Universitatea Dunrea de Jos

Managementul serviciilor publice

Lector univ. dr. Doina Mihil

Asistent univ. Elisabeta Slabu

Galai - 2009

Departamentul pentru nvmnt la Distan

i cu Frecven Redus
Facultatea Stiine Juridice, Sociale i Politice
Specializarea Administraie Public
Anul de studii : II

Cuprins
Cap. 1:

Cap. 2

Cap. 3

Cap. 4

Coninutul i sfera de cuprindere a serviciilor ..

Pag .7

1.1.

Conceptul de servicii

Pag. 7

1.2. Caracteristicile serviciilor .

Pag.10

1.3. Clasificarea serviciilor ..

Pag.11

1.4. Serviciile n economia modern .......................................................

Pag.13

Noiuni generale privind managementul public .

Pag.17

2.1. Conceptul de management .

Pag.17

2.2. Specificul managementului public ..

Pag.21

2.3. Tendine actuale ale managementului public ..

Pag.35

Managementul serviciilor publice ...

Pag.40

3.1. Conceptul de administraie public .

Pag.40

3.2. Conceptul de putere public, interes public i serviciu public

Pag.42

3.3. Sistemul de organizare a administraiei publice

Pag.44

Managementul serviciilor publice .........................................................

Pag.53

4.1. Principiile organizrii i funcionrii serviciilor publice .......................

Pag.53

4.2. Elemente specifice ale managementului serviciilor publice ............... Pag.62

Cap. 5

Strategii i politici publice .

Pag.69

5.1. Conceptul de politic public Pag.69

Cap. 6

5.2. Procesul politicilor publice

..................................................................
5.3. Politica public i procesul legislativ. Situaia administraiei
romneti ..................................................................................................
Performan i calitate n managementul public

Pag.71
Pag.75

6.1. Definirea conceptului de performan n sectorul public

Pag.78

6.2. Definirea conceptului de calitate n sectorul public

Pag.79

6.3. Ameliorarea performanei sectorului public ..

Pag.80

6.4. Reforma administraiei publice romneti i necesitatea creterii

calitii serviciilor n sectorul public .

Pag.82

Pag.78

Capitolul 1

Cap. 1: Coninutul i sfera de cuprindere a serviciilor

1.1. Conceptul de servicii
1.2. Caracteristicile serviciilor
1.3. Clasificarea serviciilor
1.4. Serviciile n economia modern

OBIECTIVE

nelegerea conceptului de serviciu, caracteristicile serviciilor i importana

acestora att n economie ct i n administraie

Identificarea tipurilor de servicii existente

1.1. Conceptul de servicii

Deschiznd Dicionarul explicativ al limbii romne1, aflm c prin serviciu

nelegem fie aciunea, faptul de a servi, de a sluji ; form de munc n folosul
sau n interesul cuiva , fie o ocupaie pe care o are cineva n calitate de
angajat, slujb ; ndatorire care revine cuiva n calitate de angajat, ndeplinirea
acestei ndatoriri , fie subdiviziune n administraia intern a unei instituii,
ntreprinderi
1

etc.

cuprinznd

mai

multe

secii ;

colectivul

de

munc

Dicionarul Explicativ al Limbii Romne , Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998, pg. 979

Capitolul 1
corespunztor etc. Deci, serviciile pot fi nelese att ca form de munc ct i
ca ocupaie sau slujb, dar i ca subdiviziuni ce fac parte dintr-un ansamblu
administrativ sau economic.
De asemenea, termenul de serviciu este asociat i ideii de sector teriar.
Aici termenul are dou accepiuni diferite : pe de o parte, un ansamblu de
meserii care se exercit n societi prestatoare de servicii (bnci, societi de
transport etc.) sau n ntreprinderi industriale ori agricole ; pe de alt parte,
ansamblul unitilor de producie, individualizabile din punct de vedere statistic,
a cror activitate principal const n oferirea de servicii i care corespunde
noiunii statistice de ramur2.
Etimologic, noiunea de serviciu i are originea n cuvntul latin
servitium , care are semnificaia de sclav. De aici i interpretarea de a fi n
serviciul cuiva , de a face un serviciu , sau de a pune n serviciu ,
evocndu-se astfel ideea de utilitate public sau serviciu public 3.
Termenului de serviciu i sunt asociate, n literatura economic, patru
accepiuni4 :
-

service industry se refer la ntreprinderile a cror activitate

nu poate fi stocabil, intangibil, activitate care transform
intrrile n rezultate specifice, care nu iau form obiectual,
separat de productorul-prestator de servicii i de consumatorul
lor

service products se refer la rezultatul obinut de industria

serviciilor, dar i de alte sectoare economice

service occupations are n vedere tipul muncii lucrtorilor din

domeniul serviciilor, funcii, aciuni sau munci prestate n folosul
cuiva, sau organisme sau subdiviziuni fcnd parte dintr-un
ansamblu administrativ sau economic

service functions privete activitile de la nivelul economiei

sau n afara acesteia

Micu Adrian, Managementul serviciilor publice , Ed. Fundaiei Universitare Dunrea de Jos,
Galai, 2006, pg. 3
3
Cosmescu I., Ilie L., Economia serviciilor , Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 1999, pg. 13
4
Gershuny J., Miles I., Social Innovation and the Division of Oxford University Labour, citat de Matei
L., Management public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pg. 107-108

Capitolul 1
Aadar, n sens economic, serviciile reprezint orice funcii sau sarcini
prestate, pentru care exist o cerere i deci un pre determinat pe piaa
corespunztoare. Una din caracteristicile serviciilor este aceea c n general
sunt consumate odat cu producia lor. De asemenea, acestea sunt de obicei
netransferabile, n sensul c un serviciu nu poate fi cumprat i apoi revndut la
un alt pre5.
In plus, n sensul art. III-30 din proiectul Constituiei6 Uniunii Europene,
sunt considerate servicii prestrile furnizate n mod obinuit n schimbul unei
remuneraii, n msura n care nu sunt reglementate de dispoziiile referitoare la
libera circulaie a mrfurilor, capitalurilor i persoanelor. In acest document se
apreciaz

c serviciile cuprind n special activiti cu caracter industrial,

activiti cu caracter comercial, activiti artizanale, activiti prestate n cadrul

profesiunilor liberale.
Avnd n vedere cele prezentate anterior, putem afirma c serviciile
reprezint o activitate uman ce presupune o anumit specializare, avnd
rezultate utile, imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
De asemenea, putem desprinde urmtoarele concluzii :
-

serviciul poate fi vzut ca o activitate, ca un proces sau ca un act

care se rsfrnge asupra unei persoane, a unui bun sau a unei
informaii ;

realizarea serviciului presupune o relaie direct ntre furnizor i

consumator, consumatorul partcipnd direct la prestaie

un serviciu presupune n general o remuneraie

serviciul

vizeaz

satisfacerea

unei

necesiti

clientului/consumatorului
-

prin serviciu se realizeaz o transformare a strii iniiale din

lumea material7

Dinc D., Servicii publice i dezvoltare local , Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2008, pg. 13
Proiectul tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat la 13 iunie i 10 lulie 2003
7
Nicola I., Managementul serviciilor publice locale , Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pg. 65
6

Capitolul 1
1.2. Caracteristicile serviciilor
Annaliznd toate cele afirmate mai sus rezult urmtoarele caracteristici8
specifice serviciilor :
A) Intangibilitatea (imaterialitatea) exprim faptul c acestea nu pot fi
vzute, prestate,simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate9.
Beneficiarul nu are o reprezentare mental a serviciului, ci se bazeaz
pe ceea ce promite sau afirm prestatorul. Nici prestatorul nu poate
determina exact cum va percepe i evalua serviciul clientul. Nici
prestatorul i nici beneficiarul nu se pot convinge de calitatea serviciului
nainte de vnzarea, respectiv cumprarea acestuia.
B) Eterogenitatea / variabilitatea se refer la faptul c va fi foarte dificil
pentru prestator s furnizeze un serviciu omogen n timp i spaiu, s
sigure continuitatea n furnizare i s ofere un serviciu ce corespunde n
totalitate ofertei iniiale. Cu ct serviciul este oferit n locuri sau prin
intermediul unor ageni diferii, cu att serviciul este mai mult legat de
comportamentul oamenilor i cu att riscul de a fi neconform este mai
mare.

Sau,

mai

bine

spus,

variabilitatea

serviciilor

reprezint

imposibilitatea repetrii acestora n mod identic, de la o prestaie la

alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabilele timp i
spaiu 10.
C) Standardizarea pentru a se ncerca eliminarea divergenelor dintre
prestatorii de servicii i clienii lor s-au elaborat anumite standarde de
calitate a serviciilor.
D) Inseparabilitatea se datoreaz faptului c un serviciu este vndut i
consumat n acelai timp, clientul fiind n contact cu prestatorul n timpul
producerii sau livrrii serviciului. In acest mod prestatorul poate msura
foarte uor calitatea serviciilor iar clientul roal un rol foarte activ n
prestarea serviciilor.
8

Sraru Ctlin-Silviu, Contractele administrative , Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2009, pg. 204-205, Micu
A., op.cit., pg. 4-5
9
Kotler Ph., Managementul marketingului , Ed. Teora, Bucureti, 2003, pg. 636
10
Olteanu V., Cetina I., Marketingul serviciilor , Ed. Expert, Bucureti, 1994, pg. 31

10

Capitolul 1
E) Perisabilitatea reprezint capacitatea serviciilor publice de a nu fi
stocate sau inventariate.

1.3. Clasificarea serviciilor

n literatura de specialitate11 au fost prezentate mai multe modaliti de
ordonare a serviciilor, n funcie de criterii diverse, cum ar fi : sursa de procurare,
caracteristicile lor, specificitatea producerii i consumului acestora.
In funcie de natura relaiilor de pia, distingem dou mari categorii :
-

servicii comerciale (market) sunt acele activiti care pot face

obiectul vnzrii-cumprrii pe pia i care sunt produse de
uniti ale cror venituri provin n cea mai mare parte din
vnzarea produciei proprii de servicii

servicii necomerciale sau nedestinate pieii (non-market)

sunt distribuite prin mecanisme din afara pieei i care sunt
considerate servicii rezistente la comparare. In aceast categorie
intr serviciile oferite populaiei cu titlu gartuit sau cvasi-gratuit de
ctre administraia public local sau organizaii non-profit12 (e
vorba de servicii de sntate, nvmnt, asisten social etc.)

In funcie de benefciarul lor, serviciile se clasific n :

-

servicii intermediare sunt acele servicii care susin producia

de bunuri i nu pot fi excluse din acest proces (de exemplu :
depozitarea, stocarea, transportul)

servicii finale sunt destinate consumului direct al populaiei

In funcie de localizarea geografic, serviciile pot fi :

-

servicii interne servicii furnizate pe teritoriul unui stat

servicii externe serviciile a cror furnizare depete grania

unui stat

Avnd n vedere functiile economice ndeplinite, putem clasifica

serviciile n:
11
12

Dinc D., op.cit., pg. 16-19

Maniu A. I. (coordonator), Dicionar de statistic general, ed. Economic, Bucureti, 2003, pg. 336

11

Capitolul 1
-

servicii de distribuie comunicaii, transport, comer ;

servicii

de

producie

asigurri,

finane,

contabilitate,

cercetare-dezvoltare
-

servicii sociale aprare, justiie, educaie, sntate ;

servicii personale asistena personal, servicii hoteliere.

In anul 1948 a fost elaborat sub ndrumarea ONU Clasificarea

Internaional Tip Industrii a activitilor economice (CITI). Aceast
clasificare este de tip piramidal , pe patru niveluri simbolizate cu litere i cifre.
Potrivit acestei clasificri, serviciile sunt grupate n urmtoarele categorii13 :
G. Comer cu ridicata i cu amnuntul, reparaii de autovehicule,
motociclete i bunuri personale casnice ;
H. Hoteluri i restaurante;
I. Transporturi, depozitare i comunicaii;
J. Activiti de intermediere financiar ;
K. Activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru ntreprinderi ;
L. Administraie public i aprare ; asigurrile sociale obligatorii ;
M. nvmnt ;
N. Sntate i asisten social;
O. Alte activiti colective, sociale i personale ;
P. Gospodrii care folosesc personal casnic ;
Q. Organizaii extrateritoriale.
Dup criteriul nevoilor satisfcute, putem clasifica serviciile n:
-

servicii publice au ca scop satisfacerea

unor interese

generale ale membrilor unei colectiviti ; sunt nfiinate prin

decizie

politic ;

sunt

furnizate

de

autoriti,

instituii

ntreprinderi publice;
-

servicii private au ca scop satisfacerea unor nevoi particulare,

individuale, pentru care utilizatorii pltesc un pre stabilit ca
urmare a mecanismelor dintre cerere i ofert; sunt oferite ca

13

Grigorescu C., Mihai t., Dezvoltarea i specializarea serviciilor, Ed. Academiei Romne, Bucureti,
1992, pg. 10-12

12

Capitolul 1
urmare a cerinelor exprimate pe piaa liber; sunt furnizate de
organisme private.

1.4. Serviciile n economia modern14

Economia se mparte n trei sectoare diferite : sectorul primar (ce cuprinde
agricultura, vntoarea, pescuitul i industria extractiv), sectorul secundar ( ce
cuprinde activitile industriei preluctoare) i sectorul teriar ( ce cuprinde toate
celelalte activiti desfurate n economie i care corespunde sferei serviciilor).
Clasificarea sectorial a economiei prezint importan datorit necesitii
analizrii unitare a activitilor social utile, a ramurilor i domeniilor vieii
economico-sociale, a evidenierii modului n care se grupeaz activitile n sfera
produciei materiale i n afara acesteia.
Identitatea dintre sfera serviciilor i sectorul teriar este n general acceptat
n literatura de specialitate, dar trebuie facut precizarea c exist i puncte de
vedere diferite cu privire la coninutul sectoarelor i sfera de cuprindere a
serviciilor. Astfel, activitile de natura serviciilor care servesc producia
material i sunt integrate acesteia, n sensul c se desfoar n interiorul
ntreprinderilor productoare de bunuri i de cele mai multe ori nu pot fi disociate
i evideniate statistic separat de producia propriu-zis, sunt cuprinse n
ramurile respective industrie, agricultur, construcii i deci n sectoarele
primar i secundar. Astfel de servicii se refer la repararea construciilor i
utilajelor, automatizarea unor lucrri, culegerea i

prelucrarea informaiilor,

management, protecia mediului, cercetare tiinific etc. Prin urmare se poate

aprecia c sfer sectorului teriar nglobeaz o serie de activiti nemateriale
desfurate n sectoarele primar i secundar.
Dimensiunile sferei serviciilor se modific permanent n sensul lrgirii ei
datorit creterii nevoilor de servicii i a transformrilor ce au loc n primele dou
sectoare (primar i secundar). Dezvoltarea i multiplicarea serviciilor, apariia de
noi categorii precum i ritmurile diferite de evoluie ale activitilor componente
ale sferei serviciilor au accentuat eterogenitatea acesteia, determionnd noi
14

Micu A., op.cit. pg. 5-13

13

Capitolul 1
abordri. Una din ele se refer la scindarea sectorului teriar prin desprinderea
din cadrul lui a unor servicii cu caracter special i constituirea lor ntr-un sector
distinct sectorul cuaternar. Aici pot fi cuprinse ramurile cele mai dinamice ale
serviciilor , cum sunt cercetarea tiinific i nvmntul.
Natura specific a activitii desfurate n sfera serviciilor confer acestora
trsturile unui domeniu distinct, cu legiti proprii dar integrat ntre
componentele de baz ale economiei. Ca parte integrant a sistemului unitar al
economiei, serviciile se gsesc n relaii de intercondiionare cu toate ramurile i
sectoarele de activitate. Ele intr n componena multora dintre aceste ramuri i
dezvoltarea lor e influenat i influeneaz progresul i eficiena activitii din
celelalte sectoare. Se poate afirma chiar c serviciile constituie un factor
stimulator al creterii economice. Dezvoltarea produciei materiale i a serviciilor
se stimuleaz i condiioneaz reciproc, serviciile reprezentnd astfel o premis
i un efect al industrializrii, al creterii i modernizrii produciei. Interaciunea
serviciilor se manifest i pe alte planuri, cum ar fi cel privind conectarea sau
intensificarea participrii unei ri la circuitul mondial de valori sau al relaiilor cu
mediul nconjurtor.
Serviciile sunt considerate un factor de progres, de stimulare a creterii
economice, substituindu-se industriei n rolul de motor al dezvoltrii sociale.
Astfel, una din caracteristicile definitorii ale societii moderne o reprezint
preponderena serviciilor, exprimat n creterea ponderii acestora n ocuparea
forei de munc, n crearea produsului intern brut etc.
In funcie de coninut, dar i de aportul la creterea economic, serviciile pot
fi mprite n prestaii intensive n munc ce presupun un volum mare de unc
manual sau puin calificat, i prestaii intensive n inteligen ce necesit un
personal putin numeros dar avnd calificare nalt. Dac sectorul teriar este
dominat de servicii intensive n munc (comerciale, de reparaii etc.),
participarea acestuia la creterea economic intern i la exportul total al rii va
fi modest. Din contr, o structur a teriarului dominat de servicii intensive n
inteligen (cercetare, nvmnt, informatic) va mri considerabil aportul
acestuia la dezvoltarea economico-social.

14

Capitolul 1
Pe lng aportul considerabil asupra creterii produciei materiale, rolul
serviciilor n economie este important i datorit contribuiei la valorificarea
superioar a resurselor natural-materiale. Multe din servicii se integreaz, prin
coninutul lor, prin descoperirea de noi surse de materii prime, energie,
introducerea de noi tehnologii de fabricaie, recuperarea materialelor refolosibile
n circuitul economic,

asigurnd folosirea intensiv a resurselor naturale.

