptării acestui act
normativ.
În varianta inițială a Legii, instanța în fața căreia a fost invocată excepţia de
nelegalitatea unuiact administrativ unilateral, constatând că de acest act depinde solu-
ționarea litigiuluipe fond, avea obligaţia de a sesiza prin încheiere motivată instanţa de
contencios administrativ competentă şi de a suspenda judecarea cauzei.
Instanța de contencios administrativ se pronunța, după procedura de urgență,
în şedinţă publică, cu citarea părților. Art. 4 alin. (3) din această variantă a Legii
"VI. Prisacaru, op. cit, p. 271.

? D. Brezoianu, op. cit., p. 519. Ă
* 1. lovănaș, op. cit, pp. 168-169. Într-o formă mai extinsă, un alt autor a prezentat următoarele
trăsături caracteristice ale excepţiei de ilegalitate: „a) un mijloc de apărare pe care îl invocă oricare din
părțile unuilitigiu dedus, spre soluționare,în fața unei instanţe judecătoreşti sau a unui organ de jurisdicție
specială administrativă; b) invocată într-un litigiu civil sau penal născut din nerespectarea unui act
administrativ de autoritate; c) ridicată atât în legăturăcu ilegalitatea unui act administrativ de autoritate
individual, cât şi în legătură cu un act administrativ de autoritate normativ; d) invocată în scopul înlăturării,
la soluționarea cauzei, a efectelor unui act administrativ de autoritate emis cu nesocotirea legii; e) un
mijloc de control, pe cale indirectă, de către instanțele judecătoreşti și organele de jurisdicție specială
administrativă, a legalităţii actelor administrative de autoritate ilegale; f) producătoare de efecte Juridice, în
caz de admitere, numai față de părțile în litigiu; actul administrativ a căruiilegalitate o constată instanța
judecătorească rămâneîn vigoareastfel cum a fost adoptat sau emis; g) invocată în legătură cu orice act
administrativ de autoritate, mai puţin cele care nu pot fi atacate pe calea acţiunilor de contencios admi-
nistrativ prevăzute în art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990”, A se vedea Vl. Prisacaru,
op. cit., p. 270.
nr. 554/2004 prevede că „soluţia instanței de contencios administrativ este supusă

recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare şi se
judecăîn 3 zile dela înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate”!.
Dacă instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța
în faţa căreias-aridicat excepția va soluţiona cauza fără a ţine seama de acestact.
Ca urmare a modificării art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin dispoziţiile art. ] pct. 5
din Legea nr. 262/2007,a fost restrânsă sfera de incidenţă a excepţiei de nelegalitate la
actele administrative unilaterale cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia. Totodată, s-a prevăzut că suspendarea cauzei nu se mai dispuneaîn ipoteza în
care instanța în faţa căreias-a ridicat excepția de nelegalitate este instanţa de contencios
administrativ competentă să o soluţioneze.
Instanţa de contencios administrativ se pronunța, după procedura de urgenţă, în
şedinţă publică, cu citarea părților şi a emitentului. Soluţia era supusă recursului, care se
declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă, de asemenea, de urgenţă şi cu
precădere.
Ulterior, prin dispoziţiile art. VII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri
pentru accelerarea soluționării proceselor, soluţia legislativă în baza căreia instanța în
faţa căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate nu mai dispune suspendarea s-a extins şi
pentru cauzele penale.
Ultima modificare art. 4 din Legea nr. 554/2004 s-a făcut prin art. 54 pct. 1 din
Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de
procedură civilă.
Având în vedere aceste modificări şi completări ale art. 4 din Legea nr. 554/2004,
precum şi opiniile exprimate în doctrină?, putem reține următoarele trăsături carac-
teristice ale excepţiei de nelegalitate:
a) este o mijloc procesual de apărare care constă în invocarea nelegalității unui act
administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, de care depinde
soluționarealitigiului pe fond;
b) este o excepţie de ordine publică, putând fi invocată oricând în cadrul unui
proces de competența instanțelor de judecată (civil, penal, de dreptul muncii, de
contencios administrativ) şi în orice fază (fond, apel sau recurs);
c) poate fi invocată de instanță din oficiu, de procuror, dacă participă la judecarea
cauzei, de orice parte în proces sau de o terță persoană participantă la proces;
d) soluţionarea excepţiei este de competenţa instanței învestite cu fondul litigiului,
care se pronunţăprin încheiere interlocutorie sau prin hotărâre;
e) prin invocarea excepţiei de nelegalitate nu se tinde la anularea actului admi-
nistrativ, ci la înlăturarea lui din soluționarealitigiului.
! Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 647/2006 acest text legal a fost declarat neconstituțional
„datorită impreciziei şi ambiguităţii ce rezultă din curgereatermenului de recurs de la pronunțare ori de la
comunicare, a termenelor scurte de soluționare pe care le stabileşte, precum şi sub aspectul modalităţii de
citare”, fiind astfel contrar art. 21 şi art. 24 din Constituţia României, precum şiart. 6 din Convenţia pentru
apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale.
2 C.-S. Săraru, op. cit., pp. 554-555; E.L. Cătană, op. cif., p. 395.
$2. Procedura soluționării excepţiei de nelegalitate
Excepţia de nelegalitate este soluţionată de instanța competentă să soluţioneze

fondullitigiului, indiferent dacăeste o instanță specializată pentru soluţionarea cauzelor
de contencios administrativ (de exemplu, tribunal sau curte de apel) sau o instanță
nespecializată (de exemplu, judecătoria) ori dacă litigiul dedus judecății este de con-
tencios administrativ, de natură civilă, penală sau de dreptul muncii.
Prin actuala formă a art. 4 din Legeanr. 554/2004 s-a renunțatla atributul exclusiv
al instanțelor de contencios administrativ de a soluţiona excepţiile de nelegalitate.
Această opțiune a legiuitorului a fostcriticată de majoritatea autorilor de drept admi-
nistrativ în lucrările apărute după„reforma”reglementării excepţiei de nelegalitate prin
dispoziţiile Legii nr. 76/2012. Principalele argumente sunt legate de lipsa specializării
judecătorului unei cauze penale sau civile în verificarea legalităţii unui act adminis-
trativ, solicitându-se revenirea la varianta anterioară a soluționării excepţiei de
nelegalitate!.
Alţi autori au subliniat că, „în virtutea drepturilor conferite de Legea fundamentală,
justiţiabilul are dreptul dea-ifi soluţionată pricina de o instanță specializată în materie,
aspect prohibit prin bufonadalegislativă dela art. 4 alin. (2)?, şi au invocat neconstitu-
ționalitatea actualei reglementări. Cu privire la acest din urmă aspect, s-a arătat că:
„textul constituţional [art. 126 alin. (6) din Constituţie — n.a.] nu distinge între controlul
judiciar al actelor administrative pe cale directă sau incidentală, iar excepţiile instituite
de textul constituţional sunt expres şi limitativ stabilite, ele fiind destrictă interpretare
şi aplicare. În acest context (...), textul art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a con-
tenciosului administrativ, în urma modificării, prin Legea nr. 76/2012, are semnificaţia
unei excepţii adăugate la cele instituite de art. 126 alin. (6) din Constituţia republicată,
ceea ce este contrar supremaţiei Constituţiei şi preeminenței sale în ansamblul
legislaţiei infraconstituționale”>.
Prin Decizia nr. 267/2014, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată,
excepția de neconstituționalitate ridicată față de dispoziţiile art. 4 alin. (2) şi (3) din
Legea nr. 554/2004 şi a reţinut că „reforma legislaţiei procedurale şi nouaorientare a
Codului de procedură civilă s-au reflectat şi în materia contenciosului administrativ,
astfel că, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012, legiuitorul a revenit la soluția tradi-
țională utilizată în materia excepţiei de nelegalitate, renunțând la competenţa exclusivă
a instanței de contencios administrativ şi acordând plenitudine de jurisdicție instanţei
învestite cu soluţionarealitigiului în fond, indiferent de gradulşi specializarea acesteia”
(pet. 16). Totodată, Curtea a constatat că „dispoziţiile de lege criticate nu contravin
1 A se vedea, în acest sens: V. Vedinaş, op. cit., p. 170; C.-S. Săraru, op. cit, p. 555; E.L. Cătană,
op. cit., p. 396.
2 C. Grigoraş, op. cit, p. 1D2.
30. Puie, op. cit, vol. Îl, p. 125.
1 Decizia nr, 267/2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilorart. 4 alin. (2)
şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 538 din 21 iulie 2014.
art. 126 alin. (6) din Constituţie, al cărui rol esențial este de garantare a controlului
judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice, indiferent de moda-
litatea în care acesta se exercită (pe cale principală sau incidentală) şi indiferent de
instanța judecătorească (specializată în contencios administrativ sau de drept comun)
competentă. Normele fundamentale de referință nu impun competența exclusivă a
instanțelor de contencios administrativ în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, de
vreme ce constituantul, în cuprinsul ultimei teze a alin. (6), a rezervat această exclu-
sivitate de competență doar în privinţa cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe
sau dispoziţii din acestea declarate neconstituționale” şi că „noţiunea de «contencios
administrativ» nu o implică în mod necesar şi pe cea de «instanță de contencios admi-
nistrativ»”(pct. 20).
Excepţia de nelegalitate poate fi invocatăîn orice stadiu allitigiului, atât în fond,
cât şi în căile de atac, de părţi, procuror sau instanță din oficiul. În practica judiciară s-a
stabilit însă că „reclamantul căruia i s-a respins irevocabil o acțiune în anulare nu poate
invoca în viitor excepţia de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ, pentru aceleaşi
motive sau pentru motive care îi erau cunoscute la data formulării acţiunii în anulare”?.
Deoarece este posibil ca emitentul actului administrativ ce face obiectul excepţiei
de nelegalitate să nu fie parte în proces, s-a ridicat problema participării acestuia. În
acest sens, s-a arătat că instanţa de judecată va trebui ca, în temeiul art. 16! din Legea
nr. 554/2004, să pună în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a autorității
emitente a actului, atunci când excepţia a fost invocată din oficiu sau partea care a
invocat-o nu a chematîn judecată pe emitentul actului contestat. După stabilirea legală
a cadrului procesual, instanța va pune în vedere persoanelor introduse în cauză să
depună întâmpinare la excepţia de nelegalitate şi, analizând susţinerile părţilor, se va
pronunţa maiîntâi asupra admisibilităţii excepţiei”.
i Prin Decizia nr. 36/2016 a ICCI — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept — (publicată
în M. Of. nr. 104 din 7 februarie 2017) a fost admisă sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj — secția
a III-a de contencios administrativ şi fiscal — privind pronunţarea unei hotărâri prealabile,și a stabilit că
„dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct
în recurs”. În motivarea acestei soluții instanța supremă a reţinut, printre alte argumente, următoarele:
„51. Astfel, chiar dacă recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, care implică compararea hotărârilor
atacate numai pentru motive de nelegalitate, aceasta nu reprezintă un impediment pentru a constata că
instanţa de recurs rezolvă «fondul litigiului», în sensul textului de lege amintit. Verificarea respectării
dispoziţiilor legale şi aplicării legii de către instanța ce a pronunțat hotărârea recurată implică cercetarea
«fonduluilitigiului», fiind în consens, în acord cu dispoziţiile legale în discuţie. 52. Dispoziţiile art. 4 din
Legeanr. 554/2004 reprezintă, aşadar, o instituție juridică a cărei finalitate este aceeade lipsi de efecte,
exclusiv în cauza dedusă judecății, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar puteaprevala,
în cadrullitigiului pendinte, uneori chiar direct în recurs, situație în care cealaltă parte ar fi lipsită de
posibilitatea apărării pe calea excepţieide nelegalitate, neputând să o invoceîn această fază procesuală;or,
conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția poatefi invocată «oricândîn cadrul unui proces»,
interpretarea în sensul că excepția nu poate fi invocatăîn recursfiind contrară principiului conform căruia
«legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării»”.
? G. Bogasiu, op. cit., p. 174.
3 A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 99,
Efectele admiterii excepţiei de nelegalitate se vor produce doar între părțile

prezente în cauză (inter partes litigantes).. Această particularitate a fost subliniată încă
din doctrina interbelică, arătându-se că: „a) actul respectiv, considerat ilegal, nu este
anulat, ci numai înlăturat din soluționarea procesului şi considerat ca atare neopozabil;
b) în al doilea rând, efectulei este relativ, limitându-se numai la cazul dedusîn instanță;
ca atare, actul subzistă, putând eventual să producăefecte faţă dealte persoane”.
În conformitate cu art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, „în cazul în care a
constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţacăreia
a fost invocată excepția de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seamade actul a
cărui nelegalitate a fost constatată”. Raportul de drept administrativ existent între
autoritatea emitentă şi destinatarul actului continuă să existe, deoarece el nu a fost nici
modificat,nici stins5.
În doctrină s-a subliniat că admiterea unei excepţii de nelegalitate „are rolul de a
crea un precedent judiciar care, se înţelege, va fi invocat şi în alte dosare şi este de
presupus că, după conturarea unei practici constante de admitere a excepţiei, actul
administrativ intră în desuetudine, ceea ce va determina autoritatea emitentă să îl
retracteze, fie imediat, după pronunțarea primei hotărâri în sensul admiterii excepţiei,
fie ulterior, dat fiind şi faptul căîn sistemul juridic european se conturează dreptul la o
bună administrare care, evident, impune o astfel deatitudine din partea emitentului”.
Excepţia de nelegalitate nu poate fi invocată cuprivire la operaţiunile administrative“
şi nici față de actele exceptate dela controluldirect în contenciosul administrativ (actele
autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de coman-
dament cu caracter militar şi actele administrative pentru modificarea sau desființarea
cărora se prevede,prin lege organică, o altă procedură judiciară)”.
Cu privire la această categorie de acte administrative, în doctrină s-a exprimat şi
opinia că excepţia de nelegalitate este admisibilă. Astfel, în cazul actelor care privesc
raporturile cu Parlamentul și actele de comandament militar, excepţia de nelegalitate
! C.D. Stoian, Excepția de nelegalitate a actului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2017, p. 163.
> C.G. Rarincescu, op. cif., p. 179.
3 G. Bogasiu, op.cit., p. 176.
+1. Rîciu, op. cif., p. 165.
*1. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit. p. 513. De exemplu, în practica instanţei supreme s-au
reținut următoarele: „Premisa excepţiei de nelegalitate o reprezintă existenţa unui act administrativ, în
sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legeanr. 554/2004. În speță, avizul, care formează obiectul excepţiei de
nelegalitate, este un act preparator, care nu este susceptibil, prin el însuși, să modifice raporturilejuridice
existente. Legalitatea avizului trebuie analizată în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului admi-
nistrativ, iar nu pe calea excepţiei de nelegalitate. În consecință, o asemenea excepție apare ca inadmi-
sibilă” (ICCJ, Decizia nr. 3656 din 27 octombrie 2006, apud A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu,
D.I. Pasăre, op. cit., pp. 138-139).
$ C. Grigoraș, op. cit., p. 141. În schimb,în cazul actelor emise însituaţii excepţionale, prevăzute în
art. alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în formaanterioară modificărilor aduse de Legea nr. 212/2018, s-a
arătat că se poate invoca excepția de nelegalitate în aceleași condiţii ca şi în cazul acţiunii directe. A se
vedea Î. Rîciu, op. cit., pp. 145-146.
este admisibilă deoarece „actul nu este atacat direct şi anulat, ci doar ignorat în
judecarea uneialte cauze, pentru a permite, spre exemplu, acordarea despăgubirilor”. În
privinţaactelor exceptate pe temeiul recursului paralel, excepția este admisibilă pentru
că intențialegiuitorului nu a fost aceea de a scoate aceste acte de sub controluljustiţiei,
ci de a le da în competenţă uneialte instanţe decât cea de contencios administrativ!.
Nu pot face obiect al excepţiei de nelegalitate actele administrativ-jurisdicționale,
şi nici actele administrative asimilate (contractele administrative, refuzul nejustificat al
unei autorități publice de a rezolva cererea unei persoane privitoare la un drept sau un
interes legitim, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal). Un act
administrativ abrogat sau revocat poate face obiectal excepţiei de nelegalitate deoarece
„anterior actula produs efecte juridice, prin care s-ar fi putut produce vătămăriale drep-
turilor sau intereselorlegitime ale unei persoane”*.
În actuala reglementare, actele administrative cu caracter normativ nu mai pot
face obiectul unei excepții de nelegalitate. În acest sens, art. 4 alin. (4) din Legea
nr. 554/2004 prevede că: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma
obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu
caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul
acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezentalege”.
Această opțiune a legiuitorului a fost criticată în doctrină, aducându-se ca argu-
mente şi exemple din dreptul comparat (în special în dreptul francez, unde excepţia de
nelegalitate are un profil consolidat de o bogată jurisprudență)” sau din dreptul Uniunii
Europene. Cu privire la această ultimă situaţie, s-a atras atenția că, în baza art. 277 din
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene5, sunt obiect al excepţiei de nelegalitate
actele cu caracter general (normativ).
!D.C. Dragoș, op. cit., p. 168.

2 E.L. Cătană, op. cit., pp. 396-397; A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 93.
3 G. Bogasiu, op. cif., p. 170,
+ În dreptul francez,față de actele administrative normative, excepția de nelegalitate poatefi invocată
oricând, iar față de actele administrative individuale numai înainte de expirarea termenului de recurs direct
contra acestuia. A se vedea: D.C. Dragoş, op. cit., p. 157; C.-S. Săraru, op. cit., p. 556.
5 Textul acestuiarticol este următorul: „Sub rezerva expirării termenului prevăzutla articolul 263 al
şaselea paragraf, în cazul unuilitigiu privind un act cu caracter general adoptat de o instituţie, un organ, un
oficiu sau o agenție a Uniunii, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevăzute la articolul 263
al doilea paragraf pentru a invocaîn fața Curţii de Justiţie a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestuiact”.
$ |. Riciu, op. cit., p. 154. Pentru detalii privind consacrarea excepţiei de nelegalitate în dreptul
comparatşi european,a se vedea: R.L. Dornean Păunescu, op. cir., pp. 212-238; O. Puie, op. cit, vol. II,
pp. 121-122; C.D. Stoian, op. cif., pp. 172-182.
PARTEA A IV-A
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV
Capitolul 1
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-DISCIPLINARĂ
Răspunderea administrativă are mai multe forme,în funcţie de tipul deilicit adminis-
trativ care este săvârşit. Astfel, ilicitului administrativ propriu-zis îi corespunde răspun-
derea administrativ-disciplinară,ilicitului contravenţional răspunderea administrativ-contra-
venţională, iar ilicitului cauzator de prejudicii materiale şi morale îi corespunde răspun-
derea administrativ-patrimonială!.
Formele răspunderii administrative se diferenţiază prin mai multe elemente, precum:
pericolul socialal faptei, împrejurările în carea fost săvârşită fapta, calitatea făptuitorului,
forma de vinovăţie, modalitatea de reglementare”. Din perspectiva regimului sancționator,
răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională sunt
caracterizate printr-o sancţiunea represivă,iar răspunderea administrativ-patrimonială este
caracterizată printr-o sancțiune reparatorie”.
Noţiunea de răspundere nu este identică cu noțiunea de constrângere, care poate
intervenişi în absenţa comiterii unei forme deilicit. Prin constrângere administrativă se
înțelege „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice, în temeiul
legii şi cu folosirea puterii publice, în scopulde a preveni săvârşirea de fapte sociale, de
a sancţiona comiterea unor asemenea fapte, de a apăra drepturile şi libertăţile cetă-
țenilor, de a executa obligaţiile acestora sau de a pune în executare obligaţii dispuse de
autorităţi publice din sfera celortrei clasice puteri sau din afara acestei sfere”?.
Din perspectiva scopului pe care şi-l propun, măsurile de constrângere se împart în:
a) măsuri fără un caracter sancţionator (denumite şi măsuri de poliţie administrativă),
care intervin pentru a preîntâmpina comiterea unor fapte antisociale, putând viza
persoane, bunuri și acte juridice (obligarea la un tratament obligatoriu, măsuri de
dezintoxicare a persoanelor dependente de narcotice sau alte substanțe interzise, insti-
tuirea carantinei); b) măsuri cu caracter sancționator, determinate de comiterea unor
fapte antisociale (amenzi, anularea ori suspendarea efectelor unor acte juridice).
! A. Iorgovan,op. cit., p. 358; C. Manda, op. cit., p. 465.

27. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit., pp. 392-393.
3D. Apostol Tofan, op. cit., p. 337; E.L. Cătană, op. cit., p. 410.
+V. Vedinaş, op. cit., p. 292.
* Ibidem, p. 293.
earnara
Răspunderea administrativ-disciplinară 263
Răspunderea administrativ-disciplinară este considerată forma tipică a răspunderii

administrative şi îşi are fundamentul obiectiv în încălcarea de către un subiect de drept
a disciplinei administrative ce ar trebui să caracterizeze activitatea autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale!. În doctrină, această formă de răspundere este
definită ca fiind „situaţia juridică care constă în complexul de drepturi şi obligaţii
conexe, conținut al raporturilor juridice sancţionatorii, stabilite, de regulă, între un
organ al administraţiei publice sau, după caz, un funcţionar public şi autorul unei
abateri administrative (organ de stat, funcţionar public, structură nestatală, persoană
fizică) ce nu este contravenţionalizată”?.
Temeiul obiectiv al acestei forme de răspundere îl constituie abaterea administra-
tivă. Ea presupune încălcarea cu vinovăţie a normelor de drept administrativ prin
neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor subordonate în raporturile de
drept administrativ”. |
Temeiul subiectiv al răspunderii administrativ-disciplinare îl reprezintă vinovăția
subiectului activ al abaterii administrative. Dovada vinovăţiei revine autorităţii compe-
tente să tragă la răspundere, iar aplicarea sancțiunii administrativ-disciplinară trebuie să
fie stabilită avându-se în vedere gradul de vinovăţie.
Pentru antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare nu este necesară produ-
cerea unui prejudiciu material, ca rezultat direct al abaterii administrative, ci este
suficient ca abaterea să se fi produs prin încălcarea cu vinovăţie a obligaţiilor legate de
exercitarea funcției sau demnităţii publice”.
Subiectul activ al răspunderii administrativ-disciplinare este, de regulă, un organ
administrativ, dar poate fi şi un alt organ public (precum instanța de contencios admi-
nistrativ care este competentă să-l oblige pe conducătorul autorităţii publice care nu
trimite în termenul stabilit de instanță actele solicitate, să plătească statului, cu titlu de
amendă judiciară, 10% din salariul brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere
nejustificată) sau un funcţionar public?.
Subiectul pasiv al răspunderii este autorul abaterii disciplinare şi poatefi: un organ
al administraţiei publice; un funcţionar public; un demnitar public; un organism
nestatal; o persoană fizică“.
Răspunderea administrativ-disciplinară nu beneficiază de o reglementare-cadru,
precum răspunderea administrativ-contravențională, astfel că sancțiunile administrativ-dis-
ciplinare au denumiri extrem de variate, uneori identice cu sancțiunile specifice altor
ramuri de drept sau altor forme de răspundere specifice dreptului administrativ”.
!D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 338-339.

? A. Iorgovan, op. cil., p. 361.
3 Ibidem.
+M. Voican, op. cit. p. 403.
5 C.-S. Săraru, op.cit, p. 211.
* E. Bălan, op, cit., p. 194.
7. Vedinaş, op. cit., pp. 298-299.
În doctrină s-a atras însă atenția că „de la inexistenţa unui sistem al sancţiunilor
administrativ-disciplinare cu valoare de drept comun până la a afirma că această specie
de sancțiuni juridice nu are o consacrare legislativă (normativ juridică) este o distanță
foarte mare”.
Principalele tipuri de sancţiuni administrativ-disciplinare sunt următoarele: avertis-
mentul; diminuarea drepturilor salariale în condiţiile legii; dobânzile şi penalităţile de
întârziere pentru neplata la timp a obligaţiilor bugetare privind taxe şi impozite;
suspendarea exercitării unor drepturi; retrogradarea din funcție; demiterea; dizolvarea
organului colegial?.
! A. Iorgovan, op. cif., p. 366.

21. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 395.
CapitolulII
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ
Secţiunea 1
Noţiunea de răspundere administrativ-contravenţională
Răspunderea administrativ-contravenţională este principala formă a răspunderii

administrative, care intervine numai în situaţia săvârşirii unei fapte calificate expres
printr-un act normativ ca fiind contravenţie!. |
Din punct de vedere istoric, în mod tradițional, contravențiile au fost prevăzute şi
sancţionate în legislaţia penală. Atât Codul penal din anul 1965, cât şi Codul penal din
anul 1936 au consacrat o structură tripartită a ilicitului penal (crime, delicte şi
contravenţii), fiecare categorie infracţională având un regim sancţionatoriu propriu:
pedepse criminale pentru crime, pedepse corecţionale pentru delicte şi pedepse
polițienești pentru contravenţii?.
Prin Decretul Consiliului de Stat nr. 185/1954 pentru reglementarea sancționării
contravenţiilor au fost abrogate dispoziţiile din Codul penal şi actele normative referi-
toare la stabilirea şi sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii, precum şi cele
referitoare la procedura de executare a amenzilor. În consecință, de la acest moment,
contravențiile au fost scoase din sfera faptelor penale şi au fost trecute în categoria
abaterilor administrative”.
Ulterior, prin Legea nr. 32/1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor“ a
fost reglementată în mod unitar materia răspunderii administrativ-contravenţionale, prin
!R.N. Petrescu, op. cit., p. 587. Precizăm căîn literatura juridică de specialitate s-a exprimat opinia
că includerea răspunderii contravenţionale în domeniul dreptului administrativ este „forțată, artificială şi
ineficientă deoarece, așa cum era şi în concepția clasică, contravenția este de natură penală, fiind o specie
deilicit situată în zona de pericol social imediat inferior infracțiunii”. În consecință, pentru susținerea
acestei teze s-a afirmat existența unui „drept contravenţional” cuprinzând normele ce reglementează
instituția contravenţiei, instituția răspunderii contravenţionale şi instituţia sancţiunilor contravenţionale
(M.A. Hotca, Drept contravențional. Partea generală, Ed. Editas, Bucureşti, 2003, pp. 9-11). În aceeaşi
direcție, un alt autor a subliniat că existența „dreptului contravenţional”nu este o consecință a fragmentării
dreptului administrativ, el reprezentând „o evoluţie firească a dreptului penal român prin întoarcerea spre
instituţii tradiționale ale dreptului penal și procesual penal român din perioadaante şi interbelică” (M. Ursuţa,
Este dreptul contravenţional un rezultat al fragmentării dreptului administrativ? Scurte consideraţii, în
Dreptul nr. 3/2017, p. 58; M. Ursuţa, Dreptul contravenţional şi procedura judiciară în dreptul public...,
pp. 94-95).
2 A. Iorgovan, op. cit., pp. 374-379; D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 349-350.
3 R.N. Petrescu, op. cit., p. 588; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 351.
+ Publicată în B. Of. nr. 148 din 14 noiembrie 1968.
preluarea regulilor esențiale privind regimul constatării faptei, aplicării sancțiunii,

exercitării căilor de atac şi executării sancțiunii preluate din Decretulnr. 184/19541.
În prezent, actul normativ cadru pentru răspunderea administrativ-contravenţională
îl reprezintă O.G. nr. 2/2001 privind regimuljuridic al contravenţiilor”, cu modificările
şi completările ulterioare, care, prin dispoziţiile art. 51 alin. (2), a abrogat Legea
nr. 32/1968, precum şi orice alte dispoziţii contrare.
În conformitate cu art. 47 din O.G. nr. 2/2001, dispoziţiile acestui act normativ se
completează, după caz, cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură
civilă.
Un aspect importantcu privire la actuala reglementare, cu importante consecinţe în
procedura contravenţională“, este că „în jurisprudența CEDO fapta contravențională
este considerată, de regulă, o faptă de natură penală, indiferent de calificarea existentă
în dreptul intern (contravenţie, infracţiune sau un alt tip de ilicit). Avându-se în
vedere această jurisprudenţă,inclusiv ceareferitoare la România, s-a exprimat opinia că
legiuitorul român are două posibilităţi: „adoptarea unui Cod de procedură contraven-
țională, în care să fie preluate principiile dreptului procesual penal; sau să prevadă în
cuprinsul O.G. nr. 2/2001, cu unele adaptări determinate de specificul materiei, că şi în
domeniul contravenţional se aplică dispoziţiile din Codul de procedură penală, iar nu
cele din Codul de procedură civilă, aşa cum este în prezent*.
Secțiunea a 2-a
Contravenţia. Trăsături şi elernente constitutive
Potrivit dispoziţiilor art. 1 din O.G. nr. 2/2001, „constituie contravenţie fapta
săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, muni-
cipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti”.
Având în vedere existența unei definiții legale a contravențţiei, în doctrină pot fi
identificate relativ puţine definiţii ale acestei noțiuni juridice. Unii autori au definit
contravenţia prin raportare la definiția infracțiunii tocmai pentru a scoate şi mai mult în
! A. Iorgovan, op. cit., pp. 381.

* Publicată în M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001.
3 Menţionăm că referirea la dispozițiile Codului penal a fost introdusă în urma modificărilor aduse
prin art. 41 pct. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de
procedură civilă (publicată în M. Of. nr. 365 din 30 mai 2012).
* Pentru prezentarea comparativă a procedurii contravenţionale în diferite sisteme de drept, a se vedea
M. Ursuţa, Procedura contravenţională, ed. a 3-a, revizuită şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2010, pp. 25-34.
5 MA. Hotca, Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2012, p. 10.
$ Ibidem, p. ll.
Răspunderea administrativ-contravenţională 267
evidență legătura dintre dreptul penal şi aşa-numitul „drept contravenţional”. Într-o

astfel de abordare, într-o opinie recentă, contravenţia a fost definită ca fiind „o faptă
prevăzută de legea contravenţională, săvârşită cu vinovăţie, nejustificată şi imputabilă
persoaneicare a săvârşit-o, acesta fiind unicul temei al răspunderii contravenţionale”.
Pornind de la definiţia legală a contravenţii, în doctrină au fost identificate urmă-
toarele trăsături ale contravenţiei”:
a) fapta este săvârşită cu vinovăţie;
b) fapta este prevăzută şi sancţionată prin lege sau prin alte acte normative expres
determinate.
Aceste două trăsături sunt acceptate, în prezent, de majoritatea autorilor de drept
administrativ. În doctrina aferentă O.G. nr. 2/2001 s-a exprimatşi opinia că existătrei
trăsături ale contravenţii“: a) fapta săvârşită cu vinovăţie; b) fapta de pericol social mai
redus decât infracţiunea; c) fapta sancţionatăprin legişi alte acte normative.
Într-o altă opinie se susţine existenţa a patru trăsături ale contravenției“:
a) tipicitatea („tipicitatea reprezintă corespondenţa care trebuie să existe între fapta
concretă comisă de către contravenient şi modelul abstract descris prin norma de incri-
minare a contravenției”);
b) antijuridicitatea („antijuridicitatea reprezintă caracteristica unei fapte de a
contraveni ordinii juridice existente”);
c) vinovăția („vinovăția reprezintă trăsătura contravenţiei care impune, ca o
condiţie de existență a unei fapte tipice, necesitatea ca persoana care a comis actul
incriminat să fi realizat, la momentul comiterii aceluiact, implicațiile actului său şi să fi
putut să determine efectele acestuia”);
d) legalitatea („legalitatea implică trăsătura contravenţiei de a fi prevăzută de
lege”).
Revenind la prima opinie,la care subscriem, menționăm că prin vinovăţie se înțelege
„atitudinea subiectivă a unei persoane față de comiterea unei contravenţii/infracțiuni,
precum şi cu privire la rezultatul faptei sale ilicite””. Vinovăţia este o trăsătură esenţială a
contravenţiei, care se poate exprima prin intenţie (când făptuitorul prevede rezultatul
faptei şi urmăreşte producerea lui direct sau indirect) sau prin culpă (când făptuitorul
poate prevedea rezultatul faptei sale, dar cu uşurinţă sau greşeală consideră că rezultatul
nu se va produce).
! A.-G. Dinescu, Legislația contravenţiilor. Comentarii, doctrină şi jurisprudență, Ed. Hamangiu,

Bucureşti, 2016,p. 15.
2 V. Vedinaş, op. cit., p. 306; D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 361-366; C. Manda, op. cit., p. 468;
R.N. Petrescu, op. cit., p. 590; C.-S. Săraru, op. cit, p. 215; E.L. Cătană, op. cif., p. 419.
3 A, Iorgovan, op. cil., pp. 385-392.
4 O. Podaru, R. Chiriţă, [. Păsculeţ, Regimul juridic al contravenţiilor. O.G. nr. 2/2001 comentată,
ed. a 3-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2017, p. 18.
> A.P. Parlagi, op. cit., p. 425.
* Ibidem. Textul din Codul penalcu privire la cele două forme de vinovăţie este următorul: „Fapta
este săvârșită cu intenţie când făptuitorul: a) prevede rezultatul faptei sale, urmărind producerealui prin
săvârşirea acelei fapte; b) prevede rezultatul faptei sale și, deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea
Având în vedere că, în temeiul art. 47 din O.G. nr. 2/2001, dispoziţiile acestui act
normativ se completează și cu prevederile Codului penal, considerăm că și în cazulrăs-
punderii administrativ-contravenţionale vinovăția poate avea și forma praeterintenţiei.
Praeterintenţia sau intenția depăşită „constă în săvârşirea cu intenţie directă sau indi-
rectă a acţiunii sau inacțiunii (primum delictum) şi producerea unui rezultat mai grav
(maius delictum) din culpă, ca urmare a acţiunii sau inacțiunii făptuitorului”!.
Spre deosebire însă deilicitul penal”, în materie contravenţională contravenţia se
sancţionează indiferent de forma vinovăţiei, o eventuală excepţie de nesancţionare a
faptelor săvârşite din culpă trebuind să fie expres prevăzută în actul normativ care
stabileşte şi sancţionează contravenția respectivă:.
Contravenţia poate fi săvârşită printr-o acţiune sau printr-o inacţiune prin care se
pune în pericol o anumită valoare socială, precum: ordinea publică, viaţa şi sănătatea
oamenilor, mediul ambiant“. Acţiuneaeste o activitate a unei persoaneprin care aceasta
face ceea ce este interzis de legea contravenţională. Inacţiunea este activitatea unei
persoanecare nu face ceea ce legea contravenţională o obligă să facă:.
În privința sferei de reglementare, în baza principiului legalităţii în materie con-
travențională, art. 2 din O.G. nr. 2/2001 prevede mai multe categorii de acte normative
prin care potfi stabilite şi sancţionate contravenţii şi domeniile de activitate cores-
punzătoare:
a) legi, ordonanțe şi hotărâri ale Guvernului prin care se pot stabili şi sancţiona
contravenţii în toate domeniile de activitate“;
producerii lui” [art. 16 alin. (3)]; „Fapta este săvârşită din culpă, când făptuitorul: a) prevede rezultatul
faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind fără temeicăel nu se va produce; b) nu prevede rezultatul faptei sale,
deşitrebuia şi puteasă îl prevadă”[art. 16 alin. (4)].
' G. Antoniu, C. Bulai, Dicţionar de drept penalşi procedură penală, Ed. Hamangiu, Bucureşti,
2011, p. 713. Codul penal prevede în art. 16 alin. (5) următoarele: „Există intenţie depăşită când fapta
constând într-o acţiune sau inacțiune intenționată produce un rezultat mai grav, care se datorează culpei
făptuitorului”.
” Potrivit art. 16 alin. (6) C. pen.: „Fapta constând într-o acţiune sau inacțiune constituie infracţiune
când este săvârșită cu intenţie. Fapta comisă din culpă constituie infracţiune numai când legea o prevede în
mod expres”.
“1. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit,, p. 395; C. Manda, op. cit., p. 469.
5 M.A. Hotca, op. cit., p. 50.
* Cu privirela posibilitatea stabilirii şi sancţionării contravenţiilor prin hotărâre de Guvern, instanța
de contencios constituțional a reținut că: „noţiunea de organizare a executării legii din cuprinsulart. 108
alin. (2) al Constituţiei republicate are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, şi anume prin
hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice,financiare,instituționale sau sancționatorii în
vedereastabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii. Așadar, legiuitorul nu
mai stabileşte întotdeauna direct, prin lege, contravenţii şi sancţiuni, ci, chiar în sensul textului consti-
tuțional invocat, această competență revine autorităţii publice însărcinate cu organizarea executării legii. În
consecință, Curtea nu poate reţine că prevederile art. 2 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, care atribuie Guvernului, în mod expres,
competenţa de a stabili şi sancţiona prin hotărâre anumite fapte ce constituie încălcări ale legii, sunt
neconstituţionale”. A se vedea Decizia nr, 51/2004 referitoare la excepția de neconstituţionalitate a preve-
derilorart. alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimuljuridic al contravenţiilor, apro-
bată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, publicată în M. Of. nr. 186 din 3 martie 2004.
b) hotărâri ale autorităților administraţiei publice locale sau judeţene prin care se
stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care
acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsuraîn care în domeniile respective nu
sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.
În doctrină s-a subliniat că principiul legalităţii în materie contravențională presu-
pune două aspecte: a) Jegalitatea contravenţionalizării, potrivit căreia stabilirea contra-
venţiilor se faceprin legi, ordonanţeale Guvernului, hotărâri ale Guvernuluişialte acte
normative prevăzute de lege; b) egalitatea sancționării contravenţionale, prin care se
înțelege posibilitatea aplicării sancţiunilor contravenţionale stabilite prin acte norma-
tive, precum şi redactarea şi emiterea acelor normative contravenţionale, cu respectarea
clauzelor prevăzute de legiuitor.
Totcu privire la acest principiu s-a subliniat că „legalitatea contravenţieiîşiare ori-
ginea în adagiul latin nullum crimen sine lege praevia, care, adaptat la materia contra-
venţiei, înseamnă că o faptă nu poate fi contravenție dacă legea nu o prevedea caatare
la momentul când a fost comisă, iar legalitatea sancţiunilor contravenţionale în adagiul
nulla poena sine lege praevia'?.
În legătură cu hotărârile adoptate de consiliile locale ale sectoarelor municipiului
Bucureşti, O.G. nr. 2/2001 menţionează în mod exemplificativ domeniile de activitate
în care aceste autorităţi ale administraţiei publice locale pot stabili şi sancţiona
contravenţii: „salubritate; activitatea din pieţe, curăţeniaşi igienizarea acestora; întreți-
nerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amena-
jarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuințe, precum şi a terenurilor
virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreți-
nerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, între-
ținerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcții, depozitareaşi colectarea gunoa-
ielor şi a resturilor menajere” [art. 2 alin. (3)]. Consiliul General al Municipiului
Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate în care consiliile locale ale sectoa-
relor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii.
O.G. nr. 2/2001 prevede că toate hotărârile autorităților administraţiei publice
locale adoptate fără respectarea condiţiilor prevăzute în acest act normativ suntlovite
de nulitate absolută, care se constată de instanța de contencios administrativ compe-
tentă, la cererea oricărei persoane interesate:.
1 V. Vedinaş, op. cir., p. 308; E.L. Cătană, op. cit., p. 420.

