Moldova Pefa 2011 Final Rom 27.02.12

IEVP Vecintatea european Mediterana & Europa de Est
Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare (CPRF) n Republica Moldova (2008-2010)
Octombrie 2011
Proiect finanat de: Uniunea European
Proiect implementat de:
Support to EU Delegation in Elaboration of TAPs (Technical & Administrative Provisions) and policy Matrix. GBS AP 2010
Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)
Republica Moldova Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare Raport asupra Performanei Managementului Finanelor Publice
Octombrie 2011
FWC contract no ECFIN-012-2011:
Specific Contract No. ECFIN/185/2011/599232
FWC Beneficiaries 2009 - Lot 11:
Request 2011/267804 - Version 1
Acronime
AAP AGA AI AOD APL ARMAPAU ASYCUDA AT BASS BIZTAR BNM BNS CAG CBGC CC CCCEC CCTM CE CFI CFIP COFOG CPRF CSICSP CUT DFID DMAF DMFAS ERF ERFT FAOAM FMI GFS GRM IDU INTOSAI ISA S Agenia Achiziii Publice Agenie guvernamental autonom Audit intern Asisten oficial pentru dezvoltare Administraia Public Local Agenia Rezerve Materiale, Achiziii Publice i Ajutoare Umanitare Sistem automatizat pentru date vamale Asisten tehnic Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat Proiectul Reforma cadrului de reglementare de stat a activitii de ntreprinztor Banca Naional a Moldovei Biroul Naional de Statistic Cheltuieli anuale gestionate Cercetarea Bugetelor Gospodriilor Casnice Curtea de Conturi Centrul de Combatere a Crimelor Economice i Corupiei Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu Comisia European Cod fiscal de identificare Controlul Financiar Intern Public Clasificarea Funciilor Guvernului Cheltuieli Publice i Responsabilitate Financiar Consiliul pentru Standarde Internaionale de Contabilitate n Sectorul Public Cont Unic Trezorerial Departamentul pentru Dezvoltare Internaional (Marea Britanie) Direcia Monitorizare i Analiz Financiar Sistemul de gestionare a datoriilor i analiz financiar Evaluarea Riscului Fiduciar Evaluarea Responsabilitii Financiare a rii Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical Fondul Monetar Internaional Statistici financiare Guvernamentale Guvernul Republicii Moldova Indicele Dezvoltrii Umane Organizaia Internaional a Instituiilor Supreme de Audit Instituie Suprem de Audit ntreprindere de Stat
ii
LCD LFPL LSBPB MDA ME MF MFP PAMUE PIB PNUD PSA PSN REAT RSCE SA SCERS SCFR SIDA SIMF SN SND SUCP TOR TS TT TVA UAT UCA UE UIP
Limita de cheltuieli departamentale Legea privind finanele publice locale Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar Ministere, departamente i agenii Ministerul Economiei Ministerul Finanelor Managementul Finanelor Publice Planul de Aciuni Moldova Uniunea European Produsul Intern Brut Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare Programul de Securitate Alimentar Plan Strategic Naional Raportul privind Evaluarea Achiziiilor n ar Reducerea Srciei i Creterea Economic Societi pe aciuni (n care statul are cot de proprietate) Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei Serviciul Control Financiar i Revizie al MF Agenia Suediei pentru Dezvoltare Internaional Sistem Informaional de Management Financiar Sub-naional Strategia Naional de Dezvoltare Sondajul de urmrire a cheltuielilor publice Termeni de Referin Trezoreria de Stat Trezoreria Teritorial Taxa pe Valoare Adugat Unitatea administrativ-teritorial Unitatea Central de Armonizare Uniunea European Unitatea de Implementare a Proiectului
Anul fiscal anul calendaristic Rata de schimb (30 septembrie 2011) 1 USD = 11.92 MDL
iii
Cuprins
Acronime ................................................................................................................................................. ii Mulumiri ................................................................................................................................................. vi Sumarul setului de indicatori ..................................................................................................................vii Rezumatul evalurii ............................................................................................................................... viii (i) Evaluarea integrat a performanei MFP ...................................................................................... viii (ii) Evaluarea impactului punctelor slabe ale MFP ............................................................................ xi (iii) Perspective de mbuntire .........................................................................................................xii 1 2 Introducere ........................................................................................................................................ 1 Informaie general despre ar ........................................................................................................ 3 2.1 2.2 2.3 3 Situaia socio-economic .......................................................................................................... 3 Cadrul juridic i instituional pentru MFP ................................................................................... 6 Situaia bugetar i fiscal ........................................................................................................ 8
Evaluarea sistemelor, proceselor i instituiilor de MFP ................................................................. 14 3.1 Credibilitatea bugetului ............................................................................................................ 14 PI-1. Total cheltuieli real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat ................................. 14 PI-2. Structura cheltuielilor real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat ...................... 15 PI-3. Total venituri colectate n comparaie cu bugetul iniial aprobat........................................... 18 PI-4. Soldul i monitorizarea restanelor la efectuarea plilor. ..................................................... 19 3.2 Transparen i complexitate .................................................................................................. 21
PI-5. Clasificarea bugetului ........................................................................................................... 21 PI-6. Complexitatea informaiei incluse n documentaia bugetar. .............................................. 22 PI-7. Nivelul operaiunilor guvernamentale neraportate. ............................................................... 23 PI-8. Transparena relaiilor fiscale ntre diferite niveluri ale administraiei ................................... 24 PI-9. Supravegherea riscului fiscal total din partea altor uniti din sectorul public. ..................... 27 PI-10. Accesul publicului la principalele inform aii fiscale ............................................................. 29 3.3 Bugetarea n baza politicilor .................................................................................................... 30 PI-11. Ordinea i participarea n procesul bugetar anual .............................................................. 30 PI-12. Perspectiva multianual n planificarea fiscal, politica de cheltuieli i bugetare .............. 33 3.4 Previzibilitatea i controlul executrii bugetului....................................................................... 36 PI-13. Transparena obligaiilor i rspunderii contribuabililor ...................................................... 36 PI-14. Eficacitatea msurilor de nregistrare a contribuabililor i calcul al impozitelor ................. 39 PI-15. Eficacitatea colectrii impozitelor ....................................................................................... 44 PI-16. Previzibilitatea disponibilitii fondurilor pentru angajamentul cheltuielilor ......................... 46 PI-17. nregistrarea i gestionarea soldurilor de mijloace bneti, datoriilor i garaniilor ............ 48 PI-18. Eficacitatea msurilor de control al calculului salariilor ...................................................... 51 PI-19. Transparena, concurena i mecanisme de contestare n achiziii ................................... 55 PI-20. Eficacitatea msurilor de control intern la efectuarea cheltuielilor non-salariale................ 62 PI-21. Eficacitatea auditului intern ................................................................................................. 65
iv
3.5
Contabilitatea, inerea evidenei i raportarea ........................................................................ 67
PI-22. Oportunitatea i regularitatea reconcilierii conturilor .......................................................... 67 PI-23. Disponibilitatea informaiilor privind resursele primite de unitile de prestare a serviciilor 68 PI-24. Calitatea i oportunitatea rapoartelor cu privire la buget n timpul anului .......................... 69 PI-25. Calitatea i oportunitatea rapoartelor financiare anuale ..................................................... 71 3.6 Examinarea extern i audit.................................................................................................... 72 PI-26. Domeniul, caracterul i urmrirea recomandrilor auditului extern. ................................... 72 PI-27. Examinarea de ctre legislativ a legii anuale a bugetului. .................................................. 76 PI-28. Examinarea de ctre legislativ a rapoartelor de audit extern ............................................. 78 3.7 Practicile donatorilor ................................................................................................................ 80
D-1. Previzibilitatea suportului bugetar direct ................................................................................ 80 D-2. Informaia financiar oferit de donatori pentru bugetare i raportare asup ra asistenei acordate prin programe i proiecte ............................................................................................... 83 D-3. Ponderea asistenei gestionate prin utilizarea procedurilor naionale ................................... 85 4 Programul de reform a MFP.......................................................................................................... 87 Anexa 1: Rezumatul CPRF 2011 i 2008 n funcie de indicatorii de performan .............................. 89 Anexa 2: Persoane consultate ............................................................................................................ 102 Anexa 3: Documente consultate ......................................................................................................... 105 Anexa 4: Aseriunea mecanismelor de asigurare a calitii ................................................................ 108
Mulumiri
Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare (CPRF) din 2011 a fost comandat de Comisia European. Dou echipe de consultan contractate de Delegaia UE n Republica Moldova i Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare (DG ECFIN) au fost responsabile pentru efectuarea evalurii, n parteneriat cu instituiile relevante ale Guvernului Republicii Moldova. Echipa DG ECFIN a fost alctuit din Yiannis Hadziyiannakis i Gnel Sedrakyan, creia i-a fost alocat un volum de munc de 49 zile. Echipei Delegaiei UE i-a fost alocat un volum de 96 zile de lucru, aceasta fiind alctuit din Ilse Schuster, Peter Menhard i Ion Osoian. Echipa DG ECFIN a fost responsabil pentru evaluarea indicatorilor de performan pentru componentele A, B i C(i), precum i indicatorii PI-16 i PI-27. Echipa Delegaiei UE a fost responsabil pentru componentele C (ii, iii, iv) i D. Experii i exprim recunotina pentru modul impecabil n care Ministerul Finanel or a organizat activitile i a participat la ele. De asemenea, echipa i exprim gratitudinea Curii de Conturi, Bncii Naionale a Moldovei, Comisiei Parlamentare pentru Economie, Buget i Finane, Primriei Municipiului Chiinu, ministerelor de ramur i ageniilor guvernamentale pentru implicare activ i cooperare. Pe lng aceasta, echipa mulumete Delegaiei UE i DG ECFIN pentru contribuia la managementul i organizarea evalurii. Experii au beneficiat ndeosebi de recomandrile misiunilor rezidente ale Fondului Monetar Internaional i Bncii Mondiale.
vi
Sumarul setului de indicatori

A. REALIZAREA MFP: Credibilitatea bugetului PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 Total cheltuieli real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat Structura cheltuielilor real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat Total venituri colectate n comparaie cu bugetul iniial aprobat Soldul i monitorizarea restanelor la efectuarea plilor
Scorul n 2011 B B+ B A Scorul n 2008 C A A(C)* A
B. PROBLEME CHEIE: Complexitatea i Transparena PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10 Clasificarea bugetului Complexitatea informaiei incluse n documentaia bugetar Nivelul operaiunilor guvernamentale neraportate Transparena relaiilor fiscale ntre diferite niveluri ale administraiei Supravegherea riscului fiscal total din partea altor entiti din sectorul public Accesului publicului la principalele informaii fiscale
B A A A B+ A C A B+ A C+ A
C. CICLUL BUGETAR C(i) Bugetarea n baza politicilor PI-11 Ordinea i participarea n procesul bugetar anual PI-12 Perspectiva multianual n planificarea fiscal, politica de cheltuieli i bugetare C(ii) Previzibilitatea i controlul executrii bugetului PI-13 Transparena obligaiilor i rspunderii contribuabililor PI-14 Eficacitatea msurilor de nregistrare a contribuabililor i calcul al impozitelor PI-15 Eficacitatea colectrii impozitelor PI-16 Previzibilitatea disponibilitii fondurilor pentru angajamentul cheltuielilor PI-17 nregistrarea i gestionarea soldurilor de mijloace bneti, datoriilor i garaniilor PI-18 Eficacitatea msurilor de control al calculului salariilor PI-19 Transparena, concurena i mecanisme de contestare n achiziii PI-20 Eficacitatea msurilor de control intern la efectuarea cheltuielilor non-salariale PI-21 Eficacitatea auditului intern C(iii) Contabilitatea, inerea evidenei i raportarea PI-22 Oportunitatea i regularitatea reconcilierii conturilor Disponibilitatea informaiilor privind resursele primite de unitile de prestare a PI-23 serviciilor PI-24 Calitatea i oportunitatea rapoartelor cu privire la buget n timpul anului PI-25 Calitatea i oportunitatea rapoartelor financiare anuale C(iv) Examinarea extern i audit PI-26 Domeniul, caracterul i urmrirea recomandrilor auditului extern PI-27 Examinarea de ctre legislativ a legii bugetului anual PI-28 Examinarea de ctre legislativ a rapoartelor de audit extern D. PRACTICILE DONATORILOR D-1 D-2 D-3 Previzibilitatea suportului bugetar direct Informaia financiar oferit de donatori pentru bugetare i raportare asupra asistenei acordate prin programe i proiecte Ponderea asistenei gestionate prin utilizarea procedurilor naionale
D C+ C D+ D+ D B B+ A A C+ C+ A B+ B B C+ A A C+ C+ B+ B+ C+ A B A B+ D+ C+ B+ B+(D+)** B B C+ A B C+ C+ C+ B+ D
*NB. Dac ar fi fost aplicat metodologia actualizat scorul ar fi fost C n Evaluarea CPRF din 2008. **NB. B+ este pentru ministerele de ramur, D+ este pentru profesorii colilor primare.
vii
Rezumatul evalurii
Guvernul Republicii Moldova a realizat o auto-evaluare cuprinztoare nainte de venirea echipelor de consultan. Aceast auto-evaluare a reprezentat o baz excelent pentru activitatea de evaluare.
(i) Evaluarea integrat a performanei MFP

A. Credibilitatea bugetului Aceast component a CPRF include indicatorii de performan PI -1 - PI-4. Aceti indicatori examineaz gradul de integritate i fiabilitate a planificrii bugetare i, ntr -o anumit msur, ofer o perspectiv a managementului fiscal. Primii trei indicatori compar cheltuielile efective i veniturile colectate cu alocrile iniiale din legea bugetului, iar cel de -al patrulea analizeaz dac obligaiile nendeplinite privind cheltuielile pot fi un risc pentru buget i managementul fiscal. Republica Moldova a avut performane bune n perioada analizat de CPRF 2011 i s -a nregistrat o mbuntire semnificativ de la evaluarea CPRF 2008. PI-1 a obinut un scor mai bun, indicnd o mbuntire general a disciplinei bugetare totale i angajamentul Guvernului fa de sustenabilitatea fiscal. Aceasta a avut loc n condiii nefavorabile, cauzate n primul rnd de ocul extern al crizei economice mondiale, precum i de ntreruperile interne legate de perioada electoral prelungit din 2009 i 2010. Acelai lucru este valabil pentru rezultatele bune ale PI -3. Nivelul veniturilor colectate n comparaie cu planul iniial a fost mai bun n cei trei ani analizai de CPRF 2011 dect performanele nregistrate de CPRF 2008. Este de remarcat faptul c s-a ajuns la aceast concluzie prin utilizarea metodologiei CPRF actualizate (care examineaz n mod corect supra -performana obiectivelor de venituri) pentru ambele perioade. Deteriorarea performanei n PI-2 este atribuit n mare msur impactului crizei economice, care a pus o presiune serioas asupra resurselor i, inevitabil, a dus la re -prioritizarea considerabil a cheltuielilor. Aa cum se arat n capitolul 2.3 din prezentul raport, Guvernul a reuit s menin stabilitatea fiscal, fr a compromite investiiile i cheltuielile sociale. Datele din PI -2 arat c principalul motiv din spatele variaiei nregistrate n componena cheltuielilor au fost creterile continue i importante ale alocrilor pentru agricultur din timpul anului. Nu a fost nregistrat nici o cretere a sumei restanelor din bugetul guvernului central de la CPRF 2008, n pofida crizei economice, iar procesele de monitorizare rmn n vigoare. PI -4 a obinut cel mai mare scor. Totui, exist ngrijorri privind sporirea restanelor unor entiti publice, altele dect nivelurile administraiei publice centrale, care nu sunt cuprinse n acest indicator. B. Complexitatea i transparena Acest grup de indicatori (de la PI-5 la PI-10) evalueaz arhitectura managementului finanelor publice, analiznd bugetul de baz i instrumentele fiscale ale Guvernului, precum i problema important a accesului publicului la informaii fiscale. Sistemul de clasificare bugetar din Republica Moldova cuprinde toate elementele de baz ale unei clasificri administrative, economice i funcionale. Exist planuri imediate de a actualiza planul de conturi i clasificarea bugetar pn la un sistem complet compatibil cu GFS 2001. Atunci cnd se va face acest lucru, Republica Moldova ar putea s obin cel mai mare scor pentru PI -5. Complexitatea i informaiile bugetare fac totui posibil un scor nalt pentru PI -6, aa cum a fost cazul n evaluarea CPRF din 2008. Acelai lucru este valabil pentru PI-10, confirmnd faptul c n Republica Moldova accesul publicului la informaii fiscale i bugetare rmne simplu i fr complicaii. De asemenea, evaluarea CPRF din 2011 confirm faptul c nu exist operaiuni nedeclarate ale Guvernului i c toate proiectele finanate de donatori importani fac parte din alocrile bugetare i rapoartele fiscale, n conformitate cu cerinele PI-7. Republica Moldova continu s obin cel mai mare scor pentru PI-8, relaiile fiscale inter-guvernamentale respectnd criteriile din CPRF. Au existat unele ntreruperi n 2010 (procesul de pregtire a bugetului pentru 2011), care au dus la un scor mai mic pentru una dintre dimensiuni. Totui, acest lucru nu afecteaz scorul total alocat pentru indicatorul respectiv. Documentaia proiectului de buget anual include o declaraie general cu privire la riscul fiscal,
viii
susinut de informaii financiare agregate de la ntreprinderile de stat (S) i societile pe aciuni (SA). Datele financiare furnizate de S i SA Biroului Naional de Statistic (BNS), car e sunt utilizate de ctre Ministerul Finanelor pentru ntocmirea raportului privind operaiunile financiare ale acestora, sunt supuse unui audit extern independent. Aceast msur a intrat n vigoare odat cu promulgarea n 2009 a noii Legi privind activitatea de audit (nr. 61-XVI din 16 martie 2007). Exist, prin urmare, o ameliorare sistemic evident n ceea ce privete PI-9, dar este nevoie de eforturi suplimentare pentru a asigura calitatea i analiza ulterioar a informaiilor financiare primite de ctre aceste entiti. n general, Republica Moldova i-a pstrat i mbuntit nesemnificativ sistemele publice de gestiune financiar care intr sub incidena acestei componente a CPRF n timpul perioadei revizuite de evaluarea CPRF 2011. C. Ciclul bugetar Bugetarea n baza politicilor Indicatorii PI-11 i 12 constituie prim ul dintre cele patru componente ale CPRF care acoper ciclul bugetar. Acetia reflect msura n care alocrile bugetare sunt realizate ntr -o manier ordonat i raional, precum i dac exist un context strategic care leag politicile i prioritile cu cheltuielile bugetare pe termen mediu. Republica Moldova a avut rezultate bune n aceast privin, n ciuda deteriorrii limitate a scorului pentru PI-11, cauzat n principal de ntreruperile n procesul de pregtire a bugetelor pentru 2009 i 2010. Aceast deteriorare este atribuit unor probleme de respectare a calendarului bugetar, cauza lor principal fiind de natur extern i nefiind considerat una sistemic. Ministerul Finanelor a acionat exemplar pentru meninerea integritii din procesul bugetar, n pofida dificultilor din domeniul politic. Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu al Republicii Moldova reflect n mod adecvat dezvoltarea economic de ansamblu i prioritile sectoriale incluse n Strategia Naional de Dezvoltare (SND). Exist o nelegere adecvat a importanei unui buget i a unei planificri fiscale fiabile pe termen mediu, care se manifest prin scorul nalt pentru PI-12, dar care este reflectat i de scorurile mari pentru prima component a CPRF, n special PI 1 - 3. Previzibilitatea i controlul executrii bugetului Indicatorii de la PI-13 la PI-21 examineaz msura n care bugetul este pus n aplicare ntr -o manier ordonat i previzibil i exist aranjamente pentru exercitarea controlului i administrare n utilizarea fondurilor publice. Activitile Serviciului Vamal (SV) i Serviciului Fiscal de Stat (SFS) sunt reglementate de cadrul legal, n mare msur transparent, i informaiile relevante sunt disponibile pentru contribuabili i comerciani pe diferite suporturi i din diverse surse. Procedurile operaionale ar trebui mbuntite prin reglementri mbuntite i procese moderne. SV colecteaz taxele i impozitele vamale la frontier cu ajutorul sistemului ASYCUDA World IS, care include o evaluare automatizat a riscului aferent vmuirii, dar fr un mecanism de evaluare a riscului pentru auditul post-vmuire. Sistemele informaionale al SFS sunt mai puin integrate, dar un nou sistem informaional integrat reprezint o prioritate strategic major. Principalele neajunsuri care afecteaz eficiena operaiunilor SFS sunt n domeniul ncasrii restanelor i msurilor de executare silit. Schimbul de informaii fiscale se bazeaz pe acorduri bilaterale; SFS transfer zilnic date privind plile, iar SV transfer lunar date privind importurile/exporturile i zilnic privind bunurile de risc nalt. Sistemul Trezoreriei, implementat prin intermediul SIMF operat n prezent de Ministerul Finanelor, este factorul principal n furnizarea de procese adecvate de autorizare i control al cheltuielilor, asigurnd faptul c instituiile bugetare nu depesc fondurile disponibile i alocarea lunar. Sistemul de control financiar poate fi considerat deci ca fiind sigur. Crearea Contului Unic Trezorerial (CUT) a fost finalizat n martie 2007, cnd toate bugetele, inclusiv cele de la toate nivelurile locale, precum i BASS i FAOAM, au fost executate prin intermediul CUT care este deinut de Banca Naional a Moldovei (BNM). Toate veniturile sunt colectate n CUT i toate plile sunt efectuate de acolo. Controlul cheltuielilor este concentrat n Trezoreria de Stat din cadrul Ministerului Finanelor i n Trezoreriile Teritoriale. n ceea ce privete gestionarea datoriei, cu sprijinul donatorilor a fost elaborat o strategie de gestionare a datoriei pe termen mediu, care include o analiz de risc fiscal i indicatori de monitorizare a riscurilor.
ix
n ceea ce privete auditul intern, trecerea cu succes de la sistemul de control i noiunea de serviciu centralizat de audit intern (intrat n vigoare n timpul evalurii din 2008) la conceptul CFPI, n conformitate cu cerinele acordurilor de parteneriat cu UE, reprezint un progres semnificativ. O legislaie nou a fost adoptat i a fost creat baza metodologic pentru auditul intern, ns punerea sa n aplicare se face totui cu ntrziere. Pe lng schimbarea domeniului de aplicare al Curii de Conturi privind certificarea conturilor statului, a nceput o reorga nizare a Serviciul Control Financiar i Revizie (SCFR). SCFR continu s efectueze o funcie de control pn la instituirea unui sistem de management i control financiar i i va reorienta apoi treptat activitile, devenind un organ de anchet pentru fraud i nereguli. n noiembrie 2009, Agenia Rezerve Materiale, Achiziii Publice i Ajutoare Umanitare (ARMAPAU) a fost transformat n Agenia Achiziii Publice (AAP), agenie independent n subordinea MF. AAP a preluat funciile de achiziii publice aparinnd ARMAPAU, cu excepia responsabilitii pentru achiziionarea de rezerve materiale. AAP este totui implicat nc n examinarea i aprobarea tuturor contractelor ncheiate de autoritile contractante, pentru a asigura respectarea normelor juri dice. Contabilitatea, inerea evidenei i raportarea Indicatorii de la PI-22 pn la PI-25 reflect caracterul adecvat al evidenelor i informaiilor create, meninute i difuzate n scopul controlului, gestionrii i raportrii procesului de luare a d eciziilor. Contabilitatea este efectuat n dou moduri: Centralizat, folosind metoda de cas i sistemul trezorerial, i descentralizat, pe baza metodei de angajamente modificat de ctre instituiile bugetare, calitatea sistemelor IT i a nregistrrilor contabile ale instituiilor bugetare variind foarte mult. Rapoartele de execuie bugetar sunt exacte, complete i ntocmite n timp util. Raportul anual consolidat de execuie a bugetului constituie baza pentru situaiile financiare anuale, care sunt ntocmite aplicnd contabilitatea de cas i utiliznd o metodologie naional care nu este conform cu CSICSP, dar, n linii mari, este conform cu standardele internaionale. n cadrul noului SIMF n curs de elaborare (a se vedea capitolul 2.4 pentru detalii), un plan de conturi unificat i o nou clasificare bugetar, conform cu GFS 2001, vor fi utilizate. Examinarea extern i auditul Indicatorii de la PI-26 la PI-28 evalueaz n ce msur funcioneaz regimul de control al finanelor publice i monitorizarea de ctre executiv. Noua Lege privind Curtea de Conturi (CC), n vigoare de la 1 ianuarie 2009, ofer baza pentru dezvoltarea n continuare a auditului extern, n conformitate cu standardele INTOSAI. Modificrile cheie introduse de noua lege sunt trecerea de la controlul financiar extern la auditul regularitii, care a fost efectuat pentru prima dat de CC n 2010 prin certificarea rapoartelor financiare ale Guvernului din anul 2009. Mandatul Curii de Conturi const n efectuarea de audituri financiare i ale performanei la bugetul de stat, fondurile de asigurri sociale, UAT, ntreprinderile publice i societile pe aciuni cu capital majoritar de stat, precum i la instituiile din sectorul privat care primesc subvenii. Din cauza lipsei de personal CC nu este n msur s acopere tot spectrul activitilor i mparte activitile cu Serviciul Control Financiar i Revizie (SCFR), care auditeaz instituiile bugetare mai mici, concentrndu-i atenia pe controlul periodic ex-post al execuiei bugetului i pe conformitate. CC prezint raportul su anual de activitate Parlamentului care l examineaz mpreun cu raportul privind execuia bugetului, prezentat de ctre Guvern, i documentul de politic bugetar i fiscal , i l adopt printr-o Hotrre a Parlamentului. D. Practicile donatorilor Indicatorii D1-D3 cuprind elemente ale practicilor donatorilor care au impact asupra performanei sistemului de ar a MFP. Previzibilitatea din cadrul suportului bugetar este redus. Principalii factori care determin aceast situaie sunt dependena debursrilor de realizarea indicatorilor de performan din matricile de politici. Motivele nendeplinirii indicatorilor pot fi condiionalitatea nerealist, factorii externi care pot inhiba realizarea condiionalitii, sau nendeplinirea efectiv de ctre Guvern a programului.
n ceea ce privete asistena prin proiecte, informaiile donatorilor privind debursrile planificate sunt oferite, dac exist, doar pe baz anual. Principalul furnizor de informaie privind debursrile este Banca Mondial i UE care cuprinde majoritatea asistenei pe baz de proiecte. Procedurile naionale pentru management financiar sunt utilizate de donator n cazul suportului bugetar direct i pentru programele de grant i mprumuturi reflectate n bugetul public naional. S-a nregistrat o cretere semnificativ a utilizrii procedurilor naionale pentru managementul financiar datorit creterii semnificative a suportului bugetar direct. n ceea ce privete asistena oferit prin intermediul proiectelor, donatorii continu s se bazeze n mare msur pe propriile proceduri, n unele cazuri acestea fiind parial aliniate procedurilor naionale. (ii) Evaluarea impactului punctelor slabe ale MFP Arhitectura bugetului Exist ngrijorri cu privire la realismul calendarului bugetar i se impune reanalizarea acestuia. Perioada analizat de CPRF din 2011 a cunoscut ntreruperi considerabile, care au dus la respectarea insuficient a termenelor i etapelor din calendarul bugetar. Nu este clar ns dac respectarea insuficient a calendarului bugetar se datoreaz unor probleme sistemice, care justific o revizuire global, sau unor factori externi. Au existat temeri cu privire la faptul c clasificarea bugetar nu a fost pe deplin conform cu standardele internaionale stabilite de GFS 2001 (i COFOG). Aceast problem este abordat n cadrul actualului program de reform (a se vedea capitolul 2.4). Procesul actual de alocare a transferurilor fiscale inter-guvernamentale are dou etape. Transferurile sunt efectuate de guvernul central ctre UAT de nivelul 2, inclusiv transferurile fiscale pentru UAT de nivelul 1 subordonate acestora. Au existat temeri cu privire la complexitatea acestui proces i se solicit o revizuire care ar permite MF s efectueze transferuri direct ctre UAT de nivelul 1.
Planificarea i elaborarea bugetului n ultimii ani s-au nregistrat mbuntiri considerabile n bugetarea pe termen mediu. Majoritatea bugetelor sectoriale se bazeaz pe planuri i estimri de cost r ezonabile n limitele bugetare generale dificile. Totui, acest domeniu ar trebui s fie considerat n curs de evoluie. Exist nc destul loc pentru a mbunti procesele detaliate, precum i capacitile i competenele organizatorice n instituiile guvernamentale centrale i locale. OCDE a publicat n 2010 un document intitulat Bugetul n Republica Moldova, n care se face o analiz detaliat privind bugetarea i managementul finanelor publice, n general. Documentul abordeaz punctele slabe existente n prezent n sisteme i proces, iar constatrile sale pot fi observate prin prisma efectelor acestei evaluri a CPRF din 2011.
Colectarea veniturilor Exist deficiene n inspecia fiscal i controlul datoriilor, care necesit reorganizarea SFS, introducerea unor procese de management modernizate i adoptarea unui sistem informatic modern.
Execuia i controlul bugetului Sistemul de salarizare, foarte descentralizat, este ineficient. Controlul se realizeaz mai ales prin intermediul controlului ex-post, procedurile de control ex-ante lipsesc. n ceea ce privete achiziiile publice, nu exist un organism independent pentru examinarea plngerilor i sunt necesare mbuntiri n atingerea obiectivului valoare -pentru-bani, printr-o utilizare mai sistematic a procedurilor concureniale de achiziii publice.
Contabilitatea, raportarea i auditul Rapoartele financiare nu sunt prezentate n conformitate cu standardele internaionale. Lipsesc informaiile despre riscurile financiare i a datoriile contingent e.
xi
Acoperirea funciei de audit intern n sectorul public este nc redus, deoarece jumtate din unitile AI nu sunt nc operaionale i cei mai muli auditori nu au nc experien. Se pune accent pe audite de conformitate. Auditul de sistem este n stadii incipiente.
Auditul i examinarea extern Curtea de Conturi dispune de personal insuficient i deci nu poate acoperi ntregul domeniu de aplicare al activitilor sale. Capacitile membrilor Parlamentului de a analiza rapoartele de audit trebuie cons olidate n continuare. Audierile detaliate sunt doar rareori utilizate ca instrument de control parlamentar.
(iii) Perspective de mbuntire Arhitectura bugetului Introducerea iminent a planului de conturi unificat i a clasificrii bugetare ar alinia Republica Moldova la practica curent internaional.
Planificarea i elaborarea bugetului Este n curs de elaborare o nou Lege a finanelor publice i a responsabilitii fiscale, care va nlocui actuala Lege privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847-XIII din 24 mai 1996). Guvernul a solicitat consiliere din partea FMI i a partenerilor de dezvoltare i se estimeaz c noua lege va fi aprobat de Guvern pn la sfritul anului. Programul de reform a MFP aflat n curs de desfurare (sprijinit de Banca Mondial, SIDA i Guvernul Olandei) include formare profesional i dezvoltarea abilitilor, planificare strategic, planificare bugetar pe termen mediu, prognoz macroeconomic i introducerea unor tehnici moderne de calcul a costurilor.
Colectarea veniturilor Se preconizeaz c, ncepnd cu 2012, o nou aplicaie (contul curent al contribuabilului) va mbunti gestionarea restanelor i va contribui la gestionarea n ansamblu a datoriei. n aceeai perioad, principalele procese de management vor fi documentate i revizuite n vederea modernizrii i automatizrii.
Execuia bugetului i contabilitatea Principalele caracteristici ale noului SIMF al Ministerului Finanelor sunt punerea n aplicare a unui nou plan de conturi unificat, care s nlocuiasc cele ase planuri de conturi diferite din prezent, precum i punerea n aplicare a unui sistem dedicat i automatizat de management al angajamentelor. n domeniul achiziiilor publice, armonizarea legislaiei cu directivele UE este n curs de desfurare i au fost luate msuri de instituire a unui organism independent de examinare a reclamaiilor.
Auditul intern Un proiect de Twinning asigur n continuare consolidarea capacitii de dezvoltare a competenelor auditorilor cu privire la auditul bazat pe sistem i dezvoltarea sistemului CFIP.
Auditul i examinarea extern Creterea numrului de angajai ai Curii de Conturi a fost recent aprobat de ctre Parlament. Curtea de Conturi i Parlamentul sunt susinute de Oficiul Naional de Audit din Suedia i de PNUD pentru dezvoltarea n continuare a capacitii, n special pentru consolidarea cooperrii lor.
xii
1 Introducere
CPRF din anul 2011 este al treilea exerciiu de acest fel ntreprins n Republica Moldova. Evalurile anterioare au avut loc n 2006 i 2008. Guvernul Republicii Moldova a acumulat o experien practic substanial de -a lungul anilor, odat cu aplicarea metodologiei CPRF. n special Ministerul Finanelor a demonstrat o nelegere profund att n ceea ce privete procesul general al CPRF, ct i privind elementele tehnice referitoare la fiecare indicator din metodologie. MF a coordonat elaborarea unui raport solid de auto-evaluare, cu mult nainte de detaarea echipelor de consultan. Acesta a reprezentat o baz excelent pentru discuii i pentru finalizarea evalurii CPRF din 2011, care acoper anii fiscali 2008, 2009 i 2010. Conform Termenilor de Referin, obiectivul specific al CPRF din 2011 a fost: Urmrirea progreselor nregistrate de la ultima evaluare CPRF, necesar pentru a msura performana MFP de-a lungul timpului, precum i pentru a informa i consolida dialogul dintre Guvernul Republicii Moldova i UE, dar i dintre Guvern i comunitatea donatorilor n ceea ce privete consolidarea MFP; Sprijinirea Guvernului Republicii Moldova i a comunitii donatorilor n evaluarea reformelor actuale n domeniul MFP i identificarea posibilelor domenii din cadrul MFP care necesit n continuare sprijin instituional; Sprijinirea UE i a altor donatori interesai n stabilirea eligibilitii Republicii Moldova pentru suportul bugetar i programele de asisten macro-financiar din viitor.
Pentru majoritatea indicatorilor, domeniul de aplicare al evalurii cuprinde bugetul guvernului central, care include Bugetul de Stat (inclusiv fondurile speciale i mijloacele speciale, precum i proiectele finanate din surse externe), Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat (BASS) i Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical (FAOAM). Cu toate acestea, pentru indicatorii PI -7, PI-8, PI-9 i PI23, domeniul de aplicare al evalurii include administraia public n general. Pentru auditul intern i extern, precum i pentru achiziiile publice (PI-19, PI-21 i PI-26) evaluarea s-a concentrat pe administraia public central, dar au fost examinate i anumite aspecte ce in de administraia public local. Graficul pentru evaluarea de pn la venirea echipelor de consultan a fost dup cum urmeaz: Definirea volumului, obiectivelor i a aranjamentelor operaionale de ctre DG ECFIN i Delega ia UE februarie 2011; Notificarea privind exerciiul CPRF martie 2011; Crearea grupului de auto-evaluare de ctre Ministerul Finanelor martie 2011; Elaborarea termenilor de referin martie/aprilie 2011; Activiti de achiziii i selectarea echipei de evaluatori a CPRF mai/iunie 2011; Finalizarea auto-evalurii de ctre GRM mijlocul lunii iunie 2011. Prima vizit a consultanilor n Republica Moldova a avut loc ntre 18 iulie i 10 august 2011. O reuniune de lansare prezidat de Ministrul Finanelor Veaceslav Negru a avut loc la 19 iulie. Ca urmare a discuiilor detaliate ntre consultani i reprezentanii Guvernului, Parlamentului i Curii de Conturi, proiectul setului de indicatori de performan a fost prezentat la 22 august. MF a coordo nat revizuirea proiectului indicatorilor de performan i a oferit comentarii consolidate din partea tuturor instituiilor implicate n CPRF n a doua sptmn a lunii septembrie. A doua misiune a avut loc ntre 19 i 30 septembrie. Ea a servit ca proces de validare, n care funcionarii relevani din cadrul instituiilor din Republica Moldova i consultanii au organizat consultarea final, n scopul de a aborda toate aspectele din indicatorii de performan care necesitau o soluionare. Raportul final a fost prezentat pe 30 septembrie. Raportul a primit comentarii din partea serviciilor Comisiei i a secretariatului CPRF pe 19 octombrie i o versiune revizuit a fost finalizat pe 31 octombrie. Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare (DG ECFIN) i Delegaia UE n Republica Moldova a luat legtura cu oficiile Bncii Mondiale n Kiev i Moldova n privina acestui exerciiu CPRF. Banca Mondial a oferit ndrumri iniiale n baza a dou evaluri anterioare a CPRF (2006, 1
2008) i a pus la dispoziie termenii de referin a evalurilor menionate. Ali donatori au fost de asemenea informai despre evaluarea care urma s fie efectuat dar datorit unei experiene limitate n domeniul MFP disponibil local i/sau suprapuneri ale calendarului propriilor activiti/programe o participare plenar n aceast evaluare nu a fost posibil. DG ECFIN i Delegaia UE au fost responsabile de asigurarea calitii evalurii. O descriere a procesului de management i de asigurare a calitii pentru aceast evaluare este oferit n Anexa 4. Partea principal a raportului final este structurat dup cum urmeaz: Capitolul 2 prezint contextul relevant al rii i informaii contextuale. Acesta este mprit n patru seciuni, care se refer la situaia socio-economic, cadrul juridic i instituional de sprijinire a managementului finanelor publice, o imagine de ansamblu a situaiei bugetare i fiscale generale din ultimii ani i agenda curent a reformei managementului finanelor publice a Guvernului Republicii Moldova. Capitolul 3 ofer o analiz detaliat a celor 31 de indicatori de performan. Un sumar executiv al acestor informaii este furnizat n Rezumatul evalurii. Anexa 1 sintetizeaz informaiile cu privire la schimbarea de performan produs pentru fiecare indicator ntre CPRF 2008 i CPRF 2011. Funcionarii publici i documentele consultate n cursul acestei evaluri sunt prezentate n anexa 2, respectiv 3.
2 Informaie general despre ar