Utilizarea raional a potenialului natural, dar i conservarea lui se realizeaz

prin servicii de amenajare a teritoriului, de protejare a mediului etc., servicii care
contribuie la stabilirea destinaiei optime a fiecrei zone i modalitilor de
exploatare eficient a acestora. Serviciile contribuie la conservarea bunurilor
materiale i chiar la sporirea valorii lor de ntrebuinare. De asemenea, serviciile
contribuie la organizarea tiinific, raional a diferitelor procese i activiti, la
desfurarea lor fr ntreruperi, la realizarea echilibrului macroeconomic i la
valorificarea superioar a resurselor umane i naturale de care dispune
societatea.
Teste de autoevaluare :
1. Enumerai caracteristicile serviciilor.
2. Specificai tipurile de servicii ce se regsesc n economie.
3. Argumentai importana serviciilor n economia modern.
Teste gril
1. Termenul de serviciu este asociat:
a) sectorului primar
b) sectorului secundar
c) sectorului teriar

15

Capitolul 1

2. Prin servicii nelegem:

a) o activitate uman ce presupune o anumit specializare, avand rezultate
utile, materiale i tangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale
b) o activitate uman ce nu presupune o anumit specializare, avand
rezultate utile, imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi
sociale
c) o activitate uman ce presupune o anumit specializare, avand rezultate
utile, imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale
3. Caracteristicile serviciilor sunt:
a) intangibilitatea, omogenitatea, standardizarea, inseparabilitatea,
perisabilitatea
b) intangibilitatea, eterogenitatea, standardizarea, inseparabilitatea,
perisabilitatea
c) intangibilitatea, eterogenitatea, standardizarea, separabilitatea,
perisabilitatea

16

Capitolul 2

Cap. 2: Noiuni generale privind managementul

public

2.1. Conceptul de management

2.2. Specificul managementului public
2.3. Tendine actuale ale managementului public

OBIECTIVE

nelegerea originii cuvntului management

Inelegerea conceptului de management

Inelegerea conceptului de management public i a specificului acestuia

Asimilarea noiunii de management public modern

2.1. Conceptul de management1

n societatea actual, activitatea managerial are o importan i o
complexitate deosebit, ntruct problemele decizionale presupun numeroase
alternative ce trebuie evaluate i selectate, astfel nct s se obin rezultatul

A se vedea C. Russu, op.cit., pg. 9-27 ; D. Rais. A. Simionescu, T. Pendiuc, op.cit., pg. 7 - 11

17

Capitolul 2
dorit. Managementul constituie unul dintre domeniile cele mai fascinante i cu o
ncrctur intelectual, emoional i social dintre cele mai ridicate ale
activitii umane.
Baza obiectiv a apariiei i dezvoltrii managementului a constituit-o
activitatea comunitilor umane, conducerea existnd ntr-o form rudimentar
de la nceput, n funcie de experiena i talentul liderului. Pe msura dezvoltrii
societii omeneti i creterii gradului de complexitate al acesteia sub aspect
social, economic, politic, preocuprile n domeniul managementului s-au
intensificat, iar acesta a devenit o form specific de munc intelectual, cu
funcii bine precizate.
Etimologic, cuvntul management i are originea n latinescul manus
(mn) , cu semnificaia de manevrare, cu transfer n limba italian, ca manegio
(prelucrare cu mna), de la care, prin intermediu cuvntului manege (locul unde
sunt dresai caii), a trecut n limba englez ca verb - to manage. Acesta a fost
iniial folosit n sfera sportiv ( a mnui cu dexteritate), apoi n domeniul tiinei
militare ( a pregti cantitativ i calitativ pentru a obine victoria), n domeniul
ziaristicii i n sfera politicului (pentru a constata conformitatea numirii unui om
politic n postul cel mai potrivit pregtirii sale; personalul politic britanic era
format potrivit principiilor manageriale), n domeniul administraiei publice (cu
accent pe probleme militare i de poliie). Prin derivare, au aprut cuvintele
manager i management (conductor i conducere).
Datorit caracterului complex al conceptului de management, n literatura de
specialitate au aprut numeroase definiii, dintre care se disting cele ale
instituiilor de profil :

Managementul presupune a obine rezultate prin alii, asumndu-se

responsabiliti pentru aceste rezultate; a fi orientat spre mediul nconjurtor;
a lua decizii viznd finalitatea organizaiei; a avea ncredere n subordonai,
ncredinndu-le responsabiliti pentru rezultatele vizate a fi obinute; a le
recunoate posibilitatea de a grei i a primi favorabil iniiativele lor; a
descentraliza sistemul organizatoric i a aprecia oamenii n funcie de
rezultatele obinute (Asociaia American de Management) ;

18

Capitolul 2

Managementul este arta i tiina de a conduce i administra munca

altuia n scopul de a atinge obiective precise; arta i tiina de a lua decizii;
integrarea prin coordonare a factorilor munc, material i capital, pentru a
obine maximum de eficien; acceptarea responsabilitilor sociale printr-o
pregtire economic i prin reglementarea diferitelor funcii ndeplinite de o
organizaie pentru executarea unei sarcini precizate, fapt ce implic
determinarea planurilor, controlul personalului pentru realizarea obiectivelor
i conduita conductorilor i executanilor n ndeplinirea acestei operaii (
Institutul Britanic de Management).
Literatura de specialitate din Romnia consider managementul tiina

conducerii i conducerea tiinific la nivel microeconomic, arta organizrii i

conducerii unei organizaii, avnd drept obiectiv fundamental creterea gradului
de competitivitate a acesteia i sporirea profitului.
n sfera managementului sunt cuprinse numeroase probleme, ce fac obiectul
de studiu al mai multor tiine (teorie economic, economii de ramur,
contabilitate, finane, informatic, sociologie i psihosociologie organizaional),
pe care le abordeaz n strns legtur cu cele ale conducerii tiinifice.
De fapt, managementul este considerat deopotriv :

tiin

- ansamblu organizat i coerent de concepte , principii, metode i

tehnici prin care se explic, n mod temetic, procesele i fenomenele ce se

produc n conducerea organizaiilor;

Art miestria managerului de a aplica la realitile diferitelor situaii, cu

rezultate bune, n condiii de eficient, cunotine specifice;

O stare de spirit specific un mod de a privi i de a aborda problemele, o

modalitate concret de a dirija ntr-o viziune dinamic, ndreptat spre
maxim eficien n orice activitate, un anumit mod de a accepta progresul.
Conducerea performant presupune mbinarea organic a artei cu tiina,

fundamentarea miestriei de a conduce pe baza unor cunotine temeinice,

capacitatea de a adopta decizii n funcie de condiiile date, n mod operativ i
eficient.
n prezent este unanim acceptat ideea existentei tiinei managementului
(studierea procesului de management n vederea sistematizrii i generalizrii
19

Capitolul 2
unor concepte, legi, principii, a conceperii de noi sisteme, metode i tehnici care
s contribuie la creterea eficienei activitilor desfurate pentru realizarea
unor obiective stabilite) i managementului tiinific (aplicarea legitilor,
conceptelor i tehnicilor puse la dispoziie de tiina managementului n practica
social).
tiin i art deopotriv, managementul poate fi considerat n acelai timp o
profesie, dar o profesie cu trsturi specifice:

Este o profesie temporar, pentru o persoan a crei eficien depinde de

rezultatele obtinute; urmrete obiective precise (atingerea scopurilor
generale i asigurarea funcionalitilor i adaptabilitilor la exigenele de
calitate) i atribuii specifice ( previziune, organizare, coordonare, control),
care nu se ntlnesc n cadrul unor alte activiti umane dintr-un sistem
unitar; se efectueaz pe baz teoretic i metodologic riguroas, oferit
de management; managerul, ca persoan nvestit cu anumite drepturi i
obligaii, are un statut juridic bine precizat prin care se deosebete de alte
persoane;

Activitatea de conductor

considerat ca a doua profesie nu este

obligatorie pentru toi

Profesiile sunt alese i preferate pe baza unei opiuni personale, n timp ce

munca de manager este atribuit prin alegere sau numire, adesea
independente de persoana n cauz.
O contribuie esenial la afirmarea tiinei managementului au avut-o la

nceputul secolului XX americanul Frederick W. Taylor i francezul Henry

Fayol, ale cror lucrri, Principiile managementului tiinific , respectiv
Administraia industrial i general , au constituit piatra de temelie a
managementului tiinific.
Elementele

concepute de cei doi specialiti, considerai prinii tiinei

managementului, se referea la conducerea organizaiilor n general, cu

concretizri n special la nivelul firmei. Ulterior, numeroi ali specialiti dintr-un
numr mare de ri, n special din Europa i din America de Nord, au contribuit,
din variate puncte de vedere, la edificarea tiinei managementului 2.
2

O. Nicolescu, I. Verboncu, Management, Ed. Economic, Bucureti, 1995, pg. 46

20

Capitolul 2
Alturi de ali specialiti (M. Webwe, L. Gulick, O. Sheldon etc.) cei doi
autori menionai mai sus au pus bazele colii clasice a managementului, ce
are ca merit principal formularea unor principii ce au vizat structura organizaiei
i mecanismul de funcionare al acesteia. Ulterior, tiina managementului a fost
mbuntit continuu prin aportul colii relaiilor umane (aprut n anii 19291933, n timpul marii depresiuni economice),

astfel nct putem vorbi de

management modern dup 1950, iar n anii 80 chiar de excelena n

management.
De la nceputul secolului XX i pn n prezent organizaia previzionat de
ctre reprezentanii colii clasice s-a rspndit n toate domeniile vieii
economico-sociale, fiind specific n prezent att sectorului privat ct i celui
public, cu aceleai consecine n planul managementului3. Astfel, societatea a
devenit treptat o societate a organizaiilor, iar persoanei umane, individuale, i se
cerea cu insisten s se afirme ca om organizaional 4.

2.2. Specificul managementului public

2.2.1. Conceptul de management public
n societatea romneasc, activitatea public este deosebit de complex i
presupune mai multe domenii, dintre care menionm: domeniul administrativ,
domeniul juridic, domeniul cultural, domeniul de ocrotire a sntii, domeniul
nvmntului etc.
n literatura de specialitate, n mod frecvent ntlnim noiuni ca:
administraie,

administraie

de

stat,

autoritate

executiv,

administrativ, dar mai puin noiunea de management public.

autoritate

Unii

specialiti pun semnul egalitii ntre administraia public i managementul

public, dei ntre cele dou domenii exist doar strnse interdependene5.
3

A se vedea I. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucureti, Bucureti,
2003, pg. 1-6
4
M. Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Ed. Tei, Bucureti, 1999, pg. 7
5
A se vedea A. Androniceanu, op.cit. , pg. 17-20

21

Capitolul 2
Avnd n vedere c managementul public i extinde obiectul de cercetare
asupra tuturor autoritilor publice (legislative, executive i judectoreti) precum
i asupra celorlalte entiti ale sectorului public ( regii autonome, societi
comerciale n care statul sau colectivitile locale dein capital), l putem aborda
din dublu sens, astfel6 :
n sens larg, atunci cnd are n vedere activitatea autoritilor publice din
sfera celor trei puteri statale (legislativ, executiv i judectoreasc),
incluznd ntregul sistem public
n sens restrns, situaie n care managementul public va viza exclusiv
organizarea, funcionarea i eficientizarea sistemului administraiei
publice
Drept urmare, putem defini managementul public

ca acea disciplin

specializat care studiaz procesele i relaiile de management stabilite n

cadrul i n afara organizaiilor / autoritilor publice, n vederea formulrii
de concepte, principii i legiti care s asigure organizarea i
funcionarea eficace a acestora, n regim de putere public i pentru
satisfacerea interesului general, prin prestarea de servicii publice .

2.2.2. Necesitatea cunoaterii managementului public

Tranziia spre economia de pia determin profunde mutaii n toate
domeniile vieii sociale, drept urmare i n sectorul public, iar managementul
public reprezint suportul teoretic i practic necesar implementrii schimbrilor
n instituiile / autoritile publice.
Procesul de restructurare a sectorului public, n general, i a sistemului
administrativ, n special, necesit nalt profesionalism, respectiv personal cu o
pregtire corespunztoare de specialitate i n domeniul managementului public.
n sistemul administraiei publice se contureaz din ce n

ce mai mult tendina

de profesionalizare a funcionarilor publici, iar aceasta nseamn n primul rnd

o foarte bun cunoatere a managementului public. Acesta contribuie la
6

I. Nicola, op. cit., pg. 18

22

Capitolul 2
formarea i perfecionarea pregtirii personalului care i desfoar activitatea
n instituiile / autoritile publice.
De fapt, calitatea procesului de management i de execuie din sistemul
public este influenat n mod direct de nivelul de pregtire general i
managerial a personalului, iar managementul public contribuie decisiv la
aceasta. De aceea, trebuie prezentate

o serie de argumente care explic

necesitatea cunoaterii managementului public7:

1. cunoaterea

managementului

public

ofer

posibilitatea

nelegerii

particularitilor care apar n acest domeniu distinct al tiinei. Elementele

specifice influeneaz procesele de management, de execuie i de urmrire
a deciziilor.
2.

cunoaterea managementului public permite, de asemenea, identificarea i

analiza structurilor din instituiile publice, a relaiilor care exist ntre
componentele acestora, a rolului fiecrei uniti n cadrul sistemului, a
sarcinilor, competenelor i responsabilitilor care revin managerilor publici.

3. prin coninutul su, managementul public definete principiile i regulile de

organizare a sistemului informaional n instituiile publice, particularitile
procesului de culegere, nregistrare, stocare, transmitere i prelucrare a
informaiilor care circul n cadrul sistemului de management al instituiilor
publice.
4. managementul public ofer , de asemenea, posibilitatea cunoaterii
principalelor metode i tehnici de management folosite pe parcursul derulrii
activitii n instituiile publice
5. managementul

public

acord

atenie

deosebit

managementului

resurselor umane, i n special proceselor de selecie, promovare i

motivare a personalului din instituiile publice
Prin urmare, managementul public ofer concepte, principii, metode i
tehnici pentru nelegerea i perfecionarea continu a proceselor de
management i de execuie din instituiile publice i a stilului de conducere a
managerilor publici.

A. Androniceanu, op.cit., pg. 15-17

23

Capitolul 2
Experiena provenit din desfurarea activitii n sectorul public
demonstreaz c att cunoaterea ct i dezvoltarea managementului public
reprezint o necesitate pentru democratizarea societii romneti. Tot mai muli
specialiti8 afirm necesitatea abordrii unui nou stil de management n
organizaiile publice, orientat dup cel practicat n organizaiile private, fiind din
ce n ce mai evident estomparea diferenelor existente ntre cele dou
sectoare, public i privat, din acest punct de vedere. Pentru aceasta este ns
nevoie de o schimbare a culturii organzaionale, a sistemului de valori i a
comportamentului n realizarea serviciilor oferite de organizaiile publice.
Performanele n sistemul public pot fi mbuntite n primul rnd prin
restructurarea managementului dup modelul celui privat, un bun manager
trebuind s aib aceleai ndatoriri, caliti, cunotine, aptitudini, stil de lucru
etc. n ambele sectoare. Totui, se apreciaz c misiunea managementului
organizaiilor publice este mai dificil, datorit urmtoarelor elemente :
organizaiile publice sunt create pentru a servi interesul general, spre
deosebire de organizaiile private, care urmresc satisfacerea interesului
personal, respectiv maximizarea profitului
organizaiile publice urmresc cu precdere scopul de a oferi servicii publice,
de obicei gratuit, i nu scopul de a realiza profit
sistemul decizional n cadrul organizaiilor publice este puternic influenat de
factorul politic, spre deosebire de sectorul privat
n organizaiile publice sistemul formal este riguros reglementat prin lege,
spre deosebire de organizaiile private, n care managerul are puteri depline
Fa de cele prezentate mai sus, se apreciaz c tendinele manifestate pe
plan mondial trebuie urmate i de ctre ara noastr, i anume : meninerea n
limite rezonabile i n sectoare cheie a sectorului public, concomitent cu luarea
n considerare a valorilor promovate de sectorul privat, privatizarea serviciilor
publice, crearea unei piee libere, concureniale i a unui parteneriat dintre
sectoarele public i privat la nivelul tuturor colectivitilor locale.

I. Nicola, op. cit., pag. 12-13

24

Capitolul 2
2.2.3. Caracteristicile managementului public
Managementului public i sunt specifice o serie de caracteristici care i
confer individualitate i n acelai timp ne ajut s-I delimitm i s i nelegem
coninutul. n literatura de specialitate9

au fost evideniate urmtoarele

caracteristici:
3.3.1. Caracterul integrator: managementul public studiaz procesele i
relaiile de management din sistemul public n scopul fundamentrii soluiilor de
perfecionare i raionalizare a acestuia. Managementul public studiaz modul
de conducere a instituiilor publice, integrnd elemente din toate domeniile vieii
sociale: nvmnt, justiie, administraie, asisten sanitar, asisten social,
etc. El se manifest la nivelul tuturor instituiilor publice sub aspectul planificrii,
organizrii, coordonrii, antrenrii i conducerii compartimentelor funcionale.
3.3.2. Caracterul politic: managementul public este un domeniu al tiinei
influenat mai mult sau mai puin de factorul politic, deoarece urmrete, printre
altele, formularea deciziilor de guvernare care se transmit mai departe n
sistemul administraiei publice.
3.3.3. Caracterul de diversitate: managementul public are caracter de
diversitate ntruct se folosete att in instituii cu competen material
general ct i n instituii cu competen material special, att la nivel central
ct i la nivel local. De aceea, managementul public cunoate diferenieri n
funcie de nivelul administrativ la care se refer.
3.3.4. Caracterul complex : managementul public are un caracter complex,
deoarece reunete elemente specifice managementului n diferite domenii
aparinnd sectorului public: nvmnt, justiie, asisten social, sntate etc.
3.3.5. Caracterul de sintez : managementul public preia din alte domenii
concepte, metode, teorii, care sunt folosite cu succes de personalul din sistemul
public.