> MA. Hotca, op. cit. p. 86.
3 Art. 2 alin. (5) din O.G. nr. 2/2001. Cu referire la această prevedere, în doctrină s-a subliniat că
„este pentru prima dată când, într-o reglementare consacrată regimului juridic aplicabil contravenţiilor,
este prevăzută expres competența instanței de contencios administrativ de a constata nulitatea unor acte
normative de competenţa autorităţilor administraţiei publice locale prin carese stabilesc și se sancţionează
contravenţii cu încălcarea dispoziţiilor conţinute de reglementarea cadru în materie” (D. Apostol Tofan,
op. cit., p. 366).
Având în vedere enumerarea limitativă prevăzută deart. 2 din O.G. nr. 2/2001, rezultă
că nu pot fi stabilite şi sancţionate contravenţii prin actele administrative normative
ale autorităţilor administrative autonome, ministerelor, celorlalte organe centrale de
specialitate, serviciilor deconcentrate ale ministerelor, prefectului, preşedintelui consi-
iului judeţean sau ale primarului!.
Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde, după caz, urmă-
toarele elemente prevăzuteîn art. 3 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001:
a) descrierea faptelor ce constituie contravenţii;
b) sancţiunea ce urmează să se aplice pentrufiecare contravenţie;
c) limita minimă şi maximă a amenzilor sau, după caz, cotele procentuale din
anumite valori;
d) tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea
contravenţiilor.
Dispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contra-
venţiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul
hotărârii consiliilor locale sau județene, punerea lor în aplicare se face dupătrimiterea
către prefect și aducerea la cunoştinţă publică prin afişare sau prin alt mijloc de
publicitate. În cazuri urgente există posibilitatea intrării în vigoare şi într-un termen mai
scurt, dar nu mai puţin de 10 zile?.
În baza principiului stabilirii şi sancționării contravenţionale, fapta trebuie să poată
fi caracterizată contravenţie atât în momentul săvârşirii ei, dar și în orice moment
ulterior datei comiterii, până la rămânerea definitivă a hotărârii de soluţionare a
eventualei plângeri contravenţionale”.
Constituţia României, revizuită în anul 2003, prevede, în cadrul art. 15 alin. (2), că
„legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai
favorabile”. În aplicarea acestui principiu, art. 12 din O.G. nr. 2/2001 prevede urmă-
toarele: „(1) Dacă printr-un act normativ fapta nu maieste considerată contravenţie, ea
nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârșită înainte de data intrării în vigoare a
noului act normativ. (2) Dacă sancţiunea prevăzută în noulact normativ este mai uşoară
se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancțiune mai gravă,
contravenţia săvârşită anterior va fi sancționată conform dispoziţiilor actului normativ
în vigoare la data săvârşirii acesteia”.
Prin Decizia nr. 228/20074, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile art. 12
alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 sunt neconstituționale „în măsura în care prin sintagma
! C. Manda,op. cif., p. 471; A. Trăilescu, op. cit., p. 343.

? Art. 4 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
3M.A. Hotca, op.cit., p. 86.
+ Decizia nr. 228/2007 referitoare la excepția de neconstituţionalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1)
din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în M. Of. nr. 283 din 27 aprilie
2007.
«nu se mai sancţionează» prevăzută în text se înțelege doar aplicarea sancțiunii contra-
venţionale, nu şi executarea acesteia”. În motivarea deciziei, instanța de contencios
constituțional a subliniat că „a reduce aplicarea legii noi, care nu mai prevede şi nu mai
sancţionează fapta, doar la situaţia neaplicării sancțiunii echivalează cu deturnarea
intenţiei legiuitorului asupra efectelor pe care legea dezincriminatoare le are asupra
sancţiunilor aplicate şi neexecutate până la data intrării în vigoare a noului act normativ,
în sensul că acestea nu se mai execută”. O astfel de interpretare ar crea premisele unei
discriminări între persoanele care se găsesc în aceeaşisituaţie de contravenienți, aspect
care contravine prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, referitor la egalitatea
cetăţenilorîn fața legii şi a autorităților publice, fără privilegii şi fără discriminări.
Secțiunea a 3-a
Subiectele răspunderii administrativ-contravenţionale
Subiectul activ al răspunderii administrativ-contravenţionale îl reprezintă, în mod

generic, statul sau comunitatea locală, iar în mod concret o autoritate publică centrală
sau locală care are competenţa de a constata contravenția şi a aplica sancţiunea prin
intermediul agenţilor constatatori. Intră în această categorie şi persoana juridică de
drept privat, atunci când este implicată în realizarea unui serviciu public!. În raport
cu fapta ilicită, autoritatea publică are calitatea de subiect pasiv, deoarece asupra ei se
răsfrânge urmarea materială sau starea de pericol creată prin ilicitul administrativ-
contravenţional?.
Subiectul pasiv al răspunderii administrativ-contravenţionale este o persoanăfizică
sau juridică căreiai se aplică sancţiuneajuridică de către subiectul pasiv. Din perspec-
tiva fapteiilicite săvârşite, contravenientulare calitatea de subiect activ?.
Persoana fizică răspunde contravenţional de la împlinirea vârstei de 14 ani, indi-
ferent dacă este cetățean român, cetățean străin sau apatrid, sau dacă are domiciliul în
Româniaori în străinătate. Pentru a răspunde contravenţional, persoana fizică trebuie să
aibă responsabilitate, respectiv capacitatea de a înţelege caracterul periculos al acțiu-
nilor sau inacțiunilor sale“. Totodată, persoanafizică trebuie să acţioneze în deplină
libertate de voinţă şi acţiune, în sensul că „hotărârea de a săvârşifapta respectivă să nu-i
fie impusă din exterior, fapt ce i-ar paraliza puterea de a se conduce şi dea fi stăpână pe
faptele sale”. |
În conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, „persoana
juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condițiile prevăzute de actele norma-
tive prin carese stabilesc şi se sancţionează contravenţii”.
! A. Iorgovan, op. cit., p. 395.

2 R.N.Petrescu, op. cit., pp. 592-593.
+V. Vedinaş, op. cit., p. 304.
51. Alexandru, M. Cărăuşan, $. Bucur, op. cit., p. 406.
Secțiunea a 4-a
Sancţiunile contravenţionale
Sancţiunile contravenţionale reprezintă o categorie de sancţiuni juridice care se

aplică persoanelorfizice sau juridice vinovate de săvârşirea contravenţiilor!.
Constatarea şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale trebuie să respecte urmă-
toarele principii”: a) principiul legalităţii sancţiunilor contravenţionale; b) principiul
stabilirii unor sancţiuni contravenţionale compatibile cu concepția moral-juridică a
societăţii; c) principiul individualizării sancţiunilor contravenţionale; d) principiul perso-
nalităţii sancţiunilor contravenţionale; e) principiulunicităţii aplicării sancţiunilor contra-
venționale.
În opinia altor autori, art. 5 alin. (4)-(7) din O.G. nr. 2/2001 stabileşte, explicit sau
implicit, trei principii de aplicare a sancţiunilor contravenţionale”: a) principiul lega-
lităţii; b) principiul proporţionalităţii; c) principiul non bis in idem.
În cadrul sancţiunilor contravenţionale, O.G. nr. 2/2001 face distincţie între
sancțiunile contravenţionale principale şi sancţiunile contravenţionale complementare.
Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancțiune contravențională
principală şi una sau mai multe sancțiuni complementare“. În conformitate cu art. 5
alin. (5) din O.G.nr. 2/2001, „sancţiuneastabilitătrebuie să fie proporțională cu gradul
de pericolsocialal faptei săvârşite”.
$1. Sancţiunile contravenţionale principale
Sancţiunile contravenţionale principale sunt: avertismentul; amenda contraven-

țională; prestarea uneiactivităţiîn folosul comunității.
Avertismentul constă în „atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului
asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta
dispoziţiile legale” [art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 2001. Avertismentul reprezintă, ca
natură intrinsecă, o sancțiune morală şi intervine în cazurile în care fapta este de gravi-
tate redusă, iar agentul constatator apreciază că acela care a săvârşit-o nu o va mai
repeta, chiar fără aplicarea unei amenzi“.
Prin avertisment, agentul constatator face cunoscut contravenientului ce dispoziție
legală a încălcat, care este gravitatea faptei sale, cu recomandarea ca pe viitor să nu mai
' A. Trăilescu, op. cit., p. 343; R.N. Petrescu, op. cir., p. 594,
2 M.A. Hotca, op. cit., p. 109.
3 O. Podaru, R. Chiriţă, |. Păsculeţ, op. cit., pp. 65-66.
+ Art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001.
5 În legislația românească avertismentul a fost introdus pentru prima dată ca sancțiune contraven-
țională principală prin Decretul nr. 184/1954, alături de amendăși sancţiunea confiscării. A se vedea
M.-E. Mihăilescu, Sancţiunile contravenţionale. Aspecte de drept material în dreptul românesc şi com-
parat, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2013, p. 148.
€ A. Iorgovan, op.cit. p. 410.
săvârşească asemenea fapte!. Din această perspectivă, în doctrină s-a subliniat că „este
ineficientă sancţiunea avertismentului atâta timp cât contravenientul nu este prezent,
deoarece, în astfel de circumstanțe, sancţiunea ca atare îşi pierde rolul său educativ,
mustrător”?.
În conformitate cu art. 6 alin. (1) coroborat cu art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001,
avertismentul se poate aplica oricărui contravenient persoană fizică sau juridică,
inclusiv în situaţia în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu
prevede această sancțiune.
Amenda contravențţională este o sancțiune cu caracter administrativ care repre-
zintă o sumă de bani pe care persoana care săvârşeşte o contravenție este obligată să o
plătească şi care se face venit la bugetul de stat sau al unităţilor administrativ-teri-
toriale”. Menţionarea de către legiuitor a caracterului administrativ al acestei sancțiuni
contravenţionale a fost apreciată pozitiv în doctrină „pentru ca de la bun început să i se
stabilească propria identitate şi să nu fie confundată cu amenda penală”?.
Spre deosebire de amenda penală, cea contravenţională nu atrage decăderi sau
interdicții pentru persoanele sancţionate şi nici nu constituie un antecedent care să
influenţeze o sancţiuneviitoare”.
Amenda contravențională poate fi aplicată oricărui contravenient persoană fizică
sau Juridică. Această sancțiune este cea mai frecventă sancțiune contravențională prin-
cipală, prezentând mai multe avantaje, precum: existența unorcriterii precise de stabi-
lire a răspunderii; posibilitatea proporționalizării sancțiunii între limita minimăşi limita
maximă; procedurafacilă de punere în executare“.
O.G. nr. 2/2001 prevede limitele minime şi maxime ale amenzii contravenţionale,
în funcție de categoria de act normativ, şi stabileşte destinaţia sumelor provenite din
aplicarea amenzilor contravenţionale. Aceste limite pot fi depăşite doar prin acte
normative cu forță juridică cel puţin egalăcu a ordonanţei Guvernului”.
Agentul constatator nu poate depăşi limitele maxime ale amenzii contravenţionale,
chiar şi în ipoteza unui comportament contravenţional repetat al contravenientului,
deoarece regimul contravenţional nu cunoaşte recidivat.
Potrivit art. 8 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, limita minimă a amenzii contraven-
ționaleeste de 25 lei, iar limita maximă nu poate depăşi:
a) 100.000 lei, în cazul contravenţiilorstabilite prin lege şi ordonanță;
11. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 413.

*M.-E. Mihăilescu, op. cit., p. 153.
3 C.-S. Săraru, op. cit., p. 218; D.C. Mâţă, Considerations on civil fine. Between the tradition of
regulation and the needfor reform,în M. Tofan, 1. Bilan, A.-M. Bercu (editors), EUFIRE 20178. European
Financial Regulation, Ed. Universităţii „Al.I. Cuza”, laşi, 2018, pp. 321-325.
+ R.N. Petrescu, op. cif., p. 597.
5 V. Vedinaș, op. cit., p. 31.
SD. Apostol Tofan, op. cit, p. 378.
! Ibidem.
8 A.-G. Dinescu, op. cit., p. 68.
b) 50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;

c) 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene
ori ale Consiliului Generalal Municipiului Bucureşti;
d) 2.500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale
comunelor, oraşelor, municipiilorşi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.
În privinţa destinaţiei sumelor provenite din amenzile contravenţionale aplicate,
O.G. nr. 2/2001 face distincţie între amenzile aplicate persoanelor juridice şi amenzile
aplicate persoanelorfizice.
Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice se fac venit integral la
bugetul de stat, cu excepția amenzilor aplicate de autoritățile administraţiei publice
locale și a amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la
bugetele locale ale unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale în care contravenientul
îşi are domiciliul sau sediul, după caz!. Sumele provenite din amenzile aplicate persoa-
nelor fizice se fac venit integral la bugetele locale ale unităţii/subdiviziunii adminis-
trativ-teritoriale în care contravenientulîşi are domiciliul?.
Subliniem că precizarea categoriei de buget local la care se fac venit sumele
provenite din amenzile aplicate persoanelorjuridice şi persoanelorfizice s-a făcut prin
modificarea art. 8 din O.G. nr. 2/2001 prin dispoziţiile Legii nr. 203/2018 privind
măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale:, cu modificările şi com-
pletările ulterioare. Anterior acestor modificări, art. 8 alin. (3) şi (4) din O.G. nr. 2/2001
prevedea că sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice şi persoanelor
fizice „se fac venit integral la bugetele locale”, dar în doctrină s-a arătat că prin „buget
local” trebuie înțeles bugetul unităţii administrativ-teritoriale unde persoanajuridică
sancţionată contravenţional îşi are domiciliul fiscal ori unde domiciliază contrave-
nientul persoanăfizică”.
Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani, minimul și
maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate”.
Prestarea unei activităţiîn folosul comunității poate fi aplicată numai contrave-
nienţilor persoanefizice, cu excepția minorilor care la data săvârșirii faptei nu aveau
împlinită vârsta de 16 ani. Durata pentru care se stabileşte această sancțiune nu poate
depăşi 300 deore,iar în cazul minorilor cu vârsta între 16 şi 18 ani durata este cuprinsă
între 25 ore şi 150 ore.
Această sancţiune contravențională se stabileşte în mod alternativ cu amendaf.
Reglementarea ei în legislația contravenţională româneascăs-a făcut în cadrul procesului
de armonizarea legislaţiei Românieiculegislaţia țărilor Uniunii Europene. În doctrină s-a
subliniat caracterul special al acestei sancțiuni contravenţionale a cărei executare poate
! Art. 8 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.

2 Art. 8 alin.(4) din O.G. nr. 2/2001.
+ 0. Podaru, R. Chiriţă, |. Păsculeţ, op. ciz., p. 90.
> Art. Î1 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.
€ Art. 9 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
veniîn contradicţie „cu unul dintre drepturile fundamentale ale persoanei, anume acela de
a nu fi supus muncii forțate, drept garantat de art. 4 din Convenţia europeanăa drepturilor
omului, de Convenţia nr. 29 din 28 iunie 1930 a Organizaţiei Internaţionale a Munciişi
de Convenţia privind abolirea muncii forțate din 1957".
Potrivit art. 9 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, în cazulîn care contravenientul nu a
achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii şi nu
există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unităţii administrativ-teri-
toriale în a cărei rază teritorială domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecă-
torească în a cărei circumscripție domiciliază acesta, în vedereaînlocuirii amenzii cu
sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunității,
ținându-se seama de partea din amendă carea fost achitată.
La primultermen de judecată, instanţa dejudecată poate acorda contravenientului,
la cerere, un termen de 30 de zile în vederea achitării integrale a amenzii. După trecerea
acestui termen, în cazulîn care contravenientul nu a achitat amenda, instanţa înlocuieşte
amenda cu sancţiunea obligării la prestarea unor activităţi în folosul comunității”.
Regimul juridic al sancţiunii prestării unei activități în folosul comunității este
detaliat în cuprinsul O.G. nr. 55/2002 privind regimuljuridic al sancțiunii prestării unei
activităţiîn folosul comunității”, cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit art. 2 din acest act normativ, „activitateaîn folosul comunității se prestează
în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerealocurilor de agrement, a parcurilor și
a drumurilor, păstrarea curăţenieişi igienizarea localităților, desfăşurarea de activităţi în
folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor,
spitalelorşial altor aşezăminte social-culturale”. Domeniile serviciilor publice şi locu-
rile în care contravenienţii vor presta activități în folosul comunității se stabilesc prin
hotărâre a consiliului local“.
Sancţiunea prestării uneiactivități în folosul comunității poate fi prevăzută doar în
acte normative cu o forță juridică superioară (legi şi ordonanţe ale Guvernului), este
stabilită alternativ cu amenda contravenţională şi poate fi aplicată doar de instanța de
1 M.-E. Mihăilescu, op. cit, p. 170.