Scopul acestei seciuni este de a prezenta contextul socio -economic mai larg i a plasa aceast evaluare a CPRF n perspectiva procesului general de cretere i dezvoltare economic din Republica Moldova. Republica Moldova a devenit independent n 1991, dup destrmarea Uniunii Sovietice. Dup o perioad prelungit de declin economic sever, care a cuprins majoritatea statelor fostei Uniuni Sovietice, economia Moldovei a nceput s creasc din nou n 1998 i a prezentat o tendin pozitiv stabil pn n 2009. n ciuda unui deceniu de cretere economic, PIB -ul pe cap de locuitor (1600 USD) i rata srciei (26,3%) plaseaz n continuare Republica Moldova printre rile cu venituri mici din fosta Uniune Sovietic.
2.1
Situaia socio-economic
Populaia Republicii Moldova a sczut de la proclamarea independenei. Scderea populaiei s-a datorat n primul rnd ratei sczute a natalitii i nivelului ridicat al migraiei forei de munc. Cu toate acestea, remitenele primite de la muncitorii migrani au ajuns s joace un rol important n viaa social i economic a Republicii Moldova. Ponderea remitenelor a depit 30% din PIB, fapt care a plasat Republica Moldova n partea de sus a clasamentului mondial respectiv nainte de izbucnirea 1 crizei economice globale. Un deceniu de cretere economic constant a permis o extindere fiscal considerabil i creterea cheltuielilor sociale. Creterea cheltuielilor n domeniul asistenei medicale a determinat reducerea mortalitii infantile, care se deteriorase brusc dup prbuirea Uniunii Sovietice i meninerea unei sperane de via relativ ridicate. Tabelul 1 de mai jos ofer un rezumat al principalilor indicatori demografici i sociali, care ilustreaz modul cum a evoluat situaia din Republica Moldova n ultimii ani. Tabelul 1: Indicatori demografici i sociali, 1998-2010
1998 Populaia (mil.) Rata natalitii (per 1.000) Rata brut a mortalitii (per 1.000) Sporul natural (per 1.000) Rata mortalitii infantile (per 1.000 nounscui vii) Durata medie a vieii la natere, brbai Durata medie a vieii la natere, femei 3.656 11.3 10.9 0.4 1999 3.650 10.6 11.3 -0.7 2000 3.644 10.2 11.3 -1.1 2001 3.635 10.0 11.0 -1.0 2002 3.628 9.9 11.6 -1.7 2003 3.618 10.1 11.9 -1.8 2004 3.607 10.6 11.6 -1.7 2005 3.600 10.5 12.4 -1.9 2006 3.590 10.5 12.0 -1.5 2007 3.581 10.6 12.0 -1.4 2008 3.572 10.9 11.8 -0.9 2009 3.567 11.4 11.8 -0.4 2010 3.563 11.4 12.3 -0.9
17.6
18.2
18.3
16.3
14.7
14.4
12.2
12.4
11.8
13.8
13.5
13.1
11.6
64.0
63.7
63.9
64.5
64.4
64.5
64.5
63.8
64.6
65.0
65.6
65.3
71.4
71.0
71.2
71.7
71.7
71.6
72.2
71.7
72.2
72.6
73.2
73.4
Sursa: Anuarul statistic al Republicii Moldova; Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011; Dezvoltarea socio-economic a Republicii Moldova n 2010; Strategia Naional de Dezvoltare i RDU 2007/8.
Creterea real a PIB, care a fost n medie de 6.4% n perioada 2001-2008, a fost ntrerupt n 2009 de criza economic global. Pn n 2009, creterea economic s -a bazat foarte mult pe volumul mare al remitenelor i pe investiiile strine directe i creditele n cretere. Acestea au reprezentat o binecuvntare parial, deoarece au lsat Moldova vulnerabil la ocurile externe. n plus, afluxul sporit de capital a contribuit la creterea deficitului de cont curent i a inflaiei relativ ridicate. Criza economic mondial a afectat sever fluxul de remitene i investiiile strine directe, fapt care a dus la o contracie cu 6% a PIB n 2009 i o scdere a cererii interne. Scderea cererii interne a dus, la rndul su, la scderea inflaiei i a importurilor (importurile de bunuri au sczut cu 33%, n t imp ce
Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011
exporturile de bunuri au sczut doar cu 19% n 2009), ceea ce a redus deficitul de cont curent la 8,5% din PIB n 2009, de la 16,3% n 2008. De asemenea, inflaia la sfritul anului 2009 a nregistrat cea mai mic valoare de la proclamarea independenei (0,4%), comparativ cu 7,3% n 2008. Redresarea economic a nceput la sfritul anului 2009 i a continuat n cursul anului 2010. Producia industrial i exporturile au crescut, stimulate i de eliminarea barierelor din calea schimburilor comerciale impuse de Rusia pentru importul vinurilor moldoveneti n 2007. PIB -ul a crescut cu 6,9% n 2010 i inflaia a crescut la o medie anual de 7,4%, din cauza creterii cererii interne i a tarifelor la energie. Creterea a fost n mare parte generat de sectorul non-comercial i servicii. Agricultura, industria i construciile au contribuit respectiv cu 0,6, 1,1 i 0,6 puncte 2 procentuale n creterea total de 6,9 procente a PIB n 2010. Dei exporturile au crescut mai rapid dect importurile n 2010, balana comercial s-a accentuat, pentru c, n termeni absolui, cota importurilor n comerul extern al Moldovei este mult mai mare dect cea a importurilor. n plus, remitenele relativ sczute n comparaie cu tendinele din anii anteriori au contribuit la adncirea deficitului de cont curent pn la 10,2% din PIB. n ansamblu, comerul exterior a crescut n cursul ultimilor cinci ani, cu excepia anului 2009. n 2010, volumul schimburilor comerciale a ajuns la 5,4 miliarde USD, adic cu aproximativ 2 mi liarde USD mai mult dect n 2005. Acest lucru se datoreaz n mare parte creterii importurilor, care au crescut n medie cu 14,3%, n timp ce creterea medie anual a exporturilor a fost de 9%. Rusia este principalul partener comercial al Republicii Moldova, cu 25% din totalul comerului exterior, Romnia ocupnd locul al doilea cu 14%. Produsele agricole i alimentare reprezint circa jumtate din exporturile moldoveneti. Alte exporturi importante sunt produsele textile (20%), produsele industriale (13%) i produsele chimice (7%). Redresarea economic a continuat n prima jumtate a anului 2011, prezentnd o cretere remarcabil de 7,5% a PIB-ului n primul trimestru fa de anul trecut. n general, este de ateptat ca n 2011 i 2012 creterea anual a PIB-ului s nu fie mai mic de 4,5%. Inflaia medie prognozat pentru anul 2011 este de 8%, n timp ce deficitul de cont curent este de ateptat s creasc n continuare pn la 11,75% din PIB. Tabelul 2 ofer un rezumat al indicatorilor economici. Tabelul 2: Indicatorii economici, 1999 - 2010
1999
PIB, milioane lei 12,322 din care Agricultura % 24.9 Industria % 17 Construciile % 3.3 Comerul % 15.3 Transporturile % 8.2 PIB, lei per capita 3,379 PIB, $ per capita 321 Cretere real a PIB Inflaia preurilor de consum (media anual 39.3 %) Exportul bunurilor (mil. $) 463,4 Importul bunurilor (mil. $) 586,4 Balana de pli (mil. $) -123 Soldul contului curent (mil. $) Rezerve n valute strine, fr aur (mil. $) Rezerve n valute strine 2,7 (luni de import) Total datorie extern (mil. $) Rata deservirii datoriilor (% din exporturi) Rata de schimb, leu/$ 10.5 (media anual)
2000
16,020 25.4 16.3 2.7 12.5 9,6 4,402 354 2.1 31.2 472 776 -304 -98 222 -2,7 1,740 20.9 12.4
2001
19,052 22.4 18.7 3.1 12.0 10.4 5,247 407 6.1 9.6 566 892 -326 -27 228 2.5 1,675 17.0 12.9
2002
22,556 21.0 17.3 3,0 11,1 10.0 6,227 458 7.8 5,2 644 1,038 -394 -20 268 2.5 1,819 10.4 13.6
2003
27,619 18.3 17.6 2.9 10,8 10.8 7,643 548 6.6 11.6 790 1,402 -612 -130 302 2.1 1,931 8.4 13.9
2004
32,032 17.6 17,0 3.4 10.6 11.8 8,890 720 7.4 12.4 985 1,769 -784 -46 470 2.7 1,884 10.7 12.3
2005
37,652 16.4 15.8 3.3 10.4 12.2 10,475 830 7.5 11.9 1,091 2.292 -1,201 -226 597 2.6 2,079 16.5 12.6
2006
44,754 14.5 14.7 4.0 11.5 11.8 12,483 952 4.8 12.7 1,052 2,693 -1,641 -386 775 3.0 2,489 18.7 13.1
2007
53,430 9,9 14,8 4.8 12,0 12,1 14,937 1,232 3.0 12.3 1,342 3,690 -2,348 -671 1,334 3.7 3,318 11.6 12.1
2008
62,922 8,8 13.9 5.0 12,5 12,0 17,625 1,694 7.9 12.7 1,591 4,899 -3,308 -979 1,672 -3,5 4,079 14.9 10.4
2009
60,430 8.5 13,3 3.5 13.2 11,9 16,839 1,524 -6.0 0.0 1,283 3.278 -1,991 -465 1,480 -4,5 4,359 19.9 11.1
2010
71,849 11,9 13,3 3,3 12,9 11,4 20,160 1,630 6.9 7.4 1,542 3,855 -2,313 -483 1,718 -4,5 4,786 18.4 12.4
Sursa: Biroul Naional de Statistic - http://www.statistica.md/newsview.php?l=ro&id=3287&idc=168 i Banca Naional a Moldovei - http://www.bnm.md/md/payment_balance_comments/2010
Biroul Naional de Statistic http://www.statistica.md/newsview.php?l=ro&id=3287&idc=168
Economia Moldovei depinde n mare msur de sectorul serviciilor, aa cum se poate observa n diagrama 1 de mai jos. Ponderea sectorului serviciilor n PIB a fost, n medie, de 40% ntre 2005 i 2010. Ponderea agriculturii a variat de la aproape 17% n 2005 la 8,5% n 2009. Ponderea agriculturii a crescut din nou n 2010, la 12%, tot din cauza cheltuielilor guvernamentale n cretere pentru acest sector, aa cum se poate constata n aceast evaluare a CPRF (vezi PI-1 i PI-2). Diagrama 1: Structura PIB-ului n 2010
Sursa: Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011
Salariul mediu lunar a fost mai mult dect dublu n 2008 fa de 2005 i a fost relativ stabil pe parcursul ultimilor trei ani, la nivelul mediu de 245 USD. Cu excepia anului de criz 2009, venitul nominal disponibil pe cap de locuitor a crescut constant, fiind n prezent de 110 USD, n care remitenele reprezint 16,8% i salariile 42%. Rata neoficial a omajului a crescut de la 4% n 2008 la 6% n 2009 i 7,4% n 2010. Structura venitului disponibil al gospodriilor este prezentat n diagrama 2. Diagrama 2: Structura venitului disponibil total al gospodriilor n 2010
Sursa: Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011
Dup ce a ajuns la nivelul dramatic de 70% n 2000, srcia s -a stabilizat la nivelul de aproximativ 26% din 2007. Datele disponibile pentru anul 2009 arat, la prima vedere, c criza economic s -ar putea s nu fi avut un impact sever asupra srciei. Totui, acest lucru nu poate fi concludent, deoarece impactul real al crizei asupra srciei poate necesita mai mult pentru a se manifesta. Remitenele au fost unul dintre cele mai importante elemente care au contribuit la reducerea srciei de la proclamarea independenei. De asemenea, din 2009 Guvernul a lansat un sistem de transferuri sociale orientate spre pturile srace, care a contribuit i el la reducerea srciei extreme la 2,1% n 2009 (a se vedea tabelul 3).
Tabelul 3: Indicatorii srciei 1998 Srcia absolut Rata Decalajul Severitatea Srcia extrem Rata Decalajul Severitatea Coeficientul Gini dup cheltuielile de consum per capita (ponderat) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
52.0 19.5 9.8
73.0 32.3 17.7
67.8 27.0 13.7
54.6 19.3 9.1
40.4 12.4 5.2
29.0 7.3 2.7
26.5 6.8 2.5
29.1 8.0 3.2
30.2 7.9 3.0
25.8 5.9 2.1
26.4 6.4 2.3
26.3 5.9 2.0
37.4 12.4 5.9
59.7 22.7 11.4
52.2 17.6 8.2
38.0 11.6 5.1
26.2 6.6 2.4
15.0 3.1 1.0
14.7 3.2 1.1
16.1 4.0 1.5
4.5 1.0 0.4
2.8 0.5 0.2
3.2 0.5 0.1
2.1 0.4 0.1
39
39
37
36
36
38
37
33
32
30
Sursa: Tendinele economice n Moldova; Raport privind evaluarea Strategiei Naionale de Dezvoltare, 2009 2010
Tabelul 4 prezint Indicele Dezvoltrii Umane (IDU) care este un indicator sumar al celor trei dimensiuni ale dezvoltrii umane: o via lung i sntoas (msurat prin durata medie a vieii la natere); posedarea cunotinelor (msurat prin nivelul alfabetizrii i colarizrii) i un nivel decent de trai (msurat prin PIB pe cap de locuitor). Republica Moldova se ncadreaz n categoria m edie de dezvoltare uman (0,5 - 0,799) i este pe locul 99 din 177 de ri. Tabelul 4: Indicele Dezvoltrii Umane
1990 2000 2005 Republica Moldova 0.616 0.525 0.606 Europa i Asia 0.644 0.668 0.696 Central Nivelul mondial 0.526 0.570 0.598 Sursa: Raportul Dezvoltrii Umane, PNUD, 2010 2006 0.613 0.702 0.604 2007 0.616 0.709 0.611 2008 0.622 0.714 0.615 2009 0.620 0.713 0.619 2010 0.623 0.717 0.624
2.2
Cadrul juridic i instituional pentru MFP
Constituia din 1994 prevede un parlament unicameral compus din 101 deputai, un Preedinte al rii ales de Parlament i un sistem judectoresc independent. Deputaii sunt alei o dat la patru ani pe liste de partid, n baza reprezentrii proporionale. Guvernul este format din Prim -ministru, vice-primminitri i minitri (n prezent sunt 19 membri ai Guvernului). Prim-ministrul i Guvernul sunt numii de ctre Preedinte dup consultri cu majoritatea parlamentar. Numirea Guvernului se face cu aprobarea Parlamentului. Sistemul judiciar include judectoriile raionale, curile de apel regionale i Curtea Suprem de Justiie. Instanele de contencios administrativ pronun sentine n cazuri legate de drepturile omului, iar Curtea de Conturi supravegheaz administrarea fondurilor publice. Exist o Curte Constituional, care se bucur de autoritate exclusiv n problemele constituionale, inclusiv referendumurile i constituionalitatea legilor i legislaiei secundare. Finanele publice din Republica Moldova includ bugetul guvernului central, bugetele unitilor administrativ-teritoriale (UAT), Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical (FAOAM) i Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat (BASS). Administraia public central este format din 50 de autoriti publice centrale, care sunt: Parlamentul, Preedinia, Curtea de Conturi, Cancelaria de Stat, Curtea Constituional, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea Suprem de Justiie, 16 ministere i alte 28 de instituii publice
centrale . Administraia public local este format din 35 de UAT de ni velul 2 (32 de raioane , municipiile Chiinu i Bli i Unitatea Teritoriala Autonom Gguzia) i 896 de UAT de nivelul 1 5 (primrii ). Exist un nivel inferior de beneficiari teriari ai bugetului de stat, adic uniti de consum de cel mai jos nivel, constnd din coli primare, grdinie, instituii culturale i biblioteci, care sunt subordonate fie unui raion, fie unei primrii. n total, exist aproximativ 2800 de autoriti publice (850 de beneficiari ai bugetului de stat, raioanele, primriile i 1018 de uniti locale de prestare a serviciilor). UAT sunt responsabile pentru finanarea sistemului de nvmnt primar i mediu i a unor servicii de asisten social, dar nu i a serviciilor de ocrotire a sntii, care sunt finanate de FAOAM. Mai mult dect att, UAT sunt responsabile pentru construirea i ntreinerea infrastructurii locale i a sistemului de transport. Cadrul legal relevant pentru MFP este asigurat de Legea privind sistemul bugetar i procesul bugeta r (nr. 847-XIII din 24 mai 1996 modificat ulterior de mai multe ori), care ofer cadrul pentru elaborarea i execuia bugetului n Republica Moldova. Elaborarea CCTM este reglementat prin Hotrrea Guvernului nr. 82 din 24 ianuarie 2006 (privind elaborarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu i a proiectului de buget), care instituie un Grup de Coordonare pentru elaborarea CCTM, reglementeaz activitile sale i include un plan de aciune pentru elaborarea CCTM. Instituiile implicate n procesul de elaborare a bugetului de stat sunt Departamentul sintez bugetar al MF, responsabil pentru coordonarea procesului de elaborare a bugetului naional, i direciile 6 sectoriale de finane din MF pentru principalele sectoare vizate n CCTM, care mpreun cu Departamentul sintez bugetar pregtesc CCTM i examineaz propunerile de buget i planurile de finanare din sectoarele lor. CCTM este elaborat de ctre MF, cu contribuia ministerelor de resort i sub supravegherea Grupului de Coordonare pentru elaborarea CCTM. Cadrul juridic ce reglementeaz veniturile bugetului public naional se conine n Codul fiscal ( adoptat n aprilie 1997, cu modificri), Codul vamal (iulie 2000), Legea cu privire la tarifele vamale (noiembrie 1997, cu modificri), Legea cu privire la sistemul public de asigurri sociale (iulie 1999) i Legea cu privire la asigurarea medical obligatorie (februarie 1998), Legea cu privirea la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asisten medical (decembrie 2002), Codul contravenional (octombrie 2008), Codul penal (aprobat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2001), Legea privind contenciosul administrativ (februarie 2000), Decizia Curii Supreme de Justiie cu privire la practica de examinare a litigiilor legate de punerea n aplicare a legislaiei vamale n cadrul procedurilor administrative (decembrie 2010). Veniturile din impozite sunt colectate prin intermediul a dou servicii principale distincte - Serviciul Fiscal de Stat i Serviciul Vamal. n plus, profesia recent liberalizat de executor judectoresc/serviciul executorilor judectoreti, organizat anterior ca departament al Ministerului Justiiei, este responsabil pentru colectarea veniturilor publice fiscale i nefiscale, inclusiv vnzarea forat a bunurilor pe baza deciziilor instanei. Alte elemente ale legislaiei MFP sunt: Legea privind finanele publice locale (nr.397 -XV din 16 octombrie 2003, cu modificri), Legea cu privire la datoria public, garaniile de stat i recreditarea de stat (nr. 419-XVI din 22.12.2006), Legea privind achiziiile publice (nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007), Legea cu privire la contabilitate (nr. 113-XVI din 27 aprilie 2007), clasificarea bugetar aprobat prind Ordinul Ministrului Finanelor nr. 91/2008, legile anuale ale bugetului de stat, legi le anuale ale BASS, legile anuale privind FAOAM. Principala instituie care gestioneaz procesul de execuie bugetar este Trezoreria de Stat, nfiinat ca agenie independent n cadrul MF, care este responsabil pentru inerea evidenei, administrarea Contului Unic Trezorerial, plata i controlul cheltuielilor, prognozarea i gestionarea mijloacelor bneti, raportarea i reglementarea metodologiei contabile. Trezoreria de Stat are o structur descentralizat, cu 38 de Trezorerii Teritoriale n toate UAT de nivel 2. Alt instituie relevant implicat n execuia bugetului este Banca Naional a Moldovei (BNM), n care este deinut Contul Unic Trezorerial i care execut n cele din urm operaiunile de plat.
3 4
Agenii precum Biroul Naional de Statistic, Agenia Relaii Funciare i Cadastru, etc. Raion (sector) 5 Primrii (oreneti i steti) 6 Acestea sunt: (i) Direcia finanele n nvmnt, cultur i tiin; (ii) Direcia finanele n ocrotirea sntii i protecie social; (iii) Direcia finanele autoritilor publice; (iv) Direcia finanele justiiei, ordinii publice, aprrii i securitii statului; (iv) Direcia finanele economiei naionale, cheltuieli capitale i achiziii publice.
Direcia general datorii publice a MF este responsabil pentru gestionarea i raportarea datoriei de stat. Agenia Achiziii Publice, agenie independent n cadrul Ministerului Finanelor, este responsabil pentru reglementarea, supravegherea, controlul i coordonarea inter -instituional n domeniul achiziiilor publice. Funcia de control a fost efectuat n mod tradiional n Republica Moldova de ctre Curtea de Conturi (CC) i de ctre Serviciul Control Financiar i Revizie (SCFR), care este o agenie central n cadrul MF. De fapt, activitile au fost mprite ntre Curtea de Conturi, care a controlat ministerele i UAT de nivelul 2, n timp ce SCFR a controlat ageniile i UAT de nivelul 1. n aprilie 2006, Curtea de Conturi a aprobat Planul su de Dezvoltare Strategic pentru perioada apr ilie 2006 - decembrie 2010. n perioada 2006 - 2009, CC s-a transformat treptat dintr-o instituie de control extern la o Instituie Suprem de Audit, aceasta fiind o condiie n cadrul matricii de politici a UE. Noul temei juridic a fost creat n 2009 prin noua Lege privind Curtea de Conturi (5 decembrie 2008), care a fost elaborat cu sprijinul Oficiului Naional de Audit din Suedia, oferind o baz pentru dezvoltarea n continuare a auditului extern n conformitate cu standardele INTOSAI. Modificrile-cheie introduse de noua lege sunt trecerea de la controlul financiar extern la auditul regularitii, care a fost efectuat pentru prima dat de CC n 2010 prin certificarea rapoartelor financiare ale Guvernului din anul 2009. Funcia central de armonizare pentru audit intern i management i control financiar a fost transferat de la SCFR la MF n 2008, iar Direcia de armonizare a sistemului CFIP din MF a fost nfiinat ca UCA. Noua Lege privind controlul financiar public intern (nr. 229 din 23 septembri e 2010) va intra n vigoare la 26 noiembrie 2011. Dou subdiviziuni care sunt responsabile de coordonarea i managementul asistenei externe sunt: Direcia integrare european, relaii internaionale i protocol a MF, a crei responsabiliti includ, de asemenea, fondurile UE i negocierea Acordului de Asociere UE-Moldova; Direcia politici, planificare strategic i asisten extern din cadrul Cancelariei de Stat, care are misiunea de a coordona asistena extern i este responsabil pentru planificarea strategic.
2.3
Situaia bugetar i fiscal
Sectorul administraiei publice din Republica Moldova este format din toate unitile administraiei publice i din instituiile care sunt controlate i finanate n principal de ctre unitile administraiei publice. Administraia public este definit ca incluznd guvernul central i administraiile locale. Bugetul guvernului central include bugetul de stat (inclusiv fondurile speciale i mijloacele speciale, precum i proiectele finanate din surse externe), Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat (BASS) i 7 Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical (FAOAM). Bugetele administraiilor locale includ fondurile speciale i mijloacele speciale, precum i proiectele finanate din surse externe. Exist dou niveluri ale administraiei publice locale n Republica Moldova: UAT de nivelul 1 includ primriile (adic oraele i satele (comunele)) i UAT de nivelul 2 care includ raioanele, Municipiul Chiinu i Unitatea Teritorial Autonom Gguzia. Diagrama 3 de mai jos ilustreaz structura administraiei publice din Republica Moldova, mpreun cu alocrile cumulate pentru anul fiscal 2009. Cheltuielile administraiei publice reprezint n jur de 45% din PIB, n timp ce bugetul de stat reprezint 28% din PIB. Bugetele fondului social i ale fondului de sntate sunt de aproximativ 1 3% i 5% din PIB, inclusiv transferurile de la bugetul de stat, care n 2009 au reprezentat 15% din BASS i 50% din FAOAM. Bugetele UAT de nivel 1 i de nivel 2 reprezint aproximativ 11% din PIB. n 2009, aproximativ 35% din aceast sum a fost planificat s fie finanat prin transferuri fiscale orizontale ale bugetului de stat.
n conformitate cu Statistica Finanelor Publice (GFS), capitolul C.2.28
Diagrama 3: Structura administraiei publice cu alocrile din anul 2009 (n miliarde lei).
Principala surs de venit pentru bugetul de stat a fost TVA-ul, accizele i taxele pe comerul exterior ocupnd locul al doilea i al treilea. Pe ansamblu, impozitele indirecte genereaz mai mult de 70% din veniturile curente, cum se poate observa n graficul de mai jos.
Diagrama 4: Structura veniturilor bugetului de stat pe 2010 (% din veniturile totale)
Pe partea de cheltuieli, cheltuielile curente reprezint 88% din totalul cheltuielilor, transferurile fiind cel mai important element, urmat de salariile din sectorul public.
Diagrama 5: Structura cheltuielilor bugetului de stat pe 2010 (% din cheltuielile totale)
Repartizarea funcional a cheltuielilor bugetare este prezentat n tabelul 5. Aproximativ 40% din buget este alocat pentru sectoarele sociale largi (protecie social, sntate i educaie), agricultura venind pe locul al doilea, cu aproximativ 5% din cheltuielile totale. Cheltuielile privind serviciul datoriei publice reprezint, n linii mari, 4% din totalul cheltuielilor. Trebuie remarcat faptul c exist o categorie important de cheltuieli, identificat ca Activiti i servicii neclasificate n alt parte, care variaz ntre 20% i 22% din totalul cheltuielilor. Acest lucru se datoreaz n principal faptului c aici sunt incluse transferurile fiscale de la bugetul de stat pentru UAT (a se vedea, de asemenea, PI-2). Tabelul 5: Repartizarea funcional a cheltuielilor bugetare pentru 2008, 2009 i 2010
Grupele de clasificare funcional 2008 % din total 1,017.4 6.8 01 Servicii publice generale 267.4 1.8 02 Activitatea extern 279.4 1.9 03 Aprarea naional 293.2 2.0 04 Sistemul judiciar 984.9 6.6 05 Ordinea public i securitatea naional 1,580.8 10.6 06 nvmnt 393.6 2.6 07 Cercetri tiinifice i inovaii 250.6 1.7 08 Cultura, sportul i tineretul 2,083.3 14.0 09 Asistena medical: 1,963.1 13.2 10 Asisten i suport social Agricultur, silvicultur, piscicultur i 776.3 5.2 11 resursele acvatice 110.1 0.7 12 Protecia mediului, hidrometeorologie 25.3 0.2 13 Industrie i construcii Transport, gospodrirea drumurilor, 661.0 4.4 14 comunicaii i informatic Servicii comunale i meninerea fondului 258.6 1.7 15 locativ 172.0 1.2 16 Complexul energetic i combustibilul 652.7 4.4 17 Serviciul datoriei publice 49.1 0.3 18 Fondul de rezerv 162.6 1.1 19 Alte servicii legate de activiti economice 2,966.0 19.9 20 Activiti i servicii neclasificate economic -66.0 -0.4 23 Creditarea net 14,881.4 100.0 Total Sursa: Legile privind bugetul de stat pe anii 2008, 2009 i 2010
9
2009
1,188.2 261.9 276.7 324.3 1,365.6 1,875.3 511.0 299.6 2,676.5 2,283.8 866.4 109.5 28.1 959.9 417.7 74.9 782.5 60.1 151.9 3,854.2 -59.5 18,308.6
% din total
6.5 1.4 1.5 1.8 7.5 10.2 2.8 1.6 14.6 12.5 4.7 0.6 0.2 5.2 2.3 0.4 4.3 0.3 0.8 21.1 -0.3 100.0
2010
1,030.9 216.6 226.9 318.9 1,033.4 1,898.1 341.7 217.9 2,486.4 3,517.5 773.2 201.0 18.4 1,227.5 281.3 136.9 791.3 53.6 332.7 4,434.1 -83.8 19,454.5
% din total
5.3 1.1 1.2 1.6 5.3 9.8 1.8 1.1 12.8 18.1 4.0 1.0 0.1 6.3 1.4 0.7 4.1 0.3 1.7 22.8 -0.4 100.0
8 9
Creditarea net a reprezentat -0.3%. Reinei c acest tabel se refer la clasificarea funcional a bugetului de stat aa cum este aprobat, fr gruparea anumitor elemente, aa cum se procedeaz pentru analiza CPRF n PI-1 i PI-2, i fr cheltuielile BASS i FAOAM.
10
Tabelul de mai jos descrie repartizarea funcional a cheltuielilor bugetului de stat pentru anii analizai de aceast evaluare a CPRF. Seciunea care urmeaz prezint principalele date fiscale i bugetare pentru perioada analizat n CPRF 2011. Tabelul 6 preia cifrele prezentate n raportul de ar al FMI din iulie 2011 i prezint cteva elemente importante. Tabelul 6: Bugetul general de stat, 2007-2010
2007 milioane % din lei PIB Total venituri i granturi Venituri (fr granturi) Venituri fiscale Impozit pe profit Impozit pe venit TVA Accize Taxe pe comerul exterior Altele Contribuii la asigurri sociale Contribuii la fondul de sntate Venituri nefiscale Venituri din fonduri speciale Granturi Suport bugetar Proiecte Total cheltuieli Cheltuieli curente Salarii Bunuri i servicii Pli de dobnzi Transferuri Altele Creditarea net Cheltuieli de investiie Soldul total (mijloace bneti) 22,292 19,798 18,171 1,388 1,329 7,587 1,392 900 368 4,366 841 1,628 1,524 970 5 965 22,416 18,467 4,876 4,872 619 8,191 0 -83 4,031 -124 41.8 37.1 34.1 2.6 2.5 14.2 2.6 1.7 0.7 8.2 1.6 3.1 2.9 1.8 0.0 1.8 42.0 34.6 9.1 9.0 1.2 15.4 0.0 -0.2 7.6 -0.2 2008 milioane % din lei PIB 25,517 24,449 21,030 718 1,480 9,097 1,574 1,150 424 5,430 1,157 1,575 1,844 1,068 716 352 26,147 21,693 5,730 5,838 733 8,875 517 36 4,419 -630 40.6 38.9 33.4 1.1 2.4 14.5 2.5 1.8 0.7 8.6 1.8 2.5 2.9 1.7 1.1 0.6 41.6 34.5 9.1 9.3 1.2 14.1 0.8 0.1 7.0 -1.0 2009 milioane % din lei PIB 23,506 22,218 19,325 443 1,465 7,596 1,540 905 414 5,587 1,377 1,035 1,858 1,288 804 334 27,343 24,367 7,000 6,067 843 10,156 302 -28 3,004 -3,837 38.9 36.8 32.0 0.7 2.4 12.6 2.5 1.5 0.7 9.2 2.3 1.7 3.1 2.1 1.3 0.6 45.2 40.3 11.6 10.0 1.4 16.8 0.5 0.0 5.0 -6.3 2.9 3.4 2010 milioane % din lei PIB 27,540 25,540 22,261 484 1,545 9,146 2,074 1,080 459 5,985 1,487 1,697 1,583 2,000 1,416 584 29,326 25,986 7,317 6,735 558 11,082 295 -90 3,431 -1,786 -274 2,060 38.3 35.5 31.0 0.7 2.1 12.7 2.9 1.5 0.6 8.3 2.1 2.4 2.2 2.8 2.0 0.8 40.8 36.2 10.2 9.4 0.8 15.4 0.4 -0.1 4.8 -2.5 -0.6 -2.9
Finanare intern -32 0.0 596 -0.9 1,607 Finanare extern 156 0.3 34 -0.1 2,230 Sursa: FMI - Rapoartele de ar nr. 08/320, septembrie 2008 i 11/200, iulie 2011.
Republica Moldova a fost destul de prudent n politica sa fiscal, fapt reflectat i n aceast evaluare a CPRF din 2011 (a se vedea PI 1 - 3). Au existat temeri cu privire la dimensiunea relativ a sectorului educaiei i necesitatea de a mbunti i a raionaliza cheltuielile publice generale, dar, pe ansamblu, Moldova a evitat excesele i a reuit s rmn pe o traiectorie sustenabil din punct de vedere fiscal. Perioada examinat de CPRF din 2011 a fost marcat de criza economic mondial, care a ntrerupt de mai muli ani consecutivi de cretere economic ridicat (vezi pct. 2.1) i a avut impact asupra finanelor publice. n 2008, stimulat de o rat ridicat de cretere economic, colectarea veniturilor a fost foarte bun, fapt care a ncurajat Guvernul s creasc cheltuielile globale. Deficitul fiscal global a crescut la 1% din PIB, comparativ cu un excedent de 0,3% n 2007 i 0,3% n 2006. Creterea de baz a fost de natur tranzitorie, implicnd cheltuieli curente obligatorii, legate n mare parte de achiziiile de bunuri i servicii. Salariile din sectorul public au rmas, n linii mari, la nivelul a nului 2007. Guvernul a avut prudena s nu majoreze cheltuielile ntr-un mod care ar constitui o expansiune nesustenabil fiscal. Aceast practic prudent din trecut s-ar putea dovedi un element important n gestionarea eficient a impactului fiscal al crizei economice globale din 2009.
11
Criza economic global a afectat situaia fiscal din Moldova pe parcursul anului 2009, dar Guvernul a fost capabil s combine aciunile de ajustare fiscal, fr reducerea cheltuielilor de investiii i a cheltuielilor sociale de baz. Obiectivul pentru anul 2009 privind veniturile a fost ratat cu mai mult de 20%, dar cheltuielile au fost reduse cu mai puin de 10%, odat cu creterea salariilor din sectorul public, a pensiilor i transferurilor de asisten social pentru a proteja cele mai srace pturi ale societii. Dei o mare parte a creterii cheltuielilor poate fi datorat anului pre -electoral 2009, nu exist nici o ndoial c ea a adugat un element contra-ciclic la contracia brusc a PIB-ului cu 6% din 2009. Sursele interne de finanare a bugetului s-au redus, fapt care a dus la o acumulare a restanelor de cheltuieli n cursul anului, necesitnd o mobilizare urgent a resurselor din surse externe, inclusiv asisten extraordinar din partea UE (programul de asisten macro-financiar) i FMI (facilitatea extins de credit/Acordul Stand-by). Deficitul fiscal pentru 2009 a ajuns la -6,4% din PIB. La sfritul anului 2009, Guvernul a adoptat un plan de consolidare fiscal mpreun cu FMI i s -a axat pe raionalizarea salariilor i cheltuielilor pentru bunuri i servicii, precum i pe mbuntirea direcionrii sistemelor de asisten social. Redresarea economic a avut un impact pozitiv imediat asupra colectrii veniturilor deja la sfritul anului 2009. n 2010, nivelul de colectare a veniturilor a fost mai mare dect se preconizase, dar nu a dus la creterea proporional a cheltuielilor generale, chiar dac transferurile sociale au crescut cu 50%. Guvernul a decis s utilizeze venituri suplimentare pentru a lichida restanele acumulate pe parcursul anului 2009. Ca urmare, deficitul fiscal s-a redus la 2,5% din PIB. Trebuie menionat faptul c pn n anul 2008 bugetul general a nregistrat un surplus de venituri (adic un sold pozitiv de venituri, cu excepia subveniilor i a cheltuielilor curente). Acest lucru nseamn c Guvernul a fost n msur s utilizeze granturi externe (inclusiv suport bugetar) pentru finanarea bugetului de capital n scopul promovrii creterii i dezvoltrii economice. Impactul fis cal al crizei economice din 2009 i deficitul veniturilor fiscale a creat un deficit de venituri de 2 miliarde lei n 2009 (sau 3,2% din PIB). Redresarea economiei i colectrii impozitelor a mbuntit situaia, deficitul de venituri fiind de 0,4 miliard e lei n 2010 (0,4% din PIB). n materie de asisten pentru dezvoltare finanat de donatori, aceasta nseamn c granturile externe i suportul bugetar direct au devenit din ce n ce mai importante pentru managementul fiscal n timpul crizei i n anii de dup ea. Atunci cnd granturile externe sunt planificate pentru a finana o parte din cheltuielile curente i obligatorii ale Guvernului, previzibilitatea granturilor de suport bugetar poate avea o importan esenial. Cu regret, aa cum poate fi observat din evaluarea indicatorului de performan D-1, previzibilitatea suportului bugetar a fost foarte redus n Republica Moldova. n prima jumtate a anului 2011 consolidarea fiscal a continuat i performana veniturilor a rmas solid. Se estimeaz c nivelul de colectare a veniturilor fiscale de ctre Guvern va fi aproape acelai ca n 2010 (37,8% din PIB), n timp ce cheltuielile totale vor fi puin mai mici (39, 7% din PIB, comparativ cu 40,8% n 2010). Aceast situaie va reduce deficitul fiscal la 1,9% n 2011, de la 2,5% din PIB n 2010. Conform raportului anual al Direciei generale datorii publice a MF, datoria public i garantat public a crescut de la 14,1 miliarde lei (22,4% din PIB) n 2008 la 17,6 miliarde lei n 2009 (29,1% din PIB) i la 22,9 miliarde lei n 2010 (31,9% din PIB). Din aceasta, datoria adm inistraiei publice a fost de 11,7 miliarde lei n 2008 (18,7% din PIB), 14,7 miliarde lei n 2009 (24,4% din PIB) i 18,9 miliarde lei n 2010 (26,4% din PIB). Gestionarea datoriei publice externe a Republicii Moldova a fost remarcabil n ultimii patru ani, incluznd anul de criz 2009, dup cum se poate observa n Diagrama 6. Aceasta a fost de 15,8% din PIB n 2008 i a crescut la doar 19,5% din PIB n 2009 i 22,8% n 2010. Se estim eaz c ea va constitui 17,9% n 2011. Spre deosebire de alte ri ex-sovietice, datoria public extern a Moldovei nu a crescut brusc ca urmare a crizei economice. Datoria public extern a Republicii Moldova este n prezent una din cele mai mici dintre toate rile aflate n regiune i a fost stabil n ultimii 6 ani, dup cum se poate observa n diagrama 6.
10
10
http://www.mf.gov.md/ro/publicdebt/debt/reports/
12
Diagrama 6: Republica Moldova i unele din rile ex-sovietice: datoria public extern (% din PIB)
Sursa: Rapoarte de ar pentru rile respective, FMI, 2006 - 2011.
n concluzie, diagrama 7 ofer o prezentare general a tendinelor macroeconomice i fiscale n perioada 2004-2011 i descrie gestionarea bugetar i fiscal, alturi de contextul m ai larg al performanei economice din Republica Moldova. Diagrama 7: Principalele tendine macroeconomice i fiscale, 2004-2011
Sursa: Rapoarte de ar, FMI, 2006 - 2011.
13
3 Evaluarea sistemelor, proceselor i instituiilor de MFP

3.1 Credibilitatea bugetului
PI-1. Total cheltuieli real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat

Dimensiunea Diferena dintre cheltuielile primare reale i cheltuielile primare din bugetul iniial aprobat (adic, cu excepia comisioanelor serviciului datoriei, dar i cu excepia cheltuielilor de proiect finanate din surse externe). Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime n nu mai mult de un an din ultimii trei ani, cheltuielile real efectuate au deviat fa de cheltuielile planificate n buget n sum mai mare dect echivalentul a 10% din cheltuielile bugetate. B B
Analiza cuprinde bugetul autoritilor centrale ale Republicii Moldova , care include date referitoare la totalul alocrii i cheltuielile efective ale celor trei componente princip ale: Bugetul de stat, fr plata serviciului datoriei i cheltuielile de proiect finanate de donatori; BASS - Bugetul asigurrilor sociale de stat, cu excepia transferurilor de la bugetul de stat, i; FAOAM - Fondurile Asigurrilor Obligatorii de Asisten Medical, cu excepia transferurilor de la bugetul de stat.
11
Tabelul de mai jos prezint totalul cheltuielilor real efectuate n comparaie cu alocrile iniiale pentru anii 2008, 2009 i 2010. Tabelul 7: Cheltuielile bugetului autoritilor centrale real efectuate n comparaie cu alocarea iniial (n milioane lei) Anul 2008 2009 2010 Alocarea iniial de la buget 19,572.0 24,295.7 24,496.4 Cheltuieli efective 21,505.3 22,840.0 24,877.6 Abatere (+/-) 1,933.0 -1,455.7 381.2 Abatere (%) 9.9 6.0 1.6
Sursa: Legile bugetelor pe anii 2008, 2009 i 2010; Legile privind BASS i FAOAM pe 2008, 2009 i 2010; rapoarte de execuie a bugetului pe 2008, 2009 i 2010.
Datele relev cheltuieli mai mari dect cele planificate n 2008 i 2010. Acest lucru s -a datorat creterii economice mai mari dect cea prevzut din 2008 i redresrii economice mai rapide dect se atepta din 2010. n cei doi ani s-a nregistrat un nivel de colectare a veniturilor mai mare dect cel planificat. n 2009, cheltuielile mai mici dect cele planificate s-au datorat, ntr-adevr, impactului negativ al crizei economice asupra economiei Moldovei, ceea ce a dus la un nivel de colectare a veniturilor mai redus dect cel planificat (vezi PI-3). Cheltuielile suplimentare din 2008 au fost alocate unor anumite sectoare (a se vedea PI-2) bazate, probabil, pe prioriti de politici. Sectoarele care au obinut cele mai multe alocri suplimentare au fost agricultura (cretere de 57,4%) i transporturile (cretere de 78,8%), n timp ce cheltuielile efective din sectorul sntii au fost nesemnificativ mai mici dect se prevzuse, adic cu 0,5%. Legea Bugetului de Stat a fost modificat de dou ori n timpul anului, la 3 iulie i 19 decembrie 2008, fapt care a autorizat creterea alocrilor n sectoarele menionate mai sus. Existena unui amendament de buget la sfritul anului fiscal, cu alocri suplimentare efectuate post factum, sugereaz c au fost efectuate cheltuieli efective sectoriale peste alocrile iniiale i au fost necesare revizuiri ale planificrii, pentru a
11
NB: n Republica Moldova, bugetul guvernului central, n termenii GFS este Bugetul Public Naional care, conform Legii nr. 847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar, const din bugetul de stat, Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat (BASS), Fondurile Asigurrilor Obligatorii de Asisten Medical (FAOAM) i bugetele unitilor administrativ teritoriale (UAT), care, la rndul lor, const din bugetele UAT de nivel 2 (raioanele, Municipiul Chiinu i Regiu nea Autonom Gguzia) i de nivel 1 (primrie, adic orae i sate).
14
obine autoritatea legal nainte de ncheierea anului fiscal. n 2009, toate sectoarele, cu excepia agriculturii, au trebuit s se stabileasc cheltuieli mai mici dect cele planificate. Legea Bugetului de Stat a fost modificat de trei ori n timpul anului, iar Legea BASS tot de trei ori. Cea mai important revizuire a fost fcut la sfritul anului fiscal, pe 3 decembrie 2009, autoriznd retrageri necesare pe seama unui nivel al colectrii veniturilor mai redus dect cel planificat. n 2010, cheltuielile n exces au fost doar de 1,6% fa de bugetul iniial aprobat. Ca i n cazul anului 2008, principalul beneficiar al alocrii cheltuielilor suplimentare a fost agricultura (cretere de 18,9% a cheltuielilor). Legea Bugetului de Stat a fost modificat de trei ori n timpul anului, la 30 iunie, 15 iulie i 1 octombrie. Revizuirile de la 15 iulie i 1 octombrie au avut ca obiect modificri ale redactrii legii i schimbri minore n cheltuielile aparatului central al Preedintelui. Principalul amendament reflect creterea nivelului de colectare a veniturilor, alocarea bugetar fiind introdus pe 30 iunie. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 n medie, devierea cheltuielilor agregate este mai mic n perioada analizat d ect n perioada examinat de evaluarea CPRF din 2008. Aceasta mbuntire poate fi atribuit angajamentului Guvernului fa de un proces de consolidare fiscal. Supra -performana colectrii veniturilor din anul 2008 nu a dus la o cretere proporional a cheltuielilor i, ca urmare, deficitul fiscal general din 2008 12 a fost limitat la 630 milioane lei, sau la doar 1% din PIB . n plus, din 2008, Trezoreria a introdus soldul zero pentru unitile de cheltuieli, care a limitat n continuare tendina spre cheltuieli pentru urmtorii trei ani. Aceasta a reprezentat o parte dintr -o aciune general de introducere a Contului Unic Trezorerial, care urmrea s includ toate fondurile publice de la 1 ianuarie 2008. Planificarea bugetar total din ultimii trei ani a fost mai realist dect n trecut. Veniturile i cheltuielile peste i/sau sub estimri au fost reduse la minimum. Aceast tendin este coroborat cu 14 faptul c devierile dintre alocrile din legile bugetului de stat din 2008, 2009 i 2011 i plafoanele iniiale de cheltuieli definite n CCTM respective au fost considerabil mai mici dect n trecut (vezi PI12). Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii deosebite n 2011.
13
PI-2. Structura cheltuielilor real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat

Dimensiunea (i) Gradul de variaie a componenei cheltuielilor pe parcursul ultimilor trei ani, excluznd elementele neprevzute (ii) Valoarea medie a cheltuielilor atribuite efectiv situaiilor neprevzute n ultimii trei ani Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime n nici unul din ultimii trei ani, variaia componen ei cheltuielilor nu a depit 10 puncte procentuale. Valoarea cheltuielilor atribuite efectiv situaiilor neprevzute a fost n medie mai mica de 3% fa de bugetul initial. B+ B
(i) Gradul de variaie a componenei cheltuielilor pe parcursul ultimilor trei ani, excluznd elementele neprevzute. Analiza este realizat pe baza defalcrii cheltuielilor bugetare ale guvernului central n funcie de sectorul (grupa general) din clasificarea funcional. Clasificarea funcional a Republicii Moldova are 21 de grupe generale. Analiza noastr ncorporeaz funciile 18 -Reconstituirea Fondului de
12 13
Raport de ar al FMI 11/200 din iulie 2011. n conformitate cu acest proces, soldurile de numerar de la sfritul zilei din conturile unitilor de consum sunt trecute n CUT, iar Trezoreria poate impune o limit de plat n numerar (pentru o unitate de consum dat) privind un anumit cont de tranzacie, care s permit monitorizarea adecvat. Aceasta nseamn c dispoziiile de plat transmise de unitile de consum vor fi acceptate pn la o anumit limit stabilit de Trezorerie. 14 Dei CCTM 2010-2012 nu a fost aprobat n mod oficial, procesul s-a desfurat ntr-o manier ordonat i CCTM a fost complet elaborat.
15
rezerv i 23-Creditare net n cadrul funciei 20-Activiti i servicii care nu sunt atribuite altor grupe principale, notat prescurtat Alte cheltuieli. Aceasta se face i pentru a asigura coerena cu 16 evaluarea din 2008 . Tabelul 8: Cheltuielile bugetului de stat, defalcate n funcie de clasificarea funcional, ef ectuate n comparaie cu alocrile iniiale (n milioane lei) Grupa funcional/general Servicii publice generale Activitatea extern Aprarea naional Sistemul judiciar Ordinea public i securitatea naional nvmnt Cercetri tiinifice i inovaii Cultura, sportul i tineretul Ocrotirea sntii Asigurarea i asistena social Agricultur, silvicultur, piscicultur i resursele acvatice 12 Protecia mediului, hidrometeorologie 13 Industrie i construcii 14 Transport, gospodrirea drumurilor, comunicaii i informatic 15 Servicii comunale i meninerea fondului locativ 16 Complexul energetic i combustibilul 19 Alte activiti economice 20 Alte cheltuieli Total cheltuieli Combaterea calamitilor naturale Cheltuielile totale cu cheltuielile neprevzute 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 2008 Bugetul 872.7 267.4 279.4 291.6 984.9 1,489.6 393.6 247.6 3,133.3 7,277.8 573.4 89.5 25.3 487.8 145.2 10.4 92,9 2909,6 19,572.0 0.0 19,572.0 Efectiv 912.6 271.0 375.7 278.0 1,176.7 1,709.5 394.8 327.8 3,118.8 7,352.1 902.3 82.7 17.9 872.0 34.6 119.0 140,4 3419,0 21,505.3 0.0 21,505.3 2009 Bugetul 1,102.9 260.6 276.7 323.2 1,365.6 1,818.8 511 299.7 4092.1 8,762.7 696.6 98.3 28.1 531.9 227.1 6.2 91,3 3802,9 24,295.7 0.0 24,295.7 Efectiv 930.4 200.7 242.4 306.5 1,280.3 1,712.5 353.8 287.6 3,630.6 8,678.4 853.2 149.6 21.2 367.8 18.0 20.1 77,5 3709,4 22,840.0 0.0 22,840.0 2010 Bugetul 851.7 216.6 226.7 318.9 1,031.9 1,874.0 341.7 217.9 3,796.2 9,477.5 545.9 191.8 18.4 743.5 19.6 2.7 78,2 4349,6 24,302.8 193.6 24,496.4 Efectiv 834.9 211 228.3 338.2 1,044.3 1950.0 357.1 231.9 3,783.4 9,790.3 649.2 173.4 18.2 706.5 5.6 0.1 73,3 4291,9 24,687.6 190.0 24,877.6
15
Ca i n cazul PI-1, tabelul de mai sus prezint cheltuielile bugetate i efective ale bugetului de stat, fr plata serviciului datoriei i cheltuielile de proiect finanate de donatori, precum i ale bugetelor BASS i FAOAM, excluznd transferurile de la bugetul de stat. Cheltuielile nete ale BASS sunt contabilizate n grupa 10-Asigurarea i asistena social, iar cheltuielile nete ale FAOAM se reflect n grupa 09-Ocrotirea sntii. Tabelul 9: Variaia absolut a componenei cheltuielilor pe parcursul ultimilor trei ani, excluznd elementele neprevzute Anul 2008 2009 2010 Variaia cheltuielilor totale (%) 11.4 7.8 3.0 Variaia componenei cheltuielilor, PI-2 (%) 11.8 7.5 2.7
Tabelul de mai sus arat c variana absolut a cheltuielilor (suma devierii absolute, n comparaie cu
15 16
NB: grupele 21 i 22 nu exist n clasificarea funcional. A se vedea PI-5 pentru mai multe detalii. Analiza variaiei componenei cheltuielilor a fost efectuat pe baza clasificrii funcionale a Republicii Moldova, pentru a asigura coerena cu evalurile anterioare CPRF. Totui, exist rezerve cu privire la valoarea analitic a comparaiilor fcute pe baza funciilor extinse. Exist opinii (cel puin ndrumrile emise de CPRF) c o analiz pe baza clasificrii organizator ice /administrative ar fi mult mai util n nelegerea naturii variaiei cheltuielilor de la bugetul planificat, deoarece aceasta ar reflecta gestionarea bugetului i ar permite o analiz pe baza centrelor de responsabilitate / cost ale bugetului.
16
alocrile bugetare iniiale ) a fost mai mare n 2008 i 2009 dect n 2010. n mod similar, variaia componenei cheltuielilor a depit n mod substanial devierea total a cheltuielilor primare n 2008 i 2009. Aceasta a fost, ns, mult mai redus n 2010, tot ca urmare a devierii foarte reduse a cheltuielilor totale efective fa de alocrile bugetare totale, precum i a devierilor absolute mai reduse din principalele sectoare (funcii) de cheltuieli. Variaia componenei cheltuielilor a fost atribuit n principal creterii cheltuielilor pentru agricultur din cursul anului i reducerii drastice a cheltuielilor de capital legate de transporturi, ca urmare a crizei economice. Diagrama de mai jos ilustreaz devierea absolut n funcie de grupa de clasificare funcional pentru cei trei ani analizai. Diagrama 8: Devierile absolute din grupele de clasificare funcional n 2008, 2009 i 2010.
17
*Grupa 16 este eliminat din diagram, din cauza ponderii foarte sczute n totalul cheltuielilor efective (0,5%) i
a devierii absolute extrem de mari (1044%) din 2008, cauzat de creterea brusc a cheltuielilor datorit creterii nsemnate a preurilor pentru energie termic din timpul anului. Sursa: Legile bugetelor pe anii 2008, 2009 i 2010; Legile privind BASS i FAOAM pe 2008, 2009 i 2010; rapoarte de execuie a bugetului pe 2008, 2009 i 2010.
(ii) Valoarea medie a cheltuielilor atribuite efectiv situaiilor neprevzute n ultimii trei ani Pn la bugetul de stat pentru anul 2010, sistemul de clasificare al Republicii Moldova nu prevedea un articol de cheltuieli separat pentru evenimente neprevzute. n 2008 i 2009 nu au existat cheltuieli care s poat fi clar identificate ca fonduri alocate pentru situaii neprevzute. n 2010, bugetul de stat a alocat fonduri n cadrul elementului de clasificare administrativ 207 pentru situaii de urgen, cum ar fi dezastrele naturale, aceste fonduri fiind folosite efectiv pentru atenuarea pagubelor provocate de inundaii. Ponderea acestui fond de intervenie a fost de doar 0,3% din cheltuielile totale planificate n 2010. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Variaia componenei cheltuielilor n toi cei trei ani analizai a fost substanial mai mare dect n 2005, 2006 i 2007, ani examinai de CPRF 2008. Acest lucru se datoreaz n principal creterii continue i importante a alocrilor pentru agricultur din timpul anului. i alte sectoare au cunoscut variaii considerabile, dar nu au evideniat tendine definitive de cretere. De exemplu, n 2008, cheltuielile pentru transporturi au crescut substanial n cursul anului, n timp ce n 2009 au sczut substanial. n
17
Aceasta este diferit fa de PI-1, care examineaz devierea negativ i/sau pozitiv a cheltuielilor reale fa de alocrile bugetare.
17
ciuda variaiilor crescute ale componenei cheltuielilor, Guvernul a fost n msur s menin limitele bugetare generale dificile i disciplina relativ din cadrul consolidrii fiscale, aa cum se arat n PI -1. Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii deosebite n 2011.
PI-3. Total venituri colectate n comparaie cu bugetul iniial aprobat.

Dimensiunea Venituri interne reale n comparaie cu veniturile interne din bugetul iniial aprobat. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Veniturile interne real colectate au fost ntre 94% i 112% din veniturile interne prognozate n cel puin doi ani din ultimii trei ani. B B
Veniturile totale atribuite la bugetul guvernului central, care se refer la urmtoarele surse de venituri: Veniturile bugetului de stat, cu excepia granturilor; Granturi; Veniturile BASS - Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat, cu excepia transferurilor de la bugetul de stat, i; Veniturile FAOAM - Fondurile Asigurrilor Obligatorii de Asisten Medical, cu excepia transferurilor de la bugetul de stat.
Tabelul de mai jos prezint totalul veniturilor interne real colectate n comparaie cu alocrile iniiale pentru anii 2008, 2009 i 2010. Analiza i evaluarea acestui indicator se efectueaz excluznd granturile. Tabelul 10: Veniturile real colectate ale bugetului guvernului central n comparaie cu prevederile iniiale (n milioane lei)
2008 Bugetul Real Deviere (%) Bugetul 2009 Real Deviere (%) 78.0 96.9 76.5 87.0 86.2 79.9 Bugetul 15,318.0 2,067.0 13,251.0 5,735.4 1,457.1 20,443.5 2010 Real 17,167.7 1,954.9 15,212.8 5,989.7 1,497.9 22,700.4 Deviere (%) 112.1 94.6 114.8 104.4 102.8 111.0
(1) Total bugetul de stat, inclusiv 14,658.0 15,977.5 109.0 17,734.9 13,833.0 granturi (2) Granturi 1,175.1 1,068.2 90.9 1,329.2 1,287.9 (3) Bugetul de stat, 13,482.9 14,909.3 110.6 16,405.7 12,545.1 fr granturi (1-2) (4) BASS 5,299.5 5,460.6 103.0 6,450.3 5,613.2 (5) FAOAM 1,169.1 1,211.1 103.6 1,650.7 1,422.1 (6) Total venituri 19,951.5 21,581.0 108.2 24,506.7 19,580.4 interne (3+4+5) Sursa: Legile bugetelor pe anii 2008, 2009 i 2010; Legile privind BASS rapoarte de execuie a bugetului pe 2008, 2009 i 2010.
i FAOAM pe 2008, 2009 i 2010;
Spre deosebire de perioada analizat n cadrul CPRF din 2008, n timpul creia colectarea veniturilor a respectat foarte mult alocarea, perioada analizat n CPRF 2011 a fost caracterizat de volatilitate. Aceasta este atribuit n mare msur impactului crizei economice asupra creterii economice. n anul 2008, supra-performana colectrii veniturilor a continuat, ca urmare a unei creteri a PIB-ului mai mare dect cea proiectat de 7,8%. n schimb, n 2009, contracia cu 6,0% a PIB-ului, comparativ cu o cretere de 7% prognozat n buget, a condus la o sub -performan dramatic a colectrii veniturilor. n 2010, redresarea economic a fost mai rapid dect se atepta i creterea real a PIB ului a fost de 6,9%, comparativ cu cea proiectat de 2,5%, rezultnd un nivel de colectare a veniturilor mai mare cu 11% dect cel planificat. Principala surs de venit n toi cei trei ani analizai a fost TVA-ul care, n medie, a reprezentat 60% din veniturile bugetului de stat (13% din PIB). n total, impozitele indirecte (TVA, accize i taxe de comer exterior) au reprezentat, n medie, 75% din veniturile bugetului de stat . Cu toate acestea, ratele accizelor au fost mai sczute dect n rile vecine i cele aflate la acelai nivel economic, TVAul rmnnd principala baz de impozitare. n 2008, impozitul pe profitul reinvestit pentru ntreprinderi a fost anulat, ca parte a unei politici de stimulare iniiat de Guvern. Exist planuri pentru reintroducerea acestuia ncepnd cu 2012, la o rat
18
de 12%, fiind de ateptat o cretere a veniturilor la buget de pn la 1,1% din PIB.
18
n 2008, toate sectoarele principale, cu mici excepii, au avut de ctigat de pe urma supra performanei colectrii veniturilor n ceea ce privete creterea cheltuielilor. ns n 2009, toate sectoarele principale, cu excepia agriculturii, au fost obligate s -i reduc cheltuielile. Acestea fiind spuse, sub-performana de aproape 20% n colectarea veniturilor a fost compensat de o reducere total de numai 6% a cheltuielilor, care a dus, inevitabil, la o cretere important a deficitului fiscal global, de la 1% din PIB (n 2008) la 6,3% din PIB. n 2010, dei nivelul colectrii veniturilor a fost depit cu 11%, creterea total a cheltuielilor n timpul anului a fost de 1,6%, dezvluind o politic fiscal mai prudent a Guvernului. Ca urmare, deficitul fiscal global a fost readus la 2,5% din P IB. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 n 2008 s-a utilizat metodologia veche pentru a evalua acest indicator. n cazul n care pentru anii analizai de CPRF 2008 s -ar aplica noua metodologie, scorul acordat ar fi C, din cauza supra performanei clare a alocrii veniturilor n 2005 i 2007. Prin urmare, scorul B din evaluarea CPRF 2011 constituie o mbuntire n performana general a politicii i administrrii veniturilor. Evoluii n 2011 Din 2012, Guvernul intenioneaz s iniieze o reform cuprinztoare a politicii fiscale, pentru a consolida bazele de venituri i a introduce un sistem de administrare fiscal mai eficient i favorabil afacerilor. Acest proces include reintroducerea impozitului pe profit pentru ntreprinderi, cu o rat sczut dar o baz de impozitare larg, creterea ratelor accizelor, pentru a le apropia de cele din rile vecine, precum i reforme n administraia fiscal.
PI-4. Soldul i monitorizarea restanelor la efectuarea plilor.