Acest personal adapteaz cunotine din sociologie, psihologie,

economie, drept etc. la particularitile sectorului public.

A. Androniceanu, op.cit., pg. 20-22, I. Nicola, op. cit., pg. 18-22

25

Capitolul 2
2.2.4. Principiile managementului public10
Principiile managementul public au menirea de a asigura cadrul general
pentru buna desfurare a activitii administrative.
3.4.1. Principiul conducerii unitare :

specificul managementul public i al

administraiei de stat impune necesitatea conducerii unitare a vastului aparat

administrativ, astfel nct s fie posibil realizarea obiectivelor administraiei.
Conducerea unitar a administraiei de stat este asigurat, de la nivel de
Parlament prin subordonarea instituiilor administraiei de stat unele fa de
altele, din treapt n treapt. Aplicarea consecvent a acestui principiu asigur
desfurarea n condiii bune a activitii n administraia de stat i ndeplinirea
sarcinilor aprute n procesul schimbrilor continue ce au loc n societate.
3.4.2. Principiul conducerii autonome: dei aparent acest principiu l exclude
pe cellalt, n realitate ele se intercondiioneaz. Astfel, n timp ce conducerea i
organizarea unitar asigur coeziunea administraiei de stat, autonomia
managerial

face

posibil

adaptarea

mai

rapid

administraiei

la

particularitile de timp i de loc, la condiiile concrete din teritoriu. Totodat,

personalul din aparatul administrativ este stimulat s aib iniiative i s-i
asume responsabiliti.
3.4.3. Principiul flexibilitii: datorit permanentelor schimbri din societatea
noastr, managerii instituiilor publice trebuie s se poat adapta rapid la
transformrile sociale, n scopul de a rspunde acestor schimbri i, implicit,
cerinelor societii.
3.4.4. Principiul restructurrii: prin intermediul acestui principiu se urmrete
crearea unui aparat administrativ eficient, att din punct de vedere
organizaional

ct

i funcional. Dimensiunea i structura aparatului

administrativ sunt determinate de numrul, varietatea, complexitatea i

dificultatea problemelor ce trebuie rezolvate.
Un prim aspect al restructurrii l constituie stabilirea structurii fiecrei
componente a aparatului administrativ, a compartimentelor acestora, a
10

A. Androniceanu, op.cit., pg. 33-37. De cele mai multe ori n literatura de specialitate se folosete
termenul de management public n sens restrns, deci se face referire expres la structura administraiei
publice, ns principiile menionate sunt valabile n ntregul sistem public.

26

Capitolul 2
numrului de personal i a repartizrii atribuiilor acestuia, n scopul utilizrii
judicioase a resurselor umane. Trebuie evitat att supradimensionarea ct i
subdimensionarea resurselor umane, cci pot apare consecine negative grave
(paralelisme n activitate, cheltuieli suplimentare sau, dimpotriv, scderea
calitii serviciilor oferite)
Restructurarea urmrete eliminarea activitilor paralele i a verigilor
intermediare, ceea ce duce n final la creterea operativitii aparatului
administrativ i sporirea eficienei managementului public.
3.4.5. Principiul perfecionrii continue: datorit schimbrilor care apar
continuu n viaa social, perfecionarea continu a managementului public este
o necesitate. Atingerea obiectivelor nu ar fi posibil fr o mbuntire continu
a activitii, a metodelor folosite de managerii din administraie. De eficiena
metodelor utilizate, de adaptarea lor la volumul i varietatea sarcinilor de
realizat, de corespondena metodelor cu caracteristicile realitilor sociale n
care i desfoar activitatea instituiile din sectorul public depinde succesul
managementului n administraia public.
Preocuprile pentru perfecionarea permanent trebuie s aib n vedere i
circulaia informaiilor, structura organizatoric, procesul de fundamentare a
deciziilor administrative.
3.4.6. Principiul legalitii: este cunoscut faptul c ntregul sistem administrativ
se desfoar n cadrul stabilit de actele normative n vigoare. Pornind de la
acest cadru legal, managerii din administraia public au libertatea de a
fundamenta obiectivele pentru instituiile pe care le conduc, de a descoperi cele
mai potrivite modaliti de aciune pentru realizarea lor, de a fundamenta decizii
administrative eficiente i de a utiliza cele mai noi metode de management
pentru a satisface nevoile sociale generale.

2.2.5. Funciile managementului public

Realizarea procesului de conducere presupune ndeplinirea unor aciuni
specifice, ce pot fi grupate n cteva funcii definitorii pentru rolul oricrui
conductor, indiferent de poziia acestuia. n literatura de specialitate nu exist
27

Capitolul 2
unanimitate n ceea ce privete delimitarea acestor funcii i numrul lor11.
Opinm c principalele funcii ale managementului sunt cele enunate de ctre
H. Fayol12:

Previziunea

Organizarea

Coordonarea

Antrenarea / conducerea

Controlul / evaluarea

a) Previziunea13
Previziunea este considerat cea mai important funcie a unui manager.
Prin previziune se anticipeaz evoluia condiiilor n care se va afla sistemul
condus, precum i starea, comportarea i funcionarea organizaiei. Exercitarea
funciei de previziune trebuie s asigure deci identificarea tendinei existente,
prefigurarea proceselor i fenomenelor ce vor avea loc, stabilirea obiectivelor de
realizat n viitor i resurselor necesare.
Funcia de previziune se concretizeaz n prognoze, planuri i
programe.
Prognoza reprezint evaluarea efectuat pe baz tiinific a evoluiei
viitoare a componentelor cantitative i calitative ale unui domeniu de activitate,
pe o perioad delimitat de orizontul de timp ales.
Autoritile administraiei publice centrale sau locale au obligaia de a
ntocmi, prezenta i aproba programele generale de dezvoltare economicosocial, fie la nivel naional (Programul de guvernare prezentat de Primul
Ministru, pe baza cruia Guvernul este aprobat de Parlament), fie la nivel local
(consiliile locale i judeene).
11

A se vedea n acest sens: H. Fayol, Administration industrielle et gnrale , Dunod, Paris, 1966 ; L.
Gulick, L. Urwick, Papers on the Science of Administration , Institute of Public Adminstration, New
York, 1937, D. Rais, A. Simionescu, T. Pendiuc, op. cit. etc.
12
I. Nicola, op. cit., pg. 22
13

D. Rais, A. Simionescu, T. Pendiuc, op. cit., pg. 11-15, I. Nicola, op. cit., pg. 22-24, C. Russu, op.cit,
pg. 62-74 etc.

28

Capitolul 2
n acelai timp, organele administraiei publice realizeaz i aprob
programele de dezvoltare urbanistic i amenajarea teritoriului, programe de
investiii pe domenii (construcii de locuine, servicii publice, alimentari cu ap,
canalizare, introducere i extindere reea gaz metan etc.) i subprograme cu
diverse prioriti i ealonri financiare i temporale.
Trebuie s avem n vedere c n conformitate cu Legea 151/199814 privind
dezvoltarea regional n Romnia, judeele Romniei sunt grupate n 8 regiuni
de dezvoltare i n acest context, fiecare dintre aceste regiuni trebuie s i
alctuiasc propria viziune privind viitorul regional i propriile programe n care
s fie implicate judeele componente. Identificarea problemelor comune, a
resurselor de care zona dispune, realizarea proiectelor i transpunerea lor n
practic solicit o gndire managerial, sistematic, integrat, cu un grad ridicat
de noutate, n care inovarea, capacitatea de sintez, dar i de armonizare a
intereselor locale vor fi elementele eseniale ale reuitei.
De asemenea, trebuie menionat c unele dintre judeele rii particip la
Euroregiuni, organizaii reunind comuniti locale din dou sau mai multe ri:
- Euroregiunea Dunrea de Jos: Romnia - Ucraina Republica Moldova;
- Euroregiunea Dunre - Mure - Tisa: Romnia - Ungaria - Iugoslavia;
- Euroregiunea Transcarpatic: Romnia- Ungaria Ucraina -Polonia.
i aceste Euroregiuni i realizeaz programe proprii pe baza obiectivelor
pe care comunitile locale respective le consider de interes. Neputnd
contraveni legilor rilor respective i programelor nationale i locale,
programele euroregionale vin n completarea acestora, marcnd colaborarea
necesar din ce n ce mai mult, ntr-o lume n care globalizarea i pune
accentul i pe administraia local.
Aceasta n perspectiva n care mai multe din judeele Romniei sunt
membre ale Adunrii Regiunilor Europei care, de asemenea, elaboreaz o serie
de programe europene, iar consiliile judeene, municipale, oreneti i
comunale, mpreun cu alte instituii, inclusiv ONG-urile, particip la realizarea
unor proiecte comunitare, pe diferitele programe aflate n curs de derulare.
14

Publicat n M.O. al Romniei, Partea I, nr. 265 din 16.07.1998

29

Capitolul 2
Toate acestea dovedesc c managementul n administraia public nu poate
rmne cantonat ntr-o sfer nchis, cea a propriilor sale atribuii.
Prognozele de lung perspectiv (10-30 de ani) sunt din ce n ce mai greu
de realizat, cu un grad de incertitudine care le face de cele mai multe ori,
inutilizabile. Proiecia n viitor rmne adesea la nivelul termenelor medii (5-10
ani), dar mai ales pe termen scurt (1-5 ani) pentru c ntr-un mediu turbulent,
ntr-o continu schimbare, formularea unor ipoteze realiste, bazate pe
cunoaterea fenomenelor i proceselor ce se petrec n societate i mai ales,
asigurarea echilibrului dinamic, permanent, ntre obiectivele avute n vedere i
nivelul resurselor materiale i umane implicate, este extrem de dificil.
Realizarea unui permanent control i a unei evaluri realiste, cu luarea
msurilor ce se impun pentru efectuarea coreciilor necesare, in de tiina, dar
i de arta conductorului. Sigur c exist probleme a cror complexitate difer,
ca i nivelul de structurare, timpul de realizare i condiiile restrictive pe care
mediul le impune. n aceste condiii, decidentul (un organism colectiv de
conducere sau o persoan) se gsete sub influena unor factori a cror aciune
poate afecta simitor (pozitiv sau negativ) raionalitatea demersului i care ar
putea fi grupai n:
- factori raionali, constnd n elemente cuantificabile, riguros msurabile,
folosite

pentru

stabilirea

altemativelor

posibile,

evaluarea

acestora

desemnarea celui mai bun curs de actiune;

- factori cognitivi, care privesc nivelul de cunotine profesionale ale
decidentului, gradul de stpnire de ctre acesta a metodelor tehnice i
procedurilor manageriale;
- factori psihologici, privind caracteristicile psihologice individuale i de grup ale
decidentului, experienele, percepiile i aspiraiile sale, poziia sa n cadrul
grupului i susinerea de care se bucur;
- factori sociali, care determin acordul colectivitii fa de decizia luat,
- factori juridici, reprezentai de ansamblul reglementrilor cu caracter legislativ
normativ de care ntregul sistem social este strns legat
Managerul, decident i om de aciune prin excelen ia decizii pe baza
informrii temeinice, a analizei comparative profunde a altemativelor posibile i
30

Capitolul 2
judecii responsabile, a consecinelor poteniale ale acestora.
b) Organizarea15
Organizarea, ca funcie a conducerii cuprinde ansamblul de activiti prin
intermediul crora se stabilesc i se delimiteaz procesele de munc,
realizndu-se gruparea lor pe direcii, servicii, compartimente, posturi etc.
Sistemul de conducere n sine, pentru a putea funciona, are nevoie de
un cadru organizaional care s permit realizarea procesului de conducere
aferent.
Realizarea funciei de organizare implic punerea n valoare a
urmtoarelor concepte: autoritatea, responsabilitatea, rspunderea, delegarea i
centralizarea-descentralizarea.
Autoritatea se prezint ca un instrument al managementului individual
sau colectiv. Ea se poate defini ca o for impersonal ce este dat indivizilor n
virtutea unei poziii pe care o ocup n organizaie.
In funcie de modului cum se manifest autoritatea n organizaie, de
sursele pe care se sprijin, se pot distinge 3 tipuri de autoritate:
- autoritatea tradiional, care, de regul, se bazeaz pe poziia social, de
clas, a indivizilor.
- autoritatea carismatic se bazeaz pe caliti personale deosebite, pe
capacitatea managerilor de a se impune prin personalitatea lor, prin modul de
prezentare n faa oamenilor, prin tot ceea ce ei reprezint ca indivizi n cadrul
colectivitii;
- autoritatea raional-legal, bazat pe funciile pe care diferitele persoane le
dein
Responsabilitatea este n strns legtur cu autoritatea i pune n
eviden faptul c, acceptnd sarcinile i primind autoritatea necesar
ndeplinirii lor, conductorul, indiferent de nivelul la care acioneaz, trebuie s
fac, astfel nct obiectivele respective s fie realizate. Odat cu delegarea
15

D. Rais, A. Simionescu, T. Pendiuc, op. cit., pg. 15-18, I. Nicola, op. cit., pg. 24-25, C. Russu, op.cit,
pg. 109-147 etc.

31

Capitolul 2
autoritii, se deleag i responsabilitatea pe care o presupune.
Rspunderea este obligaia de a da socoteal fa de ndeplinirea sau
nendeplinirea unor aciuni, sarcini etc. Rspunderea este strns legat de
autoritate i responsabilitate, ele trebuind totodat s fie corelate.
Delegarea const n trecerea temporar a autoritii formale unei alte
persoane, presupunnd atribuirea de ctre manager, pentru o perioad de timp,
a uneia sau a mai multora dintre sarcinile sale. Delegarea de autoritate i de
responsabiliti este o necesitate, determinat de faptul c problemele
managementului unei organizaii nu se pot rezolva eficient numai la vrful
acesteia. Este absolut necesar ca de la vrful piramidei decizionale, o parte din
autoritate s fie delegat managerilor subordonai .
Centralizarea-descentralizarea se prezint ca dou procese cu
semnificaie opus, care pun n eviden gradul de delegare a autoritii ntr-o
organizaie. Raportul dintre centralizare i descentralizare difer de la
organizaie la organizaie, corespunztor filosofiei conducerii promovate de
managementul organizaiei, nivelului de pregtire, competenei managerilor,
calitii salariailor, concepiei generale existente n societate.

c) Coordonarea16
Coordonarea are rolul de a asigura adaptarea organizaiei la condiiile
existente n fiecare moment al evoluiei sale. n acelai timp, prin coordonare, se
asigur sincronizarea aciunilor managerilor, a deciziilor emise de acetia la
diferite ealoane a activitii tuturor subordonailor n vederea desfurrii unei
activiti eficiente, capabile s contribuie la realizarea obiectivelor prestabilite.
Pentru ca aciunea de conducere s se realizeze continuu este necesar
s se realizeze un flux corespunztor de informaii i s funcioneze un sistem
eficient, profesionist de comunicaii, salariaii fiind receptivi la modificrile ce se
impun. Este necesar s se asigure o ealonare judicioas a deciziilor la toate
16

D. Rais, A. Simionescu, T. Pendiuc, op. cit., pg. 23-24, I. Nicola, op. cit., pg. 26, C. Russu, op.cit, pg.
166-172 etc.

32

Capitolul 2
nivelurile, folosirea larg a delegrii de autoritate care s permit stabilirea unor
raporturi bilaterale ntre manageri i salariai.
Nu trebuie neglijat faptul c funcia de coordonare presupune utilizarea
corect a motivaiei, realizarea unei selecii i pregtiri corespunztoare a
salariailor ca i definirea clar a opiniilor, atitudinilor i programelor n scopul
asigurrii eficienei acestei funcii.
d) Antrenarea / conducerea17
Antrenarea constituie o funcie important a managementului, deoarece
ea ncorporeaz aciuni ce se concentreaz asupra factorului uman, cu scopul
de a-l determina s contribuie, s participe activ la realizarea integral a
sarcinilor i obiectivelor stabilite. n cadrul acestei funcii, putem delimita dou
momente: comanda i motivarea.
Prin

comand,

managerii

exercit

influena

direct

asupra

subordonailor, n virtutea autoritii cu care au fost investiti antrenndu-i la

realizarea sarcinilor i obligaiilor care le revin. Realizarea antrenrii prin
intermediul comenzii presupune:
- forrmularea unor ordine simple i directe care s se caracterizeze prin
claritate i care s fie n conformitate cu hotrrile adoptate de conducere
- aceste ordine s nu depeasc competenele subordonailor sau
capacitatea lor de execuie;
- promovarea unei discipline reale n munc bazat pe respectarea
legilor, competen i probitate profesional, respectarea sistemului de valori
propriu organizaiei. Stilul de munc al managerului, promovarea unui stil
democratic de conducere sunt i n acest domeniu un factor de succes;
- mbinarea corect a sistemului de stimulare material i moral cu cel al
rspunderii n ndeplinirea sarcinilor.
Trebuie avut n vedere c factorii legai de stabilitatea locului de munc,
de poziia social ocupat, de recunoaterea muncii desfurat sunt elemente
17

D. Rais, A. Simionescu, T. Pendiuc, op. cit., pg. 25-26, I. Nicola, op. cit., pg. 26-27, C. Russu, op.cit,
pg. 148-165 etc.