2 Menţionăm căvariantainiţială a art. 9 din O.G. nr. 2/2001 alin. (5) condiţionaînlocuirea amenzii cu
sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii de acordul contravenientului. Prin
Decizia Curţii Constituţionale nr. 1354/2008 referitoare la admiterea excepţiei de neconstituționalitate a
dispoziţiilorart. 9 alin. (5) din O.G. nr. 2/2001 privind regimuljuridic al contravenţiilor, precum şiart. |
alin. (3), art. 8 alin. (5) lit. b) şi art. 13 din O.G. nr. 55/2002privind regimuljuridic al sancţiunii prestării
unei activităţi în folosul comunităţii, aşa cum a fost modificată prin O.G. nr. 108/2003 pentru desființarea
închisorii contravenţionale (publicată în M. Of. nr. 887 din 29 decembrie 2008) s-a constatat că sintagma
„cu acordul acestuia” din art. 9 din O.G. nr. 2/2001 este neconstituțională. În motivarea acestei decizii
instanța de contencios constituționala arătat că prin condiţionarea aplicării sancțiunii obligării la prestarea
unei activități în folosul comunităţii se lipseşte de eficiență „sancţiunea aplicată pentru comiterea unei
fapte antisociale, cu consecința încălcării dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţia României, în confor-
mitate cu care «în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”.
+ Art. 16 din O.G. nr. 55/2002.
judecată!. Tot instanţa de judecată are posibilitatea de a înlocui sancţiuneaprestării unei

activități în folosul comunității cu sancţiunea amenzii contravenţionale„în cazul în care
contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă și
executarea sancțiuni, se sustrage de la executarea sancțiunii după începerea activităţii
sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă” [art. 21 din O.G.
nr. 55/2002]. Înlocuirea se poate solicita de către primar, de unitatea de poliţie sau de
conducerea unității la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte și să presteze
activitatea în folosul comunității.
$2. Sancţiunile contravenţionale complementare
Potrivit art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, sancţiunile contravenţionale comple-
mentare sunt următoarele:
„a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de
exercitarea unei activități;
c) închiderea unității;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activităţii agentului economic;
£) retragerea licenţei saua avizului pentru anumite operaţiuniori pentru activități de
comerţ exterior, temporar sau definitiv;
g) desființarea lucrărilor şi aducereaterenuluiîn starea iniţială”.
Prin naturaşi denumirea lor, acest tip de sancțiuni contravenţionale nu se pot aplica
decât împreună cu o sancțiune contravenţională principală și numai dacă actul normativ
prin care este stabilită contravenția prevede acest lucru, precizând și care este sancți-
unea contravențională ce se poate aplica.
Majoritatea sancţiunilor contravenţionale complementare se aplică unui contrave-
nient persoană juridică.
Secțiunea a 5-a
Cauze care înlătură caracterul contravențional al faptei
Cauzele de înlăturare a caracterului contravenționalal faptei sunt stări, împrejurări

sau situații a căror incidență în timpul săvârşirii faptei duce la imposibilitateastabilirii
vinovăţiei, care este un element esenţial pentru existența contravenţiei”. Expresia
„cauze care înlătură caracterul contravenţionalal faptei” a fost considerată în doctrină
ca fiind defectuoasă deoarece trimite la ideea că „intervenţia cauzei de inexistență a
! Art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 55/2002.

” 1. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cit., p. 407; R.N. Petrescu, op. cit., p. 604.
contravenției îndepărtează, dă la o parte caracterul contravenţional al faptei” şi, prin

urmare, s-a propus folosirea expresiei de „cauze de inexistenţăa contravenției”!.
Potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, „caracterul contravenţionalal faptei
este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau
morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt,
precum şi infirmității, dacă are legătură cu fapta săvârşită”.
Faptele comise în oricare dintre aceste situaţii nu constituie contravenţii, deoarece
din conţinutul constitutiv lipseşte vinovăția, care este un elementesenţial. Primele două
cauze (legitima apărare? şi starea de necesitate”) au acelaşiînţeles ca şi cauzele justi-
ficative prevăzute în Codul penal, iar următoarele cinci (constrângerea fizică?! sau
morală”, cazul fortuif, iresponsabilitatea', beţia involuntară completă” şi eroarea de
fapF) corespund cauzelor de neimputabilitate reglementate în acelaşi act normativ.
i MA. Hotca, op. cit., p. 214.

? Legilima apărare: „Este în legitimă apărare persoana care săvârşeşte fapta pentru a înlătura un atac
material, direct, imediat şi injust, care pune în pericol persoana sa, a altuia, drepturile acestora sau un
interes general, dacă apărarea este proporţională cu gravitatea atacului” [art. 19 alin. (2) C. pen.]; „Se
prezumă a fi în legitimă apărare, în condiţiile alin. (2), acela care comite fapta pentru a respinge pătrun-
derea unei persoane într-o locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit ținând de aceasta, fără drept,
prin violență, viclenie, efracție sau alte asemenea modalități nelegaleori în timpul nopții”[art. 19 alin. (3)
C. pen.].
3 Starea de necesitate: „Este în stare de necesitate persoana care săvârşeşte fapta pentru a salva de la
un pericol imediat şi care nu puteafi înlăturataltfel viaţa,integritatea corporală sau sănătatea saori a altei
persoane sau un bun important al său ori al altei persoane sau un interes general, dacă urmările faptei nu
sunt vădit mai grave decât celecares-ar fi putut produce în cazul în care pericolulnu era înlăturat” [art. 20
alin. (2) C. pen.].
* Constrângereafizică: „Nu este imputabilă fapta prevăzută de legea penală săvârșită din cauzaunei
constrângerifizice căreia făptuitorulnu i-a pututrezista” (art. 24 C. pen.).
5 Constrângerea morală: „Nu este imputabilă fapta prevăzută de legea penală săvârşită din cauza
unei constrângeri morale, exercitată prin ameninţare cu un pericol grav pentru persoana făptuitorului ori a
altuia şi care nu puteafi înlăturat în alt mod”(art. 25 C. pen.).
* Cazulfortuit: „Nu este imputabilă fapta prevăzută de legea penală al cărei rezultat e consecinţa unei
împrejurări care nu putea fi prevăzută”(art. 31 C. pen.).
7 Iresponsabilitatea: „Nu este imputabilă fapta prevăzută de legea penală săvârşită de persoanacare,
în momentul comiterii acesteia, nu putea să-și dea seama de acţiunile sau inacţiunile saleori nu putea să le
controleze, fie din cauza uneiboli psihice, fie din alte cauze”(art. 28 C. pen.).
8 Intoxicația: „Nu este imputabilă fapta prevăzută de legea penală săvârşită de persoana care, în
momentul comiterii acesteia, nu putea să-şi dea seama de acţiunile sau inacțiunile sale ori nu putea să le
controleze, din cauzaintoxicării involuntare cu alcool sau cu alte substanțe psihoactive”(art. 29 C. pen.).
” Eroarea: „(1) Nu constituie infracţiune fapta prevăzută de legea penală săvârşită de persoanacare,
în momentul comiterii acesteia, nu cunoştea existența uneistări, situaţii ori împrejurări de care depinde
caracterul penal al faptei. (2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi faptelor săvârşite din culpă pe care legea
penală le pedepseşte, numai dacă necunoaşterea stării, situaţiei ori împrejurării respective nu este ea însăşi
rezultatul culpei. (3) Nu constituie circumstanță agravantă sau element circumstanțial agravant starea,
situația ori împrejurarea pe care infractorul nu a cunoscut-o în momentul săvârșirii infracțiunii.
(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică în mod corespunzător şi în cazul necunoașşterii unei dispoziţii legale
extrapenale. (5) Nu este imputabilă fapta prevăzută de legea penală săvârşită ca urmare a necunoaşterii sau
cunoașterii greşite a caracteruluiilicit al acesteia din cauza unei împrejurări care nu puteafi în niciun fel
evitată” (art. 30 C. pen.).
În materia contravenţională, o cauză care înlătură caracterul contravențional al

faptei este şi infirmitatea!. Existenţa infirmității trebuie să fie de natură a-l împiedica pe
făptuitor să respecte conduita prescrisă de norma legală ori să realizeze faptul că încalcă
această normă. Infirmitatea poate fi temporară sau permanentă, psihică sau fizică,
condiţia esenţială fiind ca aceasta să existe în momentul săvârșirii faptei şi să aibă un
rol determinant în comiterea acesteia”.
De exemplu, nu poatefi sancţionată traversarea drumuluipublic printr-un loc nemar-
cat, unde nu există indicator, de către un nevăzător,în situaţia în care nu există mijloace
de semnalizare corespunzătoare şi nici posibilitatea de a întreba o persoană aflată în
apropiere”. În schimb, s-a reţinut în practica judiciară, nu pot fi considerate situații de
infirmitate vârstaînaintată a contravenientuluisau existența unui handicap fizic“.
Indiferent de situaţie, toate cauzele care înlătură caracterul contravenţionalal faptei
se constată numai de instanţa de judecată”.
În afară de cauzele reglementate în art. 11 alin. (1) al O.G. nr. 2/2001, doctrina a
evidenţiat alte două cauze care nu au primit o reglementare expresă“: a) exercitarea unui
drept sau îndeplinirea unei obligaţii prevăzute de lege, reglementată în materie penală
prin art. 21 alin. (1) C. pen.; b) îndeplinirea unei obligaţii impuse de autoritatea compe-
tentă, reglementată în materie penală prin art. 21 alin. (2) C. pen.
Secțiunea a 6-a
Cauze care înlătură răspunderea contravenţională
Cauzele care înlătură răspunderea contravențională sunt acele situaţii când, „deși
persoana care a săvârşit contravenţia îndeplineşte toate condiţiile pentru a răspunde
contravenţional, aceasta nu va răspunde datorită trecerii unei perioade de timp în care
nu s-a aplicat sau nu s-a executat o sancţiune”. O.G. nr. 2/2001 reglementează
prescripţia și face distincţie între prescripția aplicării sancțiunii contravenţionale şi
prescripția executării sancțiunii contravenţionale.
Prescripția aplicării sancţiunii contravenţionale reprezintă o cauză ce stinge
raportul juridic contravenţional de conflict, deoarece acesta nu a fost soluţionat într-o
anumită perioadă de timp de la data săvârșirii faptei. Prescripţia produce efecte numai
pentru viitor (ex nunc) şi nu are nicio consecință asupra acțiunii civile€.
' Pentru opinia că infirmitatea nu mai poate constitui o cauză de exonerare a răspunderii contra-
venţionale deoarece nu beneficiază de reglementare în actualul Cod penal, a se vedea: V. Vedinaș, op. ci?.,
p. 310; E.L. Cătană, op. cit., p. 422.
2 D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 392-393.
3 C. Manda, op.cit., p. 475.
+ A. Țiclea, Reglementarea contravenţiilor, ed. a 5-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 32.
5 Art. 1] alin. (5) din O.G. nr. 2/2001.
S O. Podaru, R. Chiriţă, |. Păsculeţ, op. cit., p. 121.
77. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit, p. 41].
%D. Apostol Tofan,op.cit. p. 395; M.A. Hotca, op. cit., p. 270.
O.G. nr. 2/2001 prevede în art. 13 alin. (1) că „aplicarea sancțiunii amenzii contra-
venționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei”. În cazul contra-
vențiilor continue, acest termen curge de la data încetării săvârşirii faptei. Contravenţia
este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp!.
Potrivit art. 13 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, prescripţia aplicării sancțiunii contra-
venţionale nu curge pentru perioada procesului penal atunci când fapta a fost urmărită
ca infracțiune şi ulterior s-a stabilit că ea ar putea constitui contravenţie. Textul
normativ impune condiţia ca sesizarea organului de urmărire penală sau a instanței de
judecată să se facă în termenul de 6 luni de la data săvârșirii sau a încetării faptei.
Organulîn drept să constate contravenţia trebuie să aplice sancţiunea contravenţională
în termen de 6 luni de la data sesizării sale de către organul de urmărire penală sau
instanța de judecată?.
O.G. nr. 2/2001 prevede că „prescripția operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost
aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin
lege nuse dispunealtfel”[art. 13 alin. (3)].
În afară de termenul de 6 luni prevăzut pentru prescripția aplicării sancţiunii amenzii
contravenţionale, prin legi speciale potfi prevăzute şialte termene de prescripţie pentru
aplicarea sancţiunilor contravenţionale. Ca principiu, nu există contravenţii imprescrip-
tibile, astfel că această formă de prescripţie se aplică tuturor contravenţiilor prevăzute în
legislația românească.
Prescripția executării sancțiunii contravenţionale intervine în termen de cel mult
două luni de la data aplicării sancţiunii, dacă în această perioadă nu a fost comunicat
contravenientului procesul-verbal de constatare a contravenţiei. În acest caz, sancţiunea
contravențională a fost aplicată, dar nu mai poate fi executată, deoarece a trecut un
anumit interval de timp”.
Comunicarea procesului-verbal de constatare presupune expedierea acestuia către
contravenient, astfel încât acesta să poată intra în posesia lui. Dacă procesul-verbal a
fost comunicat în termenul legal, executarea sancţiunii amenzii contravenţionale este
prescriptibilă conform normelor Codului de procedură fiscală“.
Executarea sancțiunii prestării uneiactivităţi în folosul comunității se prescrie în
termen de 2 ani de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a
aplicat sancţiunea;.
Alte situaţii care exclud aplicarea sancţiunii contravenţionale, dar care nu sunt
reglementate în cuprinsul O.G. nr. 2/2001, sunt decesul contravenientului şi încetarea
existenței persoanei juridice. Cu privire la prima situație, s-a subliniat că „decesul
contravenientului este cauză care exclude aplicarea sancțiunii contravenţionale, deoa-
rece, spre deosebire de alte forme de răspundere juridică, dar la fel ca în cazul
! Art. 13 alin. (2) din O.G.nr. 2/2001.

2 Art, 30 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.
31. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, op. cif., p. 412.
+D. Apostol Tofan, op. cit., p. 398.
5 Art. 21! alin. (1) din O.G. nr. 55/2002.
răspunderii penale, răspunderea contravenţională este personală şi nu se transmite pe

cale succesorală”!. Având în vedere regula personalității răspunderii contravenţionale,
aceeaşi soluţie este propusă şi în cazul încetării existenţei persoanei juridice?.
Secțiunea a 7-a
Constatarea contravenției
Constatarea contravenției presupune totalitatea activităţilor desfăşurate în vederea

identificării unei fapte cu caracter contravenţionalşi a persoanei care a săvârşit-o, com-
pletării actului prin care se stabileşte răspunderea contravențională, precum şi aplicării
sancţiunii. În doctrină a fost subliniată şi existența unui sens restrâns al noțiunii de
constatare a contravenției, prin care se înțelege „numai operaţiunea de constatare
propriu-zisă a unei fapte ilicite contravenţionale şi a persoanei responsabile, nefiind
inclusă şi aplicarea sancțiunii”*.
Potrivit art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, „contravenţia se constată printr-un
proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte
şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenți constatatori”. Dacă o
persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal“.
Agentul constatator reprezintă organul sau persoana competentă să constate săvâr-
şirea contravenției într-un anumit domeniu de activitate, astfel încât el exercită prin
funcţia sa o partea autorității publice. De regulă, agentul constatator este o persoană fizică,
dar poatefi şi un organ colegial, cum este cazul Consiliului Naţional al Audiovizualului”.
În conformitate cu art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, potfi agenţi constatatori
următorii:
a) primarii;
b) ofiţerii şi subofițerii din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, special abilitați;
c) persoanele împuternicite în acest scop de miniştri și de alți conducători ai autori-
tăților administrației publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene,
primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum și de alte persoane
prevăzuteîn legi speciale.
Unii agenți constatatori au o competență generală, în sensul că abilitatea lor
nu rezultă dintr-un act normativ special, cum este cazul primarului, care are compe-
tența generală să constate contravențiile prin actele normative adoptate de autoritatea
deliberativă a administraţiei publice locale, precum și contravenţiile stabilite în alte
domenii de activitate,la nivel local, prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.
1 M.A. Hotca, op. cil., p. 276.

2 Ibidem.
3 D.R. Grigorescu, Rolul mijloacelor tehnice în constatarea contravenţiilor, în Revista de drept
public nr. 14/2017, p. 123.
* Art. 20 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.
5 D. Apostol Tofan, op. cif., p. 405.
* C. Manda,op. cit., p. 480.
Alţi agenţi constatatori au o competență specială, putând constata şi sancţiona con-

travenţii expres prevăzute în acte normative speciale. O.G. nr. 2/2001 prevede că
„ofițerii şi subofițerii din cadrul Ministerului Afacerilor Interne constată contravenţii
privind: apărarea ordinii publice; circulația pe drumurile publice; regulile generale de
comerţ, vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, țigă-
rilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin
hotărâre a Guvernului” [art. 15 alin. (3)].
Normele de competenţă cu privire la agenţii constatatori sunt considerate norme de
ordine publică, astfel că „nerespectarea competenţei este sancționată cu nulitatea absolută
a procesului-verbal, nulitate care poate fi invocată şi din oficiu de către instanță”!.
Indiferent de competența pe care o au agenţii constatatori, aceştia desfăşoară, în
general, următoarele activităţi”: verifică dacă este competent să constate şi să sancționeze
contravenția comisă; identifică făptuitorul; explică făptuitoruluifapta săvârşită, gravitatea
ei şi sancţiunea ce i se poate aplica; verifică dacă prin contravenţie s-au produs pagube
materiale ori se impune luarea măsurii confiscării; stabileşte încadrarea juridică a faptei;
completează formularul procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
Regula conform căreia agentul constatator trebuie să constate faptele de natură
contravențională prin „propriile simţuri” nu este absolută, deoarece sunt şi situaţii în
care săvârşirea contravenției este stabilită prin mijloace tehnice, când încheierea
procesului-verbal se face pe baza unei note de constatare sau când consecinţele neechi-
voceale contravenţiei sunt perceptibile şi după data comiterii acesteia”.
Problema naturii juridice a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contra-
venției a determinat exprimarea mai multor opinii, unele contradictorii, în literatura de
specialitate“. Principalele opinii exprimate au fost în sensul calificării acestui înscris ca
fiind: a) un act procesual contravenţional; b) un act administrativ unilateral de sancțio-
nare; c) un act administrativ prin care se individualizează fapta ilicită şi contravenientul;
d) un act administrativ de autoritate; e) un actcu naturăjuridică mixtă (act administrativ
şi act de procedură contravenţionalăy.
Opinia doctrinară majoritară, la care achiesăm, şi care a fost împărtăşită în
practica instanţei supreme€ şi a instanţei de contencios constituţional”, este aceea că
1M. Ursuţa, op. cif., pp. 116-117.

21. Alexandru, M. Cărăușan, $. Bucur, op. cit, p. 431.
3 MA. Hotca, op. cit., pp. 301-302.
+ Pentru o prezentare amplă a acestei chestiuni, a se vedea M. Ursuţa, op.cit., pp. 208-225.
5 D. Apostol Tofan, op. cit. p. 405.
$ Decizia nr. 6/2015 a ICCJ, Completul competent să judece recursul în interesul legii, privind
interpretarea dispoziţiilor art. 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii
nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, din punctul de vedere al semnăturii agentului
constatator necesare legalităţii procesului-verbai de contravenţie, pentru contravenţiile sancţionate de
O.G. 15/2002 privind aplicareatarifului de utilizare şi tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naţionale
din România, aprobată cu modificări şi completări prin Legeanr. 424/2002, cu modificările şi completările
ulterioare, publicată în M. Of. nr. 199 din 25 martie 2015.
7 Decizia Curţii Constituţionale nr. 349 din 18 septembrie 2003 referitoare la excepţia de neconsti-
tuționalitate a dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modifi-
cări prin Legeanr. 180/2002, cu modificărileulterioare, publicată în M. Of. nr. 780 din 6 noiembrie 2003.
procesul-verbal de constatare şi sancționare a contravenţiei este un act administrativ

unilateral cu caracter individual.
Procesul-verbal de constatare şi sancționare a contravenției este un înscris oficial,
el fiind întocmit de un agent public, în calitate de reprezentant al statului sau al
colectivității locale. Totodată, el este un înscris autentic, deoarece produce efectejuri-
dice fără a maifi necesară o altă formalitate de aprobare sau confirmare!. În consecință,
procesele-verbale de constatare a contravenţiei sunt întocmite după modele tipizate
stabilite în acte normative în funcţie de specificul contravenţiei sancţionate?.
Procesul-verbal de constatare a contravenției trebuie să cuprindă în mod obligatoriu
următoarele elemente prevăzute de art. 16 alin. (1) din O.G.nr. 2/2001:
a) data şi locul undeeste încheiat;
b) numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
c) numele, prenumele, domiciliul şi codul numeric personal ale contravenientuluis;
d) descrierea faptei contravenţionale, cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost
săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor care pot servi la aprecierea gravităţii
fapteişi la evaluarea eventualelor pagubepricinuite;
€) indicareaactului normativ prin care se stabileşte și se sancţionează contravenția;
£) indicarea societății de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare produ-
cerea unui accident de circulaţie;
g) posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ;
h) termenulde exercitare a căii de atac şi instanţala care se depune plângerea.
Pentru a asigura agentului constatator posibilitatea consemnării datelor personale
(nume, prenume, domiciliu, cod numeric personal) sau a celorprivind elementele docu-
mentelor de identificare (serie, număr, emitent), O.G. nr. 2/2001 a prevăzut pentru
contravenient obligaţia de a prezenta agentului constatator, la cererea acestuia, actul de
i V. Vedinaş, op. cit., p. 317.