Dimensiunea (i) Suma restanelor la efectuarea plilor (ca procent din total cheltuieli efective pentru anul fiscal respectiv) i toate schimbrile recente ale sumei totale. (ii) Disponibilitatea datelor pentru monitorizarea sumei restanelor la efectuarea plilor. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Suma restanelor este mic (adic mai mic de 2% din total cheltuieli). A A
Informaii de ncredere i complete privind sumele restanelor sunt generate cu ajutorul procedurilor de rutin, cel puin la sfritul fiecrui an fiscal (i includ profilul vechimii restanelor).
(i) Suma restanelor la efectuarea plilor (ca procent din total cheltuieli efective pentru anul fiscal respectiv) i toate schimbrile recente ale sumei totale . Analiza se refer la suma restanelor de la sfritul fiecruia dintre anii examinai n cadrul CPRF din 2011: 2008, 2009 i 2010. Ordinul MF nr. 21 din 18 februarie 2005 constituie baza de reglementare pentru definirea restanelor. Definirea i contabilizarea restanelor n Republica Moldova respect, n mare msur, practicile acceptate pe plan internaional, conform crora o crean va fi considerat restan dac plata nu a fost efectuat n termen de 30 de zile de la primirea de ctre Guvern a facturii/creanei de la un furnizor. Analiza include numai restanele ctre furnizorii finali de bunuri i servicii i beneficiarii finali. Aceasta include restanele generate de ctre bugetul guvernului central, inclusiv BASS i FAOAM, definite ca restane externe. Restanele de la bugetul de stat ctre cele dou fonduri sunt excluse din calculul acestui indicator i sunt definite ca restane interne. Tabelul de mai jos prezint suma restanelor Bugetului de Stat, BASS i FAOAM: Tabelul 11: Suma restanelor n 2008, 2009 i 2010 (n mil. lei) Clasificarea restanelor Total cheltuieli ale bugetului de stat Transferuri ctre BASS i FAOAM 2008 14.998,0 2.379,8 2009 15.586,7 3.413,5 2010 17.233,3 4.352,9
18
FMI raport de ar 11/200 din iulie 2011.
19
Clasificarea restanelor Restane ctre BASS i FAOAM (interne) Alte restane (externe) Total cheltuieli ale BASS Restane ale BASS (externe) Total cheltuieli ale FAOAM Restane ale FAOAM (externe) 19 Total cheltuieli Total restane Restane/Total cheltuieli (%)
2008 3,3 43,8 6.315,1 35,9 2.572,0 17,3 21.505,3 97,0 0,4
2009 0,4 272,0 7.607,2 50,2 3.071,0 10,6 22.840,0 332,8 1,5
2010 1,4 137,4 8.629,3 65,4 3.367,8 0,0 24.877,6 202,8 0,8
n 2008 i 2010, restanele externe au fost de sub 1% din cheltuielile totale, n timp ce n 2009 au ajuns la 1,5%. Acest lucru se explic prin nivelul de colectare a veniturilor mult mai sczut dect cel planificat (vezi PI-3), care a dus la deficituri acute de numerar n timpul i la sfritul anului. n pofida dificultilor ntmpinate n atenuarea impactului crizei economice asupra administrrii fiscale, n nici unul dintre anii analizai restanele externe nu au trecut de 2% din totalul cheltuielilor. Nu a avut loc nici o acumulare de restane privind datoria public. Cu toate acestea, lipsa unui sistem dedicat de management a angajamentelor de cheltuieli presupune un control al cheltuielilor care se bazeaz pe sistemul existent de control al angajamentelor, pus n aplicare de ctre Trezorerie (vezi PI-16 i PI-20). Exist ntotdeauna riscul iminent al restanelor ascunse, care ar fi redus doar odat cu introducerea unui sistem complet de management a angajamentelor. (ii) Disponibilitatea datelor pentru monitorizarea sumei restanelor la efectuarea plilor. Informaiile privind suma restanelor sunt obinute din raportul de execuie a bugetului de stat. Forma i coninutul datelor sunt stabilite prin formularul 2.1 CNAS aprobat prin Ordinul MF nr. 97 din 28 noiembrie 2005 i formularul 2 CNAM aprobat prin Ordinul MF nr. 29 din 29 februarie 2008. Pentru perioada analizat de aceast evaluare CPRF, informaiile au fost incluse n: - Raportul privind execuia bugetului de stat pe anul 2008 - Formularul nr. 14, aprobat prin Ordinul MF nr. 15 din 13 februarie 2009; - Raportul privind execuia bugetului de stat pe anul 2009 - Formularul nr. 14, aprobat prin Ordinul MF nr. 24 din 16 februarie 2010; - Raportul privind execuia bugetului de stat pe anul 2010 - Formularul nr. 8, aprobat prin Ordinul MF nr. 16 din 11 februarie 2011. Informaiile privind execuia bugetului, inclusiv restanele, sunt publicate lunar pe site -ul MF . Rapoartele anuale sunt, de asemenea, disponibile att pe site-ul MF, ct i n Monitorul Oficial. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu au avut loc modificri substaniale ntre perioada analizat de CPRF 2008 i cea analizat de CPRF 2011, cu excepia unor mbuntiri minore n monitorizarea restanelor. Acestea sunt legate de modelele stabilite de Ministerul Finanelor n 2008 pentru raportarea restanelor FAOAM. Evoluii n 2011 Exist dovezi ale sporirii restanelor unor entiti publice, altele dect nivelurile administraiei publice centrale, care nu sunt cuprinse n acest indicator. Acest fapt a constituit un motiv de preocupare, evideniat n cadrul reuniunilor cu FMI. Principala surs a restanelor la nivelul administraiei publice locale este ntrzierea plilor pentru nclzire ctre ntreprinderea Municipal Termocom de ctre
20
19
NB: Restanele raportate sunt supraevaluate, din cauza modului de raportare a pasivelor n rapoartele anuale de execuie a bugetului de stat. Acest lucru se datoreaz faptului c o parte din ceea ce este atribuit ca restane include cheltuielile din luna decembrie pentru salarii, contribuii sociale i achiziii publice de bunuri i servicii ale BASS i FAOAM, care sunt de obicei pltite la mijlocul lunii ianuarie, dup nchiderea conturilor anului fiscal. Prin urmare, dei n mod oficial au fost nregistrate ca restane, sumele de 21,8 milioane lei n 2008, 15,8 milioane lei n 2009 i 5.1 milioane lei n 2010 au reprezentat pli ale BASS i FAOAM efectuate n termen de 30 de zile de la scaden. Aceste sume nu se consider restane i trebuie s se scad din cifra total a BASS i FAOAM raportat ca restane. 20 http://www.mf.gov.md/ro/raportinfo/budget/state/month/Cumulativ2010/
20
Primria Municipiului Chiinu, care se ridic la 0,1% din PIB. n 2010 i 2011, Guvernul i Municipiul Chiinu au ntreprins msuri pentru a minimiza riscul de generare a restanelor cvasi -fiscale n sectorul energetic. Aceste msuri au inclus semnarea unui memorandum de nelegere, care a instituit un mecanism de asigurare a efecturii la timp a plilor ntre toate prile implicate i de 21 eliminare a tuturor restanelor curente nainte de nceperea viitorului sezon de nclzire .
3.2
Transparen i complexitate
PI-5. Clasificarea bugetului

Dimensiunea Sistemul de clasificare utilizat pentru formularea, executarea i raportarea asupra bugetului guvernului central. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Formularea i executarea bugetului se bazeaz pe clasificarea administrativ, economic i funcional (utiliznd cel puin cele 10 funcii principale COFOG), utiliznd standardele GFS/COFOG sau un standard care poate produce documentaie uniform conform acelor standarde. B B
Clasificarea bugetar este prevzut n articolul 7 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (LSBPB - nr. 847-XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare), avnd urmtoarele categorii: Clasificarea funcional - aceasta include 21 de grupe la nivelul 1 i 117 grupe la nivelul 2. Dei clasificarea funcional nu este ntru totul conform cu COFOG, este consistent cu COFOG i un tabel de conversie ntre clasificarea existent i COFOG este produs regulat pentru raportarea ctre FMI. Evaluatorii au avut oportunitatea de a verifica c acest tabel de conversie a fost utilizat n toi cei trei ani supui evalurii n cadrul exerciiului CPRF din 2011 prin examinarea comunicrii formale dintre MF i FMI. Clasificarea existent ntr-adevr cuprinde cel puin 10 funcii COFOG i ofer un cadru analitic rezonabil de alocare a resurselor pe sectoare. Clasificarea organizaional - aceasta urmeaz structura administrativ predominant a bugetului n ceea ce privete instituiile, ageniile i ntreprinderile. Clasificarea economic - aceasta se bazeaz n prezent pe GFS 1986. Clasificarea veniturilor - aceasta se bazeaz pe legislaia i reglementrile care determin sursele specifice de venituri. Detaliile efective ale celor patru clasificri sunt specificate n Ordinul MF nr. 91 din 20 octombrie 2008 privind clasificarea bugetar (cu modificrile ulterioare). Ordinul mai include i o clasificare a programelor (cu 19 programe i 85 de sub-programe), care acoper sectoarele pilot testate pentru o posibil viitoare aplicare a unei forme de buget pe programe. n ceea ce privete clasificarea organizaional, se observ c unitile subordonate unui anumit 22 minister sunt, de regul, ncorporate n bugetele ministerelor. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu exist diferene majore ntre perioada analizat de CPRF 2008 i cea analizat de CPRF 2011. Diferena de scor reflect o reetalonare a scorului n evaluarea din 2008, n scopul de a reflecta mai bine faptul c sistemul tradiional a inclus ntr-adevr elementele de baz ale unei clasificri administrative, economice i funcionale impuse de criteriul relevant al CPRF. Totui, MF a efectuat deja un volum mare de munc din 2008, fiind ajutat de Proiectul MFP condus de Banca Mondial. Aceast munc a culminat cu elaborarea unui nou sistem de clasificare bugetar i a planului de conturi unic/unificat pentru sectorul public, bazat pe GFS 2001. Clasificarea economic i cea funcional au fost testate n perioada 2009-2010 i un nou ordin al ministrului a decis implementarea lor din 2013 - a se vedea mai jos. Noul sistem presupune c clasificarea economic va nregistra toate fluxurile i tranzaciile de venituri, cheltuieli, active i pasive n cadrul analitic al GFS 2001. Astfel, MF va fi n msur s ofere informaii
21 22
FMI - Raport de ar N 11/200, iulie 2011. De exemplu, instituiile de ngrijire rezidenial cunoscute sub numele de internate, n cazul Ministerului Muncii, Protecie i Sociale i Familiei.
21
fiscale fiabile, aplicnd contabilitatea de cas (sistemul va gzdui i informaii n baza metodei de angajamente) pentru administraia public, n conformitate cu standardele internaionale. Clasificarea funcional va rmne o dimensiune independent a clasificrii bugetare, fiind dezvoltat n conformitate cu cadrul COFOG. Nivelurile doi i trei sunt legate de programe i sub-programe (activiti). Evoluii n 2011 MF a finalizat i aprobat recent (Ordinul nr. 32 din 30 martie 2011) o nou clasificare bugetar i orientri metodologice. Atunci cnd va fi implementat, noul sistem de clasificare bugetar va incl ude urmtoarele: Clasificarea organizaional - urmnd structura administrativ a Guvernului; Clasificarea funcional - 10 grupe de niveluri 1 i 2, conforme cu COFOG; Clasificarea economic - bazat pe GFS 2001; Clasificarea programelor - cu 47 de programe, 202 sub-programe i 426 de activiti; Clasificarea surselor bugetare.
Noul sistem depinde foarte mult de implementarea Sistemului Informaional de Management Financiar, care este n prezent n curs de elaborare. Echipa CPRF a fost informat pe parcursul evalurii c SIMF i planul de conturi unificat urmau s fie introduse n anul fiscal 2013. Cu toate acestea, se remarc faptul c existau preocupri (inclusiv cele exprimate de recentul Aide Memoire al FMI/Centrul de Excelen n Finane (CEF) n ianuarie 2011) c posibilele ntrzieri n implement area SIMF pot afecta gestiunea financiar. ntr-adevr, echipa de evaluare a fost informat n etapa final a acestei evaluri a CPRF c noul sistem nu va fi lansat la data planificat. Exist multiple dovezi din ntreaga lume cu privire la ntrzieri prelungite i alte disfuncii ale SIMF care ar trebui s fie luate n considerare. Prin urmare, ar trebui pregtit un plan de intervenie, avnd n ve dere ntrzierile. Reprezentanii MF au exprimat opinii similare, dar la etapa evalurii nu exista nici o discuie despre planificarea de urgen.
PI-6. Complexitatea informaiei incluse n documentaia bugetar.

Dimensiunea Ponderea celor nou informaii de baz n cel mai recent document bugetar emis de ctre guvernul central. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Documentaia bugetar recent ndeplinete 8 din cele 9 criterii de informaie.
Principalul document al bugetului anual prezentat Parlamentului i adoptat de acesta este bugetul de stat (procesele de pregtire, lectur i alocare sunt descrise n PI -11 i PI-27). Bugetul Republicii Moldova este unitar, cu aspecte legate de delegare i deconcentrare. Bugetul 23 Public Naional const din bugetul de stat, Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat (BASS), Fondurile Asigurrilor Obligatorii de Asisten Medical (FAOAM) i bugetele unitilor administrativ -teritoriale (UAT), care, la rndul lor, const din bugetele UAT de nivel 2 (raioanele, Municipiul Chiinu i Regiunea Autonom Gguzia) i de nivel 1 (primrie, adic orae i sate). Scopul, procesul i coninutul bugetului anual (precum i ale CCTM) sunt descrise n articolele 1 4-24 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847 -XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare). n conformitate cu articolul 24, proiectul de buget trebuie s cuprind anexele care includ veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor, precum i date suplimentare solicitate de legea bugetului anual. n plus, o not explicativ trebuie s includ previziunile veniturilor i cheltuielilor, precum i estimri bazate pe strategia de dezvoltare economic i social, politi cile bugetare i fiscale, strategiile datoriei de stat, strategiile de sprijin financiar i strategia relaiei dintre bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale (UAT). Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) al Guvernului, cu un orizont de trei ani, este prezentat pentru informare n faa Parlamentului. CCTM este o estimare a resurselor totale disponibile sectoarelor i UAT, pe baza estimrilor de cost prezentate de ministerele de ramur, agenii i autoriti locale, echilibrate fa de parametrii macroeconomici i previziunile fiscale dominante.
23
Acesta corespunde n linii mari definiiei GFS a bugetului general al guvernului.
22
CCTM iniiaz procesul bugetar anual i ofer constrngerea bugetar dificil pentru fiecare instituie bugetar. Informaiile incluse n bugetul de stat i CCTM sunt descrise mai jos. Elemente 1. Presupuneri macro-economice, inclusiv cel puin estimrile creterii generale, inflaiei i ratei de schimb. 2. Deficitul fiscal, definit conform GFS sau altui standard internaional recunoscut. 3. Finanarea deficitului, cu descrierea componenei presupuse. 4. Suma datoriilor, inclusiv detalii cel puin pentru nceputul anului curent. 5. Activele financiare, inclusiv detalii cel puin pentru nceputul anului curent. 6. Bugetul efectiv al anului precedent, prezentat n acelai format ca i propunerea de buget. 7. Bugetul anului curent (fie bugetul revizuit sau rezultatele estimate), prezentat n acelai format ca i propunerea de buget. 8. Informaii sumarizate att pentru venituri, ct i pentru cheltuieli, conform principalelor capitole ale clasificrii utilizate (ref. PI -5), inclusiv date pentru anul curent i cel precedent. 9. Explicaii ale implicaiilor asupra bugetului ale noilor iniiative de politici, cu estimri ale impactului asupra bugetului a tuturor schimbrilor majore ale politicii n domeniul veniturilor i/sau schimbrilor majore n programele de cheltuieli. Bugetul de stat Da Da Da Da Parial Da Da Da CCTM Da Da Da Da Nu Da Da Da
Da
Da
Dup cum arat tabelul, proiectul bugetului de stat include opt din cele nou criterii c erute de cadrul de evaluare. Informaiile privind activele financiare nu par s fie la dispoziia Parlamentului la momentul revizuirii proiectului de buget (i nici printr -un alt raport regulat i oficial). Conform MF, activele financiare sunt incluse n rapoartele de execuie a bugetului, dar exist o ntrebare deschis privind ceea ce se nelege cu adevrat prin activ financiar n contextul Republicii Moldova. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu s-a produs nici o schimbare major de la evaluarea CPRF din 2008. Evoluii n 2011 Conform MF, noul SIMF (sprijinit de Proiectul MFP condus de Banca Mondial i aflat n derulare), intenioneaz s includ un modul care va permite pregtirea de rapoarte privind activele financiare.
PI-7. Nivelul operaiunilor guvernamentale neraportate.

Dimensiunea (i) Nivelul cheltuielilor extrabugetare (altele dect proiectele finanate de donatori), care nu sunt raportate, adic nu sunt incluse n rapoartele fiscale. (ii) Informaia cu privire la venituri/cheltuieli asupra proiectelor finanate de donatori care este inclus n rapoartele fiscale. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Nivelul cheltuielilor extrabugetare neraportate (altele dect proiectele finanate de donatori) este nesemnificativ (mai puin de 1% din total cheltuieli). Informaia complet asupra veniturilor/cheltuielilor este inclus n rapoartele fiscale pentru 90% (dup valoare) din proiectele finanate de donatori, cu excepia contribuiilor n natur SAU a cheltuielilor pentru proiecte finanate de donatori care sunt nesemnificative (sub 1% din totalul cheltuielilor). A A
(i) Nivelul cheltuielilor extrabugetare (altele dect proiectele finanate d e donatori), care nu sunt raportate, adic nu sunt incluse n rapoartele fiscale.
23
Bugetul anual de stat, rapoartele de execuie bugetar din cursul anului i rapoartele anuale de execuie a bugetului (privind bugetul de stat, BASS, FAOAM i Bugetul Public Naional) acoper toate activitile (venituri i cheltuieli) a ceea ce ar fi definit, n linii mari, ca administraie public n termenii GFS. Aadar, nu exist cheltuieli extrabugetare neraportate. Este de reinut c Legea privind sistemul bugetar i pr ocesul bugetar (nr. 847-XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare) definete aa-numitele fonduri speciale (art. 49) i mijloace speciale (art. 12). Fondurile speciale sunt fondurile colectate pentru scopuri i/sau programe speciale (de ex. pentru manuale colare) ale Guvernului sau autoritilor administraiei publice locale, conform unor legi separate sau altor decizii, i sunt incluse n bugetul de stat. Mijloacele speciale sunt venituri proprii ale instituiilor publice, obinute n condiii stabilite prin acte normative (de ex. pentru lucrri sau prestarea de servicii, precum i din donaii, sponsorizri i alte surse). Mijloacele speciale sunt incluse n bugetele unitilor respective i sunt utilizate pentru finanarea cheltuielilor legate de activitile statutare ale acestor instituii, n conformitate cu principiile i normele stabilite pentru bugete. Fondurile speciale i mijloacele speciale au fcut parte din bugetul anual de stat ncepnd din 2005 fiind, astfel, aprobate de Parlament. (ii) Informaia cu privire la venituri/cheltuieli asupra proiectelor finanate de donatori care este inclus n rapoartele fiscale. Toate proiectele majore de investiii finanate prin granturi i mprumuturi sunt incluse n alocri i fac parte din procesele normale de raportare fiscal (a se vedea PI-10). Tabelul de mai jos prezint un rezumat al sumelor planificate n legile bugetului de stat pentru 2008, 2009 i 2010, precum i rapoartele de execuie corespunztoare lor. Tabelul 12: Proiecte finanate de donatori: alocrile iniiale din legea bugetului de stat i cheltuielile efective raportate (n mii. lei)
2008 2009 2010
Granturi mprumuturi Total
Alocare bugetar iniial 444.088.0 707.461,9 1.151.549,9
Executat 351.916,2 346.864,0 698.780,2
Alocare bugetar iniial 771.080,0 713.938,7 1.485.018,7
Executat 595.878,4 455.362,1 1.051.240,5
Alocare bugetar iniial 517.000,0 1.078.883,9 1.595.883,9
Executat 572.099,8 618.735,2 1.190.835,0
Sursa: Legile anuale ale bugetului pe 2008, 2009 i 2010; rapoartele de execuie a bugetului pe 2008, 2009 i 2010.
Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Se observ c numrul fondurilor speciale a fost redus de la nou n 2007 la patru n 2010. Cele care au rmas n alocaia bugetar din 2010 au fost: Fo ndul special pentru manuale (gestionat de Ministerul Educaiei, n valoare de 33,3 milioane de lei), finanat prin taxele de nchiriere pltite de prini, Fondul republican de susinere a populaiei, n valoare de 88 milioane de lei, i dou fonduri pentru ecologie de la nivel naional i local, avnd un total de 154,9 milioane de lei. Integrarea acestor fonduri este planificat a avea loc n timp util. Guvernul intenioneaz s elimine n viitor toate fondurile speciale. Cheltuielile conexe au constituit n 2010 1,4% din cheltuielile bugetului de stat. Cheltuielile finanate din mijloacele speciale au constituit n 2010 5,7% din totalul cheltuielilor (fa de 8,2% n 2007). Este de remarcat faptul c, n CPRF 2008, calculele s -au bazat numai pe granturi i pe msura n care acestea au fost incluse n rapoarte. n evaluarea CPRF 2011, ajutorul acordat sectorului administraiei publice n ansamblu este luat n considerare conform orientrilor. Totui, nu este posibil constatarea dac aceasta constituie o mbuntire sau nu exist nici o schimbarea fa de perioada acoperit de evaluarea CPRF din 2008. Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii deosebite n 2011.
PI-8. Transparena relaiilor fiscale ntre diferite niveluri ale administraiei

Dimensiunea (i) Sisteme transparente i obiective Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Alocarea orizontal a majoritii transferurilor (cel puin A A
24
de alocare orizontal ntre administraiile sub-naionale (UAT). (ii) Informarea oportun i corect a administraiilor sub-naionale (UAT) referitor la alocaiile lor.
(iii) Gradul n care datele fiscale pentru guvernul central sunt consolidate conform categoriilor sectoriale.
90% din valoare) de la guvernul central este determinat de sisteme transparente, bazate pe reguli. Administraiile sub-naionale primesc informaii de ncredere despre alocrile care le vor fi transferate, nainte de finalizarea propunerilor lor de buget, astfel nct sunt nc posibile modificri semnificative ale acestora. Informaiile fiscale (ex-ante i ex-post) care corespund raportrii fiscale a guvernului central sunt colectate pentru 90% (dup valoare) din cheltuielile administraiilor sub-naionale i consolidate n rapoarte anuale n termen de 10 luni dup terminarea an ului fiscal.
(i) Sisteme transparente i obiective de alocare orizontal ntre administraiile sub -naionale (UAT). n Republica Moldova, administraiile descentralizate sub-naionale sunt cunoscute sub numele de uniti administrativ-teritoriale (UAT). UAT este structurate pe dou nivele: nivelul 2 (raioanele, Municipiul Chiinu i Regiunea Autonom Gguzia) i nivelul 1 (primrie, adic orae i sate). UAT de nivelul 2 care intr sub incidena acestui indicator sunt n numr de 35. Relaiile bugetare dintre administraii sunt reglementate de urmtoarele legi: Legea cu privire la sistemul bugetar i procesul bugetar (LSBPB) (nr. 847 -XIII din 24 mai 1996) - legea organic a bugetului; Legea privind finanele publice locale (LFPL) (nr. 397-XV din 16 octombrie 2003); Legea cu privire la descentralizarea administrativ (nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006); Legea cu privire la administraia public local (nr. 436 -XVI din 28 decembrie 2006).
Alocarea transferurilor fiscale de la guvernul central ctre autoritile locale se bazeaz pe articolele 9, 10 i 11 ale LFPL. Bugetul de stat echilibreaz bugetele UAT prin efectuarea transferurilor pe baza formulei de transfer pentru echilibrare, lund n considerare suma colectat din impozite i alte pli alocate UAT. Exist prevederi cu privire la UAT care au venituri nalte i cele cu cheltuieli specifice i ridicate. Tabelul de mai jos ofer o prezentare general a volumului transferurilor fiscale n perioada analizat. Transferurile fiscale de la guvernul central ctre UAT de nivelul 2 din Republica Moldova sunt reglementate de norme clare. Tabelul 13: Transferuri de la bugetul de stat ctre UAT, 2008-2010 Total transferuri fiscale Transferuri fiscale de echilibrare Transferuri fiscale cu destinaie special 2008 2,873,970.0 2,718,500.0 155,470.0 2009 3,124,474.1 2,841,900.0 282,574.1 2010 4,322,140.1 4,160,200.0 161,940.1
Sursa: Bugetul de stat - anexa 13 n 2008 i 2009 i anexa 7 n 2010.
ns o parte din transferurile fiscale de la bugetul de stat (guvernul central), menionate anterior, sunt destinate celor 896 de UAT de nivelul 1. UAT de nivelul 2 stabilesc transferurile ctre urmtorul nivel al administraiei locale printr-o modalitate tip cascad. Articolul 21 din LFPL autorizeaz UAT de nivelul 2 s aprobe alocri ctre UAT de nivelul 1. Acest sistem nu a fost scutit de probleme i 24 ngrijorarea cu privire la absena transparenei a sporit . Evaluarea CPRF din 2008 fcea referire la o lege n curs de elaborare, care ar fi asigurat n mod eficient posib ilitatea ca guvernul central s stabileasc direct ntregul volum de transferuri fiscale pentru ambele niveluri ale administraiei publice locale. Aceasta nu a fost elaborat pn n prezent. (ii) Informarea oportun i corect a administraiilor sub -naionale (UAT) referitor la alocaiile lor. LSBPB autorizeaz guvernul central s conduc procesul de planificare i de elaborare a bugetului att pentru autoritile locale, ct i pentru unitile guvernului central. Prin urmare, procesul bugetar este unic i integrat (a se vedea i PI-11) pentru toate nivelurile de guvernare.
24
A se vedea Aide Memoire-ul FMI/Centrul de Excelen n Finane (CEF) din ianuarie 2011.
25
Articolul 19 din LFPL stabilete procesul i calendarul bugetar. MF prezint organelor executive ale UAT de nivelul 2 instruciuni metodologice care conin prognoze macroeconomice, principiile de baz ale politicii guvernului referitoare la venituri i cheltuieli pentru anul (anii) urmtor (urmtori) i prognoza cotei alocaiilor de la bugetul de stat la bugetele respective. Aceasta din urm cuprinde criteriile relevante care reglementeaz calculul transferurilor planificate spre alocare la aceste bugete. UAT de nivelul 2 sunt solicitate s prezinte informaiile relevante ctre UAT de nivelul 1, n termen de 10 zile de la primirea instruciunilor metodologice. Organele executive ale UAT de nivelul 2 totalizeaz proiectele de buget n termen de 20 zile de la primirea instruciunilor metodologice i a altor informaii relevante. Art. 20 al LFPL prevede c organele executive ale UAT de nivelul 1 trebuie s prezinte proiectul bugetului spre examinare de ctre consiliul local nu mai trziu de 15 noiembrie. n mod similar, art. 21 al LFPL prevede c UAT de nivelul 2 trebuie s prezinte proiectul bugetului spre examinare de ctre consiliul su nu mai trziu de 1 noiembrie. De asemenea, aceste ar ticole impun ca bugetele UAT de nivelul 1 i nivelul 2 s fie aprobate de ctre consiliile locale ale acestora cel trziu la 15 decembrie i, 25 respectiv, 10 decembrie. Aceasta urmeaz imediat dup adoptarea bugetului de stat care, conform art. 30 din LBSPB, este stabilit nainte de 5 decembrie a anului curent. Este de reinut c, conform art. 24 al LFPL, UAT trebuie s-i ajusteze bugetul aprobat conform prevederilor finale ale Legii bugetului de stat n termen de 30 zile de la publicarea acesteia. MF i alte uniti administrative ale Guvernului fac efort constante i concertate pentru a menine disciplina n procesul bugetar (a se vedea i PI-11), n pofida dificultilor de ordin politic ntmpinate n ultimii ani. E posibil ca aceste dificulti politice s fi creat mai multe probleme n perioada analizat dect n perioada examinat de CPRF 2008. Sistemul i calendarul bugetar aflate n vigoare sunt, ntr-adevr, solide, ceea ce permite autoritilor locale s primeasc informaii fiabile i oportune pentru pregtirea bugetelor lor, dei au existat cteva cazuri de derapaj n unul din cei trei ani din perioada evaluat. ntrzierea considerabil n adoptarea Legii bugetului de stat pentru anul 2011 de stat (a se vedea PI 11) a perturbat pregtirea bugetului pentru UAT. n plus, multe UAT au fost confruntate cu o revizuire n ultimul moment a transferurilor fiscale care le-au au fost comunicate iniial (n conformitate cu calendarul bugetar) pentru a-i pregti bugetele. De exemplu, mun. Chiinu a fost lipsit de transferurile sale fiscale din bugetul pe 2011, n ciuda primirii unei alocri iniiale i finalizrii procesului su bugetar - transferurile fiscale de la guvernul central constituie, de obicei, ntre 8 i 10% din veniturile sale totale. (iii) Gradul n care datele fiscale pentru guvernul central sunt consolidate conform categoriilor sectoriale. Conform art. 29 al LFPL, rapoartele de execuie bugetar ale UAT sunt definitivate i aprobate de organele executive i consiliile acestora nu mai trziu de 15 februarie a anului care urmeaz dup anul fiscal. Rapoartele de execuie a bugetului trebuie s fie prezentate MF, pentru a fi incluse n raportul privind execuia Bugetului Public Naional. Acest proces este respectat n conformitate cu legea. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Dei nu au existat schimbri sistemice majore ntre perioada examinat de CPRF 2008 i cea examinat de CPRF 2011, ultima a cunoscut perturbri considerabile, din cauza instabilitii politice. Acesta este, n esen, motivul principal pentru care doua dimensiune din acest indicator a obinut scorul B, spre deosebire de scorul A din evaluarea anterioar. n cele din urm, aceste tulburri politice au condus la un proces mai puin perfect de pregtire a bugetului (a se vedea, pentru mai multe detalii, PI-11), n care administraia local nu a primit ntotdeauna informaii fiabile pentru pregtirea bugetelor n timp util. Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii deosebite n 2011.
25
NB: n conformitate cu dispoziiile art. 26 i 32 din LSBPB, Guvernul trebuie s prezinte Parlamentului proiectul Legii bugetului de stat, inclusiv bugetele autoritilor centrale i locale, pn la 1 octombrie.
26
PI-9. Supravegherea riscului fiscal total din partea altor uniti din sectorul public.
Dimensiunea (i) Gradul de monitorizare de ctre guvernul central a AGA, S i SA. (ii) Gradul de monitorizare de ctre guvernul central a poziiei fiscale a administraiilor sub-naionale (UAT). Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Toate S i SA prezint cel puin anual rapoarte fiscale ctre guvernul central, care includ conturile auditate, iar guvernul central pregtete un raport consolidat privind riscul fiscal global. Poziia fiscal net se urmrete cel puin anual pentru cel mai important nivel al administraiilor sub-naionale i guvernul central consolideaz riscul fiscal total ntr un raport. B+ B
(i) Gradul de monitorizare de ctre guvernul central a AGA, S i SA. La data de 1 octombrie 2010, Agenia pentru Proprietatea Public (APP) din subordinea Ministerului Economiei avea nregistrate oficial 315 ntreprinderi de stat (S), cu o capitalizare total de 5,6 miliarde lei, i 196 de companii (cunoscute ca societi pe aciuni - SA), cu o capitalizare total de 5,5 miliarde lei, din care participarea statului se ridica la suma de 3,7 miliarde lei sau 67,3% din totalul capitalizrii. Responsabilitile de monitorizare revin Direciei monitoring i analiz financiar (DMAF) a Ministerului Finanelor, care a fost nfiinat n 2004. Aceasta monitorizeaz situaia financiar a S i SA n care statul deine pachetul majoritar. Procesul de supraveghere are loc pe baza rapoartelor financiare ntocmite de ctre conducerile ntreprinderilor i companiilor, aprobate de ministerele de ramur i ageniile n cauz i prezentate la Biroul Naional de Statistic (BNS). De asemenea, DMAF coroboreaz informaii de la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat (IFPS) i Direcia general datorii publice (DGDP) din cadrul Ministerului Finanelor. S Fintehinform ajut DMAF la consolidarea i gestionarea datelor financiare primite de ctre BNS. Aceast ntreprindere are un mandat general pentru gestionarea tehnologiei informaionale a MF. DMFA pregtete semestrial un raport financiar consolidat pentru Guvern. Documentaia proiectului de buget anual include o declaraie general cu privire la riscul fiscal, susinut de informaii financiare agregate. Una din evoluiile principale, comparativ cu evaluarea din 2008, este c DMAF pregtete trimestrial un raport financiar consolidat i comprehensiv pentru Guvern care acoper toate S i SA i care apreciaz riscurile fiscale. De asemenea, DMAF pregtete pentru ministerele de ramur informaii desfurate despre performana financiar i riscurile fiscale ale S i SA din subordinea lor. Sistemul existent permite MF s exercite supravegherea acestor entiti i s monitorizeze riguros situaia lor financiar. n caz c sunt identificate riscuri, MF poate solicita efectuarea unui control de ctre Serviciul Control Financiar i Revizie . Proiectul documentaiei bugetului anual include informaii generale privind riscurile fiscale, nsoite de informaia financiar agregat care provine din sistemul de monitorizare i raportare trimestrial a DMAF. n 2010, DMAF i APP au pregtit un raport privind gestionarea proprietii publice, care acoper perioada din 2004-2009 i care a fost prezentat Guvernului. Raportul s-a referit la dou perioade distincte: o analiz a indicatorilor economico-financiari ai S i SA pentru perioada 2004-2006 i o 26 analiz mai detaliat a performanei economice i financiare pentru perioada 2007 -2009. O alt evoluie important de la evaluarea CPRF din 2008 a fost promulgarea noii Legi privind activitatea de audit (nr. 61-XVI din 16 martie 2007). De la 1 ianuarie 2008, toate S i SA sunt obligate prin lege s efectueze auditul rapoartelor financiare anuale. Auditele sunt efectuate fie de auditori externi independeni (fapt practicat de S comerciale mari), de Curtea de Conturi sau de SCFR (pentru entitile cu capitalizare mai mic i activitate de business limitat). Aceste rapoarte de audit extern includ opinia auditorului care este accesibil la solicitarea MF. De asemenea, S i SA i-au nfiinat uniti de audit intern i au nceput, conform relatrilor, s stabileasc elementele unui sistem de control intern. Att rapoartele unitilor de audit intern, ct i rapoartele de audit extern sunt prezentate conducerii i consiliului de administraie, precum i adunrii generale a acionarilor, dup
26
Conform Legii privind administrarea i deetatizarea proprietii publice nr. 121-XVI din 4 mai 2007, DMFA prezint APP rapoarte semestriale i anuale, n scopul de a facilita procesul de nelegere privind perspectivele de cretere ale acestor uniti. De asemenea, APP are nevoie de aceast informaie, n cazul n care exist posibiliti de restructurare, reorganizare i potenial de deetatizare.
27
caz. Cadrul legal nu prevede ca raportul financiar prezentat de S i SA organelor teritoriale de statistic s fie nsoit de raportul de audit independent/extern sau de o declaraie a auditorului. Calitatea datelor din raportul financiar este asigurat de ctre fiecare unitate i este confirmat de raportul de audit independent. n plus, este de ateptat ca procesul de audit intern s funcioneze ntr -o capacitate de consiliere pentru conducerea acestor uniti. Aceasta include mbuntirea neajunsurilor identificate ca urmare a auditului independent. Problema calitii datelor furnizate de S i SA a fost ridicat n discuiile cu FMI, rspunznd evalurii CPRF din 2008. Este evident c una dintre principalele constrngeri este capacitatea limitat a acestor uniti de a produce date i informaii adecvate. Nu a fost posibil s se examineze unitile de audit intern nou-create i procesul de audit independent i s se emit concluzii cu privire la gradul n care acest proces ar putea influena calitatea datelor furnizate BNS i MF. Republica Moldova a luat decizia de a introduce n viitorul apropiat Standardele Internaionale de Raportare Financiar, fapt care este foarte probabil s amelioreze calitatea general a raportrii financiare i s permit o mai bun analiz a riscului fiscal global pentru stat. Dei s-a constatat o ameliorare vizibil de la studiul CPRF din 2008, exist nc loc pentru a mbunti calitatea analizei de risc fiscal. Riscurile fiscale se refer la intrri, adic la riscul de a nu primi dividendele planificate de la S i SA, i la ieiri, adic la riscul de a cheltui mai mult dect a fost planificat, din cauza datoriilor neprevzute (directe sau implicite) care devin scadente. Experiena internaional arat c, chiar i n cazul societilor comerciale la care statul deine o cot -parte, riscul revine n cele din urm Guvernului, chiar dac nu exist garanii formale. Transparena i accesul la informaii privind achiziiile publice importante ale S i SA sunt remarcabile. Toate anunurile de achiziii publice sunt publicate n Monitorul Oficial, n Buletinul Achiziiilor Publice, emis de AAP, i pe site-ul www.tender.gov.md n conformitate cu Legea privind achiziiile publice din 2007. Cu referire la AGA, n Republica Moldova ageniile nu beneficiaz de autonomie financiar i discreie deoarece acestea sunt subordonate i controlate strict de ctre Guvern. (ii) Gradul de monitorizare de ctre guvernul central a poziiei fiscale a administraiilor sub -naionale (UAT). Transferurile ctre administraiile sub-naionale sunt controlate strict de ctre Trezoreria de Stat i unitile sale subordonate din teritoriu. ntr-adevr, o dat ce unitile administraiei publice locale (UAT) i-au ncheiat procesul de planificare i de elaborare a bugetelor anuale, inclusiv transferurile fiscale, impozitele comune i sursele proprii de venituri, ele se bazeaz pe Trezorerie pentru gestionarea finanelor i a fluxului de numerar. n practic, exist un sistem de raionalizare a numerarului, cu prioriti de cheltuieli decise de administraia public local, pe baza lichiditilor disponibile i transmise la Trezoreriile Teritoriale. Transferurile efectuate de guvernul central ctre UAT de nivelul 2 i transferurile efectuate de UAT de nivelul 2 ctre UAT de nivelul 1 (a se vedea PI-8 pentru o discuie detaliat) se bazeaz pe alocri anuale i sunt supuse unui control strict, prin intermediul procesului de alocare lunar. Alocarea nu poate fi depit fr aprobarea MF i/sau revizuiri autorizate de ctre Parlament. MF/Trezoreria monitorizeaz zilnic execuia bugetelor UAT, prin Trezoreriile Teritoriale. Se produce un raport lunar consolidat cu privire la execuia bugetelor UAT, aprobat de consiliile locale, care este plasat pe pagina web a Ministerului Finanelor ncepnd din 2004. UAT prezint MF informaii despre restanele la pli neachitate (cu un termen mai ma re de 30 de zile) ctre sfritul lunii de raportare. Legea privind Finanele Publice Locale (LFPL - nr. 397-XV din 16 octombrie 2003) reglementeaz accesul autoritilor publice locale de nivel 1 i 2 la mprumuturi pe termen scurt i pe termen lung acordate de creditori interni i externi. Mai mult dect att, autoritile UAT de nivel 2 sunt autorizate s emit garanii ctre autoritile UAT de nivel 1 numai pentru mprumuturi cu privire la cheltuieli de capital. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Principalele modificri fa de evaluarea CPRF 2008 cu privire la prima dimensiune a u fost consolidarea procesului de monitorizare financiar i elaborarea unui raport consolidat de ctre MF, i
28
introducerea unor elemente de audit intern i a auditului extern independent anual la S i SA n 2009, prin promulgarea Legii privind activitatea de audit. Raportul consolidat privind finanele S i SA, ntocmit de MF, este derivat din datele financiare auditate. MF supravegheaz adecvat riscurile fiscale, fapt care ar trebui s fie mbuntit n timp prin creterea competenelor i capacitilor relevante i introducerea IFRS-urilor. n ceea ce privete a doua dimensiune, nu s -a produs nici o schimbare major de la evaluarea CPRF din 2008. Evoluiile n anul 2011 Nu sunt evoluii deosebite n 2011.
PI-10. Accesul publicului la principalele informaii fiscale

Dimensiunea Accesul publicului la principalele informaii fiscale Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Guvernul face publice 5-6 din cele 6 tipuri de informaii enumerate A
Tabelul de mai jos examineaz elementele care determin accesul publicului la informaiile fiscale cheie. Elementul (i) Documentaia bugetar anual: un set complet de documente poate fi obinut de ctre public prin mijloace adecvate, la etapa prezentrii ctre legislativ. (ii) Rapoartele de execuie a bugetului din timpul anului: Rapoartele sunt puse regulat la dispoziia publicului, prin mijloace adecvate, n termen de o lun de la pregtirea acestora. (iii) Rapoarte financiare de la sfrit de an: Rapoartele sunt puse la dispoziia publicului prin msuri adecvate n termen de ase luni de la finalizarea auditului. Sursa Bugetul de stat i CCTM sunt publicate n Monitorul Oficial i postate pe pagina web. Se conformeaz Lunar, rapoartele sunt postate pe pagina web a MF i sunt puse la dispoziia presei i a mass media. Se conformeaz Raportul privind execuia bugetului anual este publicat n Monitorul Oficial. Raportul final privind execuia bugetului de stat pe 2008 a fost ntrziat din motive politice. Acesta a fost aprobat de Parlament la 15 iulie 2010 i fcut public la 21 septembrie 2010. Curtea de Conturi a publicat raportul su de audit cu privire la execuia bugetului de stat pe 2008 la 28 august 2009. Raportul final privind execuia bugetului de stat pe 2009 a fost aprobat la timp de Parlament, la data de 15 iulie 2010 - n aceeai zi cu raportul pentru bugetul de stat pe 2008. Raportul a fost publicat de Ministerul Finanelor la 28 septembrie 2010. Curtea de Conturi a publicat raportul su de audit la 20 august 2010. Se conformeaz parial Curtea de Conturi i finalizeaz raportul privind auditul execuiei bugetului de stat n timp de o lun de la primirea acestui raport de la Guvern a se vedea elementul (iii) de mai sus. Termenul
(iv) Rapoartele de audit extern: Toate rapoartele asupra operaiunilor consolidate ale guvernului central sunt puse la dispoziia publicului, prin msuri adecvate, n termen de ase luni de la
29
finalizarea auditului.
limit pentru depunerea raportului su la 27 Parlament a fost 15 iulie . Raportul privind execuia bugetar este publicat n Monitorul Oficial n termen de 15 zile de la data prezentrii acestuia n Parlament. Rezultatele tuturor auditelor sunt publicate pe pagina web a CC. Se conformeaz Licitaiile i contractele sunt publicate trimestrial n Buletinul de Achiziii i pe site-ul Ageniei pentru Achiziii Publice. Se conformeaz Informaia despre resursele tuturor unitilor de deservire primare este disponibil att la Trezoreria de Stat, ct i la nivel local (Trezoreriile Teritoriale) i poate fi oferit la cerere. Este posibil s se obin informaii despre unitile de asisten medical primar de la FAOAM. Se conformeaz
(v) Acordarea contractelor: Acordarea tuturor contractelor cu valoare peste aprox. echivalentul a 100.000 dolari SUA se public cel puin trimestrial prin mijloace adecvate. (vi) Resursele disponibile pentru unitile de deservire primare: informaia este publicat prin msuri adecvate cel puin anual, sau disponibil la cerere, pentru unitile primare de deservire cu acoperire naional n cel puin dou sectoare (cum ar fi colile primare sau unitile de asisten medical primar).
3.3
Bugetarea n baza politicilor
PI-11. Ordinea i participarea n procesul bugetar anual

Dimensiunea (i) Existena i respectarea unui calendar bugetar fix. Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Exist un calendar bugetar anual clar, dar deseori apar ntrzieri n implementarea sa. Calendarul ofer ministerelor i ageniilor suficient timp (cel puin patru sptmni de la primirea circularei bugetare) pentru ca majoritatea din ele s-i finalizeze calitativ estimrile detaliate n termenele stabilite. Se emite o circular bugetar clar i complet ctre ministere i agenii, care reflect plafoanele aprobate de Guvern (sau echivalentul). Aceast aprobare are loc dup distribuirea circularei ctre MDA, dar pn MDA au completat prezentarea acestora. n doi din ultimii trei ani legislativul a aprobat bugetul n termen de dou luni de la nceperea anului fiscal. B B
(ii) Claritatea/complexitatea i implicarea politic n procesul de pregtire i prezentare a bugetului (circular bugetar sau echivalentul). (iii) Aprobarea oportun a bugetului de ctre legislativ sau un organ similar mputernicit (n ultimii trei ani).
(i) Existena i respectarea unui calendar bugetar fix. Procesul bugetar este reglementat de urmtoarele acte legislative i normative: Legea cu privire la sistemul bugetar i procesul bugetar (LSBPB) (nr. 847 -XIII din 24 mai 1996) - legea organic a bugetului - care stabilete termenele-cheie pentru aprobarea proiectului de buget anual de ctre Guvern i pentru depunerea la Parlament, precum i termenul pentru aprobarea Legii bugetului de ctre Parlament. Legea privind Finanele Publice Locale (nr. 397-XV din 16 octombrie 2003) care stabilete termenele-cheie pentru aprobarea bugetelor UAT de nivel 1 i 2. Hotrrea Guvernului nr. 82 din 24 ianuarie 2006, care stabilete CCTM i calendarul de pregtire i depunere a bugetului anual pentru unitile guvernului central i UA T (anexa 3),
27
O modificare privind stabilirea termenului limit de depunere a raportului Curii de Conturi pn la 10 octombrie a fost adoptat n iulie 2011, dar nu au fost promulgat la situaia din septembrie 2011.
30
precum i modelul calendarului de prognoz a cheltuielilor pe termen mediu pentru UAT (anexa 4). Bugetul Public Naional al Republicii Moldova include bugetele administraiilor publice locale (a se vedea PI-6 pentru definiie i PI-8), fapt care face ca MF s fie, n cele din urm, responsabil pentru ceea ce este, n esen, un proces integrat de planificare i pregtire a bugetului. Tabelul de mai jos prezint calendarul bugetar integrat pentru unitile guvernului central i UAT i subliniaz gradul de respectare n cei trei ani examinai de evaluarea CPRF. Tabelul 14: Gradul de respectare a calendarului bugetar pentru CCTM i bugetele anuale n perioada 2009 - 2011. Termen final 7 feb. 25 feb. 25 feb. 20 martie 20 aprilie 01 iunie 20 iunie
30
Etape din calendarul bugetar
Actualizarea cadrului macroeconomic Stabilirea cadrului macro-fiscal de baz (venituri, cheltuieli, deficit) Unitile guvernului central i prezint la MF proiectele strategiilor privind cheltuielile n CCTM Repartizarea plafoanelor de cheltuieli ctre unitile guvernului central Guvernul aprob CCTM MF emite instruciuni metodologice privind bugetul anual 29 pentru unitile guvernului central i UAT , inclusiv plafoanele bugetare Unitile guvernului central i UAT i prezint la MF bugetele anuale provizorii Aprobarea previziunilor de cheltuieli pe termen mediu ale UAT de ctre administraiile publice locale Negocieri / audieri privind bugetul ntre MF, unitile guvernului central i UAT MF prezint Guvernului proiectul de buget anual Guvernul Republicii Moldova aprob proiectul de buget anual i l prezint Parlamentului - articolele 26 i 32 din LSBPB. Parlamentul adopt legea bugetului anual i alocrile din aceasta - articolul 31 din LSBPB. UAT de nivelul 2 i aprob bugetele anuale finale UAT de nivelul 1 i aprob bugetele anuale finale
Procesul bugetar real pentru 2009 22 feb. 10 martie 1 martie 31 martie 18 iulie 28 20 oct. 31 mai 10 iulie
Procesul bugetar real pentru 2010 10 feb. 3 martie Lips Neoficial Lips Neoficial Neoficial
Procesul bugetar real pentru 2011 18 feb. 18 martie 19 apr. 20 martie Suspenda t 9 iunie 15 iulie
A se vedea PI-8. 17 iunie 3 iulie 25 aug. Neoficial 4 aug. 16 aug. 20 sept. 31 2010 1 martie 2011 14 martie 2011
1 iunie 20 iulie 25 august
30 nov.
1 oct. 5 dec. 10 dec. 15 dec.
29 sept. 21 nov. 2008
7 dec.
23 dec. 31 martie 2009 2011 A se vedea PI-8. A se vedea PI-8.
Informaiile din tabel arat c au existat mai multe probleme n punerea n aplicare a calendarului bugetar n doi dintre cei trei ani examinai. Au existat ngrijorri, inclusiv cele ale evaluatorilor CPRF 2008, c acest calendar bugetar ar necesita o ajustare, pentru a reflecta mai bine procesul corespunztor de pregtire a bugetului. Cu toate acestea, n perioada analizat cauzele derapajelor sunt atribuite n principal unor factori externi sistemului (aspectelor politice legate de alegeri, precum
28
Aprobarea final a avut loc prin Hotrrea Guvernului nr. 98-d din 20 octombrie 2008. Aceasta a urmat aprobrii proiectului bugetului de stat de ctre Guvern. 29 Art. 19 din Legea privind finanele publice locale instituie procesele specifice pentru administraia local. Acesta solicit MF s pregteasc anual note metodologice pentru nivelul UAT de nivelul 2. UAT de nivelul 2 trebuie, la rndul lor, s pregteasc notele metodologice pentru UAT de nivelul 1. 30 Acest termen este orientativ, deoarece anexa 4 din Hotrrea Guvernului nr. 82 este oferit doar ca un calendar de orientare pentru UAT. 31 Acest proces a fost suspendat n 2010.
31
i impactului crizei economice). Dei nu exist nici o ndoial c acest calendar poate fi mbuntit, dispoziiile existente sunt satisfctoare, n sensul c acestea includ toate elementele de baz necesare, fapt confirmat i de CPRF 2008. Problema esenial pentru viitor este respectarea acestuia. Este demn de remarcat faptul c n 2009 (procesul de elaborare a bugetului pe 2010), MF, n colaborare cu ministerele de ramur i alte uniti ale guvernului central au reuit s asigure integritatea procesului, n pofida faptului c nu a existat o difuzare oficial a instruciunilor metodologice i nici o notificare oficial a plafoanelor de cheltuieli de ctre Guvern. Problemele au continuat i, n cele din urm, CCTM pentru 2010 -2012 i plafoanele de cheltuieli nu au fost oficializate n timpul procesului de pregtire a bugetului. Procesul de prezentarea i de nego ciere a bugetului s-a limitat la funcionarii publici, fr implicare din partea conducerii politice. Faptul c bugetul pentru 2010 a fost adoptat nainte de nceperea anului fiscal i cu o ntrziere de numai cteva zile ar trebui s fie considerat o realizare major. (ii) Claritatea/complexitatea i implicarea politic n procesul de pregtire i prezentare a bugetului (circular bugetar sau echivalentul). MF emite instruciuni metodologice detaliate ca orientri pentru pregtirea CCTM i prezentarea bugetului anual, dup cum se poate observa n tabelul de mai sus, Aceste instruciuni definesc clar un proces adecvat i comunic tuturor celor interesai ipotezele macro -fiscale ale Guvernului. De asemenea, ele informeaz unitile guvernului central i UAT (n anexe separate) privind limitele cheltuielilor dup funcie i unitate de consum, aplicabile pentru anul fiscal viitor i urmtorii doi ani. Exist ndrumri specifice, care descriu modul n care ar trebui s fie estimate anumite cheltuieli standardizate (de ex. condiiile de cretere a salariilor), precum i standarde i definiii cu privire la formularea de prezentare a bugetului, care acoper elementele programatice i de performan. n plus, instruciunile ofer orientri pentru acele uniti care trebuie s prezinte previziuni de venituri pentru anul urmtor i urmtorii doi ani, inclusiv descrierea fiecrui impozit relevant i baza de estimare. n ciuda dificultilor discutate n analiza pentru dimensiunea (i) i a derapajelor frecvente de la calendarul bugetar din cursul perioadei examinate, exist dovezi ample c MF a reuit s asigure integritatea procesului. n special n 2009 (procesul bugetar pentru 2010), cnd procesul oficial a fost aproape de ntrerupere, instruciunile metodologice au fost emise n conformitate cu cerinele i comunicate n mod neoficial unitilor guvernului central. Acest lucru a fost confirmat, de asemenea, n discuiile cu ministerele de ramur, care i-au exprimat satisfacia general fa de CCTM i procesul bugetar anual. (iii) Aprobarea oportun a bugetului de ctre legislativ sau un organ similar mputernicit (n ultimii trei ani). Dup cum s-a discutat deja, LSBPB impune ca adoptarea legii bugetului anual s se ncheie pn la 5 decembrie. Tabelul de mai sus arat c au existat derapaje n anii examinai de ctre CPRF 2011: Bugetul pe 2009 a fost adoptat la 21 noiembrie 2008 - Legea nr. cu privire la Bugetul de Stat pe anul 2009. Bugetul pe 2010 a fost adoptat la 23 decembrie 2008 - Legea nr. 133 cu privire la Bugetul de Stat pe anul 2010. Bugetul pe 2011 a fost adoptat la 31 martie 2008 - Legea nr. 52 cu privire la Bugetul de Stat pe anul 2011.
Pe parcursul lunilor ianuarie-aprilie 2011, bugetul de stat, BASS i FAOAM au funcionat n conformitate cu procedurile provizorii stipulate n LSBPB. Deoarece n unul din cei trei ani supui evalurii ( bugetul pentru 2011), ntrzierea privind aprobarea Bugetului de Stat de ctre legislativ a depit dou luni, cadrul de evaluare a CPRF nu permite un scor mai mare dect C pentru aceast dimensiune. Aceasta n pofida faptului c n ceilali doi ani Bugetul de Stat a fost aprobat pn la nceperea anului fiscal corespunztor. Legislativul a aprobat bugetul nainte de nceperea anului fiscal, dar n unul din ultimii trei ani a aprut o ntrziere de pn la dou luni. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008
32
Diminuarea fa de evaluarea CPRF 2008 (dimensiunea i i ii) nu este sistemic; aceasta este atribuit n primul rnd instabilitii politice care a afectat procesul de elaborare a bugetului pentru 2010 i 2011. Cu toate acestea, metodologia de acordare a scorului nu surprinde (i, prin urmare, nu acord atenie) faptul c, n pofida instabilitii politice, integritatea procesului bugetar din Republica Moldova a fost asigurat de nivelul ridicat de druire i sim al datoriei manifestat de Ministerul Finanelor i de celelalte ministere i agenii. Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii deosebite n 2011.
PI-12. Perspectiva multianual n planificarea fiscal, politica de cheltuieli i bugetare