33

Capitolul 2
deosebite n aprecierea muncii angajailor.
Aa cum am subliniat, motivarea salariailor constituie un element
deosebit n realizarea funcei de antrenare. Prin motivare se realizeaz
integrarea satisfacerii necesitilor i intereselor individuale ale salariailor, cu
realizarea obiectivelor organizaiei. Fiecare salariat i poate aduce, motivat
fiind, o contribuie substanial la realizarea obiectivelor de multe ori rezultatele
finale putnd fi chiar mai bune dect cele ateptate.
e) Controlul18 / evaluarea

Controlul const n ansamblul de aciuni prin care se verific

performanele realizate n comparaie cu obiectivele prezente.
Potrivit unei opinii exprimate n literatura de specialitate19, aceast funcie
a managementului, denumit i control-reglare , implic anumite faze, dup
cum urmeaz:
Stabilirea standardelor de performan
Evaluarea performanelor efective
Compararea performanelor cu standardele i stabilirea abaterilor i a
cauzelor acestora
Adoptarea msurilor de reglare a organizaiei i a verigilor ei organizatorice
Cu alte cuvinte, managerul din sistemul public trebuie s-i organizeze i
s desfoare un permanent control n interiorul instituiei astfel nct s
asigure meninerea strii de echilibru ntre obiective i realizri.
Principalele

cerine

pentru

exercitarea

funciei

de

control

managementului public sunt urmtoarele :

S fie continuu, desfurndu-se pe tot parcursul anului i s vizeze ntreaga
activitate

18

D. Rais, A. Simionescu, T. Pendiuc, op. cit., pg. 27, I. Nicola, op. cit., pg. 27,-29 C. Russu, op.cit, pg.
174-186 etc.

19

T. Zorlenan, E. Burdu, G. Cprrescu, Managementul organizaiei , Ed. Economic, Bucureti,

1998, pg. 66

34

Capitolul 2
S fie flexibil, adaptat la particularitile activitii publice, fr s piard din
rigurozitate
S fie preventiv, urmrind evitarea abaterilor de la prevederile legale i de la
obiectivele stabilite anterior
S corecteze abaterile constatate, prin nlturarea cauzelor care au generat
sau favorizat abaterile

2.3. Tendine actuale ale managementului public20

Odat conturat ca disciplin tiinific de sine stttoare, managementul
public

cunoate o permanent evoluie. n prezent este utilizat frecvent

conceptul Noul Management Public , care este de fapt o adaptare a

managementului public la ideea de globalizare i ofer soluii de reform a
statului i administraiilor publice, la nivel internaional.
n concepia Noului Management Public punctele de plecare ale reformei
statale i a colectivitilor locale sunt urmtoarele :
Reducerea general a sarcinilor i activitilor statului i transmiterea
acestora n competena administraiilor locale
Crearea unui al treilea sector pe lng cele dou deja existente (public i
privat), respectiv a parteneriatului public-privat
Orientarea spre pia i concuren a activitilor desfurate de instituiile
publice, cu alte cuvinte a serviciilor publice
Iniierea i intensificarea participrii cetenilor la activitile publice, corelat
cu continuarea democratizrii instituiilor
Debirocratizarea i descentralizarea activitilor statului i administraiilor
publice
Flexibilitatea conducerii financiare prin bugete globale i bugete proprii
orientate spre rezultat (eficien economic)
Introducerea unor criterii de productivitate i evaluare eficiente n ce privete
personalul

20

I. Nicola, op. cit., pg. 30-33

35

Capitolul 2
nelegerea politicii strategice, prin concentrarea asupra hotrrilor globale
pe termen lung
Noul Management Public are meritul de a se ocupa de totalitatea strategiilor
posibil a fi adoptate la nivel internaional, avnd rolul de a elimina deficitul de
modernizare i eficien existent n prezent ntre state.
Putem concluziona c managementul public este o component a Noului
Management Public, iar managementul public romnesc trebuie s fie orientat
spre o reform care s vizeze cel puin patru planuri, astfel21 :
a) o schimbare n plan strategic, prin care s se redefineasc rolul i
prestaiile statului, n raport cu colectivitile locale i organizaiile private.
Pentru a realiza aceast schimbare ar trebui urmai urmtorii pai:
orientarea statului spre coordonarea domeniilor strategice i a
programelor de interes naional;
stabilirea sub aspect formal a unor relaii clare ntre stat i
colectivitile locale, de natur a asigura o real autonomie local i
descentralizarea serviciilor publice;
dezvoltarea sectorului privat, statul meninnd proprietatea doar ntrun numr restrns de sectoare apreciate a fi strategice i de interes
naional.
b) o schimbare n plan legislativ, care s sigure coeren i stabilitate
legislaiei romneti, cerine formulate att de organismele internaionale ct
i de investitorii strini
n acest sens, ar trebui avute n vedere urmtoarele :
reducerea numrului de hotrri i ordonane de urgen, deoarece
acestea creeaz ambiguitate, instabilitate i incoeren legislativ, cu
implicaii negative asupra managementului public i privat ;
renunarea la practica de a adopta hotrri de guvern care, n fapt,
schimb esena legii ;
modificarea urgent a unor legi care s-au dovedit n timp ineficiente.
21

I. Nicola, op. cit. pg. 31

36

Capitolul 2

c) O schimbare n plan organizaional, orientat spre reducerea ierarhiilor,

simplificarea procedurilor administrative, creterea autonomiei locale,
descentralizarea serviciilor publice i dezvoltarea parteneriatului publicprivat, inclusiv prin delegarea executrii unor sarcini publice ctre organisme
neguvernamentale.
Pentru realizarea acestei schimbri sunt necesare urmtoarele msuri:
Reducerea la minim a serviciilor desconcentrate ale ministerelor n
teritoriu, n prezent numrul acestora fiind nejustificat de mare,
afectnd n mod real autonomia i managementul public local
Promovarea unei reale autonomii locale i descentralizri a serviciilor
publice
Promovarea msurilor legale care s asigure simplificarea i
uniformizarea procedurilor administrative
Utilizarea marketingului public
Creterea real a gradului de informatizare a tuturor activitilor din
sistemul public i ncadrarea unui personal bine pregtit i suficient n
toate

instituiile

autoritile

publice.

Aceasta

ar

duce

la

mbuntirea modului de comunicare cu mediul intern i extern al

organizaiei respective, deci o mai bun deservire a clienilor i
realizarea obiectivelor organizaiei n timp mai scurt i cu o mai mare
eficien.
d) O schimbare n plan cultural, cu alte cuvinte o schimbare a sistemului de
valori i a modului de aciune a tuturor actorilor publici, astfel :
Aleii politici vor trebui s se ocupe de problemele de importan
major, cum sunt : stabilirea strategiilor, elaborarea actelor normative,
nu de aspectele operaionale ale administraiei. Aceast schimbare de
atitudine poate fi considerat de unii drept o pierdere de putere, dar n
realitate este vorba de o mai mare capacitate de coordonare a
aparatului administrativ, ce va fi evaluat n funcie de prestaiile
efectuate, n condiiile unui buget bine definit
37

Capitolul 2
Funcionarii publici vor trebui s aib un comportament i o
eficacitate a muncii comparabile cu ale angajailor din sistemul privat ;
de asemenea, trebuie s

manifeste

spirit

antreprenorial,

urmreasc satisfacerea cerinelor cetenilor n mod operativ i

civilizat.
Cetenii, prin formele organizatorice neguvernamentale, trebuie s
se implice mai mult n funcionarea administraiei i la fundamentarea,
luarea i aplicarea deciziilor.
n concluzie, ansamblul actorilor mediului politico-administrativ trebuie s se
angajeze ntr-un proces de nvare, astfel inct s se poat ajunge la realizarea
unei activiti publice performante, utiliznd eficient resursele existente.

Teste de autoevaluare :
1. Explicai etimologia cuvntului management
2. Ce este managementul public i de ce este necesar s cunoatem
aceast noiune ?
3. Care sunt caracteristicile managementului public ?
4. Care sunt principiile aplicabile managementului public ?
5. Care sunt funciile managementului public/
6. Care sunt tendinele managementului public modern ?
Teste gril :
1.

Cuvntul management provine din limba:

a)

greac

b)

latin

c)

englez

38

Capitolul 2
2.

Prin tiina managementului nelegem :

a)

studierea procesului de management n vederea sistematizrii i

generalizrii unor concepte, legi, principii care s contribuie la creterea
eficienei activitilor desfurate pentru realizarea obiectivelor

b)

aplicarea legitilor, conceptelor i tehnicilor puse la dispoziie de

cercettorii tiinifici n vederea atingerii obiectivelor

c)

verificarea legitilor, conceptelor i tehnicilor puse la dispoziie de

cercettorii tiinifici n vederea atingerii obiectivelor

3.

Prognozele pe termen mediu sunt cele concepute pentru :

a)

3-5 ani

b)

5-10 ani

c)

10-20 ani

4.

Autoritatea raional-legal aferent funciei de organizare a

managementului public se bazeaz pe:

a)

poziia social a indivizilor

b)

calitile personale ale managerilor

c)

funciile pe care diferite persoane le dein

5.

Noul Management Public reprezint adaptarea managementului

public la ideea de:
a) descentralizare a administratiei publice
b) globalizare a administratiei publice
c) centralizare administratiei publice

39

Capitolul 3

Cap. 3: Managementul serviciilor publice

3.1. Conceptul de administraie public

3.2. Conceptul de putere public, interes public i serviciu public
3.3. Sistemul de organizare a administraiei publice

OBIECTIVE

nelegerea conceptului de administraie public, putere public, interes

public i serviciu public

Recunoaterea principalelor componente ale sistemului administraiei

publice

3.1. Conceptul de administraie public

Etimologic, termenul de administraie provine din limba latin, fiind format din
prepoziia ad ( care se traduce prin la , ctre ) i minister ( care
nseamn

servitor ,

ngrijitor ,

ajuttor .

De

aici,

cuvntul

administer ne apare ntr-un dublu sens, avnd o semnificaie direct, de

ajutor al cuiva, executant, dar i o semnificaie figurativ, de unealt sau
instrument1.

G. Guu, Dictionar latin-romn, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, pg. 38

40

Capitolul 3
Dicionarul explicativ al limbii romne arat c verbul a administra
nseamn a conduce, a crmui, a gospodri o ntreprindere, instituie etc. , iar
prin administraie se nelege totalitatea organelor administrative ale unui
stat2.
n limbajul curent, termenul administraie este utilizat n mai multe
sensuri, reprezentnd, dup caz :
Coninutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executiv ;
Compartimentul funcional (direcie, departament, secie etc.) dintr-o
ntreprindere sau instituie, nsrcinat cu administrarea acesteia ;
Sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv ;
Conducerea unui agent economic, sau a unei instituii.
Din aceste multiple sensuri teoreticienii au ncercat s clarifice n special
noiunea de administraie public. n primul rnd, pentru a defini administraia
public este necesar s se enune principalele concepte ale disciplinei i
practicii administraiei. n al doilea rnd, definirea administraiei publice trebuie
s releve locul i rolul acesteia n contextul politic, economic i social al statului,
plecnd de la acceptarea principiului separaiei puterilor n stat.
De-a lungul timpului au fost formulate mai multe definiii, dintre care o vom
prezenta pe cea a reputatului profesor Antonie Iorgovan. Acesta definete
administraia public drept ansamblul activitilor Preedintelui Romniei,
Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor autonome
locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de
putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz
servicii publice 3.
Din definiia citat se pot desprinde urmtoarele note dominante ale
administraiei publice :
Este o activitate care se realizeaz numai de autoriti executive i
administrative, intitulate autoriti ale administraiei publice
Este o activitate de aducere la ndeplinire a legii, ceea ce nseamn i
adoptarea de acte normative cu for juridic inferioar legii, sau, dup caz,
de organizare sau realizare efectiv a serviciilor publice
2
3

Dicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., Bucureti

A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1994, pg. 86

41

Capitolul 3
Este o activitate care se realizeaz n regim de putere public, adic prin
intermediul prerogativelor acordate de constituie i legi, care fac s
prevaleze interesul public, atunci cnd acesta intr n conflict cu cel
particular.

3.2. Definirea conceptelor de putere public, interes public i

serviciu public4
n literatura de specialitate puterea public este definit ca fiind
ansamblul prerogativelor cu care este nzestrat o autoritate public, n scopul
de a reprezenta i apra interesul public (general)5. Aceast putere public este
specific autoritilor publice din sfera tuturor celor trei puteri ale statului i
rezult din Constituie i celelalte legi ale rii.
Autoritilor din sistemul administraiei publice le este specific faptul c,
pe acest temei, adopt n mod unilateral acte administrative de autoritate, care
au caracter executoriu din oficiu, putnd fi puse n aplicare, la nevoie, apelnd la
fora de constrngere a statului. Spre deosebire de celelalte organe ale statului,
organele administrative aplic ele nsele aceste msuri de constrngere, prin
propriile organe, chiar dac ele s-au stabilit de ctre instanele judectoreti prin
sentinele definitive i irevocabile.
Acest lucru nu trebuie s ne conduc ns la concluzia c regimul de
putere public permite autoritilor administrative svrirea unor abuzuri de
putere, n dauna cetenilor. Dimpotriv, ntr-un stat democratic cetenii
beneficiaz de protecia legii mpotriva eventualelor abuzuri ale administraiei,
fiindu-le acordate diferite ci de atac mpotriva actelor administrative pe care le
consider nelegale. n acest scop a fost creat contenciosul administrativ, parte
component a regimului de putere public.

4
5

A se vedea I. Nicola, op.cit., pg. 59-90

A. Iorgovan, Drept administrativ, op. cit., vol. I, pg. 90

42

Capitolul 3
De asemenea, prin interes public nelegem acele activiti ce sunt
necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea
politic 6 i constituie nsi raiunea de a fi a administraiei publice.
Drept urmare, scopul managementului public n cadrul sistemului de
autoriti ce aparin administraiei publice nu poate fi altul dect satisfacerea
nevoilor generale al societii, adic satisfacerea interesului public, spre
deosebire de cel al organizaiilor private, care urmresc realizarea profitului.
Trebuie fcut ns precizarea c nu orice activitate, dei util, este i de interes
public. O nevoie social este recunoscut ca interes public n momentul n care
implic o constrngere legislativ, oferit administraiei pentru realizare. Pe de
alt parte, att n literatura de specialitate ct i n limbajul curent noiunea de
serviciu public este utilizat n dublu sens :
-

n sens organic, prin serviciu nelegem un organism, o persoan juridic,

public sau privat, prin care se realizeaz o activitate care satisface un
interes general

n sens material funcional, prin serviciu este desemnat activitatea

desfurat de organismul sau persoana juridic prestatoare a serviciului.
Cu toate acestea, putem afirma c, de cele mai multe ori, prin serviciu

public se nelege activitatea organizat sau autorizat de o autoritate a

administraiei publice pentru a satisface nevoi sociale de interes public 7.
Tot n literatura de specialitate regsim sintetizate caracteristicile serviciului
public8 :
-

satisface o nevoie local

se afl n raport juridic permanent cu sistemul administrativ care l-a nfiinat

i care l conduce

furnizeaz bunuri i/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale
societii n general

este supus unui regim juridic reglementat de principiile de drept public

satisface interesele sociale generale pentru care a fost nfiinat

Idem, pg. 92
A. Iorgovan, Drept administrativ, op. cit., vol. I, pg. 91
8
A. Androniceanu, op. cit., pg. 53-54
7

43

Capitolul 3
-

se creeaz sau se desfiineaz n urma unei decizii administrative de

amanagement

se realizeaz prin stabilimente publice i are o tipologie variat

Nevoile sociale ale societii sunt diverse, astfel nct implic n mod

necesar utilizarea managementului public n scopul satisfacerii optime a

interesului public.

3.3.

Sistemul de organizare a administraiei publice

3.3.1. Noiuni generale privind organizarea administaiei publice

ntr-o

definiie

global,

administraia

public

reprezint

ansamblul

activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administrative autonome

centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor
subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se aduc la
ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice9.
Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi ale administraiei
publice:
- este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe
care le numim autoriti ale administraiei publice;
- este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare
sau realizare efectiv a serviciilor publice;
- este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul
prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.
n doctrina occidental, noiunea de administraie de stat, n sens organic,
este folosit de regul, cu referire la eful de stat, Guvern i ministere, alte
structuri centrale de specialitate precum i ramificaiile acestora n teritoriu, iar
noiunea de administraie local, tot n sens organic, desemneaz autoritile
locale autonome alese la nivelul unitilor administrativ teritoriale existente10.
9

Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, Vol. I, Ediia 2, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2008, pg. 35-37
Idem, pg. 92-97

10

44

Capitolul 3
Administraia de stat i administraia local compun administraia public,
putnd fi identificat cel puin n plan teoretic, un sistem al organizrii
administraiei publice.
Legislaia romneasc actual utilizeaz cel mai adesea, noiunea de
autoritate public privit ca organ public, colectiv organizat de oameni care
exercit prerogative de putere public, fie ntr-o activitate statal, fie ntr-o
activitate din administraia local.
Autoritatea (organul) administraiei publice reprezint acea structur
organizaional care, potrivit Constituiei i legii are personalitate de drept public
i acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice,
n limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Dup criteriul modului de formare, organele administraiei publice se
clasific n: organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei
publice numite.
Dup criteriul naturii lor, organele administraiei publice se clasific n:
organe ale administraiei publice colegiale i organe ale administraiei publice
individuale.
Dup criteriul competenei lor, organele administraiei publice se clasific
n: organe ale administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice
locale (sub aspectul competenei teritoriale) i n: organe ale administraiei
publice cu competen general i organe ale administraiei publice cu
competen special (sub aspectul competenei materiale).
Cunoaterea clasificrii organelor administraiei publice prezint i un
deosebit interes practic, att pentru modul de formare i organizare, ct, i mai
ales, pentru activitatea i actele lor juridice. Astfel, organele de conducere
colegial, care i desfoar de regul, activitatea, prin ntrunirea majoritii
persoanelor care le compun, adopt acte administrative ca urmare a deliberrii
lor, pe cnd organele de conducere individual emit acte administrative.
La baza delimitrii autoritilor administraiei publice n autoriti ale
administraiei publice centrale i autoriti ale administraiei publice locale, ntr-o
viziune tradiional, se afl criteriul teritorial, privit ca acea raz teritorial n
care poate aciona autoritatea respectiv.
45

Capitolul 3
Criteriul funcional se afl la baza delimitrii autoritilor administraiei
publice n autoriti cu competen general i autoriti cu competen special.
n

regimul

constituional

romnesc

actual,

sistemul

autoritilor

administraiei publice se compune din:

- administraia central: Preedinte, Guvern, organe centrale de specialitate
(ministere, alte organe subordonate Guvernului sau ministerelor, autoriti
administrative autonome), i instituii publice centrale subordonate ministerelor
sau autoritilor administrative autonome (inclusiv regiile autonome, attea cte
mai exist i companiile naionale);
- administraia de stat n teritoriu: prefect, servicii deconcentrate subordonate
ministerelor sau celorlalte organe centrale de specialitate;
- administraia local: consiliul local i primarul (administraie local de baz)
i consiliul judeean i preedintele consiliului judeean (administraie local
intermediar).
n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate urmtoarele
pri componente ale organului administraiei publice i implicit ale oricrei
autoriti publice: personalul din administraie, mijloacele materiale i
financiare i competena de care dispun, i , dup caz, capacitatea juridic
pe care o exercit.
Administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca o activitate ce const
ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora,
fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia
beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare
necesare.

3.3.2. Definirea conceptelor de centralizare, deconcentrare i

descentralizare administrativ
Din punct de vedere administrativ, doctrina de drept public delimiteaz
mai multe regimuri juridice, determinate de relaiile existente ntre centru
(puterea central) i teritoriu (puterile locale), i anume :
Un regim de centralizare administrativ
46

Capitolul 3
Un regim de deconcentrare administrativ
Un regim de descentralizare administrativ (autonomie local)11
Revoluia francez din anul 1789 i cele ce i-au urmat n sec. XIX au dechis
calea trecerii de la conducerea centralizat la descentralizarea administrativ.
Aceast transformare reprezint, n sens larg, transmiterea unei nsemnate pri
din atribuiile, competenele i responsabilitile guvernului i a celorlalte organe
ale administraiei publice centrale, ctre autoritile administraiei publice locale.
Acest transfer de autoritate de la nivelul central ctre cel local i regional a fost
motivat de faptul c dreptul colectivitilor locale de a-i administra ele nsele
problemele de interes local este, cronologic, anterior statului, apariia vieii
administrative locale precednd apariia vieii administrative centrale, ntruct
comuna, cu nevoile, interesele i problemele sale specifice, a aprut nainte de
naterea statului.
Principiile centralizrii, descentralizrii i deconcentrrii administraiei
locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor notri doctrinari ai
dreptului administrativ din perioada interbelic.
Astfel, analiznd centralizarea administrativ , prof. A. Teodorescu
arta c centralizarea

este sistemul de administraie n care raportul de

dependen ntre cele dou categorii de organe este att de strns, nct
interesele judeene sau locale sunt conduse dup normele de reglementare
venite de la centru, de ctre organele instituite, de ctre funcionari numii direct
de puterea central i cu mijloace financiare procurate de la centru 12.
Abordnd aceeai problem, prof. P. Negulescu arat c atunci cnd un
stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau speciale se
face prin servicii publice depinznd direct de puterea central i ai cror titulari
sunt numii de dnsa, atunci se zice c statul este centralizat. Prin urmare, prin
centralizare trebuie s nelegem regimul administrativ n care autoritile locale
i speciale sunt numite de puterea central i depind direct de dnsa 13.

11

J.P. Dubois, Droit administratif, vol. I, Ed. Eyrolles, Paris, 1992, pg. 17
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pg. 240
13
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ - Principii generale , vol. I, Ed. Marvan, Bucureti, 1934,
pg. 6-10
12

47

Capitolul 3
Cu alte cuvinte, n regimul administrativ centralizat autoritatea i puterea de
decizie se afl n mna guvernului i a reprezentanilor si, nu exist sau exist
puine organe alese, iar sfera atribuiilor ce revin organelor locale este foarte
restrns.
Tot n opinia prof. A. Teodorescu, descentralizarea administrativ este
sistemul n care autoritile judeene sau locale au puterea de a veghea singure
la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de cei administrai i cu
mijloace financiare proprii14.
n acelai sens, prof. P. Negulescu sublinia : Cnd ns regimul
administrativ admite ca ngrijirea i rezolvarea problemelor locale sau speciale
s fie ncredinate la autoriti ai cror titulari, alei de corpul electoral local, pot
s atabileasc norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem
descentralizare 15.
n concluzie, pentru a exista o descentralizare efectiv, unitilor
administrativ-teritoriale trebuie s li se recunoasc personalitatea moral ,
un patrimoniu distinct de acela al statului i exerciiul unor drepturi de
putere public .
Prin deconcentrare administrativ prof. A. Teodorescu nelegea a
lrgi ct mai mult atribuiile agenilor puterii centrale aezai n judee sau
comune , iar prof. P. Negulescu arta urmtoarele : Cnd se acord unei
autoriti locale sau speciale, ai crui titulari sunt numii de puterea central,
dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate numi c avem descentralizare,
cu toate c s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autoriti. n cazul
acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Aceast form micorat
de centralizare poart numele de deconcentrare16.
Aadar, ne gsim n prezena unei deconcentrri administrative n cazurile n
care organele centrale ale administraiei publice lrgesc competenele serviciilor
proprii descentralizate n unitile administrativ-teritoriale n care acestea au fost
organizate. Drept urmare, deconcentrarea administrativ este o form de

14

A. Teodorescu, op.cit., pg. 240

P. Negulescu, op.cit., pg. 610
16
Idem, pg. 611
15

48

Capitolul 3
diminuare a centralizrii administrative i nu un element al descentralizrii
administrative17.
Ne-am afla n prezena unei descentralizri administrative numai n cazurile
n care organele administraiei publice centrale ar transmite administraiei
publice locale alese (consiliilor locale i judeene i primarilor) o parte din
atribuiile lor, pentru c, aa cum arat prof. Antonie Iorgovan, autoritile
descentralizate nu sunt dect cele care realizeaz autonomia local, autoritile
alese de ceteni, adic consiliile locale, primarii i consiliile judeene 18.

3.3.3. Descentralizarea administrativ i autonomia local

Datorit faptului c descentralizarea administrativ i-a dovedit viabilitatea
n toate statele cu democraie dezvoltat i economie de pia,
specialitilor

19

opinia

este c n societatea romneasc actual, ce poate fi

caracterizat ca fiind un mediu dominat nc de mari turbulene, se impune

continuarea descentralizrii administrative, ceea ce ar duce la :
Soluionarea mai rapid, n funcie de specificul i resursele locale, a
problemelor din fiecare unitate administrativ-teritorial
Serviciile publice locale ar fi organizate, coordonate i conduse de autoritile
locale n concordan cu nevoile locale
Decizia ar fi operativ, deoarece nu ar mai fi necesare aprobrile de la
centru
Resursele materiale, financiare i umane ar fi utilizate cu mai mare eficien
i ghidate pentru a rspunde unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale
le cunosc i le simt mai bine dect autoritile centrale
Promovarea managementului participativ n gestionarea intereselor fiecrei
colectiviti locale
n ceea ce privete autonomia local, potrivit opiniilor exprimate n literatura
de specialitate din perioada interbelic, principiul descentralizrii n organizarea
17

I. Nicola, op.cit., pg. 39

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, pg. 535
19
I. Nicola, op.cit., pg. 43-45
18

49

Capitolul 3
administratiei presupune i autonomia local, nu de puine ori aceste dou
principii fiind tratate mpreun. Astfel, prof. A. Teodorescu considera c
autonomia local, sub aspect istoric, este anterioar apariiei statului, ea
pstrndu-se ca realitate socio-psihologic i economic chiar i n cele mai
totalitare regimuri. Ca realitate juridic ns, autonomia local a fost i este
influenat de mai muli factori, cum ar fi : tradiia, istoria, cadrul geografic,
resursele economice, gradul de instructie civic sau politic i reglementrile
naionale i internaionale.
n viziunea contemporan20, autonomia local se manifest sub mai multe
aspecte i pe mai multe planuri, astfel :
Sub aspectul capacitii juridice, colectivitile locale (regiunile, judeele,
oraele, comunele) sunt subiecte de drept distincte de stat, avnd interese
publice proprii recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituional, colectivitile locale sunt reprezentate de autoriti
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeene, primari) i care nu se gsesc n raporturi de subordonare fa de
aparatul de stat central.
In planul autonomiei decizionale, autoritile administraiei publice locale
au competene generale i adopt decizii n interesul colectivitilor pe care
le reprezint.
Este recunoscut i autonomia resurselor financiare, materiale i umane (
colectivitile locale au bugete proprii, un patrimoniu distinct de al statului i
sunt deservite de funcionari publici selectai pe criteriul competenei).
Problema autonomiei locale s-a pus tot mai mult n ultimii 10-20 ani n spaiul
european, astfel nct s-a adoptat Carta european a autonomiei locale , ce
a fost ratificat de ctre Parlamentul Romniei prin Legea nr. 199 / 199721
pentru ratificarea Cartei Europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg
la 15 octombrie 1985.
Conform art. 3 pct. 1 din Cart, prin autonomie local se nelege dreptul i
capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona

20
21

I. Nicola, op.cit., pg. 45-46

Publicat n M.O. al Romniei, Partea I, nr. 331 din 26.11.1997

50

Capitolul 3
i de a gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o
parte important a treburilor publice .
Legea administraiei publice locale nr. 215 / 200122 stipuleaz aproape
identic n art.3 :

prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea

efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a

gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint,
treburile publice, n condiiile legii . Art. 4 al acestei legi stabilete coninutul
autonomiei locale, specificnd faptul c aceasta este numai administrativ i
financiar, privind organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile i
gestionarea resurselor care aparin unitii administrativ-teritoriale.
Deci, autonomia local nu trebuie confundat cu independena absolut, cu
o izolare total a autoritilor administraiei publice locale fa de administraia
central de stat.

Teste de autoevaluare :
1. Explicai etimologia cuvntului administraie .
2. Definii administraia public.
3. Explicai noiunile de putere public, interes public, serviciu public.
4. Definii conceptele de centralizare, deconcentrare i descentralizare
administrativ
Teste gril :
1. Termenul de administraie provine din limba :
a)

greac

b)

latin

c)

german
2. In sens material functional prin serviciu este desemnat :

22

Publicat n M.O. al Romniei, Partea I, nr. 204 din 23.04.2001

51

Capitolul 3
a) activitatea desfurat de organismul sau persoana juridic
prestatoare a serviciului
b) organismul prin care se realizeaz activitatea
c) institui prin care se realizeaz activitatea
3. Prin administraie de stat, n sens organic, nelegem:
a) eful de stat, Guvernul, ministerele, alte structuri centrale de
specialitate i ramificatiile acestora n teritoriu, autorittile
locale
b) eful de stat, Guvernul, ministerele, alte structuri centrale de
specialitate i ramificatiile acestora n teritoriu
c) eful de stat, Guvernul, ministerele, alte structuri centrale de
specialitate i ramificatiile acestora n teritoriu, autorittile
locale i judeene

52

Capitolul 4

Cap. 4: Managementul serviciilor publice

4.1. Principiile organizrii i funcionrii serviciilor publice

4.2. Elemente specifice ale managementului serviciilor publice

OBIECTIVE

nelegerea principiilor de organizare i funcionare a serviciilor publice

nelegerea elementelor specifice managementului serviciilor publice

nelegerea specificitii funciilor managementului serviciilor publice locale

4.1. Principiile organizrii i funcionrii serviciilor public

La baza managementului serviciilor publice se afl un ansamblu de principii
i reguli de organizare i funcionare consacrate deja n literatura de specialitate,
specifice managementului public, la care se adaug noi elemente, conform
crora urmeaz s se restructureze i s se dezvolte serviciile publice n
Romnia1, ele derivnd din nsui sistemul democratic al autoguvernrii locale.

A se vedea I. Nicola, op.cit., pg. 93-105

53

Capitolul 4

4.1.1. Principiul continuitii

n literatura de specialitate se afirm c acest principiu este cel mai
important dintre principiile care guverneaz serviciul public, fiind o consecin
fireasc a permanenei statului i a necesitii de a asigura satisfacerea nevoilor
de interes general fr ntreruperi2.
ntr-adevr, serviciul public are menirea de a rspunde unei nevoi de
interes general, iar satisfacerea unui interes general nu poate fi discontinu,
ntreruperea putnd cauza grave tulburri n viaa colectivitii locale respective.
Serviciile publice de interes naional sau local nu se nfiineaz pentru a
rspunde unor nevoi trectoare ale cetenilor, ci, dimpotriv, n scopul de a
rspunde unor nevoi cu caracter permanent. nfiinnd un serviciu public,
autoritile publice recunosc existena unei anumite nevoi sociale i accept s
asigure pe viitor satisfacerea ei, deoarece are un caracter imperios necesar. n
consecin, este de neconceput ca serviciul public s funcioneze cu ntreruperi.
In practic, acest principiu are o serie de consecine, astfel :
mult timp, acest principiu a justificat interdicia dreptului la grev n funcia
public i justific existena unei legislaii restrictive n domeniu sau chiar
suprimarea dreptului la grev pentru anumii ageni prestatori de servicii
publice
principiul continuitii a pus bazele teoriei impreviziunii, potrivit creia
concesionarul este obligat s continue prestarea serviciului public chiar i n
caz de dificulti financiare neprevzute
cu ajutorul acestui principiu se poate explica de ce un guvern demisionar
sau, n general, o autoritate a administratiei publice a crui mandat expir,
continu s se ocupe de soluionarea treburilor curente.
Acest principiu impune autoritilor publice obligaia de a asigura
funcionarea regulat a serviciilor publice, ceea ce nseamn a asigura

G. Dupuis, J.M. Guedon, Droit administratif, 3e dition, A.Colin, Paris, 1991, pg. 444

54

Capitolul 4
utilizatorilor acesul liber i egal la serviciul public, dup un program adus la
cunotina publicului.
Existena i recunoaterea acestui principiu nu nsemn totui c, odat
nfiinat, funcionarea unui serviciu public va fi venic. Dac interesul public nu
mai justific funcionarea unui serviciu public, el poate fi desfiinat, n condiiile
prevzute de lege.

4.1.2. Principiul eficacitii i eficienei

Analiznd comparativ eficiena i eficacitatea dintr-o organizaie, n doctrin
s-a artat c3:
eficiena se msoar prin compararea rezultatelor (ieirilor) cu eforturile
(intrrile)
eficacitatea presupune atingerea standardelor, a obiectivelor organizaiei i
se msoar prin compararea rezultatelor obinute cu cele dorite.
Avnd n vedere c serviciul public se nfiineaz pentru a satisface un
interes general (naional sau local), mult timp s-a considerat c organizaiile care
presteaz servicii publice realizeaz activiti non-profit. Deci, erau apreciate ca
fiind eficiente n msura n care asigurau servirea publicului, spre deosebire de
organizaiile private, care i probau eficiena prin mrimea profitului.Finanarea
serviciilor publice se asigura de la bugetul de stat i de la bugetele locale, care
suportau tot mai greu diversitatea serviciilor ce trebuiau s fie puse la dispoziia
populaiei. Avnd n vedere c principalele surse de venituri la bugetele locale le
constituie impozitele i taxele ncasate de la populaie, administraiile au fost
obligate s gseasc cel mai bun raport ntre costul i cantitatea/calitatea
serviciilor prestate cetenilor.
Astfel, pentru organizaiile publice, eficiena a nceput a fi msurat nu
numai prin gradul de servire a ceteanului, ci i prin plasarea acestuia n centrul
ateniei, n ipostaza de client. Un nou management al organizaiilor publice a
nceput s se dezvolte, bazat pe responsabilizare financiar, creterea calitii
3

G. Moldoveanu, Analiz organizaional, Ed. Economic, Bucureti, 1998, pg. 154

55

Capitolul 4
serviciilor, mputernicire a ceteanului n raport cu organizaia solicitat a da
seam n permanen de performane 4.
Responsabilizarea organizaiilor publice n ceea ce privete modul de
gestionare a fondurilor bugetare este esenial att sub aspect legal, ct i
pentru stabilirea nivelului de eficien a cheltuielilor fondurilor publice.
Pe de alt parte, eficacitatea oblig administraiile s realizeze
satisfacerea nevoilor sociale ntr-un grad ct mai ridicat, prin asigurarea unor
servicii publice diversificate, dei veniturile bugetare sunt de cele mai multe ori
insuficiente.

Aceast

realitate

impune

practicarea

unui

management

corespunztor att la nivel central ct i la nivel local, pentru a se realiza un

echilibru ntre eficiena i eficacitatea serviciilor publice.
Dup 1990 au fost luate o serie de msuri care s conduc la
eficientizarea i eficacitatea serviciilor publice locale ,

dintre care se pot

aminti :
consacrarea legal a principiului autonomiei locale, potrivit cruia fiecare
colectivitate local i organizeaz serviciiile publice necesare i oportune
finanarea serviciilor publice prin modaliti diferite : surse bugetare,
extrabugetare i/sau mixte
transformarea regiilor autonome, n marea lor majoritate prestatoare de
servicii publice ineficiente, n societi comerciale
privatizarea unor servicii publice (de exemplu : colectarea deeurilor
menajere, transportul n comun)
concesionarea unor servicii publice agenilor privai (persoane fizice i/sau
juridice).
De exemplu, prin H.G. nr. 446/19996 privind aprobarea concesionrii unor
activiti sanitare veterinare publice de interes naional i a unor bunuri
proprietate public a statului a fost concesionat activitatea sanitar-veterinar
(activitate public de interes naional) medicilor veterinari care o exercit n
regim privat.

M. Vlsceanu, op.cit., pg. 57

I.. Nicola, op.cit., pg. 97
6
Publicat n M.O. al Romniei, Partea I, nr. 265 din 9.06.1999
5

56

Capitolul 4

4.1.3. Principiul echitii

Acest principiu este evocat de majoritatea specialitilor n drept public,
economie i management, pornind de la ideea c, ntr-un stat democratic, toi
cetenii sunt egali n faa legii, au aceleai drepturi i obligaii, i, n consecin,
trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice organizate de stat
sau de autoritile administraiei publice locale.
Egalitatea beneficiarilor in raport cu serviciile publice prestate trebuie
privit sub dublu aspect, astfel:
pe de o parte, majoritatea acestor servicii erau prestate de ctre organizaiile
publice, de regul, n mod gratuit
pe de alt parte, atunci cnd serviciile publice se presteaz contra cost,
beneficiarii lor pltesc aceleai tarife, fr nici un fel de discriminare
Considerm c, dei se tinde spre abordarea pe o scar tot mai larg a
principiilor de management, inclusiv la nivelul serviciilor publice, utiliznd de
multe ori metodologia organizaiilor private n domeniul managementului,
principiul echitii este i va rmne un principiu de baz al managementului
public, datorit nevoii de a asigura accesul tuturor persoanelor interesate la
serviciile publice.

4.1.4. Principiul descentralizrii

Acest principiu este consacrat printr-o serie de prevederi inserate ntr-o
multitudine de acte normative :

Constituia Romniei, Legea nr. 215/2001

privind administraia public local, Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei
europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 etc.
Avnd n vedere scopul organizrii serviciilor publice, i anume
satisfacerea intereselor generale ale comunitii, centralizarea va trebui s in
cont n primul rnd de

acest scop, i doar n subsidiar de organizarea

administrativ-teritorial. De asemenea, descentralizarea serviciilor publice

57

Capitolul 4
trebuie s in cont de gradul de specializare al acestora, de necesitatea
asigurrii lor n regim de continuitate, corelate cu resursele bugetare pe care
administraia local le deine. n caz contrar, orict de mult ar fi dorit i
necesar, descentralizarea unor servicii publice ar fi utopic, n absena
specialitilor i a fondurilor bugetare.

4.1.5. Principiul adaptabilitii / flexibilitii

Pornind de la

diversificare permanent a nevoilor de interes public,

apare necesitatea ca i serviciile oferite s poat veni mereu n ntmpinarea

cerinelor generale. De aceea, flexibilitatea a devenit o valoare central

strategiilor de dezvoltare ale serviciilor publice. Adaptarea serviciului public la

nevoile consumatorilor se face prin modificarea Statutului sau Regulamentului
de organizare i funcionare al prestatorului de servicii, care poate fi regie
autonom, societate comercial, instituie public etc. Toate propunerile de
modificare a statutului sau regulamentului se supun aprobrii acelei autoriti
publice care a hotrt i nfiinarea organizaiei publice respective, cu acest prilej
apreciindu-se necesitatea i oportunitatea dezvoltrii, restrngerii sau modificrii
obiectului de activitate al serviciului public n cauz.
Un exemplu concludent privind aplicabilitatea acestui principiu la nivel
naional i apoi local este faptul c n Romnia, dup 1990, legislaia a prevzut
reorganizarea agenilor economici prestatori de servicii publice n care statul sau
unitile administrativ-teritoriale erau acionari unici sau majoritari7. Au fost
nfiinate la nivel central i local o mulime de regii autonome care ns i-au
dovedit n fapt ineficiena, ele fiind mari consumatoare a banilor publici, oferind
n schimb servicii publice de slab calitate i instaurnd chiar un regim de
monopol n anumite domenii. Acest lucru a determinat Guvernul s intervin cu
noi reglementri legislative8, prin care a redus numrul de regii la nivel local,
stabilind restrictiv domeniile de activitate n care pot fi organizate regiile i
7

A se vedea Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i
societi comerciale, publicat n M. O. , Partea I, nr. 98 din 7 august 1990
8
A se vedea O.G. nr. 69 / 1994 privind unele msuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes
local, publicat n M.O. , Partea I, nr. 245 din 30 august 1994

58

Capitolul 4
oblignd autoritile administraiei publice s reorganizeze regiile existente, prin
nfiinarea de societi comerciale sau servicii publice de specialitate care s
asigure un cadru concurenial.
Astfel, domeniile de activitate n care se puteau organiza regii autonome
de interes local erau :
alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate
producerea, transportul i distribuia energiei termice
transportul urban de cltori
administrarea i ntreinerea fondului locativ, a pieelor, oboarelor, trgurilor,
a drumurilor comunale i a spaiilor verzi
construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor i a podurilor de interes
judeean.
n plus, regiile autonome de interes local puteau fi organizate numai n
municipiile i oraele cu o populatie de peste 30.000 de locuitori, legea
impunnd a se organiza o singur regie care cuprindea toate domeniile
menionate mai sus i care funciona n subordinea consiliilor locale. La nivelul
judeelor, consiliile judeene aveau competena de a organiza o singur regie,
care avea ca obiect de activitate construirea, ntreinerea i modernizarea
drumurilor de interes judeean i a podurilor. Toate aceste regii funcionau pe
baz de gestiune economic i autonomie financiar.
ntruct nici aceast soluie nu s-a dovedit viabil, o nou ordonan de
Guvern9 a pus bazele unei noi reorganizri a regiilor autonome, ministerele i
autoritile administraiei publice locale fiind obligate ca, n termen de 90 de zile
de la intrarea n vigoare a ordonanei s-i definitiveze programele de
reorganizare a regiilor autonome. Aceste programe trebuiau s vizeze mai multe
inte, i anume :
reorganizarea sau dizolvarea i lichidarea prin vnzare de active a regiilor
care nregistrau pierderi
reorganizarea regiilor care aveau ca obiect de activitate activiti de interes
public n companii naionale i/sau societi naionale care se vor supune
procesului de privatizare
9

O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome, publicat n M.O., Partea I, nr. 125 din
19.06.1997

59

Capitolul 4
reorganizarea regiilor de interes local n societi comerciale i apoi
privatizarea acestora.
Toate reglementrile legale menionate mai sus au urmrit adaptarea
prestatorilor de servicii publice la noile realiti economice i sociale din
Romnia, degrevarea bugetului de stat i a bugetelor locale de cheltuielile
fcute cu regiile autonome, crearea unui climat concurenial pe piaa serviciilor
publice, creterea calitii serviciilor prestate.
Totui, trebuie menionat c, dei cadrul legislativ exist i s-au fcut pai
importani n realizarea obiectivelor dorite de ctre legiuitorul romn, la nivel
local mai sunt multe probleme de rezolvat. S-a constatat c majoritatea
societilor comerciale nfiinate prin reorganizarea regiilor autonome au
nregistrat rezultate economice negative, dovedind nc o data necesitatea
extinderii sectorului privat i n sfera serviciilor publice.

4.1.6. Principiul cuantificrii

Necesitatea cuantificrii serviciilor publice este recunoscut n doctrina
economic i politic actual, datorit urmtoarelor aspecte:
permite aprecierea corect a modului n care serviciul public satisface
necesitile beneficiarilor si, permind o evaluare rapid a activitii
serviciului
asigur respectarea principiului echitii sociale i transparenei fa de
ceteni i organizaiile guvernamentale, care pot astfel controla astfel modul
n care se desfoar activitatea serviciilor publice
permite fundamentarea procesului decizional la nivel macro- i microeconomic, la nivel naional i local.
Pe aceast linie se nscrie adoptarea H.G. nr. 656/199710 privind aprobarea
clasificrii activitilor din economia naional (CAEN), care constituie cadrul
unitar obligatoriu pentru ordonarea informaiilor referitoare la activitile
economice i sociale.

10

Publicat n M.O. , Partea I, nr. 301 bis din 5 noiembrie 1997

60

Capitolul 4
CAEN se aplic n toate domeniile de activitate economic i social
desfurate de organele administraiei publice centrale i locale, uniti
bugetare, ageni economici,

indiferent de forma de proprietate, organizaii

patronale, sindicate, fundaii i asociaii i alte persoane fizice sau juridice.

n CAEN activitile economico-sociale sunt grupate pe 5 trepte (seciuni,
subseciuni, diviziuni, grupe i clase), constituite dup principiul omagenitii ca
totalitate de activiti care au drept caracteristici comune :
natura bunurilor i serviciilor prestate (componena lor fizic, stadiul de
fabricaie, necesitile pe care le pot satisface)
modul de folosire a bunurilor i serviciilor de ctre agenii economici (consum
intermediar, consum final, formarea capitalului)
materia prim, procesele tehnologice, organizarea i finanarea produciei
ncadrarea unitilor economice, autoritilor i instituiilor publice ntr-o
entitate de clasificare CAEN este realizat de ctre Comisia Naional pentru
Statistic.
Ulterior, pentru ordonarea i evidena unitar a informaiilor referitoare la
produse i servicii, prin H.G. nr. 53/199911 a fost aprobat clasificarea
produselor i serviciilor asociate activitilor CPSA, organizat potrivit
clasificrii activitilor din economia naionalt. CPSA se aplic n toate
domeniile de activitate economic i social, fiind obligatorie pentru toi agenii
economici, autoritile i instituiile publice, organizaii neguvernamentale,
fundaii, asociaii i alte persoane fizice i juridice, la completarea dosarelor
oficiale, ori de cte ori se cere precizarea produselor i serviciilor care fac
obiectul activitii desfurate.
Prin H.G. nr. 461/200112 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.U.G.
nr. 60/200113 privind achiziiile publice, s-a instituit obligaia ca produsele,
serviciile i lucrrile, a cror dobndire face obiectul contractelor de furnizare de
servicii, respectiv lucrri, s se pun n coresponden cu sistemul de grupare i
codificare utilizat n CPSA.

11

Publicat n M.O. , Partea I, nr. 78 din 25 .02.1999

Publicat n M.O. , Partea I, nr. 268 din 24.05.2001
13
Publicat n M.O. , Partea I, nr. 241 din 11.05.2001
12

61

Capitolul 4
n plus, pentru serviciile publice de gospodrie comunal, Legea nr.
326/200114 a serviciilor publice de gospodrie prevede urmtoarele principii de
organizare i administrare :
principiul dezvoltrii durabile
principiul autonomiei locale
principiul descentralizrii serviciilor publice
principiul responsabilitii i legalitii
principiul participrii i consultrii cetenilor
principiul asocierii intercomunale i parteneriatului
principiul corelrii cerinelor cu resursele
principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit
principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a
unitilor administrativ-teritoriale
principiul asigurrii mediului concurenial
principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice

4.2. Elemente specifice ale managementului serviciilor

publice
n acest moment n literatura de specialitate15 se afirm deja c
managementul

serviciilor

publice

tinde

se

desprind

din

tiinta

managementului public, conturndu-se ca o disciplin de sine stttoare. ntradevr, acest lucru rezult din numrul tot mai mare de lucrri de specialitate n
acest domeniu, din reglementrile tot mai numeroase care privesc serviciile
publice locale i din necesitatea de a asigura o ct mai variat gam de servicii
la nivelul fiecrei colectiviti locale. n condiiile n care se dorete dobndirea
unei autonomii locale reale dar i ca Romnia s se integreze n Uniunea
European, mediul organizaiilor prestatoare de servicii publice devine tot mai
complex, schimbtor i incert i este evident c aceste organizaii nu mai pot
14

Publicat n M.O. , Partea I, nr. 359 din 4.07.2001

A se vedea I. Nicola, op.cit., pg. 106-143; I. Alexandru, L. Matei, Servicii publice. Abordare juridicoadministrativ.Management. Marketing , Ed. Economic, Bucureti, 2000, pg. 142

15

62

Capitolul 4
funciona ca n trecut, fiind obligatorie practicarea unui management
corespunztor.
Datorit noilor condiii de mediu, managementul serviciilor publice este
chemat s dovedeasc :
capacitatea strategic de a face alegeri i de definire a prioritilor
creterea flexibilitii
organizarea descentralizat a serviciilor publice n funcie de necesitile i
resursele locale
responsabilizarea actorilor locali alei i a funcionarilor publici
un potenial de inovare i creativitate adaptate noilor condiii
un management riguros i fundamentat tiinific16.
Aceast realitate a fost deja contientizat de ctre voina politic
romneasc, fapt dovedit prin adoptarea Legii nr. 326/2001 care prevede n art.
15 c organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea i
controlul funcionrii serviciilor publice de gospodrie comunal sunt atribute ale
autoritilor administraiei publice locale . Dei aceast lege se refer concret la
o anumit categorie de servicii publice, ele sunt deosebit de importante pentru
c sunt consacrate legal organele abilitate s exercite managementul serviciilor
publice de interes local i particularizeaz formal funciile managementului
serviciilor publice locale17.
n legtur cu funciile managementului serviciilor publice locale trebuie
fcute unele precizri :
A) n ceea ce privete funcia de previziune, se poate constata c, dac la
nivelul

organizaiilor

private

deciziile

previzionale

constituie

apanajul

managerului, n managementul public aceast funcie este ncorsetat de o

serie de reglementri legale, resurse insuficiente etc. n acelai timp ns,
obiectivele pe care trebuie s le realizeze serviciul public sunt mult mai
numeroase i mai diversificate, deci

previziunea este i aici o activitate

indispensabil, indiferent de nivel (comun, ora, jude). De aceea se i

constat c, dei decizia final revine factorilor politici de la nivel central,

16
17

I. Nicola, op.cit., pg. 107

Idem

63

Capitolul 4
administraiile publice locale au dobndit o influen tot mai mare asupra
strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu sau lung.
Principalele activiti pe care le presupune funcia de previziune n
managementul serviciilor publice locale sunt :
definirea obiectivelor serviciului public
evaluarea situaiei existente n raport cu obiectivele definite (implicit
estimarea resurselor, aprecierea efectelor pe care le va produce n
colectivitatea local etc.)
stabilirea strategiilor de aciune
implementarea acestor strategii
evaluarea rezultatelor.
Putem afirma c, n acest moment, n Romnia sunt suficiente reglementri
legale care confer managementului public local atribuii n activitatea de
previzionare, numai c din pcate exist i multe disfuncionaliti, ce in de
factorul uman angajat n activitatea de previzionare dar i de o serie de factori
externi, greu de nlturat.
Enumerm, cu caracter exemplificativ, o serie de acte normative ce conin
dispoziii privind activitatea de previzionare la nivelul colectivitilor locale :
art. 38 lit. c) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001
stabilete competena consiliilor locale de a aviza sau aproba, dup caz,
studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de
organizare i amenajare a teritoriului , ca i participarea la programe de
dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfrontalier,
n condiiile legii ;
art. 6 al. 4 din Legea finanelor publice locale nr. 189/199818 oblig
ordonatorii principali de credite, care la nivel local sunt primarii, s
elaboreze o dat cu proiectul de buget anual i o prognoz a acestuia pe
urmtorii ani;
B) n ceea ce privete funcia de organizare, la nivelul serviciilor publice
aceasta se particularizeaz prin :

18

Publicat n M.O. , Partea I, nr. 404 din 22.10.1998

64

Capitolul 4
delimitarea proceselor de munc n componente procesuale (sarcini, atibuii,
activiti, funciuni)
corelarea componentelor procesuale cu componentele sistemelor de
obiective (fundamentale, derivate, specifice, individuale etc.)
costituirea de componente structurale optime (posturi, funcii, compartimente
etc.) ca suport organizatoric al derulrii proceselor de munc din cadrul
serviciului public
n literatura de specialitate sunt menionate noile tendine de evoluie a
acestei funcii la nivelul serviciilor publice locale :
creterea descentralizrii determin o independen i o flexibilitate mai
mare dect pn acum, stimulnd spiritul antreprenorial i creativitatea
managerilor publici
adaptabilitate mai mare la schimbrile de mediu
posturile vor fi adaptabile n funcie de caracteristicile fiecrei persoane, iar
structura grupurilor de munc va constitui o problem intern a acestora
delegarea de autoritate va conduce la reducerea birocraiei i a ierarhiilor
Trebuie menionat c, fiind abilitate de lege cu competena de a organiza
servicii publice de interes local, autoritile administraiei publice locale sunt
obligate s asigure i condiiile organizatorice de funcionare a serviciilor i s
aprobe instrumentele manageriale necesare pentru nceperea activitii.
Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 , consiliile
locale aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul de
funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare ale
instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local.
C) n ceea ce privete funcia de coordonare, managementul serviciilor
publice locale se particularizeaz prin faptul c se realizeaz pe dou paliere
diferite :
la nivelul colectivitilor locale, funcia de coordonare a tuturor serviciilor
publice revine autoritilor administraiei publice locale, care au viziunea
ntregului
la nivelul fiecrui serviciu public local, coordonarea se realizeaz de ctre
conducerea executiv a acestuia
65

Capitolul 4
Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, pentru realizarea
serviciilor publice de interes judeean, coordonarea activitii consiliilor locale ale
comunelor i oraelor se realizeaz de ctre consiliile judeene.
D) n ceea ce privete funcia de antrenare n cadrul serviciilor publice,
trebuie menionat c o antrenare real i efectiv a personalului l mobilizeaz
pe acesta pentru atingerea obiectivelor serviciului i obinerea unor performane
superioare pe plan individual. Pe de alt parte, spre deosebire de sectorul
privat, unde fiecare manager are libertatea de a stabili propriile criterii de
motivare a personalului, n sistemul public situaia este diferit. Managerul
serviciului public este obligat s aplice normele legale de salarizare, inclusiv
recompensele, fapt care este de natur a descuraja performana. ntruct acest
sistem i-a dovedit ineficacitatea, apreciem c se impune o nou reglementare a
sistemului de salarizare i de acordare a stimulentelor n funcie de
responsabilitatea muncii, performanele individuale ale fiecrui salariat, calitatea
i promptitudinea serviciilor prestate etc., ceea ce ar duce cu siguran la
sporirea calitii serviciilor prestate.
E) n ceea ce privete funcia de control, aceasta are o deosebit
importan pentru activitatea de management al serviciilor publice, avnd ca i
particularitate faptul c este exercitat att de conductorul serviciului public ct
i de administraia public local.
Un exemplu relevant n acest sens l constituie dispoziiile art. 13 din Legea
nr. 326/2001 : n exercitarea competenei i a responsabilitii, autoritile
administraiei publice locale au urmtoarele obligaii fa de utilizatorii serviciilor
publice de gospodrie comunal : ...c) monitorizarea i controlul periodic ale
activitilor de prestare a serviciilor publice de gospodrie comunal i luarea de
msuri n cazul n care operatorul nu asigur performanele pentru care s-a
obligat... .
Prin interpretarea textului legal putem desprinde urmtoarele concluzii :
autoritile administraiei publice locale exercit controlul serviciilor publice
pe care le-au organizat n virtutea raporturilor de subordonare
activitatea de control apare ca o obligaie a administraiei publice fa de
ceteni, n calitatea lor de utilizatori ai serviciilor publice, astfel nct acetia
66

Capitolul 4
s beneficieze de servicii calitativ superioare i la termenele prevzute n
contract
controlul prezint urmtoarele caracteristici :
o este un control extern, subiectul activ al controlului fiind consiliul
local/judeean, iar subiectul activ fiind serviciul public local
o este un control general, n sensul c vizeaz ntreaga activitate a
serviciului public local
o este un control ierarhic, exercitat n virtutea raporturilor de
subordonare.
n ceea ce privete controlul exercitat de ctre conductorul serviciului
public, relevm faptul c , n baza dispoziiilor O.G. nr. 119/199919 privind auditul
intern i controlul financiar preventiv, acesta este obligat s-i organizeze
controlul intern, acesta fiind definit ca ansamblul msurilor ntreprinse la
nivelul unei instituii publice cu privire la structurile organizatorice, metodele,
precedurile i sistemele de control i de evaluare, instituite n scopul :
realizrii atribuiilor la un nivel calitativ corespunztor i ndeplinirii cu
regularitate, n mod economic, eficace i eficient, a politicilor adoptate,
respectrii legalitii i a dispoziiilor conducerii, protejrii activelor i
resurselor ;
efecturii i meninerii de nregistrri contabile corecte i complete ;
furnizrii la timp de informaii corecte i complete pentru fundamentarea
deciziilor conducerii .
Aceast form de control se organizeaz de ctre conductorul serviciului
public prin dispoziie i prezint urmtoarele particulariti :
este un control intern, att subiectul activ ct i cel pasiv facnd parte din
servicul public respectiv
este un control ierarhic, fiind exercitat de efii ierarhici asupra activitii
desfurate de ctre subordonai
este un control specializat, n cazurile n care vizeaz un anumit domeniu,
exercitat de un anumit compartiment specializat (de ex. Compartimentul de
audit intern, oficiul juridic etc.)
19

Publicat n M.O. , Partea I, nr. 430 din 31.08.1999

67

Capitolul 4

Teste de autoevaluare :
1. Care sunt principiile de organizare i funcionare a serviciilor publice?
2. Care sunt elementele specifice managementului serviciilor publice?
3. Care sunt elementele specifice funciilor managementului serviciilor
publice locale?
Teste gril:
1.

Eficiena se msoar prin :

a) compararea ieirilor cu intrrile
b) compararea obiectivelor propuse
c) compararea rezultatelor obinute

2.

La nivelul organizaiilor private deciziile previzionale revin:

a) salariailor
b) managerului
c) publicului
3. Prin control intern nelegem:
a)

ansamblul msurilor ntreprinse la nivelul unei instituii cu privire la

structurile organizatorice, metodele, procedurile i sistemele de control i
de evaluare

b)

ansamblul msurilor ntreprinse la nivelul unei instituii cu privire la

sistemele de control i de evaluare

c)

ansamblul msurilor ntreprinse la nivelul unei instituii cu privire la

sistemele de control

68

Capitolul 5

Cap. 5: Strategii i politici publice

5.1. Conceptul de politic public

5.2. Procesul politicilor publice
5.3. Politica public i procesul legislativ. Situaia administraiei romneti

OBIECTIVE:

nelegerea noiunii de politic public

Inelegerea etapelor procesului politicilor publice

Cunoaterea situaiei actuale din administratia public romneasc din

perspectiva politicilor publice

5.1. Conceptul de politic public1

Conceptul de politici publice nu cunoate o definiie unic, diversitatea
acestora fiind determinat de modul n care este neles procesul politicilor
publice.

Institutul pentru Politici Publice Bucureti, Metode i tehnici de elaborare, monitorizare i evaluare a
politicilor publice , iulie, 2009

69

Capitolul 5
Una dintre primele definiii generale este cea a lui Harold D. Laswell, n
volumul The Policy Sciences : recent Developments in Scope and Method ,
care considera: cuvntul policy (politica public sau politica vizibil, concret)
este folosit n mod comun pentru a desemna cele mai importante alegeri fcute
fie n viaa organizat fie n cea privat 2. In aceast definiie termenul de via
organizat trebuie neles n sensul interaciunii dintre diferite structuri, instituii,
grupuri de indivizi n cadrul societii3.
O alt definiie a politicilor publice este dat de Thomas Dye: politica
public este tot ceea ce decid guvernmintele s fac sau s nu fac 4.
Cea mai des ntlnit definiie consider politicile publice drept rezultatul
unei intervenii guvernamentale. Conform acestei definiii prin politic public
nelegem implicarea unei autoriti care are capacitatea i legitimitatea de
a iniia/ promova/ implementa/ susine respectiva politic. O propunere de
politic public poate fi rezultatul iniiativei unei organizaii publice sau private.
Termenul de politic public a ptruns n limbajul curent din Romnia la
sfritul anilor 1990 i este deseori confundat cu cel de politic n sens de
activitate a partidelor politice. Totui, o politic public este o serie de decizii
legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor
alocate pentru atingerea lor n situaii specifice5. Aceste decizii urmresc
obinerea unor rezultate care vizeaz mbuntirea unei situaii considerate a fi
de interes public.
Politica public are urmtoarele caracteristici:
-

conine un set de msuri concrete

include decizii cu privire la resursele alocate

descrie un cadru general de aciune (e diferit de o msur individual)

implic de obicei mai multe categorii de actori

are scopuri i obiective care sunt formulate n funcie de anumite valori i

norme

Lerner Daniel, Harold D.Lasswell, The Policy Science, Stanford, CA, Stanford University Press, 1951
Baba Ctlin, Politici publice, n Guvernare modern i dezvoltare local , Ed. Accent, Cluj
Napoca, 2005, pg. 115 - 121
4
Dye Thomas, Understanding Public Policy, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, 1995, pg. 2-4
5
Miroiu A., Introducere n analiza politicilor publice, Ed. Paideia, Bucureti, 2001, pg. 9
3

70

Capitolul 5
Orice politic public pornete de la existena n societate, la un moment dat,
a unei probleme, pornind de la un set de ntrebri legate de sursa politicii
publice, i anume :
-

Care este problema pe care politica public ncearc s o rezolve?

Care sunt cauzele problemei?

Ce putem face pentru rezolvarea ei? (i, implicit, ntrebarea Este nevoie
s facem ceva ? )

Cine ne poate ajuta ? (i, implicit, ntrebarea Cine nu poate / nu dorete

s ne ajute ? )

Ce este nevoie s se ntmple ?

Cnd trebuie s se ntmple ?

Cine va fi implicat n rezolvarea problemei ?

Cum vom ti c problema a fost rezolvat ?

Rspunsurile la fiecare dintre aceste ntrebri coincid cu etapele procesului

de politic public.

2. Procesul politicilor publice

Un specialist n politici publice trebuie s aib capacitatea de a propune
soluii viabile la probleme reale ale societii , urmrind ca aceste msuri s fie
puse n aplicare i msurnd efectele pe care msurile propuse le au la nivelul
societii. Comunitatea tiinific de specialitate accept urmtoarele etape ale
politicilor publice :
-

formularea problemei

definirea variantelor de soluionare i alegerea variantei potrivite

implementarea variantei alese

monitorizarea i evaluarea

2.1. Formularea problemei : un numr limitat de situaii devin probleme de

politic public dac ndeplinesc cumulativ 3 condiii : sunt suficient de
semnificative ( sunt afectate un numr semnificativ de persoane sau comuniti),
au intensitate mare i au durabilitate n timp. Un element fundamental pentru o
71

Capitolul 5
politic public de succes l reprezint definirea corect a problemei i
identificarea cauzelor acesteia, deoarece ducerea la bun sfrit a politicii publice
depinde de acest moment.
2.2. Definirea variantelor de soluionare i alegerea variantei
potrivite : formularea variantelor trebuie s respecte cteva condiii:
-

fiecare variant trebuie s explice clar modul n care va rezolva problema

ce reclam o politic public

fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a necesarului de

resurse (financiare, umane, de timp)

fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a impactului ateptat

asupra grupului int
Sunt cunoscute mai multe modele de generare a soluiilor / variantelor

viabile , i anume :
-

Brainstorming echipa poate fi format din consilieri, experi, parteneri

de coaliie, colegi de partid etc.

Tehnica Delphi const n consultarea unui grup de experi n domeniul

de referin a problemei, pe baza unui chestionar care msoar opiniile
acestora asupra problemei analizate

Consultri cu persoane, organizaii din afara instituiei

Studierea modului n care alii au rezolvat probleme similare (modelul

best practice)

Atunci cnd rezult mai multe soluii pentru aceeai problem, iar decidentul
trebuie s aleag una din ele, aceste variante pot fi cntrite folosind diverse
metode cantitative i calitative.
Metodele calitative se folosesc mai ales cnd problema este restrns, cnd
sunt puine date cantitative disponibile, credibilitatea lor ridic anumite semne de
ntrebare iar gradul de deschidere al instituiilor implicate n soluionarea
problemei este relativ mare (de ex., interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri,
brainstorming, medierea i negocierea etc.).
Metodele cantitative se utilizeaz atunci cnd problema ce trebuie rezolvat
este extins (afecteaz grupuri int largi), exist date statistice disponibile, iar
72

Capitolul 5
gradul de deschidere al instituiilor implicate este redus ( de ex. : analiza multicriterial, analiza cost-beneficiu, analiza de risc, analiza sensitivitii, analiza
cost-eficacitate etc.).
2.3. Implementarea politicii publice : de ndat ce am obinut acordul
tuturor factorilor decizionali asupra variantei optime de soluionare a problemei,
aceasta trebuie adus la cunotina tuturor celor implicai. In unele cazuri este
nevoie ca decidentul s procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri,
parteneriate, angajare de personal nou etc.) i/sau s modifice anumite structuri
organizaionale (s creeze organizaii noi, s modifice / s sporeasc
responsabilitile vechilor organizaii etc.).
Tot n aceast etap se vor alege instrumentele prin care politica este pus
n aplicare (instrumentele pot fi de natur legislativ sau instituional) dar i
organizaia care va implementa politica ( de ex. : Guvernul, alte autoriti
publice, organizaii din mediul privat).
Implementarea politicii publice presupune n egal msur i adoptarea unui
plan de aciuni prin care varianta aleas s poat fi pus n aplicare. Pentru
fiecare din activitile subsecvente identificate se vor stabili termene concrete de
realizare, se va specifica cine este responsabil cu ndeplinirea respectivei
activiti, se va estima bugetul necesar realizrii activitii i se vor preciza
rezultatele ateptate, precum i indicatorii propui pentru msurarea acestor
rezultate.
2.4. Monitorizarea i evaluarea politicii publice :
aciuni

ce

se

deruleaz

simultan

cu

sunt dou tipuri de

implementarea

politicii

publice.

Monitorizarea asigur corespondena obiectivelor stabilite cu aciunile propuse

spre implementare, iar evaluarea cuantific rezultatele obinute n urma
implementrii i furnizeaz bazele urmtorului ciclu de politici publice.
Monitorizarea i evaluarea privesc att mijloacele folosite n procesul de
implementare, ct i rezultatele obinute. In aceast etap se msoar eficiena
(maximizarea rezultatelor n raport cu resursele investite) ct i eficacitatea

73

Capitolul 5
politicii publice (raportul dintre rezultatele obinute i obiectivul ce trebuia
atins).
Monitorizarea evideniaz:
-

modificri instituionale survenite n urma implementrii politicii

modificri ale situaiei grupurilor int vizate

situaia costurilor implementrii la un moment dat

respectarea termenelor i a coninutului activitilor prevzute n planul de

aciune

ntrzieri sau dificulti n realizarea activitilor i motivaia acestora

Evaluarea evideniaz:
-

msura n care rezultatele implementrii corespund cu cele stabilite iniial

raportul dintre costuri i rezultate

respectarea termenelor i coninutului activitilor

impactul asupra grupurilor int

In procesul de evaluare organizaia care realizeaz evaluarea (de regul

trebuie s fie diferit de organizaia care implementeaz politica public)
folosete indicatori de performan. Indicatorii utilizai n evaluarea unei
politici publice se clasific n mai multe categorii :
-

indicatori de input : msoar resursele alocate pentru implementarea

unei politici publice (de ex. : necesarul de personal, resursele alocate
etc.)

indicatori de rezultat : cuantific rezultatele n termeni absolui (numr

de persoane vaccinate, numr de publicaii distribuite etc.)

indicatori de impact : rata productivitii, ponderea numrului de

absolveni de studii superioare pe piaa forei de munc etc.

74

Capitolul 5

3.

Politica

public

procesul

legislativ.

Situaia

administraiei romneti
De multe ori sunt asociate noiunile de politic public i lege / strategie. De
fapt, legislaia nu reprezint dect un instrument al politicii publice, din categoria
instrumentelor obligatorii. Procesul legislativ se situeaz la mijlocul procesului
politicilor publice.
Rareori ns procesul legislativ derulat de Parlament funcioneaz dup acest
mecanism, deoarece de regul nu sunt luate n calcul mai multe variante de
soluionare a problemei, iar dup adoptarea unei legi Parlamentul Romniei nu
mai dispune de resursele necesare pentru a realiza monitorizarea i evaluarea
impactului msurilor adoptate.
In ceea ce privete ns actele normative ale cror principal iniiator este
Guvernul Romniei, ncepnd cu 1.01.2006 exist obligativitatea prezentrii
acestora sub forma unor propuneri de propunere public, conform HG nr.
775/2005

pentru

aprobarea

Regulamentului

privind

procedurile

de

elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central.

Aceast msur a avut drept scop profesionalizarea i responsabilizarea
procesului decizional la nivelul executivului romnesc, prin aceea c oblig,
practic, ministerele s i fundamenteze orice propunere cu informaii suficiente
care s reflecte: analiza situaiei de fapt, a potenialelor variante de mbuntire
a situaiei, concomitent cu evaluarea costurilor fiecreia dintre opiuni,
justificarea opiunii preferate, prevederea unor aciuni specifice privind
implementarea, elaborarea unor instrumente / indicatori de monitorizare /
evaluare a gradului n care viitoarea politic public i va atinge obiectivele.
Prin adoptarea HG nr. 775/2005 s-a urmrit o mai bun reglementare a
urmtoarelor aspecte:
-

activitile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice n

cadrul ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei
publice centrale care iniiaz proiecte de acte normative
75

Capitolul 5
-

cadrul coerent i unitar de elaborare a politicilor publice care s se

regseasc la nivelul fiecrui minister i organ de specialitate al
administraiei centrale

fundamentarea tehnic adecvat a actelor normative, n scopul evitrii

contestrilor ulterioare i a situaiilor n care actele normative sunt dificil
sau imposibil de aplicat

stabilirea unor instrumente care s contribuie la creterea capacitii de

coordonare de la nivelul Guvernului, n ceea ce privete procedurile de
elaborare a politicilor publice de ctre ministere i celelalte organe de
specialitate ale administraiei centrale.

stabilirea unor formulare unice care s fie completate la nivelul tuturor

ministerelor n care s fie prezentate etapele i rezultatele activitii de
cercetare care fundamenteaz un anumit proiect de act normativ

crearea la nivelul ministerelor a unor organisme speciale de politici

publice care s coordoneze activitile premergtoare elaborrii proiectelor
de acte normative i care s funcioneze n colaborare cu departamentele
de specialitate de la nivelul Guvernului.

Aceeai hotrre de guvern este i primul document care ncearc s fac o

clasificare a politicilor publice, pornind de la domeniile majore ale vieii socioeconomice, astfel:
-

Politici publice privind bugetul i finanele

Politici publice industriale

Politici publice privind serviciile

Politici publice n domeniul afacerilor

Politici publice privind transporturile i comunicaiile

Politici publice privind resursele naturale, producia agricol i prelucrarea

Politici publice regionale

Politici publice privind mediul

Politici publice n domeniul societii civile i democraiei

Politici publice privind administraia public

Politici publice privind cultura

Politici publice n domeniul educaiei i tiinelor

76

Capitolul 5
-

Politici publice n domeniul turismului, sportului i activitilor de relaxare

Politici publice sociale i privind angajarea forei de munc

Politici publice n domeniul asistenei medicale

Politici publice n domeniul afacerilor externe

Politici publice privind aprarea naional

Politici publice privind justiia

Politici publice privind afacerile interne

Teste de autoevaluare:
1. Definii conceptul de politic public.
2. Analizai etapele procesului politicilor publice.
3. Care este situaia din administraia public romneasc din perspectiva
elaborrii i implementrii politicilor publice ?
Teste gril:
1. Politicile publice sunt rezultatul unei intervenii :
a) private
b) neguvernamentale
c) guvernamentale
2. Metodele calitative sunt folosite atunci cnd problema este:
a) restrns
b) extins
c) afecteaz grupuri int largi
3. Instrumentele prin care o politic public poate fi pus n aplicare pot fi:
a) de natur legislativ
b) de natur instituional
c) de natur legislativ i instituional

77

Capitolul 6

Cap. 6: Performan i calitate n managementul

public

6.1.

Definirea conceptului de performan n sectorul public

6.2

Definirea conceptului de calitate n sectorul public

6.3

Ameliorarea performanei sectorului public

6.4

Reforma administraiei publice romneti i necesitatea creterii

calitii serviciilor n sectorul public

OBIECTIVE :

nelegerea conceptului de performan i calitate n sectorul public

Inelegerea necesitii modernizrii serviciilor publice

Analizarea procesului de reform a administraiei publice n Romnia

6.1. Definirea conceptului de performan n sectorul public 1

Stabilirea performanei unei organizaii nu este un lucru uor i cu att
mai mult pentru o organizaie public, deoarece n sectorul public exist o serie
de dificulti n definirea noiunii de performan.
n limbajul curent, performana reprezint obinerea unui rezultat bun. Dar
ce nseamn un rezultat bun pentru organizaia public ?

A se vedea M. Profiroiu, Managementul organizaiilor publice, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pg.
87-106

78

Capitolul 6
Analiza performanei unei organizaii presupune stabilirea unei relaii ntre
rezultate, mijloace i obiective, deci o abordare din punct de vedere al
eficacitii, eficienei i finanrii.
Eficacitatea reprezint raportul dintre rezultatul obinut i obiectivul de
atins. Acest lucru presupune ca obiectivul s fi fost definit iar rezultatul obinut
s poat fi astfel msurat sau cel puin estimat. Pentru o apreciere corect este
necesar ca obiectivul s prezinte urmtoarele caraceristici :
S fie coerent n raport cu misiunea organizaiei
S se nscrie ntr-un orizont de timp, pe termen mediu i lung
S fie msurabil i s permit elaborarea unor indicatori cantitativi i calitativi
Una din particularitile de aplicare a conceptului de eficacitate n sectorul
public o constituie luarea n considerare att a efectelor la nivel macro-social ct
i la nivel micro-social, altfel ne-am ndeprta de sensul aciunii serviciului
public.
Eficiena reprezint raportul dintre rezultatele obinute i mijloacele
angajate. Dei a fost folosit la nceput numai n organizaiile private i iniial
folosirea acestui concept n sectorul public a fost respins, n acest moment
eficiena este un concept folosit pentru a aprecia performana unei organizaii
publice, n strns legtur cu eficacitatea.
Programarea i urmrirea bugetar sunt folosite alturi de conceptele de
eficacitate i eficien pentru a aprecia corect performana unei organizaii
publice. Estimarea corect a bugetului, astfel nct cu minim de resurse s se
obin rezultate maxime nu este un lucru uor. Avnd n vedere c de cele mai
multe ori organizaiile publice asigur servicii ctre populaie, obiectivele
acestora nu pot fi uor cuantificate i nici nu se poate stabili uor o legtur
direct ntre modul de consum a resurselor i rezultatele obinute.

6.2. Definirea conceptului de calitate n sectorul public

Imaginea tradiional a activitii publice este cel mai adesea contrar
unei imagini de calitate. Dac lum ca exemplu instituiile publice de sntate
sau de transport, acolo unde ntlnim deja dualitatea public-privat, ntr-adevr
79

Capitolul 6
calitatea serviciilor oferite este inferioar n sistemul public. Ce msuri trebuie
luate pentru ca i n organizaiile publice s creasc calitatea serviciilor oferite,
avnd n vedere c, de fapt, cei care ar trebui s beneficieze de servicii de
calitate sunt i cei care contribuie cel mai mult la constituirea bugetului care
asigur desfurarea activitii publice respective ? Trebuie s lum n
considerare faptul c schimbrile mediului au dus i la modificarea ateptrilor
cetenilor. Calitatea nu mai este considerat un standard absolut, ci este
rezultatul deciziilor luate dup ascultarea i analiza nevoilor cetenilor.
n contextul actual, conceptul de calitate trebuie analizat cel puin la trei
niveluri :
La nivelul de produs sau de serviciu final analiznd satisfacia
beneficiarului i coerena cu politicile publice
La nivelul aciunilor intermediare realizate n activitile curente ale
organizaiilor publice ( primirea la ghieu, pregtirea dosarelor, pregtirea
materialelor i echipamentelor de lucru, planificarea aciunilor) analiznd
pertinena aciunilor i eficiena n raport cu mijloacele angajate.
La nivelul relaiilor ierarhice sau profesionale n cadrul organizaiei
(stilul de management, procesele de coordonare, lucrul n echip)
n concluzie, calitatea neleas n sensul global al termenului nu
privete numai produsele ci i procesele i proiectele organizaiei publice.

6.3. Ameliorarea performanei sectorului public

Noile schimbri economice, progresul tehnic, efectele deschiderii frontierelor,
integrarea european aduc n dezbatere necesitatea mbuntirii performanei
organizaiilor publice. n literatura de specialitate2 se afirm c n primul rnd
este necesar o voin politic de modernizare a serviciului public, axat pe trei
capitole :
Evaluarea politicilor publice
Dezvoltarea responsabilitilor n organizaiile publice
2

M. Profiroiu, op. cit., pg. 99

80

Capitolul 6
O gestiune mai dinamic a personalului
De asemenea, se consider c reforma ar trebui s se bazeze pe
urmtoarele direcii :
O nou relaie ntre stat i cetean
Un nou mod de luare a deciziei la nivelul structurilor statului
O nou relaie de ncredere ntre stat i agenii si.
Avnd n vedere complexitatea abordrii performanei n sistemul public,
evaluarea acesteia este dificil, fiind important ca ea s se fac att la nivel
macro ct i la nivel micro. Evaluarea la nivel macro a politicilor publice
urmrete efectele aciunilor serviciului public asupra societii, pe cnd
evaluarea la nivel micro permite analiza impactului rezultatelor obinute n urma
schimbrilor realizate n cadrul unei organizaii publice.
Dintre dificultile metodologice ale evalurii performanelor publice
amintim :
Multitudinea de niveluri de analiz msurarea performanei unei politici
publice presupune depirea frontierelor cmpului studiat, prin ataarea la
realizrile organizaiei publice a impactului extern al aciunii asupra
cetenilor.
Necesitatea urmririi efectelor perverse performana unei politici publice
se nscrie ntr-o logic sistemic. Analiza sistemic presupune necesitatea
asigurrii c performana unei aciuni ntr-un domeniu nu provoac
disfuncionaliti i nici efecte perverse n alt domeniu.
Nevoia explicitrii obiectivelor cea mai mare parte a metodelor fac
referire la obictivele iniiale
Identificarea clar a mijloacelor alocate n contextul actual, mijloacele
afectate pentru realizarea unui obiectiv public sunt extrem de dificil de
identificat n cadrul unui aparat de stat complex i birocratic. Liniile bugetare
corespunztoare regulilor de contabilitate public nu sunt adpatate pentru
msurarea costurilor unui program sau unei aciuni.
Avnd n vedere cele menionate mai sus, putem afirma c evaluarea
necesit adoptarea unei metodologii coerente care s aib n vedere
urmtoarele :
81

Capitolul 6
Experimentarea pe un eantion de populaie bine structurat
Evaluarea a posteriori
Evaluarea extern (cercettori, consultani) i intern (alei, functionari)
Abordarea tehnic i formal
Evaluarea este un instrument indispensabil pentru puterile publice,
permind organizaiei publice s-i modifice periodic modul de aciune pentru a
rspunde mai bine nevoilor generale. De fapt, preocuparea de evaluare a
politicilor publice trebuie s constituie o prioritate a guvernului i autoritilor
locale, datorit nevoilor ce au fost identificate ntre timp :
Contextul economic i reducerea resurselor conduc la necesitatea realizrii
unor opiuni i optimizrii alocrii resurselor
Nevoia unei reale descentralizri la nivel local implic crearea unor noi tipuri
de relaii specifice ntre stat i colectivitile locale
Criza de legitimitate a sectorului public impune creterea credibilitii aciunii
publice n ochii opiniei publice
n final, putem afirma c evaluarea performanei publice reprezint unul
dintre pilonii principali ai modernizrii administraiei publice din Romnia i ca
urmare aceasta trebuie reglementat ntr-o manier instituional.

6.4. Reforma administraiei publice romneti i necesitatea

creterii calitii n sectorul public

Reforma administraiei publice n Romnia are trei mari domenii de

aciune3.
Primul domeniu este funcia public, iar principalele obiective aferente
acestui domeniu sunt : stabilirea procedurilor de recrutare, gestiune i formare
a funcionarilor publici , reforma sistemului de salarizare n sensul
omogenizrii i tratrii echitabile a tuturor categoriilor de funcionari publici ,

Punescu Mihai, Management public n Romnia , Ed. Polirom, Iai, 2008, pg. 96-101

82

Capitolul 6
ameliorarea imaginii administraiei publice prin creterea transparenei actului
administrativ i luarea unor msuri anticorupie .
Al doilea domeniu l constituie descentralizarea i deconcentrarea
serviciilor publice, iar principalele sale obiective sunt : clarificarea repartizrii
competenelor ntre ministere, servicii publice deconcentrate i autoriti publice
locale , creterea autonomiei financiare a judeelor i a celorlalte uniti
administrativ teritoriale , transformarea prefecilor n nali funcionari publici,
care s asigure aplicarea politicilor guvernului la nivel local, prin serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor .
Al treilea domeniu este formularea politicilor publice, iar principalele
obiective sunt : elaborarea i implementarea procedurilor i a metodologiei
standard

necesare

Imbuntirea

procesului

cadrului

de

instituional

formulare
care

politicilor

conduc la

publice ,

eficientizarea

procesului de formulare a politicilor publice , ntrirea rolului personalului

tehnic i administrativ concomitent cu reducerea influenelor mediului politic
asupra procesului de formulare a politicilor publice , responsabilizarea
societii civile i a structurilor asociative ale autoritilor publice locale n scopul
creterii gradului de implicare n procesul de formulare a politicilor publice .
Analiznd documentele elaborate de organismele nfiinate pentru
realizarea i implementarea reformei administraiei publice, se constat c
exist o preocupare pentru folosirea unor tehnici profesioniste n ceea ce
privete administraia i politicile. Deciziile au fost din ce n ce mai mult bazate
pe analize prealabile, ce au avut rolul de a furniza informatii relevante. De
asemenea, procedurile tehnice, att cele calitative, ct i cele cantitative, nu
sunt folosite doar pentru faza de lansare a diferitelor aciuni care vizeaz
reforma administraiei publice ci i n cea de implementare i evaluare. Au
existat de asemenea preocupri pentru redactarea de manuale de proceduri i
ghiduri care explic n ce constau i cum se foloseau diversele instrumente
moderne specifice domeniului. La fel de important este faptul c s-au fcut
demersuri pentru elaborarea de strategii pe termen mediu i lung i folosirea
managementului

orientat

ctre

atingerea

obiectivelor,

specific

Noului

Management Public.
83

Capitolul 6

Alte teme specifice Noului Management Public sunt :

-

introducerea standardelor de calitate de ctre autoritatea public

competent n baza crora s se paot monitoriza i evalu un serviciu
public i activitatea funcionarilor publici ;

liberalizarea pieei utilitilor publice, precum i eliminarea din legislaie a

tuturor barierelor instituionale care impiedic investiiile n utilitile
publice i privatizarea acestora ;

promovarea de relaii contractuale echilibrate orientate ctre rezultate ;

fixarea sistemului de evaluare i monitorizare a performanelor pe un

serviciu public ;

extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor

publice;

transferul n totalitate al activitilor comerciale ctre sectorul privat;

realizarea planificrii strategice pe fiecare minister, agenie sau primrie,

fixarea misiunii unei autoriti publice, a managementului resurselor,
precum i a managementului programelor i proiectelor.
Exist ns i elemente ale reformei administraiei publice n Romnia

care nu sunt specifice Noului Management Public. Un astfel de exemplu este

crearea n toate structurile administraiei publice a unor echipe tehnice
specializate n elaborarea i implementarea politicilor publice. Sau, un alt
exemplu : separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de
implementare a acestora.
In concluzie, putem identifica n reforma administratiei publice romneti
att elemente specifice Noului Management Public ct i elemente care nu
se ncadreaz n acest tip de reform, fcnd astfel ca unele dintre msurile
adoptate s contracareze efectul generat de altele. Acest fapt poate trda un
transfer de politici i tehnici administrative fcut prin mimetism sau n urma
unor presiuni din partea forurilor supranaionale (Comisia European, Banca
Mondial), dar fr a urma o strategie coerent.

84

Capitolul 6
Totui, se constat i schimbri pe care Noul Management Public le-au
indus n reforma administraiei publice romneti. Astfel, preocuparea pentru
modul n care sunt cheltuite resursele publice este mai mare ca niciodat, iar
teme precum inovarea, evaluarea, meritul, strategia, calitatea serviciilor,
dezbaterea public sunt frecvente n documentele instituiilor publice.
Aadar, mcar la nivel teoretic i de documente se constat o schimbare n
bine a managementului public, urmnd ca aceast schimbare s se
regseasc i n mentalitatea conductorilor instituiilor publice i a
funcionarilor din administraia public.

Teste de autoevaluare :
1. Definii noiunile de eficacitate, eficien, calitate i performan
2. Care sunt domeniile de aciune ale reformei administraiei publice
n Romnia ?
3. Care sunt schimbrile ce au avut loc n managementul serviciilor
publice din Romnia ?

Teste gril :
1. Analiza performanei unei organizaii presupune stabilirea unei relaii ntre:
a) rezultate, mijloace i obiective
b) resursele cheltuite i cele economisite
c) activitile realizate i cele nerealizate
2. Calitatea, neleas n sensul global al termenului, privete:
a) numai produsele organizaiei
b) numai procesele organizaiei
c) att produsele ct i procesele organizaiei
85

Capitolul 6

3. Modernizarea serviciului public nseamn:

a) evaluarea politicilor publice, dezvoltarea responsabilitilor n organizaiile
publice, o gestiune mai dinamic a personalului
b) evaluarea politicilor publice, restrngerea responsabilitilor n
organizaiile publice, o gestiune mai dinamic a personalului
c) evaluarea politicilor publice, restrngerea responsabilitilor n
organizaiile publice, o gestiune mai dinamic a personalului administrativ

86

Rezultate teste gril:

Cap. 1 : 1-c, 2-c, 3-b

Cap. 2 : 1-b, 2-a, 3-b, 4-c, 5-b

Cap. 3 : 1-b, 2-a, 3-b

Cap. 4 : 1-a, 2-b, 3-a

Cap. 5 : 1-c, 2-a, 3-c

Cap. 6 : 1-a, 2-c, 3-a

87

Bibliografie

1. Alexandru

I.,

Matei

L.,

Servicii

publice.

Abordare

juridico-

administrativ.Management. Marketing , Ed. Economic, Bucureti,

2000
2. Androniceanu

A., Management public, Ed. Economic, Bucureti,

1999
3. Apostol Tofan D., Drept administrativ , Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2008
4. Chereji C.R., Junjan V., Baba C, Guvernare modern i dezvoltare
local, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2005
5. Daghie V., Mihil D., Slabu E., Elemente de management public, Ed.
Sinteze, Galai, 2005
6. Daghie V., Mihil D., Slabu E., Etic i deontologie, Ed. Sinteze,
Galai, 2004
7. Dinc D., Servicii publice i dezvoltare local , Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2008
8. Dunreanu I. A., Justiie, judector, management , Ed. All Back,
Bucureti, 2005
9. Furtun C., Diaconu C., Managementul administrativ-judiciar, Ed. All
Beck, Bucureti, 2002
10. Laurence E. Lynn, Jr., Managementul public ca art, tiin i profesie,
Ed. Arc, Bucureti, 2004
11. Micu A., Managementul serviciilor publice, Ed. Fundaiei Universitare
Dunrea de Jos, Galai, 2006
12. Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck,
Bucureti, Bucureti, 2003
13. Nicolescu O., Verboncu I., Management, Ed. Economic, Bucureti,
1995
14. Olaru S.D., Soare C.R., Managementul relaiilor cu publicul i maniere n
management, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001
88

15. Punescu M., Management public n Romnia , Ed. Polirom, Iai,

2008
16. Profiroiu M., Managementul organizaiilor publice, Ed. Economic,
Bucureti, 2001
17. Rais D., Simionescu A., Pendiuc T., Managementul administraiei
publice, Ed. Independena Economic, Brila,1999
18. Sraru C., Contractele administrative , Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2009

89