2 De exemplu, prin Ordinul ministrului Afacerilor Internenr. 125/2018 pentru stabilirea modeluluide
proces-verbal de constatare a contravenţiei, utilizat în activitatea de control în domeniul circulaţiei pe
drumurile publice (publicatîn M. Of. nr. 1000 din 27 noiembrie 2018), au fost stabilite modelele de pentru
procesele-verbale de constatare a contravenţiei în domeniul circulaţiei pe drumurile publice. În anexele la
acest ordin au fost prevăzute două modele de proces-verbal pentru constatarea contravenţiei în domeniul
circulaţiei pe drumurile publice pentru: a) situaţia în care constatarea contravenţiei se face de către agentul
constatator direct sau cu ajutorul unor mijloace tehnice certificate sau mijloace tehnice omologate şi
verificate metrologic; b) situația în care constatarea contravenţiilor se face exclusiv cu ajutorul unor
mijloace tehnice certificate sau mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic.
3 În formaanterioară modificărilor aduse prin dispoziţiile art. 20 pet. 4 din Legea nr. 203/2018,art. 16
alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 menţionaprintre elementele obligatorii ale procesului-verbal de constatare a
contravenţiei „ocupația şi locul de muncăale contravenientului”, însă în practică aceste informaţii nu erau
solicitate şi consemnate de agentul constatator.
În cazul în care contravenientul este cetățean străin, persoană fără cetățenie sau cetăţean român cu
domiciliul în străinătate, se vor menţiona şi următoarele date: seria şi numărul pașaportului ori ale altui
document de trecere a frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent [art. 16 alin. (1!) din
O.G. nr. 2/2001].
identitate sau documentul de trecere a frontierei de stat. În scopul de a asigura eficiența

acestei dispoziții legale, se prevede că „în caz de refuz, pentru legitimarea contrave-
nientului, agentul constatator poate apela la poliţişti, jandarmi sau poliţişti locali”
[art. 18 din O.G. nr. 2/2001].
Lipsaoricărei mențiunidintre cele prevăzute în art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 22001
reprezintă un motiv de nulitate relativă a procesului-verbal de constatare a contra
venţiei. Cu privire la cerința descrierii faptei contravenţionale în procesul-verbal de
constatare a contravenţiei, prin Decizia nr. 13/2018 a ICCJ — Completul competent să
judece recursul în interesul legii! —, s-a stabilit că „descrierea insuficientă a faptei
echivalează cu neîndeplinirea cerinței privind descrierea faptei contravenţionale şi
atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit
dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001”. În considerentele acestei
decizii s-a arătatcă „în conformitate cu regimuljuridic al nulităţii relative, aceasta poate
fi invocată numai de persoana al cărei interes a fost nesocotit la emiterea actului
contestat. În cadrul procesului civil, numai petentul este în măsură să aprecieze că,
drept urmare a descrierii insuficiente a faptei, nu poate să identifice în ce constă contra-
venția şi să combată susținerile organului constatator” (pct. 41), iar „vătămarea suferită
de petent constă tocmaiîn punerea acestuia în imposibilitatea de a-şi efectua apărarea,
vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, aspect ce trebuie analizat
de instanță, în cadrulfiecăruilitigiu dedus judecății”(pct. 42).
O.G. nr. 2/2001 prevede că în procesul-verbal de constatare a contravenţiei vor fi
făcute menţiuni suplimentare atunci când contravenientul este minor („numele, prenu-
mele şi domiciliul părinților sau ale altor reprezentanţiori ocrotitori legali ai acestuia”)
sau persoană juridică („„denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul
comerțului și codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care
o reprezintă”y.
Orice modificare a conţinutului procesului-verbal de constatare a contravenţiei, sub
forma unei ştersături sau a unei completări ulterioare, trebuie certificată de agentul
constatator, sub semnătură.
În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat să aducă
la cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecțiuni cu privire la conţinutul
actului de constatare. În cazul în care acestea există, ele se consemnează distinct îîn
procesul-verbal, la rubrica „Alte mențiuni”.
O.G.nr. 2/2001 prevede în cuprinsulart. 16 alin. (7) că nerespectarea dispoziţiilor
privind consemnarea obiecțiunilor contravenientului atrage sancţiunea nulităţii
! ICCJ, Decizia nr. 13/2018, Completul competent să judece recursulîn interesullegii, referitoare la
interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 16 şi 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contra-
venţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările
ulterioare, publicată în M. Of. nr. 541 din 29 iunie 2018.
? Art. 16 alin. (5) din O.G. nr. 2/2001.
> Art. 16 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001.
procesului-verbal. Prin Decizia nr. XXII/2007! a ICCJ s-a admis recursul în interesul
legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă ICCJ şi s-a stabilit că
„nerespectarea cerințelor înscrise în art. 16 alin. (7) din actul normativ menţionat atrage
nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenției”. În motivarea acestei
decizii, instanţa supremă a avut în vederecă în art. 17 din O.G. nr. 2/2001 sunt prevă-
zute cazurile în care nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator se ia în
considerare și din oficiu, astfel că „se impuneca în toate celelalte cazuri de nerespectare
a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemeneaact, inclusiv cel referitor la
consemnarea distinctă a obiecţiunilor contravenientului la conţinutul lui, nulitatea
procesului-verbal de constatare a contravenției să nu poate fi invocată decât dacă s-a
pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act”.
Cazurile care atrag nulitatea absolută a procesului-verbal de constatare a contra-
venţiei, nulitatea putând fi constatată şi din oficiu, sunt următoarele: „lipsa uneia dintre
menţiunile privind numele şi prenumele agentului constatator, numele şi prenumele
contravenientului, codul numeric personal pentru persoanele care au atribuit un
asemenea cod,iar, în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a
faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator”
[art. 17 din O.G.nr. 2/2001P.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagina de agentul constatator și de contra-
venient. Semnătura agentului constatator trebuie să fie olografă, pe forma imprimată a
procesului-verbal, chiar şi în situaţiile în care constatarea contravenţiei se face cu
ajutorul unor mijloace tehnice omologate, iar procesul-verbal de constatare se încheie în
lipsa contravenientului, după identificarea acestuia pe baza datelor furnizate dintr-un
sistem informatic de identificare a persoanelor, putând fi generat şi semnat electronic:.
1 ICCJ, Decizia nr. XXII/2007 — Secţiile Unite — privind examinarea recursului în interesul legii,
referitor la consecinţele nerespectării cerințelor înscrise în art. 16 alin. (7) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 privind regimuljuridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, publicată în M. Of. nr. 833 din 5 decembrie 2007.
2 Textul art. 17 din O.G. nr. 2/2001 a fost modificat prin dispoziţiile art. 20 pet. 5 din Legea
nr. 203/2018 în scopul adaptării lui faţă de problemele semnalate în doctrină și practica judiciară. În mod
concret, a fost eliminată menţiunea privind „calitatea agentului constatator” şi s-a adăugat cea privind
„codul numeric personal pentru persoanele care au atribuit un asemenea cod”.
3 A se vedea Decizia nr. 6/2015 a ICCJ, Completul competent să judece recursul în interesul legii
(citată supra), prin care s-a stabilit că: „în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări
prin Legeanr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 4 pct. 1-4
şi art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, procesele-verbale de constatare
şi sancționare a contravenţiilor, prevăzute deart. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernuluinr. 15/2002 privind
aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naţionale din România,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare,
încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) și (3) din acest act normativ, transmise persoanelor
sancţionate contravenţional pe suport hârtie, suntlovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a
agentului constatator”. În considerentele acestei decizii s-a reținut că „nu se poate aprecia că, prin
imprimarea procesului-verbal pe suport hârtie şi comunicarea persoanei sancţionate contravențional în
Completarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei nu trebuie făcută în

prezenţa unui martor, cu excepţia situaţiilor în care contravenientul nu se afla de faţă,
refuză sau nu poate să semneze. Agentul constatator trebuie să facă menţiune în
procesul-verbal despre aceste împrejurări, să consemneze datele personale din actul de
identitate al martorului şisă solicite acestuia să semneze procesul-verbal!. Semnificaţia
semnăturii martorului este cea de atestare a redactării regulate a procesului-verbal,
întrucât „ceea ce atestă martoruleste că procesul-verbala fost redactat în prezenţasa şi
că cel sancționat, contravenientul, nu a fost de faţă ori nu a vrut sau nu a putut să îl
semneze'?.
Dacă nu se poate asigura prezența unui martor, agentul constatator va încheia
procesul-verbal de constatare a contravenţiei, dar va trebui să precizeze motivele care
au dus la această situație.
O.G. nr. 2/2001 stabileşte în cadrulart. 19 alin. (2) interdicția pentru un alt agent
constatator de a aveacalitatea de martor.
Secțiunea a 5-a
Aplicarea sancţiunilor contravenţionale
şi comunicarea procesului-verbal
Aplicarea sancţiunii contravenţionale este în sarcina agentului constatator în cazul

în care prin actul normativ prin care a fost stabilită şi sancționată contravenția nu a fost
prevăzută competenţa unui alt organ. Atunci când agentul constatator nu are dreptul să
aplice şi sancţiunea contravenţională, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată
organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz, sancţiunea se
aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.
Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii, se aplică câte o sancțiune
pentru fiecare dintre acestea. Potrivit art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, când contra-
venţiile au fost constatate prin acelaşi proces-verbal, sancțiunile contravenţionale se
cumulează fără a putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenția
cea mai gravă sau, după caz, maximul generalstabilit pentru prestarea unei activități în
folosul comunității.
În aplicarea sancţiunii contravenţionale, agentul constatator sau autoritatea compe-
tentă au obligația individualizării sancţiunii având în vedere o serie de elemente prevă-
zute în art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001: a) gradulde pericol socialal faptei săvâr-
şite; b) împrejurările în care a fost săvârşită fapta; c) modul şi mijloacele de săvârşire a
această formă, impusă de art. 27 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, având menţiunea căa fost semnat
cu semnătura electronică extinsă şi indicarea certificatului calificat emis de furnizorul de servicii de
certificare, se poate acoperi nulitatea absolută, întrucât, de principiu, o astfel de nulitate nu poate fi înlă-
turată, elementul lipsă fiind considerat de lege esenţial”.
! Art. 19 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.
2 O. Podaru,R. Chiriţă, |. Păsculeţ, op. ciz., p. 257.
5 Art. 21 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
faptei; d) scopul urmărit şi urmarea produsă prin săvârşirea faptei; €) circumstanțele

personale ale contravenientului; f) orice alte date înscrise în procesul-verbal. În situaţia
în care agentul constatator a încălcat principiul proporţionalităţii, iar contravenientul a
contestat procesul-verbal pe acest temei, instanţa este competentă să adapteze sancți-
unea la criteriile prevăzuteîn textul normativ sus-menţionati.
Dacă la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane,sancţiunease
va aplicafiecăreia separat”.
O.G. nr. 2/2001 conţine dispoziţii şi cu privire la acoperirea prejudiciului produs
prin săvârşirea faptei contravenţionale și, respectiv, la confiscarea bunurilor destinate,
folosite sau rezultate din contravenție.
În legătură cu despăgubirea datorată de contravenient persoanei vătămate prin con-
travenţie,regula este în sensul că aceasta se stabileşte potrivit dreptului comun. Doarîn
situaţia în care există tarife de evaluare a pagubei agentul constatator poate stabili
despăgubirea, dacă există acordul expres al persoanei vătămate”.
Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie este obliga-
torie. Potrivit art. 44 alin. (9) din Constituţie, „bunurile destinate, folosite sau rezultate
din infracţiuni ori contravenţii potfi confiscate numaiîn condiţiile legii”. În acest sens,
O.G. nr. 22001 prevede că „în toate situaţiile agentul constatator va descrie în
procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în privinţa lor măsurile de conser-
vare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în
procesul-verbal”[art. 24 alin. (1) teza a II-a]. Deoareceexistă posibilitatea ca bunul să
aparţină unei alte persoane, agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este
proprietarul bunurilor confiscate şi să menţioneze în procesul-verbal, dacă este posibil,
datele deidentificare ale acestuia.
Potrivit art. 24 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, dacă bunurile supuse confiscării nu se
găsesc, contravenientul este obligatla plata contravalorii în lei.
După aplicarea sancţiunii şi, eventual, după stabilirea despăgubirisau dispunerea
confiscării, procesul-verbal se înmânează ori se comunică, în copie, contravenientului,
părții vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Procesul-verbal de constatare a
contravenţiei estetitlu de creanțăşi înştiinţare de plată”.
Înmânarea se face atunci când contravenientulori celelalte persoaneinteresate sunt
prezente la întocmirea procesului-verbal. Pentru asigurarea dovezii, persoanele cărora li
s-a comunicat procesul-verbal vor semnade primire.
Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel
mult două luni de la data aplicării acesteias. Această operaţiune se realizează când
contravenientul nu este prezent sau, deşi prezent, refuză să semneze procesul-verbal.
Comunicarea se face prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afișare la domiciliul sau la
!V. Vedinaş,op. cit., p. 319.

2 Art. 10 alin. (3) din O.G.nr. 2/2001.
3 Art. 23 alin. (1) din O.G.nr. 2/2001.
+ Art. 25alin. (3) din O.G.nr. 2/2001.
5 Art. 25 alin. (2) din O.G.nr. 2/2001.
sediul contravenientului. Operaţiunea de afişare se consemnează într-un proces-verbal

semnat de cel puţin un martori.
Prin Decizia nr. 10/2013 a ICCJ — Completul competent să judece recursul în
interesul legii? — s-a stabilit că „modalitatea de comunicare a procesului-verbal de
contravenţie şi a înştiințării de plată, prin afişare la domiciliul sau sediul contravenien-
tului, este subsidiară comunicării prin poştă, cu aviz de primire. Cerinţa comunicării
procesului-verbal de contravenție şi a înştiințării de plată este îndeplinită şi în situația
refuzului expres al primirii corespondenței, consemnat în procesul-verbal încheiat de
funcţionarul poştal”.
În considerentele acestei decizii, instanța supremă a avut în vedere faptul că, deşi în
dreptul românesc contravenţia a fost scoasă de sub incidenţa legii penale, întreaga
procedură de sancționare şi, ulterior, de contestare a procesului-verbal de contravenţie
trebuie să respecte garanţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drep-
turilor omuluişi a libertăţilor fundamentale. În consecință, „coritravenientului trebuie să
i se dea posibilitatea să cunoască efectiv actul încheiat, precum şi data comunicării
acestuia, pentru a-şi formula apărările (plângerea contravenţională, excepţia prescripției
aplicării sancțiunii contravenţionale)”.
Legislația contravenţională românească reglementează sistemul ablațiunii, cu
mențiunea că el „instituie un drept pentru contravenient şi o obligaţie pentru agentul
constatator, care priveşte atât aducerea la cunoştinţă a acestei facilități legale, cât şi
implicarea agentului constatator în realizarea în practică a sistemului ablațiunii”“. În
mod concret, prin ablațiune se înţelege posibilitatea contravenientului de a achita, în
termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal,
jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ. În conformitate cu art. 28
alin. (1) din O.G.nr. 2/2001, agentul constatator are obligația să facă menţiune despre
această posibilitate în procesul-verbal.
Ablaţiunea se aplică şi atunci când contravenţiile au fost constatate prin acelaşi
proces-verbal şi amenzile contravenţionale s-au cumulatfără a depăşi dublul maximului
amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă. În acest caz, contravenientul are
posibilitatea de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ
! Art. 27 din O.G. nr. 2/2001.

2 ICCJ, Decizia nr. 10/2013 privind recursul în interesul legii referitor la interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art. 27 teza ] raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001,
publicată în M. Of. nr. 450 din 23 iulie 2013.
3 Menţiunea la comunicarea înştiinţării de plată se explică prin faptul că la momentul pronunțării
acestei decizii textul art. 25 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 prevedea comunicarea înştiințării de plată în
situaţia în care contravenientul a fost sancționat cu amendă sau dacă a fost obligat la despăgubiri. În
înştiințarea de plată se făcea menţiuneacu privire la obligativitatea achitării amenzii la instituţiile abilitate
să o încasezeşi, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să
se procedeze la executareasilită. În urma modificărilor aduseprin art. 20 pct. 7 din Legea nr. 203/2018,
art. 25 alin. (3) prevede că procesul-verbal de constatare a contravenţiei este atât titlu de creanță, cât şi
înştiinţare deplată.
1. Vedinaș, op.cit. p. 320.
pentru fiecare dintre contravenţiile constatate, fără ca prin totalizare să se depăşească

maximul prevăzut pentru contravenția cea mai gravă..
Agentul constatator nu aplică sancţiunea contravenţională atunci când apreciază că
fapta săvârşită întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni. În acest caz el are
obligaţia de a sesiza organulde urmărire penală competent?. Dacă fapta a fost urmărită
ca infracţiuneşi ulteriors-a stabilit de către procuror sau de către instanţăcă ea ar putea
constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie
după ordonanța organului de urmărire penală sau de pe hotărârea judecătorească, se
trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia?.
O procedură specială de aplicare este prevăzută în cazul sancțiunii prestării unei
munci în folosul comunităţii. Potrivit art. 6 din O.G. nr. 55/2002, atunci când agentul
constatator apreciază că sancţiunea amenzii este neîndestulătoare, iar legea prevede
alternativ şi sancţiunea prestării unei activități în folosul comunităţii, încheie procesul-
verbal de constatare a contravenției şi îl înaintează în termen de cel mult 48 de ore
instanței competente.
Competențade judecată aparține judecătoriei în a cărei circumscripție a fost săvârşită
contravenţia, iar participarea procurorului este obligatorie. Hotărâreainstanței este defini-
tivă, iar soluţiile pe care le poate pronunța instanța în urma analizării legalității și
temeiniciei procesului-verbal sunt prevăzute în art. 8 alin. (5) din O.G. nr. 55/2002:
a) aplică sancţiunea amenzii;
b) aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunității, dacă apreciază că
aplicarea amenzii contravenţionale nu este îndestulătoare ori contravenientul nu
dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acesteia;
c) anulează procesul-verbal.
În cazul aplicării sancţiunii prestării unei activități în folosul comunității, instanța
trebuie să aibă în vedere datele comunicate de primarul localităţii în care contrave-
nientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, aptitudinile fizice şi psihice ale contravenien-
tului, precum şi nivelul pregătirii profesionale a acestuia”.
Secţiunea a 9-a
Plângerea contravenţională
În conformitate cu art. 31 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, contravenientul poate
contesta legalitatea şi temeinicia procesului-verbal de constatare a contravenției şi de
aplicare a sancțiunii în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.
Acest termen este unul de prescripţie, calculându-se pe zile libere, iar introducerea
plângerii peste acest termen atrage respingereaei catardivă”.
! Art. 29 din O.G. nr. 2/2001.