Dimensiunea (i) Pregtirea prognozelor fiscale multianuale i alocrile funcionale. Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Prognozele indicatorilor fiscali agregai (pe baza principalelor categorii ale clasificrii economice) sunt pregtite pentru cel puin doi ani pe baz anual continu. Legturile dintre prognozele multianuale i stabilirea ulterioar a plafoanelor bugetare anuale sunt clare i diferenele sunt explicate. ADD pentru datoria extern i intern se efectueaz anual. Exist strategii pentru sectoarele care reprezint cel puin 75% din cheltuielile primare, cu calcularea complet a costurilor cheltuielilor periodice i de investiii, respectnd n linii mari previziunile fiscal. Majoritatea investiiilor importante se fac n baza strategiilor sectoriale relevante i n baza implicaiilor costurilor anuale, conform alocaiilor sectoriale, i sunt incluse n prognozele viitoare de buget pentru sectorul respectiv. B+ B
(ii) Cuprinderea i frecvena analizei durabilitii datoriei. (iii) Existena strategiilor de sector cu prognoze multianuale de cheltuieli anuale i cheltuieli pentru investiii. (iv) Legturile ntre bugetele de investiii i estimrile cheltuielilor viitoare.
A A
(i) Pregtirea prognozelor fiscale multianuale i alocrile funcionale. Primul CCTM a fost elaborat prima dat n Moldova pentru perioada 2003-2005, iar n 2004 a fost introdus ca o cerin, ca parte a unui amendament introdus la Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847-XIII, adoptat iniial la 24 mai 1996). Procesul ncepe n fiecare an cu emiterea de ctre MF a instruciunilor metodologice relevante, n conformitate cu Hotrrea Guvernului nr. 82 din 24 ianuarie 2006 (a se vedea PI -11). Propunerile din CCTM se bazeaz pe limitele de cheltuieli estimate de Ministerul Finanelor i comunicate ageniilor guvernamentale centrale i UAT pentru elaborarea / actualizarea strategiilor sectoriale i a devizelor de cheltuieli. ncepnd din 2010, instruciunile CCTM includ un element de stabilire a liniei de baz, separat de noile politici, n scopul de a distinge impactul bugetar al noilor msuri. Acest element a fost aplicat n procesele pentru 2011-2013 i 2012-2014. n trecut, n urma aprobrii Guvernului, CCTM era prezentat Parlamentului pentru informare, dar din 2010 acesta a fost integrat n documentaia care nsoete prezentarea ctre Parlament a proiectului de buget anual. Structura standard a CCTM este urmtoarea: Seciunea 1 - Introducere; Seciunea 2 - Cadrul macroeconomic; Seciunea 3 - Politica fiscal i veniturile bugetului; Seciunea 4 - Cadrul de cheltuieli publice; Seciunea 5 - Managementul datoriei de stat i balana bugetar; Seciunea 6 - Cadrul financiar global; De asemenea, CCTM are 20 anexe care cuprind elemente importante de detaliu, inclusiv indicatori macroeconomici i planuri de cheltuieli ale anumitor sectoare. Anexa 19 prevede plafoanele de cheltuieli pe sectoare i autoriti publice centrale, iar anexa 20 prevede prog ramul mprumuturilor de stat actuale i planificate (finanarea deficitului). Analiza datelor a demonstrat c exist legturi foarte strnse (variaie minim) ntre CCTM pentru
33
2008-2010 i CCTM pentru 2009-2011 i alocrile bugetare anuale pentru 2008 i, respectiv, 2009, fapt care exprim credibilitatea procesului. De asemenea, ele arat c CCTM i procesul bugetar anual sunt integrate n mod corespunztor i fac parte dintr -un ciclu unificat. Totui, n pofida acestor evoluii ncurajatoare, dificultile politice au afectat punerea n aplicare a acestui proces, altfel unul solid. Legturile dintre anii 2 i 3 din CCTM i alocrile bugetare efective sunt, de asemenea, clare i diferenele sunt uor de explicat. CCTM includ o anex care prevede plafoane le obligatorii de cheltuieli pentru anul 1 i plafoanele preconizate pentru anii 2 i 3, n funcie de clasificarea funcional i administrativ, cheltuielile periodice i de capital, precum i sursele de finanare (bugetul principal, fondurile speciale, mijloacele speciale i proiectele finanate de donatori). Previziunile privind CCTM pentru 2009-2011 au fost aprobate la 18 iulie 2008, dar aprobarea oficial a avut loc doar prin Hotrrea Guvernului nr. 98-d din 20 octombrie 2008. Aceasta nu pare s fi perturbat semnificativ procesul bugetar pentru anul 2009 (a se vedea PI-11). Este demn de remarcat faptul c n 2009 (procesul de elaborare a bugetului pe 2010), MF, n colaborare cu ministerele de ramur i alte uniti ale guvernului central au reuit s asigure integritatea procesului, n ciuda faptului c nu a existat o difuzare oficial a instruciunilor metodologice i nici o notificare oficial a plafoanelor de cheltuieli de ctre Guvern. Problemele au continuat i, n cele din urm, CCTM pentru 2010-2012 i limitele de cheltuieli nu au fost oficializate. Procesul de prezentarea i de negociere a bugetului s -a limitat la funcionarii publici, fr implicare din partea conducerii politice. Faptul c bugetul pentru 2010 a fost adoptat nainte de ncepere a anului fiscal i cu o ntrziere de numai cteva zile ar trebui s fie considerat o realizare major. Tot motivele politice au fost n spatele ntrzierii examinrii oficiale de ctre Guvern a CCTM pentru 2011-2013. Prognozele au fost ajustate ca urmare a schimbrii condiiilor economice i n septembrie 2010 un cadru macro-fiscal actualizat a fost transmis Guvernului, ca parte a documentaiei proiectului de buget pentru 2011. Cu toate acestea, Guvernul nu a examinat aceste informaii. Legea bugetului pe anul 2011 a fost adoptat cu peste trei luni de la nceputul anul fiscal (a se vedea PI -11) i CCTM nu a fost oficializat n momentul revizuirii. Dei Guvernul nu a aprobat n mod oficial cele dou documente CCTM n cei trei ani examinai, previziunile fiscale cumulate au fost pregtite i plafoanele pe sector au fost comunicate n mod corespunztor i aplicate n mod riguros. Acest lucru a fost confirmat, de asemenea, n discuiile cu ministerele de ramur, care i-au exprimat satisfacia general fa de CCTM i procesul bugetar anual. Diagrama 9: Moldova: Devierile dintre plafonul pentru 2009 incluse n CCTM pentru 2009-2011 i alocrile bugetului de stat pentru 2009
Sursa: CCTM pentru 2009-2011 i Legea bugetului de stat pentru anul 2009
n Republica Moldova, CCTM prevede plafoanele pentru anul bugetar viitor i prognoze (sau estimri anticipate) pentru urmtorii doi ani. n plus, CCTM i Legea bugetului de stat anual utilizeaz aceleai
34
capitole bugetare, stabilind o legtur clar i transparent ntre plafoanele prognozate din CCTM i alocrile bugetare reale. n perioada analizat de CPRF 2011, devierile dintre alocrile din legile 32 bugetului de stat pe 2008, 2009 i 2010 i plafoanele iniiale de cheltuieli definite n CCTM asociate lor au fost mai mici dect n trecut, fapt care marcheaz o mbuntire clar a procesului (a se vedea diagrama 9). (ii) Cuprinderea i frecvena analizei durabilitii datoriei. O analiz a datoriei guvernului central poate fi gsit n raportul anual relevant ntocmit de Direcia general datorii publice (DGDP) din cadrul Ministerului Finanelor. Analiza include indicatori de durabilitate a datoriei guvernului central, utilizai pentru a permite o mai bun gestionare a apariiei i plii datoriilor i detectarea riscurilor poteniale. A fost elaborat un proiect de strategie a gestionrii datoriei pentru perioada 2011 -2013, care include o seciune cu o analiz a indicatorilor datoriei actuale a guvernului central i previziunile privind evoluia datoriei interne i externe a guvernului central n urmtorii trei ani. Analiza privind durabilitatea datoriei actuale a guvernului central se desfoar n afara MF. Aceasta este realizat anual de reprezentani ai FMI i Bncii Mondiale. Banca Naional a Moldovei are i ea un rol n acest proces (a se vedea PI-17). (iii) Existena strategiilor de sector cu prognoze multianuale de cheltuieli anuale i cheltuieli pentru investiii. Cele 12 componente (adic anexele 7-18, inclusiv sectoarele i sub-sectoarele, aa cum sunt definite n clasificarea funcional) din CCTM aprobat pentru 2009-2011 conin stabilirea corect a costurilor, integrnd cheltuielile de investiii n politica fiscal. n proiectul CCTM pentru 2011-2013, numrul de componente cu previziuni ale cheltuielilor bazate pe estimri de cost a fost majorat la 14 (educaie, ocrotirea sntii, protecia social, cultur, sport i aciuni pentru tineret, dezvoltarea turismului, justiie, sistemul penitenciar, aprarea naional, agricultur, transport, protecia mediului, tiin i inovare) cuprinderea din anul 2008 dublndu-se. Prin urmare aproximativ 84% din cheltuielile publice ar putea fi estimate pe baza strategiilor sectoriale privind costurile n politica fiscal pentru 2011, comparativ cu 74% raportate de evaluarea CPRF 2008. La etapa de elaborare a CCTM, pregtirea strategiilor sectoriale de ctre unitile guvernului central este coordonat cu Direcia politici, planificare strategic i asisten extern a Cancelariei de Stat. Astfel, este posibil stabilirea unei legturi mai strnse ntre strategiile sectoriale, CCTM i msurile preconizate n Planul de aciune pentru punerea n aplicare a Strategiei Naionale de Dezvoltare. (iv) Legturile ntre bugetele de investiii i estimrile cheltuielilor viitoare. Bugetul de capital i programul de investiii sunt totalizate de Direcia finanele economiei naionale, cheltuieli capitale i achiziii publice din MF. Direcia general datorii publice colaboreaz strns la elaborarea programului de investiii inclus n CCTM i bugetul anual prin urmrirea surselor externe de finanare a proiectelor de capital. Propunerile pentru proiectele de investiii sunt prezentate n conformitate cu prioritile sectoarelor strategice din CCTM i sunt planificate fa de previziunile fiscale pe termen mediu. Potrivit MF, se pune accent pe asigurarea faptului c costurile periodice i obligaiile viitoare ale proiectelor de capital sunt incluse i reflectate n planurile de cheltuieli sectoriale din CCTM. CCTM deruleaz / actualizeaz programul de capital. Selecia se face acordndu-se prioritate proiectelor cu solduri relativ mai mici rmase pentru finalizare - prima categorie de prioritate se refer la proiecte cu mai mult de 70% din lucrri finalizate. Procesul este sprijinit prin instituirea unui sistem cu criterii pentru evaluarea i selectarea propunerilor de investiii i nregistrarea lor oficial. Sistemul i-a mbuntit legturile cu strategiile sectoriale i estimarea costurilor periodice relevante. Cu toate
33
32
33
Dei CCTM pentru 2010-2012 nu a fost aprobat n mod oficial, procesul s-a desfurat ntr-o manier ordonat i CCTM a fost elaborat pe deplin. Art. 2 din Legea privind datoria public, garaniile de stat i recreditarea de stat definete datoria public drept datoria guvernului central, a Bncii Naionale a Moldovei, UAT, instituiilor publice finanate n ntregime sau n parte de la bugetele centrale sau locale, mprumuturile interne i externe ale ntreprinderilor n care guvernul central i/sau UAT au o participaie de peste 50%.
35
acestea, exist un deficit de competene la ministerele de ramur i alte uniti ale guvernului central, care limiteaz deciziile eficiente de investiii i implementarea armonioas a ciclului de proiect. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Au existat mbuntiri limitate de la CPRF 2008, care puteau avea o importan mai mare, dac nu ar fi aprut problemele politice care au tulburat recent Republica Moldova. Evoluii n 2011 Nu vor avea loc evoluii deosebite n 2011.
3.4
Previzibilitatea i controlul executrii bugetului
PI-13. Transparena obligaiilor i rspunderii contribuabililor

Dimensiunea (i) Claritatea i plenitudinea obligaiilor i rspunderii contribuabililor (ii) Accesul contribuabililor la informaii privind rspunderea fiscal i procedurile administrative. (iii) Existena i funcionarea mecanismului de contestaie a impozitelor Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Legislaia i procedurile pentru toate impozitele majore sunt cuprinztoare i clare, cu puteri discreionare limitate pentru entitile guvernamentale implicate. Contribuabilii au acces uor la informaii cuprinztoare, ntr-o form accesibil i actualizat privind obligaiile fiscale i procedurile administrative pentru cele mai importante impozite, suplimentat prin campanii active de educare a contribuabililor. Un sistem de contestare a procedurilor administrative ce in de impozitare este complet constituit i funcional, dar este fie prea devreme s fie evaluat eficacitatea sau anumite aspecte ce in de accesul, eficiena, corectitudinea sau o implementare efectiv a deciziilor luate n cadrul acestuia trebuie s fie examinate. A A
(i) Claritatea i plenitudinea obligaiilor i rspunderii contribuabililor Sursele principale de venituri publice n Moldova sunt impozitele, plile i taxele vamale ncasate de Serviciul Fiscal de Stat (SFS) i Serviciul Vamal (SV). n plus, asigurarea social i asigurarea naional n medicin, gestionate respectiv de Casa Naional de Asigurri Sociale (CNAS) i Compania Naional de Asigurri n Medicin (CNAM), contribuie semnificativ la bugetul de stat. Clasificarea veniturilor publice, inclusiv fiscale, poate fi gsit n Capitolul 2.3 Situaia bugetar i fiscal Obligaiile i rspunderea contribuabililor sunt stipulate n urmtoarele acte legislative principale: Codul Fiscal, nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997, Codul Vamal, nr. 1149-XIV din 20 iulie 2000 i Legea privind tariful vamal nr. 1380 -XIII din 20 noiembrie 1997, Codul Contravenional (aprobat prin Legea nr. 218-XVI din 24.10.2008), Codul Penal (aprobat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2001), Legea privind tariful vamal nr. 1380-XII din 20.11.1997, Legile privind bugetul asigurrilor sociale de stat i privind fondurile de asigurare obligatorie 34 n medicin .
34
Exist o potenial problem aferent administrrii fondului asigurrilor obligatorii n medicin, n sens c, dei CNAM administreaz fondurile de asigurri obligatorii n medicin ncasate de la angajatori i angajai (n egal msur), compani a nu are autoritatea de a controla i impune achitarea contribuiilor (corectitudinea) persoanelor juridice fa de fondul de asigurri n medicin. n cadrul controalelor de rutin, este obligaia SFS de a detecta i audita plile ctre Compania Naional de Asigurri n Medicin. Din moment ce acest sistem de asigurri obligatorii n medicin se bazeaz pe principiul solidaritii, ntr o oarecare msur el mpiedic introducerea nregistrrii personalizate a persoanelor asigurate i contribuiilor lor, care, n principiu, ar putea duce la refuzarea de a acorda servicii medicale persoanei asigurate. innd cont de natura lui orientat preponderent spre implementare, acest aspect n sine nu afecteaz scorul dimensiunii evaluate actualmente, dar impactul mai larg i mai implicit al acestei probleme trebuie abordat pentru a preveni poteniala refuzare de a acorda servicii medicale persoanelor asigurate.
36
Cadrul normativ prevede n mare msur transparena n termeni de limitarea a puterilor discreionare ale instituiilor de stat, deoarece actele legislative primare (legile) definesc majoritatea procedurilor administrative, inclusiv obligaia de raportare a plilor i sancionare a neconformitii. Totui, aceasta poate s nu fie o msur total adecvat pentru nfruntarea provocrilor aduse de activitile economiei tenebre i de aceea FMI atrage atenia c "continu s fie necesare mbuntiri majore n 35 administraia fiscal pentru a ajuta la creterea veniturilor, inclusiv din economia neoficial" . n plus, sectorul privat se plnge de reglementrile care guverneaz lichidarea afacerilor. Procedurile sunt oneroase, incluse n mai multe legi i nu este publicat nici un regulament complet care s ajute organele de control n abordarea acestui subiect complex. Lipsa transparenei i claritii acestor proceduri contribuie, de asemenea, n mod substanial la creterea continu a numrului de companii inactive din Registrul de Stat. Este clar c un nou document de procedur este necesar, care s ajute la mbuntirea procesului de lichidare i sporirea transparenei procesului de lichidare a companiilor. Am neles c inspectoratele fiscale locale utilizeaz o procedur de lichidare mai puin mpovrtoare pentru ntreprinderile individuale (persoanele fizice). (ii) Accesul contribuabililor la informaii privind rspunderea fiscal i procedurile administrative. Contribuabilii au la dispoziie cteva opiuni pentru a obine informaiile relevante. Exist dou callcentre de suport. Call-centrul tehnic ofer asisten la utilizarea facilitilor de prezentare electronic a documentelor, iar cel de-al doilea centru ofer asisten prin rspunsuri la ntrebri aferente impozitrii. Toate ntrebrile i rspunsurile sunt colectate ntr -o baz de date fr restricii de acces i care, n principiu, este disponibil publicului. Conducerea SFS consider c call -centrul tehnic este bine organizat i eficient i a menionat nivelul lui nalt de competen fiscal, pe cnd cel de -al doilea call-centru trebuie mbuntit n termeni de organizare a lucrului, prin mbuntirea aptitudinilor de comunicare, n general, i interpretare a actelor legislative i normative, n special. Ambele autoriti principale de ncasare a veniturilor, adic SFS i Serviciul Vamal (SV), mai organizeaz i numeroase campanii de natur informaional la teme selectate de tipul legislaiei noi sau modificate, procedurilor schimbate i aspectelor de interes i importan general. Adiional, publicaia "VAMA" ofer informaii cu privire la actualizrile legislative, precum i cu privire la formele i procedurile relevante pentru scopul operaiunilor Serviciului Vamal. La rndul su, SFS public "Monitorul Fiscal FISC.md", care actualmente este publicat o dat la dou luni, dar se intenioneaz publicarea lunar ncepnd din 2012. Publicaia prezint poziia oficial asupra actualelor aspecte fiscale sau aspecte de examinare a principiilor gener ale de fiscalitate, dar i contribuii de la diveri specialiti care se ocup de subiecte i aspecte aferente impozitrii. Ambele publicaii sunt bilingve (romn i rus). Accesul contribuabililor la informaiile relevante este oferit i prin mijloace el ectronice, n special prin tehnologia web. De regul, ntregul ansamblu de texte legislative aferente aspectelor de impozitare i vam este publicat cu 4-6 luni nainte de a intra n vigoare n publicaia oficial a statului "Monitorul Oficial", care este accesibil de asemenea i de pe pagina web a Ministerului Justiiei (www.justice.md). Aceasta este o bun i bine structurat surs de informaii pentru contribuabili. Pentru a obine informaii mai specifice, contribuabilii i comercianii care au de trecut bunuri prin vam pot s acceseze cele dou pagini web respective, adic www.fisc.md (SFS) i www.customs.gov.md (SV). Ambele pagini web sunt editate n romn i rus, oferind informaii multilaterale i complete, permind i descrcarea de formulare specifice pentru anumite proceduri. Accesul n limba englez este posibil, dar informaiile disponibile sunt mai puin detaliate. (iii) Existena i funcionarea mecanismului de contestaie a impozitelor Codul fiscal i Codul vamal conin prevederi i proceduri de depunere a contestaiilor, care la primul nivel sunt soluionare de autoritatea nsi, dar pot fi ndreptate n instana de judecat n caz de dezacord cu hotrrea instanei primare. Procedura de contestaie mai este susinut i facilitat de prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000. n ceea ce privete Serviciul Vamal, Curtea Suprem de Justiie a emis Hotrrea nr. 4 din 24.12.2010 cu privire la practica examinrii n contencios administrativ a litigiilor legate de aplicarea
35
Raportul de ar al FMI nr. 11/89, aprilie 2011
37
legislaiei vamale. Hotrrea este menit s ofere claritate aplicrii Codului Vamal n procedurile de contencios administrativ. Conform Ministerului Finanelor (MF), comunitatea de afaceri presupune implicit c majoritatea cazurilor de contestaie vor fi judecate n favoarea statului. Dar Codul Fiscal prevede c, n caz de inconsecven, legislaia trebuie s fie interpretat n favoarea contribuabilului. Cu toate acestea, conform declaraiei MF, sectorul privat pretinde c aceast regul nu lucreaz n practic. Datele statistice ofer un tablou mai diversificat, care arat c, de exemplu, contestaiile din 2010 au fost soluionate n favoarea contribuabililor (contra SFS) n 20% din cazuri i aproximativ n 30% n favoarea comercianilor contra SV. MF susine n continuare c, n termeni de valoare, nu doar ca numr al cazurilor ctigate i pierdute, procentajul contestaiilor judecate n favoarea contribuabililor i comercianilor este mult mai mare, deoarece multe cazuri pe care autoritile le -au pierdut reprezentau cazuri de venit public de valoare mare. Cu toate acestea, nu au fost prezentate dovezi ntru susinerea acestui argument. A fost examinat crearea unui tribunal specializat n contestaii, independent de instanele civile, care ar putea contribui semnificativ la eficien, n general, i la mbuntirea transparenei instanelor de judecat, unul din subiectele reformei care are loc n sistemul de justiie. Iniiativa actual de a lichida instanele economice, care altminteri ar putea fi nsrcinate cu rolul de tribunal de contestaie, aduce pe agenda reformelor din justiie necesitatea nfiinrii unei instituii independente care s se ocupe de contestaii. O iniiativ de a crea o instituie i un proces de Mediere Fiscal a fost lansat n anul 2008 de 36 proiectul BIZTAR , ca parte a Proiectului de reform a administrare a afacerilor. Aceast propunere a fost examinat de Guvern, dar a fost amnat pn la o notificare ulterioar. Comparaie ntre 2011 i 2008 n ceea ce privete prima dimensiune, majoritatea actelor legislative au fost examinate, revzute i parial completate (de la statutul anterior de proiect) pe parcursul anilor 2008-2010. Printre altele, Codul fiscal a fost completat cu prevederi adugtoare n ceea ce privete impozitul pe venit, accizele la articole de tutun i buturi alcoolice, ajustri ale TVA, ajustri pentru anumite produse agricole, ajustri ale impozitului rutier i cu actualizarea prevederilor de penaliti. Diverse Hotrri de Guvern stipuleaz aplicarea i impunerea legislaiei fiscale i actelor normative. Totui, se pare c evaluarea din anul 2008 nu a scos n eviden sau luat n consideraie aspectele referitoare la lichidarea agenilor economici. n ceea ce privete Serviciul Vamal, Curtea Suprem de Justiie a emis Hotrrea nr. 4 din 24.12.2010 cu privire la practica examinrii n contencios administrativ a litigii lor legate de aplicarea legislaiei vamale. n ceea ce privete cea de-a doua dimensiune, serviciile web au fost mbuntite continuu i a fost extins funcionalitatea lor, pe cnd autoritile menin o frecven nalt a campaniilor de informare care sunt adresate unor grupe selectate de contribuabili i comerciani. De menionat c SFS a nceput s publice ziarul su oficial care prezint poziia oficial a autoritii cu privire la aspectele sau subiectele actuale de importan major. n ceea ce privete cea de-a treia dimensiune, nu au avut loc schimbri eseniale - dei procesul de depunere a contestaiilor a fost fcut un pic mai prietenos utilizatorilor. Percepia sectorului privat referitor la (im)parialitatea procesului de contestaie nu s -a mbuntit de la evaluarea din 2008 pn n prezent. Evoluii n 2011 MF elaboreaz legislaia care are drept scop permiterea evalurii indirecte a venitului persoanelor n 37 baza activelor lor i altor indicatori disponibili de la surse tere de informaii . Iniial, intenia este de a mbunti respectarea impozitrii persoanelor nstrite i, ca obiectiv pe termen mediu, de a o extinde treptat i a ajunge i la alte grupuri de contribuabili. Obiectivul pe termen lung al acestei
36
Proiectul reformei regulatorii i administrrii fiscale (USAID|BIZTAR) lucreaz cu Guvernul Moldovei asupra mbuntirii mediului care stimuleaz afacerile i, n special, asupra reducerii birocraiei care afecteaz sectorul privat prin optimizar ea administrrii fiscale, reducerea oportunitilor de corupie, mbuntirea accesului cetenilor i afacerilor la informaii guvernamentale i consolidarea dialogului ntre sectorul public i cel privat. 37 Scrisoare de intenie, anexat la Raportul de ar al FMI nr. 11/89, aprilie 2011
38
abordri este facilitarea declaraiei fiscale pre-completate n conformitate cu cele mai bune practici actuale aplicate de majoritatea statelor membre ale UE. Din partea Serviciului Vamal, agenda pentru anul 2011 se axeaz pe dezvoltarea general a sistemului cadrului de transparen i comunicaii, pentru a mbunti dialogul instituional cu sectorul privat. Merit evideniere special stabilirea procedurilor vamale simplificate pentru comercianii care respect legislaia i un control vamal mai detaliat pentru comercianii care nu respect legislaia. n fine, la 14 iulie 2011 autoritile vamale din Romnia i Republica Moldova au semnat acordul i protocolul care reglementeaz schimbul de informaii relevante n domeniul vamal. Astfel, Moldova a devenit prima ar n afara UE care a semnat un astfel de acord cu un stat membru al UE. La 3 septembrie 2011, acordul a devenit trilateral, odat cu semnarea protocolului de ctre autoritile vamale din Ucraina.
PI-14. Eficacitatea msurilor de nregistrare a contribuabililor i calcul al impozitelor

Dimensiunea (i) Msurile de control n sistemul de nregistrare a contribuabililor. (ii) Eficacitatea penalitilor pentru ne-respectarea obligaiilor de nregistrare i declarare. (iii) Planificarea i monitorizarea auditului fiscal i programele de investigare a fraudelor. Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Contribuabilii sunt nregistrai ntr-o baz de date complet de sistem cu legturi cuprinztoare ctre alte sisteme de nregistrare a datelor guvernamentale relevante i reglementri ale sectorului financiar. Penalitile pentru toate domeniile de ne-respectare sunt suficient de nalte ca s acioneze descurajator i sunt administrate consistent. Auditele fiscale i investigarea fraudelor sunt administrate i raportate conform unui plan de audit documentat, cu criterii clare de evaluare a riscurilor pentru audituri n cel puin un domeniu fiscal major care aplic auto-evaluarea. A A
(i) Msurile de control n sistemul de nregistrare a contribuabililor. Evaluarea din 2008 deja a stabilit conformitatea sistemului existent de nregistrare a contribuabililor, care solicit nregistrarea obligatorie a ntreprinderilor noi i renregistrarea celor existente pentru a primi IDNO (TIN), acesta fiind un numr unic pentru nregistrarea ntreprinderilor i pentru 38 identificarea impozitelor. n plus fa de nregistrarea general, ntreprinderile care depesc pragul stabilit trebuie s se nregistreze n mod specific pentru includerea n sistemul de TVA i sepa rat pentru comerul cu bunuri accizabile. n mod similar, toate persoanele fizice primesc un numr unic de identificare, care este utilizat i pentru impozitare, n toate aspectele sale. Aceast categorie include, de asemenea, cetenii nerezideni i apatrizii nerezideni, nregistrai la momentul depunerii cererii de nregistrare n calitate de contribuabili. Autoritatea de nregistrare (Camera nregistrrii de Stat, www.registru.md) este responsabil pentru 39 nregistrarea i actualizarea zilnic a registrului contribuabililor . n ceea ce privete SV, operaiunile vamale identific ntreprinderile moldoveneti dup TIN, n scop de vmuire i de plat a taxelor i impozitelor. Informaiile de plat sunt schimbate ntre sistemul de informaii al SV, Trezorerie i Banca de Economii. Un sistem de informaii separat primete diverse date de nregistrare de la Serviciul Grniceri, ns cele mai multe din ele se refer la alte date, care nu sunt direct legate de nregistrarea fiscal, cum ar fi licene, permise de import i export pentru contingente, etc., i care, la rndul lor, funcioneaz pe baza identificatorului TIN. Certificarea TIN/IDNO este, de asemenea, obligatorie pentru deschiderea unui cont bancar n
38
Dup cum s-a subliniat n evaluarea din 2008, procesul de nregistrare fiscal ar putea fi raionalizat prin eliminarea necesitii de prezentare n persoan la biroul pentru venituri, care emite TIN i care finalizeaz procesul de nregistrare a ntreprinderii. 39 Cuprinde n prezent aproximativ 686000 de entiti, din care aproximativ 101000 sunt persoane juridice, restul fiind format din agricultori i ntreprinderi individuale (antreprenorii). Aceste cifre sunt ns complet fiabile, din cauza procedurilor mpovrtoare pentru lichidarea persoanelor juridice, cauznd meninerea entitilor inactive, aa cum se menioneaz n PI 13 (i).
39
Republica Moldova, iar partenerii comerciali sunt ob ligai s prezinte numerele lor de identificare pe toate documentele comerciale. Site-ul SFS permite comunitii de afaceri s verifice existena formal a unei entiti, situaia nregistrrii pentru TVA i accize, etc. O verificare similar este facilitat pe site-ul autoritii de nregistrare (www.registru.md), care ofer cutare bazat pe text, n cazul n care TIN nu este cunoscut. nregistrarea subordonat a pltitorilor de TVA este o problem asupra creia SFS a lucrat de la ultima evaluare. Reprezentnd aproximativ 40% din toate veniturile fiscale, ani de zile TVA era susceptibil la evaziuni fiscale semnificative. De aceea, conducerea SFS a realizat cteva msuri de 40 combatere a fraudelor, axndu-se n special pe tranzaciile aa-numitelor "companii fantom" . n acest context, SFS a intensificat semnificativ activitile de control privind pre -nregistrarea n calitate de pltitor de TVA, utiliznd, n msura posibilitilor, datele istorice i constatnd deseori c fondatorii companiilor nou nregistrate au fost implicai anterior n scheme fiscale frauduloase. Aceste msuri, nsoite de majorarea plafonului pentru nregistrarea obligatorie n calitate de pltitor TVA pn la 600 mii lei cifra de afaceri anual, au adus rezultate ncurajatoare, pre zentate n tabelul de mai jos. Tabelul 15: Diminuarea numrului de companii fantom, identificate de autoritile fiscale ncepnd cu 2008 Element Numrul total de companii fantom, uniti Companii inactive, nepltitoare de TVA, uniti Companii inactive, pltitoare de TVA, uniti
Sursa: MF
2008 200 42 158
2009 107 28 79
2010 63 16 47
(ii) Eficacitatea penalitilor pentru ne-respectarea obligaiilor de nregistrare i declarare. Exist o varietate bogat de sanciuni pentru nerespectarea legislaiei fiscale, care acoper practic toate situaiile relevante, inclusiv neprezentarea sau prezentarea trzie a declaraiilor, prezentarea unor informaii eronate, neachitarea la timp a taxelor calculate, prezentarea intenionat a informaiilor fiscale contrafcute sau eronate, neindicarea codului fiscal i alte nclcri formale i semnificative. Toate sanciunile sunt prevzute n cteva articole ale Codului Fiscal i penalitile sunt difereniate conform prevederilor art. 260 alin. (1) i art. 261 alin. (4), dup cum este artat n exemplele de mai jos. Tabelul 16: Exemple de aplicare a sanciunilor pentru nclcarea legislaiei fiscale nclcarea Sanciunea Baza Limitarea 41 Neprezentarea, prezentarea Penalitate de 5% Impozit calculat . 30% din impozitul trzie a declaraiilor pe lun. calculat Prezentarea informaiilor eronate 30%. Reducerea calculat 30%, poate fi care diminueaz baza a bazei impozabile. redus cu 50%. impozabil.
Sursa: MF
n cazurile n care contribuabilul accept calculele fcute de autoriti i respect anumite criterii specifice conform art. 234 din Codul fiscal, penalitatea poate fi redus cu 50%. Autoritile fiscale menin registre ale obligaiilor i plilor efective. n caz de ntrzieri, sistemul calculeaz n mod 42 automat penalitile pentru efectuarea cu ntrziere a plilor . n general, SFS consider c aria de aplicabilitate i severitatea sanciunilor aplicate sunt adecvate i suficient de nalte pentru a ncuraja
40
Aceste entiti se implic n activiti dominante din circuitul TVA, specializndu -se n special n "comerul" cu facturi fiscale false, folosite de alte companii pentru a-i majora valoarea achiziiilor TVA. Astfel SFS se confrunt cu o problem comun pentru mai multe ri, i anume utilizarea facturilor false, care duce la majorarea sumei TVA restituite i pierderea mijloac elor bugetare. Ajustarea condiiilor i a procedurii de nregistrare a pltitorilor de TVA i introducerea unor proceduri stricte de rambursare a TVA au reprezentat msuri necesare pentru combaterea fraudelor. 41 Dei este acceptabil din perspectiva formalitilor, eficiena unui astfel de aranjament este nesigur (fapt discutabil), fiindc valoarea corect a veniturilor nedeclarate poate fi stabilit doar prin: a) prezentarea unei declaraii corecte sau b) inspecie/audit cuprinztor al domeniilor afectate din activitile de afaceri ale contribuabilului. Dac vor fi susinute prin prevederi legale corespunztoare, mbuntirile preconizate ale sistemului informaional al SFS vor facilita calcularea impozitelor n mod automat, funcie care va putea fi folosit pentru a determina baza impozabil i, respectiv, pentru calcularea amenzilor. 42 Penalitatea pentru plile efectuate cu ntrziere este de fapt o dobnd, calculat ca 0,1% pentru fiecare zi de ntrziere.
40
contribuabilii s respecte legislaia. Sanciunile aplicate de autoritatea vamal se bazeaz pe art. 129 din Codul vamal, unde sunt prevzute sumele penalitilor aplicabile; iar capitolul X al Codului vamal conine prevederi cu referire la nclcarea regulamentelor i obligaiilor vamale, precum i la procedurile de investigare i tratare a nclcrilor. Autoritatea vamal are dreptul s recupereze obligaiile nestinse de pe contul bancar al comerciantului, precum i prin vnzarea forat a proprietilor comerciantului care nu respect legislaia. De asemenea, nerespectarea termenilor legali ai obligaiilor vamale duce la suspendarea dreptului de efectuare a tranzaciilor vamale de ctre comerciantul n cauz, pn la achitarea tuturor obligaiilor vamale. Prin urmare, autoritatea i mputernicirile SV sunt considerate adecvate pentru meninerea unui control bun asupra regimurilor vamale i tranzaciilor comercianilor. (iii) Planificarea i monitorizarea auditului fiscal i programele de investigare a fraudelor. Fiindc resursele disponibile nu sunt suficiente pentru un controlul total i complet asupra contribuabililor, SFS i concentreaz eforturile asupra planificrii i selectrii entitilor pentru audituri fiscale specifice sau cuprinztoare. Principalele surse pentru selectarea entitilor care urmeaz a fi controlate le reprezint sistemele informaionale, meninute de SFS i SV, precum i informaiile oferite de Camera nregistrrii de Stat cu privire la comerul cu metale i pietre preioase. n plus, SV ofer actualizri sptmnale cu privire la tranzaciile comerciale cu bunurile importate, supuse monitorizrii conform Hotrrii Guvernului Republicii Moldova nr. 128 din 28.02.2010 "Cu privire la monitorizarea tranzaciilor comerciale de import i a lanului valoric n comerul interior". n afar de planificare i selectare, cel de-al treilea i probabil cel mai important element aferent acestei dimensiuni l reprezint inspectorii fiscali cu abilitile i experiena necesar, mputernicii s efectueze controale de conformitate fiscal n mod transparent, obiectiv i echitabil. Combinnd aceste trei elemente, datele statistice ale SFS pentru anii 2008-2010 prezint urmtoarele rezultate: Tabelul 17: Rezultatele activitii de control al contribuabililor de ctre SFS n perioada anilor 2008-2010 Activitatea Nr. controalelor efectuate, de toate tipurile. Venituri calculate suplimentar, mii lei Venituri calculate suplimentar, per control, mii lei Nr. controalelor n baza verificrii documentare Venituri calculate suplimentar dup verificarea documentar, mii lei Venituri calculate suplimentar, per verificare documentar, mii lei. Eficiena verificrii documentare (n %) n comparaie cu volumul total al veniturilor calculate suplimentar.
Sursa: MF
2008 49,023.0 201,095.6 4.1 3,779.0 90,191.0 23.9 45.0
2009 63,297.0 449,560.3 7.1 4,410.0 241,076.0 54.7 54.0
2010 66,875.0 497,974.1 7.4 4,054.0 209,784.0 51.7 42.0
Tabelul de mai sus ofer civa indicii clare i semnificative: Un control documentar sistematic pare s fie pe departe cea mai eficient metod de control. Numrul controalelor a crescut semnificativ din 2008 pn n 2009, cu 29% i respectiv 28%. Eficiena controlului documentar pare s se fi stabilizat n anul 2009 printr -o cretere relativ cu 167%. Rezultatul general al controlului specific i cuprinztor poate fi mbuntit semnificativ.
mputernicirea autoritii vamale de a efectua controale ale comercianilor este oferit prin art. 181 din Codul vamal, care prevede dreptul de a verifica orice document, registru sau prob cu ref erire la devamarea bunurilor sau la tranzaciile comerciale ulterioare cu aceste bunuri. Controlul poate fi desfurat la sediul declarantului sau la sediul oricrui om de afaceri, care are legtur direct sau indirect cu comerciantul respectiv, sau orice alt loc unde sunt pstrate astfel de documente sau informaii. De asemenea, pot fi realizate inspecii fizice ale bunurilor, dac acestea mai exist. Dac, n rezultatul verificrii documentare sau verificrii post -vmuire, se constat c regimul vamal 41
respectiv s-a aplicat n baza unor informaii incorecte sau incomplete, auditorii iau msuri pentru evaluarea i soluionarea situaiei, innd cont de informaiile noi obinute i ntocmind documentele necesare. n cazul unor obligaii suplimentare sau sume excedentare, se iau msurile necesare pentru a colecta plata sau rambursa sumele excedentare. n cazul unei contravenii sau nclcri, auditorul trebuie s informeze Secia fraude vamale sau urmrire penal pentru a aplica sanciunile contravenionale. n anii 2008-2010, SV a identificat lista riscurilor poteniale la momentul depunerii declaraiei vamale i a riscurilor aferente tranzaciilor vamale separate. Aceste profiluri de risc acoper acum toate regimurile vamale majore ale SV. Totui, nu a existat nici program informatic i nici metodologie pentru o abordare de evaluare comprehensiv bazat pe riscuri, care ar putea fi aplicat pentru analiza, selectarea, planificarea i monitorizarea scopurilor i rezultatelor auditelor post -vmuire. Pentru audit post-vmuire, companiile sunt selectate n baza analizei informaiilor operaionale, pstrate n ASYCUDA (versiunea World), un sistem informaional vamal standard (iniial oferit de UNCTAD), combinat cu informaii administrate manual obinute de la alte autoriti de stat sau din alte surse de informaii. Planul de audit post-vmuire se ntocmete cu trei luni n prealabil i se aprob de conducerea Serviciului Vamal. n plan se specific verificarea complet a unei perioade sau control tematic, cu identificarea iregularitilor posibile, fr a estima efectul economic. Pentru a soluiona problemele legislative, identificate n rezultatul activitilor de audit post -vmuire, n anul 2010 s-a elaborat un proiect de lege de modificare i completare a Cod ului vamal prin includerea unei noi seciuni 29 "Audit post-vmuire", care urmeaz s fie inclus n capitolul V. Proiectul de lege a fost expediat pentru examinare i, din cte s-a neles, nc este n proces de examinare. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Referitor la prima dimensiune, cel mai important rezultat al anului 2011 const n abordarea cu succes a problemei "companiilor fantom". n mare msur, acest lucru s -a realizat prin majorarea plafonului pentru nregistrare i prin intensificarea activitilor de control pn la nregistrarea n calitate de pltitor TVA, utiliznd, n msura posibilitilor, datele istorice i constatnd deseori c fondatorii companiilor nou nregistrate au fost implicai anterior n scheme fiscale frauduloas e. Valoarea estimat a veniturilor "economisite" n perioada anilor 2009 - 2010 este impresionant i indic o scdere cu circa 3 miliarde lei n anul 2010, n comparaie cu 2008. Referitor la a doua dimensiune, nu au fost observate aspecte noi semnificative. Totui, autoritile afectate sunt convinse c sanciunile existente sunt suficient de dure pentru a stimula contribuabilii i comercianii vamali s respecte legislaia. Referitor la a treia dimensiune, ns care are legtur i cu prima dimensiune, rezultatele activitilor realizate din anul 2008 arat tendine pozitive. Acest lucru este n special valabil pentru aspectele fiscale, unde rezultatele sunt n mare msur generate de analiza sistematic a informaiilor, cu contribuii semnificative din partea iniiativelor recente de evaluare a riscurilor, cum ar fi: Identificarea noilor criterii de risc, facilitarea selectrii mai eficiente a contribuabililor sau grupurilor de contribuabili cu un risc (mai) nalt de evaziune fiscal. Stabilirea unei abordri noi de analizare a informaiilor, facilitnd identificarea rapid a agenilor economici cu un risc nalt de evaziune fiscal (de exemplu, examinarea declaraiilor la momentul depunerii, i nu doar introducerea datelor n sistem pentru o evaluarea ulterioar i control potenial). Instituirea unui model comprehensiv de evaluare a riscurilor, ntru facilitarea realizrii sarcinilor, i axarea pe resursele critice ale grupurilor contribuabililor care nu respect legislaia, oferind n acelai timp o gam vast de servicii fiscale contribuabililor care activeaz n conformitatea cu legea. Instituirea unor msuri noi pentru mbuntirea cooperrii ntre SFS i alte agenii de drept.
n timp ce tendinele privind colectarea veniturilor sunt, pe ansamblu, pozitive, tendina privind componena veniturilor nate nc preocupri, prezentnd o scdere relativ a ponderii fiscale i creterea substanial a proporiei sumelor punitive. Acest punct de vedere este susinut de analiza realizat (de ctre i pentru sectorul privat), pe baza rapoartelor publicate de MF privind execuia bugetului de stat pentru anii 2007-2010. Agravarea situaiei ntreprinderilor este rezumat n opinia c autoritatea responsabil de venituri tinde s compenseze lipsa veniturilor fisca le din CIT (n prezent 42
suspendat), cu amenzi i penalizri. Ca reacie, Guvernul a eliminat normele controversate privind detalierea documentelor primare i, prin urmare, curba proporiei amenzilor i sanciunilor a nregistrat o cretere mult mai lent. n aceeai perioad, autoritile vamale i-au mbuntit semnificativ practic toate activitile principale, inclusiv prin ntocmirea unei liste comprehensive a parametrilor riscurilor vamale, care cuprind toate regimurile aplicabile, cu excepia tranzitului. Totui, profilurile riscurilor aplicate sunt n mare msur orientate spre tranzacii vamale din perspectiva bunurilor i proteciei hotarelor, i ar putea s nu fie utile pentru selectarea comercianilor pentru auditul post-vmuire. n anul 2010 n capitolul V al Codului vamal urma s fie inclus o nou seciune (Seciunea 29 "Audit post-vamal") cu scopul de a soluiona problemele legislative care au fost identificate n cadrul activitilor de audit post-vmuire. Acest proiect de lege este nc n proces de examinare. Faptul c auditul vamal este un domeniu relativ slab dezvoltat influeneaz negativ scorul acestei dimensiuni. Evoluii n 2011 n domeniul vamal principalele evoluii n anul 2011 s-au axat pe: 1. Implementarea operaional a auditului post-vmuire. Ateptnd aprobarea de iure, aceast procedur a fost pus n aplicare de facto. 2. Introducerea unor proceduri simplificate reputaie; i
44
43
pentru comercianii selectai cu cea mai bun

45
3. Punerea n aplicare a acordului trilateral privind schimbul de informaii vamale . Avnd n vedere c toate noile proceduri se refer la analiza de risc i la evaluare, SV a nceput s pun n aplicare compendiul operaional care vizeaz standardizarea activitii i, prin urmare, reducerea n continuare a posibilitilor de apreciere subiectiv i a impactului aferent. n sfrit, autoritatea vamal examineaz posibilitatea implementrii versiunii ruse a sistemului informaional pentru tranzit, care se cunoate c este foarte similar cu noul sistem computerizat pentru tranzit al UE (NCTS). Cu condiia c bugetul alocat este disponibil, aceast activitate poate fi lansat anul viitor. n domeniul fiscal, n anul 2011 au fost realizate activiti n mai multe direcii, ns eforturile majore au fost concentrate asupra dezvoltrii capacitilor interne pentru implementarea Programului de 46 conformitate a contribuabililor n mediul operaional. n acest scop SFS a identificat domeniile cele mai importante, unde este necesar o reacie imediat pentru a putea valorifica evoluiile pozitive de la sfritul anului 2010 i prima jumtate a anului 2011. n special, merit menionat vizita de studiu n cteva ri UE cu scopul de a obine informaii i abiliti practice de "operaionalizare" a programului de conformitate lansat. Necesitatea critic de mbuntire a abilitilor profesionale ale inspectorilor SFS va fi acoperit prin realizarea unor vizite de studiu i instruiri specifice n domeniul aptitudinilor contabile i capacitilor de analizare a datelor financiare, n general, i interpretare a principalelor indicatorilor din bilanul contabil, n special. Fiind una dintre prioritile principale incluse n Programul de Dezvoltare al SFS pentru anii 2011 2015, SFS a nceput lucrul asupra definirii viitorului siste m informaional fiscal integrat (ITIS). n prima jumtate a anului 2011 s-a definit concepia sistemului i s-a elaborat Raportul de fezabilitate n rezultatul unui studiu al fezabilitii. Se prevede c pn la finele anului 2011 studiul de fezabilitate v a fi completat cu un catalog cuprinztor al cerinelor detaliate funcionale, tehnice i administrative, care va forma o parte central a documentaiei de tender, preconizat pentru anul 2012 cu scopul de a iniia procesul de achiziie a sistemului informaional integrat.
43 44
HG nr. 434 din 15 iulie 2009. Procedurile vamale simplificate au fost introduse prin Ordinul 214 din 1 august 2011, criteriile de calificare fiind publicate n mass-media oficiale relevante. Aplicabile n prezent doar la doi comerciani, SV intenioneaz extinderea acestui regim pn la jumtatea anului 2012 pentru a acoperi pn la 20% din toate declaraiile. 45 Acest protocol cuprinde Moldova, Romnia i Ucraina. Iniial bilateral (Republica Moldova i Romnia, din 14 iulie 2011) acordul trilateral a fost semnat la 3 septembrie 2011. 46 Misiunea FMI din iunie 2011 a aprobat format programul de conformitate a contribuabililor al SFS i conducerea SFS a iniiat deja activitile necesare pentru implementarea obiectivelor programului n activitatea operaional zilnic.
43
De asemenea, conducerea SFS pregtete o concepie i abordare metodologic cu privire la modul de lucru cu contribuabilii persoane fizice nstrite. Aceast iniiativ este susinut de ultimele modificri legislative (a se vedea PI-13), menite s faciliteze conectarea i utilizarea informaiilor de la teri pentru determinarea indirect a bazei impozabile a unui anumit contribuabil.
PI-15. Eficacitatea colectrii impozitelor

Dimensiunea (i) Rata de colectare pentru restanele fiscale brute, care este procentajul de restane fiscale de la nceputul unui an fiscal, care au fost ncasate pe parcursul anului fiscal (media pentru ultimii doi ani fiscali). (ii) Eficacitatea transferrii impozitelor colectate la Trezorerie de ctre administraia veniturilor. (iii) Frecvena reconcilierii complete a rapoartelor ntre evalurile fiscale, colectrile, evidena restanelor i ncasrilor de ctre Trezorerie Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Rata medie de colectare a restanelor fiscale n doi cei mai receni ani a fost de 60-75% i valoarea total a arieratelor fiscale este semnificativ. C+ C
Toate veniturile fiscale sunt transferate direct n conturile controlate de Trezorerie sau transferurile ctre Trezorerie sunt efectuate zilnic. Reconcilierea complet a rapoartelor ntre evalurile fiscale, colectrile, evidena restanelor i ncasrilor la Trezorerie are loc cel puin trimestrial n termen de ase sptmni de la finele trimestrului.
(i) Rata de colectare pentru restanele fiscale brute, care este procentajul de restane fiscale de la nceputul unui an fiscal, care au fost ncasate pe parcursul anului fiscal (media pentru ultimii doi ani fiscali). Colectarea restanelor continu s reprezinte o ngrijorare serioas pentru SFS. Moldova, fiind expus impactului negativ global al dezvoltrii economice n anii 2008 -2010, a suferit n 2009 scderea ncasrii totale a veniturilor cu aproximativ 280 mil. lei, n acelai timp observndu -se o cretere stabil i mrire a restanelor. n 2009 acestea au crescut cu 18,4% (fa de 2008) i spre sfritul anului 2010 au crescut cu 9,1% fa de 2009. n linii generale, de la evaluarea din anul 2008 colectarea veniturilor a crescut cu aproximativ 21% (2007 fa de 2010) i stocul restanelor a crescut n aceeai perioad cu aproximativ 42%. La sfritul anului 2010, restanele agregate reprezentau 7,8% din veniturile colectate. Valoarea nominal de 1.146,1 mil. lei trebuie s fie examinat innd cont de amnistia fiscal , care a rezultat n anularea unei datorii fiscale n sum total de 308,6 mil. lei. Tabelul urmtor prezint cifrele principale din evoluia din perioada anilor 2008-2010 descris mai sus; toate sumele sunt exprimate n mil. lei; sursa de informaii: Serviciul Fiscal de Stat din Republica Moldova. Tabelul 18: Colectarea veniturilor i creterea restanelor n anii 2008-2010 Bugetul Impozite de stat (Impozitul pe
venit, impozitul pe venitul din activitatea de ntreprinztor, TVA, accize, taxa pentru folosirea drumurilor)
2008 restane colectare 193.1 74.3 615.7 3.9 887.0 6,009.7 1,417.6 5,398.1 1,121.9 13,947.3
2009 restane colectare 327.7 93.1 618.9 10.6 1,050.3 5,62.3 1,127.7 5,575.2 1,339.2 13,667.4
2010 restane colectare 340.6 107.6 683.6 14.3 1,146.1 5,946.9 1,409.6 5,986.7 1,447.3 14,790.5
Taxe locale (UAT) Asigurare social Asigurare medical Total

Sursa: Serviciul Fiscal de Stat
n prezent, gestionarea datoriei la general i recuperarea restanelor n special sunt extrem de dificile, deoarece nregistrrile computerizate ale SFS nu ofer date analitice (defalcare dup tipul de impozit, perioada / vrst) dup cum cere art. 179 (Titlul V) al Codului fiscal, ci reprezint valoarea agregat a restanelor pentru fiecare contribuabil. Axndu-se pe utilizarea eficient a resurselor disponibile pentru acest scop, FMI a recomandat s se 44
suspende (pentru o colectare sau anulare ulterioar) colectarea sumelor restante mici sau vechi, pentru a se axa pe: a) colectarea restanelor semnificative i recente, i b) introducerea de msuri de prevenire a apariiei noilor restane i asigurare a unei protecii rezonabile mpotriva datoriilor. n pofida deficienelor menionate ale sistemului IT, SFS a mai realizat cte ceva n acest domeniu. Pentru a mri nivelul de conformitate a contribuabililor, conducerea s-a axat pe mbuntirea colectrii restanelor fiscale, n baza unui sistem de identificare a riscurilor de apariie a unor noi datorii. Datoriile care sunt considerate recuperabile sunt monitorizate continuu i SFS ntreprinde n prezent urmtoarele msuri de prevenire: Avertizarea contribuabililor (prin telefon, scrisori etc.). Publicarea datornicilor pe portalul oficial al SFS, www.fisc.md. Msuri de asigurare a datoriilor: calcularea penalitilor, aplicarea ipotecii legale, suspendarea operaiunilor contului bancar. Pentru contribuabilii care nu respect msurile preventive abordarea este urmtoarea: Prevederi de colectare n avans pentru conturile bancare. Primirea fondurilor la casierul contribuabilului. Urmrirea datoriilor. Sechestrarea bunurilor pentru vnzare forat. Din partea Serviciului Vamal, plile taxelor vamale de import-export, efectuate la momentul vmuirii, minimizeaz posibilitatea de apariie a restanelor aferente Sistemului Vamal. Cu toate acestea, exist datorii create n rezultatul auditului post-vmuire, pentru care sunt acumulate continuu penaliti. Restanele istorice reprezint 46,4% din totalul sumei restante n 2008, 16,2% n 2009 i 8,7% n 2010. n anul 2008, restanele au ajuns al 237,0 mil. lei, iar n 2009 i 2010 restanele au sczut semnificativ pn la 106,0 mil. lei i 103.0 mil. lei respectiv, reprezentnd doar 1,4% i 1,1% din taxele vamale din ultimii doi ani. Conform Regulamentului privind anularea taxelor vamale prin decret (pentru restanele mai mari de 6 ani), n anul 2008 a fost anulat suma de 0,1 mil. lei i sumele corespunztoare n 2009: 123,0 mil. lei i n 2010: 14,0 mil. lei. Datorit faptului c rata de colectare a datoriilor de ctre SV a fost de nu mai puin de 90% anul trecut, suma total a restanelor este practic nesemnificativ (adic mai puin de 2% din colectrile anuale de venituri). (ii) Eficacitatea transferrii impozitelor colectate la Trezorerie de ctre administraia veniturilor. Consecvent cu evaluarea din anul 2008, MF informeaz c toate plile de impozite i taxe vamale sunt fcute direct n Contul Unic Trezorerial (CUT). Studiul de fezabilitate menionat mai sus a dezvluit i o problem de natur preponderent tehnic, care indic c un numr semnificativ de pli bancare nu sunt identificabile datorit pltitorului nerecunoscut, obligaiei nerecunoscute i, cel mai frecvent, specificarea incorect a destinatarului 47 (contul). (iii) Frecvena reconcilierii complete a rapoartelor ntre evalurile fiscale, colectrile, evidena restanelor i ncasrilor de ctre Trezorerie. n mod similar, reconcilierea veniturilor ntre autoritile fiscale i Trezoreria de Stat (TS), Serviciul Vamal i TS, este efectuat zilnic, lunar i anual la nivel central i teritorial, dei reconcilierea este limitat la impozitele colectate, fr a lua n consideraie evalurile fiscale. Aceast dimensiune de reconciliere ar putea fi benefic pentru scopul de prognozare a veniturilor, precum i pentru managementul fluxurilor bneti pe termen scurt.
47
Sursa: Studiul de fezabilitate EUHLPAM (00073877) ITIS, Varianta de proiect 0.9, 12 iulie 2011, Peter Menhard, Marcel Chistruga, Iurie Brinister: "Potrivirea plilor i obligaiilor este n prezent sarcina SFS. Toate cazurile de pli neident ificate sunt transferate la SFS. Toate plile neconfirmate (neidentificate) ale persoanelor juridice sunt ntoarse pltitorilor. n prezent, bncile sunt responsabile pentru exactitatea informaiei care nsoete plile trezoreriale. La nivelul pltitorului nu este aplicat niciun sistem de punere n corespundere / detectare a erorilor n afar de verificarea fizic la ghieu, ceea ce mrete posibilitile de introducere incorect a informaiilor de plat (att din partea clientului ct i din partea operatorului). Prin aceasta crete probabilitatea apariiei erorilor din cauza factorului uman. Introducerea referinelor ncruciate electronice cu privire la plile fiscale (contribuabil, tipul impozitului, perioada de impozitare) ar putea ajuta enorm la reducerea acestu i tip de erori i la optimizarea procesului de colectare a veniturilor att pe partea Trezoreriei, ct i a SFS."
45
n prezent SFS ofer prognoze ale veniturilor sptmnal, lunar, trimestrial i anual. n continuare, Trezoreria solicit ca noul sistem IT s ofere o mai bun prognozare a veniturilor fiscale i informaii relevante pentru managementul fluxurilor bneti n conformitate cu noua clasificaie bugetar. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 n ceea ce privete prima dimensiune, cel mai semnificativ rezultat obinut de SFS n anul 2011 se refer la msurile preventive menionate anterior, aplicate problemei serioase de colectare a restanelor, n ateptarea noului program computerizat care este elaborat i testat n prezentat de proiectul BIZTAR din cadrul programului USAID. Aceast component va facilita crearea i ntreinerea contului curent a contribuabilului i a fost proiectat conform celui mai modern "principiu de Contribuabil pe Tip de impozit i pe Perioad de impozitare ( Taxpayer per Tax type per Tax period - TTT), care va permite mentenana datelor analitice solicitate. n acelai timp, SV a reuit s reduc semnificativ restanele i n 2010 a atins un nivel aproape nesemnificativ i astfel a afectat pozitiv evaluarea consolidat a acestei dimensiuni. n ceea ce privete cea de-a doua dimensiune, nu au fost observate aspecte noi semnificative, dei au fost observat un numr substanial de pli afectate de erori. Din moment ce acesta este un aspect preponderent tehnic, el nu afecteaz scorul, dar trebuie perceput ca o sarcin cu prioritate nalt. n ceea ce privete cea de-a treia dimensiune, n mod similar, evaluarea din 2008 nu a detectat sau examinat limitarea reconcilierii, care nu ia n consideraie evalurile, ci se ocup exclusiv de pli. Din aceste motive nu poate fi pstrat scorul anterior. Evoluii n 2011 Programul Contul Curent al Contribuabilului, elaborat de proiectul BIZTAR, este testat n prezent i se ateapt ca aceast component s fie dat n exploatare operaional nainte de sfritul anului 2011. Acesta este considerat un pas mare n direcia corect, deoarece va permite implementarea majoritii recomandrilor emise de diverse misiuni de consiliere, n special a FMI. n plus, conceptul de Cont Curent al Contribuabilului va fi orientat spre includerea n noul sistem integrat de informaii fiscale (ITIS). n ceea ce privete subiectul de gestionare a datoriilor, personalul SFS a efectuat recent o vizit de studiu la Autoritatea de venituri din Irlanda. Proiectul EUHLPAM al PNUD continu s susin SFS i, n urma Studiului de fezabilitate finalizat recent, echipa de proiect va studia pn la sfritul anului 2011 principalele procese de activitate i va pregti un catalog cuprinztor al cerinelor necesare pentru ITIS. Pe termen mediu, ITIS va facilita automatizarea controalelor procesului de plat, pentru a reduce semnificativ numrul de pli eronate, care reprezint o problem tehnic a dimensiunii (ii) evaluate anterior. n dependen de efectul net al acestui neajuns, ar putea fi oferit o soluie intermediar, dar cu acest scop ar fi trebuit s fie elaborat o argumentare tehnic i economic a proiectului i o analiz de baz a randamentului investiiilor (RoI). Aceasta trebuie perceput n paralel cu apropiata finalizare a SI MFP pentru M F. Indubitabil, schimbarea vizat a tuturor datelor vitale ntre cele dou sisteme (noul MFP i ITIS) va permite i va facilita (pe termen mediu) aplicarea elementelor de reconciliere care n prezent nu sunt abordate n cadrul celei de-a treia dimensiuni.
PI-16. Previzibilitatea disponibilitii fondurilor pentru angajamentul cheltuielilor

Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Dimensiunea Cerinele minime (i) Msura n care fluxul de mijloace Se pregtete prognoza fluxului de mijloace bneti bneti este prognozat i pentru anul fiscal, aceasta fiind actualizat pe baza monitorizat. fluxurilor reale de intrare i ieire a mijloacelor bneti. (ii) Veridicitatea i orizontul MR primesc informaii veridice cu una sau dou luni informaiei periodice n timpul nainte. anului disponibil MR referitor la plafoanele pentru efectuarea cheltuielilor. (iii) Frecvena i transparena Ajustri semnificative n timpul anului au loc de una C+ A
46
ajustrilor la alocaiile bugetare, care sunt decise mai sus de nivelul de gestiune al MR.
sau dou ori i se efectueaz ntr-o manier previzibil i transparent.
(i) Msura n care fluxul de mijloace bneti este prognozat i monitorizat. Guvernul prognozeaz fluxul de mijloace bneti, n scopul planificrii execuiei bugetului, i se bazeaz pe veniturile estimate, care determin nivelul cheltuielilor totale. Atunci cnd bugetul de stat este aprobat de Parlament, ministerele de ramur (i alte uniti ale guvernului central) i autoritile publice locale (UAT - unitile administrativ-teritoriale) sunt informate despre plafoanele bugetelor lor i, pe aceast baz, toate instituiile elaboreaz planuri financiare anuale i lunare. Aceste planuri sunt consolidate de ministerele de ramur i transmise Ministerului Finanelor, unde Trezoreria le 48 introduce n sistemul existent de management financiar, operat de ctre Trezorerie .n plus, MF estimeaz cerinele lunare de finanare (i, prin urmare, limitele de cheltuieli) pentru UAT, precum i transferurile necesare ctre FAOAM i BASS. Unitile guvernului central trebuie s prezinte planuri financiare lunare (care, ns, nu sunt planuri pentru fluxul de mijloace bneti). Acestea nu reprezint previziuni, ci cereri pentru cotele cheltuielilor lunare. Acest lucru nseamn c prognoza cheltuielilor totale emis de Trezorerie ar putea fi, ntr-o oarecare msur, incomplet sau nu tocmai exact. Trezoreria utilizeaz planurile financiare i necesitile estimate de finanare primite de ctre unitile guvernului central, mpreun cu previziunile de venituri de la Inspectoratul Fiscal de Stat i Serviciul Vamal, pentru a pregti un proiect al fluxului de mijloace bneti pentru anul fiscal viitor. n acest proces, Trezoreria ia n considerare i veniturile istorice i tendinele cheltuielilor, astfel nct s evalueze dac planurile financiare consolidate i modelele de cheltuieli (fluxul de mijloace bneti) corespund cu anii precedeni. Aceast aciune permite Trezoreriei s ntocmeasc o prognoz regulat a fluxului general de mijloace bneti pentru anul fiscal. Trezoreria (Secia managementul fluxului de numerar) pregtete, de asemenea, previziuni sptmnale ale fluxului de mijloace bneti care sunt, de fapt, actualizate zilnic, pe msur ce apare o modificare a situaiei. Echipa a avut acces la sistemul de prognoz a fluxului de mijloace bneti din Trezorerie i a putut s confirme faptul c fluxurile reale de intrare i ieire a mijloacelor bneti sunt, ntr-adevr, actualizate sistematic. Este de remarcat faptul c previziunile fluxului de mijloace bneti nu pot fi ntotdeauna exacte din dou motive fundamentale. Primul este legat de absena unui sistem dedicat de nregistrare i management al angajamentelor, avnd ca rezultat, n mod inevitabil, discrepane ntre p lanurile financiare ale ministerelor de resort i ale altor uniti ale guvernului central i proieciile fluxurilor de mijloace bneti. Al doilea este rezultatul lipsei de lichiditi, din cauza circumstanelor fiscale nefavorabile care foreaz Trezoreria s pun n aplicare un proces de raionalizare a fluxului de mijloace bneti (a se vedea PI-17). Un Comitet de lichiditi (format din reprezentani ai MF, BNM, BASS i FAOAM) a fost nfiinat n noiembrie 2006. (ii) Veridicitatea i orizontul informaiei periodice n timpul anului disponibil MR referitor la plafoanele pentru efectuarea cheltuielilor. Planurile financiare anuale ntocmite de unitile guvernului central cuprind, separat, toate unitile subordonate i sunt defalcate pe planuri lunare ale fluxului de mijloace bneti, bazate pe planuri clare de cheltuieli n cursul anului fiscal respectiv. Aceste planuri permit unitilor s planifice i s angajeze cheltuieli pentru ntregul an fiscal, n conformitate cu alocrile lor. Totui, n cazul apariiei deficitelor - care par s fie destul de frecvente n ultimii ani - aceast informaie nu este n mod sistematic comunicat unitilor de consum. n astfel de situaii, MF stabilete prioritatea cheltuielilor obligatorii de o manier transparent (plata datoriei/dobnzii, salariile i pensiile, bursele i plile pentru energie avnd prioritate). Problemele legate de fluxul mijloacelor bneti n perioada analizat au aprut mai mult din cauza lacunelor n colectarea veniturilor (a se vedea PI-3), dect datorit unui eec n planificarea/gestionarea fluxului financiar i de mijloace bneti. Ar trebui amintit, totui, faptul c aceste ntreruperi ale fluxului de mijloace bneti (urmare a unui deficit de venituri) nu par s fi condus pn n prezent la restane. O alt problem pentru funcionarea unui sistem de gestiune a mijloacelor bneti ar fi lipsa unui sistem dedicat de management al angajamentelor (a se vedea PI-
48
Dup cum se menioneaz n analiza altor IP, este n curs de elaborare un SIMF care ar trebui s integreze pn n 2013 modulele independente existente.
47
20). (iii) Frecvena i transparena ajustrilor la alocaiile bugetare, c are sunt decise mai sus de nivelul de gestiune al MR. Ajustrile alocrilor bugetare, aflate n afara regulilor de virament, sunt specificate n Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847-XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare), n special articolul 41 (Rectificarea bugetului de stat) i articolul 42 (Alocri suplimentare n cazurile de rectificare a bugetului de stat). n cazul unui deficit important de venituri, ca n cazul anului fiscal 2009, MF va raionaliza mijloacele bneti i va retrage cheltuielile discreionare (stabilirea prioritilor, n aceste cazuri, se face aa cum s-a discutat n cadrul dimensiunii de mai sus). Modificrile produse n alocrile bugetare au primit ntotdeauna aprobarea Parlamentului, printr-o revizuire a bugetului. n perioada analizat de aceast evaluare, ele au fost urmtoarele: 2008 - De dou ori, (1) Legea nr. 149-XVI din 3 iulie 2008 cu privire la introducerea unor modificri i completri la Legea bugetului de stat pe 2008; (2) Legea nr. 288 din 19 decembrie 2008 cu privire la introducerea unor modificri i completri la Legea bugetului de stat pe 2008. 2009 - Odat, (1) Legea nr. 82-XVII din 3 decembrie 2009 cu privire la introducerea unor modificri i completri la Legea bugetului de stat pe 2009. 2010 - De trei ori, (1) Legea nr. 130 din 30 iunie 2010 cu privire la introducerea unor modificri i completri la Legea bugetului de stat pe 2010; (2) Legea nr. 192 din 15 iulie 2010 cu privire la introducerea unor modificri la Anexa 2 la Lege a bugetului de stat pe 2010; (3) Legea nr. 244 din 1 octombrie 2010 cu privire la introducerea modificrilor i completrilor la mai multe legi.
Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu s-a produs nici o schimbare major de la evaluarea CPRF din 2008. Evoluii n 2011 Este de remarcat faptul c unitile bugetare nregistreaz n prezent contracte (dar nu i dispoziii de plat), inclusiv planuri de plat, la Trezorerie. Se ateapt ca noul SIMF, care iniial era planificat s devin operaional n 2013, s includ un modul de angajamente, care ar trebui s permit introducerea datelor de angajament financiar de ctre unitile de consum pentru luna n care cheltuielile efectuate vor trebui s fie pltite, mijloacele bneti fiind astfel rezervate (a se vedea i PI 20). Cnd va deveni operaional, acesta va contribui fr ndoial la mbuntirea dimensiunii (ii).
PI-17. nregistrarea i gestionarea soldurilor de mijloace bneti, datoriilor i garaniilor

Dimensiunea (i) Calitatea nregistrrii i raportrii datelor cu privire la datorii Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Evidena datoriilor interne i externe este complet, actualizat i reconciliat lunar, datele fiind considerate de standard nalt. Rapoarte de management i statistice cuprinztoare (deservirea datoriei, solduri i operaiuni) se ntocmesc cel puin trimestrial. Toate soldurile de mijloace bneti sunt calculate zilnic i consolidate. Contractarea mprumuturilor i emiterea garaniilor de ctre Guvern se efectueaz conform unor criterii i obiective fiscale transparente i sunt ntotdeauna aprobate de o singur unitate guvernamental responsabil. A A
(ii) Gradul de consolidare a soldului de mijloace bneti ale Guvernului (iii) Sisteme pentru contractarea mprumuturilor i emiterea garaniilor
A A
(i) Calitatea nregistrrii i raportrii datelor cu privire la datorii Temeiul juridic pentru mprumuturile de stat este stabilit prin Legea cu privire la datoria public,
48
garaniile de stat i recredit area de stat (nr. 419-XVI din 22.12.2006) [n continuare: LDP] i legislaia 49 secundar care reglementeaz punerea sa n aplicare . Direcia general datorii publice a MF este responsabil pentru gestionarea i raportarea datoriei de stat. Pentru monitorizarea, decontarea i contabilizarea datoriei externe se utilizeaz DMFAS versiunea 5.3 de la UNCTAD, n timp ce contabilizarea i decontarea datoriei de stat interne se realizeaz cu software intern (deoarece DMFAS nu este adecvat n acest scop), datele f iind migrate n DMFAS pentru raportare. Recreditarea este gestionat tot cu ajutorul unui instrument software dezvoltat intern. Raportarea i monitorizarea datoriei publice se bazeaz pe rapoarte pe care MF le primete de la alte uniti, n modul reglementat n articolul 9 din LDP. Ministerul Economiei i Banca Naional a Moldovei (BNM), precum i alte autoriti publice centrale i locale, furnizeaz date MF pentru elaborarea de prognoze. Beneficiarii de recreditare (ntreprinderile publice n care statul sau unitatea administrativ-teritorial deine mai mult de 50 la sut din capitalul social) prezint trimestrial, Ministerului Finanelor informaia necesar pentru monitorizarea contractrii, debursrii i deservirii datoriei publice. Reconcilierea datoriei de stat interne i externe se efectueaz lunar. Datele MF n DMFAS sunt reconciliate cu dispoziiile de plat expediate MF de ctre creditori. La finele lunii, dup efectuarea plilor, MF primete extrasele de cont de la creditori pentru reconciliere i confirmare a balanei creanelor/datoriilor. Un raport detaliat, care include informaii privind Datoria public, garaniile de stat i recreditarea de stat, este ntocmit trimestrial i anual i publicat pe site-ul MF. Raportul conine o analiz a sumei datoriei, date privind serviciul datoriei i sursele de finanare. Raportul trimestrial cuprinde cifre comparative, dar nu i o analiz de risc, ntruct raportul anual include, n plus, tendinele indicatorilor macro-economici, indicatorii de durabilitate a datoriei i riscurile neprevzute (riscul de pia, riscul de lichiditate, riscul de credit i riscurile operaionale), fr a identifica totui strategii de atenuare. Pentru raportare se utilizeaz Standardul Special de Diseminare a Datelor (SD DS) al FMI. BNM ine i o eviden complet a datoriei publice interne, avnd n vedere funcia sa de agent fiscal pentru organizarea de licitaii ale valorilor mobiliare de stat. A se vedea i sub -dimensiunea (iii). Buletinul lunar al BNM conine informaii cu privire la valorilor mobiliare de stat existente nc n 50 portofoliul su. (ii) Gradul de consolidare a soldului de mijloace bneti ale Guvernului Dezvoltarea sistemului Contului Unic Trezorerial (CUT) a avut loc n mod progresiv, ncepnd din 1993. Iniial, cele 38 de Trezorerii Teritoriale (TT), BASS i FAOAM i ineau conturile n bncile comerciale. De la 1 martie 2007, toate bugetele, inclusiv cele de la nivel local, ct i BASS i FAOAM sunt executate prin intermediul CUT. Bugetele BASS i FA OAM sunt procesate cu ajutorul unui software special Trezorerie-client, care permite prezentarea ordinelor de plat ctre Trezoreria de Stat. Toate veniturile sunt colectate n CUT i toate plile sunt efectuate de acolo. CUT este deinut de BNM. De la 1 ianuarie 2008, toate conturile TT din bncile comerciale au fost nchise (cu excepiile prezentate mai jos). n timp ce n 2006 85% din fondurile bugetare erau pstrate n bncile comerciale i 15% la BNM, acum situaia s-a inversat: n 2010, 84% din fond urile bugetare erau pstrate la BNM i 16% n bncile comerciale (proiectele finanate de donatori, ambasadele, Serviciul Vamal). Structura CUT reflect structura bugetului: un cont n lei cu 188 de sub-conturi (pentru TT, BASS i FAOAM); apte conturi FX (valut strin) pentru canalizarea plilor n valut strin i ncasrilor instituiilor bugetare.
Pentru fiecare TT sunt deschise cte trei conturi (care corespund principalelor componente ale
49
50
Cu privire la unele msuri de executare a Legii nr. 419-XVI din 22 decembrie 2206 privind datoria public, garaniile de stat i recreditarea de stat (Hotrrea Guvernului nr. 1136 din 18 octombrie 2007) Provenind dintr-o conversie n obligaiuni a datoriei de stat acumulate n perioada 1992 - 2000.
49
bugetului: unul pentru bugetul de stat - componenta de baz, unul pentru bugetul de stat componenta mijloace speciale i fonduri speciale i unul pentru bugetul UAT) n CUT. Trezoreria de Stat are, ca toate bncile comerciale locale, acces de participant n timp real la sistemul interbancar de pli operat de ctre BNM pentru executarea n timp real a tuturor tranzaciilor interne de plat. Trezoreria de Stat are, astfel, acces n timp real la poziia consolidat a mijloacelor bneti din TSA. Extrasele de cont privind tranzaciile n valut strin din conturile deinute la BNM sunt furnizate zilnic de ctre BNM Ministerului de Finane. n afar de aceasta, o serie de conturi sunt pstrate la Banca de Economii (deinut de stat) pentru operaiuni n numerar i deservirea proiectelor finanate din surse externe. Toate conturile bancare sunt reconciliate zilnic de instituia care deine contul precum i trimestrial de MF. Dei nu au existat modificri semnificative din 2008, scorul inadecvat acordat n evaluarea din 2008 este corectat n aceast evaluare, lundu-se n considerare faptul c sistemul CUT era deja complet operaional n 2008. (iii) Sisteme pentru contractarea mprumuturilor i emiterea garaniilor Contractarea de mprumuturi i emiterea de garanii de stat sunt reglementate de LDP. Articolul 3 din LDP prevede c MF este contractant de credite interne i externe, n numele Guvernului, i exclude n mod explicit aceast posibilitate pentru orice alt autoritate public central. Aceeai calitate a MF este valabil pentru emiterea de garanii de stat ctre pri interne sau externe. n conformitate cu articolul 6 din LDP, plafonul pentru datoria de stat, att intern, ct i extern, precum i plafonul pentru garaniile de stat sunt stabilite prin Legea anual a bugetului de stat. Datoria intern: mprumuturile interne sunt reglementate de articolele 13-18 din LDP. Cele dou instrumente pentru mprumuturi interne ale statului sunt titlurile de stat tranzacionate n cadrul licitaiilor sptmnale organizate de ctre BNM, care pot fi cumprate de bncile comerciale selectate: (i) Obligaiunile de stat pe termen mediu cu o scaden de unul sau doi ani, i (ii) Certificatele de trezorerie pe termen scurt cu scadene diferite, pn la un an. Datoria extern: Contractarea mprumuturilor externe este reglement at de articolele 19-22 din LDP. Hotrrile cu privire la mprumuturile externe trebuie s fie adoptate de ctre Parlament. Nivelul local: LDP reglementeaz numai contractarea de mprumuturi i emiterea de garanii de ctre stat, n timp ce mprumuturile UAT sunt reglementate de articolele 13-16 din Legea privind Finanele Publice Locale (nr. 397-XV din 16 octombrie 2003, cu modificrile ulterioare). Contribuia datoriei UAT la datoria public este de sub 1%. Totui, merit menionat faptul c regulamentele privind mprumuturile locale prevd c datoria nu poate depi 20% din veniturile bugetului anual pentru investiii de capital i 5% din veniturile bugetului anual pentru cheltuieli curente. Creditele trebuie s fie aprobate de ctre consiliul local respectiv. UAT de nivelul al doilea pot angaja mprumuturi pe termen scurt de la bugetul de stat, prin cerere ctre MF. Conform Legii privind Finanele Publice 51 Locale, UAT de nivelul al doilea pot emite obligaiuni municipale i garanii ctre ntreprinderile municipale. Recreditarea: Un instrument mai popular dect mprumuturile de la bncile comerciale este recreditarea UAT din 52 mprumuturi contractate de stat de la IFI. Recreditarea este disponibil doar pentru UAT de nivelul 2, dar UAT de nivelul 1 se pot mprumuta prin intermediul UAT de nivel 2. Recreditarea este reglementat de articolele 23-26 din LDP.
51
Spre exemplu, mun.Chiinu pe parcursul anului 2010 a garantat un mprumut extern obinut de BERD n favoarea .S. Regia Transport electric 52 Astfel de faciliti de recreditare sunt disponibile prin mprumuturi de la BERD, BM i BDCE (Banca de Dez voltare a Consiliul Europei) pentru investiiile din sectorul energetic, construcii i canalizare. Un alt instrument pentru recreditare este ges tionat de ctre Directoratul liniei de credit din MF, care ofer recreditare din fonduri externe (mprumuturi e xterne ale statului) n economia real, prin intermediul bncilor comerciale.
50
Garanii de stat: Articolele 27-35 din LDP reglementeaz emiterea de garanii de stat. Acest instrument a fost utilizat pn n anul 1999, ns din cauza cerinelor restrictive din LDP nu au mai fost emise garanii de stat. Conform Raportului anual privind datoriile pe anul 2010, exist un singur beneficiar al unei garanii de stat, cu o expunere de 6,4 milioane USD. Strategia gestionrii datoriei: MF a elaborat, cu coordonarea BNM i cu asisten din partea Bncii Mondiale i FMI, un proiect de strategie n domeniul datoriei de stat pe termen mediu (2011-2013), care include o analiz a riscurilor i a indicatorilor de monitorizare a riscurilor. Aceast strategie identific activitile prioritare ale MF, orientate spre durabilitatea finanrii bugetului de stat pe termen mediu i lung i atragerea de fonduri pentru finanarea prioritilor sectoriale. De asemenea proiectul strategiei conine scenarii al ternative de evoluie a portofoliului datoriei de stat i a riscurilor contingente, n dependen de modificarea condiiilor de pia principalele fiind ratele de dobnd i cursul de schimb valutar. Strategia este publicat pe pagina web a Ministerului Finanelor. Aceasta i a fost actualizat n 2011, n conformitate cu condiiile macroeconomice existente i a fost aprobat n iulie 2011. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Principalul progres const n elaborarea unei strategii pe termen mediu de admini strare a datoriei. Acesta, mpreun cu corectarea scorului din 2008 pentru sub-dimensiunea (ii), justific scorul general A. Evoluii n 2011 Nu exist evoluii curente n acest domeniu.
PI-18. Eficacitatea msurilor de control al calculului salariilor

Dimensiunea (i) Gradul de integrare i reconciliere a datelor cu privire la personal i de calcul al salariilor. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Datele referitoare la personal i salarizare nu sunt legate direct, dar salarizarea este confirmat de o documentaie complet pentru toate modificrile efectuate n dosarele de personal n fiecare lun i confruntate cu datele despre salarizare din luna anterioar. Schimbrile necesare ale dosarelor de personal i calculului salariilor sunt fcute lunar, n general, n timp util pentru plile din urmtoarea lun. Ajustri retroactive apar rar (dac exist date fiabile, apar corecii n maxim 3% din plile salariale). mputernicirile i temeiurile pentru modificarea dosarele de personal i calculului salarizrii sunt clare. Un audit al salarizrii, care include toate unitile guvernului central, a fost efectuat cel puin o dat n ultimi trei ani (fie pe etape, fie n cadrul unui calitate de exerciiu unic). B+ B
(ii) Modificarea la timp a dosarelor de personal i a calculelor salariale.
(iii) Controlul intern al schimbrilor n evidena personalului i calculele salariale. (iv). Existena controalelor calculului salariilor pentru a identifica punctele slabe ale msurilor de control i/sau angajai fictivi.
(i) Gradul de integrare i reconciliere a datelor cu privire la personal i de calcul al salariilor Administrarea datelor de personal i a salariilor funcionarilor publici este organizat n felul urmtor: 1. Dosarele de personal sunt pstrate n cadrul instituiilor angajatoare, adic pn la nivelul unitilor de prestare a serviciilor (coli, centre de asisten medical primar, grdinie, instituii culturale, biblioteci).
51
2. Calculul salariilor se efectueaz la Direcia finane a instituiei bugetare-primare, adic, n cazul unitilor de prestare a serviciilor, n UAT de nivel 1 ( primrie) sau autoritatea public central, n baza probelor colectate de instituia angajatoare i a legislaiei n vigoare. 3. Procesarea salariilor este efectuat n trezoreriile teritoriale (TT), prin intermediul sistemului trezorerial, n acelai mod ca i orice alte cheltuieli, n baza dispoziiilor de plat transmise de instituia bugetar-primar. 4. Monitorizarea numrului de angajai i a cheltuielilor salariale se realizeaz de ctre MF. Integrarea dintre datele cu privire la personal i cele privind calculul salariilor se realizeaz prin mai multe mecanisme. Privind evidena datelor de personal: Instituia angajatoare menine dosare de personal care conin toate informaiile relevante (funcia, calificri, modificri ale funciei etc.) i colecteaz lunar tabele de eviden a utilizrii timpului de munc, care atest perioada efectiv de lucru. Privind calculul salariilor: Tabelele de eviden a utilizrii timpului de munc sunt transmise de ctre responsabilii din subdiviziunea resurse umane la contabilitatea instituiei primare, unde salariile sunt calculate lunar, n baza activitii i statutului angajatului, n conformitate cu Legea cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar (nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu modificrile ulterioare) i legislaia secundar aferent. n general, pentru calcularea salariilor se utilizeaz un program informatic adecvat. n instituiile mai mici, competena de calcul al salariilor este redus, deoarece aplicarea legii este complex, iar atunci cnd sunt introduse modificri legislative, aplicarea corespunztoare a acestora se face adesea cu ntrziere. Privind procesarea salariilor: Dispoziiile de plat pentru salarii sunt trimise lunar de instituia bugetar responsabil la TT, mpreun cu o explicare a structurii salariilor i numrul total de salariai. TT nu primesc mai multe informaii i verific doar dac sunt disponibile mijloace financiare n funcie de planurile de finanare. Nu exist un sistem informaional centralizat pentru procesarea statelor de plat. Privind monitorizarea: A se vedea sub-dimensiunea (iii). Principalele discrepane constatate se refer la unele institu ii care trebuie s-i reduc personalul (de ex. n cadrul reformei nvmntului) i nu au reuit s fac acest lucru. (ii) Modificarea la timp a dosarelor de personal i a calculelor salariale Anual: Fiecare instituie bugetar central i local trebuie s stabileasc anual un plan de angajare, n limitele prevzute de Guvern. Aceste limite sunt comunicate autoritilor publice centrale prin hotrre de Guvern i autoritilor locale prin decizie a consiliului local. Orice modificare efectuat n aces t plan pe parcursul anului trebuie adoptat oficial printr-o hotrre de Guvern. n timpul anului: Modificrile n dosarele de personal (de ex. angajri, indemnizaii, eliberri din funcie) sunt consemnate practic imediat (n termen de trei zile) i trebuie s fie aprobate de ctre eful instituiei. Deoarece salariile sunt calculate lunar, n baza datelor din tabelul lunar de eviden a utilizrii timpului de munc i a legislaiei n vigoare, schimbrile sunt luate n considerare atunci cnd apar. Potrivit rapoartelor de control elaborate de Serviciul Control Financiar i Revizie (SCFR), un numr mic de nereguli, cu implicaii pecuniare foarte reduse, rezult n cea mai mare parte din nivelul sczut al competenelor din localitile mai mici (informaii primite trziu privind noile reglementri sau interpretri greite). A se vedea sub-dimensiunea (iv). (iii) Controlul intern al schimbrilor n evidena personalului i calculele salariale
53
53
Contabilul-ef n UAT de nivelul 1 care nu au o Direcie finane.
52
La nivelul calculului salariilor: Controlul intern ex-ante se bazeaz pe principiul celor patru ochi, care prevede c fiecare operaiune cu implicaie financiar necesit dou semnturi: a efului instituiei i a contabilului -ef. Procedurile de control intern din cadrul instituiilor bugetare sunt riguroase, iar sistem ul extrem de birocratic al administrrii resurselor umane las puin loc pentru nereguli. Calculul salariilor efectuat n UAT de nivelul 1 (primrie) este verificat la Direcia finane a UAT de nivelul 2 (raion) din punct de vedere al conformitii cu normele i regulamentele. n cazul unor ngrijorri, autoritile raionale efectueaz o verificare la faa locului la primrie. La nivelul instituiei angajatoare: Atunci cnd recruteaz angajai, instituiile trebuie s respecte limitele impuse pentru numrul de salariai, aprobate pentru anul bugetar curent, precum i alte acte interne emise de ctre eful instituiei. Dovezile privind activitatea desfurat sunt furnizate de tabelele de eviden a utilizrii timpului de munc, care urmeaz a fi completate lunar de fiecare angajat i asigur baza pentru calculul salariului. Cu toate acestea, n instituiile bugetare (UAT de nivelul 1 i 2) nu exist proceduri de control intern ex-ante pentru efectuarea controalelor, cum ar fi verificarea numrului de angajai i controale la faa locului, n instituiile subordonate bugetare (cum ar fi colile). Problemele din aceste instituii bugetare nu se rezum la nvtorii din colile primare, iar volumul neregulilor este mai mare n unitile mici din mediul rural. Acest lucru rezult din lipsa competenelor i a personalului necesar pentru a efectua controale. Instituiile primare, care de asemenea duc lips de personal, se bazeaz pe controlul ex post efectuat de SCFR. La nivel de monitorizare: Prin sistemul de raportare ctre MF, menionat mai sus, a fost introdus un nivel suplimentar de control. n baza evoluiilor i politicii macroeconomice, MF stabilete o limit anual pentru cheltuielile salariale, precum i o limit pentru numrul total de angajai, la nivel central i de UAT, prin care fiecare instituie bugetar i stabilete limitele pentru instituiile sale subordonate. Din anul 2010, aceti indicatori sunt adoptai n cadrul Legii bugetului de stat anuale i comunicai autoritilor de la nivel central i UAT prin hotrre de Guvern. Din anul 2009, toate instituiile raporteaz lunar ctre Direcia analiz, monitorizarea cheltuielilor de personal i a angajailor n sectorul bugetar din cadrul MF, prin intermediul Raportului operativ lunar 54 privind statele i efectivul de personal din instituiile publice din sectorul bugetar i a informaiilor pe 55 care le nregistreaz ntr-o baz de date . Ministerele de ramur i UAT pregtesc rapoarte agregate, care includ instituiile din subordine, cu privire la urmtoarele date: numrul de angajai i cheltuielile corespunztoare aprobate pentru anul bugetar, numrul efectiv de angajai i cheltuielile respective executate n perioada de raportare.
Rapoartele sunt realizate pe hrtie i semnate de ctre efii instituiilor. n cazul unor nereguli, MF informeaz instituia corespunztoare i Guvernul. Guvernul emite apoi o hotrre, prin care solicit ministerului de ramur responsabil s ia msuri. n trecut, au existat probleme n unele instituii, legate de incapacitatea de a reduce numrul de angajai conform prevederilor. Direcia analiz, monitorizarea cheltuielilor de personal i a angajailor n sectorul bugetar controleaz rapoartele din punct de vedere al conformitii cu legea bugetului anual, extra ge cheltuielile de personal din SIMF al Trezoreriei (pentru detalii cu privire la SIMF al Trezoreriei, a se vedea Secia 2.4), le analizeaz pentru a stabili cheltuielile generale medii pe angajat i nregistreaz schemele de ncadrare pe fiecare instituie central i local. MF consolideaz lunar raportul menionat i l expediaz Guvernului i FMI. Pe scurt, se poate spune c, n pofida claritii regulamentelor privind modificarea dosarelor de personal i a calculului salariilor, lipsa controalelor ex-ante la nivel local duce la lipsa unei piste clare de audit. (iv) Existena controalelor calculului salariilor pentru a identifica punctele slabe ale msurilor de
54 55
Raportul operativ privind numrul angajailor n sectorul bugetar (Raport nr. 8) Baza de date FINTEHINFORM, furnizat de ntreprinderea de stat cu acelai nume.
53
control i/sau angajai fictivi Instituiile mai mari sunt supuse unui audit extern de ctre Curtea de Conturi, care verific calculul salarizrii n cadrul auditului anual (sau bi-anual) de regularitate. De asemenea, aceste instituii i-au nfiinat recent de uniti de audit intern, care evalueaz punctele slabe ale sistemului de control intern. Instituiile mai mici sunt supuse unui audit extern de ctre SCFR, care verific calculul salarizrii n cadrul controlului anual (sau bi-anual). La nivel local, nc nu exist nici o unitate de audit intern (cu excepia Municipiului Chiinu), iar SCFR se concentreaz pe identificarea iregularitilor i nu efectueaz audite de sistem. Datorit sistemului rigid i extrem de birocratic de recrutare, fraudele (cum ar fi angajaii fantom) apar foarte rar. Cazurile de angajai care primesc salariu, dar i au reedina n strintate, sunt detectate n colaborare cu Serviciul Grniceri. Principalele nereguli constau n calcularea necorespunztoare a salariului, extrem de complex, i cumularea a ctorva funcii. Aceste fraude sau nereguli au o implicaie pecuniar foarte redus (sub 1%, dar n cretere). Conform legislaiei, sumele pltite din greeal nu pot fi, practic, revendicate. Potrivit SCFR, principalele probleme privind calculul salariilor apar n localitile mai mici, fiind legate de unitile subordonate de prestare a serviciilor, i constau din nereguli n urmtoarele domenii: Salariile directorilor i directorilor adjunci Calculul coeficienilor Dublarea concediilor Numr mai mare de angajai dect cel prevzut Cumulul de funcii
Potrivit rapoartelor CCRM, principalele cauze ale neregulilor sunt legislaia ambigu privind calculul salariilor i competenele reduse ale contabililor din localitile mai mici cu privire la modificrile produse n legislaie, care duc la calculul incorect al salariilor. Auditele de regularitate, efectuate de unitile de audit intern i de Curtea de Conturi, precum i de misiunile de control financiar ale SCFR sunt, n general, de bun calitate. Totui, capacitile SCFR i ale Curii de Conturi sunt limitate i auditele de sistem pentru a identifica punctele slabe ale controalelor nu sunt nc utilizate pe scar larg. Planul strategic al unitii de audit intern a Ministerului Finanelor nu abordeaz domeniul calculului salariilor. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Prezenta evaluare nu face diferena ntre ministerele de ramur i nvtorii colilor primare pentru acest indicator (aa cum s-a fcut n cadrul evalurii din 2008). O astfel de difereniere este imprecis, deoarece exist ali executori de buget, iar o divizare adecvat ar fi direcionat beneficiarii 56 direci de buget de o parte i unitile de prestare a serviciilor (beneficiarii indireci de buget) de alt parte. n al doilea rnd, o difereniere ntre tipurile de instituii pentru acest indicator specific pare s nu fie util, deoarece cadrul juridic relevant se aplic instituiilor de toate dimensiunile. Diferenele de competen ntre instituiile mai mari i instituiile mai mici din mediul rural se observ la majoritatea indicatorilor. Prezentat evaluare a revizuit sistemele de personal i de salarizare de la Ministerul Educaiei, Ministerul Sntii, BASS, FAOAM i din cadrul Direciei Finane a Primriei Municipiului Chiinu. Principala modificare const n introducerea n 2009 a unui sistem de monitorizare cu privire la numrul i costurile angajailor n MF, susinut de faptul c limitele pentru numrul de angajai sunt adoptate, ncepnd din 2010, n cadrul bugetului anual. Sistemul de monitorizare permite MF s controleze numrul de funcionari publici i costurile aferente acestora fa de limitele bugetare pentru efective i costuri i, astfel, s monitorizeze, printre altele, reducerea personalului n contextul msurilor de politic, cum ar fi reforma educaiei.
56
Principalele tipuri de uniti de prestare a serviciilor sunt: colile primare, centrele de asisten medical primar, grdiniele, instituiile culturale i bibliotecile. Acestea sunt, n general, subordonate UAT de toate nivelurile. Unele dintre ele sunt subordonate unui minister de ramur sau FAOAM (de ex. n sectorul sntii). Ele nu sunt executori direci de bugete, ci primesc i cheltuie alocaiile bugetare prin intermediul instituiei primare.
54
n pofida deficienelor existente nc privind controlul intern, n special la nivel local, acest progres justific scorul general B+. Evoluii n 2011 n august/septembrie 2011, Ministerul Finanelor a efectuat un recensmnt al tuturor angajailor din sectorul public, finanat de PNUD, cu scopul de a colecta date defalcate pe tip de funcie i pe fiecare instituie. Acest recensmnt al ocuprii forei de munc i cheltuielilor salariale n sectorul public a fost solicitat n matricea de condiionalitate pentru pr ogramul de asisten macro-financiar convenit cu Comisia European. Noua Lege cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar (nr. 355 din 23 decembrie 2005, cu modificrile ulterioare) va uura calculul salariilor, iar Curtea de Conturi planific un audit al performanei privind eficiena implementrii acesteia. Legea privind controlul financiar public intern (nr. 229 din 23 septembrie 2010) are drept scop introducerea msurilor de consolidare a controlul intern. La nivel local vor fi create departamente de audit intern. Acest lucru ar trebui realizat pn n noiembrie 2011, n limitele personalului existent.
PI-19. Transparena, concurena i mecanisme de contestare n achiziii

Dimensiunea (i) Transparen, plenitudine i competiie n cadrul legislativ i normativ. (ii) Utilizarea unor metode competitive de achiziii (iii) Accesul public la informaii complete, de ncredere i oportune cu privire la achiziiile publice (iv) Existena unui sistem administrativ independent pentru contestarea achiziiilor. Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Cadrul legal corespunde la cinci sau ase din cele ase cerine enumerate Cnd contractele sunt atribuire prin metode diferite de licitaia deschis, ele sunt justificate n conformitate cu cerinele legislative n cazul a cel puin 80% din valoarea contractelor atribuite. Toate elementele principale de informaii cu privire la achiziii sunt complete i de ncredere pentru unitile de stat, reprezentnd 90% din operaiunile de achiziii (ca valoare) i sunt puse la dispoziia publicului la timp i prin mijloace corespunztoare. Nu exist un organ independent de examinare a contestaiilor B B
(i) Transparen, plenitudine i competiie n cadrul legislativ i normativ Cadrul legal i de politici Legea privind achiziiile publice (nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007) [n continuare: LAP], n vigoare din 27 octombrie 2007, reglementeaz descentralizarea funciei de achiziii ctre autoritile publice, aliniaz achiziiile publice la standardele internaionale i prevede o mai mare transparen. Cadrul legislativ privind achiziiile publice include n jur de 25 de Hotrri de Guvern, care reglementeaz, 58 printre altele, 5 din cele 10 metode diferite de achiziii, n timp ce celelalte ase nc urmeaz s fie reglementate. Legea este orientat spre apropiere de Directiva UE 2004/18/CE . Baza de politici relevante este oferit de: Acordul de Parteneriat i Cooperare (APC, semnat n noiembrie 1994 i n vigoare din iulie 1998) cu privire la alinierea la standardele UE (Articolul 54 privind achiziiile publice); i Planul de aciuni Moldova - UE n cadrul Politicii de Vecintate (PAPV), adoptat n 2005, seciunea 40 din care angajeaz Moldova s dezvolte condiii pentru atribuirea deschis i competitiv a contractelor dintre pri, n special n cazul licitaiilor, conform art. 54 al APC.
59 57
57
59
Modificat prin Legea nr. 109 din 4 iunie 2010 i Legea nr. 124 din 18 iunie 2010 Procedura de achiziie prin intermediul Bursei Universale de Mrfuri a fost exclusa prin n iunie 2010 "Privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii
58
55
LAP n general corespunde Directivei UE 2004/18/CE , asigurnd astfel transparena, plenitudinea i competiia n conformitate cu standardele UE. Totui, pn astzi nu toate prevederile acestei Directive sunt ndeplinite. Problemele principale sunt preferina intern, procedura electronic (e achiziiile), termenele scurte pentru prezentarea ofertei i procedura de contestaie a achiziiilor. ngrijorarea privind preferina intern rezult din art. 44 al. 6 al LAP, care stipuleaz c autoritile 61 contractante pot aplica o marj preferenial de pn la 15% n favoarea ofertelor care propun bunuri sau lucrri interne, realizate de companii rezidente. n ceea ce privete procedura electronic i procedura de atac: v rugm s facei referin la sub-dimensiunile (ii) i (iv) respectiv. Cadrul instituional Agenia rezerve materiale, achiziii publice i ajutoare umanitare (ARMAPAU) a fost stabilit n august 2005 ca autoritate public central subordonat Cancelariei de Stat, domeniul de funcionare al creia era reglementarea, supravegherea, controlul i coordonarea inter -instituional n domeniul achiziiilor publice. n noiembrie 2009, ARMAPAU a fost transformat n Agenia Achiziii Publice (AAP), agenie independent subordonat MF. AAP a preluat funciile ARMAPAU cu excepia responsabilitii pentru achiziia de rezerve materiale (combustibil, gru i medicamente), astfel elibernd AAP de desfurarea direct a procedurilor de achiziii. Cu toate acestea, AAP totui este implicat n atribuirea contractelor, deoarece mandatul ei include revizuirea i aprobarea tuturor contractelor (dac sunt reglementate de LAP) ncheiate de autoritile contracta nte, pentru a asigura conformitatea cu legea. De aceea AAP poate solicita re-evaluarea sau anularea deciziilor luate de o autoritate contractant ntr-o procedur de licitaie. Valoare pentru bani n ceea ce privete valoarea pentru bani, legislaia este adecvat, dar ar fi necesare instruciuni adiionale privind implementarea ei (de ex. formularea i evaluarea cub -criteriilor ntr-un tender), n special dat fiind lipsa aptitudinilor tehnice ale funcionarilor responsabili pentru achiziii, care nu utilizeaz la maxim criteriul de "cea mai avantajoas ofert n termeni tehnici i economici" atunci cnd sunt atribuite contractele. O alt ngrijorare se refer la numrul mare al autoritilor contractante (peste 12.000), care efectueaz preponderent achiziii repetitive ale unor bunuri i servicii standardizate. Ar fi necesare conveniri adiionale pentru achiziii mixte pentru a mri eficiena. Pentru re-evaluarea acestei sub-dimensiuni, trebuie evaluat faptul dac cadrul legislativ i normativ corespunde criteriilor din tabelul de mai jos: Criteriul (i) este organizat ierarhic i este clar stabilit ntietatea; Statutul Legea privind achiziiile publice reglementeaz descentralizarea funciei de achiziii ctre autoritile publice. Legislaia secundar aferent const din circa 25 Hotrri de Guvern ce reglementeaz implementarea Legii. Legea i legislaia secundar sunt publicate n Monitorul Oficial i pe pagina web a Ageniei Achiziii Publice www.tender.gov.md. Conform art. 1, LAP se aplic tuturor autoritilor publice, persoanelor juridice reglementate de legislaia public i asociaiilor unor astfel de autoriti, precum i contractelor de achiziii publice subvenionate direct de astfel de autoriti n proporie de mai mult de 50%. Conform Art.2, domeniul de aplicare al LAP cuprinde contractele de achiziii publice cu o 62 valoare estimat care depete suma de 20 mii lei pentru bunuri i 25 mii lei pentru lucrri i servicii. Achiziiile care au o valoare ce nu depete pragurile menionate mai sus sunt reglementate de Regulamentul achiziiilor publice de valoare 63 mic , conform cruia autoritile contractante pot contacta
60
(ii) este accesibil n mod deschis i nestingherit pentru public prin mijloacele corespunztoare; (iii) este aplicabil tuturor achiziiilor efectuate n baza fondurilor de stat
60
Dar nc nu corespunde Directivei privind Utilitile (2004/17/CE) din 2006, pachetului de Directive privind cile de atac ca re au urmat Directiva 2007/66/CE din 2009 i Directiva privind achiziiile n domeniul aprrii din 2011. 61 20% pentru bunurile produse de persoane cu dizabiliti i penitenciare, precum i pentru produsele alimentare i agricole ecologice 62 Toate valorile de aici n continuare exclud TVA 63 Hotrrea Guvernului nr. 148 din 14 februarie 2008
56
direct un furnizor fr careva competiie. Excepii LAP prevede expres o serie de excepii, care sunt enumerate n art. 4 n afara excepiilor de tipul "furnizarea bunurilor tangibile de ctre stat i furnizri n caz de urgen" care ar trebuie revizuite, exist unele mai problematice, excepii care cu corespund normelor UE, de menionat: Contractele de concesiune pentru serviciile i lucrrile publice i contractele de achiziii aferente aprrii Articolul 33(2) al LAP specific 11 metode de achiziii: a) licitaie deschis (public); b) licitaie limitat; c) acord-cadru; d) dialog competitiv; e) proceduri negociate; f) achiziie dintr-o singur surs; g) cerere a ofertelor de preuri; h) sisteme dinamice de achiziie; i) licitaie electronic; j) achiziie n cazul planurilor de construcie a locuinelor sociale; k) achiziii prin intermediul Bursei universale de mrfuri. Acelai articol identific clar licitaia deschis drept procedura implicit, n timp ce celelalte metode de achiziie po t fi folosite doar n cazurile specificate de LAP. Aceste cazuri preponderent se refer la praguri monetare. Pentru detalii a se vedea subdimensiunea (ii). Achiziia dintr-o singur surs nu depinde de un anumit prag monetar, ci se aplic unor circumstane specifice definite n art. 53 al LAP i reglementate de legislaia 64 secundar . Curtea de Conturi a raportat probleme de 65 implementate . Toate oportunitile de licitaie, atribuirea contractelor i hotrrile privind contestrile sunt publicate n Buletinul Achiziiilor Publice, care la fel este disponibil pe pagina web a AAP. Planurile anuale de achiziii sunt publicate pe paginile web ale autoritilor contractante. Art. 71-74 ale LAP reglementeaz drepturile de a contesta achiziiile, prezentarea i revizuirea contestaiilor, precum i procedura de suspendare i termenele relevante. Organismul care examineaz contestaiile este totui o unitate organizaional n cadrul AAP i, de aceea, nu este independent. A se vedea sub-dimensiunea (iv)
(iv) face ca achiziia competitiv deschis s fie metoda implicit de achiziie i definete clar situaiile n care pot fi utilizate alte metode i cum urmeaz s fie justificat acest fapt;
(v) ofer acces public la toate informaiile cu privire la achiziii care urmeaz: planurile de achiziii de stat, oportuniti de licitare, atribuirea contractelor i date privind soluionarea contestaiilor achiziiilor; (vi) prevede un proces de revizuire independent a achiziiilor administrative pentru gestionarea contestaiilor achiziiilor depuse de participani nainte de semnarea contractului.
Patru din cerinele de mai sus sunt ndeplinite integral: (i), (ii), (iv) i (v). Exist anumite ngrijorri cu privire la (iii), care sunt de fapt abordare de noile proiecte de acte legislative. n ceea ce privete (vi), ngrijorrile privind independena revizuirii contestaiilor sunt tratate i apreciate conform sub dimensiunii (iv) a prezentului indicator. (ii) Utilizarea unor metode competitive de achiziii Articolul 33 al LAP definete 11 metode de achiziii. Cele deja reglementate de legislaia secundar i implementate sunt urmtoarele:
64 65
Hotrrea Guvernului nr. 1407 din 10 decembrie 2008 Raportul privind auditul performanei unor obiective ale Legii privind achiziiile publice (Hotrrea CC nr. 19 din 2 8 mai 2009)
57
Licitaia deschis, care este publicat n Buletinul AAP i pe pagina web a AAP i este deschis tuturor ofertanilor. Licitaia limitat, care este aplicat atunci cnd este ateptat un numr mare de ofertani sau dac examinarea licitaiei este complex. Ea este deschis numai unui numr limitat de furnizori determinai ntr-o list. Achiziia dintr-o singur surs, care se aplic n cazuri specifice definite de LAP, precum situaiile excepionale, bunurile sub drept de autor i produsele disponibile doar de la un furnizor anume. Cererea ofertelor de preuri (COP) cu sau fr publicare, n dependen de sum (a se vedea tabelul de mai jos)
Metoda Achiziii la bursa de mrfuri a fost aplicat pentru achiziia de crbune, cereale, mijloace de transport i produse petroliere, dar aceast practic a fost suspendat n 2010 i acele tranzacii sunt gestionate n prezent prin intermediul procedurii de licitaie deschis. Toate celelalte metode de achiziii prezentate n LAP nc nu sunt reglementate de legislaia secundar i, respectiv, nu sunt aplicate. Metoda de achiziie Achiziie de valoare mic Procedura COP Pragul pentru bunuri i servicii sub 20.000 lei de la 20000 pn la 100000 lei de la 100000 pn la 200000 lei Licitaia deschis Pragul pentru lucrri sub 25.000 lei de la 25000 pn la 100000 lei de la 500000 pn la 1000000 lei Publicarea Nu este Nu este obligatorie Anunarea licitaiei n Buletinul Achiziiilor Publice i pe pagina web a AAP Anunarea licitaiei n Buletinul Achiziiilor Publice i pe pagina web a AAP Anunarea preliminar a inteniei Anunarea adiional a licitaiei n Jurnalul Oficial al Comunitii Europene
peste 200.000 lei
peste 1.000.000 lei
peste 2.500.000 lei
peste 99.000.000 lei
Tabelul de mai jos arat distribuirea contractelor n funcie de tipul de achiziie pentru anii 2008-2010. Tabelul 19
2008 Metoda de achiziie Licitaia deschis Licitaie deschis prin Bursa universal de 66 mrfuri COP cu publicare (nregistrate de AAP) COP fr publicare (nregistrate de AAP) COP nregistrate de consiliile raionale, municipii 67 i UTAG Achiziie dintr-o singur surs (nregistrat de AAP) TOTAL Sursa: AAP Suma, n milioane lei 3,784 122 379 559 541 509 5,894 % 64% 2% 6% 9% 9% 9% 2009 Suma, n milioane lei 2,790 235 202 454 559 283 4,523 % 62% 5% 4% 10% 12% 6% 281 504 700 632 5,642 5% 9% 12% 11% 2010 Suma, n milioane lei 3,525 % 62%
66 67
Anulat n 2010 Pentru achiziiile sub 100.000 lei (bunuri, servicii sau lucrri) efectuate de UAT, nregistrarea e fcut nu de AAP ci de UA T. Aceste licitaii de obicei nu sunt publicate, dar cele care sunt publicate se socot n rndul "COP cu publicare" i sunt nregistrate de AAP. UAT prezint rapoarte sumare trimestriale ctre AAP cu privire la contractele pe care le nregistreaz.
58
n sensul prezentei evaluri, achiziia dintr-o singur surs, COP fr publicare i COP nregistrate de consiliile raionale, municipii i Gguzia sunt considerate non-competitive68 i acest fapt duce la urmtoarele statistici:
Tabelul 20 Metoda de achiziie Competitive Non-competitive TOTAL Suma total pentru 2008-2010 Suma, n milioane lei 11318 4741 16.059 % 70% 30%
Aplicarea unor metode de achiziii mai puin competitive este reglementat de legislaie i necesit s fie justificat de autoritile contractante. Msura n care a fost justificat utilizarea metodelor mai puin competitive n 30% din cazurile de mai sus poate s fie doar estimat. Un audit al performanei 69 implementrii LAP efectuat de Curtea de Conturi n anii 2008-2009 raporteaz urmtoarele constatri: Aplicarea procedurii de COP (n loc de licitaie deschis) de ctre autoritile contractante fr suficient justificare (posibilitatea de a evita procedura de licitaie deschis prin divizarea contractului); Achiziia dintr-o singur surs fr suficient justificare .
Conform informaiilor obinute de la Curtea de Conturi, toate aceste cazuri reprezint mpreun mai puin de 20% din toate tranzaciile de achiziii auditate. n cadrul acestui audit al performanei s-a remarcat c n 40% din cazurile auditate principiul valoare pentru bani nu a fost respectat, fiindc cerinele minime au fost aplicate pentru COP (au fost solicitate doar trei oferte). (iii) Accesul public la informaii complete, de ncredere i oportune cu privire la achiziiile publice Informaiile privind achiziiile publice sunt oferite pe pagina web a AAP tender.gov.md i n Buletinul Achiziiilor Publice publicat de AAP. Buletinul este publicat pe suport de hrtie de dou ori pe sptmn (disponibil numai pentru abonai), precum i pe pagina web a AAP care este accesibil publicului. Principalele informaii cu privire la achiziii (planurile de achiziii de stat, oportunitile de licita re, atribuirea contractelor i datele privind soluionarea contestaiilor achiziiilor) este pus la dispoziia publicului dup cum urmeaz: Criteriul Planurile de achiziii de stat Statut Art. 13 al. (1) lit. b) a LAP solicit ca autoritile contractante s elaboreze planuri anuale i trimestriale de achiziii publice. Acestea sunt publicate pe paginile web ale autoritilor contractante. Conform art. 19 al LAP, autoritile contractante sunt obligate s publice anunuri de intenie pentru contractele de achiziii preconizate cu suma peste 200.000 lei (bunuri i servicii) i peste 1.000.000 lei (lucrri). Acestea se public pe pagina web a AAP. Dac valorile depesc suma de 2.500.000 lei pentru bunuri i servicii sau 99.000.000 pentru lucrri, atunci anunarea inteniei urmeaz s fie publicat i n Jurnalul Oficial al Comunitii Europene. A fost menionat de Curtea de Conturi c unele autoriti contractante nu au 70 respectat aceste cerine . Cu toate acestea, situaia s-a mbuntit n 2010. Toate anunurile de licitaii sunt publicate n Buletinul Achiziiilor Publice i cuprind informaii standard. Documentele de tender sunt disponibile doar pe
Oportunitile de licitare
68 69
Contractele de valoare mic nu sunt luate n consideraie, fiindc nu formeaz subiectul LAP Surs: Raportul privind auditul performanei unor obiective ale Legii privind achiziiile publice (Hotrrea CC nr. 19 din 28 mai 2009) 70 Surs: Raportul privind auditul performanei unor obiective ale Legii privind achiziiile publice (Hotrrea CC nr. 19 din 28 mai 2009)
59
Atribuirea contractelor Date privind rezolvarea contestaiilor achiziiilor
suport de hrtie de la autoritile contractante. Toate atribuirile de contracte sunt publicate trimestrial pe pagina web a AAP, indicnd ofertantul ctigtor i suma contractului Informaiile privind toate contestrile nregistrate sunt publicate pe pagina web a AAP i includ data nregistrrii i lurii hotrrii numele prii care a depus contestarea, descrierea obieciei i hotrrea.
Adiional la elementele de mai sus care trebuie evaluate pentru aceast sub -dimensiune, este util de evaluat statutul implementrii e-achiziiilor, care este o condiie n matricea de politici pentru suportul bugetar din partea UE. Implementarea e-achiziiilor a nceput n 2007, dar finalizarea ei este n ateptare de civa ani din cauza lipsei de fonduri. Baza juridic este stabilit de LAP n art. 56 i de alte acte legislative i normative din domeniul e-guvernrii. Responsabilitatea pentru elaborarea i implementarea sistemul 71 TI a fost atribuit AAP mpreun cu Ministerului Tehnologiilor Informaionale i Comunicaiilor. ntreprinderea de Stat "Centrul de telecomunicaii speciale" a fost numit integrator. Viitorul sistem de e-achiziii urmeaz s fie co-finanat din bugetul de stat. n iulie 2011, Comitetul Interministerial pentru Planificare Strategic prezidat de Prim-ministru a alocat cu acest scop 4 mil. lei (din Fondul Moldova Electronic). Instalaiile pilot pentru e-achiziii vor ncepe n 25 autoriti publice centrale din octombrie 2011. (iv) Existena unui sistem administrativ independent pentru contestarea achiziiilor Autoritatea responsabil pentru procesarea contestaiilor este AAP, mai exact Unitatea de control i apel din cadrul Departamentului pentru reglementare i control. Mecanismul de contestaie este reglementat de art. 71-74 ale LAP, dup cum este descris n tabelul de mai jos. Pentru determinarea scorului acestei dimensiuni, urmeaz de evaluat dac contestrile sunt revizuite de ctre un organ independent n conformitate cu criteriile de mai jos: Criteriul (i) const din profesioniti cu experien, care cunosc cadrul legislativ al achiziiilor i include membrii atrai din sectorul privat i societatea civil, precum i din autoritile publice; (ii) nu este implicat n nicio msur n tranzacii de achiziie sau n procesul care duce la luarea deciziilor privind atribuirea de contracte; Statut Unitatea de control i apel din cadrul Departamentului pentru reglementare i control a AAP este organul responsabil pentru examinarea contestaiilor. Ea const doar din funcionari publici. Acetia trebuie s cunoasc cadrul legislativ.
(iii) nu impune taxe care s mpiedice accesul prilor implicate; (iv) respect procedurile de prezentare i soluionare a contestaiilor care sunt definite clar i accesibile publicului;
Art. 9 al. (1) definete funciile AAP, iar lit. b) prevede mai specific rolul ei de coordonare, monitorizare, evaluare i control al conformitii autoritilor contractante cu LAP. Dei AAP nu desfoar direct tranzacii de achiziii, din aceast prevedere rezult c AAP este implicat n deciziile de atribuire a contractelor, din moment ce mandatul ei include examinarea i aprobarea tuturor contractele, care duc la o posibil re-evaluare sau anulare a deciziilor luate de o autoritate contractant ntr-o procedur de licitaie. Nu sunt impuse taxe pentru depunerea unei contestri. Procesele de prezentate i soluionare a contestaiilor sunt definite de LAP n art. 72. Dup primirea contestaiei, AAP ar putea suspenda executarea procedurii de achiziie. n baza examinrii contestaiei, AAP poate s o accepte, s o resping, s solicite re evaluarea ofertelor sau (dup cum este n majoritatea cazurilor) s iniieze o procedur de soluionare, desfurat ntre AAP, autoritatea contractant i reclamant. Suspendarea procesului de achiziie este reglementat de art.74 al
(v) exercit autoritatea de a
71
Hotrrea Guvernului nr. 355 din 8 mai 2009
60
Criteriul suspenda procesul de achiziie;
Statut AAP. Aceasta este aplicat dac reclamaia este substanial i exist dovezi ale faptului c a) furnizorul ar suferi daune fr suspendare; b) exist probabilitatea de a satisface contestaia; c) suspendarea nu va cauza prejudicii prilor implicate n procedura de achiziie. Procedurile de examinare a contestaiilor sunt definite de art. 73 al LAP. Termenul limit pentru examinarea contestaiilor i emiterea unei decizii este stabilit ca 20 zile lucrtoare de la prezentare. Art. 73 al. (10) stipuleaz c dac Agenia nu emite decizia n termenul stabilit sau dac operatorul economic nu este satisfcut de decizia luat, acesta are dreptul s intenteze o aciune n instana de contencios administrativ competent. O verificare aleatorie a publicaiei pe pagina web a AAP a demonstrat c n cteva cazuri hotrrile au fost emise cu ntrziere. Conform art. 73 al. (9) al LAP, este emis o decizie privind revizuirea contestaiei, prin care contestaia a) este lsat fr examinare (doar n caz de nregistrare necorespunztoare) b) este retras de reclamant; c) este acceptat de autoritatea contractant ca fiind argumentat; d) este acceptat sau respins de AAP; e) este soluionat n mod amiabil. Art. 73 al. (10) reglementeaz accesul la instanele de contencios administrativ n cazurile de hotrre ntrziat sau nesatisfctoare i atunci AAP pierde competena de a soluiona contestaia. n anul 2009, AAP a primit 327 contestaii, 45 din care au fost acceptate. Nou cazuri au ajuns n instana de judecat. n anul 2010, AAP a primit 511 contestaii.
(vi) emite decizii ncadrndu-se n perioada specificat de reguli / regulamente; i
(vii) emite decizii care sunt obligatorii pentru toate prile (fr a exclude accesul ulterior la o autoritate extern mai nalt).
Sunt respectate cinci din apte criterii de mai sus i nu sunt ndeplinite punctele (i) i (ii). Cu toate acestea AAP nu este un organ independent. AAP este responsabil pentru gestionarea contestaiilor aferente achiziiilor, care anterior au fost examinate i aprobate de ea. Acest fapt rezult ntr -un posibil conflict de responsabiliti. Responsabilitatea dual a AAP de aprobare a deciziilor de achiziie (astfel fiind implicat n procesul de luare a deciziilor) i, pe de alt parte, n soluionarea contestaiilor 72 cu privire la aceleai tranzacii nu este o practic acceptat la nivel internaional . Dei departamentul de examinare a contestaiilor este o unitate funcional independent din cadrul AAP, ea nu este independent de celelalte uniti din punct de vedere administrativ i acest conflict aparent de responsabiliti ar putea impune constrngeri n libertatea lui de aciune la gestionarea contestaiilor. De asemenea, autonomia financiar a AAP este restrns din moment ce ea este o instituie bugetar n subordinea MF, care depinde de alocaiile de la bugetul de stat ctre MF. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Din 2008 au avut loc doar cteva schimbri (relevante pentru aceast evaluare) Acestea constau n modificarea funciilor AAP (fosta ARMAPAU), anulnd responsabilitatea ei pentru achiziia de rezerve materiale i, n al doilea rnd, intrarea n vigoare a unor acte legislative secundare privind implementarea Legii. Evaluarea din 2008 s-a bazat pe un set diferit de sub-dimensiuni. De aceea comparaia este posibil ntr-o msur foarte mic. Noua cerin de evaluare a existenei unui organ independent de examinare a contestaiilor scade scorul, care, pe de alt parte, este compensat de scorul nalt pentru o alt nou sub-dimensiune referitoare la accesul public la informaii.
72
n acest context, este i mai relevant c LAP n corespundere total cu Directiva UE privind cile de atac 2007/66/CE.
61
Evoluii n 2011 Proiectul de twinning finanat de UE, "Suport pentru sistemul de achiziii publice din Moldova" organizat mpreun cu Ministerul Finanelor din Romnia ofer asisten n ceea ce privete legislaia secundar cu privire la procedurile de achiziii, care nc nu sunt reglementate, i n ceea ce privete alinierea legislaiei privind achiziiile publice la directivele UE. Proiecte de modificri ale legislaiei cu privire la aspectul de preferin intern au fost elaborate de MF. Se ateapt ca aceast prevedere s fie anulat pn la sfritul anului 2011. n ceea ce privete sistemul de contestaii ale achiziiilor, soluia vizat n prezent este instituire a unui Consiliu independent n cadrul MF pentru examinarea contestaiilor. Conceptul trebuie s fie finalizat n 2011, apoi testat timp de o perioad de trei luni i s rezulte ntr-o modificare a LAP, pentru care a fost deja pregtit un proiect. Este oferit Asisten Tehnic de proiectul finanat de PNUD - Susinerea capacitii de tranziie a administraiei publice din Moldova n domeniul colectrii i raportrii datelor statistice. Consilierul de nivel nalt din partea UE ofer asisten AAP n urmtoarele domenii: planificarea strategic, dezvoltarea AAP n conformitate cu standardele UE, precum i 73 74 negocierea ALSAC UE-Moldova i AA .
PI-20. Eficacitatea msurilor de control intern la efectuarea cheltuielilor non-salariale

Dimensiunea (i) Eficacitatea msurilor de control prin angajamente n efectuarea cheltuielilor. (ii) Complexitatea, relevana i nelegerea altor reguli/proceduri de control intern. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Exist msuri de control al angajamentelor i acestea limiteaz efectiv angajamentele la disponibilitatea de numerar i alocrile bugetare aprobate pentru majoritatea tipurilor de cheltuieli, cu anumite excepii minore. Alte norme i proceduri de control intern includ un set cuprinztor de controale, care sunt bine nelese, dar, poate, n unele domenii ele sunt excesive (de ex. prin dublarea aprobrilor), ducnd la ineficien n utilizarea personalului i la ntrzieri inutile. Regulile sunt respectate foarte strict i orice utilizare abuziv a procedurilor simplificate i de urgen este nesemnificativ. B+ B
(iii) Gradul de respectare a regulilor de procesare i nregistrare a tranzaciilor.
(i) Eficacitatea msurilor de control n efectuarea cheltuielilor. SIMF existent al Ministerului Finanelor (pentru detalii cu privire la SIMF, a se vedea Seciune a 2.4) acoper toate operaiunile Trezoreriei i este factorul principal n asigurarea unor procese adecvate de autorizare i control al cheltuielilor, asigurnd faptul c instituiile bugetare nu depesc fondurile disponibile i alocaiile lunare. Sistem ul de control financiar poate fi considerat deci ca fiind sigur. La nivelul autoritilor centrale, controlul cheltuielilor este concentrat n Trezoreria de Stat din cadrul Ministerului Finanelor. La nivel local, controlul este efectuat de ctre trezoreri ile teritoriale. Alocaiile bugetare anuale sunt generate pe baza legii anuale a bugetului de stat. Conform art. 35 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847 din 24 mai 1996, republicat n Monitorul Oficial la 25 martie 2005, ediie special, cu modificrile ulterioare), beneficiarii direci ai bugetului de la nivel central trebuie s prezinte MF planurile financiare la zece zile dup adoptarea de ctre Parlament a legii bugetului de stat. Planurile de finanare reprezint defalcri l unare ale cheltuielilor alocate unei clasificri economice specifice fiecrei instituii bugetare i includ instituiile din subordine, de la care ministerele de ramur i ali beneficiari direci ai bugetului de la nivel central colecteaz planurile de cheltuieli, pe care le consolideaz. MF aprob planurile de finanare la 45 de zile dup adoptarea bugetului. Planurile de finanare se nregistreaz n SIMF, n care se prevd baza i limitele lunare pentru toate cheltuielile, prevenind astfel depirea fondurilor bugetare, deoarece SIMF nu permite efectuarea de pli care depesc alocaia disponibil. La nivel local procedura este identic.
73 74
Acord de Liber Schimb Aprofundat i Comprehensiv Acord de asociere
62
Procesul de ajustare a cheltuielilor pe parcursul anului este reglementat strict. Toate alocaiile bugetare expir la sfritul exerciiului bugetar (cu excepia alocaiilor bugetare multianuale autorizate n mod explicit, pentru care fondurile necheltuite pot fi realocate n anul urmtor). Exist o anumit flexibilitate de transferare a fondurilor de la o lun la cealalt (i la cea precedent, cu aprobarea MF). Fondurile necheltuite, formate din surse de venit proprii, pot fi transferate necondiionat n anul urmtor. Transferul alocaiilor de la o clasificare economic la alta este permis la nivel de articol bugetar, cu aprobarea ministerului de ramur responsabil, dar nu este permis pentru cheltuielile salariale. n cazul n care este necesar majorarea bugetului total, ministerele de ramur trimit propuneri la MF, care adun aceste cereri i nainteaz Guvernului un proiect de modificare a legii bugetului. Angajamentele Atunci cnd o instituie bugetar i asum o obligaie contractual, ea este obligat s nregistreze contractul respectiv la TT responsabil. Dei o astfel de nregistrare nu asigur rezervarea fondurilor pentru o anumit dat n sine, cu toate acestea ea asigur c alocaia bugetar relevant descrete n conformitate cu angajamentul fcut. De regul, contractele de achiziii publice nu pot fi semnate dect cu aprobarea TT i nregistrarea n cadrul sistemului Trezoreriei. Totui, nu exist nici o obligaie pentru instituiile bugetare s nregistreze informaii privind angajamentele care nu sunt bazate pe un contract, ci pe ordine de achiziie (n general, achiziii de mic valoare). SIMF existent conine un sistem comprehensiv de control preventiv, ntr-o mare msur angajamentele fiind fcute fr o alocare bugetar disponibil. Dei acesta nu este un sistem de management complet dezvoltat, cu toate acestea, el a fost eficient n prevenirea supra-cheltuielilor dup cum este evideniat i prin volumul mic de arierate (a se vedea PI-4) n cei trei ani evaluai de ctre CPRF 2011. Noul SIMF va oferi un sistem de management a angajamentelor complet dezvoltat, n care va fi obligatoriu s se nregistreze angajamentele cu dat de plat pentru fiecare articol de cheltuieli, indiferent de valoare i baz (contract sau ordin de achiziie), corelnd astfel toate tipurile de cheltuieli cu disponibilitatea efectiv a fondurilor. (ii) Complexitatea, relevana i nelegerea altor reguli/proceduri de control intern Dup cum se menioneaz n alineatul precedent privind sub -dimensiunea (i), procedurile de control intern graviteaz n jurul SIMF. Pentru fiecare solicitare de plat, TT controleaz contractul de achiziie, factura i disponibilitatea alocaiilor, adic dac suma solicitat este n limitele sumei din contract i n limitele cheltuielilor din planul de finanare pentru luna respectiv. De asemenea, TT verific dac contul bancar de plat este acelai ca i n contract. TT aplic dou semnturi (eful sau adjunctul efului TT i contabilul -ef). Un alt nivel de control a fost introdus ca urmare a deficitului frecvent de mijloace financiare n numerar: Direciile financiare ale instituiilor pregtesc o list de pli pentru ziua respectiv, care urmeaz s fie aprobat de ctre eful instituiei (ministru, director sau primar). Planificarea financiar se face astfel nct exist un echilibru la nceputul lunii, care permite executarea plilor prioritare (salarii, pensii, burse, beneficii sociale i serviciul datoriei). Ori de cte ori mijloacele financiare disponibil n sub-contul respectiv nu sunt suficiente pentru efectu area unei pli, factura este pus n ateptare. BASS i FAOAM sunt clieni ai Trezoreriei de Stat. Cheltuielile lor se proceseaz prin Contul Unic Trezorerial folosind o interfa special n SIMF i ei folosesc propriile sistemele de control. Nu exist ngrijorri cu privire la sistemul de control intern, deoarece acest sistem este complet integrat n cadrul SIMF. Necesitatea controlului s-a dovedit a fi bine neleas n toate instituiile vizitate. Pe scurt, se poate spune c ciclul de control este alctuit din trei niveluri: 1. controalele preventive din instituiile bugetare; 2. control ex-ante la al doilea nivel efectuat de ctre TT; i 3. control ex-post efectuat de ctre Curtea de Conturi sau de ctre SCFR cel puin o dat la doi ani (plus controale ad-hoc ale MF, pe baz de caz). Departamentul de audit intern al Ministerului Finanelor este responsabil de audi tarea TT. Curtea de
63
Conturi efectueaz un audit extern al TT atunci cnd auditeaz MF. Managementul financiar i controlul (MFC ) MF a adoptat Standardele naionale de control intern n sectorul public (cu privire la consolidarea controlului intern, descrierea proceselor, evaluarea riscurilor, eficiena activitilor de control, delegarea responsabilitilor, delimitarea atribuiilor etc.). Implementri pilot ale MFC au fost efectuate n cadrul proiectului MFP n BASS, MF, Trezoreria de Stat i Ministerul Proteciei Sociale, Familiei i Copilului. Aceste proiecte pilot se concentreaz pe identificarea i documentarea principalelor procese administrative din cadrul instituiilor i pe instruirea personalului i a managerilor de la diferite niveluri. Legea privind controlul financiar public intern (nr. 229 din23 septembrie 2010) (vezi PI-21) atribuie responsabilitatea pentru MFC efului instituiei (art. 6) i unui grup de lucru care urmeaz s fie stabilit (art. 14). n practic, responsabilitile au fost delegate efilor de departamente. Un seminar de sensibilizare privind MFC i responsabilitatea managerial a avut loc la nivelul autoritilor publice centrale. Sistemul de control existent este cuprinztor i solid, inclusiv pentru procesele nefinanciare, i adecvat pentru a gestiona riscurile operaionale. Delimitarea atribuiilor i principiul celor patru ochi sunt bine stabilite. Delegarea sarcinilor este practicat n mai multe domenii. MF admite, totui, c unele proceduri de control sunt excesive i reduc eficiena. Aici ar fi loc pentru mbuntiri. (iii) Gradul de respectare a regulilor de procesare i nregistrare a tranzaciilor . nregistrarea i procesarea tranzaciilor financiare, urmnd principiul delimitrii atribuiilor, sunt supuse controalelor ncorporate ale SIMF al Trezoreriei. mpreun cu sistemul solid de reglementri interne, aceasta las prea puin loc pentru nerespectare. Respectarea normelor de procesare a tranzaciilor este auditat la nivelul instituiei de ctre Curtea de Conturi, pentru instituie mai mari, i de ctre SCFR, pentru instituiile mai mici. Nu exist nici o dovad n rapoartele de audit cu privire la nereguli. Auditul regularitii execuiei bugetului public din anul 2009 s-a soldat cu o opinie de audit fr meniuni. Constatrile Curii de Conturi cu privire la nereguli n procesul de procesare a cheltuielilor se refer la cazurile de depire a bugetului. Aceste probleme ar trebui depite n viitor, odat cu introducerea unui sistem dedicat i automatizat de gestionare a angajamentelor. Faptul c cheltuielile UAT sunt procesate de ctre TT adaug un nivel suplimentar de ncredere, deoarece personalul TT prezint un nivel nalt de calificare. UAT (care acum au doar acces de citire a SIMF) vor avea, n viitorul SIMF, posibilitatea tehnic de a executa tranzacii. Cu toate acestea, MF planific s acorde aceast competen doar celor care au demonstrat, prin instruire, c posed calificrile necesare. Aceast abordare a unei descentralizri foarte atente a controlului este o msur adecvat pentru a asigura c nivelul de conformitate va fi meninut n viitor. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu s-a produs nici o schimbare a procedurilor i sistemelor pn n prezent, dar noul SIMF, planificat iniial s fie utilizat ncepnd cu ianuarie 2013 pentru execuia bugetului, va include un sistem dedicat de gestionare a angajamentelor. Exist dovezi c dezvoltarea acestui sistem a progresat deja mult. Domeniul de aplicare i necesitatea unui sistem de management a angajamentelor sunt bine nelese. Evoluii n 2011 Este necesar un efort suplimentar pentru ca noul SIMF s devin operaional. Proiectul de nfrire instituional (twinning) privind controlul financiar public intern (a se vedea PI-21).
76 75
75 76
MFC face parte din sistemul CFPI. A se vedea PI-21. Ordinul nr. 51 din 23 iunie 2009.
64
PI- 21. Eficacitatea auditului intern

Dimensiunea (i) Domeniul i calitatea funciei de audit intern Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Funcia este operaional cel puin pentru cele mai importante instituii centrale i efectueaz examinri sistemice (cel puin 20% din timpul angajailor), dar poate s nu ntruneasc standardele profesionale recunoscute. Rapoartele sunt emise regulat n cazul majoritii unitilor auditate i prezentate unitii auditate, Ministerului Finanelor i ISA. Sunt ntreprinse aciuni prompte i cuprinztoare de ctre muli (dar nu de toi) managerii. C+ C
(ii) Frecvena i distribuia rapoartelor (iii) Gradul de reacie a conducerii la constatrile auditului intern
(i) Domeniul i calitatea funciei de audit intern Reforme semnificative au avut loc n domeniul controlului financiar public intern (CFPI), un concept elaborat de Comisia European, care cuprinde auditul intern (AI) i managementul financiar i controlul (MFC). Prevederile privind CFPI au fost introduse din iulie 2008, prin modificarea Legii privind sistemul 77 bugetar i procesul bugetar i adoptarea Strategiei CFPI , care prevede punerea n aplicare a unei funcii descentralizate de audit intern i include un plan de aciuni pentru anii 2010 -2013 i care prevede instituirea unei funcii de audit intern n toate autoritile publice centrale n 2010 i n toate UAT de nivel 2 n 2011. Strategia respectiv se refer i la instituiile de asisten social, FAOAM i BASS. Ca o dezvoltare ulterioar a conceptului CFPI, Legea privind controlul financiar public intern (nr. 229din23 septembrie 2010) a fost adoptat i va intra n vigoare la 26 noiembrie 2011. Pn la aceast dat, autoritile publice centrale i UAT de nivel 2 sunt obligate s nfiineze uniti AI, n timp ce alte instituii bugetare pot face acest lucru la dorin. Prevederile legale prevd instituirea unitilor de audit intern n limitele personalului existent. Dispoziiile legale prevd, de asemenea, instituirea Unitii Centrale de Armonizare (UCA) n MF, responsabil pentru elaborarea cadrului legal i a metodologiei CFPI, pentru monitorizarea unitilor de audit intern, formarea profesional i certificarea personalului. Pe lng schimbarea domeniului de activitate al Curii de Conturi privind certificarea rapoartelor statului, a nceput o reorganizare a SCFR. Rolul actual i viitor al SCFR este specificat n cadrul Strategiei CFPI, conform creia SCFR va continua s dein o funcie de control pn la instituirea unui sistem MFC. SCFR se va transforma treptat ntr-un organ de investigaie, care va aciona pe baza plngerilor sau suspiciunilor de fraud i nereguli. Funcia de AI din sectorul public este ntr-un stadiu incipient de dezvoltare. Uniti AI au fost nfiinate n 47 de instituii publice centrale, adic n aproape toate dintre ele, cu patru excepii (Ministerul Educaiei, Ministerul Justiiei, Serviciul Grniceri i Agenia Moldsilva). n total, au fost desemnai 9 0 de auditori interni. Aceste uniti AI sunt direct subordonate conductorilor instituiilor respective. n timp ce n 2010 erau operaionale numai ase uniti AI, o evaluare recent a MF privind 32 de uniti AI (din cele 47 existente) a constatat c 18 sunt operaionale, adic funcioneaz n conformitate cu standardele (avnd planuri anuale de audit i cart a AI). Pn n prezent, singura unitate AI la nivel local a fost creat n 2010 n Municipiul Chiinu. Cele mai dezvoltate uniti AI sunt cele din MF, Serviciul Vamal, BASS, FAOAM, Biroul Naional de Statistic, Ministerul Sntii i Curtea de Conturi. Trei dintre ele au planuri strategice. Unitatea AI din BASS este bine ncadrat cu personal, avnd 18 auditori, dar, n general, capacitatea treb uie dezvoltat n continuare, deoarece cele mai multe uniti AI au personal insuficient. Din aceste motive, unitatea AI din MF poate acoperi doar 30% din domeniul su de activitate. UCA a elaborat un cadru metodologic pentru AI n cadrul proiectului MFP, care este compus din:
77
Concepia privind controlul financiar public intern (HG nr.597 din 2 iulie 2010)
65
Standardele naionale de audit intern (Ordinul MF nr. 92 din 27 noiembrie 2007), bazate pe 78 standardele IAI ; Codul etic al auditorului intern i Carta de audit intern, care reglementeaz desfurarea activitii de audit intern (Ordinul MF nr. 111 din 26 decembrie 2008); Normele metodologice pentru implementarea auditului intern n sectorul public (Ordinul MF nr. 118 din 29 decembrie 2008); Manualul de audit intern, bazat pe standardele internaionale, publicat n decembrie 2008.
Tipurile de audit prevzute n conformitate cu Legea CFPI sunt auditul de sistem, auditul de conformitate, auditul financiar, auditul performanei i auditul tehnologiilor informaionale. n practic, majoritatea auditelor efectuate pn n prezent sunt audite de conformitate i cteva audite financiare i ale performanei. Evaluarea riscurilor este neleas i realizat, n principal, pe baza unor obiective operaionale, dar i a unor obiective strategice. Exist cunotine de baz despre conceptele de economicitate, eficien i eficacitate, dar punerea n aplicare las nc de dorit. Auditorii interni au nc nevoie de formare profesional pentru a-i nelege pe deplin rolul. (ii) Frecvena i distribuia rapoartelor La finalizarea fiecrei misiuni AI se elaboreaz constatrile i recomandrile de audit, mpreun cu unitatea auditat, care sunt prezentate ntr-un raport de audit pregtit n conformitate cu standardele naionale i normele metodologice pentru AI. Modelul pentru rapoartele de audit este standardizat i publicat n Monitorul Oficial. Rapoartele AI sunt prezentate conducerii superioare a unitii auditate i, la cerere, Curii de Conturi. Tabelul 21: Statistica pentru 2010 Unitatea AI MF Numrul de rapoarte ntocmite 16 misiuni de audit n 4 uniti organizatorice ale MF 9 trezorerii teritoriale i Serviciul Vamal) Tipuri: 4 audite de sistem 2 audite ale performanei 9 audite de conformitate 2 audite ad-hoc la cererea Ministrului Finanelor 4 misiuni de audit 8 misiuni de audit 1 misiune de audit mpreun cu Ministerul Sntii 7 misiuni de audit (audite de conformitate)
Ministerul Sntii FAOAM Municipiul Chiinu
Sursa: Instituiile menionate n tabel
Fiecare unitate AI pregtete un raport anual de audit, prezentat efului instituiei i Ministerului Finanelor. Este n curs de pregtire un sistem de raportare, prin care Unitatea Central de Armonizare din MF va primi rapoartele anuale de activitate de la toate unitile AI. (iii) Gradul de reacie a conducerii la constatrile aud itului intern n perioada anilor 2009-2010, unitatea AI din MF a efectuat 19 misiuni de audit (n MF i n TT) prin care, n 14 din aceste misiuni, au fost emise un numr de 113 recomandri. Ca urmare a acestui fapt, unitile organizatorice responsabile au elaborat un total de 11 planuri de aciuni. Acestea sunt nc n curs de implementare, deoarece se refer la msuri care necesit o perioad mai lung de timp pentru finalizare. BASS raporteaz o rat de implementare de 90%, restul de 10% fiind ntrziate, deoarece necesit modificri ale cadrului juridic. FAOAM raporteaz o rat de implementare de aproape 100% pentru 54 de recomandri fcute n 2010.
78
Institutul Auditorilor Interni
66
eful unitii AI din Ministerul Sntii confirm, de asemenea, implementarea cu succes a recomandrilor. Aceste patru exemple pozitive ofer doar o asigurare limitat cu privire la reacia conducerii la constatrile AI, dar, avnd n vedere c n prezent doar cteva uniti din sectorul public dein uniti AI bine dezvoltate i, prin urmare, exist doar un numr limitat de rapoarte i constatri de audit, se acord scorul implicit B. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Trecerea cu succes de la sistemul de control i noiunea de serviciu centralizat de audit intern (n vigoare la evaluarea din 2008) la conceptul CFPI, n conformitate cu cerinele acordurilor de parteneriat cu UE, reprezint un progres semnificativ. Au fost ndeplinite etape importante n stabilirea cadrului legal i metodologic pentru CFPI. Unele uniti de audit intern, de ex. cele din MF i BASS, au atins deja standarde ridicate. Totui, acoperirea este nc redus, deoarece jumtate din unitile AI nu sunt nc operaionale i cei mai muli auditori nu au nc experien. Scorul general: C+ (date fiind progresele nregistrate, ar fi logic s se majoreze scorul; totui, scorul 79 acordat n 2008 nu ofer posibilitatea unei astfel de majorri). Evoluii n 2011 Se ateapt ca dezvoltarea n continuare a conceptului CFPI i consolidarea capacitilor n domeniul AI s aib loc n urma proiectului de nfrire instituional (twinning) desfurat mpreun cu Guvernele Suediei i Olandei, aflat n prezent n etapa de iniiere i a crui implementare va ncepe n octombrie 2011. Un obiectiv al acestui proiect este consolidarea n continu are a capacitii de AI, prin formare profesional i audite pilot, precum i dezvoltarea unui sistem de certificare pentru auditorii interni.
3.5
Contabilitatea, inerea evidenei i raportarea
PI-22. Oportunitatea i regularitatea reconcilierii conturilor

Dimensiunea (i) Regularitatea reconcilierilor bancare (ii) Regularitatea reconcilierilor i reglarea conturilor de tranzit i avansurilor Scor (metoda de atribuire a scorului - M2) Cerinele minime Reconcilierea cu banca pentru toate conturile bancare ale autoritilor publice centrale are loc cel puin lunar, la nivel agregat i detaliat, de obicei, n termen de 4 sptmni de la sfritul perioadei. Reconcilierea i nchiderea conturilor de tranzit i a avansurilor are loc cel puin trimestrial, n termen de o lun de la sfritul perioadei, i doar puine solduri sunt trecute pentru perioadele urmtoare. A A
(i) Regularitatea reconcilierilor bancare Dezvoltarea sistemului contului unic trezorerial (CUT) a avut loc n mod progresiv, ncepnd cu anul 1993. De la 1 martie 2007, toate bugetele, inclusiv cele de la nivel local, ct i BASS i FAOAM sunt executate prin intermediul CUT. De la 1 ianuarie 2008, toate conturile TT din bncile comerciale au fost nchise. CUT este deinut n BNM i toate veniturile sunt colectate n CUT. n anul 2008, 85% din fondurile bugetare erau pstrate nc n bncile comerciale i 15% la BNM. n anul 2010, 84% din fondurile bugetare sunt pstrate la BNM i 16% n bncile comerciale (ambasade, proiecte ale donatorilor). Structura CUT reflect structura bugetului: un cont n lei cu 188 de sub-conturi (pentru TT, BASS i FAOAM); apte conturi FX (valut strin) pentru canalizarea plilor n valut strin i ncasrilor instituiilor bugetare.
Pentru fiecare TT sunt deschise cte trei conturi (care corespund principalelor componente ale
79
Sub-dimensiunea (i) ar fi trebuit apreciat cu D n 2008, datorit strii auditului la acea etap
67
bugetului: unul pentru bugetul de stat - componenta de baz, unul pentru bugetul de stat componenta mijloace speciale i fonduri speciale i unul pentru bugetul UAT) n CUT. Toate veni turile sunt colectate n aceste conturi i plile sunt efectuate din ele. Exist conturi analitice ale fiecrei instituii publice, inclusiv UAT de nivelul 1, pentru eviden. Trezoreria de Stat are, ca i toate bncile comerciale locale, acces de partic ipant n timp real la sistemul interbancar de pli operat de ctre BNM pentru executarea n timp real a tuturor tranzaciilor interne de plat. Trezoreria de Stat distribuie zilnic extrase din conturile trezoreriale ale CUT ctre TT, iar acestea, la rndul lor, distribuie extrasele instituiilor bugetare de pe teritoriul lor. Extrasele de cont privind tranzaciile n valut strin din conturile deinute la BNM sunt furnizate zilnic de ctre BNM Ministerului Finanelor i reconciliate zilnic. Extrasele de cont privind fondurile deinute n bncile comerciale sunt furnizate instituiilor care dein conturile respective i reconciliate zilnic de ctre acestea (i, n plus, trimestrial de ctre Ministerul Finanelor). Toate instituiile bugetare menin sisteme de contabilitate n baza metodei de angajamente modificat (a se vedea PI-25) i utilizeaz extrasul de cont zilnic privind execuia bugetului, furnizat de TT (vezi PI-24), pentru reconciliere. Diferenele, dac exist, sunt mici i rezolvate n termen de cteva zile. Nu exist dovezi privind reconcilierea diferenelor n rapoartele financiare. Extrasele de cont privind tranzaciile n valut strin din conturile deinute la BNM sunt furnizate zilnic de ctre BNM Ministerului de Finane i reconciliate ac olo. (ii) Regularitatea reconcilierilor i reglarea conturilor de tranzit i avansurilor n cadrul sistemului trezorerial, contabilitatea se efectueaz pe baz de numerar i nu exist conturi de tranzit. Avansurile sunt tratate drept cheltuieli, folosind m etoda de cas. n ceea ce privete contabilitatea n baza metodei de angajamente modificat, meninut n toate instituiile bugetare centrale i locale, avansurile sunt nregistrate n conturi temporare care sunt eliminate n momentul plii finale. Conform Legii anuale a bugetului, avansurile nu pot depi 10% din valoarea total a facturii. n rapoartele financiare prezentate de instituiile bugetare (pentru detalii asupra acestora, a se vedea PI-25.), avansurile sunt evideniate ca active n bilan. nregistrrile sunt inversate la nregistrarea facturii finale. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu au avut loc schimbri semnificative. Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii specifice n 2011.
PI-23. Disponibilitatea informaiilor privind resursele primite de unitile de prestare a serviciilor

Dimensiunea (i) Colectarea i prelucrarea informaiilor Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Colectrile regulate de date sau sistemele de eviden contabil ofer informaii sigure asupra tuturor resurselor primite n bani i n natur att de colile primare, ct i de instituiile medicale primare din ar. Informaia este compilat n rapoarte cel puin anual. A A
Principalele tipuri de uniti de prestare a serviciilor sunt: colile primare, grdiniele, instituiile culturale i bibliotecile. Alocarea bugetelor pentru aceste instituii se face pe cap de locuitor. Sumele alocate pentru fiecare unitate de prestare a serviciilor sunt adoptate de autoritile UAT respective, n cadrul bugetului instituiei bugetare-primare respective (UAT de nivelul 1 sau 2). Transferurile inter-bugetare sunt efectuate de la bugetul de stat ctre UAT pentru acoperirea decalajului dintre veniturile fiscale colectate/alocate i necesarul de cheltuiel i calculat pe baza unei formule pe cap de locuitor. Formula este reglementat n art. 10 din Legea privind finanele publice locale. Acest fond de susinere financiar este finanat de la bugetul de stat i din resursele acelor UAT ale cror ncasri de venituri depesc cu peste 20% media naional a cheltuielilor pe cap de 68
locuitor (a se vedea i PI-8.). Toate transferurile inter-bugetare sunt realizate de la MF ctre UAT de nivel 2, care le transfer mai jos, la bugetele UAT de nivel 1. Alocarea transferurilor de la bugetul de stat la UAT de nivel 2 este reglementat de Legea privind finanele publice locale (Nr. 397 din 16.10.2003). Sumele transferate de la UAT de nivel 2 la UAT de nivel 1 sunt calculate n baza aceiai formule, n conformitate cu Legea privind finanele publice locale. Unitile de prestare a serviciilor sunt executori indireci de buget. Procesele lor de cheltuieli sunt efectuate de instituia primar, care ine i evidena contabil privind tranzaciile referitoare la unitile sale subordonate de prestare a serviciilor. Tranzaciile sunt evideniate n extrasele de cont emise de TT i trimise la UAT de nivelul 1, care la rndul lor, le transmit cu regularitate unitilor lor subordonate de prestare a serviciilor. Sisteme similare de raportare sunt n vigoare pentru instituiile de asisten medical primar care au contracte cu FAOAM. Ele funcioneaz ca persoane juridice separate, aflate n proprietate public, finanate de FAOAM i Ministerul Sntii. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu au existat schimbri semnificative n procedurile sau sistemele de rapor tare. Scorul din 2008 este astfel corectat i se acord scorul general A. Evoluii n 2011 Nu sunt evoluii specifice n 2011.
PI-24. Calitatea i oportunitatea rapoartelor cu privire la buget n timpul anului

Dimensiunea (i) Domeniul rapoartelor n termeni de cuprindere a informaiilor i compatibilitatea cu estimrile bugetare (ii) Oportunitatea emiterii rapoartelor (iii) Calitatea informaiei Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Comparaia cu bugetul este posibil doar pentru unele elemente ale estimrilor bugetare. Cheltuielile sunt introduse la angajarea acestora, sau la etapa de efectuare a plii (nu ambele). Rapoartele sunt pregtite trimestrial sau mai frecvent i emise n termen de 4 sptmni de la sfritul perioadei. Nu exist ngrijorri semnificative referitoare la calitatea datelor. C+ C
(i) Domeniul rapoartelor n termeni de cuprindere a informaiilor i compatibilitatea cu estimrile bugetare Rapoarte consolidate: Raportarea privind executarea bugetului de stat este reglementat de articolul 44 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, care prevede c MF pregtete rapoarte lunare i anuale de execuie a bugetului. Rapoartele lunare de execuie a bugetului sunt cumulative i structurate n funcie de componentele bugetului (componenta principal, proiecte de capital finanate din surse externe, fonduri speciale i mijloace speciale) pentru bugetul de stat i pentru UAT (consolidate pentru toate UAT). Ele conin cifrele planificate pentru anul i pentru perioada respectiv, sumele executate, abaterile n sume i procente. Rapoartele privind bugetul public naional conin i cifre comparative fa de pe rioada corespunztoare a anului precedent. Rapoartele sunt furnizate n form agregat, cu rubricile 80 principale, precum i la nivel de detaliu, dup instituie, clasificare economic i funcional . MF ntocmete un raport consolidat lunar privind executarea bugetului public naional, care include bugetul de stat, UAT, precum i BASS i FAOAM (care transmit rapoarte lunare i trimestriale Ministerului Finanelor).
80
Acest nivel de detaliu este prevzut din anul 2007, dar nu a fost recunoscut n cadrul evalurii din 2008.
69
Toate rapoartele lunare i anuale sunt publicate pe pagina web a MF. MF pregtete suplimenta r rapoarte trimestriale de execuie a bugetului pentru uz intern de monitorizare. Aceste rapoarte nu sunt publicate, fiind transmise Guvernului sau altor instituii doar la cerere. Rapoartele privind bugetul de stat i privind bugetele UAT sunt generate de SIMF. Rapoartele lunare privind executarea bugetului UAT sunt transmise la MF de ctre TT, iar rapoartele trimestriale i anuale de executare a bugetelor UAT sunt prezentate la MF de ctre Departamentele Finane ale UAT dup aprobarea acestora de ctre consiliile locale. Rapoarte la nivel de instituie: Evidenele privind execuia bugetar sunt pstrate la TT. TT ntocmesc zilnic extrase de cont privind cheltuielile i veniturile pentru fiecare instituie bugetar de pe teritoriul lor i le furnizeaz instituiilor n format electronic i pe hrtie. La sfritul lunii, TT ntocmesc rapoarte lunare de execuie a bugetului pentru fiecare instituie bugetar de pe teritoriul lor, defalcate dup clasificarea bugetar la nivel de articol i dup instituiile subordonate. Aceste rapoarte sunt furnizate pe suport de hrtie instituiilor i n format electronic Trezoreriei de Stat, care le folosete pentru a pregti raportul consolidat. Rapoartele de execuie a bugetului nu includ informaii cu privire la angajamen te, deoarece n SIMF nu este disponibil nc un sistem de management al angajamentelor. Cu toate acestea, informaiile privind angajamentele referitoare la contractele de achiziii publice sunt pstrate la nivelul TT. Noul SIMF, care va include un raport privind angajamentele, este n curs de elaborare. (ii) Oportunitatea emiterii rapoartelor Rapoartele lunare de execuie a bugetului pe toate componentele bugetului sunt, n general, elaborate n termen de trei sptmni de la sfritul lunii i publicate pe site -ul MF. Acest lucru a fost verificat de ctre evaluatori. BASS i FAOAM ntocmesc rapoartele lunare n termen de 15 zile, rapoartele trimestriale n termen de 30 zile i rapoartele anuale n termen de 45 zile dup finalizarea perioadei de raportare. (iii) Calitatea informaiei Rapoartele de execuie a bugetului sunt generate de SIMF al Trezoreriei, coninnd sumele planificate i executate, abaterile i date comparative. Exist garania c informaiile prezentate n aceste rapoarte sunt fiabile: Toate cheltuielile i veniturile sunt prelucrate prin intermediul CUT, aflat la BNM, i tranzaciile financiare sunt efectuate n timp real prin intermediul Sistemului de Decontare Brut n Timp Real (RTGS). Robusteea SIMF al Trezoreriei. Delimitarea atribuiilor i principiul celor patru ochi se aplic pentru orice tranzacie financiar. Prelucrarea centralizat i nivelul suplimentar de control al TT. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu s-a produs nici o schimbare semnificativ n crearea rapoartelor de execuie a bugetului de la evaluarea din 2008, dar noul SIMF va include un sistem de management al angajamentelor, asigurnd i raportarea angajamentelor. Exist dovezi c dezvoltarea acestui sistem a progresat deja mult. Totui, deoarece sistemul de angajamente nc nu este operaional, acesta nu poate fi luate n considerare la acordarea scorului. Scorul general rmne C+, la acelai nivel ca i n evaluarea din 2008. Evoluii n 2011 Lucrul asupra noului SIMF.
70
PI-25. Calitatea i oportunitatea rapoartelor financiare anuale

Dimensiunea (i) Complexitatea Rapoartelor Financiare. (ii) Oportunitatea prezentrii rapoartelor financiare. (iii) Standardele de contabilitate utilizate. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Anual este pregtit un raport consolidat al Guvernului i include informaii complete asupra veniturilor, cheltuielilor i a activelor financiare/obligaiilor. Rapoartele sunt prezentate pentru audit extern n termen de 6 luni de la sfritul anului fiscal. Rapoartele sunt prezentate n format consecvent n timp, prezentnd ceva informaii despre standardele contabile. C+ A
A C
(i) Complexitatea Rapoartelor Financiare Rapoartele financiare ale Guvernului: Trezoreria de Stat ntocmete un raport anual de execuie a bugetului, pe baza instruciunilor primite de la MF care prevd formatul acestuia. Conform Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, MF prezint Guvernului Raportul privind executarea bugetului de stat pn la data de 1 mai a urmtorului an, iar Guvernul prezint raportul n Parlament pn la 1 iunie. Dup adoptarea de ctre Parlament, Raportul este publicat n Monitorul Oficial. BASS, FAOAM i BUAT ntocmesc rapoarte separate de execuie a bugetului, pe care Ministerul Finanelor le consolideaz n raportul privind bugetul public naional, care cuprinde bugetul de stat, BASS, FAOAM i BUAT . Raportul de execuie bugetar n sine este structurat pe componente ale bugetului public i prezint cheltuielile i veniturile dup clasificarea funcional i economic. Exist seciuni cu privire la investiiile de capital, fondul de rezerv, deficitul, datoria public i relaiile inter-bugetare. n afar de raportul de execuie a bugetului, MF ntocmete o not explicativ care conine informaii cu privire la politici (fiscal, vamal, cheltuielile, salariile, datoriile); datoria public; investiiile de capital; fondul de rezerv, deficitul; datoria de stat, relaiile inter-bugetare; rezultatele monitorizrii ntreprinderilor de stat, veniturile din privatizare; arieratele. Raportul final este publicat n Monitorul Oficial. Raportul se conformeaz, n mare msur, standardelor internaionale pentru contabilitatea de cas. Acesta nu include ns o prezentare a politicilor contabile, nici informaii despre riscurile fiscale i obligaiile poteniale. Calitatea raportului este bun, deoarece acesta este generat de SIMF al Trezoreriei. Rapoartele financiare ale instituiilor bugetare: Toate instituiile bugetare (de la nivel central i local), precum i BASS i FAOAM, utilizeaz sist eme de contabilitate pe baza metodei de angajamente modificat. Aceste instituii duc evidena pentru 81 toate instituiilor lor subordonate , ntocmesc rapoarte consolidate trimestriale i anuale i prezint rapoarte financiare anuale, care includ i un bilan, instituiei primare, care la rndul su le transmite Ministerului Finanelor. ns aceste rapoarte nu sunt nici consolidate, i nici publicate de Ministerul Finanelor. Cteva instituii bugetare nu posed sisteme IT moderne i i pstreaz conturile pe hrtie i n fiiere Excel, trimind la MF rapoarte pe hrtie. (ii) Oportunitatea prezentrii rapoartelor financiare Conform Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, MF prezint Guvernului Raportul privind executarea bugetului de stat pn la data de 1 mai a urmtorului an, iar Guvernul prezint raportul n Parlament pn la 1 iunie. Raportul pentru anul 2009 a fost trimis Guvernului la 30 aprilie 2010. Raportul pentru anul 2010 a fost trimis Guvernului la 29 aprilie 2011. Raportul nu este expediat formal CC (i nu exist prevederi legale privind expedierea acestuia), dar CC ncepe auditarea execuiei bugetului deja pe parcursul anului bugetar, n general n luna octombrie, n baza informaiei disponibile. Auditul de ctre CC este n general completat ctre luna
81
Cum ar fi colile
71
iunie al anului urmtor. (iii) Standardele de contabilitate utilizate Evidena se ine n baza metodei de cas, folosind metodologia naional , care nu este aliniat la SICSP, dar n general este aliniat la standardele internaionale. Sunt utilizate ase planuri de conturi diferite: Dou pentru contabilitatea pe baza metodei de cas de ctre Trezoreria de Stat i trezoreriile teritoriale Patru pentru contabilitatea pe baza metodei de angajamente modificat la diferite niveluri instituionale
82
Proiectul MFP a elaborat i a testat un plan de conturi unic i o nou clasificare bugetar, n conformitate cu GFS 2001, care a fost iniial planificat s fie utilizat ncepnd cu 1 ianuarie 2012 pentru elaborarea bugetului pe anul 2013 cnd noul SIMF era planificat s devin operaional. 83 Legislaia secundar relevant a fost pus n aplicare n august 2011 . Mai sunt necesare nc modificri ale legislaiei i noi instruciuni mai trebuiesc pregtite. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu a avut loc nici o modificare substanial n real izarea rapoartelor financiare de la evaluarea din 2008. Dei introducerea unui nou plan de conturi n conformitate cu GFS 2001 este deja n faza de testare, nu exist nc motive suficiente pentru a majora scorul general, care astfel rm ne C+. Evoluii n 2011 Noua Clasificaie bugetar, elaborat n conformitate cu Standardele GFS 2001 va fi utilizat din ianuarie 2012 pentru elaborarea bugetului pe anul 2013 i noul Plan de conturi contabile n sistemul bugetar, elaborat n conformitate cu Standardele GFS 2001 care va fi utilizat pentru executarea i raportarea bugetului din 1 ianuarie 2013.
3.6
Examinarea extern i audit
PI-26. Domeniul, caracterul i urmrirea recomandrilor auditului extern.

Dimensiunea (i) Domeniul/caracterul auditului efectuat (inclusiv respectarea standardelor de audit) Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Autoritile publice centrale, ce reprezint cel puin 75% din cheltuielile totale, sunt auditate anual, acoperind cel puin veniturile i cheltuielile. Sunt efectuate o gam larg de audite financiare, n general n conformitate cu standardele de audit, axate pe problemele semnificative i sistemice. Rapoartele de audit sunt prezentate legislativului n termen de 4 luni de la sfritul perioadei de raportare, iar n cazul rapoartelor financiare de la primirea lor de ctre instituia de audit. Exist dovezi clare ale urmririi efective i oportune a ndeplinirii recomandrilor auditului. B+ B
(ii) Oportunitatea prezentrii rapoartelor de audit legislativului (iii) Dovezi de urmrire a ndeplinirii recomandrilor auditului
(i) Domeniul/caracterul auditului efectuat (inclusiv respectarea standardelor de audit) Baza legal Noua Lege privind Curtea de Conturi (nr. 261 din 5 decembrie 2008) a fost elaborat cu sprijinul
82 83
n total 31 ordine ale ministrului, publicate n Monitorul Oficial Normele metodologice privind evidena contabil i raportarea financiar n sistemul bugetar i Normele metodologice privind executarea de cas a bugetelor componente ale bugetului public naional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanelor (ordinele ministrului nr. 108 i 109 din 26 august 2011)
72
Oficiului Naional de Audit din Suedia i adoptat la 5 decembrie 2008, fiind n vigoare de la 1 ianuarie 2009. Acesta ofer baza pentru dezvoltarea n continuare a auditului extern, n conformitate cu standardele INTOSAI. Modificrile-cheie introduse de noua lege sunt trecerea de la controlul financiar extern la auditul regularitii, care a fost efectuat pentru prima dat n 2010 prin certificarea 84 rapoartelor financiare ale Guvernului din anul 2009 . Noua lege este inspirat de standardele UE i reflect principiile-cheie ale Declaraiei de la Lima (Liniile directoare privind Preceptele de Audit) i ale Declaraiei de la Mexico City cu privire la Independena ISA. Independena Curii de Conturi este prevzut n Constituie i n articolul 2 din Legea privind Curtea de Conturi. Articolul 6 prevede independena organizatoric, funcional, operaional i financiar. Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar stabilete, la articolul 13, responsabilitatea Curii de Conturi pentru auditul extern al 85 gestionrii fondurilor publice . n conformitate cu Planul de Dezvoltare Strategic (2006 - 2010) al Curii de Conturi, instituia s-a transformat treptat n ultimii patru ani, de la o instituie de control extern la o Instituie Suprem de Audit, aceasta fiind o condiie n cadrul matricii de politici a UE. CC este membru al INTOSAI i EUROSAI i particip n grupurile de lucru ale INTOSAI. Domeniul de aplicare i natura auditurilor Conform Legii, mandatul Curii de Conturi const n efectuarea auditurilor financiare i de performan ale: bugetului de stat; BASS; bugetului FAOAM; bugetelor UAT de nivel 1 i 2; ntreprinderilor publice i societilor pe aciuni cu capital majoritar de stat; i instituiilor din sectorul privat care primesc subvenii.
Bugetul de stat, bugetul fondului de asigurri sociale, bugetul fondurilor de asigurri obligatorii de sntate sunt supuse unui audit anual obligatoriu. Curtea de Conturi a nceput n 2009 efectuarea auditurilor de perf orman i a auditurilor IT. Date statistice cu privire la activitatea de audit a Curii de Conturi i cu privire la natura auditelor efectuate sunt prezentate n tabelul de mai jos: Tabelul 22 Indicatori Numrul misiunilor de audit finalizate n total, inclusiv: - n conformitate cu Planul de Aciune al Curii de Conturi - alte solicitri i misiuni ad-hoc ale Curii de Conturi Numrul deciziilor adoptate cu privire la rezultatele auditului Rapoarte de audit ntocmite n urma misiunilor de audit Tipuri de audit Audite ale regularitii Audite ale performanei Audite IT Alte tipuri de audit Acoperirea Dintr-un total de 2145 de entiti (inclusiv proiecte de investiii, programe i beneficiari ai subveniilor) 86 pasibile auditrii conform legislaiei, Curtea de Conturi a auditat n 2009 495 de uniti : 29 de autoriti publice centrale 2009 37 27 10 41 50 28 4 2 16 2010 37
42 49 18 5 2 14
Sursa: Curtea de Conturi, Raportul de activitate al CC pentru anul 2009 (publicat la 18 iunie 2010).
84
Raport asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i patrimoniului public / Raport anual 2009, ad optat prin Decizia Curii de Conturi nr. 58 la 9 iulie 2010.
85 86
Amendamentul 108-XVI din 17 decembrie 2009, n vigoare din 29 decembrie 2009. Sursa: Raportul de activitate al Curii de Conturi pentru anul 2009 (publicat la 18 iunie 2010).
73
220 de autoriti publice locale 129 de instituii subordonate 117 ntreprinderi de stat i societi pe aciuni cu capital majoritar de stat
87
n 2008, Curtea de Conturi a efectuat 56 de audituri, care acoper n total 224 de uniti publice . n cadrul auditului regularitii pentru anul 2010, CCRM a auditat Serviciul Fiscal de Stat i Serviciul Vamal, astfel 100% din veniturile bugetului de stat. Cu referire la cheltuieli, CCRM a aplicat principiul materialitii (auditnd cel puin acele instituii care reprezint cel puin 2% din cheltuielile bugetului de 88 stat ) i a auditat un volum total de 74,8% din cheltuielile bugetului de stat, dup cum este artat n tabelul de mai jos: Tabelul 23 Instituia Cancelaria de Stat Consiliul Superior al Magistraturii Curtea Suprem de Justiie Unitatea consolidat pentru implementarea i monitorizarea proiectelor n sectorul energetic Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare Proiect pentru servicii n asisten medical i social Ministerul Educaiei Ministerul Justiiei Ministerul Dezvoltrii Regionale i Construciilor Agenia Relaii Funciare i Cadastru Comisia Naional pentru Piaa Financiar Academia de tiin a Moldovei Comisia Electoral Central Ministerul Finanelor Ministerul Transportului i Infrastructurii Drumurilor BASS FAOAM Total
Sursa: Curtea de Conturi
Ponderea n bugetul de stat, % 1% < 0.1% 0.1% < 0.1% 5% < 0.1% 8.1% 2.9% 1.1% 0.2% 0.1% 1.9% 0.3% 26.4% 4.3% 12.9% 10.2% 89 75
Din cauza lipsei de personal, Curtea de Conturi nu este n msur s fac fa tuturor activitilor din mandat. Pe baza practicii anterioare, activitile sunt mprite ntre Curtea de Conturi, care auditeaz ministerele i UAT de nivel 2, i SCFR, care auditeaz (sau mai degrab controleaz) ageniile i UAT de nivel 1. Aceast distribuie a sarcinilor nu este, totui, reglementat de legislaie. SCFR i concentreaz atenia pe controlul periodic ex-post al execuiei bugetului i pe conformitate. Standarde Procesul de audit al Curii de Conturi urmeaz standardele internaionale ale INTOSAI, EUROSAI i IFAC (Federaia Internaional a Contabililor), precum i ale COBIT i ISACA (Asociaia de Audit i Control al Sistemelor Informatice) pentru auditurile IT. Planificarea se face pe baza unui plan de audit pe trei ani. Au fost elaborate dou manuale: un manual pentru audit de regularitate, inclusiv documentele de lucru, i un manual de audit al performanei, ambele cu sprijinul proiectelor de asisten tehnic. Instrumentele IT pentru sprijinirea activitii de audit sunt n curs de pregtire. Evaluarea calitii este efectuat n misiuni de audit specifice. (ii) Oportunitatea prezentrii rapoartelor de audit legislativului Proiectele rapoartelor de audit care conin constatri, concluzii i recomandri sunt prezent ate pentru discuii n cadrul reuniunilor publice cu unitatea auditat, prile interesate i mass -media. Entitile
87 88
Sursa: Curtea de Conturi. Dar de asemenea i alte instituii cu o reprezentare mai mic, n baza evalurii riscurilor. 89 Rotunjire comercial.
74
auditate pot prezenta observaii n termen de cinci zile, nainte ca plenul Curii de Conturi s aprobe raportul final prin vot. Raportul este apoi prezentat Parlamentului, Guvernului, MF i Preedintelui RM i publicat n Monitorul Oficial i pe site-ul Curii de Conturi. n cazuri de fraud, raportul este prezentat organelor de aplicare a legii (Procuratura, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei). CCRM ntocmete un raport anual privind execuia bugetului public naional, care pentru prima dat n anul 2009 a fost un audit al regularitii rapoartelor financiare ale Guvernului. Raportul este transmis Parlamentului pn la 15 iulie, adic 2,5 luni dup prezentarea de ctre MF, pe 30 aprilie. Conform 90 unei modificri recente a Legii Curii de Conturi , termenul limit a fost amnat pn pe 15 octombrie. De asemenea, CCRM pregtete un raportul anual de activitate, pe care -l prezint n Parlament pn pe data de 31 martie. (iii) Dovezi de urmrire a ndeplinirii recomandrilor auditului Unitatea auditat trebuie s implementeze recomandrile n termen de trei pn la ase luni, n funcie de subiect. Curtea de Conturi a stabilit o procedur pentru monitorizarea implementrii i efectueaz n continuare verificri ad-hoc n cazuri de nerespectare. Departamentul Metodologie i Planificare Strategic al Curii de Conturi primete i nregistreaz rspunsurile unitilor auditate i trimite memento-uri atunci cnd rspunsurile sunt n ntrziere. n prezent, se are n vedere publicarea rspunsurilor pe baza modelului suedez. Tabelul 24 Indicatori Rapoarte de audit ntocmite n urma misiunilor de audit Numrul de recomandri, din care: - implementate - n curs de implementare - neimplementate, cu termen depit Materiale de audit transmise organelor de aplicare a legii: - numr de acte depuse - numr de dosare depuse n sistemul judiciar - numr de ordonane de refuz de depunere a actelor Impactul activitilor Curii de Conturi: - acte juridice i normative adoptate - suma fondurilor publice folosite ilegal, identificate (n mii lei) - suma fondurilor restituite la bugetul de stat (n mii lei) - proprieti publice retrocedate sau luate n eviden (n mii lei) - suma erorilor contabile admise (n mii lei) 2009 50 1,188 573 334 281 15 29 14 2 2 12,468 1,007 87 308,120 2010 49 1,001 379 109 91 0 16
Sursa: Curtea de Conturi, Raportul de activitate al CC pentru anul 2009 (publicat la 18 iunie 2010).
Rata de succes pentru implementarea recomandrilor a fost de 96% n 2008 i de peste 90% n 92 2009 . Raportul din 2009 conine un rezumat cu privire la monitorizarea principalelor recomandri ale Curii de Conturi i enumer msurile de remediere care au fost ntreprinse n urmtoarele domenii: colectarea veniturilor la buget; mbuntirea proceselor de gestionare a veniturilor bugetului de stat; nregistrarea i evidena contabil a proprietii publice; gestionarea eficient a fondurilor alocate pentru investiii de capital i reparaii; nregistrarea bunurilor imobile; mbuntirea gestionrii fondurilor publice; responsabilitatea managementului n instituiile bugetare; calitatea serviciilor;
90 91
Adoptat n iulie 2011, care ns nu a fost promulgat la situaia din septembrie 2011. Data limit nc nu a fost depit la momentul elaborrii acestui raport. 92 Sursa: Curtea de Conturi.
75
instruirea salariailor n domeniul noilor proceduri de achiziii publice i punerii n aplicare a CFIP.
Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Curtea de Conturi a finalizat cu succes trecerea de la controlul financiar extern la auditul regularitii, cu un nou temei juridic stabilit n conformitate cu standardele internaionale. Sprijinul susinut din partea Oficiului Naional de Audit din Suedia a contribuit la dezvoltarea cadrului metodologic i a competenelor auditorilor. Principalul neajuns este lipsa capacitilor. Aceste aspecte justific acordarea scorului general B+. Evoluii n 2011 Consolidarea n continuare a capacitilor este asigurat prin intermediul asistenei tehnice furnizate de Oficiul Naional de Audit din Suedia, pn n 2012. Instrumentele IT pentru audit sunt n curs de pregtire. n iulie 2011, Parlamentul a aprobat majorarea cu 10 uniti a numrului de angajai ai Curii de Conturi.
PI-27. Examinarea de ctre legislativ a legii anuale a bugetului.

Dimensiunea (i) Domeniul de examinare de ctre legislativ. (ii) Gradul n care procedurile legislativului sunt bine definite i respectate. (iii) Suficiena timpului pentru legislativ de a prezenta un rspuns la propunerile de buget i la estimrile detaliate i, unde este necesar, pentru a prezenta propuneri asupra indicatorilor macro-fiscali agregai la nceputul ciclul de pregtire a bugetului. (iv) Reguli referitoare la modificrile bugetului n timpul anului fr aprobarea ex-ante de ctre legislativ. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Examinarea de ctre legislativ include politicile i indicatorii agregai fiscali pentru anul urmtor, precum i estimrile detaliate ale cheltuielilor i veniturilor. Exist proceduri simple pentru examinarea de ctre legislativ a bugetului, care sunt respectate. Legislativul are cel puin dou luni pentru a examina propunerile de buget. B+ B
Exist reguli clare pentru modificarea n timpul anului a bugetului de ctre executiv, care sunt de obicei respectate, dar acestea permit realocri administrative extinse.
(i) Domeniul de examinare de ctre legislativ. n conformitate cu Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (LSBPB) (nr. 847 -XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare), proiectul bugetului de stat trebuie prezentat Parlamentului pn la 1 octombrie. Bugetul de stat pe anul 2010 a inclus urmtoarele anexe prezentate legislativului pentru aprobare: Anexa 1 - Sinteza bugetului de stat pe venituri, cheltuieli, deficit i surse de finanare; Anexa 2 - Limitele de cheltuieli pe autoriti publice finanate de la bugetul de stat; Anexa 3 - Alocaiile pentru instanele judectoreti; Anexa 4 - Lista bugetelor autoritilor publice fundamentate pe programe; Anexa 5 - Alocaiile pentru autoritile publice centrale, destinate finanrii investiiilor capitale; Anexa 6 - Alocaii de la bugetul de stat pentru autoritile administraiei publice locale, destinate finanrii cheltuielilor capitale; Anexa 7 - Transferurile de la bugetul de stat la bugetele raionale, la bugetele municipale i la bugetul central al unitii teritoriale autonome Gguzia.
Proiectul bugetului de stat prezint n nota explicativ ipotezele macro -economice i fiscale pe care se bazeaz bugetul. Acesta include informaii detaliate cu privire la evoluia veniturilor i cheltuielilor n
76
ultimii doi ani, comparativ cu bugetul pentru anul fiscal urmtor. Cu toate acestea, se remarc faptul c bugetul de stat nu include previziuni sau prioritizri multi-anuale sau pe termen mediu referitoare la venituri sau cheltuieli. Proiectul bugetului de stat este supus lecturii n Parlament, dup ce propunerile Guvernului privind modificrile legislative relevante (n principal fiscale) sunt adoptate printr -o lege separat. Pentru bugetul de stat pe anul 2011, Legea pentru modificarea i completarea unor acte legislative nr. 48 din 26 martie 2011 a inclus modificrile legislative necesare, nainte ca alocrile bugetare s poat fi adoptate n Legea bugetului de stat pe anul 2011 (NB: Bugetul pe anul 2011 a fost considerabil ntrziat, vezi PI-11). Potrivit preedintelui Comisiei pentru economie, buget i finane, Parlamentul consum mai mult timp pentru dezbaterea aspectelor i a implicaiilor legislative ale proiectului bugetului de stat dect pentru a discuta despre alocrile f inanciare. De asemenea, Guvernul prezint Parlamentului CCTM n scop de informare, acesta neavnd nevoie de aprobare, conform Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar. Articolul 18 din Lege prevede c CCTM este actualizat concomitent cu elaborarea proiectului bugetului de stat i este inclus ca parte a notei explicative (a se vedea PI-12). (ii) Gradul n care procedurile legislativului sunt bine definite i respectate. Activitatea Parlamentului i a comisiilor sale se bazeaz pe Legea pentru adop tarea Regulamentului Parlamentului (nr.797-XIII din 02.04.1996, cu modificrile ulterioare). Capitolul 3, seciunea 1 din Lege prezint activitile comisiilor permanente. Comisia pentru economie, buget i finane are responsabilitatea primar pentru aspectele bugetare. Procesul de examinare i adoptare de ctre Parlament a proiectului bugetului de stat este prezentat n capitolul II din LSBPB (nr. 847-XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare). Este de menionat i faptul c Parlamentul convine anual cu privire la calendarul procesului. n conformitate cu articolul 27, comisiile permanente examineaz mai nti proiectul bugetului de stat i raporteaz apoi Comisiei pentru economie, buget i finane, la o dat convenit anterior. Pe aceast baz, i n conformitate cu articolul 28, Comisia pentru economie, buget i finane pregtete un raport i o list de recomandri, care sunt prezentate n plenul Parlamentului. Examinarea proiectul bugetului de stat se realizeaz 93 ulterior, n trei lecturi, care au de obicei urmtorul coninut: Prima lectur - Audierea rapoartelor Guvernului i Comisiei pentru economie, buget i finane, precum i examinarea principalelor politici bugetare i fiscale. A doua lectur - Pe baza unei prezentri a Comisiei pentru economie, buget i finane, Parlamentul examineaz veniturile estimate (calculele i structura), cheltuielile estimate (structur i alocare), precum i excedentul / deficitul global. A treia lectur - Pe baza unei prezentri a Comisiei pentru economie, buget i finane, Parlamentul examineaz alocrile detaliate i adopt bugetul de stat.
Procedurile generale pentru examinarea de ctre Parlament a proiectului bugetului de stat sunt bine stabilite i, n general, respectate. Cu toate acestea, se remarc faptul c procesul general pentru bugetul pe anul 2011 a fost ntrziat considerabil, ca urmare a alegerilor din noiembrie 2010, care au dus la un nou Guvern i, prin urmare, la modificri ale proiectul de buget elaborat mai devreme. (iii) Suficiena timpului pentru legislativ de a prezenta un rspuns la propunerile de buget i la estimrile detaliate i, unde este necesar, pentru a prezenta propuneri asupra indicatorilor macro fiscali agregai la nceputul ciclul de pregtire a bugetului. Dup cum s-a artat la dimensiunea (i), n conformitate cu articolul 26 din LSBPB, Guvernul trebuie s prezinte proiectul de buget n Parlament pn la 1 octombrie a fiecrui an i, n conformitate cu articolul 31, Parlamentul trebuie s adopte Legea bugetului anual pn la 5 dece mbrie. Formal, perioada pentru a efectua lecturile i a revizui propunerea de buget este de peste dou luni. n practic, proiectul bugetului de stat se pune de obicei la dispoziia Parlamentului cu cteva sptmni nainte de termenul oficial. Legea privind proiectul bugetului de stat pe anul 2009 a fost naintat Parlamentului la 29 septembrie 2008 (Hotrrea Guvernului nr. 1104 din 28 septembrie 2008 privind aprobarea proiectului legii bugetului de stat pe anul 2009), ceea ce a permis ca procesul de aprobare s fie finalizat pe data de 21 noiembrie 2008, cu mult nainte de termenul legal.
93
Bugetul de stat poate fi adoptat i dup dou lecturi.
77
Cu toate acestea, ncepnd cu anul 2009, problemele politice au perturbat acest proces, altfel unul solid. Legea privind bugetul pe anul 2010 a fost adoptat la timp pen tru nceperea anului fiscal, dar chiar la sfritul anului 2009, depind termenul din LSBPB. Legea bugetului pentru anul 2011 a fost aprobat, cu o mare ntrziere, la 31 martie 2011, ca urmare a alegerilor care au avut loc la sfritul 94 lunii noiembrie 2010 (a se vedea i PI-11). (iv) Reguli referitoare la modificrile bugetului n timpul anului fr aprobarea ex -ante de ctre legislativ. Articolele 41, 42 i 43 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevd clar c orice modificare a plafoanelor agregate ale veniturilor i/sau cheltuielilor bugetare, din punct de vedere fiscal, precum i a alocrilor pentru anumite uniti bugetare, ar necesita o aa -numit rectificare a bugetului (revizuire a alocrilor i modificare a Legii bugetului), autorizat de ctre Parlament. Aceste norme pentru modificarea n timpul anului a bugetului de ctre Parlament sunt clare, stabilesc limite 95 stricte i par s fie respectate n mod consecvent. Totui, regulile pentru realocare (regulile de virament) n cadrul alocrilor existente ale Legii bugetului anual, prevzute n LSBPB, nu sunt la fel de clare. LSBPB nu stabilete reguli explicite de virament n ceea ce privete principalele capitole bugetare (administrativ, funcional i economic) i acord o libertate de aciune considerabil executivului i MF. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Nu s-a produs nici o schimbare major de la evaluarea CPRF din 2008. Evoluiile n anul 2011 Nu vor avea loc evoluii deosebite n 2011.
PI-28. Examinarea de ctre legislativ a rapoartelor de audit extern

Dimensiunea (i) Oportunitatea examinrii rapoartelor de audit de ctre legislativ (ii) Nivelul audierii principalelor constatri ce au loc n legislativ (iii) Emiterea recomandrilor de aciuni de ctre legislativ i implementarea acestora de ctre executiv Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Examinarea rapoartelor de audit de ctre legislativ are loc de obicei n termen de 3 luni de la primirea lor. Audieri aprofundate ale principalelor constatri au loc n mod ocazional i includ doar cteva entiti auditate sau ar putea include doar reprezentani ai Ministerului Finanelor. Sunt recomandate aciuni pentru executiv, unele dintre care sunt puse n aplicare, conform dovezilor existente. C+ A
(i) Oportunitatea examinrii rapoartelor de audit de ctre legislativ n conformitate cu articolul 8 din Legea privind Curtea de Conturi (Nr. 261 din 5 decembrie 2008), 96 Curtea de Conturi prezint raportul anual n faa Parlamentului pn la 10 octombrie , urmnd a fi 97 examinat n edin plenar a Parlamentului. Raportul este primit de Comisia pentru buget din Parlament, format din 13 membri, care l examineaz i solicit informaii suplimentare din partea Curii de Conturi nainte de includerea acestuia n cadrul sesiunii plenare a Parlamentului. n 2010, volumul de informaii suplimentare solicitate de Comisia pentru buget a fost aproximativ egal cu
94
n conformitate cu articolul 39 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847 XIII din 24 mai 1996, cu modificrile ulterioare), finanarea cheltuielilor se va face lunar, la 1/12 din suma cheltuielilor prevzute pentru exerciiul bugetar precedent, n cazul n care bugetul de stat nu este adoptat pn la 31 decembrie. 95 Termenul este folosit n traducerea neoficial n limba englez a LSBPB. 96 Anterior pn la 15 iulie. Modificarea care stabilete noul termen limit pentru prezentarea raportului Curii de Conturi pe data de 10 octombrie a fost adoptat n iulie 2011, ns la situaia din septembrie 2011 nu fusese nc promulgat 97 Comisia pentru economie, buget i finane.
78
volumul Raportului n sine. Curtea de Conturi a ntocmit, pentru prima dat n 2010, un audit de regularitate a rapoartelor financiare ale Guvernului din anul 2009 (Raportul anual), care a fost adoptat prin Decizia Curii de Conturi din 9 iulie 2010. Solicitarea unui audit de regularitate, adic o atestare a rapoartelor financiare ale Guvernului, rezult din articolul 4 din Legea privind Curtea de Conturi (evaluarea regularitii, legalitii, conformitii, economicitii, eficienei i eficacitii gestionrii resurselor financiare publice i a patrimoniului public). Avnd n vedere c Legea a fost aplicat numai din 2009, acest an este primul pentru care a fost efectuat un audit de regularitate. El a avut ca rezultat o opinie pozitiv. Potrivit unei modificri recente la Legea Curii de Conturi , examinarea Raportului anual al Curii de Conturi de ctre Parlament trebuie efectuat n luna octombrie, mpreun cu revizuirea Raportului privind executarea bugetului, prezentat de ctre Guvern, i a documentului de politic bugetar i fiscal. Conform articolului 44 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, Guvernul prezint Parlamentului raportul privind execuia bugetului de stat pn la 1 iunie, iar Parlamentul l examineaz i aprob prin decizie a Parlamentului pn la 15 iulie. Art. 44 (8) prevede c raportul privind execuia bugetului este examinat de ctre o comisie parlamentar, cu participarea autoritilor publice centrale interesate. Pentru toate cele trei documente va fi constituit un singur grup de lucru (n loc de trei grupuri de lucru n trecut), n scopul de a mbunti consistena i eficiena politicii. Exist o practic general, dei nu este reglementat de legislaie, ca raportul Curii de Conturi s fie examinat de Parlament n edin plenar timp de trei luni, i de obicei naintea examinrii proiectului legii bugetului de stat. n rezultatul examinrii raportului se adopt o Hotrre a Parlamentului. Astfel de Hotrri ale Parlamentului au fost cu adevrat adoptate pentru anii 1996 -2006, au fost emise recomandri pentru Guvern, n timp ce n anul 2009 rapor tul a fost examinat doar de Comisia pentru buget i nu a fost examinat n edin plenar. n anul 2008 raportul a fost examinat n edin plenar, dar nu a fost votat. n ambii aceti ani nu s -au adoptat hotrri ale Parlamentului i nu au fost emise recomandri pentru Guvern. Acest lucru a fost determinat de factori politici. n plus fa de raportul anual, Curtea de Conturi prezint i alte rapoarte Comisiei pentru buget, ncepnd din februarie 2011, rapoarte lunare care includ rapoartele misiunilor de audit efectuate (n total 151 rapoarte din 2005). Ori de cte ori consider c un subiect este de interes public semnificativ, Comisia de buget l selecteaz pentru dezbatere n plen. Aa s -a ntmplat recent n cazul alocrilor ctre Ministerul Agricultur ii. n pofida problemelor politice care au mpiedicat examinarea rapoartelor din 2008 i 2009, se poate considera c procesul de examinare de ctre legislativ este corect i oportun. (ii) Nivelul audierii principalelor constatri ce au loc n legislativ Aa cum s-a menionat mai sus, este constituit un grup de lucru pentru a revizui raportul anual al Curii de Conturi. Grupurile de lucru sunt constituite i ad -hoc, atunci cnd exist subiecte de interes public ntr-un raport lunar, iar Comisia de buget decide dac subiectul respectiv ar trebui discutat n continuare n plen. Comisia de buget se reunete sptmnal. Sunt organizate audieri anuale ntre Curtea de Conturi i Parlament pentru a discuta raportul Curii de Conturi (n iulie 2007; iulie 2008 i noiembrie 2009 pentru raportul anului precedent, respectiv). Totui, nu exist dovezi precum c au fost organizate audieri cu reprezentani ai entitilor auditate sau ai publicului. O audiere public ntre Parlament cu Curtea de Conturi va fi organizat pentru prima dat n octombrie 2011, pe baza modelului suedez, prin care deputaii din Parlament propun teme de interes pentru examinare de ctre Curtea de Conturi. Practica descris pentru aceast sub-dimensiune (constituirea grupurilor de lucru) corespunde practicii din majoritatea statelor membre UE. Acesta este operaional doar din februarie 2011, atunci cnd Curtea de Conturi a nceput s prezinte rapoarte lunare. Totui, cuprinderea audierilor este limitat i mai poate fi mbuntit. (iii) Emiterea recomandrilor de aciuni de ctre legislativ i implementarea acestora de ctre executiv Ca urmare a recomandrilor din rapoartele Curii de Conturi ctre Parlament, Comisia de buget formeaz grupuri de lucru pe probleme de interes public. n cazul n care Comisia constat c punerea n aplicare a unei recomandri necesit o modificare a legislaiei, Comisia emite o recomandare adecvat ctre plenul Parlamentului. Aa s -a ntmplat n cazul Legii privind regimul
79
metalelor preioase i pietrelor preioase. Cu toate acestea, cele mai multe recomandri de audit se refer la nereguli de natur fiscal i, astfel, nu reprezint probleme care sunt puse n discuia Parlamentului, ci care trebuie reglementate de ctre instituiile n cauz sau organele de aplica re a legii. Punerea n aplicare de ctre executiv este monitorizat de Curtea de Conturi (a se vedea PI -26) i prezentat n rapoartele lunare i anuale ale Curii de Conturi ctre Parlament. n situaii de interes public, cnd recomandrile nu au fost pus e n aplicare n timp util, subiectul poate fi prezentat n plen. Comisia de buget trebuie s selecteze subiectele, pentru a nu suprasolicita Parlamentul. Parlamentarii au nc puin experien n interpretarea rapoartelor Curii de Conturi i capaciti le n acest sens trebuie s fie consolidate. Pe de alt parte, trebuie s se in cont de faptul c mai exist neajunsuri n coninutul rapoartelor Curii de Conturi, care se axeaz deseori pe cazuri de interes pentru ageniile de drept i nu prezint neaprat interes pentru discuii n parlament. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Principala problem din trecut, pn n 2009, a fost aceea c Curtea de Conturi nu funciona nc n conformitate cu standardele internaionale. Curtea de Conturi era u n organism de control, axat pe depistarea fraudelor i, din acest motiv, nu ntocmea rapoarte de interes pentru examinare de ctre legislativ (ci, mai degrab, cazuri n atenia Procuraturii). Odat cu schimbrile produse n cadrul legislativ i instituional al Curii de Conturi i, deci, reorientarea rapoartelor sale, implicarea Parlamentului trebuie majorat n mod semnificativ. Totui, capacitile parlamentarilor de examinare a rapoartelor mai sunt nc slabe. Problemele politice au ncetinit i mai mu lt progresele n anii 2008 i 2009. Se acord scorul general C+ care rezult n mare parte din corectarea scorului acordat n cadrul evalurii din 2008 i din perspectiva reformei menite s transforme Curtea de Conturi ntr -o instituie suprem de audit. Evoluii n 2011 audiere public n Parlament a Curii de Conturi, n octombrie 2011. Parlamentul este susinut de PNUD, iar Curtea de Conturi de ctre Oficiul Naional de Audit al Suediei pentru a consolida capacitile de cooperare a acestor dou instituii.
3.7
Practicile donatorilor
D-1. Previzibilitatea suportului bugetar direct

Dimensiunea (i) Modificrile anuale ale suportului bugetar real fa de prognoze sunt prezentate de ctre ageniile donatoare cel puin cu ase sptmni nainte de prezentarea de ctre Guvern a proiectului bugetului n legislativ (sau organul echivalent de aprobare). (ii) Oportunitatea debursrilor de ctre donatori n timpul anului (respectarea estimrilor trimestriale agregate). Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime n cel puin doi dintre ultimii trei ani, suportul bugetar direct efectiv a nregistrat un decalaj de peste 15 procente fa de prognoz. D D
Cerinele pentru scorul C (sau mai mare) nu sunt ndeplinite.
(i) Modificrile anuale ale suportului bugetar real fa de prognoze sunt prezentate de ctre ageniile donatoare cel puin cu ase sptmni nainte de prezentarea de ctre Guvern a proiectului bugetului n legislativ (sau organul echivalent de aprobare).
80
Spre deosebire de evaluarea CPRF din anul 2008, care s-a limitat la granturi, evaluarea prezent include i mprumuturile ca instrument de suport bugetar direct. Ponderea mprumuturilor, care au contribuit doar cu 12% la suportul bugetar total n 2008, a crescut la 52% n 2010. Cei mai importani donatori n ceea ce privete suportul bugetar sunt Uniunea European (cu accent pe granturi), FMI i Banca Mondial (care acord doar mprumuturi). Programele de suport bugetar ale celor mai importani donatori (UE, BM i FMI) se bazeaz pe 98 acorduri de finanare . Datele pentru plata tranelor sunt stabilite n matricile de politici i depind de realizarea indicatorilor de performan. Aceti indicatori calitativi i/sau cantitativi sunt evaluai, n general, anual (UE, BM) sau semestrial (FMI). Datele prevzute pentru debursri, care se bazeaz pe angajamentul Guvernului de a ndeplini condiiile n termenele convenite, sunt stabilite pentru un anumit trimestru n urma examinrii indicatorului respectiv. Cea mai bun abordare pentru a colecta informaii ex-post cu privire la previziunile oferite de donatori 99 este de a evalua suportul bugetat din legea bugetar anual pentru anul n cauz i a-l compara cu cifrele de executare a bugetului: Tabelul 25: Suport bugetar n 2008-10 (n milioane Lei)
Suport bugetar Granturi Uniunea European100 Guvernul Olandei DFID Alte granturi101 Total granturi mprumuturi Banca Mondial FMI Guvernul Poloniei Total mprumuturi Total suport bugetar Bugetat 2008 Debursat Deviere Bugetat 2009 Debursat Deviere Bugetat 2010 Debursat Deviere
267.2 63.4 26.8 357.4 122
182.7 54.8 18.2 40.5 296.2 95.2
-32% -14% -32% -17% -22%
487.1 40 31 558.1 91.2
537.1 5.4 542.5 0
+10% -100% -83% -3% -100%
799.1 62.2 17.9 879.2 507.0 1,873.7 188.0 2,568.6 3,447.8
499.6 45.7 119.4 664.7 309.6 1,504.9 191.6 2,006.1 2,670.8
-24% -27% +567% -24% -36% -20% +2% -22% -23%
122 479.4
95.2 391.4
-22% -18%
91.2 649.3
0 542.5
-100% -16%
Sursa: Legile bugetelor anuale i rapoartele lunare i anuale a le MF privind executarea bugetului
Tabelul de mai sus arat c devierea anual (diferena ntre fondurile bugetate i cele debursate n legtur cu fondurile bugetate) a depit 15% n toi cei trei ani evaluai. Acest lucru indic faptul c exist probleme semnificative n previzibilitatea suportului bugetar. O analiz a principalelor devieri ne dezvluie urmtoarele motive: Donatorul Uniunea European Guvernul Olandei Observaie Decalajul din 2008 i 2010 Trecerea de la 2009 la 2010 Decalaje semnificative n 2008 Decalaje semnificative n 2009 Surplus n 2010 Motivul Indicatorii nu au fost realizai ntrzieri ale misiunilor de evaluare, ceea ce duce la ntrzieri n plata tranelor Pre-condiia de a avea un acord cu Banca Mondial nu a fost ndeplinit Cursul de schimb valutar Condiiile pentru suport bugetar nu au fost ndeplinite (acord cu BM) Nu a fost planificat n bugetul iniial: Suportul bugetar pentru dezvoltare regional Suportul bugetar adiional pentru compensaii sociale
DFID
Acest termen este folosit pentru acordurile cu UE i BM. FMI utilizeaz termenul Memorandumul cu privire la Politicile Economice i Financiare pentru mprumutul su. 99 Amendamentele nu sunt luate n considerare. 100 Excluznd programul de asisten macro-financiar, care reprezint o operaiune de suport de criz a balanei de pli lansat n sprijinul i ca urmare a adoptrii aranjamentelor ECF/EFF a FMI. 101 Ajutor umanitar pentru ndeprtarea consecinelor inundaiilor din 2008 i ale secetei din vara anului 2007.
98
81
Donatorul
Observaie mprumutul din 2009 nu a fost debursat Decalajul din 2010
Motivul pentru nclzire Pre-condiia de a avea un acord cu FMI nu a fost ndeplinit Restructurarea unei pri din suportul planificat, acord semnat n 2011 Debursrile sunt condiionate de finalizarea evalurilor programului. Din cauza alegerilor parlamentare anticipate din noiembrie 2010, evaluarea programului a fost amnat pentru nceputul anului 2011, iar debursarea s-a fcut abia n primvara anului 2011
BM
FMI
Decalajul mprumutului din 2010
Aceast analiz demonstreaz c elaborarea bugetului anual se bazeaz pe previziunile debursrilor preconizate. Cu toate acestea, deblocarea fondurilor de suport bugetar este supus ndeplinirii condiiilor convenite, n special deblocarea celei de-a doua trane i a urmtoarelor. Acest lucru, n sine, face ca previzibilitatea s fie problematic, deoarece motivele nendeplinirii indicatorilor pot fi condiionalitatea nerealist, factorii (macro-economici) externi care pot inhiba realizarea condiionalitii, sau nendeplinirea efectiv de ctre Guvern a programului. Nu n ultimul rnd, obstacolele birocratice pentru debursrile donatorilor au fost menionate de MF. Concluzia este c termenii de debursare nu pot fi ndeplinii din diverse motive (pentru care nu pot f i ntotdeauna atribuite responsabiliti clare), iar acest lucru face ca previzibilitatea s fie problematic i explic apariia decalajelor. Evenimente cum ar fi criza economic i financiar, schimbarea conducerii politice n Republica Moldova i impactul programelor de reform ale Guvernului au contribuit la modificarea calendarelor de debursare. (ii) Oportunitatea debursrilor de ctre donatori n timpul anului (respectarea estimrilor trimestriale agregate) Observaiile referitoare la sub-dimensiunea (i) sunt valabile i pentru oportunitatea debursrilor n timpul anului. Debursarea granturilor de suport bugetar depinde, n cea mai mare parte, de realizarea indicatorilor din matricile de politici, n special pentru trana a doua i urmtoarele. Aceas ta este o problem fundamental n ceea ce privete previzibilitatea, deoarece adesea realizarea indicatorilor nu a putut fi prevzut. Bugetul este elaborat anual. Ori de cte ori schimbrile din programul de debursri devin previzibile, fie din cauza nerealizrii indicatorilor, fie din cauza unor factori externi, aceasta rezult n modificri ale legilor bugetelor anuale. Comparaia dintre sumele debursate i bugetele modificate arat c devierile sunt mai mici dect cele din tabelul de mai sus (pe baza bugetelor iniiale), dar sunt totui semnificative. Debursrile programate de ctre donatori conform scadenelor trimestriale, pe baza realizrii indicatorilor, nu au fost efectuate, n majoritatea cazurilor, n timp util, dup ce condiiile de plat au fost ndeplinite. Un motiv pentru aceste ntrzieri este faptul c indicatorii de performan sunt evaluai de ctre misiunile de evaluare din timpul anului, care uneori sunt n ntrziere, rezultnd ntrzierea plilor. n mai multe cazuri, debursrile suportului bugetar s-au fcut cu ntrziere, n ultimul trimestru al anului fiscal. n 2008, 57,3% din totalul debursrilor anuale s -au fcut n decembrie, iar n 2010, 67,8% din total au fost debursate n luna decembrie. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Principalii factori care contribuie la previzibilitatea redus din cadrul suportului bugetar rmn aceiai ca i n 2008: Dependena debursrilor de realizarea indicatorilor de performan din matricile de politici, capacitatea de absorbie redus a beneficiarilor, prognoza necorespunztoare a donatorilor i ntrzierea debursrilor, ca urmare a procedurilor birocratice. Previzibilitatea s-a deteriorat marginal de la evaluarea CPRF din 2008 i acum are scorul cel mai mic posibil. Evoluiile n anul 2011 n prezent, nu exist evoluii relevante pentru mbuntirea previzibilitii suportului bugetar direct.
82
D-2. Informaia financiar oferit de donatori pentru bugetare i raportare asupra asistenei acordate prin programe i proiecte
Dimensiunea (i) Complexitatea i oportunitatea estimrilor bugetare ale donatorilor pentru asistena prin proiecte. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Cel puin jumtate din numrul donatorilor (inclusiv primii cinci) ofer estimri ale bugetului pentru debursarea asistenei prin proiecte pentru anul fiscal urmtor al Guvernului cu cel puin trei luni nainte de nceperea acestuia. Estimrile pot utiliza clasificarea donatorilor i s nu se conformeze clasificrii utilizate de Guvern. Donatorii prezint rapoarte trimestriale, n decursul unei luni de la sfritul trimestrului, asupra debursrilor efectuate pentru cel puin 70 % din estimrile n buget ale proiectelor finanate din exterior, cu o defalcare n conformitate cu clasificarea bugetar a Guvernului. C+ C
(ii) Frecvena i coninutul raportrii de ctre donatori asupra fluxului efectiv de mijloace donate pentru asistena prin proiecte.
(i) Complexitatea i oportunitatea estimrilor bugetare ale donatorilor pentru asistena prin proiecte Direcia politici, planificare strategic i asisten extern din cadrul Cancelariei de Stat colecteaz de la donatori informaii despre previziuni i debursri pentru proiecte. BM, care a furnizat aproximativ 70% din asistena pentru proiecte primit n 2010, ofer date fiabile n mod regulat. BM utilizeaz un sistem informaional bazat pe reea pentru previziunile debursrilor, care este disponibil beneficiarilor. UE ofer informaii privind asistena planificat conform programelor naionale indicative (2007-2010, 2011-2013). Cancelaria de Stat a confirmat c aceasta este satisfctor pentru a fi utilizat pentru bugetare. BM i UE sunt doi cei mai importani donatori n Moldova. Alte informaii ale donatorilor privind debursrile planificate sunt oferite, dac exist, pe baz anual. Nu toi donatorii furnizeaz astfel de informaii n mod sistematic, iar exactitatea variaz de la an la an. n cadrul procesului de monitorizare a Declaraiei de la Paris, Guvernul a efectuat studii CAD n 2007 i 2010, care includ anii 2007 i respectiv 2010. Aceste studii includ toi donatorii majori, referindu-se att la suportul bugetar direct, ct i la asistena pe baz de proiecte. Studiul din 2010 a inclus 25 de donatori i 93% din asistena oficial pentru dezvoltare (AOD) n Republica Moldova, fa de 20 de 102 donatori i 60% din AOD n 2007 . Totui, dei studiile CAD ajut Guvernul s monitorizeze disbursrile, este foarte dificil de a constata dac donatorii au oferit estimri bugetare sistematice privind fluxul de asisten, care ar ajuta Guvernul n planificarea bugetar. Mai mult ca att, exist discrepane ntre cifrele furnizate de ctre MF i cele din studiile CAD. Cauzele acestei situaii sunt: unii donatori nu furnizeaz Guvernului informaii privind debursrile lor, dar au furnizat cifre pentru studiile CAD; unele fonduri de la donatori nu ajung n Moldova. De exemplu, acesta este cazul plilor efectuate ctre companii de consultan strine n proiecte de asisten tehnic. n general, majoritatea proiectelor de asisten tehnic nu sunt realizate prin sistemul Trezoreriei.
Un sistem promitor de management a informaiilor cu privire la asisten (proiecte i suport bugetar 103 direct) este baza de date integrat pentru asisten extern (IDEA), relansat i actualizat n 2010 de ctre Guvern pentru colectarea datelor privind AOD planificat i debursat n fiecare an. Prin dezvoltarea ulterioar, aceast baz de date este planificat s furnizeze informaii cu privire la planurile pe termen mediu (trei i cinci ani) donatorilor privind AOD (dei nu trimestrial). IDEA este destul de cuprinztoare, deoarece includerea unui proiect n baza de date este o precondiie pentru scutirea de TVA. ns IDEA nu este n ntregime online i necesit introducerea manual a datelor de ctre Unitatea de Coordonare a Asistenei Externe din cadrul Cancelariei de Stat. Structura i volumul asistenei acordate prin programe i proiecte n perioada anilor 2008 - 2010 sunt
102 103
Sursa: Proiectul studiului CAD din 2011 IDEA a fost utilizat anterior de ctre Ministerul Economiei i Comerului, care coordona AOD nainte ca aceast responsabilitate s fie transferat Cancelariei de Stat.
83
prezentate mai jos. Tabelul 26: Asistena acordat prin programe i proiecte n perioada anilor 2008-2010, mii USD 2008 Donator
Grant mprumut Grant mprumut Grant mprumut
2009
2010
Ponderea n 2010 (%)
BM BEC BEI Uniunea European Fondul Global IFAD FKDEA SIDA PNUD UNECE Guvernul Olandei Guvernul SUA KfW UNICEF (2005). Guvernul Japoniei Total
26,524
14,406 4,519 1,273
21,859
21,438 3,912 10,625
18,730
38,458 408 5,108
69
121 3,212 13,137 971 136
21,741 7,184 130 595 68 22
5,148
13,161 8,811 137 3,589 23 713 1,508
5,849 61
11 7 4
1 2
84 149 3,005 34,119 153 33,419 51,752
67
41,191
46,672
49,883
Sursa: Direcia finanare extern i datorii a MF, pe baza informaiilor colectate de la donatori (sistemul online al BM; confirmarea de plat pentru ali donatori).
Dup cum s-a menionat mai sus, aceste date nu sunt complete i, n anumite cazuri, pot s difere fa de datele prezentate n studiul CAD respectiv. ntr-o notificare general, studiul CAD din 2010 indic, referindu-se n ansamblu la suportul bugetar direct i asistena acordat proiectelor, faptul c 81% din asistena donatorilor este previzibil. Aceast cifr reflect progresele nregistrate n comparaie cu procentul iniial de 77% din 2008. Raportul ajunge la aceeai concluzie ca i prezenta evaluare, i anume c nu toat finanarea extern este reflectat n bugetele de stat, acest lucru fiind valabil n special pentru cooperarea tehnic i fluxurile implementate fr a utiliza sistemele naionale de management financiar din Republica Moldova. (ii) Frecvena i coninutul raportrii de ctre donatori asupra fluxului efectiv de mijloace donate pentru asistena prin proiecte. Preocuprile privind capacitatea de achiziii publice au dus n trecut la nfiinarea de Uniti de Implementare a Proiectului (UIP), care permit donatorilor s utilizeze propriile sisteme i procese de achiziii publice i de gestionare a fondurilor. Unele proiecte finanate d e donatori, dar nu toate, sunt implementate de ctre UIP n funcie de acordul donatorului cu beneficiarul. UIP prezint rapoarte lunare privind debursrile, cheltuielile i soldul contului de proiect, precum i previziuni despre debursrile viitoare. Pe de alt parte, unii donatori nu furnizeaz astfel de informaii n mod regulat i prezint doar rapoarte cu privire la valoarea total a proiectului. Cea mai mare parte din proiectele administrate de UIP sunt cele finanate de Banca Mondial. Potrivit studiului CAD din 2010, n acel an activau doar 18 UIP (fa de 59 n 2008), ceea ce reflect trecerea de la asistena pe baz de proiecte la suportul bugetar. Deoarece sistemele naionale se mbuntesc, UIP ar trebui s nu mai fie necesare. Potrivit tabelului de mai sus, doar Banca Mondial ofer aproximativ 69% din totalul disbursrilor de asisten pentru programe i proiecte (care n acest caz se refer la suport bugetar). Deoarece BM este sursa predominant de suport pe baz de proiecte, aceast pondere asigur faptul cel puin 70% din date sunt disponibile prin intermediul sistemului informaional online . Pentru proiectele de investiii finanate din surse externe, exist anexe bugetare i rapoarte de execuie bugetar cu o defalcare n conformitate cu clasificarea bugetului de stat.
84
Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Dou studii CAD, bazate pe datele din anii 2007 i 2010, indic volumul AOD primite i includ toate debursrile donatorilor importani. Baza de date IDEA a Guvernului contribuie la disponibilitatea datelor privind sprijinirea proiectelor. Totui, muli donatori nu ofer nc estimri ale debursrilor i rapoarte privind asistena oferit sub form de proiecte. Evoluiile n anul 2011 n prezent, nu exist evoluii privind raportarea din partea donatorilor.
D-3. Ponderea asistenei gestionate prin utilizarea procedurilor naionale

Dimensiunea (i) Ponderea total a fondurilor donate guvernului central care este gestionat prin utilizarea procedurilor naionale. Scor (metoda de atribuire a scorului - M1) Cerinele minime Cel puin 50% din fondurile de asisten sunt gestionate prin intermediul procedurilor naionale (dar mai puin de 75%) C C
Procedurile naionale de management financiar sunt utilizate de ctre donatori aproape numai n cazuri de suport bugetar direct (FMI, UE, DFID i Banca Mondial), precum i pentru programele de mprumut sau granturi reflectate n bugetul public naional. n ceea ce privete sprijinirea proiectelor, donatorii continu s-i impun, n mare msur, propriile proceduri, n conformitate cu condiiile stabilite n acordul de mprumut. n unele cazuri (de exemplu GIZ) procedurile de achiziii publice ale donatorilor sunt parial aliniate la procedurile naionale. n paralel cu ponderea tot mai mare a suportului bugetar direct n volumul asistenei, uti lizarea procedurilor naionale a crescut n mod semnificativ la aproximativ 60% n 2010, fa de nivelul de aproximativ 30% din 2008. n proiectele care nu sunt finanate prin suport bugetar, sistemul intern de achiziii publice nu este, n general, utilizat. Au fost efectuate revizuiri ale sistemelor naionale de achiziii publice de ctre unii donatori (BM, SIDA i ageniile ONU), care au fost urmate de o utilizare sporit a procedurilor respective. Studiul recent al BM a dus la utilizarea sistemelor na ionale pentru achiziiile publice interne, dar nu nc pentru licitaiile internaionale. Tabelul de mai jos, bazat pe studiul CAD din 2010, prezint proporia fondurilor de asisten gestionate prin intermediul procedurilor naionale de execuie a bugetului, de raportare, audit i achiziii publice. Tabelul 27
2010 n mii USD Total debursat Utilizarea procedurilor naionale pentru execuia achiziii raportare audit bugetului publice
Austria Republica Ceh Estonia Finlanda Frana Germania Japonia rile de Jos Polonia Romnia Slovacia Suedia Elveia Turcia Marea Britanie SUA Banca de Dezvoltare a Consiliul Europei
1,900 3,085 298 203 150 4,140 726 0 665 900 461 7,898 6,700 3,900 14,728 22,118 408
29 0 0 0 0 0 0 0 0 816 0 0 0 0 9,267 2,000 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 816 0 1,806 0 0 9,267 2,000 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 816 0 1,806 0 0 0 2,000 0
29 60 0 0 0 0 0 0 0 816 0 1,806 134 0 2,317 2,000 0
85
2010 n mii USD
Total debursat
Utilizarea procedurilor naionale pentru execuia achiziii raportare audit bugetului publice
Uniunea European Aliana GAVI Fondul Global IFAD FMI Fondul de Dezvoltare din Kuweit ONU Banca Mondial TOTAL Procent din suma total Cifre comparative pentru 2008
124,613 469 18,377 3,862 121,742 61 27,493 83,586 448,482
110,980 N/A 0 0 121,742 0 2,021 25,416 272,271 61% 30%
110,980 N/A 8,764 0 121,742 0 25 25,416 280,816 63% 30%
110,980 N/A 0 0 121,742 0 25 28,286 265,655 59% 27%
110,980 N/A 0 0 121,742 0 1,752 34,416 276,051 62% 27%
221,492
Sursa: Proiectul studiului CAD din 2010 (31 martie 2011)
Ct despre raportarea complet cu privire la fondurile donatorilor, exist discrepane ntre cifrele furnizate de studiul CAD i cele compilate din sursele MF (care, de exemplu, raporteaz o rat de utilizare a procedurilor naionale de 53% pentru execuia bugetului i de 100% pentru raportare). n pofida acestei incertitudini, exist dovezi c cel puin 50% din fondurile donatorilor sunt gestionate prin intermediul procedurilor naionale. Comparaie ntre evalurile din 2011 i 2008 Comparaia cu cifrele din 2008 indic faptul c nivelul de utilizare a procedurilor naionale a crescut considerabil. Motivul pentru aceast evoluie este creterea semnificativ a suportului bugetar direct (pentru care procedurile naionale sunt utilizate n mod constant). n ceea ce privete sprijinirea proiectelor, donatorii continu s se bazeze n mare msur pe propriile lor proceduri, n unele cazuri acestea fiind parial aliniate la procedurile naionale. Evoluii n 2011 Nu exist evoluii curente.
86
4 Programul de reform a MFP