2 Art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.
3 Art. 30 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
* Art. 13 din O.G. nr. 55/2002.
5 O, Podaru, R. Chiriţă, |. Păsculeţ, op. cit, p. 307.
Deşi capitolul din O.G. nr. 2/2001 în care este reglementată plângerea contraven-
țională este denumit Căile de atac, în doctrină s-a atras atenţia că aceasta nu poate fi
considerată o cale de atac, deoarece vizează un act care nu este emis de o instanță jude-
cătorească. În consecință, plângerea contravenţională trebuie acceptată „ca o veritabilă
acțiune în justiţie prin care se solicită instanţei analizarea existenței condiţiilor răspun-
derii contravenţionale, aceasta trebuind să îndeplinească condiţiile generale de exercițiu
ale unei acţiuniîn justiţie”!.
Cu privire la interpretarea şi aplicarea art. 31 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, prin
Decizia nr. 44/2016 a ICCJ — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept? —
s-a stabilit că „plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției
trebuie şi motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal de contravenţie, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de
chemare în judecată prevăzută de art. 200 din Codul de procedurăcivilă”.
Plata amenzii sau semnarea fără obiecţii a procesului-verbal nu atrage pierderea
dreptului contravenientului de a exercita calea de atac a plângerii contravenţionale,
deoarece legea nu prevede în mod expres faptul că raportul de drept contravenţional e
soluţionat definitiv şi că împotriva soluţiei nu se poate face plângere:.
Dreptul de a face plângere este recunoscutşi părții vătămate sau proprietarului bu-
nurilor confiscate, dar doar cu privire la despăgubire, respectiv măsura confiscării”.
Plângerea formulată de aceste persoane suspendă executarea doar în ceea ce priveşte
despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării.
Calitatea de pârât(intimat) în procesul contravenţional o are organul administrativ
din care face parte agentul constatator,şi nu acesta din urmăs.
Plângerea contravenţională se depune la judecătoriaîn a cărei circumscripție a fost
săvârşită contravenţia şi este suspensivă de executare“.
1 M. Ursuţa, op. cit., p. 240.

? ICCJ, Decizia nr. 44/2016 — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept — referitoare la
interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, publicată în M. Of. nr. 1055 din 28 decembrie 2016.
3 V. Vedinaş, op. cit. p. 322; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 414.
+ Art. 31 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
5 O. Podaru, R. Chiriţă, 1. Păsculeţ, op. ciz., p. 326.
% În jurisprudența Curţii Constituţionale s-a subliniat, în mod constant, că: „existența oricărui
impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea până la urmă să
nege liberul acces la justiţie al persoanei, încalcă în mod flagrant prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din
Constituţie. Astfel, obligaţia depunerii plângerii la organul din care face parte agentul constatator, ca o
condiţie de acces la justiție, nu poate fi justificată în mod obiectiv şi rezonabil prin faptul că, primind
plângerea, organele administrative ar avea cunoştinţă de ea şi nu ar porni la executarea amenzii aplicate,
Mai mult decât atât, o asemeneasoluţie legislativă ar putea da naştere la abuzuri săvârşite de către agenții
organelor administrative, ceea ce, în final, chiar dacă ar duce la tragerea la răspundere penală sau
disciplinară a acestora, ar îngreuna sau chiar ar nega dreptul contestatorului la accesul liber la justiţie”.
A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 638 din 16 octombrie 2018 referitoare la excepția de
neconstituționalitate a prevederilorart. 25 și art. 26 din Legea nr. 64/2008 privind funcționarea în condiții
de siguranţă a instalaţiilor sub presiune, instalațiilor de ridicat şi a aparatelor consumatoare de combus-
tibile, publicată în M. Of. nr. 975 din 19 noiembrie 2018, par. 16.
În conformitate cu art. 19 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de

timbru, „în materie contravențională, plângerea împotriva procesului-verbal de consta-
tare şi sancţionare a contravenţiei, precum şi calea de atac împotriva hotărârii
pronunţate se taxează cu 20 lei”.
Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contraven-
țiilor se soluţionează cu precădere!. Instanţa competentăverifică, în baza probatoriului
administrat, legalitatea şi temeinicia procesului-verbal şi hotărăşte asupra sancțiuni,
despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării?.
Garanţiile procedurale aplicabile în procedura contravențională sunt cele prevăzute
de Codul de procedură civilă, ceea ce atrage lipsa prezumției de nevinovăție pentru
persoana sancționată prin procesul-verbal de contravenție și impune petentului sarcina
probei. Având în vedere această situație, în doctrină s-a exprimat opinia că „ar fi fost
firesc şi în spiritul reglementărilor din cea mai mare partea statelor europene ca, cel
puţin parțial, procedura contravenționalăsă fie structurată pe procedura penală”.
Potrivit art. 34 alin. (1) teza finală din O.G. nr. 2/2001, dispozițiile Codului de
procedură civilă cu privire la suspendarea judecății cauzei ca urmare a neîndeplinirii
obligaţiilor stabilite de instanță (art. 242) sau la suspendarea voluntară a procesului
(art. 411) nu sunt aplicabile în procedura contravenţională”.
Instanţa poate respinge plângerea atunci când aceasta este neîntemeiată, tardivă sau
inadmisibilă, sau o poate admite,în tot sau în parte, atunci când procesul-verbalşi sanc-
țiunea aplicată sunt netemeinice sau nelegale. Verificând temeinicia procesului-verbal,
instanța poate dispune înlocuirea unei sancțiuni contravenţionale cu alta, mai uşoară,
dacă organul sancționator nu a respectat la individualizarea sancțiunii principiul pro-
porţionalităţii între sancţiunea aplicată şi periculozitatea socială a faptei săvârşites. În
schimb, instanţa nu poate dispune o sancțiune contravenţională mai aspră, deoarece în
această situaţie s-ar încălca principiul potrivit căruia nimănui nu-i poate fi agravată
situația în propria-i cale deatac (non reformatio in peius%.
În pronunțarea hotărârii judecătorul trebuie să se raporteze la exigenţele princi-
piului stabilirii şi sancţionării contravenţiilor. Prin urmare, astfel cum s-a subliniat în
doctrină, „magistratul nu poate crea norme contravenţionale, nu poate extinde aplicarea
acestora la cazuri neprevăzute şi trebuie să interpreteze orice rezultat al acestei ope-
raţiuni în modrestrictiv, dacă norma interpretatăeste defavorabilă contravenientului””.
! Art. 35 din O.G. nr. 2/2001.

> Art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.
3 0, Podaru, R. Chiriţă, |. Păsculeţ, op. cit., p. 10.
+ Precizăm că numerele articolelor din Codul de procedură civilă menţionate în art. 34 alin. (1), teza
finală din O.G. nr. 2/2001, art. 236! şiart. 405, corespund numerotaţiei Codului de procedură civilă din
data de 15 februarie 2013, atunci când a intrat în vigoare Legeanr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicatăîn M. Of. nr. 365 din 30 mai 2012.
5 E.L. Cătană, op. cit., p. 430. Într-o opinie recentăs-a insistat asupra faptului că „instanțaartrebui să
fie precautăîn înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancţiunea avertismentului, întrucât este mai slab pozițio-
nată decât agentul constatator, care ia cunoştinţă ex propriis sensibus de faptele descrise în procesul-verbal
şi astfel este mai în măsurăsă aprecieze asupra sancțiunii care se impune”(A.-G. Dinescu,op.cit. p. 64).
* A. Trăilescu, op. cif., p. 356.
7M.A. Hotca, op. cit., p. 87.
Hotărârea pronunţată de judecătorie se atacă cu apel, dacă printr-un act normativ

special nu se prevede altfel. Apelul suspendă executarea hotărârii şi se soluţionează de
secția de contencios administrativ şi fiscala tribunalului!.
O altă categorie de plângere incidentă în materia contravenţională este cea
formulată de contravenient cu privire la conţinutul activităţii, la condiţiile în care se
realizează, precum și la modul în care se exercită supravegherea în cazul sancțiunii
prestării unei activităţi în folosul comunităţii. În conformitate cu art. 23 din O.G.
nr. 55/2002, această plângere se depune la primar sau, după caz, la unitateade poliţie de
care aparține agentul însărcinat cu supravegherea activităţii, care au obligaţia ca în
termen de 5 zile de la înregistrare să o înainteze judecătoriei în a cărei circumscripție se
execută sancţiunea.
Textul normativ nu prevede şi posibilitatea depunerii plângerii directla judecătoria
în a cărei circumscripție se execută sancţiunea, ceea ce permite suspiciuni de neconsti-
tuționalitate prin prisma considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 953/20067.
Prin această decizie, instanţa de contencios constituțional a admis excepţia de neconsti-
tuționalitate a dispozițiilor art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, în forma anterioară
modificărilor aduse prin art. 41 pct. 4 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare
a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, care prevedea că plângerea
contravențională se depune la organul din care face parte agentul constatator, care avea
obligaţia să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens. În consi-
derentele acestei decizii, s-a reţinut că textul normativ contravine principiului constitu-
țional instituit de art. 21 din Constituţie privind accesulliber la justiţie „atâta timp cât
nu prevedecaalternativă şi posibilitatea ca plângerea să poată fi depusă şi la instanța
de judecată”.
Potrivit art. 24 din O.G. nr. 55/2002, instanţa soluţionează plângerea în termen de
10 zile de la primirea acesteia. Dacă o consideră întemeiată, poate dispune, după caz,
schimbarea activităţii sau a măsurilor de supraveghere. Hotărârea este definitivă şi se
comunică primarului sau unităţii de poliţie la care contravenientul a depus plângerea,
precum şi contravenientului.
Secțiunea a 10-a
Executarea sancţiunii contravenţionale
În conformitate cu art. 37 din O.G. nr. 2/2001, procesul-verbal neatacat în termen

de 15 zile de la data înmânării sau, după caz, comunicării, precum şi hotărârea jude-
cătorească definitivă prin care s-a soluţionat plângerea contravenţională constituie fi//u
executoriu, fără vreo altă formalitate.
! Art. 34 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.

2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 953/2006 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispo-
zițiilor art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimuljuridic al contravenţiilor, publicată în M. Of.
nr. 53 din 23 ianuarie 2007.
Executarea sancţiunilor contravenţionale diferă în funcţie de natura acestora.

Sancţiunea avertismentului este pusă în executare de către agentul constatator
atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei. În celelalte cazuri
avertismentul se consideră executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare
a contravenţiei cu rezoluţia corespunzătoare sau comunicarea hotărârii judecătoreşti
prin care instanţa a înlocuit sancţiunea amenzii contravenţionale cu sancţiunea aver-
tismentului!.
Sancţiunea amenzii contravenţionale este pusă în executare de către organuldin
care face parte agentul constatator, dacă nu s-a formulat plângere contravențională, sau
de instanţă, dacă s-a exercitat aceastăcale de atac şi plângerea a fost respinsă. În ambele
situaţii organele competente au obligaţia comunicării procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancțiunii şi, respectiv, a dispozitivului hotărârii judecă-
toreşti organelor de specialitate din cadrul administraţiei centrale sau locale.
În conformitate cu art. 39 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, termenul de comunicare
este de 30 de zile de la data expirării termenului legal de contestare a procesului-verbal
sau de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti la următoarele organe de
specialitate:
a) organele de specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale în a căror rază
teritorială domiciliază contravenientul persoană fizică sau, după caz, îşi are domiciliul
fiscal contravenientul persoană juridică, pentru sumele care se fac venit integral la
bugetele locale;
b) organele de specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor
Publice — Agenția Naţională de Administrare Fiscală, în a căror rază teritorială îşi are
domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică, pentru sumele care se fac venit
integral la bugetulde stat.
Executarea amenzilor contravenţionale se face în condiţiile prevăzute de dispo-
ziţiile legale privind executareasilită a creanţelorfiscale.
O.G. nr. 2/2001 prevede posibilitatea înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii atunci când contravenientul nu a achitat amenda în
termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii şi nu există posibilitatea
executării silite. Potrivit art. 39! alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, sesizarea instanței în
circumscripția căreia s-a săvârşit contravenţia se face de către contravenient. Instanţa
competentă verifică imposibilitatea executării silite a amenzii contravenţionale şi
procedează la înlocuirea acesteia cu sancţiuneaprestării uneiactivitățiîn folosul comu-
nităţii pe o durată maximăde 50 de ore,iar pentru minori începând cu vârsta de 16 ani,
de 25 deore?.
! Art. 38 alin. (1)-(2) din O.G. nr. 2/2001.

> Art. 39! alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare

de instanță prin emiterea unui mandat de executare!. Mandatul şi o copie după dispo-
zitivul hotărârii se comunică contravenientului, primarului unităţii administrativ-teri-
toriale şi unității de poliție în a căror rază teritorială îşi are domiciliul sau reşedinţa
contravenientul!?.
Organul administrativ însărcinat cu aducerea la îndeplinire a mandatului de
executare este primarul, care are obligația de a stabili „de îndată conţinutul activității ce
urmează să fie prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea,
precum şi programul de lucru, încunoştințând despre măsurile luate unitatea la care se
va presta activitatea” [art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 55/2002]. Totodată, primarul trebuie
să supravegheze executarea sancțiunii prestării unei activități în folosul comunității,
prin persoane împuternicite şi cu sprijinul unităţii de poliţie în a cărei rază teritorială se
execută sancţiunea. În acest sens, primarul realizează un program de supraveghere şi
control care trebuie să cuprindă şi norme orientative de muncă care să facă posibilă
exercitarea controlului, la diferite intervale de timp, de către cei împuterniciți cu supra-
vegherea executării sancțiunii?.
Executarea sancțiunii prestării unei activități în folosul comunităţii se face în raza
unității administrativ-teritoriale în care contravenientulîşi are domiciliul sau reşedinţa,
după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o
durată cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar în zilele
nelucrătoare de 6-8 ore pe zi“. Durata maximă de lucru nu poate depăşi 8 ore pezi,
chiar şi în situaţia în care contravenientul are posibilitatea să execute sancţiunea în
fiecare zi din cursul săptămânii, iar autorităţile publice locale, prin persoanele împuter-
nicite, pot asigura supravegherea activităţii contravenientuluis.
Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţiîn folosul comu-
nităţii se face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare. În acest sens,
contravenientul are obligaţia de a se prezenta de îndată, dar nu maitârziu de 3 zile de la
primirea mandatului de executare, la primarul unității administrativ-teritoriale în a cărei
rază își are domiciliul sau reședința, pentru luareaîn evidenţă şi executarea sancţiuni“.
O.G. nr. 55/2002 prevede că „sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comu-
nităţii se execută cu respectarea normelor de protecție a muncii” [art. 17 alin. (5)] şi că
: În conformitate cu art. 15 alin. (3) din O.G. nr. 55/2002, mandatul de executare se întocmeşte în
patru exemplare şi cuprinde: „denumirea instanţei care l-a emis, data emiterii, numărul şi data hotărârii
care se execută, datele privitoare la persoana contravenientului: numele, prenumele, data şi locul naşterii,
domiciliul şi reşedinţa, dacă este cazul, şi codul numeric personal, precum şi durata şi natura activităţii ce
urmează să fie prestată de contravenient”.
> Art. 15 alin. (2) din O.G.nr. 55/2002.
3 Art. 19 alin. (3) din O.G. nr. 55/2002.
+ Art. 3 alin. (1) din O.G.nr. 55/2002.
5 Art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 55/2002.
$ Art. 20 alin. (1)-(2) din O.G. nr. 55/2002.
este interzisă „stabilirea pentru contravenient a prestării de activităţi în subteran, în

mine, metrou ori în alte asemenea locuri cu un grad ridicat de risc în prestarea acti-
vităţii, precum şi în locuri periculoase ori care, prin natura lor, pot pricinui suferințe
fizice sau pot produce daune sănătăţii persoanei” [art. 17 alin. (4)].
În cazul executării sancţiunii prestării unei activităţiîn folosul comunității aplicată
unui minor există obligaţia suplimentară ca activitatea să nu comporte riscuriori să nu
fie susceptibilă sa îi afecteze educaţia ori să îi dăuneze sănătăţii sau dezvoltării sale
fizice, mentale, spirituale, morale sau sociale!.
! Art. 18 alin. (2) din O.G. nr. 55/2002.

Capitolul III
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-PATRIMONIALĂ
Secţiunea ]
Noțiunea şi formele răspunderii administrativ-patrimoniale
Răspunderea administrativ-patrimonială a fost definită drept acea „formă a răs-

punderii juridice care constă în obligarea autorităților publice, în condiţiile legii, la
repararea prejudiciilor materiale sau morale cauzate particularilor”!.
Reglementarea acestei forme a răspunderii administrative are fundament constitu-
țional. În conformitate cu art. 52 alin. (1) din Constituţie, persoana vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim deo autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină şi
recuperarea pagubei. Potrivit art. 52 alin. (3), „statul răspunde patrimonial pentru preju-
diciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile
legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credință
sau gravă neglijență”.
Având în vedere actuala reglementare constituţională, în doctrină au fost subliniate
următoarele principii ale răspunderii administrativ-patrimoniale a statului, autorităţilor
publice sau funcţionarilor pentru daunele provocate particularilor”:
a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erori judiciare, indiferent de naturalitigiului (penal, civil, contencios-administrativ, de
muncă);
b) răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a uneicereri, cu
posibilitatea introducerii în cauză şia funcţionaruluivinovat de încălcarea legii;
c) răspunderea patrimonială solidară a autorităților administrației publice şi a
funcționarilor pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a funcționării
necorespunzătoare a serviciilor publice;
d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru
limitele serviciului public.
Răspunderea administrativ-patrimonială poate avea două forme::
a) forma subiectivă a răspunderii administrativ-patrimoniale, care este bazată pe
vinovăţie şi intervine în cazul prejudiciilor produse prin acte administrative unilaterale,
tipice sau asimilate;
! C.-S. Săraru, op. ciz., p. 210.

2 A. Iorgovan,op. cit., pp. 461-462; C. Manda, op. cit., p. 455.
31, Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit, p. 399; R.N. Petrescu, op. cif., p. 624.
b) forma obiectivă a răspunderii administrativ-patrimoniale, care intervine indi-

ferent de vinovăția autorităţii publice răspunzătoare,fiind o răspundere datorată preju-
diciului cauzat.
Răspunderea subiectivă, fundamentată pe culpă, reprezintă regula în materia răs-
punderii administrativ-patrimoniale. În doctrină au fost evidenţiate următoarele cazuri
de răspundere subiectivă!:
a) răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin
acte administrative ilegale, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau prin
nesoluţionarea cererii în termenullegal;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale;
c) răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin
acte administrative unilaterale emise în legătură cu atribuirea, încheierea, modificarea
sau încetarea contractelor administrative;
d) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin
neexecutarea hotărârilor de contencios administrativ în termen.
Răspundereaobiectivă este o situație excepțională în care răspunderea autorităților
publice intervine independent de culpă, având ca fundament ideea de echitate sau de
egalitate a cetățenilor în fața sarcinilor publice?. Sunt cazuri de răspundere obiectivă
următoarele“:
a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judi-
ciare: acţiunea se introduce de persoana vătămată împotriva statului, reprezentat prin
Ministerul Finanţelor Publice, dar există posibilitatea formulării de către stat a unei
acțiuni în regres împotriva magistratului care şi-a exercitat funcția cu rea-credință sau
gravă neglijență“;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor administrației publice pentru limitele
serviciului public: persoana vătămată trebuie să dovedească faptulcă prejudiciulsuferit
se datorează unei limite de organizare a serviciului public, precum o defecțiune inerentă
ce ţine de structura serviciului public”.
! C.-8. Săraru, op. cit., pp. 237-240.

2 A. Trăilescu, Răspunderea patrimonială pentru actele administrative de autoritate nelegale...,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013, pp. 148-153.
3 C. Manda, op. cit., pp. 463-464.
41'V. Vedinaş, op. cil., p. 335.
5 A. lorgovan, op. cit., p. 464; R.N. Petrescu, op. cif., p. 625. În doctrină s-a arătat că acesttip de răs-
pundere „se deduce din principiile constituţionale prevăzute la art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie
(principiul egalităţii tuturor în faţa legii), art. 22 din Constituţie (principiul garantării dreptului la viaţă,
precum şi la integritate fizică şi psihică), drepturi care potfi lezateprin limitele unui serviciu public, date
de unele carenţe de organizare şi funcţionare ale acestuia” (E.L. Cătană, op. cit., p. 432).
Răspunderea administrativ-patrimonială 297
Secțiunea a 2-a
Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
Legea nr. 554/2004 consacră principiul răspunderii autorităţilor publice pentru

daunele materiale şi morale cauzate prin acte administrative ilegale, prin refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere sau prin nesoluționarea cererii în termenul legal.
Răspunderea administrativ-patrimonială nu intervine pentru pagubele produse prin acte
administrative legale sau prin acte exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor
de contencios administrativ!.
Pentru antrenarea răspunderii administrativ-patrimoniale trebuie întrunite în mod
cumulativ următoarele condiţii”:
a) existenţa unui act administrativ ilegal, a unui refuz nejustificat al administraţiei
publice de a rezolva o cerere sau nesoluţionarea în termenullegal a unei cereri;
b) existența unuiprejudiciu (material sau/şi moral);
c) existența raportului de cauzalitate între actul administrativ ilegal, refuzul
nejustificat de a soluţiona o cerere ori nesoluționarea în termenul legal a unei cereri şi
prejudiciu;
d) existenţa vinovăţiei autorității publice constând în îndeplinirea defectuoasă a
prerogativelorsale de putere publică.
Răspunderea patrimonială reglementată de Legea nr. 554/2004 nu intervine în
cazul pagubelor cauzate prin acte administrative revocate de autoritatea publică, în
cazul actelor inexistente sau în cazul actelor administrative exceptate de la controlul de
legalitate al instanţei de contencios administrativ”.
În legătură cu prejudiciul, condiţie esenţială pentru angajarea răspunderii patri-
moniale, s-a subliniat că el constă în atingerea adusă unui drept sau interes legitim
privat şi trebuie cauzat de autoritatea publică printr-un act administrativ sau printr-un
refuz de rezolvare a unei cereri, declarate nelegale de instanţa de contencios admi-
nistrativ. Prejudiciul, care poate fi atât material, cât şi moral“, trebuie să fie cert (să aibă
o existență neîndoielnică şi întinderea sa să poatăfi stabilită în mod sigur), direct(să fie
consecința directă a unei activități administrative ilegale) şi să nu fie reparat până la
momentul formulării cererii pentru despăgubiri;.
1], Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 400.

? A. Trăilescu, Drept administrativ... pp. 367-368; R.N. Petrescu, op. cit., p. 627; C.-S. Săraru,
op. cit., pp. 232-235.
5 A. Trăilescu, Răspunderea patrimonială pentru actele administrative de autoritate nelegale...,
pp. 51-54.
* Posibilitatea acordării de către instanța de contencios administrativ a despăgubirilor şi pentru
daunele morale a fost reglementată pentru prima dată în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,
care a consacrat expres principiul reparării daunelor morale. A se vedea: R.N. Petrescu, op. cit., p. 628;
V. Vedinaş, op. cit., p. 333.
5 A. Trăilescu, op. cif., p. 87; C.-S. Săraru, op. cit., p. 234.
Raportul de cauzalitate între actul administrativ ilegal şi paguba produsă parti-

cularului trebuie să aibă un caracter direct. Ea nu trebuie să fie în mod obligatoriu şi
exclusivă, deoarece „dacă paguba provine atât datorită acțiunii unui particular, cât şi
celei a administraţiei, acesta din urmă va răspunde numaiparțial, în raport deactivitatea
sa cauzatoare de prejudicii”.
Vinovăţia reprezintă o anumită conduită psihică a autorului faţă de un comporta-
ment ilegal, care poate consta în emiterea unui actilegal, în refuzul de a rezolva o
cerere privitoare la un dreptsau interes legitim. Ca regulă, în răspunderea administrativ-
patrimonială se prezumă, astfel că persoana vătămată nutrebuie să facă dovada culpei
autorității publice?. Prezumția de vinovăţie a autorităţii publice devine absolută în
momentul în care instanța de contencios administrativ pronunță o hotărâre definitivă
prin care se anulează actul administrativ sau se constată refuzul nejustificat de a rezolva
o cerere sau nesoluţionareacererii în termenullegal.
Cererea pentru despăgubiri se introduce, de regulă, odată cu acțiunea pentru anu-
larea actului administrativ ilegal. Legea nr. 554/2204 prevede posibilitatea introducerii
acţiunii pentru despăgubirişi ulterior acțiunii pentru anularea actului în termen de un an
de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea
pagubei. Instanța competentă pentru soluţionarea acestei cereri este instanța de con-
tencios administrativ”. În celelalte cazuri competenţa soluționării acțiunii pentru despă-
gubiri aparţine instanţeicivile, potrivitregulilor de drept comun.
Indiferent că este formulată odată cu cererea principală în anularea actului sau
ulterior acesteia, cererea în despăgubiri este accesorie şi subsidiară cererii principale,
deoarece repararea pagubei este condiționată de anularea actului sau obligarea auto-
rității publice să rezolve cererea particularului. În consecință, despăgubirile nu pot fi
acordate atunci când cererea principală este respinsă ca inadmisibilă, ca prematur intro-
dusă sau ca neîntemeiată?.
! RN. Petrescu, op. cit., p. 630.

? E. Bălan, op. cit., p. 225.
4 Art. 19 alin. (1)-(2) din Legea nr. 554/2004.
Bibliografie
I. Tratate. Manuale. Cursuri universitare

1. Alexandru, Tratat de administrație publică, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2008;
I. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, Drepr administrativ, ed. a 3-a, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2009;
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. |, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2014;
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2015;
E. Bălan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007;
E. Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008;
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004;
E.L. Cătană, Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2017;
L. Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autorităților administraţiei publice,
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2011;
D. Cimpoeru, Achiziţii publice. Concesiuni. Remedii şi căi de atac, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2016;
A.-S. Ciobanu, Drept administrativ, Activitatea administraţiei publice. Domeniul
public, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
G.N. Coca, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2011;
D.C. Dragoş, Drept administrativ: actele şi contractele administrative, funcția
publică, contenciosul administrativ, ed. a 2-a, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2005;
P.-L. Frier, ]. Petit, Droit administratif, 10* d., Collection Domat, LGD], Lextenso
&ditions, 2015;
Y. Gaudemet, Droit administratif, 21 ed., Collection Manuels, LGD], Lextenso
&ditions, 2015;
M.A. Hotca, Drept contravenţional. Partea generală, Ed. Editas, Bucureşti, 2003;
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. |, Forme de realizare a adminis-
traţiei publice. Domeniulpublic şi serviciul public. Răspunderea în dreptul administrativ.
Contenciosul administrativ, Ed. Al Beck, Bucureşti, 2005;
1. lovănaș, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Controlul exer-
citat asupra activității administraţiei publice, vol. Il, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997;
I. lovănaş, Dreptul administrativ şi elementeale ştiinţei administrației, Ed. Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977;
P. Lăzăroiu, |. Cochinţu, M.A. Popescu, M.V. Cârlan, Curs de achiziții publice.
Aspecte teoretice şi aplicații practice, ed. a 2-a, revizuită şi adăugită, Ed. Hamangiu,
Bucureşti, 2018;
C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a S-a, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2008;
C.C. Manda, Elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2012;
C.C. Manda, Teoria administrației publice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013;
D.C. Mâţă, Drept administrativ, vol. |, Noţiuni introductive. Organizarea adminis-
trației publice. Funcţia publică şi funcţionarul public, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2018;
N. Miulescu, Știința administrației, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010;
I.M. Nedelcu, Drept administrativ și elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Universul
A. Negoiţă, Drept administrativ, Tipografia Universităţii din Bucureşti, Bucureşti,
1973;
P. Negulescu, 7ratat de drept administrativ român, vol. I, Cartea I-a, ed. a 3-a,
„Tipografiile Române Unite”, Bucureşti, 1925;
V. Onişor, Zratat de drept administrativ român, ed. a 2-a, Ed. „Cartea
Românească”, Bucureşti, 1930;
R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009;
O. Podaru, Drept administrativ, vol. |, Actul administrativ (1) Repere pentru o
teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010;
O. Podaru, Drepr administrativ, vol. II, Dreptul administrativ al bunurilor,
O. Puie, Zratatteoretic şi practic de contencios administrativ, vol. |, Ed. Universul
O. Puie, ratat feoretic şi practic de contencios administrativ, vol. Ul,
M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, ed. a 3-a, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2006;
V.]. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ed. All,
Bucureşti, 1996;
C.G. Rarincescu, Confenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. „Universala”
Alcalay, Bucureşti, 1936;
M.A. Raţiu, Dreptul achizițiilor publice, vol. |, Contractul de achiziție publică.
Regimuljuridic aplicabil atribuirii contractului, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2017;
C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2016;
A. Trăilescu, Drept administrativ, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008;
A. Ţiclea, Reglementarea contravenţiilor, ed. a S-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2007;
B. Vasilescu, Drept administrativ, ed. a 3-a, revăzută şi adăugită, Ed. Universul
Bibliografie 301
M. Văraru, Zratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei SOCEC & Co,
Bucureşti, 1928;
V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a 9-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
V. Vedinaş, 7ratat teoretic şi practic de drept administrativ, vol. II, Ed. Universul
Juridic, București, 2018;
M. Voican, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011.
II. Lucrări generale

G. Antoniu, C. Bulai, Dicţionar de drept penal şi procedură penală,
B.B. Berceanu, Bibliografia publicațiilor oficiale româneşti, 1640-1989, Ed. All
Beck, Bucureşti, 2003;
A. Berger, Encyclopedic Dictionary of Roman Law, în „Transactions of the
American Philosophical Society”, Vol. 43, Part 2, 1953;
D.C. Dănişor, Constituţia României comentată, Titlul |, Principii generale,
Gh. Durac, Drept procesual civil. Principii şi instituții fundamentale. Procedura
contencioasă, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2014;
M. Duţu, Istoria Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie a României, ed. a 2-a, revăzută
şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
C. lonescu, Dezvoltarea constituțională a României. Acte şi documente,
1741-1991, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998;
T. lrinescu, Enciclopedie juridică, vol. II, Prefaţă de T. Toader, Casa Editorială
„Demiurg”, lași, 2006;
J.-P. Levy, A. Castaldo, Histoire du droit civil, 1ed., Ed. Dalloz, Paris, 2002;
S. Popescu, D. Lupaşcu, Sistemul judiciar din România (culegere de acte
normative), vol. |, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
C. Stoicescu, Curs elementar de drept roman (ediţia anastatică a cursului publicat
în anul 1931), Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009;
A. Vasile, Excepţiile procesuale în noul Cod de procedură civilă, Ed. Hamangiu,
Bucureşti, 2013;
N.-H. Ţiţ, Executarea silită. Partea generală, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2016.
III. Monografii. Studii şi articole

D. Apostol Tofan, Nulitatea actelor administrative. Corelaţia nulitate-revocare-
inexistență. Aspecte controversate în doctrină, legislaţie şi jurisprudenţă, în Dreptul
nr. 1/2017;
M.C. Apostolache, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 — comentată
şi adnotată, ed. a 2-a, revizuită, completată şi adăugită, Ed. Universitară, Bucureşti,
2017;
R. Bischin, Cerfificatul de urbanism, act administrativ sau act de informare?,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2018;
comentată
“ şi adn otată. Cuprinde
G. Bogasiu, Legea contenciosului adminis trativ,
revăzută ŞI adăugită, Ed. Universul
legislaţie, jurisprudență şi doctrină, ed. a 3- a,
Juridic, București, 2015;
1. Brad, Revocarea actelor administrativ2.
Instituţia revocării sub exigenţele
2009;
dreptului european, Ed. Universul Juridic, București, Studiu
lucrativ în dreptul european.
M. Catargiu, Persoanele morale fără scop
comparativ-istoric, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2015;
şi a domeniului privat, ed. a 2-a,
E. Chelaru, Administrarea domeniului public
2008;
revăzută şi completată, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
administrativ-fiscal,
OM. Cilibiu, Justiția administrativă şi contenciosul
concesiune, Ed. Universul Juridic,
A-S. Ciobanu, Regimul contractelor de
Bucureşti, 2015;
Introducere în studiul
C. Clipa, Organe şi proceduri administrativ-jurisdicționale.şti, 2012;
Hamangiu, Bucure
administraţiei publice jurisdicţionalizate, Ed. 2017;
Bucureşti,
I.M. Costea, Controlul fiscal, Ed. Hamangiu,
Comentarii, doctrină şi jurisprudență,
A.G. Dinescu, Legislația contravenţiilor.
şi adăugită, Ed. C.H.
C.G. Dinu, Contractul de concesiune, €d. a 2-a, revizuită
Beck, Bucureşti, 2016; şi
de contract administrativ. Actualitatea
I.C. Dinu, C. Dinu, Cristalizarea noțiunii în Revista de
dreptul administrativ român,
importanța contractului administrativ în
drept public nr. 3/2012;
necesitatea regândirii reglementării legale
I-C. Dinu, C. Dinu, Viziunea actuală şi
nr. 4/2014;
a contractului administrativ, în Revista de drept public
itate, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
RL. Dornean Păunescu, Excepția de nelegal
2017;
strativ. Comentarii şi explicaţii,
D.C. Dragoș, Legea contenciosului admini
ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009;
ciosul administrativ, Ed. All Beck,
D.C. Dragoș, Recursul administrativ şi conten
|
Bucureşti, 2001;
fică, Bucure şti, 1959;
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Științi Pe mar-
certificatului de urbanism.
M. Duţu, Despre natura şi regimul juridic ale în soluționarea unui
e şi Justiţie, pronunțate
ginea unei decizii a Înaltei Curți de Casaţi
rie 2017), în Dreptul nr. 5/2018;
recurs în interesul legii (nr. 25 din 6 noiemb
Parlament şi Guvernul României, în
M. Enache, Raporturile constituționale dintre
Revista de drept public nr. 2/2016;
trivit noului Cod de procedură civilă,
C. Grigoraş, Contenciosul administrativ po
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2014; în
în constatarea contravenţiilor,
D.R. Grigorescu, Rolul mijloace lor tehnice
Bibliografie 303
C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, Recursul în casație şi contenciosul

administrativ. Comentariul legilor Curţii de Casaţie şi a Contenciosului administrativ,
după doctrină şijurisprudenţă, Ed. „Naţională” S. Ciornei, Bucureşti, 1930;
M.A. Hotca, Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicații, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2012;
A. Iorgovan, L. Vişan, Al.-S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului admi-
nistrativ (cu modificările şi completările la zi). Comentariu și jurisprudență,
A. Van Lang, G. Gondouin, V. lInserguet-Brisset, Dictionnaire de droit
administratif, T 6d., Editions Dalloz, 2015;
R.-A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2004;
D.C. Mâţă, Administrative operations concept. Classification. Legal effects, în
Jurnalul de Studii Juridice nr. 3-4/2018;
D.C. Mâţă, Aspecte privindformele procedurale prealabile adoptării sau emiterii
actelor administrative, în Revista de ȘtiințeJuridice nr. 1/2017;
D.C. Mâţă, Aspects regarding the termination of the legal effects of normative
administrative acts, în vol. Conferinţei ştiinţifice internaţionale „Challenges of the
Knowledge Society” (12-13 mai 2017), „Nicolae Titulescu” University Publishing
House, 2017;
D.C. Mâţă, Considerations on civil fine. Between the tradition of regulation and
he need for reform, în M. Tofan, |. Bilan, A.-M. Bercu (editors), EUFIRE 2018.
European Financial Regulation, laşi, Ed. Universităţii „Al.I. Cuza”, 2018;
M.-E. Mihăilescu, Sancțiunile contravenţionale. Aspecte de drept material în
dreptul românesc şi comparat, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2013;
O.C. Moldovan, Regimul domenial în România şi Italia. Fundamente constitu-
ționale şi regimul exproprierii, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2016;
R.A. Moldoveanu, Certificatul de urbanism, în Dreptul nr. 8/2009;
P. Negulescu, R. Boilă, Gh. Alexianu, Codu/ administrativ adnotat, Institutul de
Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1930;
A. Pap, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraven-
țiilor. Adnotată cujurisprudenţă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2017;
A.P. Parlagi, Dicţionar de administraţie publică, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2011;
O. Podaru, Dreptul administrativ. O concepție. O viziune, Ed. Hamangiu,
București, 2017;
O. Podaru, R. Chiriţă, |. Păsculeţ, Regimul juridic al contravenţiilor. O.G.
nr. 2/2001 comentată, ed. a 3-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2017;
V.I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. All Beck,
Bucureşti, 1998;
O. Puie, Constituţionalitatea unorjurisdicții speciale administrative reglementare