Programul de reforme pentru MFP este ancorat n Strategia Naional de Dezvoltare (SND), adoptat de Parlament la 21 decembrie 2007. Planul de aciune pentru punerea n aplicare a SND n perioada 2008-2011, adoptat de Guvern, prezint urmtoarele aciuni i sub-aciuni referitoare la MFP: mbuntirea sistemului de management al finanelor publice: Actualizarea clasificrii bugetare i unificarea planului de conturi, care urmeaz s fie conforme cu GFS (Statistica Finanelor de Stat) 2001, Implementarea unui Sistem Informaional de Management Financiar (SIMF) integrat, Elaborarea i implementarea Control Financiar Intern Public (CFIP), conform cu Standardele Internaionale pentru Practica Profesional a Auditului Intern (ISPPIA), Elaborarea cadrului legal i a cadrului normativ pentru auditul i controlul intern, Instituirea funciei de control intern i audit intern n sectorul public, Furnizarea de instruire n management, planificare strategic, planificare bugetar pe termen mediu, prognoze macroeconomice, contabilitate, proiectarea costurilor programului, etc.
Reforme n activitatea de contabilitate i de audit, n conformitate cu normele internaionale: Alinierea practicilor contabile la dispoziiile recente ale legislaiei naionale, cerinele UE i standardele internaionale, Alinierea activitilor de audit la legislaia recent aprobat i standardele internaionale.
Crearea i punerea n aplicare a unui sistem IT pentru achiziii publice electronice: Elaborarea i adoptarea cadrului normativ de reglementare a achiziiilor publice electronice, Lansarea unui proiect-pilot pentru punerea n aplicare a sistemului IT pentru achiziii publice.
Principalele reforme ale MFP, subliniate n Planul de aciune pentru punerea n aplicare a SND, sunt conduse de Proiectul Managementul Finanelor Publice, lansat la MF n ianuarie 2006 i care urmeaz s fie finalizat n decembrie 2011, cu un cost de 17 milioane USD (din care 10,5 milioane pentru SIMF i restul pentru AT), finanat printr-un mprumut de 8,5 milioane USD de la Banca Mondial, iar restul printr-un grant acordat de SIDA i Guvernul Olandei. Proiectul are 4 componente: mbuntirea planificrii i execuiei bugetare (metodologii i sisteme informaionale): instituionalizarea planificrii cheltuielilor pe termen mediu, modernizarea clasific rii bugetare i introducerea unui plan de conturi armonizat cu GFS 2001, precum i punerea n aplicare a unui SIMF integrat; Control i audit intern: dezvoltarea unui sistem de control intern i audit intern n cadrul organelor administraiei publice centrale. O parte din aceast activitate este revizuirea Legii privind sistemul bugetar, care poate ncorpora elemente ale reglementrilor CFIP ntr-o versiune nou; Consolidarea capacitilor i instruire n domeniul managementului financiar; Managementul, monitorizarea i evaluarea proiectelor.
Principalele rezultate ateptate de la acest proiect sunt o baz legal pentru CFIP, o nou clasificare bugetar, un plan de conturi unificat i punerea n aplicare a unui nou SIMF. Baza legal pentru CFPI a fost creat prin adoptarea Legii cu privire la CFPI. Peste 800 de funcionari publici au beneficiat de instruire n domeniile auditului intern i gestionrii bugetului. n cadrul noului SIMF, un plan de conturi unificat i o nou clasificare de buget, conform cu GFS 2001, erau planificate iniial s fie utilizate ncepnd cu 1 ianuarie 2012 pentru elaborarea bugetului pentru anul 2013. Legislaia secundar relevant a fost adoptat n august 2011. Totui, n etapa final e evalurii CPRF din 2011, echipa a fost informat c noul sistem nu va deveni operaional 87
dup cum a fost planificat. Aceasta vine s confirme ngrijorrile exprimate de FMI, la fel ca i a unor oficiali ai MF (a se vedea PI-5). Experiena internaional arat c SIMF integrate sunt deosebit de complexe i dificile de implementat i c este necesar planificarea de urgen pentru a reduce riscurile asupra managementului financiar. Punerea n aplicare a noului SIMF deja se efectueaz cu ntrzieri considerabile. Finalizarea a fost planificat iniial pentru decembrie 2009 i apoi amnat. n pofida ntrzierilor, specificaia de proiectare referitoare la software a fost acceptat n cele din urm n 2010 iar infrastructura de reea, dup cu ni s-a relatat, a fost livrat i testat. SIMF existent la Ministerul Finanelor se refer la elaborarea, execuia i raportarea bugetului. Exist 320 de utilizatori n structura central a Ministerului Finanelor i n fondurile sociale i 294 n Trezoreriile Teritoriale, care sunt conectai la SIMF i pot depune ordine de plat utiliznd semntura electronic. n plus, 300 de utilizatori din UAT (inclusiv toate raioanele) au o conexiune la SIMF, care le permite vizualizarea extraselor de cont, dar nu i executarea de tranzacii. n cadrul noului SIMF, toate instituiile (inclusiv cele de nivel inferior) vor fi n msur s depun ordinele de plat prin intermediul sistemului. Noul SIMF va include elaborarea bugetului, execuia bugetului, contabilitatea, raportarea i un depozit de date. n urma unei licitaii, Hewlett Packard a fost selectat ca integrator de software, hardware i infrastructur. Contractul pentru furnizarea i instalarea SIMF, n sum total de 10,5 milioane USD, a fost semnat n martie 2009. Punerea n aplicare a nceput n mai 2009 i este n ntrziere. n domeniul colectrii veniturilor, reforma activitii din principalele dou autoriti care colecteaz venituri continu pe baza obiectivelor stabilite pentru fiecare. SFS se concentreaz pe mbuntirea colectrii restanelor i creterea gradului de utilizare a evalurii i analizei riscurilor; SV i concentreaz eforturile pe punerea n aplicare integral a procedurilor simplificate i pe aprobarea temeiului juridic pentru auditul post-vmuire. n ceea ce privete gestionarea datoriilor, proiectul de strategie pe termen mediu pentru 2011 -2013, care include o analiz de risc fiscal i indicatorii de monitor izare a riscurilor, a fost actualizat n 2011, n conformitate cu condiiile macroeconomice, i apoi adoptat n iulie 2011. Reformele n domeniul auditului intern i extern sunt conduse de proiecte de asisten tehnic ale Autoritii Naionale de Management Financiar din Suedia i Oficiului Naional de Audit din Suedia, care vizeaz dezvoltarea competenelor auditorilor interni cu privire la efectuarea auditului n conformitate cu standardele internaionale, precum i ale Bncii Mondiale n domeniul auditului de performan i auditului IT. Un obiectiv important al reformei a fost atins prin auditul de regularitate efectuat de Curtea de Conturi pentru prima data n 2010 prin certificarea rapoartelor financiare ale Guvernului pentru 2009. Reformele n domeniul achiziiilor publice sunt conduse de un proiect de twinning cu Guvernul Romniei, care vizeaz armonizarea legislaiei cu standardele UE i dezvoltarea capacitii Ageniei pentru Achiziii Publice. Realizrile pn n prezent includ elaborarea legislaiei secu ndare privind procedurile de achiziii nereglementate i armonizarea legislaiei privind achiziiile publice cu Directivele UE.
88
Anexa 1: Rezumatul CPRF 2011 i 2008 n funcie de indicatorii de performan

Indicatorul Scorul din 2011 Scorul din 2008 Schimbarea de performan A. REZULTAT DE PERFORMAN: Credibilitatea bugetului PI-1 Total cheltuieli real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat B C Devierea cheltuielilor agregate este mai mic n perioada analizat dect n perioada examinat de evaluarea CPRF din 2008. Planificarea bugetar total din ultimii trei ani a fost mai realist dect n trecut. Veniturile i cheltuielile peste i/sau sub estimri au fost reduse la minimum. Aceast tendin este coroborat cu faptul c devierile dintre alocrile din legile bugetului de stat din 2008, 2009 i 2010 i plafoanele iniiale de cheltuieli definite n CCTM respective au fost considerabil mai mici dect n trecut. Aceasta mbuntire poate fi atribuit angajamentului Guvernului fa de un proces de consolidare fiscal. Introducerea Contului Unic Trezorerial, care cuprinde toate fondurile publice, ncepnd cu 1 ianuarie 2008, poate fi de asemenea considerat ca avnd un impact pozitiv considerabil pentru controlul i disciplina bugetar. Variaia componenei cheltuielilor a fost substanial mai mare dect n 2005, 2006 i 2007, datorit n principal creterii continue i importante a alocrilor pentru agricultur din timpul anului. i alte sectoare au cunoscut variaii considerabile, dar nu au evideniat tendine definitive de cretere sau scdere. De exemplu, n 2008, cheltuielile pentru transporturi au crescut substanial n cursul anului, n timp ce n 2009 au sczut substanial. n pofida variaiilor crescute ale componenei cheltuielilor, Guvernul a fost n msur s menin limitele bugetare generale dificile i disciplina relativ din cadrul consolidrii fiscale. ncepnd cu Legea bugetului de stat pentru anul 2010 o anumit sum este alocat pentru scopul specific de combatere a calamitilor naturale. Suma alocat reprezint mai puin de 3% din bugetul aprobat iniial.
PI-2
Structura cheltuielilor real efectuate n comparaie cu bugetul iniial aprobat (i) Gradul de variaie a componenei cheltuielilor pe parcursul ultimilor trei ani, excluznd elementele neprevzute (ii) Valoarea medie a cheltuielilor atribuite situaiilor neprevzute
B+
PI-3
Total venituri colectate n comparaie cu bugetul iniial aprobat.
A/C
n 2008 s-a utilizat metodologia veche pentru a evalua acest indicator. n cazul n care pentru anii analizai de CPRF 2008 s-ar aplica noua metodologie, scorul acordat ar fi C, din cauza supra-performanei clare a alocrii veniturilor n 2005 i 2007. Prin urmare, scorul B din evaluarea CPRF 2011 constituie o mbuntire n performana general a politicii i administrrii veniturilor. Nu au avut loc modificri substaniale, cu excepia unor mbuntiri minore n monito rizarea restanelor, legate de introducerea unui model suplimentar de ctre Ministerul Finanelor n
PI-4
Soldul i monitorizarea restanelor la efectuarea
89
Indicatorul plilor. (i) Suma restanelor la efectuarea plilor (ca procent din total cheltuieli efective pentru anul fiscal respectiv) i toate schimbrile recente ale sumei totale. (ii) Disponibilitatea datelor pentru monitorizarea sumei restanelor la efectuarea plilor.
Scorul din 2011 A
Scorul din 2008 A
Schimbarea de performan 2008 pentru raportarea restanelor FAOAM.
B. ASPECTE TRANSVERSALE DE BAZ: Complexitatea i transparena PI-5 Clasificarea bugetului B C Nu exist diferene majore ntre perioada examinat de CPRF 2008 i cea examinat de CPRF 2011. Diferena de scor fa de evaluarea din 2008 nu se refer la coninut, ci reflect faptul c sistemul tradiional a inclus ntr-adevr elementele de baz ale unei clasificri administrative, economice i funcionale impuse de criteriul relevant al CPRF. Un plan de conturi i o clasificare de buget, conforme cu GFS 2001, vor fi utilizate imediat ce noul SIMF devine operaional. Nici o schimbare
PI-6
Complexitatea informaiei incluse n documentaia bugetar. Nivelul operaiunilor guvernamentale neraportate. (i) Nivelul cheltuielilor extrabugetare (altele dect proiectele finanate de donatori), care nu sunt raportate, adic nu sunt incluse n rapoartele fiscale. (ii) Informaia cu privire la
PI-7
A A
B+ A
Numrul fondurilor speciale a fost redus de la nou n 2007 la patru n 2010. Cele care au rmas n alocaia bugetar din 2010 au fost: Fondul pentru Manuale colare (gestionat de Ministerul Educaiei, n valoare de 33,3 milioane de lei), finanat prin taxele de nchiriere pltite de prini, Fondul de Asisten Social, n valoare de 88 milioane de lei, i dou fonduri pentru ecologie de la nivel naional i local, avnd un total de 154,9 milioane de lei. Integrarea acestor fonduri este planificat a avea loc n timp util. n CPRF 2008, calculele s-au bazat numai pe granturi i pe msura n care acestea au fost incluse n rapoarte. n CPRF 2011 sunt luate n considerare att granturile, ct i proiectele de investiii finanate din mprumuturi pentru sectorul guvernamental, n conformitate cu orientrile. Nu este posibil de a concluziona dac aceasta constituie o mbuntire sau dac 90
Indicatorul venituri/cheltuieli asupra proiectelor finanate de donatori care este inclus n rapoartele fiscale. PI-8 Transparena relaiilor fiscale ntre diferite niveluri ale administraiei (i) Sisteme transparente i bazate pe reguli de alocare orizontal ntre administraiile sub-naionale (UAT) a transferurilor necondiionate i condiionate de la guvernul central (att bugetate, ct i alocri efective); (ii) Informarea oportun i corect a administraiilor sub-naionale (UAT) referitor la alocaiile lor de la guvernul central pentru anul urmtor; (iii) Gradul n care datele fiscale pentru guvernul central (cel puin privind veniturile i cheltuielile) sunt consolidate i raportate conform categoriilor sectoriale. PI-9 Supravegherea riscului fiscal total din partea altor uniti din sectorul public. (i) Gradul de monitorizare de ctre guvernul central a
Scorul din 2011
Scorul din 2008
Schimbarea de performan nu exist nici o schimbare n comparaie cu evaluarea CPRF din 2008.
Nu exist schimbri majore, cu excepia ntreruperilor din procesul de pregtire a bugetului pentru 2011, care au dus la deteriorarea dimensiuni (ii), ca urmare a faptului c UAT nu au furnizat ntotdeauna informaii oportune i/sau fiabile pentru pregtirea bugetelor lor n timp util.
B+
C+
Principala schimbare este legat de dimensiunea (i). Raportul consolidat privind finanele S i SA, ntocmit de MF, este derivat din datele financiare auditate, ca urmare a promulgrii Legii privind activitatea de audit. MF supravegheaz adecvat riscurile fiscale, fapt care ar trebui s fie mbuntit n timp prin creterea competenelor i capacitilor relevante i introducerea IFRS-urilor.
91
Indicatorul AGA, S i SA. (ii) Gradul de monitorizare de ctre guvernul central a poziiei fiscale a administraiilor sub-naionale (UAT). PI-10 Accesul publicului la principalele informaii fiscale
Scorul din 2011 A
Scorul din 2008 A
Schimbarea de performan
Nici o schimbare
C. CICLUL BUGETAR C(i) Bugetarea n baza politicilor PI-11 Ordinea i participarea n procesul bugetar anual. (i) Existena i respectarea unui calendar bugetar fix. (ii) Claritatea/complexitatea i implicarea politic n procesul de pregtire i prezentare a bugetului (circular bugetar sau echivalentul). (iii) Aprobarea oportun a bugetului de ctre legislativ sau un organ similar mputernicit (n ultimii trei ani). PI-12 Perspectiva multianual n planificarea fiscal, politica de cheltuieli i bugetare (i) Pregtirea prognozelor B B B A B A Diminuarea fa de evaluarea CPRF 2008 (dimensiunea i i ii) nu este sistemic; aceasta este atribuit n primul rnd instabilitii politice care a afectat procesul de elaborare a bugetului pentru 2010 i 2011. Procesul de elaborare a Bugetului de Stat pentru 2010 a fost n mare parte efectuat n baza consultrilor informale i acordurilor dintre MF i ministerele de ramur, care s-au dovedit a fi eficiente n absena deciziei politice. Bugetul de stat pentru 2011 a fost aprobat dup ce au trecut trei luni din anul fiscal 2011.
B+
Ameliorarea performanei este atribuit: Legturilor mai clare dintre prognozele multianuale i stabilirea ulterioar a plafoanelor bugetare anuale, evideniate de faptul c devierile dintre alocrile din legile bugetului de stat din 2008, 2009 i 2011 i plafoanele iniiale de cheltuieli definite n CCTM respective au fost
92
Indicatorul fiscale multianuale i alocrile funcionale. (ii) Cuprinderea i frecvena analizei durabilitii datoriei. (iii) Existena strategiilor de sector cu prognoze multianuale de cheltuieli anuale i cheltuieli pentru investiii. (iv) Legturile ntre bugetele de investiii i estimrile cheltuielilor viitoare.
Scorul din 2011
Scorul din 2008
Schimbarea de performan mai mici dect n trecut (dimensiunea i); Creterii numrului de strategii sectoriale reglementate de CCTM, un total de 84% fiind bugetate (dimensiunea ii).
A A
A B
C(ii) Previzibilitatea i controlul executrii bugetului PI-13 Transparena obligaiilor i rspunderii contribuabililor (i) Claritatea i complexitatea obligaiilor fiscale (ii) Accesul contribuabililor la informaii cu privire la obligaiile fiscale i procedurile administrative. (iii) Existena i funcionarea unui mecanism de contestaii fiscale. PI-14 Eficacitatea msurilor de nregistrare a contribuabililor i calcul al impozitelor (i) Msurile de control n sistemul de nregistrare a contribuabililor. A A A A A A Actele legislative sunt puse la dispoziia contribuabililor i comercianilor prin mai multe surse, inclusiv site-urile SFS, SV i MJ. Cele mai multe dintre actele normative au fost revizuite i completate parial n perioada 2008-2010. Depunerea contestaiilor a devenit puin mai prietenoas pentru utilizator, ns aceasta nu schimb percepia sectorului privat privind (in)corectitudinea procesului.
B+
Creterea pragului de nregistrare TVA i sporirea numrului de controale preliminare nregistrrii TVA au redus n mod substanial numrul de pseudo-entiti (entiti fantom). SFS i-a mbuntit substanial rezultatele efective ale controlului sistematic al documentelor i a introdus o abordare de management al conformitii bazat pe risc. SV a introdus auditul post-vmuire i proceduri simplificate.
93
Indicatorul (ii) Eficacitatea penalitilor pentru nerespectarea obligaiilor de nregistrare i declarare (iii) Planificarea i monitorizarea auditului fiscal i programele de investigare a fraudelor. PI-15 Eficacitatea colectrii impozitelor (i) Rata de colectare pentru restanele fiscale brute, care este procentajul de restane fiscale de la nceputul unui an fiscal, care au fost ncasate pe parcursul anului fiscal (media pentru ultimii doi ani fiscali). (ii) Eficacitatea transferrii impozitelor colectate la Trezorerie de ctre administraia veniturilor. (iii) Frecvena reconcilierii complete a rapoartelor ntre evalurile fiscale, colectrile, evidena restanelor i ncasrilor de ctre Trezorerie. PI-16 Previzibilitatea disponibilitii fondurilor pentru angajamentul cheltuielilor. (i) Gradul n care fluxul de
Scorul din 2011 A
Scorul din 2008 A
C+ C
D+ D
Restanele rmn un motiv serios de ngrijorare; cu toate acestea, SFS a mbuntit procesul de colectare prin informarea constant a debitorilor i prin aplicarea strict a msurilor de prevenire a datoriilor. A fost dezvoltat o nou component de IS pentru a facilita gestionarea eficient a restanelor. Restanele asociate SV sunt aproape nesemnificative. Plile sunt efectuate n CUT, dar unele probleme, mai ales de natur tehnic, cauzeaz un numr important de tranzacii eronate. Reconcilierea se face n timp util, dar limitat la sumele pltite i fr a ine seama de calculul impozitelor.
C+
C+
Nu au existat schimbri majore, cu excepia unei ameliorri clare n dimensiunea (i). Trezoreria pregtete acum previziuni sptmnale agregate ale mijloacelor bneti.
94
Indicatorul mijloace bneti este prognozat i monitorizat. (ii) Veridicitatea i orizontul informaiei periodice n timpul anului disponibil MR referitor la plafoanele pentru efectuarea cheltuielilor. (iii) Frecvena i transparena ajustrilor la alocaiile bugetare, care sunt decise mai sus de nivelul de gestiune al MDA. PI-17. nregistrarea i gestionarea soldurilor de mijloace bneti, datoriilor i garaniilor (i) Calitatea nregistrrii i raportrii datelor cu privire la datorii (ii) Gradul de consolidare a soldului de mijloace bneti ale Guvernului (iii) Sisteme pentru contractarea mprumuturilor i emiterea garaniilor PI-18 Eficacitatea msurilor de control al calculului salariilor
Scorul din 2011
Scorul din 2008
B+
Principalul progres const n elaborarea unei strategii pe termen mediu de administrare a datoriei. Aceasta, mpreun cu corectarea scorului necorespunztor din 2008 pentru subdimensiunea (ii), a dus la mbuntirea scorului.
B+
Ministerele de ramur B+ (nvtorii colilor primare D+)
Evaluarea de fa nu face diferena ntre ministerele de ramur i nvtorii colilor primare pentru acest indicator (aa cum s-a fcut n cadrul evalurii din 2008), deoarece o astfel de diferen nu este adecvat. Principala schimbare const n introducerea n 2009 de ctre MF a unui sistem d e monitorizare a numrului de angajai i a costurilor, care permite MF s controleze numrul de funcionari publici i costurile aferente acestora fa de limitele bugetare pentru efective i
95
Indicatorul (i) Gradul de integrare i reconciliere a datelor cu privire la personal i de calcul al salariilor. (ii) Modificarea la timp a dosarelor de personal i a calculelor salariale. (iii) Controlul intern al schimbrilor n evidena personalului i calculele salariale. (iv) Existena controalelor calculului salariilor pentru a identifica punctele slabe ale msurilor de control i/sau angajai fantom. PI-19 Transparen, concuren i mecanism pentru plngeri n domeniul achiziiilor (i) Transparen, plenitudine i competiie n cadrul legislativ i normativ. (ii) Utilizarea unor metode de achiziii competitive. (iii) Accesul public la informaii complete, de ncredere i oportune cu privire la achiziiile publice (iv) Existena unui sistem administrativ independent pentru contestarea achiziiilor
Scorul din 2011 B
Scorul din 2008 B (D)
Schimbarea de performan costuri i, astfel, s monitorizeze, printre altele, reducerea personalului n contextul msurilor de politic, cum ar fi reforma educaiei.
A (C)
B A
Doar cteva schimbri (relevante pentru aceast evaluare) au avut loc din 2008. Acestea constau ntr-o modificare a funciilor din AAP (fosta ARMAPAU), eliminarea responsabilitii sale pentru achiziionarea de rezerve materiale i, pe de alt parte, n adoptarea unei legislaii secundare privind punerea n aplicare a legii. Evaluarea din 2008 s-a bazat pe un set diferit de sub-dimensiuni. Comparaia este, prin urmare, posibil doar ntr-o msur foarte limitat. Nou cerin pentru evaluarea existenei unui organism independent de examinare a plngerilor prevede o reducere a scorului, care, pe de alt parte, este compensat de un scor ridicat pentru sub-dimensiunea privind accesul publicului la informaii (tot nou).
NB: n 2008, cerinele (dimensiunile) minime au fost urmtoarele: (i) Dovezi privind utilizarea competiiei deschise pentru atribuirea contractelor care depesc pragul monetar stabilit la nivel naional pentru achiziii de mic valoare (procentajul numrului de contracte atribuite care depesc pragul monetar).
Evaluarea CPRF din 2008: B (ii) Msura de justificare a utilizrii unor metode de achiziii mai puin competitive Evaluarea CPRF din 2008: C
96
Indicatorul
Scorul din 2011
Scorul din 2008
(iii) Existena i funcionarea mecanismului de contestaie a achiziiilor Evaluarea CPRF din 2008: B
PI-20
Eficacitatea msurilor de control intern la efectuarea cheltuielilor non-salariale (i) Eficacitatea msurilor de control prin angajamente n efectuarea cheltuielilor. (ii) Complexitatea, relevana i nelegerea altor reguli/proceduri de control intern. (iii) Gradul de respectare a regulilor de procesare i nregistrare a tranzaciilor.
B+
Nu s-a produs nici o schimbare a procedurilor i sistemelor pn n prezent. Noul SIMF va include un sistem complet de management al angajamentelor.
PI-21
Eficacitatea Auditului Intern (i) Domeniul i calitatea funciei de audit intern (i) Frecvena i distribuia rapoartelor (ii) Gradul de reacie a conducerii la constatrile auditului intern
C+ C B B
C+ C C A
Trecerea cu succes de la sistemul de control i noiunea de serviciu centralizat de audit intern (n vigoare la evaluarea din 2008) la conceptul CFIP, n conformitate cu cerinele acordurilor de parteneriat cu UE, reprezint un progres semnificativ. Au fost ndeplinite etape importante n stabilirea cadrului legal i metodologic pentru CFIP. Unele uniti de au dit intern, de ex. cele din MF i BASS, au atins deja standarde ridicate. Totui, acoperirea este nc redus, deoarece jumtate din unitile AI nu sunt nc operaionale i cei mai muli auditori nu au nc experien. O cretere a scorului ar fi fost logic, avnd n vedere progresele realizate; cu toate acestea, scorul inadecvat din 2008 nu permite aceasta.
C(iii) Contabilitatea, inerea evidenei i raportarea PI-22 Oportunitatea i regularitatea reconcilierii conturilor Regularitatea reconcilierilor bancare A A A A Nici o schimbare
97
Indicatorul (ii) Regularitatea reconcilierilor i reglarea conturilor de tranzit i avansurilor PI-23 Disponibilitatea informaiilor privind resursele primite de unitile de prestare a serviciilor Calitatea i oportunitatea rapoartelor cu privire la buget n timpul anului. (i) Domeniul rapoartelor n termeni de cuprindere a informaiilor i compatibilitatea cu estimrile bugetare (ii) Oportunitatea emiterii rapoartelor (iii) Calitatea informaiei PI-25 Calitatea i oportunitatea rapoartelor financiare anuale (i) Complexitatea rapoartelor financiare (ii) Oportunitatea prezentrii rapoartelor financiare (iii) Standardele de contabilitate utilizate C(iv) Examinarea extern i auditul PI-26 Domeniul, caracterul i
Scorul din 2011 A
Scorul din 2008 A
Nu au existat schimbri semnificative n procedurile sau sistemele de raportare. Scorul inadecvat din 2008 este corectat n prezenta evaluare.
PI-24
C+
C+
Nu s-a produs nici o schimbare semnificativ n crearea rapoartelor de execuie a bugetului de la evaluarea din 2008, dar noul SIMF va include un sistem de management al angajamentelor, asigurnd i raportarea angajamentelor. Exist dovezi c dezvoltarea acestui sistem a progresat deja mult.
A A C+ A A C
A A C+ C A C Nu a avut loc nici o modificare substanial n realizarea rapoartelor financiare de la evaluarea din 2008. Dei introducerea unui nou plan de conturi i a GFS 2001 din ianuarie 2012 sunt deja n faza de testare, nu exist motive suficien te pentru a ridica scorul general.
B+
C+
Curtea de Conturi a finalizat cu succes trecerea de la controlul financiar extern la auditul
98
Indicatorul urmrirea recomandrilor auditului extern. (i) Domeniul/caracterul auditului efectuat (inclusiv respectarea standardelor de audit) (ii) Oportunitatea prezentrii rapoartelor de audit legislativului (iii) Dovezi de urmrire a ndeplinirii recomandrilor auditului PI-27 Examinarea de ctre legislativ a legii anuale a bugetului. (i) Domeniul de examinare de ctre legislativ. (ii) Gradul n care procedurile legislativului sunt bine definite i respectate. (iii) Suficiena timpului pentru legislativ de a prezenta un rspuns la propunerile de buget i la estimrile detaliate i, unde este necesar, pentru a prezenta propuneri asupra indicatorilor macro-fiscali agregai la nceputul ciclul de pregtire a bugetului. (iv) Reguli referitoare la modificrile bugetului n
Scorul din 2011
Scorul din 2008
Schimbarea de performan regularitii, cu un nou temei juridic stabilit n conformitate cu standardele internaionale. Sprijinul susinut din partea Oficiului Naional de Audit din Suedia a contribuit la dezvoltarea cadrului metodologic i a competenelor auditorilor. Principalul neajuns este lipsa capacitilor.
B+
B+
Nici o schimbare
B B
B B
99
Indicatorul timpul anului fr aprobarea ex-ante de ctre legislativ. PI-28 Examinarea de ctre legislativ a rapoartelor de audit extern. (i) Oportunitatea examinrii rapoartelor de audit de ctre legislativ (pentru rapoartele primite n ultimii trei ani) (ii) Nivelul audierii principalelor constatri ce au loc n legislativ (iii) Emiterea recomandrilor de aciuni de ctre legislativ i implementarea acestora de ctre executiv D. PRACTICILE DONATORILOR D-1 Previzibilitatea suportului bugetar direct (i) Modificrile anuale ale suportului bugetar real fa de prognoze sunt prezentate de ctre ageniile donatoare cel puin cu ase sptmni nainte de prezentarea de ctre Guvern a proiectului bugetului n legislativ (sau organul echivalent de aprobare). (ii) Oportunitatea debursrilor de ctre donatori n timpul anului (respectarea
Scorul din 2011
Scorul din 2008
C+
Principala problem din trecut, pn n 2009, a fost aceea c Curtea de Conturi nu funciona nc n conformitate cu standardele internaionale. Curtea de Conturi era un organism de control, axat pe depistarea fraudelor i, din acest motiv, nu ntocmea rapoarte de interes pentru examinare de ctre legislativ (ci, mai degrab, cazuri n atenia Procuraturii). Odat cu schimbrile produse n cadrul legislativ i instituional al Curii de Conturi i, deci, reorientarea rapoartelor sale, implicarea Parlamentului trebuie s creasc n mod semnificativ, ns capacitile membrilor Parlamentului de a analiza rapoartele de audit nu sunt nc suficient de dezvoltate. n plus, aspectele politice au blocat progresele n 2008 i 2009. Scorul mbuntit rezult n cea mai mare parte dintr-o corecie a scorului sczut n mod inadecvat n evaluarea din 2008 i din perspectiva continurii reformelor pentru a transforma Curtea de Conturi ntr-o ISA.
D D
D+ C
Principalii factori care contribuie la previzibilitatea redus din cadrul suportului bugetar rmn aceiai ca i n 2008: Dependena debursrilor de realizarea indicatorilor de performan din matricile de politic, prognoza necorespunztoare a donatorilor i ntrzierea debursrilor, ca urmare a procedurilor birocratice. Previzibilitatea suportului bugetar s-a deteriorat n comparaie cu evaluarea CPRF din 2008 i i-a fost acordat cel mai mic scor posibil.
100
Indicatorul estimrilor trimestriale agregate). D-2 Informaia financiar oferit de donatori pentru bugetare i raportare asupra ajutorului acordat prin programe i proiecte (i) Complexitatea i oportunitatea estimrilor bugetare ale donatorilor pentru suport prin proiecte. (ii) Frecvena i coninutul raportrii de ctre donatori asupra fluxului efectiv de mijloace donate pentru suport prin proiecte. D-3 Ponderea ajutorului gestionat prin utilizarea procedurilor naionale.
Scorul din 2011
Scorul din 2008
C+
D+
Baza de date a Guvernului IDEA a mbuntit fluxul datelor privind asistena pe baz de proiecte. Totui, muli donatori nu ofer nc estimri ale debursrilor i rapoarte privind sprijinirea proiectelor.
Comparaia cu cifrele din 2008 indic faptul c nivelul de utilizare a procedurilor naionale a crescut considerabil, n urma creterii semnificative a suportului bugetar direct (pentru care procedurile naionale sunt utilizate n mod constant). n ceea ce privete sprijinirea proiectelor, donatorii continu s se bazeze n mare msur pe propriile lor proceduri, n unele cazuri acestea fiind parial aliniate la procedurile naionale.
101
Anexa 2: Persoane consultate

Ministerul Finanelor Veaceslav NEGRUA Victor BARBNEAGR Veaceslav MMLIG Vasile BULICANU Valentina BASOC Liuba IVANCIUCOVA Ala CLARU Nina LUPAN Olga IGNAT Angela VORONIN Maxim CIOBANU Liuba BUCIUCANU Stella VORONA Svetlana NEAGU Nadejda SLOVA Valerian BNZARU Anastasia CERTAN Nina ROTARU Dina ROCA Elena DIMITRIU Livia JANDIC Ion SRBU Elena MATVEEVA Olga MEREU Emilia PRUJANSKAIA Veronica URSU Elena SAHARNEAN Ion CHICU Elena MARCENCO Elena PLMDEAL Serviciul Fiscal de Stat Gheorghe COJOCARI Ana VITIUC Andrei ONOFREI Roman COJOCARU Vitalie COCEBAN Vice-director Vice-director eful Direciei evidena contribuabililor, veniturilor i managementul arieratelor Direcia relaii publice, cooperare internaional i integrare european Administrator .S. "Fiscservinform" Ministrul Finanelor Vice-ministru al Finanelor Consilier al Ministrului Finanelor ef al Direciei generale sintez bugetar ef - adjunct al Direciei bugetului de stat i bugetul public naional ef al Direciei bugetului de stat i bugetul public naional ef al Direciei bugetelor unitilor administrativ-teritoriale Director al Trezoreriei de Stat Vice-director al Trezoreriei de Stat Vice-director al Trezoreriei de Stat ef al Centrului de decontare, Trezoreria de Stat ef al Trezoreriei Teritoriale Chiinu (bugetul municipal) ef-adjunct al Direciei rapoarte i dri de seam a bugetului public naional, Trezoreria de Stat ef al Direciei dezvoltarea sistemului trezorerial i metodologia evidenei contabile n sistemul bugetar, Trezoreria de Stat ef al Direciei rapoarte i dri de seam a bugetului public naional, Trezoreria de Stat Direcia finanele economiei naionale, cheltuieli capitale i achiziii publice ef al Direciei generale politic i legislaie fiscal i vamal ef-adjunct Direcia coordonare i generalizare a politicilor bugetar -fiscale ef-adjunct Direcia coordonare i generalizare a politicilor bugetar -fiscale ef al Direciei analiz, monitorizarea cheltuielilor de personal i a angajailor n sectorul bugetar ef al Direciei Audit Intern ef al Direciei de armonizare a sistemului de control financiar public intern ef al Direciei generale datorie public Vice-director al Direciei finanare extern i datorii ef al Direciei prognoz i analiz macrofinanciar ef al Direciei monitoring i analiz financiar Administrator al .S. Fintehinform Proiectul Managementul Finanelor Publice Proiectul Managementul Finanelor Publice Consultant, Trezoreria Teritorial Chiinu
102
Serviciul Vamal Sergiu BEIU Natalia CIUMACENCO LilianaTARABURA Violeta BULGARU Mariana POPOVICI Agenia Achiziii Publice tefan CREANGA Ghenadie GRIB Natalia POSTOLACHE Flory-Clara CLIN tefan CONDREA Director, Agenia Achiziii Publice Director adjunct, Agenia Achiziii Publice ef al Direciei statistic Consilier Rezident de Twinning, Asisten pentru sistemul de achiziii publice Consultant Naional pentru e-achiziii, PNUD ef al Direciei tehnologii informaionale i statistic vamal ef al Direciei reglementri tarifare i netarifare ef al Seciei venituri vamale SV SV
Serviciul Control Financiar i Revizie Diana GROSU-AXENTI Ion BORT Valentin CUJB Parlament Veaceslav IONI Curtea de Conturi Serafim URECHEAN Gheorghe TROCIN Ecaterina PAKNEHAD Natalia TROFIM Lidia TOMOZEI Banca Naional a Moldovei Igor MUNTEANU Vasile MUNTEANU Veronica VOLOCIUC Sergiu BUCUR Ministerul Educaiei Ion SOBARI ef Direcia politic economic, patrimoniu i finane Director Departamentul sistemul de pli Vice-director Departamentul sistemul de pli ef Direcia monitorizarea operaiunilor valutare, relaii externe i integrare european ef-adjunct al Departamentului operaiuni valutare i relaii externe, ef al Direciei gestionarea rezervelor valutare Preedinte Membru CCRM Membru CCRM Director al Departamentului de audit I ef al Serviciului relaii internaionale deputat, preedinte al Comisiei parlamentare economie, buget i finane Director Vice-director ef al Direciei finane publice locale
Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei Tudor CIOBNA Ministerul Sntii Lilia GANTEA Igor BANARI Anatolie GUDUMAC ef al Direciei politici buget i finane ef al Direciei Audit Intern Consultant principal n Secia contabilitate i raportare ef al Direciei economico-financiare
103
Cancelaria de Stat Lucreia CIUREA ef al Seciei coordonarea asistenei externe
Casa Naional de Asigurri Sociale Maria BORTA Elena COSTIN Angela JUC Zinaida MANTALUA Svetlana DASCAL Lena BRN Preedinte ef al Direciei generale finane ef Secie statistic i cheltuieli de organizare ef al Direciei planificare bugetar ef al Direciei Audit Intern ef-adjunct al Direciei Audit Intern
Compania Naional de Asigurri n Medicin Mircea BUGA Ecaterina REBEJA Sergiu CIRLIC Director General ef al Direciei eviden contabil ef al Direciei Audit Intern
Primria Municipiului Chiinu Veronica HERA Margareta BTCA Olga CHILCIC Ana VASILOI Valentina VZDUAN ef al Direciei generale finane ef-adjunct al Direciei generale finane ef de echip, Direcia audit intern Contabil-ef, Direcia general finane ef-adjunct al Direciei generale finane
Delegaia Uniunii Europene n Republica Moldova Wolfgang BEHRENDT Oleg HRBU eful Seciei politice i economice Manager de proiect - MFP i operaiuni suport bugetar
Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice Jan MARUSINEC Leonidas CRISCIUNAS Dorel FRONEA Eugene STUART Fondul Monetar Internaional Tokhir MIRZOEV Banca Mondial Lilia RZLOG Consultant, Reforme ale sectorului public i reforme instituionale, Banca Mondial, Oficiul de ar din Moldova Reprezentant rezident al FMI n Republica Moldova Consilier al Ministrului Finanelor Consilier local al Echipei Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice Consilier al Directorului Serviciului Fiscal Consilier al Directorului Ageniei Achiziii Publice
Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional (USAID) Douglas MUIR Liliana AGARCOVA Director, Proiectul USAID|BIZTAR Consilier fiscal, Proiectul USAID|BIZTAR
Agenia German pentru Cooperare Internaional (GiZ) Philipp JOHANNSEN Reprezentant de ar al GiZ i Manager de proiect - Modernizarea serviciilor publice locale n Republica Moldova
104
Anexa 3: Documente consultate

CADRUL LEGAL
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (2009-2011) aprobat prin Dispoziia Guvernului nr. 98-d din 20 octombrie 2008, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 201-203 din 11 noiembrie 2008 Codul Fiscal nr. 1163 din 24 aprilie 1997, republicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 8 februarie 2007, ediie special (cu modificrile incluse) Codul Vamal nr. 1149 din 20 iulie 2000, republicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 1 ianuarie 2007, ediie special (cu modificrile incluse) Hotrrea Curii de Conturi nr. 82 din 29 noiembrie 2007, Ordinul Ministrului Finanelor nr. 98 din 27 noiembrie 2007 cu privire la aprobarea Standardelor Naionale de Audit Intern, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 198-202/61 din 21 decembrie 2007 Hotrrea Curii de Conturi privind Raportul Auditului executrii Bugetului de Stat pe anul 2008 nr. 27 din 24 iunie 2009, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 131-134/25 din 28 august 2009 Hotrrea Curii de Conturi privind Raportul Auditului executrii Bugetului de Stat pe anul 2009 nr. 53 din 6 iulie 2010, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 150-152/30 din 20 august 2010 Hotrrea Guvernului cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a Controlulu i financiar public intern nr. 597 din 2 iulie 2010, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 117-118/677 din 9 iulie 2010 Hotrrea Guvernului nr. 82 din 24 ianuarie 2006 cu privire la elaborarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu i a proiectului de buget, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 21-24 din 3 februarie 2006 Legea contabilitii nr. 113 din 27 aprilie 2007, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 90-93 din 29 iunie 2007 (cu modificrile ulterioare) Legea cu privire la datoria public, garaniile de stat i recreditarea de stat nr. 419 din 22 decembrie 2006, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-35 din 9 martie 2007 Legea cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar nr. 355 din 23 decembrie 2005, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 35-38 din 03 martie 2009 (cu modificrile ulterioare) Legea Curii de Conturi nr. 261 din 05 decembrie 2008, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 237-240 din 31 decembrie 2008 (cu modificrile ulterioare) Legea fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical pentru anii 2008, 2009, 2010 i 2011 dup cum au fost publicate n numerele respective ale Monitorului Oficial al Republicii Moldova Legea privind achiziiile publice nr. 96 din 13 aprilie 2007, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 107-111 din 27 iulie 2007 (cu modificrile ulterioare) Legea privind controlul financiar public intern nr. 229 din 23 septembrie 2010, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 231-234 din 26 noiembrie 2010 Legea privind finanele publice locale nr. 397 din 16 octombrie 2007, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 248-253 din 19 decembrie 2007 (cu modificrile ulterioare) Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847 din 24 mai 1996, republicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 25 martie 2005, ediie special (cu modificrile ulterioare) Legile bugetului asigurrilor sociale de stat pe anii 2008, 2009, 2010 i 2011 dup cum au fost publicate n numerele respective ale Monitorului Oficial al Republicii Moldova
105
Legile bugetului de stat pe anii 2008, 2009, 2010 i 2011 dup cum au fost publicate n numerele respective ale Monitorului Oficial al Republicii Moldova Ordinul Ministrului Finanelor cu privire aprobarea Standardelor Naionale de Contro l Financiar Public Intern nr. 51 din 23 iunie 2006, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 107109/485 din 3 iulie 2009 Ordinul Ministrului Finanelor cu privire la aprobarea Codului etic al auditorului intern i Cartei de audit intern (Regulament - model de funcionare a unitii de audit intern) nr. 139 din 20 octombrie 2010, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 221-222/782 din 9 noiembrie 2010 Rapoartele privind executarea bugetului pentru anul 2008 (Ordinul MF nr. 98 din 2 august 2010) i anul 2009 (Ordinul MF nr. 97 din 2 august 2010), aa cum au fost publicate n numerele respective ale Monitorului Oficial al Republicii Moldova
ALTE DOCUMENTE
Auto-evaluarea CPRF de ctre Ministerul Finanelor, iulie 2011-08-08. Banca Mondial, Pli estimate de deservire a datoriei - Rezumat, 30 iunie 2011. Banca Naional a Moldovei, Balana de pli a Republicii Moldova, 30 septembrie 2010. Banca Naional a Moldovei, Sinteza monetar pe BNM 14 iulie 2011, la http://www.bnm.md/en/sint_mon_bnm. Banca Naional a Moldovei, Statistica balanei de pli, http://www.bnm.md/en/balance_of_payments_statistics CPRF, Cadrul de msurare a Performanei Managementului Finanelor Publice, iunie 2005. DAC 2001, Metodologie pentru studii. DAC, Raport de ar privind Republica Moldova, Cancelaria de Stat, 16 iunie 2011. EUHLPAM (00073877) Ajustarea de actualei abordri de rambursare a TVA, inclusiv logica i procedurile de activitate; Ajustarea procedurilor de control i audit al contribuabililor i manualelor aferente lor; Automatizarea declaraiei de venituri anuale, raport intermediar, ianuarie 2011. EUHLPAM (00073877) Conceptul sistemului integrat de informaii fiscale (ITIS), proiect actualizat, 21 mai 2011. EUHLPAM (00073877) Studiul de fezabilitate ITIS, Varianta de proiect 0.9, 12 iulie 2011. FMI, A treia revizuire n cadrul aranjamentului extins i n cadrul acordului de trei ani pentru facilitatea de credit extins i solicitarea de modificare a criteriilor de performan, iulie 2011. FMI, Aide Memoire privind Reforma MFP n Moldova, ianuarie 2011. FMI, Strategii de consolidare a administrrii fiscale, ianuarie 2008. Fondul Monetar Internaional, Raport pentru personal cu privire la consultarea referitoare la articolul IV din 2010, Prima revizuire n cadrul aranjamentului extins i n cadrul acordului de trei ani pentru facilitatea de credit extins i solicitarea de modificare a criteriilor de performan, 30 iunie 2010. Ministerul Finanelor, Planul anual al Direciei Audit Intern pentru anul 2011.
106
Ministerul Finanelor, Planul strategic privind activitatea Direciei Audit Intern pentru anii 2010 2012. Ministerul Finanelor, Proiectul Managementul finanelor publice, 2010, Raport anual cu privire la progresul nregistrat, Chiinu, martie 2010. Ministerul Finanelor, Rapoarte de evaluare a activitii unitilor de audit intern din sectorul public pentru anii 2009 i 2010. Ministerul Finanelor, Raport privind activitatea Direciei Audit Intern n anul 2010 i activitile planificate pentru anul 2011. Ministerul Finanelor, Raportul anual privind situaia n domeniul datoriei publice, garaniilor de stat i recreditrii de stat pe anul 2010, 2011. Ministerul Finanelor, Strategia n domeniul managementului datoriei de stat pe termen mediu (2011-2013). Ministerul Finanelor, Tabele cu date privind prognoza i ajutorul ntr -adevr transferat Moldovei n anii 2008-2011. Monitorul fiscal FISCAL.md, publicaiile din mai i iulie 2011. OCDE, Bugetarea n Moldova, 2010. OCDE, Politici de monitorizare i instituii de investiii directe n Europa de Sud -Est - cu asistena financiar a Indicatorului Uniunii Europene de reform a investiiilor, 2010. Rezultatele accesului la finane, iunie 2010. Patru Acorduri de finanare cu CE cu privire la suportul bugetar acordat Moldovei. Planul de dezvoltare a Serviciului Fiscal de Stat din Moldova pentru anii 2011-2015, decembrie 2010. Programul de conformitate a contribuabililor pentru anul 2011, aprilie 2011. Raport FMI, Consolidarea managementului conformitii, Allan Jensen, Frank Bosch i John Buchanan, februarie 2010. Raportul BIZTAR privind modificrile legislative privind medierea fiscal i contestaiile, iunie 2008. Raportul BIZTAR privind modificrile legislative privind restanele, 5 martie 2008. Raportul de evaluare a cheltuielilor publice i rspunderii financiare i a performanelor managementului financiar public n Republica Moldova n anul 2008, iulie 2008 Raportul de evaluare a cheltuielilor publice i rspunderii financiare i a performanelor managementului financiar public n Republica Moldova n anul 2006, aprilie 2006. Raportul de ar privind Republica Moldova, 2011, DAC. Raportul pe ar al FMI nr. 11/89, aprilie 2011. Scrisoare de intenie, anexat la Raportul pe ar al FMI nr. 11/89, aprilie 2011. Strategia de conformitate a IFPS. Tabele cu date din anii 2011 i 2008 din Studiile DAC privind monitorizarea Declaraiei de la Paris.
107
Anexa 4: Aseriunea mecanismelor de asigurare a calitii

Organizarea managementului CPRF Echipa de asigurare a calitii Preedinte i membri: Dl. Andreas Papadopoulos (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Dl. Giedrius Sidlauskas (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Dl. Oleg Hirbu (Delegaia UE n Republica Moldova) Manager Evaluare: Dl. Oleg Hirbu (Delegaia UE n Republica Moldova) Conductorul evalurii i membrii echipei: Dl. Yiannis Hadziyiannakis Conductorul echipei contractate de DG ECFIN Dl. Gnel Sedrakyan Contribuia direct a echipei contractate de DG ECFIN: indicatorii de la componentele A,B i C(i) precum i PI-16 i PI-27 Dna. Ilse Schuster Conductoarea echipei contractate de Delegaia UE Dl. Peter Menhard Dl. Ion Osoian Contribuia direct a echipei contractate de Delegaia UE: indicatorii de la componentele C (ii, iii, iv) i D Recenzarea termenilor de referin Data analizei proiectului termenilor de referin: 3 iunie 2011 Refereni invitai: Dna. Elena Nikulina (Banca Mondial) Dl. Andreas Papadopoulos (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Dl. Giedrius Sidlauskas (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Dl. Luca Vieyra Oriani (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Dl. Vasile Bulicanu (Director, Direcia general sintez bugetar, Ministerul Finanelor) Refereni care au oferit comentarii: Dl. Vasile Bulicanu (Director, Direcia general sintez bugetar, Ministerul Finanelor ) aprilie 2011 Dna. Elena Nikulina (Banca Mondial) 21 aprilie 2011 Dl. Luca Vieyra Oriani (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare , CE) 28 aprilie 2011 Dl. Andreas Papadopoulos (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare , CE) 1 iunie 2011 Dl. Geidrius Sidlauskas (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) 14 iunie 2011 Data termenilor de referin finali: 20 iunie 2011
Recenzarea raportului de evaluare Datele proiectelor de raport recenzate: Prima recenzie 30 septembrie 19 octombrie 2011 A doua recenzie 19-31 octombrie 2011 Refereni invitai: Dra. Helena Ramos (Secretariatul PEFA/CPRF) Dna. Elena Nikulina (Banca Mondial) 108
Dl. Robert Gielisse (Direcia General pentru Buget, CE) Dl. Jose Nunes Correia (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Dl. Luca Vieyra Oriani (Direcia General pentru Afaceri Economice i Financiare, CE) Autoritile Republicii Moldova (Ministerul Finanelor, Curtea de Conturi, Comisia parlamentar pentru economie, buget i finane) Refereni care au oferit comentarii: Autoritile Republicii Moldova (Ministerul Finanelor, Curtea de Conturi, Comisia parlamentar pentru economie, buget i finane) 19-30 septembrie 2011 Dna. Elena Nikulina (Banca Mondial) 20 septembrie 2011 Dra. Helena Ramos (Secretariatul PEFA/CPRF) 19 octombrie 2011 Dl. Robert Gielisse (Direcia General pentru Buget, CE) 19 octombrie 2011
109

Moldova Pefa 2011 Final Rom 27.02.12

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Moldova Pefa 2011 Final Rom 27.02.12

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

IEVP Vecintatea european Mediterana & Europa de Est

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare (CPRF) n Republica Moldova (2008-2010)

Proiect finanat de: Uniunea European

Proiect implementat de:

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

FWC contract no ECFIN-012-2011:

Specific Contract No. ECFIN/185/2011/599232

FWC Beneficiaries 2009 - Lot 11:

Request 2011/267804 - Version 1

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Contabilitatea, inerea evidenei i raportarea ........................................................................ 67

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Sumarul setului de indicatori

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

(i) Evaluarea integrat a performanei MFP

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

2 Informaie general despre ar

Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Sursa: Biroul Naional de Statistic - http://www.statistica.md/newsview.php?l=ro&id=3287&idc=168 i Banca Naional a Moldovei - http://www.bnm.md/md/payment_balance_comments/2010

Biroul Naional de Statistic http://www.statistica.md/newsview.php?l=ro&id=3287&idc=168

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Sursa: Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011

Sursa: Tendinele economice n Moldova, N1 (trim.1) 2011

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

52.0 19.5 9.8

73.0 32.3 17.7

67.8 27.0 13.7

54.6 19.3 9.1

40.4 12.4 5.2

29.0 7.3 2.7

26.5 6.8 2.5

29.1 8.0 3.2

30.2 7.9 3.0

25.8 5.9 2.1

26.4 6.4 2.3

26.3 5.9 2.0

37.4 12.4 5.9

59.7 22.7 11.4

52.2 17.6 8.2

38.0 11.6 5.1

26.2 6.6 2.4

15.0 3.1 1.0

14.7 3.2 1.1

16.1 4.0 1.5

4.5 1.0 0.4

2.8 0.5 0.2

3.2 0.5 0.1

2.1 0.4 0.1

Cadrul juridic i instituional pentru MFP

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Evaluarea Cheltuielilor Publice i a Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008 -2010)

Situaia bugetar i fiscal

n conformitate cu Statistica Finanelor Publice (GFS), capitolul C.2.28