prin acte normative speciale anterioare revizuirii constituționale din anul 2003, în
C. Pupăzan, Modalităţi de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative,
în Analele ştiinţifice ale Universităţii «AL.I. Cuza» din Iaşi, tomul LIV, Științe Juridice,
2008;
]. Raiciu, Legalite et necessite, These pour le doctorat, Les Editions
Domat-Montchrestien, Paris, 1933;
]. Râciu, Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice şi repere
jurisprudențiale, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2012;
C.D. Stoian, Excepţia de nelegalitate a actului administrativ, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2017;
|. Suătean, Competența în materia răspunderii patrimoniale a administraţiei
publice pentru acte administrative unilaterale nelegale — acțiunea în despăgubiri
formulată pe cale separată, în Revista dedrept public nr. 2/2017;
E.D. Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şi francez,
Extras din Revista de drept public, anulIV, nr. 3-4;
A. Trăilescu, Răspunderea patrimonială pentru actele administrative de autoritate
nelegale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013;
A. Trăilescu, A. Trăilescu, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi
explicaţii, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2017;
Gh. Ţigăeru, Contenciosul administrativ. Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990 —
Dezbateri parlamentare, comentarii, practică judiciară, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1994,
N.H. Ţiţ, R. Stanciu, Legea nr. 310/2016 pentru modificarea şi completarea Legii
nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Comentarii, explicaţii, jurisprudenţă
relevantă, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2019;
C. Ţunescu, Legea pentru Curtea de Casaţie şi Justiţie din 20 decembrie 1925 şi
Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 adnotate cu modifi-
cările anterioare, motivele, dezbaterile parlamentare, modificările aduse de comitetul
delegaților şi comisia de legislatie, textele vechişi jurisprudență, Tipografia „Cultura”,
Bucureşti, 1926;
V. Vedinaş, Statutul funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999). Comentarii,
legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă, ed. a 2-a, revăzută şi adăugită, Ed. Universul
M. Ursuţa, Dreptul contravenţional şi procedura judiciară în dreptul public.
Actualitate şi perspective, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2018;
M. Ursuţa, Este dreptul contravenţional un rezultat al fragmentării dreptului
administrativ? Scurte consideraţii, în Dreptulnr. 3/2017;
M. Uzsuţa, Procedura contravenţională, ed. a 3-a, revizuită şi adăugită,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010.
CUPRINS
Abrevieri nenea aaa nenea nana nenea en eenenenaenenaenanaae 5
PARTEA 1]
ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE... nenea eee 7
Capitolul |
FORMELE ACTIVITĂŢII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE... nenea 7
Secţiunea 1. Clasificareaformelor de activitate ..... cca en ena nenea 7
Secţiunea a 2-a. Actelejuridice... anna nana nana 9
Secţiunea a 3-a. Actele politice mana nana Il
Secțiunea a 4-a. Operațiunile administrative ...... men nenea nene nana nea 12
Secțiunea a 5-a. Faptelejuridice materiale... nenea nenea neam 15
Capitolul Il
ACTUL ADMINISTRATIV. PROBLEME GENERALE eee nenea nenea 17
Secţiunea 1. Noţiunea de act administrativ „cca enaena ae 17
ŞI. Aspecte terminologice nenea nenea nana nenea enaanae 17
$2. Definiţia actului administrativ... nenea nenea nenea 19
Secţiunea a 2-a. Trăsăturile actului administrativ... 21
$1. Actul administrativ este forma principalăa activităţii organelor
administrației publice... nenea emana nana na 23
$2. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință ...........mmeee eee 23
$3. Actul administrativ este adoptat sau emis în temeiulşi în realizarea
puterii publice... nenea nenea nenea enaeneaaeaaeneenaeae 25
$4. Actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de
instanţele de contencios administrativ... nenea nana 27
Secţiunea a 3-a. Clasificarea actelor administrative... manea 27
$1. Criteriul organului administrativ care le adoptă sau emite... 28
$2. Criteriul competenţei materiale a organului administrativ... cena„29
$3. Criteriul competenţeiteritoriale a organului administrativ.........maanenenenee 29
$4. Criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc ..........ceaeeen ere 29
4.]. Acte administrative normative... anna nenea nenea nanena nana 30
4.2. Acte administrative individuale... nenea nenea nenea 30
$5. Criteriul numărului manifestărilor de voinţă pe care le încorporează........... 35
CapitolulIII
CONDIȚIILE DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV.............. 36
Secţiunea 1. Aspecte introductive... anna eneaenenananenaenae 36
Secțiunea a 2-a. Legalitatea actului administrativ nenea 37

Secțiunea a 3-a. Oportunitatea actului administrativ... manance 40
Secţiunea a 4-a. Actul administrativ trebuie săfie emis de autoritatea
competentă şi în limitele competenţei sale .........cm nenea nenea nene 42
Secţiunea a 3-a. Actul administrativ trebuie săfie elaborat şi adoptat/emis în
forma şi procedura prevăzute de lege ..........mee nenea neam nenea 44
$1. Forma actelor administrative... nenea nana aa ana naanea 44
$2. Procedura de elaborare a actelor administrative... nenea 47
2.1. Consideraţii generale... nenea neam emana 47
2.2. Forme procedurale anterioare adoptării sau emiterii actelor
administrative... nenea anna nana amana 49
2.2.1. AVIZUL nenea nana nana nana aan 49
2.2.2. ACOTdUL eee nana 53
2.2.3. Alte forme procedurale anterioare... nenea nenea 55
2.3. Forme procedurale concomitente emiterii (adoptării) actelor
administrative ..... nenea nana 56
2.3.1. CVOrumul ceaun naea aaa 56
2.3.2. Majoritatea... nenea nenea nenea aana ne 56
2.3.3. Motivarea... nana nana enma enaennaenae 57
2.3.4, Semnarea... nana nana nana 60
2.3.5. Contrasemnarea manea nana 60
2.3.6. Datarea... nenea nana nenea nana emana nana nenea 6l
2.4. Forme procedurale posterioare emiterii (adoptării) actelor
administrative ana naeea e n nn naeaeenaena e aaaaneaaenaenanenananaaneae 62
2.4.1. Comunicarea... anna eee eee nenea anemie 62
2.4.2. Publicarea... nenea nenea neam enaenaenaaanaenaaenaee 62
24.3. Aprobarea... nenea emana nenea 65
2.4.4. Confirmarea ......m nenea nenea anna nenea nenea nenea 67
Capitolul IV
EFECTELE JURIDICE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV... nenea 68
Secțiunea 1. Noţiuni generale... nenea 68
Secţiunea a 2-a. Momentul producerii de efectejuridice ccm nenea 69
Secțiunea a 3-a. Întinderea efectelor produse de actele administrative.................... 7I
Secțiunea a 4-a. Încetarea efectelorjuridice ale actelor administrative ................-. 7I
$1. Suspendarea... nenea eee nana nenea 72
$2. Revocarea eee na na aenaenanaenaenaee 74
$3. Anularea ......e enma neam enanaenaenanaaa 77
$4. Abrogarea enma enma aena a enena nene neeaenena nenea ana 82
$5. Inexistenţa. men nea ae eee enma enenaenenaenenaenaena 84
Cuprins 307
Capitolul V
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE... nenea enma eee aaee 86
Secțiunea 1. Teoria generală a contractului administrativ... manca nenea naeee 86
$1. Aspecte introductive... nenea nenea enma nenea nenea anna nana 86
$2. Definiţia, trăsăturile şi clasificarea contractelor administrative...........cue eee 90
Secţiunea a 2-a. Regimuljuridic al contractului administrativ mccain 93
$1. Părţile contractului administrativ... eee emana neeeen ne ene eee 93
$2. Încheierea contractului administrativ ........mc ceea 95
$3. Obiectul şi clauzele contractului administrativ... nenea eneeneeneee 100
$4. Formacontractului administrativ... nenea nene neon nea 101
$5. Modificarea contractului administrativ... nenea nenea nenea 102
$6. Încetareaefectelor contractului administrativ nn 103
$7. Soluţionarealitigiilor privind contractul administrativ .......e eee 105
PARTEA A II-A
DOMENIUL PUBLIC... nenea nenea nana nana enaeneneeeneenae 108
Capitolul |
REGIMUL GENERAL AL DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ........... 108
Secţiunea 1. Reglementarea dreptului de proprietate publică... 108
Secțiunea a 2-a. Titularii dreptului de proprietate publică... cecene nana 110
Secțiunea a 3-a. Modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate publică...... 111
Secțiunea a 4-a. Caracterele dreptului de proprietate publică... anna 114
Secţiunea a 5-a. Exercitarea şi stingerea dreptului de proprietate publică............ 115
CapitolulII
DOMENIUL PUBLIC nenea nenea aaa enma eneneena nenea nene 117
Secţiunea 1. Definiţie şi reglementare... caca 117
Secţiunea a 2-a. Trăsăturile şi clasificarea bunurilor din domeniului public ......... 125
Secţiunea a 3-a. Transferul şi inventarul bunurilor din domeniul public ............... 126
Secțiunea a 4-a. Domeniul privat... emana na nea 129
CapitolulIN
MODALITĂȚI DE PUNERE ÎN VALOARE A BUNURILOR DIN
DOMENIUL PUBLIC nenea nenea enenaeneneeneneneeneaeeneneneanena en e 132
Secţiunea 1. Administrarea generală a bunurilor din domeniulpublic .................. 132
Secţiunea a 2-a. Darea în administrare a bunurilor din domeniului public ........... 134
Secţiunea a 3-a. Darea înfolosinţă cu titlu gratuit a bunurilor proprietate
DUbIICĂ neam nenea nenea nenaaanaanenannaaanananenananaanae 136
Secţiunea a 4-a. Închirierea bunurilor proprietate publică... anna 139
Secţiunea a 5-a. Concesiunea bunurilor proprietate publică ........ maneca nana 139
$1. Reglementarea şi natura juridică a contractului de concesiune ................... 139
$2. Obiectul, părțile şi durata contractului de concesiune... 141

$3. Atribuirea contractului de concesiune... nenea nenea nenea 142
$4. Încheiereași efectele contractului de concesiune... 145
$5. Modificarea şi încetarea contractului de concesiune... nenea 147
PARTEA A III-A
CONTROLUL ASUPRA ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ........ 149
Capitolul |
ASPECTE GENERALE PRIVIND CONTROLUL ASUPRA ACTIVITĂŢII
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE nenea enma nenea aaa 149
Secţiunea 1. Noțiunea de control în administrația publică... 149
Secțiunea a 2-a. Modalitățile şiformele controlului... 150
Secţiunea a 3-a. Controlul parlamentar... anna nenea nenea 151
Secţiunea a 4-a. Controlul administrativ... anna nn nn nenea 153
$1. Controlul administrativ intern ceea neam enma 155
$2. Controlul administrativ extern... nenea nenea en nana 156
Secțiunea a 5-a. Controlul administrativ-jurisdicțional cnc nene nenea 162
Secțiunea a 6-a. Controlul exercitat de societatea civilă... 168
Capitolul Il
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV nenea nenea nenea pana na 174
Secțiunea 1. Noţiunea de contencios administrativ .....mcneneneenenenenenenenenenenenaaaae 174
Secțiunea a 2-a. Evoluţia contenciosului administrativ în România... nenea 175
Secţiunea a 3-a. Clasificarea şi trăsăturile contenciosului administrativ............... 190
Secţiunea a 4-a. Condiţiile de admisibilitate ale acțiunii directe în contenciosul
QMiNiSratiV nana nana nenea amane enaaanaeneaenaenenaenaanaananenaaaane 193
ŞI. Calitatea procesuală în contenciosul administrativ .....cm anna 194
1.1. Calitatea procesuală activă ...... nenea nenea 194
1.2. Calitatea procesuală pasivă... nenea anna 200
$2. Condiţia vătămării unui drept sau a unui interes legitim... 203
$3. Existenţa unuiact administrativ sau a unui refuz nejustificat de a
satisface o cerere privitoare la un drept sau la un interes legitim..............eae ee 206
$4. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile...........mcc cena 212
$5. Introducerea acţiunii în termenul legal... en enaaaee 219
Secţiunea a 5-a. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate în
contencios administrativ „nenea nana nana nana 22]
$1. Considerații generale... nenea na aan nenea 221
$2. Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul... nenea anna 224
$3. Actele de comandament cu caracter militar ...... eee eee ceaeaee 225
$4. Actele exceptate în temeiul existenţei unui recurs paralel..........mce nenea 227
Cuprins 309
Secţiunea a 6-a. Procedura contenciosului administrativ „mccain 230

. $1. Obiectul acțiunii la instanța de contencios administrativ .......mcmene nenea 230
| $2. Instanța competentăşi judecarea acţiunii... nenea neam 235
$3. Soluţiile instanţei de contencios administrativ... neam enaenena aaa 240
$4. Suspendarea executării actului administrativ cnc nenea 242
$5. Căi de atac în procedura contenciosului administrativ... 246
$6. Executarea hotărârilor de contencios administrativ... 249
Secţiunea a 7-a. Excepţia de nelegalitate mmm 254
$1. Reglementareaşi trăsăturile excepţiei de nelegalitate .............mue anna 254
« $2. Procedura soluționării excepţiei de nelegalitate .............meeen nenea„258
PARTEA A IV-A
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV... cerea 262
Capitolul |
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-DISCIPLINARĂ cecene 262
CapitolulII
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ mc 265
Secțiunea 1. Noțiunea de răspundere administrativ-contravenţională ........... manea 265
Secţiunea a 2-a. Contravenția. Trăsături şi elemente constitutive ......... mm 266
Secțiunea a 3-a. Subiectele răspunderii administrativ-contravenţionale................ 271
Secțiunea a 4-a. Sancţiunile contravenţionale... nenea nana 272
ŞI. Sancţiunile contravenţionale principale... nenea enaena ee 272
$2. Sancțiunile contravenţionale complementare... nene nenea 276
Secţiunea a 5-a. Cauze care înlătură caracterul contravenţional alfaptei............. 276
Secţiunea a 6-a. Cauze care înlătură răspunderea contravenţională .......... manea 278
Secţiunea a 7-a. Constatarea contravenției........ncnaca nenea nana nana nana 280
Secţiunea a 8-a. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale şi comunicarea
procesului-verbal.........mcacn nana anemie enaeenaeaenanaenanana aa 285
Secțiunea a 9-a. Plângerea contravenţională........mncna nana eee nenea anna 288
| Secțiunea a 10-a. Executarea sancțiunii contravenţionale... 291
| CapitolulIII |
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-PATRIMONIALĂ eee 295
Secţiunea 1. Noţiunea şiformele răspunderii administrativ-patrimoniale.............. 295
Secţiunea a 2-a. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004... nenea nenea nana 297
Bibliografie nana nenea nenea nana eaaenaanaaea 299

Librăria ta de carte de specialitate
juridică, economică și business
Din 2008 suntem

alegerea lor...
TU?
Cursuri universitare « Tratate « Monografii + Coduri + Legislaţie + jurisprudenţă « Reviste de specialitate
WWW.ujmag.ro
Bd. iuliu Maniu nr.7, clădirea Cotroceni Business Center corp C,
g9 sector6, Bucureşti (lângă AFI MALL)
na DIT MAGAZIN 021.312.22.21 | 0733.673.555 | comenzi ujmag.ro
o comunitate impresionantă
de membriactivi
Puteţi accesainformaţii
editorial, necesare activi
sub semnătura specia
ZTaPT
RESPECT PENTRU PROFESORII NOȘTRI!

FACULTATEA DE DREPT FORMEAZĂ JURIȘTI,
NU INFRACTORII
|
săS
S
< 5 EeTI
S LITE
| Aa

Administr at IV

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Administr at IV

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Dan Constantin MÂŢĂ

Activitatea administrației publice

Ediţia II-a, revăzută şi adăugită

Activitatea administraţiei publice

Ediţiaa II-a, revăzută şi adăugită

mm mom mmm mm mmm mmm

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

Redactor: Andreea Savu

Activitatea administraţiei publice este o activitate complexă care se poate realiza în

Potrivit unei opinii de referință, în afară de actele juridice, reprezentând „manifes-

Faptele materiale ale administraţiei publice şi operaţiunile administrative au fost,

administrativă, care intră în atribuţiunile acelui funcționar”! Pentru fi valid, un act

Actele politice emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice centrale şi

! L. Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autorităților administraţiei publice, Ed. Hamangiu,

De exemplu, sunt considerate acte de natură politică următoarele: mesajele Preşe-

Operațiunile administrative sunt activități tehnico-materiale realizate de administraţia

! A.-S. Ciobanu, op. cit., p. 32.

! C.G. Rarincescu, op. cit., p. 249.

b) în faza de emitere sau adoptare a actelor administrative, operaţiunile adminis-

! Publicată în M, Of. nr. 88 din 2 februarie 2002.

Controlul de legalitate se realizează în mod indirect, odată cu verificarea efectuată

În activitatea administraţiei publice, o pondere însemnată o reprezintă faptele

! 1. lovănaş, op. cit., p. 86.

$1. Aspecte terminologice

Actul administrativ este o manifestare de voință făcută cu intenția de a produce

! A. Iorgovan, op. cit., p. 8; C.-S. Săraru, op. cit., p. 66.

În perioada postbelică, denumirea de „act administrativ” a continuat să fie uzitată

«acte administrative», punându-se accentul pe ideea activităţii, în sensul că evocăm

$2. Definiţia actului administrativ

În doctrina clasică a dreptului administrativ, prin noțiunea de acte administrative

! A. lorgovan, op. cit., p. 24.

unei redimensionări a definiţiei actului administrativ. În sens restrâns, actul administrativ

'D. Apostol Tofan, op. cit., p. 15.

În literatura de specialitate au fost evidenţiate mai multe trăsături ale actului

1T. Drăganu, op. cit., pp. 50-77.

publice;b) actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă unilaterală;

11. Alexandru, op. cit., p. 549.

ŞI. Actul administrativ este forma principală a activităţii organelor

Actul administrativ nu este singura formă a activităţii organelor administraţiei

$2. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă

Caracterul unilateral al manifestării de voință presupune faptul că actul admi-

! A. lorgovan,op. cit., p. 29; V. Vedinaş,op. cit., p. 96.

! M. Preda, op. cit., p. 181.

Actele administrative emise la cererea unei persoane (precum emiterea unui

$3. Actul administrativ este adoptat sau emis în temeiulşi în realizarea

Prin această trăsătură actul administrativ se deosebeşte de celelalte acte juridice

organului inferior. Actul administrativ individual al organului ierarhic inferior are

$4. Actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de

În doctrină actele administrative au fost clasificate, în mod tradițional, în funcţie de

1V. Vedinaş, op. cit., p. 99.

ŞI. Criteriul organului administrativ care le adoptă sau emite

După acestcriteriu, actele administrative se împart în”:

$2. Criteriul competenţei materiale a organului administrativ

Dupăacest criteriu, se face distincţie între:

$3. Criteriul competenţei teritoriale a organului administrativ

După acest criteriu, actele administrative se împart în:

$4. Criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc

În funcţie de acest criteriu, actele administrative se împart în acte administrative

$1. Criteriul organului administrativ care le adoptă sau emite

După acest criteriu, actele administrative se împart în”:

$2. Criteriul competenţei materiale a organului administrativ

Dupăacest criteriu, se face distincţie între:

$3. Criteriul competenţeiteritoriale a organului administrativ

Dupăacest criteriu, actele administrative se împart în: