UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI

UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI

FINANE GENERALE - Suport de curs, anul I -

TITULAR DISCIPLIN, PROF.UNIV.DR. GHEORGHE FILIP

IAI
an univ. 2007 / 2008

FINANE GENERALE

CUPRINS
CUPRINS .................................................................................................................................................................................................. 1 CAPITOLUL 1 CONCEPTE PRIVIND FINANELE I CADRUL SPECIFIC MANIFESTRII ACESTORA ........................ 1

1.1. Noiunea de finane i premisele existenei finanelor .........................................1 1.2. Coninutul economic, trsturile i sfera finanelor .............................................8
CAPITOLUL 2 FUNCIILE I ROLUL FINANELOR ................................................................................................................. 15

2.1. Abordri conceptuale .........................................................................................15 2.2. Funcia de repartiie ...........................................................................................17 2.3. Funcia de control ..............................................................................................20 2.4. Funcia de reglare (stabilizare) a economiei ......................................................24 2.5. Rolul finanelor n evoluia societii.................................................................26
CAPITOLUL 3 POLITICA FINANCIAR ........................................................................................................................................ 29

3.1. Coninutul politicii financiare ............................................................................29 3.2. Politica cheltuielilor publice (bugetare) i coordonatele sale. ...........................32 3.3. Politica resurselor financiare publice i coordonatele sale ................................34 3.4. Politica financiar a ntreprinderii (firmei) i coordonatele sale........................37
CAPITOLUL 4 MECANISMUL FINANCIAR................................................................................................................................... 41

4.1. Conceptul de mecanism financiar i coninutul su...........................................41 4.2. Funcionalitatea mecanismului financiar ...........................................................45 4.3. Sistemul financiar ..............................................................................................48
4.3.1 Sistemul financiar ca ansamblu de relaii financiare.......................................................................... 48 4.3.2. Sistemul fondurilor financiare............................................................................................................ 51 4.3.3. Sistemul financiar ca ansamblu al instituiilor financiar-bancare .................................................... 52 4.3.4 Sisteme de finanare a economiei ........................................................................................................ 59

4.4. Prghiile financiare i rolul lor n funcionarea mecanismului financiar ...........62 4.5. Norme juridice privind activitatea financiar ....................................................64 4.6. Instrumente de conducere i reglare a activitii financiare...............................65
CAPITOLUL 5 BUGETUL DE STAT ................................................................................................................................................. 72

5.1. Concepte privind bugetul de stat i coninutul su economic............................72 5.2. Principii bugetare...............................................................................................74
5.2.1. Universalitatea bugetului ................................................................................................................... 74 5.2.2. Unitatea bugetului.............................................................................................................................. 75 5.2.3. Neafectarea veniturilor bugetare ....................................................................................................... 77 5.2.4. Anualitatea bugetului ......................................................................................................................... 77 5.2.5. Echilibrarea bugetului ....................................................................................................................... 78
TABELUL NR.1 ..................................................................................................................................................................................... 79

5.2.6. Realitatea bugetului ........................................................................................................................... 79 5.2.7. Specializarea bugetar....................................................................................................................... 80 5.2.8. Publicitatea bugetului ........................................................................................................................ 80

5. 3. Procesul bugetar................................................................................................81
5.3.1. Elaborarea proiectului de buget ........................................................................................................ 81
METODE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR / VENITURILOR BUGETARE ............................................................ 82

5.3.2. Aprobarea bugetului. ......................................................................................................................... 84 5.3.3. Execuia bugetului.............................................................................................................................. 85 5.3.4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar ..................................................................... 90 1

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

5.3.5. Controlul bugetar ............................................................................................................................... 90

5.4. Sistemul bugetar public i componentele sale ...................................................91

CAPITOLUL 6 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE............................................................................................................. 93

6.1. Conceptul de cheltuieli publice i coninutul acestora.......................................93 6.2. Clasificarea cheltuielilor publice .......................................................................96 6.3. Caracterizarea global a cheltuielilor publice ca fenomen financiar .................99 6.4. Factori de influen asupra evoluiei cheltuielilor publice...............................104 6.5 Caracterizare general a principalelor categorii de cheltuieli publice (bugetare)106
6.5.1 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale................................ 106 6.5.2 Caracterizare general a cheltuielilor pentru servicii publice generale, ordine public i siguran naional................................................................................................................................................................... 111 6.5.3 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aprare naional........................................ 112 6.5.4. Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni economice....................................... 113

6.6 Abordri moderne i aplicabilitatea analizei cost beneficii n sfera cheltuielilor publice 7.1. Noiunea de resurse financiare publice i structura acestora ...........................127 7.2. Clasificarea i caracterizarea general a resurselor financiare publice (bugetare)129

119

CAPITOLUL 7 SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE ....................................................................................... 127

CAPITOLUL 8 IMPOZITELE PRINCIPAL RESURS FINANCIAR PUBLIC (BUGETAR)................................... 135

8.1. Coninutul economic i trsturile impozitului................................................135 8.2. Principiile impunerii ........................................................................................137

8.2.1. Cerine (criterii) generale ale impunerii .......................................................................................... 137 8.2.2. Principii de echitate fiscal.............................................................................................................. 138 8.2.3. Principii de politic financiar (fiscal) .......................................................................................... 139 8.2.4. Principii de politic economic i social ....................................................................................... 141

8.3. Clasificarea impozitelor ...................................................................................143 8.4. Elementele tehnice ale impozitului i sisteme de impozitare...........................145
8.4.1. Elemente tehnice ale impozitului...................................................................................................... 145 8.4.2 Sisteme de impozitare........................................................................................................................ 147

8.5. Trsturile distinctive i formele impozitelor directe ......................................150

8.5.1. Impozitele pe venituri ....................................................................................................................... 151 8.5.2. Impozitele pe avere........................................................................................................................... 153

8.6. Trsturile distinctive i formele impozitelor indirecte ...................................154

8.6.1. Taxele de consumaie. ...................................................................................................................... 156 8.6.2. Monopolurile fiscale......................................................................................................................... 158 8.6.3. Taxele vamale................................................................................................................................... 158
CAPITOLUL 9 FISCALITATEA I EVAZIUNEA FISCAL ...................................................................................................... 160

9.1 Fiscalitatea i nivelul su ..................................................................................160

9.1.1 Conceptul de fiscalitate .................................................................................................................... 160 9.1.2. Nivelul relativ al fiscalitii.............................................................................................................. 161 9.1.3. Preocupri pentru armonizare fiscal n contextul integrrii n U.E. ............................................. 163

9.2 Evaziunea fiscal i formele sale ......................................................................165

CAPITOLUL 10 MECANISME FINANCIARE DE INFLUENARE A ACTIVITII ECONOMICO-SOCIALE .............. 166

10.1. Mecanisme fiscale bazate pe doctrina intervenionist..................................166 10.2. Variante actuale de folosire a instrumentelor fiscale pentru influenarea economiei 168
BIBLIOGRAFIE SELECTIV........................................................................................................................................................... 171

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 1 CONCEPTE PRIVIND FINANELE I CADRUL SPECIFIC MANIFESTRII ACESTORA 1.1. Noiunea de finane i premisele existenei finanelor Apariia i cristalizarea noiunii de finane se nscrie n amplul proces evolutiv al societii omeneti. Semnificaiile sale s-au conturat pe fundalul exprimrii valorice prin bani a proceselor i relaiilor economice, sub impactul dezvoltrii schimbului de mrfuri i organizrii sociale a comunitilor umane. Sub aspect etimologic, studiile ntreprinse au condus la constatarea c la originea cuvntului finane s-au aflat unele expresii utilizate, din vechime, n limba latin, precum finantio, financias sau financia pecuniaria cu nelesul generic de plat n bani. Se admite, de asemenea, c aceste expresii proveneau, la rndul lor, din cuvntul latinesc finis, care, n mod obinuit, avea accepiunea de termen de plat. Totodat, este de remarcat c, nc din secolul al XV-lea, n limba francez i fcuser apariia cuvintele finance, prin care era desemnat o sum de bani sau un venit aparinnd organelor de stat, respectiv finances cu semnificaia, mai larg, de patrimoniu al statului. Aproximativ n aceeai perioad circulau i expresii ca hommes des finances i financiers, folosite pentru a-i denumi pe arendaii de impozite sau persoanele nsrcinate cu strngerea veniturilor pentru rege. Asemntor, n limba german, tot din secolul XV, dateaz folosirea cuvintele Finanz, cu nelesul de plat n bani i Finanzer, n accepiunea generic de cmtar (persoan care acord mprumuturi cu dobnzi ridicate). Rdcinile de ordin lingvistic ale cuvntului finane reliefeaz cu pregnan ngemnarea acestora cu banii, a cror prezen a marcat profund viaa economic i social, jucnd un rol major n dezvoltarea societii omeneti i constituindu-se ca premis esenial a naterii i existenei finanelor. n mod obiectiv, apariia banilor a precedat-o pe cea de finane, dei, n planul activitii practice, semnificaiile atribuite acestor noiuni s-au ntreptruns, iar procesele economice i relaiile bazate pe folosirea banilor sau exprimate bnete sunt considerate, cel mai adesea, n mod global, financiare. Existena i folosirea banilor, respectiv dezvoltarea relaiilor marf-bani reprezint prima premis a manifestrii finanelor, ca fenomen economic i social. La rndul su, apariia banilor pe scena istoriei a reprezentat un fenomen obiectiv, determinat de dezvoltarea schimbului de mrfuri, de la forma cea mai simpl, n care o marf se schimba pe alta, la folosirea unei singure mrfi, acceptat la schimb ca echivalent general pentru toate celelalte, denumit generic bani. Aceasta s-a produs n cadrul unui proces evolutiv complex i ndelungat, n relaie direct cu diviziunile sociale ale muncii, dezvoltarea factorilor de producie, ridicarea productivitii, creterea volumului i diversificarea structurii produciei, etc. Este semnificativ faptul c, pn la prima diviziune social a muncii, economia avea un profund caracter natural nchis, producia limitndu-se la asigurarea strictului necesar consumului propriu, fr a permite obinerea unui surplus, care s poat fi destinat schimbului. Abia prin separarea triburilor de pstori, care a marcat o prim mare diviziune i specializare a muncii, s-a
1

dat un impuls productivitii i s-au creat premisele economiei de schimb, pe seama surplusului de produse realizat fa de nevoile proprii de consum. Adncirea diviziunii muncii i a specializrii n producie, urmate de separarea negustorilor, au coincis cu dezvoltarea schimbului de mrfuri, inclusiv a modalitilor de realizare a acestuia. Condiiile obiective de desfurare a schimbului, ca element esenial n dezvoltarea produciei i economiei, au impus oamenilor preferina pentru procurarea i pstrarea anumitor mrfuri, innd seama de valoarea lor de schimb i nu de ntrebuinarea lor imediat. Comparativ cu schimbul direct al unei mrfi pe alt marf, trecerea la folosirea anumitor mrfuri i, n final, a uneia singure, respectiv a mrfii-ban ca intermediar a mai multor schimburi, a eliminat o multitudine de dificulti n derularea lanului de tranzacii, permind reducerea numrului acestora i un cost cu mult inferior pentru efectuarea lor. Astfel, dac presupunem c toi participanii la un lan de n tranzacii accept schimbarea mrfurilor lor pe una special (bani), oricare combinaie de transformare a unei mrfi n alt marf se reduce la numai 2(dou) operaiuni, ce pot fi redate sintetic prin relaiile: i B-Mn. M1-B n noile condiii, gradul de incertitudine i costurile implicate se reduc foarte mult, iar n contextul mutaiilor survenite pe planul folosirii lor importana banilor rezid mai ales n coninutul lor informaional care reduce incertitudinea implicat n specializare (a muncii - n.n.) i 1 comer . Cu deosebire n lumea modern, exprimarea prin bani a valorii diferitelor mrfuri i servicii, ce se produc i comercializeaz n condiii de timp i spaiu diferite, asigur, mai ales, n 2 cadrul procesului decizional o legtur esenial ntre prezent i viitor ntr-o lume incert . Prezena banilor este, deci, expresia manifestrii unor legiti economice, constituind un rezultat spontan al dezvoltrii societii i nu un act de voin cu caracter administrativ. Banii nu sunt o ficiune juridic sau o creaie a ordinii de drept, ci au o existen obiectiv, dei formele concrete sub care au aprut i funcioneaz conin i elemente de ordin subiectiv. Desprins din lumea mrfurilor, ca o marf special avnd nsuiri deosebite, banii s-au concretizat de-a lungul timpului, mai nti, prin bunuri de o anumit utilitate, acceptate ca mrfuri la schimbul cu oricare alt marf sau serviciu. n aceast ipostaz, inclusiv sub forme ale metalelor preioase (aur, argint), banul-marf echivala, n fapt, cu celelalte bunuri i servicii de diverse ntrebuinri (posibile de achiziionat cu ajutorul su) i exprima valoarea acestora prin raportarea la propria sa valoare. Utilitatea banului-marf se revel, astfel, n primul rnd, ca expresie a utilitilor multiple ale bunurilor i serviciilor obtenabile n schimbul su. Participanii la viaa economic i social desfoar astfel o ampl activitate mijlocit de bani i concretizat n evaluarea, procurarea i alocarea resurselor n form bneasc, cumprarea i vnzarea diferitelor valori (n schimbul banilor), ncasarea de venituri i efectuarea de cheltuieli, economisirea i investirea unor sume de bani, crearea i stingerea unor datorii sau creane bneti, etc., acestea avnd i o conotaie financiar. Pe un plan mai larg, menirea social-economic a banului este exprimat prin mai multe funcii ce revin acestora, dintre care mai reprezentative apar a fi cele de: a) mijlocitor al schimbului de valori; b) mijloc de msurare a valorii sau etalon al valorii; c) mijloc de prezervare a valorii.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

1 Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London -New York, 1980, p.8 2 Ibidem, p.9 2

FINANE GENERALE

n mod obiectiv, nfptuirea fiecreia dintre funciile banilor implic anumite procese i relaii economice n form bneasc ce au loc ntre participanii la producie, schimb i consum, prefigurnd sau conturnd manifestarea finanelor. Aa, de pild, ndeplinirea funciei banilor de mijloc de schimb, definitorie pentru nsi existena lor pe fundalul dezvoltrii schimbului de mrfuri, presupune folosirea acestora, ntr-o form sau alta, n realizarea transferului de valoare ntre participanii la diferitele tranzacii, intermediind micarea valorilor de ntrebuinare concretizate prin bunuri i servicii. Ea semnific, concomitent, anumite procese i relaii de alocare utilizare a unor sume de bani i, implicit, de vehiculare a valorii n form bneasc, n primul rnd, cele de tipul operaiunilor de ncasri i pli, care sunt asimilate, de regul, celor financiare. Din aceeai perspectiv, n funcia de msurare (etalon) a valorii, banii servesc la evaluarea i dimensionarea valoric a diferitelor bunuri i servicii prin exprimarea bneasc a costurilor i preurilor, veniturilor, cheltuielilor, rezultatelor unei activiti, respectiv prin raportarea la valoarea recunoscut banilor a cror folosire implic, n acest caz, i latura financiar a proceselor de producere, repartizare /schimb i consum de valori. De asemenea, prin prisma funciei de prezervare a valorii, banii mijlocesc acumularea i pstrarea valorii la dispoziia deintorilor sub forma sumelor de bani, ca i vehicularea ei n condiii avantajoase, permind oricnd transformarea lor n orice fel de utiliti de valori echivalente, n locurile i proporiile adecvate. n acelai timp, se realizeaz, mai ales prin ndeplinirea acestei funcii, procese financiare de acumulare, alocare i utilizare a resurselor sub denumirea generic de fonduri bneti, administrate de ctre diferite entiti sau persoane, dnd expresie direct manifestrii finanelor. Formele pe care le-au mbrcat banii pe parcursul existenei lor sunt diverse, ncepnd cu cele ale unor mrfuri obinuite (blnuri, sare, vite, podoabe, etc.) i continund cu crearea unor instrumente speciale n acest scop, dintre care cea mai larg cunoscut n lumea civilizat a devenit moneda, care, la rndul su a mbrcat mai multe forme. n coresponden cu specificitatea banului-marf, funciile acestuia au putut fi ndeplinite corespunztor numai prin folosirea ca ban a monedei, n forma cea mai autentic btut din metal preios, cu valoare proprie deplin, egal celei nominale, inscripionate. Totui, prin comparaie cu semnificaiile noiunii de ban, noiunea de moned, n accepiunea sa iniial, direct i mai limitativ, a desemnat n mod expres, o pies din metal (aur, argint, cupru, etc.) confecionat n anumite condiii, cu scopul de a servi ca mijloc de circulaie, de plat i - eventual - de tezaurizare3. n aceast accepiune, noiunea de moned d expresie unui anumit tip de bani, reprezentnd o parte a banilor, iar baterea i punerea ei n circulaie presupune o decizie cu caracter administrativ, respectiv o reglementare juridic, fiind un atribut al autoritilor abilitate, care se exercit n lumea modern prin bncile (institutele) de emisiune. Cercetrile cu privire la folosirea banului-moned au condus la constatarea c primele monede ar fi aprut n antichitate, n China (sec. XI .e.n.), iar mai trziu n statul elen Lidia (sec. VII .e.n.). n Evul Mediu, s-au emis monede de ctre cpeteniile feudale, de ctre orae i, mai ales, de ctre regi, pornindu-se de la reflectarea coninutului n metal preios prin valoarea
3 Ibidem, p.212 3

nominal marcat (inscripionat) pe acestea. Raportul dintre valoarea nominal i cea real, dat de coninutul n metal preios, s-a modificat n timp prin reducerea cantitii ncorporate efectiv de moneda folosit ca bani. n consonan cu semnificaiile iniiale ale noiunii de moned, ea a constituit forma concret de reprezentare a banilor pn n secolul al XIX-lea, cnd baterea i circulaia monedelor din metal preios s-a restrns i apoi a ncetat, dup ce cu mult timp n urm apruser, ca nlocuitori, biletele de banc (bancnotele) convertibile n aur, iar operaiunile de pli-ncasri ncepuser a se efectua i prin nregistrarea lor n conturi deschise la bnci. Att folosirea bancnotelor, ct i efectuarea operaiunilor prin conturi bancare concretizau forme de manifestare ale banilor, aflate n continu extindere, care ns au fost asimilate i noiunii de moned. n cele din urm, odat cu ncetarea obligaiei de convertire a bancnotelor n metal preios i trecerea la baterea monedei (divizionare) din metal nepreios, s-au conturat ca principale tipuri de bani (mai ales, prin prisma proporiilor deinute n volumul operaiunilor bneti): a) banii de cont (scripturali), reprezentai prin nregistrri ale operaiunilor bneti n conturi i b) banii de hrtie, reprezentai prin bancnote neconvertibile emise de ctre bncile centrale (de emisiune); c) banii (moneda) din metal nepreios. Este de interes i pentru semnificaiile atribuite termenului de finane faptul c interpretrile date noiunilor de bani i moned evideniaz, adesea, deosebiri care merg de la diferenierea lor net pn la acceptarea substituirii uneia prin cealalt. n conversaia de zi cu zi, termenul de bani este utilizat pentru a desemna multe lucruri foarte diferite. Unul dintre acestea este chiar moneda4. n acelai sens, se nscrie i constatarea c ... termenul de moned a fost extins n vorbirea curent pentru denumirea oricrui semn bnesc, inclusiv pentru banii de cont care nu au o existen material5. Totodat, ns, se remarc i faptul c n tiina economic modern, banii nu sunt niciodat definii numai ca moned...6. Fa de tendina de substituire a noiunii de bani cu cea de moned, pot fi semnalate i alte interpretri date acestora. Adesea, noiunea de bani capt un neles mult prea larg, prin tratarea sa ca un sinonim al veniturilor sau avuiei, n general, ignorndu-se elementele definitorii ce stau la baza ndeplinirii unor funcii care le sunt specifice. Alteori, urmrind diferenierea celor dou noiuni, se d termenului bani, un sens abstract, generalizator, iar celui de moned unul mai concret, de instrument folosit pentru ndeplinirea anumitor funcii ale banilor. Pe de alt parte, modificarea continu a raportului dintre utilitatea direct a mrfii speciale bani (cu anumite nsuiri intrinsece) i cea indirect decurgnd din folosirea sa ca "ban", a favorizat ndeprtarea banului-marf de forma sa concret-material. La aceast evoluie a contribuit din plin i procesul de erodare a coninutului de metal preios al banului-moned (pus n circulaie cu o anumit valoare nominal, dar ncorpornd, n fapt, o cantitate mai mic de metal i avnd implicit o valoare real mai redus), ca i practicile de falsificare a monedelor, nc din faza de emisiune a acestora. S-a ajuns, astfel, la banul-convenional, sub forme ale monedei confecionate din metale ordinare i la bancnote (mai nti convertibile n metal preios i apoi neconvertibile), respectiv din hrtie i, n final, la banul-semn, care au substituit banul-marf.
4 Thomas Mayer,James S.Duesenberry,Robert Z.Aliber, Banii, activitatea bancar i economia, Ed. Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1993, p.25

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

5 Costin C. Kiriescu, Op. Cit. p.213 6 Thomas Mayer,James S.Duesenberry,Robert Z.Aliber, op. cit. p.25 4

FINANE GENERALE

n consecin, banul-semn nemaifiind o marf de o utilitate n sine reprezint acum o crean asupra emitenilor de semne bneti, respectiv asupra economiei unei ri sau chiar a mai multora - avnd n vedere c existena i folosirea banilor sub formele actuale sunt asumate i reglementate la nivel naional, prin adoptarea monedelor naionale (dolar, franc, leu, etc.), sau internaional (ECU, DST, EURO). Aceste semne bneti tind s fie transformate n simple informaii asupra creanelor i datoriilor, conferind posesorilor dreptul de a dobndi n echivalent bunuri i servicii de utilitatea dorit i, deci, asigurndu-le o anumit putere de cumprare. Prin urmare, ca termen generic, n zilele noastre, banul reprezint un instrument social..., o ntruchipare transmisibil i omnivalent a puterii de cumprare, care confer deintorului dreptul asupra unei pri din produsul social al rii emitente7. Totodat, se constat c, indiferent de interpretrile date noiunilor de bani i moned, ndeplinirea funciilor i rolului acestora au oferit cadrul propice naterii i dezvoltrii unor procese i relaii distincte n form bneasc, desemnate prin conceptul de finane. Or, n sensul de procese economice cu relaiile sociale corespunztoare lor, concretizate prin folosirea banilor (monedei), implicndu-l i pe cel de premis a finanelor, se poate admite c Banii sunt prima i cea mai fundamental inovaie financiar8, iar "moneda, drept de crean, imediat i universal, exercitndu-se asupra tuturor obiectelor reale, este principalul obiect (instrument n.n.) financiar..."9 Folosirea banilor (inclusiv sub forma monedei) i ndeplinirea funciilor lor genereaz, ntre altele, i crearea de datorii ori de creane din participarea la tranzacii, ca i la procesele de repartiie i cele de consum, antrennd fluxuri bneti (monetare) ntre persoanele fizice i/sau juridice, inclusiv ntre acestea i stat, ca exponent al unei colectiviti umane, cu o anumit organizare social-economic. Aadar, procurarea de resurse bneti n vederea satisfacerii diferitelor nevoi personale sau colective, ca i folosirea lor pentru realizarea de tranzacii cu bunuri i servicii, i efectuarea operaiunilor de ncasri i pli, respectiv crearea i stingerea obligaiilor ntre persoane, presupun anumite procese i relaii economice prin care se formeaz, se distribuie i se redistribuie resursele n form bneasc, ceea ce constituie esena fenomenului financiar i definete conceptul de finane. Asemenea procese i relaii sociale de natur economic reflect n esena lor micarea sau transmiterea valorii exprimat n bani ntre participanii la viaa economic i social, n condiii determinate de poziia i rolul ce revin fiecrui participant. Sub acest aspect, se detaeaz, prin semnificaii i amploare, raporturile dintre stat, pe de o parte, i persoanele fizice sau juridice, pe de alt parte. Existena statului, concretizat prin crearea unor instituii specifice, se constituie, astfel, ca o a doua premis (cu impact puternic) a dezvoltrii finanelor i a conturrii conceptului de finane. Funcionarea instituiilor de stat, care prin menirea lor social s-au nscris n sfera activitilor nemateriale de interes public, era de natur s antreneze noi procese de consum de resurse i implicit de redistribuire a produsului creat pentru satisfacerea acestor nevoi considerate publice. Din aceast perspectiv, pentru semnificaiile conceptului de finane este semnificativ i faptul c n imperiul roman timpuriu erau utilizate noiunile de fisc i de tezaur public.
7 Costin C. Kiriescu, Moneda, Mic Enciclopedie, Ed. tiinific i Enciclopedic,Bucureti,1982, p.63 8 Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London -New York, 1980, p.13 5

n accepiunea iniial, cuvntul fiscus desemna un fel de co (paner, cmar), menit a servi strngerii veniturilor la dispoziia principelui sau mpratului. Spre deosebire, expresia tezaur public semnifica un alt co (paner, cmar) n care trebuiau colectate venituri destinate s satisfac nevoi de consum public aflate n administrarea senatului. Raporturile dintre fisc i tezaurul public au evoluat, ns, odat cu cele dintre mprat i senat. Astfel, pe msur ce principele i-a subordonat senatul, s-a ajuns la contopirea celor dou couri sau cmri, ceea ce a dus, mai apoi, la folosirea generalizat a noiunii de fisc i administrarea, la un loc, a resurselor colectate pentru a acoperi toate cheltuielile publice, inclusiv ale principelui. n aceste condiii, se poate admite c noiunile de fisc i tezaur public aveau semnificaii apropiate celei de finane, i, cu deosebire, folosirii acestui termen n sfera activitilor publice. Crearea i funcionarea instituiilor de tip statal, printre care o poziie prioritar a ocupat-o armata, conineau i premisele unor noi procese economice corespunztoare unui nou tip de relaii sociale, ce luau natere ntre stat i supuii si. Anterior, problemele convieuirii n cadrul comunitilor gentilice, inclusiv cele de aprare mpotriva atacurilor din afar, se soluionau n comun conform tradiiilor i obiceiurilor sau prin reprezentani alei, care ndeplineau anumite funcii n mod onorific, neexistnd un aparat special constituit, cu funcii publice. Dar, odat cu nfiinarea primelor instituii de stat menite s desfoare activiti nemateriale, (consumatoare de resurse, dar fr a-i putea asigura direct venituri acoperitoare), a devenit imperios necesar preluarea i folosirea n acest scop a unei pri din produsul obinut n sfera activitilor materiale. Or, procurarea i utilizarea de ctre stat a resurselor respective, n virtutea forei sale publice, a dat natere la procese i relaii de redistribuire a produsului naional ntre acesta - ca exponent al societii - i membrii colectivitilor statale, n ipostaze de contribuabili cu resurse la dispoziia statului sau beneficiari de servicii publice oferite de ctre stat persoanelor fizice i juridice, direct sau indirect, gratuit sau la preuri inferioare celor de pia. Cile pe care s-a ajuns la constituirea primelor formaii statale i dezvoltarea lor ulterioar se difereniaz, n timp i spaiu, n funcie de condiiile concrete ale evoluiei comunitilor umane, iar procurarea i utilizarea de ctre stat a resurselor respective a mbrcat forme adecvate stadiului evolutiv al societii. Astfel, la nceput, resursele utilizate pentru funcionarea statului se asigurau sub formele naturale ale produselor preluate de la ceteni, ale trofeelor i jafurilor de rzboi sau ale prestrilor de servicii ctre stat. Dar, pe msura extinderii relaiilor marf-bani, statul a trecut i la practicarea unor forme bneti de procurare i utilizare a resurselor (impozite n bani, tributuri n bani ncasate de la popoarele nvinse, mprumuturi n bani contractate de stat, cheltuieli cu ntreinerea armatei, plata funcionarilor publici, etc.). Ele marcheaz prezena finanelor, ca fenomen economic i social generat de participarea statului la procesele respective, concomitent cu cele la care participau numai persoane private. n mod evident, pentru dezvoltarea finanelor, prezena statului a avut i are un rol determinant, inclusiv n conturarea noiunii de finane, att prin participarea direct i impact n sensul amplificrii fenomenelor financiare, ct i prin prisma preocuprilor de ordin teoretic i practic, manifestate nc din antichitate, pentru organizarea financiar i tratarea adecvat a problemelor financiare ale Cetii, pornind de la necesitatea acoperirii cheltuielilor sale din venituri corespunztoare.
9 Gilbert Abraham-Frois, Economie Politic, Ed.Humanitas, Bucureti, 1998, p.14. 6

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Este de remarcat, astfel c n statul Egiptean, nc n secolul IV-III .e.n., exista funcia numit dioketes, pentru administrarea vistieriei regelui i un funcionar special care rspundea de finane, n ansamblu, numit econom. Asemntor, n vechile state greceti, s-a introdus o funcie financiar administrativ numit colacretes, iar n vremea lui Clistene s-a nfiinat un colegiu format din 10 persoane, nsrcinat cu organizarea finanelor Atenei. Cetile greceti (Histria, Tomis, Callatis), de pe teritoriul Romniei de azi, i administrau finanele prin vistieri, care gestionau tezaurul, i mpritori nsrcinai cu distribuirea fondurilor cetii. La romani, n secolul III .e.n., un colegiu format din 10 persoane ndeplinea funcia de vistier, iar mnuitorul sumelor de bani ai visteriei se numea econom. n Dacia Roman, de problemele finanelor se ocupa cte un procurator pentru fiecare din cele trei provincii (Dacii), ajutai de un corp de slujbai (strngtor al succesiunilor vacante, strngtor al impozitului, nsrcinat cu inerea registrelor de birouri, socotitor fiscal, secretar-ajutor n biroul finanelor, etc.). De altfel, tocmai prin raportarea la existena i funcionarea instituiilor de stat, se apreciaz c perioada tranziiei de la comunitile de tip gentilic la statul sclavagist reprezint momentul istoric al apariiei finanelor10, iar primele elemente de finane, implicnd participarea statului la un nou tip de relaii bneti, pot fi considerate cele ce au mbrcat formele impozitelor n bani (ca resurse publice) i soldelor acordate militarilor (ca cheltuieli publice). Ulterior, att sub impactul dezvoltrii produciei, schimbului de mrfuri i relaiilor marfbani, ct ca i al amplificrii activitilor publice i proporiilor resurselor administrate de stat, mbrcnd, din ce n ce mai mult, forma bneasc, s-a nregistrat extinderea continu a ariei de manifestare a finanelor, n ansamblu. Indubitabil, este de admis c elemente ale finanelor s-au nscut i dezvoltat n toate activitile economico-sociale caracterizate prin folosirea banilor, ncepnd cu cele din cadrul proprietii private. n mod deosebit, promovate n sfera activitilor private, nelesurile atribuite noiunii de finane alctuiesc o gam foarte larg, mergnd de la a desemna sume de bani implicate n diferite tranzacii i operaiuni bneti ntre persoane, pn la activiti care au ca obiect banii n toate formele lor de reprezentare, inclusiv pe pieele financiare. Astzi, noiunea de finane, avnd o larg circulaie n toate domeniile vieii, este folosit cu nelesuri multiple, cele mai uzuale fiind urmtoarele: - sume de bani sau fonduri bneti ce se administreaz la diferite niveluri i structuri de organizare a vieii economico-sociale; - venituri, cheltuieli sau rezultate ale diverselor activiti (beneficii, pierderi); - forme, tehnici i instrumente prin care se acumuleaz i se distribuie resursele bneti (impozite, aport de capital, dividende, subvenii, mprumuturi sau credite, etc.); - operaiuni de pli-ncasri n numerar sau prin conturi bancare; - tranzacii bursiere sau pe piee financiare; - relaiile dintre persoane (fizice, juridice, stat) implicate n derularea proceselor sau operaiunilor axate pe folosirea banilor;

10 Iulian Vcrel (coordonator), Finane Publice, Ed. Did. i Ped., Bucureti, 1999, p.33 7

S-a ajuns, astfel, la atribuirea unui sens foarte larg noiunii de finane, tinzndu-se spre a i se da, adesea, un neles similar celei de bani i a include n sfera sa totalitatea proceselor i relaiilor economice realizate n form bneasc. 1.2. Coninutul economic, trsturile i sfera finanelor Prin semnificaii i modul n care s-a conturat conceptul de finane, rezult c esena economic a acestora rezid n procesele i relaiile bneti pe care le exprim, dei accepiunea mai larg sau mai restrns dat acestui concept, ca i sensurile multiple ale folosirii noiunii respective genereaz nuanri n interpretarea coninutului lor. n acest sens, coninutul economic i implicit trsturile finanelor apar a fi, att comune, ct i specifice unor componente circumscrise sferei acestora. Prin urmare, pornind de la sensul foarte larg dat finanelor, coninutul lor economic i, deci, conceptul de finane se definete prin ansamblul sau cvasitotalitatea proceselor i relaiilor economice n form bneasc, ce se produc n toate sferele reproduciei (consum, producie, repartiie, schimb sau circulaie). Asemenea procese i relaii economice vizeaz, n general, procurarea, distribuirea, utilizarea i reconstituirea continu a resurselor bneti pentru derularea diferitelor activiti n care sunt implicate, n mod firesc, persoane fizice i juridice, inclusiv statul sau alte autoriti publice. n aceast accepiune, sfera de manifestare a finanelor coincide cu cea a folosirii banilor, iar coninutul economic al acestora const n procesele i relaiile economice n form bneasc ce au loc ntre participanii la activitile economice i sociale, n ansamblu. Prin comparaie, n sensul mai restrns dat conceptului de finane, prin coninutul lor economic acestea nglobeaz numai procesele i relaiile economice prin care se constituie, se distribuie i se utilizeaz fondurile bneti destinate funcionrii diferitelor entiti economice i sociale private i publice, inclusiv a statului. n consecin, ele se manifest, n prim plan, ca procese de procurare i alocare a resurselor bneti ce au loc mai ales n sfera repartiiei produsului naional. n aceast accepiune, coninutul economic al finanelor const preponderent n procesele i relaiile economice de repartiie n form bneasc a produsului naional concretizat n constituirea, distribuirea sau utilizarea de fonduri bneti corespunztoare activitii specifice fiecrei entiti sau persoane participante la acestea. Tipice, n abordarea cea mai restrictiv a conceptului de finane, sunt considerate procesele i relaiile economice la care particip statul, pe de o parte, i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, pentru constituirea i distribuirea sau utilizarea de fonduri bneti necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale publice, conturnd un domeniu mare al finanelor, cunoscut sub denumirea de finane publice, care prezint i unele trsturi specifice. Totodat, ns, n cadrul proprietii private, crearea i funcionarea entitilor economico sociale, respectiv a ntreprinderilor, organizaiilor, asociaiilor, etc. i, n general, desfurarea oricrei activiti, n condiiile dezvoltrii relaiilor marf-bani, genereaz procese i relaii de constituire i distribuire sau utilizare de fonduri bneti corespunztoare activitilor desfurate. Ele se manifest ntre entiti ori persoane juridice sau fizice private, ca procese i relaii de procurare, alocare, cheltuire sau recuperare de resurse bneti. Aceste procese i relaii bneti, dnd expresie aceluiai coninut economic comun finanelor, contureaz un alt domeniu mare de
8

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

manifestare a acestora, denumit generic finane private, caracterizate i prin unele trsturi distinctive de cele publice. Structurarea pe cele dou mari domenii ale sferei de manifestare a finanelor are la baz diferenierea nevoilor de consum i ofertei de utiliti n dou mari categorii: publice i private. Evoluia societii umane a impus o anumit separare (delimitare) aproximativ a nevoilor de consum de bunuri i servicii i a modalitilor de satisfacere a lor pe dou paliere (private i publice), crora le corespund cele dou componente majore ale sferei finanelor. S-a constatat, astfel, c nevoile individuale de hran, mbrcminte, nclminte, habitat, deplasare, informare, comunicare etc., n interesul personal, al individului pot fi satisfcute, n mod convenabil, prin consumuri individuale de bunuri sau servicii. Aceste consumuri se realizeaz, de regul, de o manier privat, pe seama utilitilor procurate i administrate, individual sau la nivel de microgrup (familie), implicnd opiuni i decizii proprii, personale, sub incidena preferinelor, posibilitilor i condiiilor (concureniale) existente pe piaa real (alimente, haine, locuine, diverse servicii etc.). Pe de alt parte, trind n societate, indivizii se confrunt cu necesitatea unor activiti de interes mai larg, cu caracter social, care determin consumuri de bunuri i servicii, de o manier colectiv, cum sunt cele pentru ordinea intern, aprarea naional, combaterea calamitilor naturii, securitatea social etc. Ele presupun, n mod obiectiv, existena unor instituii publice adecvate, care prin activitile specifice ofer populaiei asemenea bunuri i servicii, denumite generic utiliti publice. O trstur definitorie pentru acestea este caracterul neconcurenial i indivizibil al accesului la consumarea lor, respectiv posibilitatea folosirii bunurilor i serviciilor publice n comun de ctre o multitudine de persoane. n acelai timp, satisfacerea unor asemenea nevoi prin oferta de utiliti publice nu contravine individualizrii consumului ca proces real, iar n anumite domenii (educaie, ocrotire sanitar, asisten social etc.) denumite generic cvasipublice sau semipublice, consumurile mbin trsturi, att ale utilitilor private, ct i publice. Sunt asimilate acestora i unele nevoi de utiliti cu caracter economic (combaterea eroziunii solului, constituirea de reele rutiere i ci ferate, lucrri de irigare, desecare, mpdurire, explorri geologice i exploatri miniere sau forestiere, crearea unor ramuri sau subramuri economice considerate de interes naional), mai ales, atunci cnd sectorul privat ntmpin dificulti n asigurarea unei oferte adecvate, adesea indispensabile. Limitele n care nevoia total de utiliti se acoper pe cale privat sau public se pot modifica sub impactul cerinelor de optim sau mutaiilor de ordin politic, ideologic, etc. n principiu, ns, satisfacerea nevoilor de utiliti prin ofert privat, respectiv public trebuie s rspund unor criterii de raionalitate, care n final se regsesc n dimensiunile PIB. Maximizarea PIB devine, astfel, un criteriu deosebit de relevant n optimizarea raporturilor dintre utilitile private i cele publice, n societatea modern, n care alturi de sectorul privat al economiei fiineaz i un sector economic public. Armonizarea ofertei de bunuri i servicii private cu cea public apare, la rndul su, ca premis favorabil dezvoltrii economice i sociale, nivelul optim al acestora situndu-se la confluena utilitilor marginale ale celor dou tipuri de ofert. Ea presupune evitarea, att a unor aciuni publice ce asigur o utilitate inferioar celei marginale, ct i acoperirea prin ofert privat a unor nevoi care, prin natura lor, pot fi satisfcute mai avantajos n variant public, lund drept
9

criteriu al opiunilor, n acest sens, maximizarea utilitilor totale oferite pentru satisfacerea ct mai deplin a cererii. n concordan cu raionamentul anterior, optimizarea proceselor de formare, alocare i cheltuire a fondurilor bneti, n cadrul finanelor publice, respectiv al celor private, presupune maximizarea ofertei totale (private i publice) de utiliti, la o mrime dat a resurselor ce pot fi consumate, admind relaiile urmtoare: U t = U p + U s (1)

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

C p + Cs = U p + U s

(2)

n care: Ut = utiliti totale; Up = utiliti private; Us = utiliti sociale (oferite de stat); Cp = consumuri (nevoi) private; Cs = consumuri (nevoi) sociale. Sub aspectul posibilitilor de asigurare a ofertei de utiliti (private i publice) ntr-o economie mixt, raportul de mrime dintre acestea nregistreaz modificri importante, att n timp, ct i n spaiu, sub influena unei multitudini de factori obiectivi i subiectivi. Acest raport se afl i sub incidena modului de funcionare a mecanismelor economiei de pia care, n condiii specifice, face necesar sporirea sau restrngerea ofertei de utiliti publice, n coresponden cu modificrile ce survin n oferta privat i cererea agregat. Mutaiile ce survin i ntreptrunderea dintre ofertele i cererile de utiliti private i publice se reflect pregnant n derularea i intercondiionarea fluxurilor financiar-monetare, ce au loc n cadrul economiei naionale, respectiv ntre cele dou mari domenii ale finanelor. Indiferent de accepiunea dat noiunii de finane (larg sau restrns) i de domeniile de manifestare ale finanelor (publice sau private), n prim plan, se relev coninutul lor comun, de procese i relaii de natur economic, ce presupun, n principiu, formarea, distribuirea i utilizarea resurselor bneti n activitatea economic i social. n acelai context, se remarc i existena unor diferenieri n interpretarea coninutului finanelor, accentundu-se fie asupra laturii economice, fie asupra celei sociologice. Prima pune la baza conceptului de finane coninutul de procese economice n form bneasc i elementele tehnice de nfptuire a acestora. Cea de-a doua are n vedere, ca element definitoriu, caracteristicile relaiilor sau raporturilor sociale dintre participanii la procesele respective. n raport cu semnificaiile atribuite conceptului de finane i coninutul economic pe care l exprim, finanele pot fi definite, deci, ca procese economice i relaii sociale, prin care se constituie, se distribuie i se utilizeaz fonduri bneti, pentru ndeplinirea funciilor i obiectivelor diferitelor entiti economico-sociale, inclusiv ale statului i persoanelor fizice. Trsturi ale finanelor Prin modul de manifestare i coninutul lor economic, finanele prezint anumite trsturi distinctive, fa de celelalte categorii de procese i relaii economico-sociale. Trstura definitorie a finanelor, n ansamblu, rezid n forma bneasc de exprimare a proceselor i relaiilor economice pe care le desemneaz acest concept, att n accepiunea larg, ct i n cea restrns, date acestora. Aadar, se cuprind n sfera finanelor procesele economice i relaiile sociale bazate pe folosirea banilor; ele avnd acelai coninut economic i aceast trstur comun. Conform acestei trsturi, se impune constatarea c numai procesele economice care se exprim n form bneasc au un coninut financiar i se nscriu, deci, n categoria denumit generic finane. n mod
10

FINANE GENERALE

implicit, este de admis c toate celelalte procese economice, inclusiv cele de repartiie a produsului naional realizate n form natural-material nu se ncadreaz n sfera finanelor. Pe de alt parte, n condiiile exprimrii valorice prin bani, procesele economice n form bneasc i cele n form natural-material se condiioneaz reciproc, iar activitatea financiar apare ca parte integrant a activitii economico-sociale. Sub acest aspect, este de observat c prin derularea continu a proceselor respective au loc micri ale sumelor de bani, ce reprezint fluxuri financiare, care interacioneaz direct sau indirect cu cele ale transmiterii valorii (ntre participani) prin fluxurile reale, exprimate sub formele natural-materiale ale bunurilor i serviciilor. n concordan cu aceast caracteristic, procesele i relaiile economice cuprinse n sfera finanelor se concretizeaz, n principiu, prin acumularea, alocarea i utilizarea de resurse bneti de ctre persoane fizice sau juridice, antrennd fluxuri financiare de intrare (alimentare sau constituire), respectiv de ieire (distribuire sau utilizare) a sumelor ce alctuiesc fiecare fond bnesc, financiar. O alt trstur invocat, mai ales pentru a caracteriza finanele publice i n mai mic msur pe cele private, const n transferul de valoare care se produce ntre participanii la respectivele procese i relaii economice. Potrivit acestei trsturi, manifestarea finanelor, presupune, n principiu, un transfer din valoarea aflat, la un moment dat, la dispoziia unui participant, ctre un alt participant la relaiile respective. Acest proces de transferare a valorii se poate realiza fr sau cu echivalent, dar pentru a avea coninut financiar, se presupune a fi efectuat n form bneasc. Atunci cnd are loc fr echivalent, un asemenea transfer antreneaz i modificrile mrimii patrimoniului administrat de ctre participanii la aceste procese i relaii, asemenea modificri vizeaz ambele sensuri, dup cum participanii cedeaz sau primesc fr echivalent sume de bani n cadrul acestor raporturi financiare. Astfel, dac un participant acumuleaz resurse bneti suplimentare, el i majoreaz fondurile financiare de care dispune, iar dac cedeaz sume de bani altor utilizatori i diminueaz aceste fonduri, nregistrnd i modificri corespunztoare ale patrimoniului administrat. Prin comparaie, transferul cu echivalent implic micarea valorii n ambele sensuri, ntre participani i este tipic vnzrii-cumprrii de mrfuri pe bani. Pe un plan mai general transferul de valoare apare ca o cedare-primire (ntre participani) a valorii exprimate printr-o sum de bani i reprezint, implicit, un transfer de putere de cumprare. El are, deci, ca efect direct i imediat, reducerea disponibilitilor bneti i a puterii de cumprare la persoana care cedeaz o sum de bani i creterea acestei puteri de cumprare la cea care primete suma respectiv. Spre deosebire, un transfer n form natural a bunurilor i serviciilor, nu are un coninut financiar. n fine, transferul de valoare caracteristic finanelor are loc, fie cu titlu definitiv, fie pe principiul rambursabilitii. Este evident c, dac transferul are caracter definitiv, suma de bani i puterea de cumprare aferent nu mai revin persoanei de la care s-a fcut transferul. Prin comparaie, atunci cnd suma respectiv urmeaz a se restitui persoanei de la care provine, transferul se realizeaz cu titlu rambursabil i el apare numai ca un fenomen temporar. Ca urmare, dup un interval de timp, suma de bani revine la punctul de plecare juridic, concretiznd o micare a valorii n sens invers, specific relaiilor de credit, care fac parte, ns, tot din categoria general a finanelor.
11

Fenomenul transferului de valoare prezint ns anumite particulariti, de concretizare n cele dou domenii ale finanelor. Cu deosebire n domeniul finanelor publice, se pot distinge urmtoarele particulariti ale transferului de valoare, ntre persoane fizice i juridice, pe de o parte i stat sau alte autoriti publice, pe de alt parte. n primul rnd i n mod obinuit transferul are un caracter definitiv, i se face cu titlu nerestituibil, att dinspre persoanele fizice i juridice ctre stat sau autoriti publice ct i invers. El are principial un singur sens, n momentul respectiv, fr a implica returnarea sumelor de bani, cu excepia celor mprumutate care sunt restituibile (rambursabile) la anumite termene. n al doilea rnd, transferul respectiv presupune, de regul, fie acumularea, fie distribuirea (utilizarea) de resurse (fonduri) bneti i se realizeaz, n principiu, fr o contraprestaie direct i imediat, din partea beneficiarului sumei de bani transferate. Caracterul de transfer fr contraprestaie presupune c persoana de la care se face transferul nu obine, n schimb, foloase (bunuri, servicii) sau bani din partea persoanei n favoarea creia se face transferul. Cazul tipic al unui asemenea transfer se produce ntre persoane fizice sau juridice, pe de o parte, i stat, pe de alt parte, cu prilejul ncasrii de impozite etc. i finanrii de cheltuieli publice, respectiv a constituirii i distribuirii fondurilor bneti administrate de ctre autoritile de stat, implicnd, de regul, trecerea fr echivalent a valorii dintr-o form de proprietate n alta. Astfel, preluarea prin transfer a unor venituri (impozite) de la persoanele fizice sau juridice la aceste fonduri are loc fr obligaia statului de a oferi n mod direct persoanelor respective o valoare compensatorie. n mod asemntor, transferul n sens invers, de la fondurile financiare publice ctre persoanele beneficiare de sumele de bani distribuite, nu implic o contraprestaie direct din partea acestora ctre stat. Sub acest aspect, este de remarcat c pentru aceeai persoan, nu se stabilete vreo legtur ntre sumele transferate ctre stat i cele de care beneficiaz ea din partea statului. Dar, n mod indirect i n momente diferite, este posibil, fie i parial, o compensaie valoric privind sumele de bani cedate de ctre diferitele persoane i foloasele de care beneficiaz ele pe seama cheltuielilor fcute de ctre stat. Admind, ns, procurarea sumelor de bani prin mprumuturi contractate de stat, contraprestaia apare (tot ca excepie) sub forma dobnzilor pltite ctre persoanele care mprumut statul. n al treilea rnd, transferul de valoare i de putere de cumprare vizeaz, n principiu, scopuri (nevoi) cu caracter colectiv. Aa, de pild, transferurile bneti de la persoanele fizice i juridice la stat au ca scop satisfacerea unor nevoi comune ale societii. Se pot asimila acestora i transferurile de resurse bneti ntre persoanele fizice i juridice care vizeaz realizarea obiectivelor specifice i desfurarea activitii diferitelor organizaii economice i sociale, cum sunt: ntreprinderile, companiile, instituiile, etc. Fenomenul de transfer se realizeaz, de asemenea cu particulariti n sfera finanelor private, unde relaiile dintre participani se bazeaz pe proprietate privat, personal. n mod deosebit, n cazul ntreprinderilor private, micarea valorii sub forma sumelor de bani poate avea loc, fie prin raporturi cu alte persoane fizice sau juridice, fie prin operaiuni interne ce vizeaz constituirea (sporirea) sau distribuirea (utilizarea) de fonduri bneti pentru propria activitate. n primul caz, transferul are loc n mod asemntor celui din domeniul finanelor publice, dei n principiu participanii sunt persoane private. n cel de-al doilea caz, nu se mai realizeaz un transfer
12

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

veritabil de valoare dintr-o proprietate n alta, ci doar o dirijare intern a valorii ctre anumite fonduri bneti proprii sau de la acestea spre locuri de utilizare ce corespund nevoilor de satisfcut. n acest caz, puterea de cumprare este afectat doar sub aspectul posibilitii de acoperire a diferitelor categorii de nevoi (de funcionare, de investiii) n interiorul entitii respective. n plus, toate operaiunile de pli i ncasri, implicnd micarea sumelor de bani, chiar cele legate de cumprri-vnzri de bunuri i servicii sunt asimilate celor financiare, incluzndu-se n domeniul de manifestare a finanelor private. Fa de unele particulariti ale transferului de valoare, evideniate mai sus, rezult c anumite procese i relaii economice, dei realizabile n form bneasc, dar implicnd schimburi de echivalente, cum este i vnzarea-cumprarea mrfurilor pe bani, nu corespund deplin accepiunii restrictive a noiunii de finane. n acelai timp, ns, n accepiunea larg, sfera finanelor tinde a se suprapune pe cea a folosirii banilor n toate funciile acestora i n toate domeniile de activitate. n acest sens, toate operaiunile bneti efectuate de entiti (persoane) private sau publice pot fi i sunt considerate, mai ales n practic, de domeniul larg al activitilor financiare, respectiv al finanelor. Componente principale ale sferei finanelor Ansamblul proceselor i relaiilor economice care alctuiesc sfera larg a finanelor (publice i private)se difereniaz pe mai multe categorii financiare cu particulariti de manifestare imprimate de formele de proprietate, specificul activitilor, caracterul definitiv sau temporar al transferului de valoare etc. Cele mai importante componente ale acesteia sunt: bugetul de stat i bugetele altor autoriti publice care, la rndul lor, ncadreaz categorii financiare specifice, concretizate prin venituri i cheltuieli bugetare (impozite, taxe, mprumuturi publice, alocaii, credite bugetare ca subvenii, etc.); creditul; asigurrile; finanele ntreprinderilor (firmelor) etc. Bugetul de stat, ca i bugetele altor autoriti publice, concentreaz procesele i relaiile financiare caracterizate prin transferul de valoare cu titlu definitiv sau nerambursabil i fr contraprestaie direct, de la persoane fizice i juridice ctre stat sau alte autoriti publice i invers. Resursele bneti vehiculate prin relaiile aferente acestei componente a finanelor se administreaz de ctre stat i alte autoriti publice n cadrul fondului bugetar sau altor fonduri financiare destinate realizrii de aciuni publice. Creditul reprezint o alt categorie financiar, desemnnd acele procese i relaii financiare, ce se desfoar pe principiul rambursrii (restituirii) sumelor de bani (care fac obiectul lor) i al plii de dobnd de ctre beneficiar (debitorul) n favoarea prii care cedeaz temporar dreptul de folosin a sumei respective (creditorul). Ca relaie financiar, creditul presupune, adesea, participarea unor instituii financiar-bancare (denumite generic intermediari financiari) specializate n redistribuirea resurselor bneti ntre deintorii de disponibiliti i utilizatorii acestora, ele mijlocind un transfer bnesc temporar, grefat pe micarea valorii n ambele sensuri (la anumite intervale de timp) ntre creditor i debitor. Asigurrile, considerate global ca o categorie financiar, reprezint un grup distinct de procese i relaii financiare generate de necesitatea combaterii i prevenirii efectelor distructive ale unor fenomene naturale sau evenimente cu caracter aleatoriu i cu impact negativ asupra vieii i
13

activitii umane, cunoscute sub denumirea generic de riscuri. Acest tip de relaii financiare este specific constituirii i utilizrii fondurilor bneti denumite de asigurare sau de protecie, mbinnd caracteristici ale bugetelor publice cu cele ale creditului, n funcie de producerea evenimentelor fa de care iau natere relaiile de asigurare. Astfel, dac evenimentele (riscurile) asigurate se produc, genernd pagube i nevoia de despgubiri, procesele i relaiile ce compun aceast categorie financiar se aseamn mai mult cu cele de credit, ntruct fa de micarea iniial a valorii, de la asigurat la asigurtor (sub forma contribuiilor sau a primelor de asigurare), se realizeaz i o micare invers ocazionat de plata despgubirilor (sumelor asigurate), ce echivaleaz cu o restituire a contribuiei pltite, ce poate fi asimilat rambursrii unui mprumut (credit). Finanele ntreprinderilor (firmelor) constituie o categorie financiar complex nglobnd relaiile prin care sunt procurate, distribuite i utilizate resursele bneti n desfurarea activitii acestor entiti. Ele se concretizeaz prin procesele de formare i utilizare a capitalului i fondurilor bneti ale firmei. ntre formele tipice pe care le mbrac acestea se disting: aportul de capital (n bani) adus de acionari inclusiv de ctre stat (prin cumprarea aciunilor emise de firm); plasamentele de capital n proiecte de investiii, respectiv pe piaa financiar; repartizarea rezultatului financiar (profitului) pentru reinvestire sau acordare de dividende etc. Dar, n accepiunea larg, pot fi luate n considerare i veniturile, cheltuielile i celelalte procese sau relaii n form bneasc generate de crearea, funcionarea i eventual lichidarea ntreprinderii. Desigur, manifestarea concomitent a diferitelor componente ale finanelor implic i posibilitatea interaciunii sau ntreptrunderii lor, ca i existena unor zone de interferen n care se regsesc tipuri de procese i relaii financiare aparinnd unor categorii financiare diferite. n mod obinuit, ns, finanele publice sunt asociate cu existena i funcionarea statului, inclusiv a unitilor administrativ-teritoriale i, n general, a instituiilor de drept public, iar problematica lor vizeaz constituirea resurselor bneti necesare autoritilor publice, efectuarea cheltuielilor pentru nfptuirea de obiective i aciuni de interes public, inclusiv contractarea de mprumuturi i datorii publice, asigurarea echilibrului bugetar i financiar macroeconomic, inclusiv susinerea dezvoltrii economiei etc. Prin comparaie, finanele private sunt asociate cu activitatea economico-financiar bazat pe proprietatea privat a firmelor, ntreprinderilor (societilor comerciale), organizaiilor, societilor de asigurare, a celor de investiii, a bncilor i altor entiti private. Ele abordeaz procesele i relaiile de formare a resurselor bneti necesare acestora, cheltuielile, mprumuturile contractate, creanele de ncasat i obligaiile de plat aferente activitii lor, inclusiv rezultatele financiare, distribuia profitului, echilibrul financiar microeconomic etc. Lumea finanelor private, n accepiunea sa modern, este reprezentat prin ansamblul de operatori (ageni) economici i sociali care realizeaz gestiunea financiar a patrimoniilor individuale sau a patrimoniului ntreprinderilor, avnd la baz exprimarea i evaluarea prin bani a tuturor resurselor angajate n fiecare activitate, iar domeniul principal de manifestare a ei este cel al pieelor financiare i al evalurii activelor ce se schimb pe aceste piee11.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

11 Stancu Ion, Finane, Ed.Economic, Bucureti, 1997, p.46. 14

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 2 FUNCIILE I ROLUL FINANELOR 2.1. Abordri conceptuale Caracterul obiectiv al existenei finanelor ca i a altor categorii economice se relev, n primul rnd, prin funciile i rolul ce revin acestora n viaa economic i social, concretizat sintetic prin producerea, repartiia, schimbul i consumul produsului intern brut. ntr-o accepiune sintetizatoare, conceptul de funcie semnific menirea social a categoriei respective. Aceast semnificaie are n vedere capacitatea unei categorii economice de a mijloci nfptuirea unor procese ce nu se pot realiza satisfctor n absena sa. Asociat, de regul cu
15

acesta este folosit i noiunea de rol al categoriei respective pentru a exprima rezultatele sau efectele obtenabile pe seama ndeplinirii funciilor sale. Aadar, ca expresie generalizat a unui anumit grup de procese i relaii economice, finanele au de ndeplinit o anumit misiune social, n sensul c prin intermediul lor se nfptuiesc anumite procese economico-sociale i joac un rol important prin aportul adus la realizarea obiectivelor private sau ale dezvoltrii generale a societii, inclusiv la nfptuirea diverselor activiti economice i sociale. Adaptat finanelor, conceptul de funcie atribuit acestora desemneaz capacitatea lor de a mijloci (n condiii considerate optime) realizarea direct a anumitor procese economice exprimate n form bneasc i derularea relaiilor corespunztoare dintre participani, ca i influenarea modului de nfptuire a acestora. Cel mai adesea, ndeplinirea funciilor finanelor se concretizeaz n formarea, repartizarea i utilizarea fondurilor de resurse bneti (financiare) n contextul activitilor economico-sociale n care sunt implicate persoane fizice i juridice, inclusiv autoriti publice. Condiiile obiective de manifestare a finanelor n ansamblu, dar i pe componente ale sferei de cuprindere a acestora, determin ca nfptuirea funciilor specifice lor s fie grefat pe folosirea banilor n funciile ce le revin dat fiind forma bneasc a proceselor i relaiilor economice pe care le exprim. Literatura noastr de specialitate reine, cel mai adesea, ca funcii atribuite finanelor: funcia de repartiie i funcia de control, la care se adaug, uneori, i o funcie de reglare/stabilizare a economiei, fiecare dintre acestea mijlocind procese economice de repartiie a PIB, realizarea controlului financiar, respectiv stimularea dezvoltrii fenomenelor pozitive sau contracararea unor fenomene dereglatoare, n economie i societate. n mod obinuit, aceste funcii ale finanelor menionate anterior sunt tratate ca aparinnd tuturor componentelor acestora, dar cu deosebire funcia de reglare/stabilizare a economiei aparine, n prim plan, finanelor publice, dei manifestarea sa i gsete suportul n interrelaiile obiective dintre finane i procesele materiale din toate segmentele economiei reale, inclusiv cele din activitatea ntreprinderilor, ea revenind i finanelor private. Este semnificativ n acest context abordarea distinctiv de ctre economitii Richard Musgrave i Peggy Musgrave a trei funcii atribuite finanelor publice (bugetului de stat), i anume: - funcia de distribuire (a resurselor); - funcia de alocare (a resurselor); - funcia de stabilizare (reglare) a economiei. Funcia de distribuire apare ca o component a celei de repartiie, semnificnd mijlocirea de ctre finane a unor procese de redistribuire a resurselor ntre persoanele fizice i juridice, cu implicarea autoritilor publice. Aceast funcie se manifest prin preluarea la fonduri publice a unor pri din veniturile sau averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor, taxelor etc., iar apoi distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice efectuate potrivit unor criterii de echitate sau justiie social. n mod implicit, ndeplinirea sa se concretizeaz n redistribuirea unei pri a PIB ntre membrii societii. La rndul su, funcia de alocare (alocativ) exprim mijlocirea de ctre finanele publice a satisfacerii unor nevoi sociale prin oferta de utiliti publice, create pe seama resurselor financiare de care dispun autoritile publice. Ea presupune, n prim plan, alocarea resurselor necesare
16

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

funcionrii entitilor publice i realizrii diferitelor obiective social-economice i, pe aceast baz, prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri ctre membrii societii, fie gratuit, fie la preuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanelor sunt dirijate, astfel, resursele destinate consumului public de bunuri i servicii n raport cu nevoile societii i n corelaie cu oferta privat, potrivit criteriilor de optim economic i social. Aa cum se va vedea ulterior, procesele aferente funciilor de distribuire i alocare concord prin coninutul lor cu cele caracteristice funciei de repartiie, iar n ceea ce privete funcia de stabilizare, coninutul su se identific cu cel al funciei de reglare a economiei. n sintez, lund n considerare abordrile diferite i principalele ipostaze n care se manifest, se poate admite c finanele ndeplinesc urmtoarele funcii: - funcia de repartiie (alocare-distribuire); - funcia de control; - funcia de reglare /stabilizare a economiei. 2.2. Funcia de repartiie Funcia de repartiie exprim capacitatea finanelor de a mijloci repartiia produsului naional, respectiv a PIB n form bneasc, crend o premis a realizrii acestui proces i n form material. Mijlocind repartizarea produsului naional, finanele concur la crearea condiiilor necesare producerii, circulaiei i consumului acestuia n form natural-material, asigurnd distribuirea i redistribuirea n form bneasc a unei mari pri din acest produs, inclusiv redistribuirea veniturilor primare rezultate n prima faz a repartiiei. Forma bneasc a proceselor de repartiie caracteristice funciei de repartiie ndeplinit de finane, constituie, n esen, o parte a aceluiai proces de repartiie a PIB, ce nsoete n mod necesar repartiia i consumul n form natural-material, cu care se mbin organic i se condiioneaz reciproc. Manifestarea finanelor n aceast funcie presupune, n mod implicit, realizarea unor fluxuri financiare viznd constituirea de fonduri bneti i distribuirea lor la diverse niveluri ale organizrii i funcionrii economiei i societii. Intercondiionrile caracteristice ndeplinirii acestei funcii, ntre procesele bneti - financiare i procesele materiale ale reproduciei sociale, se concretizeaz prin ntreptrunderile dintre fluxurile materiale i cele bneti. Prin prisma coninutului bnesc - financiar al proceselor de distribuire i redistribuire, ndeplinirea acestei funcii se realizeaz n dou faze: - constituirea fondurilor bneti la dispoziia entitilor economice i sociale, inclusiv la dispoziia statului; - distribuirea pe destinaii adecvate activitilor entitilor respective a fondurilor bneti constituite n faza anterioar. Cele dou faze ale funciei de repartiie trebuie considerate ca dou momente ale aceluiai proces, ntre ele existnd legturi strnse, de intercondiionare. Prima faz se manifest prin mobilizarea de resurse bneti la dispoziia statului i a entitilor economice i sociale i formarea fondurilor financiare ale acestora, nu ca scop n sine, ci n concordan cu nevoile ce se cer a fi satisfcute, concretizate prin destinaiile ce urmeaz a fi date ulterior resurselor mobilizate. Cea de17

a doua faz presupune repartizarea pe destinaii a fondurilor bneti astfel constituite, fiind condiionat n mod inevitabil de desfurarea procesului de mobilizare a acestor fonduri, n cuantumul i momentele impuse de nevoile ce trebuiesc satisfcute pe seama acestora. Este evident c procurarea resurselor bneti la fondurile financiare, ca moment n manifestarea acestei funcii, se justific numai prin prisma dirijrii lor spre satisfacerea anumitor nevoi, iar repartizarea i folosirea pe destinaii a unor asemenea fonduri se poate realiza numai dac, n prealabil, ele au fost constituite. ntre aceste dou faze ale funciei de repartiie se manifest raporturi de interdependen, fiecare avnd, att rolul de factor determinant, ct i pe cel de factor determinat. Astfel, prima faz este determinat n mod obiectiv de existena i mrimea nevoilor de resurse bneti financiare ce se manifest la nivelul entitilor respective. Aceste nevoi concretizeaz, de fapt, destinaiile ce trebuie date fondurilor constituite, n funcie de aciunile, respectiv activitile pentru a cror realizare sunt consumate resursele respective. n mod firesc, mrimea i chiar structura fondurilor bneti ce se constituie n prima faz depind direct de destinaiile ce se vor da prin distribuirea i cheltuirea lor n cea de-a doua faz, de aici rezultnd necesitatea corelrii dimensiunilor nevoilor de acoperit cu resursele posibile de procurat. Proporiile acestor procese de constituire au o baz obiectiv dat de dimensiunile reale ale produsului social realizat, dei, uneori sunt utilizate pri din avuia naional. La rndul su, constituirea fondurilor bneti condiioneaz, n mod obiectiv, cea de a doua faz, n primul rnd, prin dimensiunile la care se asigur realizarea proceselor corespunztoare acesteia. Astfel, procesele de distribuie se pot nfptui numai n msura n care s-au creat premisele obiective prin formarea fondurilor n prima faz. n acelai timp, destinaia dat fondurilor de resurse bneti se afl n dependen cu evoluia procesului de constituire, ca dinamic i surse de formare a acestora. Anumite fonduri pot fi distribuite i utilizate numai pentru nfptuirea anumitor aciuni. De asemenea, destinaiile ce rezult n aceast a doua faz includ posibilitatea crerii unor premise favorabile constituirii (sau neconstituirii) fondurilor financiare n prima faz. n acest sens, este tipic finanarea unor obiective economice care puse n funciune realizeaz produs naional, ca valoare nou supus repartiiei financiare. Cu ct dimensiunile acestor procese sunt mai mari, procesele de constituire i reconstituire sunt i ele mai mari. ndeplinirea funciei de repartiie marcheaz diferenieri semnificative la nivel macroeconomic comparativ cu nivelul microeconomic. Privite la nivel macroeconomic procesele caracteristice derulrii fluxurilor financiare de constituire, respectiv de distribuire i utilizare a fondurilor bneti n faza repartiiei sunt dependente de cele n care se creeaz PIB supus repartiiei, care au loc n sfera produciei. Astfel, produsul creat este supus repartiiei, iar resursele financiare ajung ulterior n consum i devin cerere solvabil adresat pieei i produciei. Repartizarea valoric a produsului social mbrac forme specifice repartiiei bneti, n primul rnd, prin realizarea de venituri de ctre participanii la procesele productive, inclusiv prin constituirea i apoi distribuirea de fonduri financiare la dispoziia entitilor economice i sociale, respectiv ale statului. Este, ns, de remarcat c procesul de repartizare a produsului social n cele dou faze ale sale, privit n ansamblu, se realizeaz i prin alte mijloace dect cele financiare. Alturi de alte forme de repartizare a produsului creat, formele financiare se concretizeaz prin constituirea, distribuirea i utilizarea fondurilor bneti de ctre diferite entiti sau persoane,
18

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

inclusiv de ctre stat. Alocnd pri din aceste fonduri pentru satisfacerea diverselor nevoi de consum, entitile respective realizeaz satisfacerea nevoilor proprii de consum sub form de bunuri i servicii n form natural-material. nsi cererea de consum nglobeaz i cererea format pe seama resurselor financiare, adresndu-se sferei produciei, pentru a se crea bunuri i servicii de mrimea i structura corespunztoare. Astfel, funcia de repartiie atribuit finanelor se ntreptrunde cu cerinele crerii, repartizrii i utilizrii produsului naional n form naturalmaterial. Considerate la nivel microeconomic, cele dou faze ale funciei de repartiie se concretizeaz prin fluxuri financiare realizate n coresponden cu fluxurile reale specifice activitilor ce au loc. ntre acestea se manifest o interrelaie obiectiv, n sensul c n procesul de constituire a fondurilor precum i n procesul de distribuie i utilizare a fondurilor respective, au loc fluxuri financiare de intrare-ieire. Ele se afl, totodat, n corelaie cu fluxurile reale de intrareieire concretizate n livrarea de bunuri i servicii, respectiv achiziii, salarii, etc., ce au loc la nivelul diferitelor entiti sau structuri economice sau sociale, mbrcnd forme ale ncasrilor, mprumuturilor primite, ori al plilor, rambursrilor de credite etc. Fluxurile financiare de intrare pot avea diverse surse de provenien a sumelor de bani (inclusiv pieele financiare), dup cum fluxurile (financiare) de ieire includ o multitudine de destinaii ale resurselor financiare ale ntreprinderii (pli ctre furnizori, salariai, bnci, stat, operaiuni pe piee financiare, etc.). Participanii la fluxurile financiare caracteristice acestei funcii sunt entiti economice i sociale, respectiv statul i persoanele fizice sau juridice, fie n ipostaza de participani la constituirea diverselor fonduri, fie n aceea de beneficiari direci sau indireci ai resurselor bneti distribuite din aceste fonduri. n faza de constituire a fondurilor financiare, persoanele fizice i juridice sau entitile economico-sociale cedeaz pri din resursele ori veniturile lor, n vederea constituirii de fonduri la dispoziia altor entiti, inclusiv a autoritilor publice. n faza distribuiei, participanii la relaiile financiare respective beneficiaz direct sau indirect de sume de bani sau de utiliti sociale pe seama cheltuirii resurselor acumulate i alocate din aceste fonduri. n raport cu nivelul la care se administreaz, fondurile bneti constituite i distribuite prin aceast funcie a finanelor, se pot delimita dou categorii: - fonduri centralizate - fonduri descentralizate Prima categorie se constituie i administreaz la nivelul organismelor centrale de decizie, iar dintre acestea cele mai importante sunt considerate: fondul bugetar al statului, fonduri de creditare, fonduri de asigurare etc. A doua categorie este reprezentat, principial, de fondurile bneti constituite i administrate pe plan local, de ctre organismele de decizie situate la nivelul autoritilor publice locale, al entitilor economice i sociale operaionale, inclusiv de ctre populaie. Dup caracterul public sau privat al nevoilor ce se satisfac pe seama lor, se disting: - fonduri financiare publice, de care dispun organisme i entiti publice; - fonduri financiare private (administrate autonom), de care dispun entitile economice i sociale private sau persoanele fizice.
19

Corespunztor acestor delimitri, principalele forme ale fluxurilor de constituire a fondurilor administrate de ctre autoriti publice, sunt: impozitele, taxele, contribuiile cu caracter obligatoriu, penalizrile, amenzile, redevenele, veniturile realizate de instituiile publice, mprumuturile de stat, ajutoarele financiare, donaiile n favoarea statului. Formele principale sub care se realizeaz fluxurile corespunztoare distribuirii fondurilor financiare publice, sunt, n principal, cheltuielile publice, care se difereniaz pe domeniile i aciunile specifice (educaie, sntate, protecie social, aprare naional, ordine public etc.). Ele mbrac forme ale cheltuielilor materiale, legate de crearea bazei materiale a entitilor publice sau de funcionarea acestora, precum i forma cheltuielilor de personal. ntre acestea se disting i alocaiile din fonduri publice, reprezentnd sume de bani transferate n favoarea unor persoane fizice sau juridice cunoscute i sub numele de subvenii. n ceea ce privete formele de constituire a fondurilor financiare private, se pot distinge: contribuiile sau aportul (n bani) de capital; prelevrile din profitul propriu; mprumuturile destinate finanrii diferenelor activitii private etc. Ca forme specifice de distribuie specifice fondurilor financiare private se remarc: cheltuieli cu investiiile; cheltuieli de exploatare; dividende pltite acionarilor. Dac procesul de constituire i distribuire a fondurilor financiare are un caracter obiectiv, modalitile tehnice sub care se realizeaz aceste procese, inclusiv formele menionate, au un caracter subiectiv. Ele se stabilesc prin decizii adoptate de organisme de conducere i administrare ale diferitelor entiti sub impactul politicilor promovate ntr-un moment sau altul. 2.3. Funcia de control Finanele se manifest, nu numai ca mijlocitor al repartiiei produsului naional, ci i ca mijloc de exercitare a controlului asupra activitii economico-sociale. Necesitatea controlului asupra derulrii proceselor economice i sociale decurge din condiiile specifice n care sunt administrate diversele patrimonii, incluznd i preocuparea pentru asigurarea veridicitii strii de fapt n toate domeniile i crearea unor premise favorabile obinerii de rezultate pozitive maxime n toate activitile. Administrarea fondurilor de resurse financiare implic, ca i administrarea altor resurse, necesit evidene ct mai exacte, urmrirea modului de formare i utilizare a resurselor bneti, inclusiv respectarea anumitor principii de gestiune i reglementri privind activitatea financiar. Ca funcie atribuit finanelor, funcia de control are un caracter obiectiv, n sensul c manifestarea fenomenelor financiare creaz cadrul obiectiv pentru executarea controlului financiar. Faptul c activitatea de control financiar se exercit prin intermediul unor persoane care ndeplinesc, n cadrul juridic creat, atribuiuni de control financiar, imprim acestuia i o component subiectiv. Semnificaia aceasta rezid n faptul c activitatea de control financiar se poate executa de ctre persoane numite s efectueze munca de control, n prim plan, aprnd n acest caz funcia administrativ ndeplinit de persoanele respective. Exercitarea controlului financiar n plan obiectiv presupune existena, ca suport al su, a relaiilor financiare, inclusiv a unor operaiuni bneti pe care se grefeaz controlul financiar. Aceasta mai presupune n mod implicit manifestarea funciei de repartiie cu cele dou faze ale sale. n mod firesc controlul financiar, ca expresie a funciei de control, se grefeaz pe operaiunile
20

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

i relaiile bneti privind constituirea i distribuirea resurselor financiare, ce configureaz funcia de repartiie ntre cele dou funcii se manifest anumite raporturi de intercondiionare n sensul c activitatea financiar ce concretizeaz funcia de repartiie permite executarea controlului financiar, pe de o parte, iar pe de alt parte, controlul financiar favorizeaz ndeplinirea funciei de repartiie, genernd chiar noi procese de repartiie. Sfera de manifestare a funciei de control, dei se bazeaz pe manifestarea funciei de repartiie, are dimensiuni mai largi, extinzndu-se i asupra altor procese economico-sociale aflate n raporturi de intercondiionare cu cele financiare. Din acest unghi de vedere, dou sunt domeniile principale de exercitare a controlului financiar, i anume: - procesele materiale consumatoare de resurse financiare; - procesele materiale generatoare de valoare nou i implicit de resurse financiare noi. Exercitarea controlului financiar prin prisma acestei funcii include ntregul proces al reproduciei sociale, nu numai sfera repartiiei ci i cele ale produciei, circulaiei i consumului, ntruct n fiecare dintre acestea se realizeaz procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare. Astfel, controlul financiar se exercit asupra produciei, deoarece n aceast sfer se creaz bunurile, care fac obiectul schimbului si consumului, precum i valoarea adugat supus repartiiei. Raportul dintre valoarea adugat i valoarea produciei exprimate valoric: obinute indic eficiena cu care au fost folosite mijloacele de munc i for de munc. Controlul financiar are n obiectiv toate elementele produciei: mijloacele de munc, obiectele muncii i fora de munc. n faza schimbului, controlul financiar se exercit pentru a verifica dac produsele se realizeaz ca mrfuri, dac valoarea de ntrebuinare i dovedete utilitatea social i preul mrfii stabilit prin mecanismul pieei acoper cheltuielile de producie i de circulaie, inclusiv un anumit profit. n aceast faz, controlul financiar urmrete, de asemenea, viteza cu care mrfurile circul de la productor la consumator. Orice stagnare a produselor finite n depozitele productorului sau n cele ale organizaiilor comerciale ntrzie momentul recuperrii sumelor avansate i al realizrii valorii adugate. n faza consumului controlul financiar vizeaz consumul productiv al unitilor economice, precum i consumul final al instituiilor publice. Consumul productiv se apreciaz prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime i a materialelor, a rentabilitii diferitelor produse, a cursului de revenire la export etc. Consumul final al instituiilor publice se refer la cheltuielile tuturor instituiilor de stat, centrale i locale i evideniaz mrimea absolut i relativ a acestora, precum i efectele utile (rezultatele) obinute de pe urma lor. Funcia de control exprim capacitatea finanelor de a mijloci exercitarea controlului prin bani, n baza relaiilor financiare. Acesta este cunoscut i sub denumirea de control bnesc, evideniind forma bneasc a proceselor economice i sociale pe care se bazeaz controlul i implicnd manifestarea banilor n funciile ce le revin. Aa, de pild, volumul investiiilor, producia marf, costurile produciei net, beneficiul etc. se evalueaz prin folosirea banilor n funcia de msur (etalon) a valorii, dar prin funcia de control a finanelor se efectueaz verificarea nivelelor i corelaiilor ce se stabilesc intre aceti indicatori i alegerea variantelor
21

avantajoase, inclusiv sub aspectul mrimii resurselor financiare necesare a se cheltui sau posibile a se obine. Analiza posibilitilor de reducere a costurilor i cretere a veniturilor presupune evaluarea riguroas a nevoilor de resurse materiale i de munc n corelaie cu dimensionarea optim a fondurilor bneti unitilor economice, n faza elaborrii bugetelor de venituri i cheltuieli, precum i stabilirea mrimii abaterilor i cuantificarea influenelor factorilor determinani etc. Aceste operaiuni, exprimnd folosirea banilor n funcia de msur a valorii, implic exercitarea controlului financiar i reflect ndeplinirea funciei de control a finanelor. n strns legtur cu realizarea funciei banilor ca mijloc de schimb, finanele mijlocesc controlul asupra circulaiei produsului naional, pornind de la urmrirea modului de utilizare a fondurilor bneti n cadrul acestui proces. Controlul financiar, n cadrul circulaiei PIB, are ca obiective principale: evidenierea eventualelor abateri de la circuitul normal, reflectate de regul prin imobilizri de fonduri financiare i apariia unor dereglri n efectuarea operaiunilor de vnzare-cumprare; stabilirea locului unde s-au creat, a proporiilor, cauzelor lor reale i a soluiilor posibile de aplicat pentru readucerea n circuitul economic a resurselor imobilizate; prevenirea formrii lor n viitor i accelerarea vitezei de rotaie a fondurilor. n acest cadru, se reliefeaz anumite deficiene n activitatea reelei comerciale, eventuale neconcordane ntre cererea i oferta de mrfuri etc. De asemenea, n contextul manifestrii funciei banilor ca mijloc de schimb, controlul financiar, ca expresie a funciei de control a finanelor, vizeaz, n principiu, asigurarea condiiilor necesare stingerii la scadene a obligaiilor de plat ale participanilor la relaiile financiare. Eventualele constatri fcute la diferite uniti economice cu privire la existena unor ntrzieri n efectuarea plilor scadente, neefectuarea lor sau realizarea acestora la nivele inferioare celor stabilite, semnaleaz existena unor deficiene n activitatea economico-financiar a ntreprinderii, avnd consecine negative ce repercuteaz i asupra altor participani la procesul reproduciei i impun extinderea ariei controlului financiar. Aa, de exemplu, neefectuarea la termenele legale a plilor - pentru constituirea fondului bugetar - sau nerambursarea la scaden a mprumuturilor, se pot datora imobilizrii resurselor financiare aflate la dispoziia unitii economice respective n stocuri fr micare, necorespunztoare calitativ, greu vandabile, inutile etc., sau n cheltuieli nerecuperabile, pierderi etc. Devine, astfel, necesar aprofundarea controlului pentru identificarea adevratelor cauze ale nerespectrii obligaiilor de plat i asigurarea deplinei sale finaliti prin elaborarea celor mai adecvate msuri care s permit n viitor efectuarea integral a plilor scadente. n fine, ndeplinirea funciei banilor ca mijloc de prezervare /rezervare a valorii se ntreptrunde cu funcia de control a finanelor, ndeosebi, prin exercitarea controlului financiar asupra proceselor de acumulare a resurselor bneti la fondurile centralizate i descentralizate i modului de administrare a acestora. Aadar, indiferent de funcia pe care o ndeplinesc banii, controlul prin finane apare, concomitent, ca form a controlului prin bani, care are ca suport obiectiv relaiile financiare i este grefat, n mod necesar, pe procesul de formare i repartizare a fondurilor bneti corespunztor acestor relaii, dar sub incidena sa intr ntreaga activitate economico-social. Ca obiective generale ale controlului financiar, viznd ansamblul activitii, se pot distinge: asigurarea eficienei ridicate a operaiunilor financiare efectuate, asigurarea oportunitii
22

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

operaiunilor i legalitii acestora. n acest sens controlul financiar urmrete s constate modul n care sunt administrate patrimoniile diferitelor entiti economice i sociale prin prisma respectrii condiiilor de procurare i utilizare a resurselor bneti financiare. Controlul financiar trebuie s identifice fenomenele care determin evoluia pozitiv sau negativ, responsabilitile celor implicai i posibilitile de mbuntire a situaiei existente. Se verific n acest sens respectarea normelor legale privitoare la modul de distribuire i utilizare a fiecrui fond bnesc, rezultatele obinute pe seama consumului de resurse financiare i gradul de eficien realizat. La nivel microeconomic un asemenea control financiar este orientat ctre creterea rezultatelor pozitive ale activitii, respectiv a profitului i ndeplinirea obligaiilor financiare ale entitilor respective fa de stat; asigurarea capacitii de plat etc. Formele cele mai obinuite sub care se manifest controlul financiar, avnd n vedere criteriul momentului de exercitare a controlului in raport cu operaiunile si procesele supuse verificrii, sunt: - controlul financiar preventiv; - controlul financiar concomitent; - controlul financiar postoperativ (ulterior). Controlul preventiv presupune efectuarea controlului financiar nainte ca operaiunile sau procesele supuse controlului s se nfptuiasc, ntruct permite prevenirea unor evoluii nefavorabile i evitarea pierderilor aferente lor. Eficacitatea controlului scade pe msura ndeprtrii fa de momentul premergtor declanrii proceselor controlate i a apropierii de faza lor final i devine minim cnd exercitarea sa are loc dup ncheierea acestor procese deoarece: rezultatele negative nu mai pot fi prevenite ci numai corectate. Cel puin n parte, eventualele efecte nefavorabile nu mai pot fi nlturate i ele se propag prin legturi de cauzalitate afectnd i alte procese ale reproduciei i amplificnd impactul negativ. Controlul concomitent se desfoar n mod curent, pe msura realizrii proceselor i operaiunilor supuse controlului, urmrind s sesizeze pe parcursul execuiei unei decizii eventualele neconcordane ntre obiectivul urmrit i mersul nfptuirii sale. n eventualitatea constatrii unor neconcordane este posibil prevenirea unei finalizri nefavorabile obiectivului urmrit i corectarea operativ a soluiilor aplicabile pentru nfptuirea proceselor respective. Controlul ulterior este caracterizat ca avnd loc dup producerea proceselor sau operaiunilor supuse controlului. Pe baza sa se stabilesc rezultatele efective comparativ cu cele preconizate, abaterile nregistrate i cauzele lor, precum i msurile adecvate ce urmeaz a se aplica pentru mbuntirea activitii viitoare. Finalitatea sa are n vedere i recuperarea eventualelor pagube rezultate din administrarea defectuoas a resurselor, dar i crearea unor premise mai bune pentru derularea proceselor i operaiunilor de acelai tip n perioadele urmtoare celei verificate. Prin prisma modului de organizare i structurilor administrative de care aparin organele de control n raport cu activitile economice i sociale supuse controlului, controlul financiar poate fi intern sau extern. Controlul intern se realizeaz prin forme organizatorice integrate n structurile funcionale ale activitilor economico-sociale, inclusiv la nivelul entitilor operaionale.

23

Controlul extern are la baz crearea i funcionarea unor instituii sau organisme de exercitare a controlului financiar la nivelul altor structuri de organizare si funcionare a societii, dect cel al entitilor supuse controlului , aa cum este controlul financiar de stat. 2.4. Funcia de reglare (stabilizare) a economiei Funcia de reglare (stabilizare) contureaz manifestarea finanelor n ipostaza de mijlocitor al exercitrii unor influene asupra evoluiei vieii economice i sociale i mai ales a economiei n sensul dorit de ctre factorii de decizie pe plan financiar, n primul rnd, de ctre autoritile publice. Prin aceast funcie, finanele mijlocesc contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator (recesiunea, criza, omajul etc.) care perturb procesele economice i sociale, respectiv stimularea evoluiei pozitive a acestor procese. Aceast funcie are ca suport dezvoltarea teoriei moderne a finanelor prin recunoaterea impactului lor posibil stabilizator n economia de pia supus aciunii unor factori specifici, care deregleaz mecanismele sale imperfecte. O asemenea funcie exprim capacitatea finanelor de a mijloci reglarea diverselor procese economice i sociale prin influena indirect exercitat asupra derulrii acestora sau uneori prin condiionarea lor direct. Suportul obiectiv al ndeplinirii acestei funcii rezid n intercondiionarea ce caracterizeaz derularea proceselor materiale cu procesele bneti - financiare. Acest suport s-a creat, n mod obiectiv, prin apariia i folosirea banilor n viaa economic i social, n condiiile ndeplinirii funciilor specifice acestora. Pe acest fundal, desfurarea proceselor materiale ale reproduciei determin, dar i depinde de realizarea proceselor bneti financiare; adesea acestea din urm trebuind s le precead pe cele anterioare. Aa, de exemplu, realizarea unei investiii este condiionat de procurarea anticipat a resurselor bneti necesare finanrii achiziiilor, lucrrilor etc. Asemntor o bun parte a proceselor de consum final depind de procesele de repartiie financiar, att ca dimensiune, ct i ca distribuie n timp i spaiu. Manifestarea finanelor n funcia de reglare (stabilizare) s-a fundamentat teoretic prin doctrina intervenionist-statal, gsind teren prielnic n condiiile implicrii tot mai intense a statului n activitatea economic i n problemele sociale. Reglarea activitilor economice i sociale cu ajutorul finanelor poate fi sintetizat sub trei aspecte principale: - reglarea sau stabilizarea anticiclic; - stimularea expansiunii (creterii) economice; - modernizarea, restructurarea i adaptarea economiei la cerinele pieei interne i externe. n ce privete primul aspect, manifestarea acestei funcii const n utilizarea tehnicilor i instrumentelor financiare ca mijloace pentru contracararea crizei economice ca fenomen real sau posibil a se produce i a omajului, urmrind asigurarea unei anumite stabiliti a produciei i ocuprii forei de munc, respectiv atenuarea oscilaiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de prosperitate cu cele de declin economic. Al doilea aspect vizeaz folosirea tehnicilor i instrumentelor financiare ca factori propulsori ai activitilor economice, prin care se realizeaz stimularea investiiilor i implicit impulsionarea ritmului de cretere a produciei, n condiiile ncetinirii acestuia, al unei relansri a economiei stagnante.
24

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Cel de al treilea aspect menionat are n vedere implicarea finanelor prin tehnici i instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare i restructurare a economiilor naionale, susinnd eforturile agenilor economici privai sau angajnd direct prin sectorul public, dezvoltarea anumitor segmente, ramuri sau subramuri economice, redimensionarea altora i adaptarea la evoluia cererii pe pieele interne i externe. n baza interdependenei proceselor materiale cu cele financiare, aspectele menionate i gsesc reflectarea n variabile economice i financiare ale cror dimensiuni condiioneaz atingerea anumitor obiective. O imagine global a acestor interdependene decurge din raportul de mrime ale variabilelor global-valorice de tipul PIB i ale celor financiare (impozite, cheltuieli publice, deficite bugetare finanate etc.). Ca premise obiective ale realizrii scopului de reglare a economiei, trebuie considerate interdependentele venitului global, cu mrimile venitului disponibil, impozitului, consumului (cheltuielilor) total i componentelor sale (consum personal i investiii). Sintetic, aceste interdependente pot fi redate prin relaiile urmtoare: Vt = Vd + T (1); Ct = Cp + I (2) n care: Vt - venit total; Vd - venit disponibil; T - impozite, taxe, contribuii; Ct - consum total; Cp - consum personal; I - investiii. Egalizarea celor dou relaii, de forma Vt = Ct, implic i corelarea variabilelor structurale, ajungndu-se la constatarea unor interaciuni specifice, att ntre elementele din cadrul fiecreia, ct i ntre variabile cuprinse n ambele relaii. ntre acestea apare evident condiionarea indirect dintre variabilele de tipul impozitului i investiiilor n sensul c modificarea mrimii celei dinti favorizeaz modificarea invers a celei din urm. Aadar, reglarea economiei prin impozite presupune adaptarea dimensiunii impozitului fa de venitul total cu impactul su asupra venitului disponibil i prin acesta asupra volumului investiiilor private. Astfel, n cazul n care se nregistreaz o tendin de stagnare sau recesiune, relansarea economiei este posibil prin diminuarea proporiei impozitelor, care va antrena creterea venitului disponibil, din care o bun parte poate deveni surs de finanare pentru investiii. Aceast redimensionare a mrimii impozitelor devine o premis a creterii investiiilor i capacitilor de producie, inclusiv a crerii unui numr mare de locuri de munc i a reducerii semnificative a omajului. O asemenea intervenie prin mijloace financiare este specific situaiei cnd se manifest un declin al activitilor economice, nsoit de restrngerea investiiilor private i creterea numrului omerilor n totalul populaiei active. Dimpotriv, admind c se constat un ritm prea accelerat al produciei (cruia i corespund un numr redus de omeri) care amenin cu supranclzirea economiei i crearea premiselor pentru intrarea acesteia n declin, devine posibil intervenia reglatoare n sens invers prin mrirea impozitelor, diminuarea veniturilor disponibile, a investiiilor private i a produciei i tempernd astfel ritmul prea nalt de cretere economic. Similar, dar adaptat coninutului proceselor specifice, are loc i intervenia reglatoare prin cheltuielile publice, considerat o variabil financiar cu impact asupra mrimii consumului total,

25

al cererii agregate i prin aceasta asupra ofertei. Ea se concretizeaz prin adaptri ale dimensiunii i structurii acestora, n funcie de cerinele asigurrii unei evoluii ascendente, continue, a economiei. Impactul reglator este posibil, n acest caz, deoarece o majorare a cheltuielilor bugetare semnificnd, att o cretere a cererii de consum (final) public, ct i a investiiilor publice, poate antrena o dezvoltare a investiiilor totale, a produciei i deci a economiei, mai ales, n perioadele cnd se nregistreaz scderi de proporii mai mari ale acestora. Spre deosebire, opiunea pentru reducerea cheltuielilor publice are ca rezultat ncetinirea ritmului activitilor economice i, implicit, atenuarea oscilaiilor ciclice de sens invers. n strns legtur cu aciunea reglatoare promovat prin aceste instrumente, acceptarea deficitului bugetar i finanarea sa prin resurse extraordinare n faza de declin economic, devine un factor de relansare i cretere economic. 2.5. Rolul finanelor n evoluia societii Rolul ce revine finanelor n economie i societate decurge din coninutul proceselor i relaiilor pe care acestea le exprim i se concretizeaz prin efectele sau rezultatele generate de ndeplinirea fiecreia dintre funciile ndeplinite, n condiii concrete de desfurare a activitii economice i sociale. n raport cu coninutul i dimensiunile rezultatelor (efectelor) pe care le produc direct sau la realizarea crora i aduc contribuia relaiile i tehnicile financiare, poate fi caracterizat i rolul ndeplinit de ctre finane. Se pot distinge mai multe direcii de manifestare a rolului finanelor, avnd n vedere procesele economice i sociale pe care le mijlocesc sau le influeneaz, ncepnd cu contribuia lor direct la realizarea procesului de repartiie a produsului intern brut (PIB). Din acest unghi de abordare, este de remarcat c, nc de la nceputuri, existena finanelor a permis distribuirea i redistribuirea n form bneasc a produsului creat n sfera activitilor materiale pentru satisfacerea unor nevoi de resurse, att n cadrul acesteia, ct i, mai ales, n cea a activitii nemateriale. Astfel, ca rezultat al ndeplinirii funciei finanelor de repartiie a PIB, concretizat prin constituirea i distribuirea unei multitudini de fonduri bneti, se realizeaz i o realocare a resurselor ntre sfere de activitate i n cadrul lor, ntre diferite domenii, ramuri i subramuri ale economiei, corespunztor opiunilor determinate de factori obiectivi sau subiectivi specifici stadiului de dezvoltare al societii. n contextul menionat, constatm c activitile specifice sferei nemateriale care nu produc, n mod direct, valoare nou i nu-i pot asigura resursele necesare propriului consum, nu s-ar putea nfptui n absena redistribuirii n acest scop a PIB creat n sfera activitilor materiale. Devine astfel necesar realocarea de resurse realizat, n prim plan, sub forma resurselor bneti (financiare). Se poate admite, deci, c rolul ce revine finanelor, n acest caz, se exprim i prin crearea unor condiii favorabile funcionrii instituiilor publice i, n general, a entitilor care nui pot produce resursele necesare n propria activitate. n msura n care activitile respective sau serviciile prestate de ctre aceste entiti se dovedesc a fi utile societii, realocarea resurselor destinate crerii i funcionrii lor trebuie considerat ca premis indispensabil asigurat sub aspect financiar, prin ndeplinirea funciei de repartiie (alocare, distribuie) i concretiznd un aspect important al rolului finanelor.
26

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Nevoile de utiliti ce se manifest, att n sectorul public, ct i n cel privat, impun uneori redistribuirea resurselor (prin intermediul finanelor) chiar ntre ramuri sau subramuri ale economiei, considerat ca ansamblu al activitilor materiale creatoare de PIB. n acest sens, de regul, crearea i dezvoltarea unor entiti noi sau subramuri economice presupune alocarea sau realocarea corespunztoare a resurselor, mai nti, n form bneasc, reliefnd rolul ce revine finanelor n dezvoltarea economiei are ca premis aceast redistribuire a resurselor. De asemenea, ca expresie a rolului finanelor, se produc realocri de resurse, n primul rnd, n form bneasc, ntre entitile administrativ-teritoriale, atunci cnd, n raport cu nevoile de funcionare ale acestora resursele proprii sunt insuficiente, iar diferena poate fi acoperit pe seama redistribuirii resurselor acumulate la nivelul altor structuri administrative. Manifestarea rolului finanelor, implicnd i procese de realocare a resurselor se exprim i prin redistribuirea acestora ntre membrii societii. Sub acest aspect, este revelator faptul c resursele prelevate de la populaie pentru constituirea diferitelor fonduri bneti (financiare) publice se depersonalizeaz, iar ntre contribuiile aduse de fiecare persoan i utilitile de care ea beneficiaz nu exist o legtur nemijlocit, ceea ce favorizeaz redistribuirea resurselor ntre membrii societii i realizarea unor obiective de ordin social. Prelevrile mai mari de la persoanele cu capacitate contributiv mai ridicat asigur astfel satisfacerea unor nevoi ale persoanelor cu venituri insuficiente sau fr venituri. n mod deosebit, interesul sporit pentru aciunile de domeniul proteciei sociale manifestat de ctre autoritile publice, bazat pe redistribuirea mai intens a veniturilor i implicit a resurselor, evideniaz cu pregnan un alt aspect al rolului jucat de finane n societatea contemporan. De o mare importan se dovedete a fi rolul finanelor ca expresie a influenei reglatoare (stabilizatoare) exercitate asupra economiei, folosind n mod adecvat tehnicile i instrumentele financiare, pentru a stimula sau restriciona evoluia diferitelor procese sau fenomene economice. n acest context se nscrie, de altfel, conceperea i aplicarea unor mecanisme de influenare a economiei de pia, urmrind atingerea unor obiective specifice fa de starea n care se afl economia ntr-o perioad sau alta. Astfel, rolul reglator n economie atribuit finanelor se concretizeaz i prin integrarea variabilelor valorice financiare in asemenea mecanisme sau n modele de cretere economic echilibrat i dezvoltare durabil a societii. Reprezentativ, n acest sens, este cunoscutul sistem al stabilizatorilor ncorporai, alctuit din componente financiare, cum sunt impozitele i cheltuielile publice, menit s intre n aciune pentru a contracara manifestarea factorilor perturbatori, destabilizatori, complinind deficiene de funcionare ale mecanismelor pieei. Evideniind un rol major atribuit finanelor, un asemenea sistem presupune integrarea acestor instrumente financiare n mecanismul economiei de pia de o manier care s corecteze imperfeciunile funcionrii acestuia, sporindu-i funcionalitatea. n acest sens, Paul Samuelson consider c "Sistemele noastre economico-bugetare moderne sunt structural dotate cu fore de stabilizare automat foarte eficace. Ziua i noaptea, indiferent dac Preedintele se afl sau nu la Casa Alb, sistemul bugetar contribuie, aidoma unui resort, la neutralizarea factorilor de dezechilibru". n principiu, un asemenea stabilizator ar urma s intre n funciune cu un anumit impact asupra cererii, respectiv ofertei agregate. Astfel, considernd impozitul ca variabil ce determin reducerea cererii de consum i investiiilor private (cnd acesta nregistreaz o cretere) sau
27

dimpotriv, majorarea volumului de investiii i consumurilor private (cnd impozitele scad), modificarea dimensiunilor acestora poate fi conceput a se produce ca reacie automat la modificrile operate asupra mrimii impozitelor. Aa, de pild, cnd nivelul omajului crete, scderea impozitului devine factor de relansare economic, antrennd creterea cererii de consum i a investiiilor private, care creaz locuri de munc. nsoit de o aciune concomitent realizat prin intermediul cheltuielilor publice, un asemenea demers presupune creterea cheltuielilor publice n perioadele de declin economic i o reducere a acestora n perioadele de boom economic, modificnd corespunztor consumul i investiiile publice. Prin creterea cererii publice i private, n perioadele de declin, efectul obtenabil va fi stimularea produciei i ofertei, cu reducerea omajului i, n final, va avea loc o cretere economic. n perioadele de supranclzire a economiei, stabilizatorii vor aciona n sens invers prin ajustri adecvate, avnd loc o cretere a impozitelor nsoit de o scdere a cererii agregate. Aadar, aciunea acestor stabilizatori s-ar declana n coresponden cu fazele caracteristice evoluiei economiei, n funcie de parametrii prestabilii, astfel nct pe ansamblu s se menin o tendin de cretere economic, prevenind dereglrile profunde, cu consecinele lor economice i sociale. n acelai context se nscrie i susinerea prin mijloace financiare a unor programe de sprijinire a agriculturii. Astfel, n situaiile cnd cererea solvabil scade i consumul se reduce, iar preurile produselor agricole se diminueaz, guvernul achiziioneaz o parte din recolt, meninnd relativ constant nivelul cererii i preurilor pe pia. Dimpotriv, n situaia n care preurile tind s creasc, prea mult, statul vinde produsele achiziionate, mrind oferta i meninnd relativ stabil nivelul preurilor. Folosirea instrumentelor financiare, n cadrul diferitelor mecanisme de reglare a vieii economice i sociale, este pus pe seama doctrinei intervenionist-statale, iar acestea au permis obinerea de rezultate pozitive de-a lungul unei perioade semnificative, dup criza economic mondial din 1929-1933. Ultimele decenii ale sec. XX marcheaz, ns, unele reconsiderri i conturarea unor soluii menite s rspund i nevoii de contracarare a altui fenomen negativ (inflaia) generat de apelul excesiv la aceste mijloace. Devenit un fenomen deosebit de periculos, inflaia a impus limitarea aciunilor bazate pe folosirea instrumentelor financiare, n cadrul preocuprilor de jugulare a presiunilor inflaioniste. Rolul finanelor n evoluia societii poate fi apreciat, de asemenea, prin prisma impactului pe care l are ndeplinirea funciei lor de control avnd n vedere contribuia controlului financiar la mbuntirea modului de administrare a resurselor i rezultatelor obinute la nivelul diferitelor entiti economice i sociale. Pe un plan mai larg, acest rol se concretizeaz i prin combaterea consumului abuziv al unor produse duntoare sntii oamenilor (de exemplu, majornd impozitele indirecte la aceste produse) sau prin susinerea unor politici demografice raionale, promovnd un sistem adecvat de impozitare a veniturilor mai avantajos celor ce au n ngrijire copii sau acordarea de indemnizaii ori alocaii acestora, etc.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

28

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 3 POLITICA FINANCIAR 3.1. Coninutul politicii financiare Politica financiar este o component a politicii generale, n care se integreaz, dei dispune de o relativ independen, indiferent de nivelul de organizare sau structura funcional a societii, la care este abordat ea. De aceea, se impune caracterizarea politicii financiare n contextul politicii generale, care, la rndul su, privit la nivel de colectivitate uman organizat n stat, poate fi definit generic ca un ansamblu de activiti orientate spre dobndirea i pstrarea puterii n societate de ctre formaiuni politice, subordonndu-se realizrii anumitor scopuri sau obiective ale acestora. n mod implicit, este de admis c politica, n general, promoveaz anumite interese, care, de regul, corespund obiectivelor urmrite de societate sau de anumite segmente ale societii, de mai mare sau mai mic ntindere, reprezentate prin grupri (partide) politice. Pe aceast baz, exist tendine i orientri diferite ale politicii generale (promovate de ctre diverse formaiuni politice), incluznd, ntre altele, componente financiare specifice. Totodat, politica mai este definit, n mod mai pragmatic, ca form de organizare i conducere a unei comuniti umane, pentru satisfacerea intereselor sale, sau ca ansamblu al deciziilor (opiunilor) luate de ctre autoriti pentru organizarea i conducerea activitii economice i sociale. n aceast accepiune, ea se manifest la toate nivelurile i structurile organizatorice ale societii. Indiferent de modul de abordare a conceptului de politic, concretizarea sa implic obiective i mijloace sau instrumente de nfptuire a acestora, n acord cu interesele gruprii sau comunitii umane respective. Ea presupune, n mod direct, metode i modaliti de aciune specifice diferitelor domenii de activitate uman, pentru realizarea diferitelor obiective economicosociale. Considerat distinct, politica financiar exprim opiunile privind metodele, mijloacele i instituiile cu caracter financiar, antrenate n procurarea, alocarea i utilizarea resurselor bneti, inclusiv modalitile de folosire a instrumentelor i tehnicilor financiare pentru influenarea activitilor economico-sociale n sensul dorit. Domeniul su de manifestare l constituie activitatea financiar, n general, dar prin coninut, ea repercuteaz asupra ntregii activiti a entitilor de la care eman, mbrcnd forme ale deciziilor financiare. ntr-o accepiune limitativ, conceptul de politic financiar este folosit n sensul de politica finanelor publice, pentru a desemna fenomenele care dau natere unei sarcini publice, la baza creia se afl factorul financiar. n acest sens, existena sarcinii financiare antreneaz punerea n aplicare a unor tehnici politico-juridice i a unor mecanisme de aciune specifice domeniului finanelor publice. Prin coninutul su, politica financiar este indisolubil legat de celelalte componente ale politicii economice. Astfel, dac politica economic a statului i propune, ca obiective, dezvoltarea, retehnologizarea i modernizarea ramurilor economiei naionale, relansarea economic, participarea mai larg a rii la schimburile internaionale i, pe aceast baz, creterea economic durabil, distribuirea mai echitabil a veniturilor etc., politica financiar trebuie s se nscrie pe aceleai coordonate.
29

n mod obinuit, obiectivele politicii financiare sunt puse n legtur direct cu scopul declarat al dezvoltrii economico-sociale a unei ri, respectiv cu obiectivele ce i le propune fiecare entitate economic sau social. Astfel, asigurarea creterii economice i contracararea stagnrii sau recesiunii economice, declarate ca obiective ale politicii generale, trebuie s aib corespondent ntr-o politic financiar de stimulare a investiiilor i a consumului etc. Asemntor, includerea n programul de guvernare (al unei grupri sau alteia) a creterii capacitii de aprare naional trebuie s-i gseasc un corespondent n deciziile privind finanarea acestui obiectiv. n opinia unor autori, cum este francezul Alain Barrre, obiectivele politicii financiare (a statului) ar putea fi sintetizate astfel: s favorizeze progresul economic; s regularizeze conjunctura economic; s realizeze justiia social, sub aspect financiar. Instrumentele i tehnicile de realizare a obiectivelor politicii financiare reprezint, la rndul lor, componente ale acesteia, prin care se contureaz modul concret de nfptuire a fluxurilor bneti, n coresponden cu scopurile crora le sunt subordonate activitile financiare. n acelai sens, la nivelul ntreprinderilor, politica financiar se integreaz programelor viznd funcionarea i dezvoltarea acestora, inclusiv adaptarea activitii lor la cerinele pieei interne i externe. Totodat, pornind de la accepiunea larg dat finanelor, se contureaz i un coninut mai cuprinztor al politicii financiare, incluznd politica financiar-monetar - n care sunt implicate autoriti publice - i politicile financiare ale entitilor economico-sociale private. n aceast accepiune, se pot distinge mai multe componente ale politicii financiar-monetare, ntre care, politica fiscal, politica bugetar, politica monetar i valutar etc., promovate de ctre autoritile publice i politica financiar a ntreprinderii, promovat de firme, organizaii, instituii autonome etc. Conceptul de politic fiscal este prezentat adesea cu nuane diferite, accentundu-se, de regul, asupra laturii sale referitoare la sistemul de impozite promovat de un stat sau altul. De fapt, politica fiscal nu poate fi conceput dect ca un mixaj ntre modalitile de procurare a resurselor la dispoziia statului i cele privind destinaiile ce se dau acestor resurse, n ndeplinirea funciilor i sarcinilor ce-i revin. Politica fiscal este, deci, o component a politicii financiare a statului, care cuprinde, att ansamblul reglementrilor privind stabilirea i perceperea impozitelor i taxelor, concretiznd opiunile statului n materie de impozit i taxe, ct i deciziile privind cheltuielile publice ce se finaneaz. Dar, componentele sale trebuie concertate cu cele de politic bugetar sau monetar, respectiv cu politica preurilor i cu cea a ocuprii forei de munc etc., pentru a se integra n politica general. n acelai timp, politica fiscal are i scopuri specifice, ntre care, n opinia lui Paul Samuelson, sunt de avut n vedere i acelea de a contribui la atenuarea oscilaiilor caracteristice ciclurilor economice sau de a favoriza meninerea unei economii progresive, care s asigure un grad ridicat de ocupare a forei de munc. n viziune modern, se consider c politica fiscal presupune folosirea contient a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat pentru a influena viaa economic i social. n mod deosebit, coninutul su face imperativ utilizarea ansamblului de instrumente i procedee cu caracter fiscal pentru a stabili nivelul i structura prelevrilor obligatorii; operaiile, activitile i veniturile impozabile; regimul exonerrilor i reducerilor de impozite sau cel al subvenionrilor,
30

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

conturnd modul de a realiza redistribuirea produsului creat ntre sfere de activitate, ramuri economice, entiti administrativ-teritoriale, persoane fizice i juridice. Politica fiscal i poate pune amprenta, influennd asupra derulrii proceselor economicofinanciare i implicit asupra evoluiei ntregii societi. Dar, la rndul su, ea este condiionat de mediul economic, printr-o serie de factori, dintre care se remarc: starea economiei, raporturile dintre sectorul public i cel privat, nivelul veniturilor cetenilor etc. n sintez, politica fiscal se reprezint prin totalitatea metodelor, mijloacelor, formelor, instrumentelor i instituiilor folosite de stat pentru procurarea resurselor financiare fiscale i utilizarea lor n finanarea de aciuni publice, inclusiv pentru influenarea vieii economice i sociale. Ea abordeaz, n mod firesc, att problematica impozitelor (prelevrilor fiscale), ct i pe cea a cheltuielilor publice, care adesea joac rolul determinant n cadrul politicii financiare a statului. Politica bugetar se concretizeaz prin deciziile privitoare la formarea, repartizarea i utilizarea resurselor fondului bugetar sub forme ale veniturilor i cheltuielilor bugetare, inclusiv finanarea deficitului bugetar, folosind ca instrument principal bugetul public, att pentru redistribuirea PIB, ct i n scopul influenrii asupra dezvoltrii durabile a societii. Politica monetar nglobeaz deciziile i aciunile viznd oferta de moned i derularea circulaiei monetare n economia naional, asigurarea echilibrului monetar i meninerea puterii de cumprare a monedei, inclusiv folosirea instrumentelor monetare n scopul realizrii unor obiective ale politicii generale. Politica valutar se refer, n esen, la modalitile de procurare i utilizarea a resurselor valutare i echilibrarea balanei de pli externe, crearea rezervelor de valut, evoluia cursului valutar i efectuarea de tranzacii pe pieele financiar-valutare etc. Politica financiar a ntreprinderii (firmei) se constituie, la rndul su, ca o component a politicii economice proprii i vizeaz, n general, procurarea i utilizarea resurselor bneti, corespunztor cerinelor impuse de ndeplinirea propriilor obiective. Ea este conceput i aplicat n acord cu nevoile de funcionare ale fiecrei ntreprinderi, dar n acelai timp, se afl n coresponden cu politica financiar a statului, interfernd cu deciziile adoptate de organele de stat, care au impact n plan financiar. Din aceast perspectiv, politica financiar a statului, i n primul rnd politica fiscal, care vizeaz direct, pe de o parte, sistemul impozitelor practicate de stat, iar pe de alt parte, cheltuielile publice efectuate, poate influena, n bun msur, asupra deciziilor luate de ntreprindere n plan economic i financiar. n mod obinuit, toate msurile de orientare a dezvoltrii i ajustare macroeconomic bazate pe instrumente financiar-monetare se reflect i n politica financiar a ntreprinderilor. ntre elementele de politic financiar, indiferent de nivelul la care se manifest aceasta i componentele bazei economice se stabilesc raporturi de interdependen, n sensul c politica financiar apare, pe de o parte, ca emanaie a unui sistem social-economic dat, iar pe de alt parte, ea poate determina modificri n structura sistemului, respectiv n baza economic a societii. Politica, n general, i implicit cea financiar poate conine elemente specifice, att aciunilor cu caracter strategic, ct i tactic. Primele se concretizeaz prin decizii de politic financiar privind realizarea unor obiective pe termen mai ndelungat i de mai mare amploare, reflectate n planul activitii financiare. Prin comparaie, elementele de tactic financiar vizeaz,
31

n mod direct, aspectele de ordinul tehnicilor folosite pentru efectuarea operaiilor bnetifinanciare curente, oferind i cadrul organizatoric adecvat atingerii obiectivelor strategice. n principiu, se admite c deciziile (opiunile) care stabilesc coordonatele politicii financiare pentru o anumit etap a evoluiei societii sau unei entiti economico-sociale, reflectate n programele financiare de perspectiv mai ndelungat alctuiesc strategia financiar, n timp ce actele administrative de planificare i programare a operaiunilor bneti, pe perioade scurte, ca i msurile sau deciziile luate pentru executarea obiectivelor specifice unei perioade sau alteia, constituie componente ale tacticii financiare. Structurarea politicii financiare, pe elemente strategice i tactice, este prezent la diferite niveluri la care se iau deciziile financiare, iar implicaiile lor se regsesc n rezultatele nregistrate de fiecare component funcional, cu activitate financiar. O abordare a politicii financiare, prin prisma problematicii la care se refer, evideniaz structurarea sa pe mai multe domenii mari, dintre care se pot distinge: a) mobilizarea, respectiv procurarea resurselor bneti la fondurile financiare ce se constituie, fie n sectorul public, fie n cel privat; b) repartizarea, sau alocarea pe destinaii i utilizarea fondurilor bneti constituite; c) ndatorarea, respectiv activitatea de creditare, incluznd regimul de practicare a mprumuturilor i dobnzilor; d) organizarea i funcionarea pieelor financiare; e) organizarea i realizarea activitii privind asigurrile, care, la rndul lor, se difereniaz n asigurri sociale i asigurri de bunuri, persoane i rspundere civil; f) organizarea i funcionarea aparatului financiar-bancar; g) organizarea i exercitarea controlului financiar; h) folosirea prghiilor financiare pentru influenarea activitii social-economice; i) asigurarea premiselor necesare meninerii echilibrului financiar i monetar n economie. Tuturor acestor domenii le corespund competene decizionale de politic financiar, menite s asigure derularea proceselor economice i fluxurilor bneti n concordan cu obiectivele politicii fiecrei entiti economico-sociale, respectiv cu cele ale politicii generale a statului. Dei cu diferenieri sensibile, politica financiar a oricrei entiti, inclusiv a statului, cuprinde anumite categorii de opiuni, distincte prin coninutul proceselor vizate, dar care se ntreptrund i se condiioneaz reciproc, cum sunt cele asupra cheltuielilor de efectuat; resurselor (veniturilor) utilizabile etc. 3.2. Politica cheltuielilor publice (bugetare) i coordonatele sale. Cheltuielile publice concretizeaz una din componentele fundamentale ale politicii fiscale i, n acelai timp, ale politicii financiare a statului, avnd un impact profund n politica general. Deoarece politica fiscal apare n prim plan ca expresie a nevoilor cu caracter public asumate spre a fi satisfcute de ctre autoritile publice, coordonatele majore ale politicii privind cheltuielile publice vizeaz, n primul rnd, dimensionarea, respectiv cuantificarea acestora i, n al doilea rnd, structurarea lor corespunztor obiectivelor de politic general promovat ntr-o perioad sau alta.
32

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

n plan larg, problematica politicii financiare, n sfera cheltuielilor publice, se refer inevitabil la stabilirea obiectivelor de realizat din punct de vedere financiar, n coresponden direct cu deciziile de ordin economic i social luate de stat. Ca urmare, ea presupune opiuni ale factorilor de decizie asupra dimensiunii i structurii destinaiilor date resurselor financiare publice, sub formele concrete ale cheltuielilor pentru aciuni considerate de interes public. Elaborarea deciziilor de politic fiscal pe acest segment trebuie s aib n vedere i impactul cheltuielilor publice asupra proceselor economice i sociale, inclusiv asupra celor din sectorul privat. Aceast apreciere are n vedere faptul c dimensiunile sau structura cheltuielilor publice condiioneaz, n bun msur, proporiile la care se realizeaz procesele economicosociale, ceea ce impune preocuparea pentru optimizarea lor. n acest scop, sunt analizate informaii privind dinamica n timp i spaiu a cheltuielilor publice, respectiv se fac comparaii cu situaii nregistrate n alte state. Aadar, n cadrul dimensionrii cheltuielilor publice, prin politica financiar se stabilesc, n funcie de obiectivele de realizat, mrimile absolute i ponderile pe total i pe categorii de cheltuieli n PIB i n totalul cheltuielilor bugetare. De prim nsemntate apare, astfel, determinarea mrimii cheltuielilor publice ca proporie n P.I.B., deoarece acesta reprezint sursa de baz n finanarea lor i condiioneaz, n mod decisiv, potenialul financiar al rii. Or, meninerea volumului cheltuielilor publice n limite acceptabile fa de dimensiunile PIB obtenabil este premisa indispensabil pentru ca acestea s fie finanate din resursele normale (obinuite) i s se evite apelul la resurse extraordinare. n acest context, se impune i supravegherea riguroas a deficitului bugetar, care rezult ca o consecin a angajrii unor cheltuieli mai mari dect veniturile curente ce se pot procura. La rndul su, structurarea pe destinaii a cheltuielilor publice reprezint o condiie esenial pentru asigurarea concordanei lor cu obiectivele economice i sociale urmrite n fiecare etap, respectiv n cadrul unui an bugetar. Unele obiective de ndeplinit se pot ealona pe mai muli ani bugetari, ceea ce impune corelarea dimensiunilor i structurii cheltuielilor pe perioade mai mari. O coordonat important a politicii financiare, reflectat prin dimensiunile i structura cheltuielilor publice, vizeaz asigurarea funcionrii normale a instituiilor publice. Subdimensionarea ca i supradimensionarea sumelor alocate au impact negativ, nu numai asupra ndeplinirii sarcinilor fiecrei instituii, ci i asupra societii, n ansamblu. n acest cadru, o importan deosebit o are realizarea unui raport optim ntre cheltuielile de personal i cheltuielile materiale. Adesea, se constat, ca fenomen negativ ce se manifest n multe state supradimensionarea cheltuielilor de funcionare i, mai ales, a celor de personal care dein ponderi prea mari n defavoarea cheltuielilor de capital, respectiv a celor materiale. n relaie direct cu cele anterioare, o alt coordonat a politicii financiare, n acest domeniu, se refer la asigurarea unei eficiene ridicate a cheltuielilor publice ce se efectueaz. Aceasta presupune determinarea i aprecierea gradului de eficacitate economico-social a aciunilor finanate, optnd pentru cheltuielile publice care permit maximizarea ofertei de utilitii publice n condiiile armonizrii ei cu oferta privat. Totodat, pentru acest segment al politicii fiscale, este determinant alegerea metodelor i instrumentelor tehnice folosite n derularea proceselor de alocare i utilizare a resurselor, n raport
33

cu specificul activitilor publice. Se nscriu aici i opiunile asupra metodelor de gestionare a resurselor financiare de ctre entitile publice. n acest sens, trebuie s se opteze ntre finanarea integral (sau parial) nerambursabil din fondurile statului i autofinanarea din veniturile obtenabile n propria activitate a instituiilor sau a ntreprinderilor publice. n principiu, finanarea integral presupune acoperirea tuturor cheltuielilor unei entiti de la bugetul statului i se consider a fi nestimulativ, pentru c nu realizeaz legtura fireasc ntre cheltuielile efectuate i rezultatele activitii finanate. Ea este, ns, aplicabil acolo unde prin natura activitii entitilor respective nu pot fi obinute venituri acoperitoare cheltuielilor, aa cum este cazul instituiilor publice din sfera activitilor nemateriale. La rndul su, autofinanarea integral este recomandat n situaia ntreprinderilor cu capital de stat din sfera activitilor materiale. Ea asigur o legtur direct ntre calitatea, cantitatea i coninutul activitii economico-financiare realizat de entitatea respectiv i posibilitatea acoperirii cheltuielilor de efectuat. Aceast variant cointereseaz n msur mult mai mare utilizatorii de resurse publice n desfurarea unor activiti calitativ superioare, pentru a acoperi integral, din veniturile proprii, cheltuielile efectuate i a obine, n plus, un profit ct mai ridicat. Este, de asemenea, posibil opiunea pentru aplicarea autofinanrii pariale, mai ales, n cazul instituiilor publice care obin unele venituri din propria activitate, fr a putea acoperi n ntregime cheltuielile necesare funcionrii normale. Aa, de pild, se folosesc direct anumite venituri realizate de diferite instituii bugetare, pentru efectuarea propriilor cheltuieli (n afara bugetului de stat), ceea ce creaz condiii mai bune pentru cointeresarea acestora n creterea eficienei activitilor cu caracter public pe care le realizeaz. O coordonat major a politicii fiscale privind cheltuielile publice vizeaz influenarea evoluiei vieii economico-sociale corespunztor obiectivelor dezvoltrii de ansamblu, folosind adecvat tehnicile i modalitile de finanare. Pe un plan larg, acestea trebuie s stimuleze manifestarea fenomenelor pozitive i s le inhibe pe cele negative prin tehnicile de alocare i cheltuire a banului public. n mod deosebit, cheltuielile publice, care reprezint o component a cererii agregate, pot fi orientate de o manier favorabil dezvoltrii economice i sociale, contribuind la nfptuirea unor obiective de politic general, cum sunt: relansarea economic, reducerea omajului, asigurarea proteciei sociale etc.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

3.3. Politica resurselor financiare publice i coordonatele sale Formarea resurselor financiare la dispoziia autoritilor publice presupune, la rndul su, opiuni ale acestora asupra cuantumului i modalitilor de procurare a lor, ea fiind axat pe anumite coordonate specifice acestui domeniu. Astfel, o coordonat esenial a acestei politici const n dimensionarea judicioas a resurselor financiare publice posibile de procurat. n acest scop, o prim opiune se refer la stabilirea volumului de resurse ce se pot mobiliza din interiorul rii, pornind de la mrimea PIB, care reprezint sursa de baz n formarea resurselor financiare, att publice, ct i private. Cuantificarea acestora trebuie s in seama, att de dimensiunile PIB previzibil a se realiza n anul financiar avut n vedere, ct i de proporiile posibile ale distribuirii i redistribuirii sale pentru
34

FINANE GENERALE

constituirea diferitelor fonduri financiare, private i publice, inclusiv de condiiile specifice asigurrii resurselor bneti necesare realizrii activitilor materiale i nemateriale din sectorul public. Sub acest din urm aspect, posibilitile de procurare a resurselor financiare i dimensiunile acestora n sectorul economic de stat depind, n principiu, de cantitatea i calitatea activitii proprii, a ntreprinderilor respective. Spre deosebire, pentru instituiile publice neproductive, asigurarea acestor resurse presupune, de regul, redistribuirea de PIB prin intermediul bugetului public i, deci, procurarea lor, mai nti, la fondurile financiare publice, mai ales, sub forme ale prelevrilor obligatorii. Prin urmare, o evaluare global, care s stea la baza opiunii de politic financiar privind cuantumul resurselor publice bugetare, ce provin din PIB, poate rezulta ca produs ntre mrimea previzionat a acestuia i o cot procentual (medie) a prelevrilor la bugetul public, conform relaiei urmtoare: PIB x c Rb = 100 n care: Rb - resursele bugetare; c - cota procentual (medie) a prelevrilor din PIB. Dependena cvasitotal a cuantumului resurselor financiare publice utilizabile de mrimea PIB realizat are un caracter obiectiv i se impune a fi reflectat n deciziile de politic fiscalbugetar. Supradimensionarea sau subdimensionarea P.I.B. i evaluarea eronat a resurselor financiare utilizabile n satisfacerea nevoilor publice pe seama acestuia poate antrena efecte negative profunde, nu numai n planul financiar, ci i n cel general, economico-social. Sub aspectul cotei (medii) procentuale a prelevrilor din P.I.B. (la bugetul public), care influeneaz, la rndul su, opiunea asupra cuantificrii resurselor financiare utilizate de ctre stat, se constat c dimensiunile mai reduse ale P.I.B., ndeosebi n rile n curs de dezvoltare, limiteaz i proporiile posibile ale redistribuirii acestuia, avnd n vedere c aceiai surs (insuficient) trebuie s asigure un minim de venit necesar consumului privat. Pe de alt parte, n aprecierea nivelului optim de redistribuire al P.I.B., sub forme ale resurselor financiare publice, se poate porni de la satisfacerea maxim a nevoii totale de utiliti, prin combinarea raional i optimizarea ofertelor de utiliti private i publice, ceea ce corespunde cerinelor de folosire mai eficient a resurselor, n ansamblu. Resursele financiare publice provenite prin repartizarea PIB sunt cele mai importante i se realizeaz n mod curent (obinuit), dar, uneori, ele nu acoper integral nevoile de finanat, ceea ce determin apelul la alt tip de resurse, numite extraordinare, utilizabile n mod excepional. n consecin, o alt coordonat a politicii financiare, n acest domeniu, rezid n opiunea pentru folosirea de resurse extraordinare de tipul mprumuturilor publice sau a emisiunii inflaioniste de moned i stabilirea proporiilor acestora. Apelul la aceste resurse trebuie s in seama de impactul folosirii fiecreia, n plan financiar-monetar, economic i social, ceea ce face necesar evaluarea efectelor pozitive sau negative nsoitoare, cum sunt: creterea datoriei publice i cheltuielilor legate de ea, posibilitatea relansrii economiei stagnante sau n criz, reducerea omajului, creterea inflaiei etc.
35

Alt coordonat a politicii privind resursele financiare publice, n acest domeniu, vizeaz posibilitatea folosirii unor resurse externe, care, n mod obinuit, mbrac forma mprumuturilor obinute de la creditori externi. n principiu, folosirea de resurse externe trebuie s aib un caracter excepional, apelndu-se la ele numai dup epuizarea posibilitilor de procurare din interior, deoarece acestea genereaz datorie public extern, care greveaz situaia financiar-valutar a rii. Ea va trebui ulterior achitat tot pe seama resurselor interne, amplificnd efortul valutar al rii i genernd scurgerea de PIB, n afar, prin plata dobnzilor aferente. Totui, n anumite limite i condiii, ndatorarea extern este posibil i cu efecte beneficie, dar o asemenea decizie de luat n cadrul politicii financiare a statului, se cere a fi fundamentat sub toate aspectele specifice pe care le incumb. O alt coordonat a politicii resurselor financiare publice se refer la alegerea formelor, metodelor, instrumentelor i tehnicilor de efectuare a prelevrilor la fondurilor financiare publice. n cadrul acestei coordonate, se stabilesc formele concrete sub care se pot mobiliza resursele financiare publice din diferite surse de provenien. Astfel, un interes major prezint conceperea i promovarea unui sistem de impozite cu o structur adecvat (ca forme i numr de impozite) specificului fiecrei ri. Aici se ncadreaz opiunea pentru un numr mai mare sau mai mic de forme ale prelevrilor obligatorii, n funcie de condiiile social-economice concrete i obiectivele politicii generale. n mod obinuit, se opteaz pentru varianta unui numr relativ mai mare de forme de prelevare, deoarece aceasta permite atingerea mai multor obiective de politic general, ca i promovarea anumitor principii de politic financiar. Teoretic, este de admis i varianta unui numr ct mai redus al formelor de prelevare, mergnd pn la practicarea unui singur impozit, dar n acest caz pot s apar dificulti, att n planul procurrii resurselor financiare, ct i n rezolvarea unor probleme de ordin economic i social mai larg. Aadar, de un interes deosebit, pentru acest domeniu al politicii fiscale, este alegerea sistemului de impozitare a veniturilor, urmrind s se asigure echitatea fiscal, dar, n acelai timp, s fie evitat egalitarismul social, ce poate decurge dintr-o progresivitate prea nalt a cotelor de impozit, care antreneaz efecte negative n planul interesului pentru munc i al nivelului productivitii muncii. n raport cu aceste cerine, repartizarea sarcinilor fiscale trebuie s ia n considerare puterea contributiv a diferitelor categorii de persoane, exprimat prin mrimea veniturilor brute i nete de care pot s dispun, urmrind s se ncurajeze eforturile de a investi, produce i economisi, ca premise ale prosperitii i progresului social. O coordonat a politicii resurselor financiare publice, cu impact profund, const n folosirea instrumentelor fiscale pentru influenarea evoluiei proceselor economice i sociale n raport cu conjunctura economic i obiectivele dezvoltrii rii. n aceast direcie, au fost concepute i sunt folosite pe scar larg mecanisme fiscale de influenare a economiei de pia, att de rile dezvoltate, ct i de cele n curs de dezvoltare. n strns legtur cu cele anterioare, aceast politic se manifest i prin conceperea i acordarea de faciliti fiscale agenilor economici, n scopul stimulrii anumitor domenii de activitate, ramuri sau subramuri economice, ca suport n dezvoltarea societii. ntre acestea, se remarc: scutirile sau reducerile la plata impozitului pe veniturile obinute n anumite condiii; acordarea de bonificaii la calcularea impozitului de plat; modificarea cotelor de impozit i a structurii sistemului de impozite, de o manier favorabil realizrii anumitor obiective etc.
36

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Tot ca o coordonat a politicii resurselor financiare publice, trebuie considerat alegerea modalitilor de reglare a relaiilor financiare dintre stat i ntreprinderile din sectorul public (cu autonomie funcional larg), existnd, principial, mai multe variante aplicabile. Aa, de pild, se poate opta, fie pentru preluarea integral a veniturilor realizate de acestea la bugetul public i acoperirea integral de la buget a cheltuielilor efectuate de ele, fie pentru reglarea per sold (prelund la buget excedentul de venituri sau acoperind diferena de cheltuieli), fie pentru ncasarea de dividende din profitul obinut de ntreprinderile respective. Fiecare dintre aceste opiuni prezint, desigur, avantaje i dezavantaje importante, fa de care autoritile publice urmeaz s decid, mergnd pn la a lua n considerare redimensionarea sectorului economic de stat, tendina general actual fiind de restrngere a acestuia prin privatizarea unor ntreprinderi. Totodat, se nscrie i ca o coordonat a politicii financiare, att n sfera cheltuielilor, ct i n cea a resurselor publice, asigurarea premiselor necesare strii de echilibru financiar-monetar n economie. Sub acest aspect, este necesar i, adesea, posibil ca prin msuri de politic fiscal s se asigure o evoluie corelat, echilibrat, a formrii resurselor financiare publice cu efectuarea cheltuielilor publice. n anumite condiii, ns, mai ales, datorit unor influene conjuncturale nefavorabile, se poate aciona printr-o politic fiscal orientat spre promovarea unui dezechilibru bugetar n prezent, cu scopul de a depi o situaie de impas financiar a statului i de a da un impuls activitii economice creatoare de noi resurse bugetare, n viitor. De altfel, se poate constata c acceptarea sau inacceptarea unor cheltuieli publice mai mari dect resursele financiare curente (ordinare) acoperitoare i, deci, a unui deficit bugetar finanat din resurse extraordinare a devenit una din principalele opiuni de politic fiscal-bugetar n perioadele de stagnare sau recesiune economic, avnd ca scop relansarea economiei. Din acest punct de vedere, este semnificativ faptul c reglementarea prin lege a condiiilor n care se poate apela la asemenea soluii a devenit o realitate n politica financiar a statelor, n lumea contemporan. Dar, n acelai timp, constituie o preocupare de prim plan a guvernelor de a preveni sau ine sub control fenomenele inflaioniste ce se pot declana prin promovarea acestor politici fiscal-bugetare, ce pot genera efecte perturbatoare n ntreaga activitate economic i social.
3.4. Politica financiar a ntreprinderii (firmei) i coordonatele sale

ntr-o viziune sintetizatoare, politica financiar a ntreprinderii reprezint un "ansamblu de decizii, de opiuni fundamentale pentru cea mai eficient alocare a capitalului"12. Aceast definiie evideniaz pregnant scopul esenial al unei politici financiare judicioase, promovat de o firm pe baza cunoaterii condiiilor concrete ale mediului n care funcioneaz. Dar, n mod firesc, ea se raporteaz la obiectivele economice pe care ntreprinderea le are de ndeplinit, lund n considerare riscurile posibile asumate i impactul aciunii diverilor factori implicai asupra valorii firmei, a crei cretere constituie obiectivul principal urmrit. Totodat, politica financiar a ntreprinderii reprezint o parte integrant a politicii economice a acesteia. n condiiile economiei de pia moderne, elaborarea i aplicarea deciziilor de politic economic integreaz organic componentele financiare, fr de care crearea i
12 I. Stancu, Finane, Ed. Economic, Bucureti, 1997, pag.283 37

funcionarea ntreprinderii nu ar fi posibil. n consecin, pot fi avute n vedere anumite direcii de manifestare ale politicii financiare a firmei, n raport cu problematica financiar specific nfiinrii, efecturii de investiii, exploatrii i, n final, distribuirii profitului i acordrii de dividende ctre acionari. n acest sens, se pot distinge: a) selectarea proiectelor de investiii, ca suport al alocrii resurselor financiare pentru finanarea proiectului ales; b) identificarea modalitilor de finanare, respectiv a surselor de capital utilizabile; c) fundamentarea structurii financiare a ntreprinderii, cu asigurarea unui raport optim ntre capitalul propriu i capitalul mprumutat; d) alegerea variantei de distribuire a dividendelor, respectiv a profitului net; e) modificarea mrimii capitalului propriu i alegerea soluiilor de aplicat n acest scop; f) ndatorarea (sau dezdatorarea) ntreprinderii, pornind de le nevoia de lichiditi i evoluia ratei dobnzii pe piaa financiar, etc. Fiecare dintre coordonatele enumerate comport elemente caracteristice supuse analizei factorilor de decizie n vederea fundamentrii opiunilor, lund n considerare impactul celor din urm asupra activitii firmei. Din acest unghi de abordare, politica financiar a ntreprinderii poate fi definit i ca ansamblu al deciziilor privitoare la activitatea sa financiar, incluznd obiective proprii, fie pe termen lung, de ordin strategic (investiii, modificri ale mrimii capitalului, etc.), fie pe termen scurt, de ordin tactic (organizarea fluxurilor de trezorerie, contractarea mprumuturilor pe termen scurt, etc.). n raport cu particularitile activitii financiare a ntreprinderii, politica sa financiar se structureaz pe trei componente mari, i anume: politica de investiii, politica de finanare; politica de dividend. Politica de investiii, ca parte a politicii financiare a ntreprinderii, abordeaz problematica alocrii capitalului pentru active fizice sau active financiare, iar ntre acestea locul central revine activelor imobilizate, dobndite ca rezultat al investiiilor de capital. Aceasta presupune opiuni i decizii privind alocarea resurselor bneti de care dispune ntreprinderea pentru achiziionarea, construirea, modernizarea activelor fixe, acumularea de stocuri materiale, etc. n volumul i structura adecvat funcionrii ei la parametri ct mai nali, cu eficien maxim, sau plasarea eventualului capital bnesc disponibil n active financiare. Ea trebuie s se subordoneze, principial, ndeplinirii obiectivelor pe termen mediu i lung stabilite prin politica general a ntreprinderii. Politica de finanare cuprinde, la rndul su, deciziile referitoare la constituirea capitalurilor, inclusiv a fondurilor financiare ale ntreprinderii. Ea vizeaz direct opiunile asupra folosirii diferitelor surse de formare a capitalurilor i a structurii financiare a ntreprinderii. n cadrul su se opteaz asupra proporiilor ce revin capitalului propriu, constituit din aportul acionarilor sau prin autofinanare din profit, respectiv capitalului mprumutat, sub diverse forme ale creditului, lund n considerare i atragerea temporar a unor resurse bneti ce aparin altor persoane (fizice, juridice, stat), cu care ntreprinderea ntreine relaii financiare. n acest context, se opteaz asupra limitelor emisiunii de aciuni i ale distribuirii profitului pentru autofinanare, pe de o parte, i a celor ale ndatorrii ntreprinderii, pe de alt parte. Asupra politicilor de finanare promovate n timp i spaiu este de semnalat evoluia contradictorie nregistrat, cu deosebire, n ultimele decenii. Astfel, n rile cu economie de pia dezvoltat s-a manifestat, pn n 1985, o preferin net pentru ndatorare, nsoit de reculul
38

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

procurrii capitalului prin vnzri de titluri pe pieele financiare. n intervalul 1985-1987 a aprut fenomenul de revigorare a finanrii firmelor pe seama emiterii i tranzacionrii de titluri ale pieei financiare, iar tendina de reducere a ndatorrii la intermediarii financiari (bnci) s-a accentuat mult n perioada urmtoare. n ultimii ani, politica financiar a firmei s-a orientat spre acoperirea nevoilor de resurse financiare, ntr-o msur tot mai mare, pe seama capitalului propriu, respectiv prin autofinanare. Politica de dividend (distribuire a profitului) se concretizeaz, sintetic, prin opiunile ntreprinderii ntre reinvestirea parial sau integral a profitului net, inclusiv constituirea altor fonduri ori rezerve la dispoziia sa i/sau distribuirea acestui profit sub form de dividende ctre acionari. Aceste opiuni se afl, n mod obinuit, sub impactul fiscalitii, nivelului ratei dobnzii, cursului (preului) aciunilor emise, etc. Sunt cunoscute mai multe tipuri de politici de dividend, i anume: c) politica de participare direct, care presupune o rat relativ constant de acordare a dividendului din profitul obinut; b) politica de stabilizare sau pruden, care asigur un dividend constant sau o rat constant de cretere anual a dividendului, indiferent de variaia mrimii profitului obinut. n acest caz, dividendul din anul t se modific n funcie de mrimea sa nregistrat n anul t-1, rata de cretere rmnnd constant; c) politica rezidual sau oportunist, n care mrimea dividendului depinde de deciziile de investiii i de finanare a ntreprinderii. Dac sunt oportuniti de investiie rentabil i dezvoltare a activitii, se prefer distribuirea profitului cu prioritate pentru autofinanare, acordndu-se dividende mai mici. n conjunctura invers, se poate prefera distribuirea profitului pentru acordarea de dividende mai mari acionarilor. n fine, politica financiar a firmei poate fi definit i ca ansamblu al obiectivelor i mijloacelor (instrumentelor) specifice acestui domeniu de activitate. n aceast optic, ea include opiunile referitoare la: determinarea nevoilor de resurse financiare; alegerea tipurilor de finanare i a surselor de procurare a capitalului n funcie de costul acestora; stabilirea raportului dintre finanarea pe termen lung i cea pe termen scurt; distribuirea resurselor financiare pe active imobilizate i active circulante, inclusiv pe elemente ale acestora, etc. Corespunztor coninutului politicii financiare a ntreprinderii, obiectivele sale vizeaz, n principiu: constituirea i modificarea mrimii capitalului (n concordan cu deciziile privind dezvoltarea ei); crearea unei structuri financiare optime; reducerea costului capitalului i creterea rentabilitii financiare; folosirea facilitilor fiscale acordate de stat, etc., toate urmrind, n final, creterea valorii firmei. La rndul lor, mijloacele (instrumentele) de realizare a obiectivelor acestei politici pot fi grupate n: a) instrumente operaionale i b) instrumente funcionale. Primele sunt reprezentate prin elemente de tehnic financiar caracteristice, ca de exemplu, titlurile financiare (aciuni, obligaiuni), profitul, mprumutul, respectiv metode i tehnici de derulare a activitii financiare (autofinanare, creditare) etc. Secundele se concretizeaz, mai ales, prin diferite documente de previziune i conducere a activitii financiare, analiz financiar, etc., cum sunt: bugetele ntreprinderii (general, de investiii sau capital, de exploatare sau trezorerie), bilanul contabil, contul de profit i pierderi, tabloul fluxurilor financiare, etc.
39

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

40

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 4 MECANISMUL FINANCIAR 4.1. Conceptul de mecanism financiar i coninutul su

Sub aspect noional, termenul de mecanism este adaptat la sfera activitii economice prin preluare din fizica mecanic, atribuindu-i-se o semnificaie de angrenaj menit s serveasc derulrii normale a proceselor economice. n plan economic, incluznd i componenta financiar, aceast noiune semnific, ntr-un sens larg, un cadru organizatoric de conducere i derulare a proceselor economice i sociale, ntre care i cele financiar-monetare. Considerat distinct, mecanismul financiar vizeaz ansamblul fluxurilor bneti din economia naional, dar el poate fi abordat la niveluri diferite de funcionare a acesteia. Un asemenea angrenaj este compus din procese, tehnici i instrumente de nfptuire i reglare a fluxurilor bneti, urmrind s rspund cerinelor desfurrii normale a fluxurilor i proceselor reale. O expresie direct a funcionrii sale este activitatea financiar concretizat prin operaiuni i fluxuri bneti exprimate ntr-o moned sau alta ce se deruleaz ntre participanii la producerea, repartiia i consumul de utiliti. Bazate pe relaiile dintre participanii la procesul reproduciei, asemenea operaiuni i fluxuri bneti sunt, n acelai timp, financiar-monetare, iar mecanismul respectiv poate fi numit financiar-monetar. Rolul major ndeplinit de acesta marcheaz pregnant viaa economic i societatea modern, fcnd din mecanismul financiar-monetar o component de prim plan a mecanismelor economico-sociale. Indiferent de nivelul organizatoric la care funcioneaz, acest mecanism reflect folosirea banilor n funciile ce revin acestora, inclusiv micarea valorii sub forma sumelor de bani, n baza relaiilor financiare, pentru constituirea i distribuirea (utilizarea) fondurilor bneti-financiare. ntr-o accepiune simplificatoare, mai pragmatic, mecanismul financiar poate fi definit i ca un mod de organizare i conducere a fluxurilor bneti-financiare, n coresponden cu fluxurile reale ce se realizeaz ntr-o economie. Dar, n aceast optic, mecanismul financiar-monetar ofer cadrul organizatoric-funcional al derulrii fluxurilor financiar-monetare, punnd n prim plan caracterul subiectiv al construciei sale, fr a se putea nega ns suportul su obiectiv, ce decurge din interdependena fluxurilor n form bneasc, cu cele natural-materiale. Din aceast perspectiv, construcia mecanismului financiar echivaleaz cu crearea componentelor de structur necesare funcionrii sale normale. Totodat ns, mecanismul financiar poate fi abordat, att la nivel macroeconomic, ca un mecanism global, ct i la alte niveluri de organizare i desfurare a activitii financiare, inclusiv la nivel microeconomic. Astfel, pentru nivelul macroeconomic, mecanismul financiar se reprezint prin ansamblul de relaii i tehnici, cu principii, forme i instrumente specifice de organizare i conducere a ntregii activitii financiare, implicit a fluxurilor financiar-monetare, ce se deruleaz n ntreaga economie. Conceput global, ca ansamblu al proceselor i instrumentelor de conducere i reglare a fluxurilor bneti, la nivel macro, mecanismul financiar-monetar poart amprenta sistemului socialeconomic n care funcioneaz, iar construcia sa se afl sub incidena politicii generale promovate de ctre grupurile care dein puterea n stat. n acest sens, se impune observaiei constatarea c un asemenea mecanism poate fi privit i ca un rezultat al deciziilor de politic financiar-monetar, care, la rndul lor, ar trebui s se fundamenteze pe cerine ale legitilor
41

economice i pe criterii de optimizare adecvate. n mod obinuit, aceste decizii mbrac forme ale reglementrilor privind activitatea financiar. n raport cu mutaiile ce au loc n politica economic i financiar, mecanismul financiar nregistreaz modificri structurale, ce vizeaz adaptarea la noul cadru al activitii economice, fie din mers, prin eliminarea unor elemente sau adugarea altora, sau chiar, n cazul unor schimbri radicale, prin nlocuirea mecanismului financiar cu altul adecvat noilor condiii. Astfel, transformrile presupuse de tranziia la economia de pia au nsemnat i o nlocuire a mecanismului economic i financiar specific economiei socialiste cu un mecanism ce tinde s se adapteze la economia de pia. Crearea i adaptarea mecanismului financiar la condiiile concrete impuse de necesitatea funcionrii normale a economiei necesit un complex de decizii ce vizeaz fie unele laturi ale activitii financiare, fie ntreaga activitate financiar. Scopul principal ce trebuie urmrit este favorizarea derulrii normale a fluxurilor reale din economie, n concordan cu obiectivele dezvoltrii generale a societii i cu cele proprii entitilor de la nivel microeconomic. Abordat la acest nivel mecanismul financiar-monetar se constituie ca o component a mecanismului economic global, care, la rndul su, prezint particulariti generate de tipul de economie existent n timp i spaiu. Din acest punct de vedere, chiar n societatea modern, se pot distinge cel puin dou variante; una este caracteristic economiei de pia liber, bazat, principial, pe procesele de autoreglare (ca trstur definitorie), iar cea de a doua corespunde fostelor economii de tip etatist - socialist, reglate administrativ prin plan. Privit retrospectiv, mecanismul economic, inclusiv cel financiar-monetar specific economiei etatiste (socialiste), era conceput ca un ansamblu de procese, tehnici i instrumente de reglare centralizat (de ctre stat) a ntregii activiti. El a fost axat pe structurarea i dimensionarea acesteia prin prevederi obligatorii de ndeplinit, folosind ca instrument fundamental de reglare a tuturor fluxurilor reale i financiare, un sistem de planuri, cu corolarul su - planul naional unic. Contestarea rolului reglator al pieei libere, n acest tip de economie, a statuat obligativitatea conducerii ntregii activiti, inclusiv financiare, prin balane i planuri aprobate de organisme de stat i menite s dimensioneze i s regleze toate fluxurile reale, respectiv cele financiar-monetare, de constituire i distribuire (utilizare) a fondurilor bneti. Comparativ, n condiiile unei autentice economii de pia, mecanismul economic este bazat pe procesele de autoreglare ce decurg din legitile acesteia, condiionnd modul de concepere i funcionare ale mecanismului financiar-monetar. Elemente ale acestuia, aflate ntr-un eventual dezacord cu cerinele de derulare normal a activitii financiare, se pot corecta prin msuri de influenare a economiei, crendu-se cadrul organizatoric favorabil autoreglrii fluxurilor bneti. Totui, chiar n limitele acestui tip de economie, crearea cadrului adecvat derulrii fluxurilor financiar-monetare, care echivaleaz cu nsi construcia mecanismului financiar, se afl i sub impactul doctrinei economice ce st la baza guvernrii n fiecare ar. Sub acest aspect, este relevant diferenierea ce decurge din cele dou mari curente ale doctrinei economice moderne: keynesismul i monetarismul. Primul, orientat spre un intervenionism statal mai pronunat, presupune adoptarea unui mecanism mai complex, cu elemente de implicare mai profund a statului n reglarea fluxurilor financiar-monetare. Al doilea, axat pe doctrina neoliberal a ofertei privilegiaz iniiativa privat i promoveaz un mecanism mai simplu, axat pe
42

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

autoreglarea fluxurilor financiar-monetare, limitnd reglementrile presupuse de intervenia statului. La nivel microeconomic, cel mai reprezentativ este mecanismul financiar al ntreprinderii, prin care se realizeaz procesele de procurare, alocare i utilizare a resurselor bneti, corespunztor activitii specifice fiecrei entiti de acest fel. Mecanismul financiar al ntreprinderii se definete, la rndul su, ca un ansamblu al proceselor de conducere i reglare a activitii financiare a ntreprinderii, respectiv a fluxurilor financiare la care particip aceasta. El se concretizeaz n metode, forme, instrumente i procedee tehnice de formare i utilizare a capitalurilor, de constituire i utilizare a altor fonduri bneti administrate de ntreprindere, corespunztor obiectivelor acesteia. Mecanismul financiar prezint diferite grade de complexitate determinate de procesele constituirii, distribuirii i utilizrii fondurilor bneti-financiare la diverse nivele i structuri la care se administreaz asemenea fonduri. Sub acest aspect, este de admis necesitatea conceperii i funcionrii unor mecanisme de mai mic complexitate, corespunztoare fiecrui tip de fond financiar administrat, dar asamblate n mecanismul financiar global. n acest sens, mecanismul financiar global reprezint un ansamblu de mecanisme individuale corespunztoare diferitelor tipuri de fonduri bneti existente n economie sau segmentelor activitii financiare a ntreprinderii (al fondului bugetar, al fondului de rulment, al autofinanrii, al fondurilor pentru investiii, etc.). Astfel, mecanismul financiar-monetar de nivel macroeconomic asambleaz mecanismele tuturor tipurilor de fonduri bneti corespunztoare relaiilor financiare ce se manifest, la acest nivel, distingndu-se: mecanismul bugetului de stat, mecanismul creditului, mecanismul asigurrilor etc. Potrivit fiecrui tip de fond financiar, mecanismul respectiv asigur conducerea i reglarea fluxurilor de constituire i distribuire a resurselor, respectiv a celor de intrare i ieire la i de la fondul financiar respectiv. n aceste sens este de admis c, indiferent de nivelul la care este privit mecanismul financiar, un principiu fundamental ce trebuie respectat n organizarea i conducerea fluxurilor financiar-monetare const n asigurarea echilibrrii fluxurilor de intrare cu cele de ieire de la fondul respectiv. Privit din acest unghi, mecanismul financiar-monetar global se poate defini i ca un ansamblu de mecanisme financiare interconectate, de complexitate mai redus. n mod implicit, trebuie admis, de asemenea, c modul de funcionare a fiecrui mecanism interconectat se integreaz n funcionarea mecanismului financiar global i, in acelai timp, influeneaz performanele de funcionalitate obtenabile pe ansamblu. Baza obiectiv pentru construcia i funcionarea mecanismului financiar o constituie fluxurile reale, care sunt determinante pentru desfurarea fluxurilor financiare. Mutaiile produse n derularea fluxurilor reale influeneaz direct asupra funcionrii i adesea impun modificri adecvate n mecanismul financiar-monetar. Dar n cadrul acestor raporturi de condiionare nu este exclus nici relaia invers, n sensul influenrii condiiilor de realizare a fluxurilor reale prin caracteristicile funcionrii mecanismului financiar-monetar. Deficienele de concepere i funcionare ale mecanismului financiar antreneaz perturbri ale fluxurilor reale, de unde decurge necesitatea unei mbuntiri continue a mecanismului financiar.
43

Este deosebit de important, n acest sens, cunoaterea structurii fluxurilor financiarmonetare, deoarece diferitele componente ale acestora repercuteaz diferit n modul de funcionare a mecanismului financiar. Avnd n vedere particularitile acestor fluxuri financiare, inclusiv sub aspectul intercondiionrilor cu fluxurile reale, pentru funcionarea mecanismului financiar este revelatoare diferenierea celor dinti pe urmtoarele tipuri: de contrapartid; decalate; multiple; autonome. Primul tip de fluxuri financiar-monetare se intercondiioneaz, n mod direct i imediat, cu realizarea fluxurilor reale corespondente; cele dou categorii de fluxuri avnd loc concomitent, n sensuri opuse i la dimensiuni valorice egale, ceea ce favorizeaz derularea lor continu. Al doilea tip de fluxuri financiar-monetare presupun un ecart temporal fa de fluxurile reale (produse n prealabil). n acest caz, are loc un decalaj ntre momentele de realizare ale celor dou fluxuri i implicit crearea de datorii i de creane pentru participanii la relaiile de schimb. n anumite condiii, ruptura ce se produce ntre fluxurile reale i cele financiare poate deveni o premis nefavorabil funcionrii mecanismelor economiei, antrennd ntrzieri n derularea celor din urm, i putnd conduce la apariia fenomenului de blocaj financiar. La rndul lor, fluxurile financiar-monetare multiple sunt caracterizate prin participarea unor intermediari financiari, care preiau creanele (rezultate prin apariia decalajului dintre ele i fluxurile reale), transfernd sumele cuvenite vnztorilor i urmnd a le recupera de la datornici, la o dat ulterioar. n aceste condiii, are loc o multiplicare a fluxurilor financiare n raport cu cele reale i o redistribuire a resurselor bneti ntre mai muli participani, cu posibile efecte benefice asupra funcionrii mecanismului economic, inclusiv a celui financiar-monetar. n fine, fluxurile autonome se caracterizeaz printr-o anumit independen de cele reale i sunt specifice operaiunilor de mprumut, presupunnd momente i sensuri specifice de derulare, de la creditor la debitor (n momentul acordrii sumei mprumutate) i invers (cu prilejul rambursrii ei). Avnd ca obiect organizarea i reglarea fluxurilor financiar-monetare, mecanismul financiar reprezint un ansamblu de structuri i forme de nfptuire a activitii financiare, cu relaii, principii, metode, instrumente, organe decizionale, modele i tehnici de dimensionare i dirijare a acestor fluxuri, incluznd i reglementrile referitoare la efectuarea operaiunilor bneti. Sintetic, mecanismul financiar este alctuit din urmtoarele componente majore: a) sistemul financiar ca ansamblu de relaii financiare; b) sistemul instituiilor (entitilor) financiar-bancare (aparatul financiar-bancar)b prin care se organizeaz i efectueaz operaiunile bneti; c) sistemul fondurilor bneti, ce se administreaz de ctre participanii la procesele reproduciei; d) prghiile financiare; e) baza normativ (reglementativ) privind modul de efectuare a operaiunilor financiarmonetare; f) modalitile tehnice (forme, metode, instrumente etc.) de conducere i reglare a fluxurilor (activitilor) financiare;

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

44

FINANE GENERALE

4.2. Funcionalitatea mecanismului financiar

n principiu, un mecanism financiar-monetar poate funciona cu un grad mai mare sau mai mic de funcionalitate, exprimat prin ritmul i continuitatea fluxurilor bneti, asigurnd corelarea lor (direct sau indirect) cu cele reale. Necorelarea sau blocarea acestor fluxuri impun reacii de adaptare a mecanismului financiar-monetar n funciune, la un moment dat, mergnd pn la reconstrucia sa, pentru a-i spori funcionalitatea. n esena sa, funcionalitatea mecanismului financiar const n capacitatea acestuia de a asigura, din punct de vedere tehnic, derularea continu a fluxurilor financiar-monetare, i, concomitent, de a favoriza realizarea cu eficien ct mai ridicat a proceselor materiale ale reproduciei. Acest concept se refer, deci, att la modul de desfurare n sine a fluxurilor financiar-monetare, ct i la impactul funcionarii mecanismului asupra eficienei economicofinanciare a activitilor respective. n consecin, un grad mai nalt de funcionalitate a mecanismului financiar presupune, n mod implicit, evitarea sau limitarea fenomenului de blocaj financiar, ca i posibilitatea corectrii eventualelor dereglri survenite, astfel nct, pe ansamblu, fluxurile financiar-monetare s aib continuitate i s serveasc realizrii fluxurilor reale. n acelai timp, asupra funcionalitii mecanismului financiar exercit o influen decisiv parametrii cantitativi i calitativi la care se desfoar fluxurile reale din economie. n condiii normale de derulare a acestora din urm, mecanismul financiar construit corect are asigurat un grad ridicat de funcionalitate. Dimpotriv, o dereglare a fluxurilor reale poate atrage dup sine i perturbarea sau chiar blocarea celor financiare. De aceea, devine necesar ca mecanismul financiarmonetar (global) s dispun, prin construcia sa, de capacitatea de a se autoregla, permind derularea fluxurilor i prin substituiri funcionale ntre mecanismele aferente fondurilor bneti ce se formeaz i utilizeaz. Privind mecanismul financiar-monetar (global) ca un ansamblu mecanisme (de mai mic complexitate) interconectate, devine evident c performanele atinse n funcionarea mecanismului financiar-monetar se bazeaz pe modul cum funcioneaz fiecare mecanism interconectat. Dar, n acelai timp, ele depind i de calitatea conexiunilor i a angrenajului compus din mecanismele interconectate. Aceasta presupune ca nc n faza construciei s fi fost create premisele necesare corelrii i complementaritii fluxurilor financiar-monetare. n acest sens, i gsete aplicabilitate, prin adaptarea la specificul fenomenelor economico-financiare, principiul vaselor comunicante (preluat tot din fizic), care poate fi pus la baza sistemului de fonduri financiare constituite i utilizate la scara economiei naionale. n acest sens, trebuie s se porneasc de la cunoaterea cadrului obiectiv al constituiriidistribuirii de fonduri bneti la nivelul diferitelor entiti economice i sociale, identificnd conexiunile necesare i crend, pe baze raionale, condiiile comunicrii ntre acestea. Aplicarea principiului vaselor comunicante la acest domeniu devine, astfel, posibil considernd fiecare fond sau tip de fond financiar n ipostaza de vas n care se acumuleaz resurse bneti, prin fluxuri de intrare i din care se distribuie resursele potrivit destinaiilor fiecruia (prin fluxuri de ieire). Concomitent, caracterul dinamic al fenomenelor economice generatoare i consumatoare de resurse bneti la nivelul fiecrui fond determin ecarturi ntre fluxurile de intrare i ieire, att ca volum,

45

ct i temporale, ceea ce antreneaz apariia de excedente (la nivelul unor fonduri) i de deficite (la nivelul altora). Or, n condiii prestabilite prin construcia mecanismului financiar, este posibil i necesar redistribuirea resurselor disponibile pe canale adecvate de comunicare ntre fondurile aflate, la un moment dat, n situaii inverse. Redistribuirea se poate realiza, fie direct, fie indirect, cu implicarea unor intermediari, respectiv a pieei financiare. Astfel, neconcordanele n derularea fluxurilor de intrare-ieire la fondurile bneti, care ar provoca blocarea parial sau total a unora, sunt contracarate prin reorientarea adecvat a altora, asigurnd continuitatea lor pe ansamblu i funcionarea mecanismului financiar-monetar. n acest context, nu este exclus nici posibilitatea sporirii masei bneti n circulaie, implicnd emisiunea monetar, ca suport al derulrii unor noi fluxuri financiare, dar aceasta numai n limite impuse de cerinele echilibrului monetar. Avnd la baz principiul vaselor comunicante, eventualele dereglri ale fluxurilor financiare, concretizate prin blocaje la nivelul unor fonduri deficitare, pot fi atenuate sau contracarate, prin preluarea temporar a funciilor mecanismelor acestora, de ctre mecanismele fondurilor care nregistreaz excedente, ns numai n limitele impuse de echilibrarea lor pe ansamblu. Exemplul cel mai ilustrativ de substituire funcional angreneaz mecanismele fondurilor financiare ale agenilor economici i pe cele de creditare, mai ales bancar. Astfel, n situaia unor dereglri temporare sau a unui blocaj la nivelul fondurilor proprii administrate de ctre agenii economici, pot intra n funciune mecanisme ale creditului, care permit efectuarea de pli pe seama resurselor bneti mprumutate de ctre acetia. Ulterior, pe msura restabilirii condiiilor de funcionare normal a mecanismelor fondurilor ntreprinderilor, devine posibil reluarea fluxurilor financiar-monetare obinuite, inclusiv a celor pentru restituirea mprumuturilor. Tot ca o expresie a substituirilor funcionale i autoreglrii mecanismului financiarmonetar, ne apare i situaia n care resursele fondului bugetar sunt insuficiente fa de nevoile de finanare ale statului i se apeleaz la mprumuturi pentru acoperirea unei pri a cheltuielilor publice. n acest caz, are loc o substituire funcional ntre mecanismul fondului bugetar i cel al mprumutului (creditului) public, acesta din urm prelund i asigurnd continuitatea fluxurilor financiare la care particip statul prin redistribuirea disponibilitilor bneti ale creditorilor si. Pe un plan mai larg, redistribuirea resurselor bneti disponibile, prin mecanismul creditului, constituie o necesitate obiectiv i o premis indispensabil asigurrii funcionalitii mecanismului financiar global i a celui economic, de ansamblu. Pe de alt parte, substituirea funcional ntre mecanismele fondurilor financiare presupune i respectarea anumitor condiii. Astfel, n principiu, redistribuirea resurselor bneti i substituirea funcional a fondurilor ntreprinderii prin mecanismul creditului trebuie s se ncadreze n limita sumei disponibilitilor create la alte fonduri i a emisiunii monetare justificate, pentru prezervarea puterii de cumprare a monedei. Aceast condiie decurge organic din ntreptrunderea obiectiv a fluxurilor de constituire-distribuire a fondurilor bneti, inclusiv a celor administrate de ctre bnci, cu emisiunea monetar antrenat de operaiunile bazate pe relaii de credit. Aadar, n limitele impuse de caracterul limitat al resurselor bneti utilizabile, substituirile funcionale i autoreglarea sporesc funcionalitatea mecanismului financiar-monetar, facilitnd derularea fluxurilor reale i influennd pozitiv evoluia economiei.
46

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

n acelai timp constatm c pentru fiecare fond bnesc, proporiile i durata funcionrii substituirilor funcionale depind, n mod obiectiv, de evoluia nregistrat n planul fluxurilor reale cu care se intercondiioneaz cele financiare. Dereglarea pe termen lung i la dimensiuni mari a celor reale nu mai permite funcionarea mecanismului prin substituiri funcionale i autoreglarea fluxurilor financiar-monetare. n acest sens, funcionalitatea mecanismului financiar-monetar este condiionat, nu numai de calitile sale funcionale, ci, mai ales, de nivelul cantitativ i calitativ al activitii economico-sociale, care genereaz fluxurile reale, a cror derulare la parametrii normali rmne condiia sine qua non a funcionrii ntregului mecanism economic. n gradul de funcionalitate a mecanismului financiar se reflect i conexiunile specifice funcionrii acestui mecanism. n acest sens se disting dou tipuri de conexiuni ntre mecanismul financiar i dimensiunile cantitative si calitative ale activitii economice i sociale, generatoare de fluxuri reale: a) conexiunea direct, care reflect aciunea factorilor economici i sociali din sfera fluxurilor reale asupra derulrii fluxurilor financiar-monetare. Aceast conexiune concretizeaz impactul pozitiv al activitii economice i sociale: derularea normal a fluxurilor reale repercuteaz favorabil n planul derulrii fluxurilor financiar-monetare, determinnd o funcionalitate ridicat a acestora. n cazul unor dereglri n planul activitii materiale, respectiv al fluxurilor reale, aceast conexiune antreneaz o diminuare a funcionalitii mecanismului financiar, mergnd pn la blocarea acestuia. b) conexiunea invers, care evideniaz impactul organizrii i derulrii fluxurilor financiar-monetare asupra activitilor economico-sociale, aceasta favoriznd sau limitnd posibilitile de nfptuire a fluxurilor reale. La rndul su, n manifestarea conexiunii inverse se disting dou nivele cu dou tipuri de reacii: - nivelul microeconomic, caracterizat prin reacia primar a factorilor de decizie financiar fa de condiiile de derulare a fluxurilor reale. Aceti factori acioneaz de pe poziiile mecanismului financiar i adopt soluii pentru mbuntirea cadrului de derulare a fluxurilor reale, cointeresnd factorii responsabili de buna desfurare a activitii economice. - nivelul macroeconomic - n msura n care aceast reacie primar nu conduce la corectarea fluxurilor reale, iar dereglrile iau proporii mari i se generalizeaz la scara economiei naionale. In acest caz, devine posibil i necesar manifestarea conexiunii inverse ca o reacie secundar posibil numai la nivel macroeconomic. Msurile de ntreprins n aceste condiii, sunt de competena factorilor de decizie financiar-monetar situai la nivel macroeconomic (banca central, guvernul etc.). Asemenea decizii au impact major i pot conduce la restructurarea mecanismului financiar-monetar, antrennd modificri profunde, menite s fac acest mecanism mai eficient n concordan cu obiectivele majore ale dezvoltrii economice i sociale. Tocmai pornind de la aceste conexiuni cu suport obiectiv, n conceperea i funcionarea mecanismului financiar s-a dovedit posibil i necesar s se includ n structura sa prghii de tipul stabilizatorilor ncorporai n mecanismele economiei de pia, confruntate, uneori cu disfuncionaliti majore.

47

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

4.3. Sistemul financiar

Conceptul de sistem financiar are un coninut foarte complex, putnd fi interpretat sub mai multe aspecte, i anume: a) ca un sistem de relaii economice, n expresie bneasc, prin care se vehiculeaz resurse financiare; b) ca un sistem de instituii care particip la organizarea relaiilor, la constituirea i distribuirea fondurilor, precum i la elaborarea, executarea i controlul planurilor financiare. c) ca un sistem de fonduri de resurse financiare ce se constituie n economie la anumite ealoane i se utilizeaz n scopuri precis determinate; d) ca un sistem de finanare a economiei e) ca un sistem de planuri financiare (instrumente de conducere i reglare), care reflect anumite procese prevzute a se produce n economie, n cursul unei perioade de timp determinate; Independent de aceste nuanri ale conceptului de sistem financiar, acesta reprezint un ansamblu de elemente sau categorii financiare, caracterizat prin legturi organice ntre componentele sale, care-i imprim un caracter unitar, de sistem.
4.3.1 Sistemul financiar ca ansamblu de relaii financiare

Prin prisma coninutului economic, sistemul financiar se prezint ca un ansamblu de relaii financiare ce se manifest n procesul complex de constituire, distribuire i utilizare a fondurilor bneti-financiare. Se disting dou mari subsisteme financiare: - subsistemul financiar public, care reprezint ansamblul relaiilor financiare prin care se constituie, distribuie i utilizeaz fondurile bneti publice, avnd, n prim plan, ca participani cu rol determinant, autoritile publice care administreaz n interes public aceste fonduri - subsistemul financiar privat, considerat ca ansamblu de relaii financiare prin care se constituie, distribuie i utilizeaz fondurile financiare private, avnd n prim plan, ca participani, entitile i persoanele private ce administreaz n interes privat fondurile respective Diferenierile ntre cele dou mari subsisteme ale sistemului financiar au n vedere att forma de proprietate n care se administreaz patrimoniile respective (public sau privat), ct i tipul de interese (obiective) ce se satisfac prin aceste relaii financiare. Astfel, pentru relaiile financiare din subsistemul financiar public apar caracteristice proprietatea comun, public i caracterul public al intereselor satisfcute, n timp ce relaiilor financiare din subsistemul financiar privat le sunt caracteristice proprietatea privat i natura privat a intereselor ce se satisfac. Prin prisma componentelor principale pe care le nglobeaz, subsistemul financiar public se structureaz pe urmtoarele subsisteme principale: - bugetul de stat - bugetele locale - asigurrile sociale de stat - creditul (cu participarea unor entiti publice) - asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil (prin societi cu capital de stat) - finanele ntreprinderilor i altor entiti publice

48

FINANE GENERALE

Primele dou subsisteme (bugetul de stat, bugetele locale) reprezint relaiile de redistribuire a produsului intern brut privind constituirea fondurilor bugetare, precum si distribuirea i utilizarea acestor fonduri pentru satisfacerea nevoilor publice, de interes naional mai larg, respectiv local. La aceste relaii financiare particip, pe de o parte, autoritile publice, iar pe de alt parte persoanele fizice i juridice, n ipostaza de contribuabili la constituirea fondurilor i/sau de beneficiari ai bunurilor i serviciilor publice finanate pe seama acestor resurse. Asigurrile sociale exprim relaiile prin care se constituie, distribuie i utilizeaz, n principiu, fondurile destinate proteciei celor ce i pierd capacitatea de munc. Participanii la aceste relaii sunt autoritile publice ce administreaz fondurile de asigurri sociale de stat i persoanele fizice i juridice aflate n ipostaza de contribuabili la constituirea acestor fonduri, respectiv numai persoanele fizice ca beneficiari ai sumelor utilizate din aceste fonduri. Procesul de colectare a resurselor financiare destinate aciunilor de asigurri sociale de stat i de repartizare a acestora pe destinaii i gsete reflectarea n bugetul asigurrilor sociale de stat, dar i n bugetul asigurrilor de sntate, n bugetul fondurilor pentru ajutorul de omaj, n bugetul fondului pentru plata pensiei suplimentare etc. Relaii financiare specifice asigurrilor sociale pot lua natere i n cadrul subsistemului financiar privat, prin implicarea unor autoriti private care constituie, administreaz i utilizeaz fonduri private de asigurri sociale (de exemplu, fonduri private de pensii); n ipostaza de contribuabili la formarea fondurilor i beneficiari ai resurselor de la aceste fonduri se regsesc tot persoanele fizice i juridice, respectiv numai persoanele fizice. Tot ca o component a subsistemului financiar public, poate fi considerat i cea a bugetelor fondurilor speciale. Dei prin coninutul economic acestea se integreaz n bugetul public consolidat, ele se particularizeaz ca relaii financiare de constituire, distribuire i utilizare a fiecrui fond special, cu reflectare ntr-un buget distinct. Participanii la relaiile financiare respective se difereniaz, de la un fond la altul, n raport cu scopul distinct urmrit n administrarea acelui fond ( de exemplu, se pot constitui fonduri speciale pentru risc i accident, modernizarea punctelor de control i trecere a frontierei, pentru modernizarea drumurilor publice etc.) Tot ca o particularitate a acestor relaii financiare apare modul specific de reprezentare a caracterului public, la administrarea fiecrui fond participnd o anumit instituie public (de exemplu, un minister care administreaz distinct un anumit fond special). Considerat ca o component deosebit a subsistemului financiar public, creditul exprim relaiile financiare caracteristice constituirii i utilizrii unor fonduri de creditare, difereniindu-se de subsistemele financiare prezentate anterior prin faptul c au la baz principiul rambursabilitii i plii de dobnzi ca pre al folosirii resurselor mprumutate. Aceast component exprim, aadar, relaii financiare de redistribuire temporar a disponibilitilor bneti pentru satisfacerea necesitilor suplimentare de resurse financiare publice. Participani la relaiile de credit sunt, pe de o parte, persoanele fizice i juridice i , pe de alt parte, autoritile publice, n ipostaza de creditori sau de debitori, dup cum cedeaz disponibilitile bneti proprii sau primesc i utilizeaz resurse bneti. Sunt tipice acestuia relaiile de credit public, dar se includ aici i acele relaii la care particip diferitele instituii financiar-bancare cu capital de stat n raporturi cu alte persoane fizice i juridice, reprezentnd o form distinct a creditului denumit generic credit bancar.
49

La rndul lor, asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil, se consider ca subsistem financiar, particularizat prin specificul relaiilor de constituire, distribuire i utilizare a unui fond specific numit de asigurare. La aceste relaii financiare particip instituiile de asigurri cu capital de stat specializate n astfel de activiti, pe de o parte, i persoanele fizice i juridice ca asigurai, pe de alt parte. Derularea acestor relaii financiare este legat direct de manifestarea unor evenimente cu impact negativ n viaa economic i social (generatoare de pierderi) denumite generic riscuri. Un alt subsistem financiar public este reprezentat de finanele ntreprinderilor i altor entiti economico-sociale, publice. Un asemenea subsistem exprim relaiile financiare prin care se constituie, distribuie i utilizeaz capitalurile, respectiv fondurile bneti administrate de aceste entiti. Participanii la aceste relaii sunt, principial, ntreprinderile sau entitile economice i sociale publice, pe de o parte, i diversele persoane fizice sau juridice care concur la constituirea, distribuirea i utilizarea resurselor bneti necesare lor, pe de alt parte. Subsistemul financiar privat nglobeaz relaiile financiare de constituire, distribuire i utilizare a fondurilor bneti n cadrul proprietii private. Ca sistemul financiar privat, acesta se structureaz pe urmtoarele subsisteme: - finanele ntreprinderilor i altor entiti sau firmelor private; - creditul bancar (privat) - asigurrile sociale private i asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil (private) - finanele gospodriilor (menajelor) Finanele private ale firmelor reflect relaiile economice n form bneasc prin care se mobilizeaz, repartizeaz i utilizeaz resursele bneti necesare activitii de producie, investiii precum i pentru satisfacerea altor cerine la nivel entitilor respective. Sfera de cuprindere a acestor relaii este foarte larg, antrennd o multitudine de participani n baza proprietii private asupra bunurilor i sumelor de bani ce fac obiectul relaiilor financiare respective. ntre acest subsistem si cel al ntreprinderilor cu capital de stat exist asemnri i deosebiri ce decurg din specificul activitilor pe care le desfoar entitile respective. Ca o component distinct a subsistemului financiar privat, creditul bancar nglobeaz toate relaiile bneti viznd mobilizarea de resurse bneti si redistribuirea acestora pe principiul rambursabilitii si al plii de dobnd pentru sumele mprumutate. Participanii la aceste relaii sunt diferitele persoane fizice i juridice aflate fie n ipostaza de creditor, fie n cea de debitor, i instituiile financiar-bancare private, ca intermediari financiari. Asigurrile sociale private pot apare ca o component distinct a subsistemului financiar privat n msura n care diferite persoane fizice i juridice particip la constituirea, distribuirea i utilizarea unor fonduri de asigurri sociale, administrate de instituii cu capital privat. Asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil cuprind relaiile financiare specifice constituirii, distribuirii i utilizrii fondurilor de asigurare, la care particip ns societile de asigurri cu capital privat, ca asigurtori, i diferite persoane fizice i juridice, ca asigurai. Finanele gospodriilor (menajelor) nglobeaz relaiile financiare la care particip entiti instituionale (familii, celibatari, diferite comuniti consumatoare etc.) care realizeaz venituri i le folosesc potrivit nevoilor lor pentru a procura bunurile i serviciile necesare consumului, inclusiv economisirea i plasamentele de resurse bneti.
50

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Este de menionat, de asemenea, existena unor zone de interferen ntre diferitele subsisteme, inclusiv ntre sistemul financiar public i cel privat. De altfel, caracterul de sistem financiar unitar presupune i manifestarea unor interrelaii ntre subsistemele componente, respectiv ntreptrunderea lor. n acest sens, finanele ntreprinderilor sunt importante furnizoare de resurse financiare publice sub form de impozite i taxe, bugetului de stat i bugetelor locale, de contribuii pentru asigurrile sociale i de sntate, de taxe i alte vrsminte la fondurile speciale, de prime de asigurare ctre societi de asigurri i reasigurri, de disponibiliti bneti ctre bnci comerciale, de dividende pentru acionari i gospodrii, de dobnzi ctre creditori etc. n sens invers, ntreprinderile i gospodriile sau persoanele fizice beneficiaz de subvenii de la bugetul de stat i bugetele locale, de sume pentru diferite aciuni din bugetul asigurrilor sociale, de despgubiri sau sume asigurate de la societile de asigurri i reasigurri, de credite de la bnci sau de la stat etc.
4.3.2. Sistemul fondurilor financiare

Sistemul fondurilor financiare reprezint o alt form de manifestare a sistemului financiar n sine. Privit n mod distinct, acesta se definete ca totalitatea fondurilor bneti constituite, distribuite i utilizate n economie i societate, ntre care se manifest anumite conexiuni specifice. Structura sistemului de fonduri financiare st la baza derulrii fluxurilor bneti-financiare n orice economie, dar, la rndul su, ea decurge din concepia asupra mecanismului financiarmonetar, avnd la baz o anumit politic financiar-monetar. O imagine de ansamblu asupra acestui sistem poate fi realizat prin gruparea acestora dup mai multe criterii: 1. dup nivelul organizatoric la care se constituie i administreaz fondurile - fonduri de nivel central (macroeconomice, centralizate), care se constituie i se administreaz de ctre autoritile sau instituiile centrale, presupunnd, n principiu, realizarea unor obiective de interes macroeconomic sau social. Dintre acestea, cel mai reprezentativ este fondul bugetului de stat, alturi de fondul de creditare, fondul de asigurare. - fonduri de nivel mediu-economic , care sunt constituite i administrate de structuri funcionale existente la nivelul mediu de organizare (ministerele i unitile administrativteritoriale coordonatoare de tipul judeelor) - fonduri de nivel microeconomic (descentralizate) , care se constituie i administreaz de ctre ntreprinderi, instituii i entiti economice i sociale operative, avnd drept scop satisfacerea nevoilor de funcionare i dezvoltare a acestora. 2. dup destinaia dat resurselor din fondurile financiare: - fonduri de nlocuire i dezvoltare, printre care se regsesc fondurile proprii ale ntreprinderilor destinate activitii de producie, de comer, investiii, precum i fondurile mprumutate pentru activitile curente sau de investiii, pri din fondurile bugetare destinate crerii sau dezvoltrii bazei materiale a ntreprinderilor sau instituiilor publice, fondurile speciale extrabugetare folosite pentru lucrri cu caracter de investiii etc. - fonduri de consum, din care fac parte: fondurile bugetare i extrabugetare pentru consumul curent, fondurile de asigurri sociale, anumite pri din fondurile proprii ale ntreprinderilor
51

destinate aciunilor cu caracter social sau stimulrii materiale a salariailor, precum i partea din resursele bneti ale populaiei destinat consumului curent. - fonduri de asigurare, care sunt destinate, n principal, asigurrilor sociale , asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil, fie pentru consumul curent, fie pentru activiti de investiii - fonduri de rezerv, care se constituie la dispoziia anumitor entiti economice i sociale i sunt destinate finanrii unor nevoi imprevizibile 3. dup forma de proprietate n care sunt administrate fondurile financiare: - fonduri financiare publice, care corespund sistemului financiar public considerat prin prisma relaiilor, incluznd toate fondurile bugetar, dar i fonduri ale instituiilor publice - fonduri financiare private, care corespund sistemului financiar privat considerat prin prisma relaiilor, concretizate n capitaluri i fonduri bneti proprii entitilor private, inclusiv ale populaiei n cadrul primei grupe, un loc central revine fondurilor constituite la dispoziia autoritilor publice, , care se pot clasifica, n funcie de ipostaza n care se gsete statul, i anume: - autoritate public. n raport cu aceast ipostaz a statului se disting mai multe fonduri, cum ar fi cele pentru aprare naional, ordine intern, educaie, cercetare tiinific etc. - agent economic n acest caz fondurile financiare publice se constituie ca fonduri de investiii n sectorul economic sau ca fonduri ale ntreprinderilor cu capital de stat, fonduri speciale etc. - asigurtor n raport cu aceast ipostaz a statului se disting, n principal, fonduri de asigurare constituite prin instituii publice specializate n asigurri. - bancher n acest caz fondurile financiare publice se constituie ca fonduri de creditare administrate prin instituii financiar-bancare cu capital de stat, ca bnci comerciale, case de economii. 4. dup caracterul definitiv sau temporar al constituirii i utilizrii resurselor financiare: - fonduri constituite din prelevri cu caracter definitiv i obligatoriu (fonduri bugetare publice, fonduri ale asigurrilor sociale de stat) - fonduri financiare constituite cu titlu rambursabil (toate fondurile de creditare, unele fonduri din asigurri)
4.3.3. Sistemul financiar ca ansamblu al instituiilor financiar-bancare

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

La soluionarea problemelor financiare particip o multitudine de organe, care fac parte din sistemul democraiei reprezentative, din autoritatea administrativ sau constituie organe specializate ale puterii executive ori compartimente financiare n ntreprinderi i instituii, dup caz. Din categoria organelor democraiei reprezentative fac parte organele puterii centrale i locale de stat. Parlamentul i consiliile judeene, municipiile, oreneti i comunale, Sub directa ndrumare a acestor organe funcioneaz organele administraiei de stat, centrale i locale: Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administraiei de stat, prefecturile i primriile. Din categoria instituiilor financiare specializate fac parte: Ministerul Finanelor, bncile, societile de asigurri i reasigurri etc. Compartimente financiare funcioneaz n ministere i alte
52

FINANE GENERALE

organe centrale ale administraiei de stat, n prefecturi i primrii, precum i n ntreprinderi i instituii. Parlamentul, ca unic autoritate legiuitoare a rii, adopt legi referitoare la problemele financiare i monetare. ntre acestea din urm, o importan deosebit prezint: legea privind finanele publice; legile privind impozitele i taxele de la persoane fizice i juridice; legea asigurrilor sociale de stat; legea bancar; legea privind datoria public; legea asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil; legea contabilitii; legea administraiei publice locale; legea privind finanele publice locale; legea privind impozitele i taxele locale; legile privind organizarea i funcionarea Guvernului, a ministerelor, a Curii de Conturi i a altor instituii publice. Guvernul asigur realizarea politicii financiare a statului, conform programului de guvernare acceptat de Parlament; elaboreaz anual proiectele bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, precum i ale conturilor generale anuale de execuie ale acestora, le supune spre aprobare Parlamentului, iar dup aprobare rspunde de realizarea prevederilor bugetare. De asemenea, exercit conducerea general a activitii executive n domeniul finanelor publice, n care scop examineaz periodic situaia financiar pe economie, execuia bugetului public naional i a bugetelor fondurilor speciale i stabilete msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz. Guvernul rspunde de recuperarea creanelor externe ale statului romn rezultate din activitatea de comer exterior, de cooperare economic internaional i din alte activiti derulate n baza unor acorduri guvernamentale. Guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, precum i ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. Ministerul Finanelor, n calitate de organ al administraiei publice centrale de specialitate cu rol de sintez, aplic strategia i programul Guvernului n domeniul finanelor publice; exercit administrarea general a finanelor publice, asigurnd utilizarea prghiilor financiare i valutare n concordan cu cerinele economie de pia i pentru stimularea iniiativei agenilor economici. Ministerul Finanelor are, n principal, urmtoarele atribuii: - elaboreaz proiectul bugetului de stat, al legii bugetare anuale i raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum i proiectul legii de rectificare a bugetului de stat; - stabilete echilibrul bugetar n faza de elaborare a proiectului bugetului de stat i a rectificrii acestuia; - stabilete metodologii pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectelor bugetelor fondurilor i a proiectelor bugetelor locale; - urmrete execuia operativ a bugetului de stat; stabilete msurile necesare pentru ncasarea veniturilor i limitarea cheltuielilor n vederea ncadrrii n deficitul bugetar aprobat; - elaboreaz clasificaia indicatorilor privind finanele publice; - elaboreaz proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat, al legii bugetului asigurrilor sociale de stat anuale, precum i proiectul legii de rectificare a acestuia; - stabilete msuri pentru asigurarea echilibrului financiar-valutar; - administreaz contul general al trezoreriei statului, deschis la Banca Naional a Romniei, stabilete sistemul de organizare i funcionare a trezoreriei statului n vederea asigurrii efecturii operaiunilor de ncasri i pli pentru sectorul public; elaboreaz i administreaz bugetul de venituri i cheltuieli al trezoreriei statului;
53

- colaboreaz cu Banca Naional a Romniei la elaborarea balanei de pli externe, a balanei creanelor i angajamentelor externe, a reglementrilor din domeniul monetar i valutar i informeaz semestrial Guvernul asupra modului de realizare a acestora, cu propuneri de soluii n acoperirea deficitului sau utilizrii excedentului din contul curent al balanei de pli externe; - contracteaz i garanteaz mprumuturi de stat de pe pieele financiare intern i extern; - asigur punerea n circulaie, prin Banca Naional a Romniei, a bonurilor de tezaur sau a altor instrumente specifice; - elaboreaz lucrrile privind contul general de execuie, a bugetului de stat i, respectiv, a bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i proiectele de legi referitoare la aceste conturi de execuie, pe care le prezint spre nsuire Guvernului, n vederea transmiterii spre aprobare Parlamentului; - elaboreaz sau avizeaz, dup caz, proiecte de acte normative pentru aprobarea normelor i normativelor de cheltuieli i acordarea unor drepturi salariailor din instituiile publice; - elaboreaz proiecte de acte normative privind stabilirea impozitelor directe i indirecte i urmrete perfecionarea aezrii acestora; - negociaz, pregtete parafarea, semnarea i ratificarea conveniilor pentru evitarea dublei impuneri; - elaboreaz proiecte de acte normative n domeniul evidenei contabile, financiare i de gestiune i urmrete perfecionarea sistemului de eviden contabil; - analizeaz, fundamenteaz, propune cadrul legislativ i stabilete msuri privind mprumuturile necesare acoperirii deficitului bugetar i refinanrii acestuia sau pentru aciuni i lucrri de interes public; administreaz mijloacele financiare mprumutate, urmrete rambursarea acestora i achitarea dobnzilor aferente; - elaboreaz proiecte de acte normative cu privire la colectarea veniturilor bugetare, procedurile de control fiscal, licitaiile de achiziii publice, combaterea i sancionarea evaziunii fiscale, atribuirea codului fiscal i la relaiile dintre contribuabili i administraia fiscal; - exercit, prin organele sale de specialitate, controlul utilizrii creditelor bugetare de ctre instituiile publice; controleaz activitatea financiar a agenilor economici, urmrind stabilirea corect i ndeplinirea integral i la termen a obligaiilor financiare i fiscale fa de stat; - exercit, prin organele sale de specialitate, controlul operativ i inopinat n legtur cu aplicarea i cu respectarea legislaiei fiscale i vamale; - acioneaz, prin mijloace specifice, pentru combaterea evaziunii fiscale i a corupiei; - nfptuiete politica vamal; - asigur administrarea monopolului de stat; - analizeaz documentaiile tehnico-economice i emite acordul pentru realizarea obiectivelor noi de investiii finanate parial sau integral de la bugetul de stat, de la bugetele locale, de la bugetele fondurilor speciale i din credite externe; - avizeaz programe de investiii publice anuale i multianuale, elaborate de ordonatorii principali de credite; - propune cadrul legislativ i elaboreaz cadrul metodologic privind activitatea de asigurare i exercit supravegherea aplicrii dispoziiilor legale n acest domeniu; - exercit calitatea de reprezentant al Romniei la organismele internaionale cu caracter financiar;
54

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

- coordoneaz, negociaz i ncheie acorduri internaionale, n numele statului, n domeniul relaiilor financiare i valutare; - analizeaz periodic modul de realizare a prevederilor bugetare, n corelare cu indicatorii macroeconomici, i prezint informri Guvernului, cu propuneri de mbuntire; - propune strategii de dezvoltare pe termen lung i soluii de reform n domeniul finanelor; - reprezint statul, ca subiect de drepturi i obligaii, n faa organelor de justiie, precum i n alte situaii; - ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin acte normative pentru domeniul su de activitate. n exercitarea atribuiilor sale, Ministerul Finanelor colaboreaz cu celelalte ministere i organe de specialitate din subordinea Guvernului, cu autoritile publice locale i cu alte organisme. Curtea de Conturi constituie organul suprem de control financiar i de jurisdicie n domeniul financiar i funcioneaz pe lng Parlamentul rii. n unitile administrativ-teritoriale, funciile Curii se exercit prin camerele de conturi judeene. Aceast instituie i exercit funcia de control asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale. Prin activitatea de control pe care o desfoar, Curtea de Conturi urmrete respectarea legilor i aplicarea principiilor de economicitate, eficacitate i eficien n gestionarea mijloacelor materiale i bneti. Fac obiectul controlului exercitat de Curtea de Conturi: a) formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, precum i micarea fondurilor ntre aceste bugete; b) constituirea, utilizarea i gestionarea fondurilor speciale i a fondurilor de tezaur; c) formarea i gestionarea datoriei publice i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe; d) utilizarea alocaiilor bugetare pentru investiii, a subveniilor i transferurilor i a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale; e) constituirea, administrarea i utilizarea fondurilor publice de ctre instituiile publice autonome cu caracter comercial i financiar i de ctre organismele autonome de asigurri sociale; f) situaia, evoluia i modul de administrare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale de ctre instituiile publice, regiile autonome, societile comerciale sau de ctre alte persoane juridice n baza unui contract de concesiune sau nchiriere. Curtea de Conturi exercit controlul ulterior asupra conturilor anuale de execuie a bugetelor, a fondurilor de tezaur i a contului anual al datoriei publice a statului i a situaiei garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe primite de ctre alte persoane juridice. n urma verificrii conturilor, Curtea de Conturi este competent s hotrasc asupra descrcrii de gestiune. n cazul descoperirii de nereguli, acestea sunt aduse la cunotina Colegiului jurisdicional care judec i hotrte cu privire la plata despgubirilor civile pentru
55

pagube cauzate i plata de amenzi pentru abateri cu caracter financiar comise de administratori, gestionari, contabili i alte persoane. Banca Naional a Romniei constituie banca central a statului romn. Pentru atingerea obiectivului su fundamental asigurarea stabilitii monedei naionale B.N.R. elaboreaz, aplic i rspunde de politicile monetar, valutar, de credit i de pli, precum i de autorizarea i supravegherea prudenial bancar, n cadrul politicii generale a statului, urmrind funcionarea normal a sistemului bancar i participarea la promovarea unui sistem financiar specific economie de pia. Banca Naional, n calitate de unic instituie autorizat s emit nsemne monetare, emite i pune n circulaie bancnote i monede metalice, ca mijloace legale de plat pe teritoriul Romniei. n atribuiile B.N.R. intr, de asemenea, efectuarea de operaiuni de pia monetar, operaiuni cu bncile, operaiuni de supraveghere bancare, operaiuni pe contul statului, precum i operaiuni cu aur i active externe. n cadrul operaiunilor sale cu bncile, B.N.R. le poate acorda credite, pe timp limitat, garantate cu titluri de stat, cu cambii i bilete la ordin i cu alte hrtii de valoare, le deschide conturi curente, le poate asigura servicii de compensare, depozitare i de plat. Pe linia operaiunilor pe contul statului, B.N.R. deschide un cont curent Trezoreriei statului, i ine evidena operaiunilor, i primete ncasrile i i efectueaz plile; Banca Naional poate efectua, de asemenea, operaiuni cu titluri de stat. n cursul exerciiului financiar anual, B.N.R. poate acorda mprumuturi purttoare de dobnd, pe termen limitat, pentru acoperirea decalajului temporar dintre ncasrile i plile din contul curent general al Trezoreriei statului. Banca Naional stabilete i menine rezerve internaionale, alctuite din aur, active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, operaiuni i alte valori mobiliare, efecte publice .a.; mpreun cu Ministerul Finanelor urmrete meninerea rezervelor internaionale la un nivel pe care l apreciaz ca fiind adecvat tranzaciilor externe ale statului. B.N.R. poate participa, n numele statului, la tratative i negocieri externe n probleme financiare, monetare, valutare, de credit i de pli, precum i n domeniul autorizrii i supravegherii bancare. Alturi de Banca Naional, activitate bancar n ara noastr desfoar bncile, persoane juridice romne, constituite ca societi comerciale, precum i sucursalele din Romnia ale bncilor persoane juridice strine. Aceste bnci pot desfura, n limita autorizaiei acordate, urmtoarele activiti: a) acceptare de depozite; b) contractarea de credite, operaiunile de factoring i scontarea efectelor de comer; c) emiterea i gestionarea efectelor de plat i de credit; d) pli i decontri; e) leasing financiar; f) transferuri de fonduri; g) emiterea de garanii i asumarea de angajamente; h) tranzacii n cont propriu sau n contul clienilor cu instrumente monetare negociabile, valut, metale preioase, valori mobiliare .a.; I) intermedierea n plasamentul de valori mobiliare i oferirea de servicii legate de acesta; j) administrarea de portofolii ale clienilor etc. n activitatea pe care o desfoar, bncile sunt obligate s respecte cerinele prevzute de Legea bancar i de reglementrile i ordinele emise de B.N.R., cerinele de capital, precum i cerinele prudeniale. Odat cu reconstituirea, prin Legea 52/1994, a pieei valorilor mobiliare, a fost statuat i nfiinarea, n plan instituional, a unor organisme cum sunt Comisia Naional a Valorilor Mobiliare, Societile de Valori Mobiliare i Bursa de Valori.
56

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Comisia Naional a Valorilor Mobiliare (CNVM) are, printre principalele atribuii: favorizarea bunei funcionri a respectivei piee; protejarea investitorilor contra unor practici neloiale, abuzive i frauduloase; stabilirea cadrului activitii intermediarilor i agenilor pentru valori mobiliare. CNVM este format din 5 membri, numii de ctre Parlament. Ea adopt norme cu privire la: organizarea i funcionarea burselor de valori i a altor piee de valori mobiliare; autorizarea i funcionarea organismelor colective de investiii i plasament n valori mobiliare; autorizarea i exercitarea intermedierii de valori mobiliare; promovarea i derularea ofertelor publice de valori mobiliare; aprobarea i modificarea regulamentelor de operaiuni bursiere, etc. Societile de Valori Mobiliare (SVM) particip la oferta public privind vnzarea, cumprarea i schimbul de valori mobiliare n calitate de intermediari autorizai, n forma juridic de societi pe aciuni, avnd exclusiv acest obiect de activitate. Autorizarea funcionrii lor este dat de CNVM, cu ndeplinirea unor condiii, viznd un nivel minim al capitalului subscris i vrsat, structura activelor lor i ncadrarea n coeficienii de risc stabilii de CNVM privind activele. n conformitate cu reglementrile legale, SVM urmeaz proceduri uniforme privind nregistrarea tranzaciilor, mecanismele de control intern, sistemele de organizare administrativ i contabil, stabilite de asemenea de CNVM. Societile de valori mobiliare pot nfiina, sub supravegherea CNVM, asociaii profesionale. Bursa de Valori este o instituie cu personalitate juridic, asigurnd publicului, prin activitatea intermediarilor autorizai, sisteme, mecanisme i proceduri adecvate pentru efectuarea tranzaciilor cu valori mobiliare, constituind piaa oficial i organizat pentru negocierea valorilor mobiliare admise la cot. Funciile Bursei de Valori sunt: concentrarea cererii i ofertei de valori mobiliare pe o anumit pia la un moment dat; efectuarea tranzaciilor cu valori mobiliare conform ordinelor clienilor i reglementrilor pieei; urmrirea sistematic a cursului valorilor mobiliare nregistrate la cota bursei. n cadrul Bursei de Valori Bucureti s-a instituit Asociaia Bursei de Valori ai crei membri sunt SVM autorizate i care reprezint organul suprem de decizie privind activitatea Bursei. Conducerea Bursei de Valori este exercitat de Comitetul Bursei de Valori care are printre atribuii adoptarea regulamentului privind organizarea i funcionarea bursei i a celui referitor la operaiunile de burs precum i stabilirea comisioanelor i tarifelor practicate n burs. Administrarea Bursei de Valori este ncredinat unui Director General, iar supravegherea i controlul activitii se exercit de ctre Comisarul General. Societile de asigurri i reasigurri. n ara noastr, activitatea de asigurare se desfoar prin societi de asigurare, societi de asigurare i reasigurare i prin societi de reasigurri, care preiau de la asigurai, n schimbul unor prime, riscuri referitoare la bunuri, persoane sau rspundere civil legal. Societile comerciale din domeniul asigurrilor pot practica una sau mai multe categorii de asigurri /reasigurri, potrivit obiectului lor de activitate stabilit prin contractul de societate i prin statut. Conform legislaiei n vigoare, formele de asigurare ce pot fi practicate n tara noastr se grupeaz n asigurri de via i asigurri generale, acestea cuprinznd un numr de 23 de clase de asigurri distincte. n majoritatea covritoare a cazurilor, asigurrile au caracter facultativ i se realizeaz pe baze contractuale. Face excepie asigurarea de rspundere civil pentru pagube produse prin accidente, care, potrivit legii, are caracter obligatoriu.
57

Ministerele i celelalte organe ale administraiei centrale de stat ndeplinesc, prin compartimente specializate, o serie de sarcini n domeniul financiar, astfel: elaboreaz bugetele de venituri i cheltuieli i urmresc realizarea acestora; repartizarea creditelor bugetare organelor ierarhic inferioare; exercit controlul financiar intern asupra activitii unitilor subordonate i iau sau propun, dup caz, msuri pentru nlturarea deficienelor constatate, asigurarea integritii patrimoniului, respectarea disciplinei financiare. Administraia public local funcioneaz n unitile administrativ teritoriale comune, orae i judee pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, ale legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. La nivelul comunelor i al oraelor fiineaz consilii locale, care au calitatea de autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. La nivelul judeelor i al capitalei exist consilii judeene, respectiv consiliul general al municipiului Bucureti. Consiliile locale au atribuii n problemele de interes locale, inclusiv n cele referitoare la finanele publice locale i la activitile economice, sociale i de alt natur de interes local. Astfel, consiliul local: - aprob bugetul local, formarea, administrarea i executarea acestuia; aprob virrile de credite i modul de utilizare a rezervelor bugetare; aprob mprumuturile i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; - stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, pe termen limita, n condiiile legii; - administreaz domeniul public i privat al comunei ori al oraului i exercit drepturile prevzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a nfiinat; - nfiineaz instituii i ageni economici de interes local, hotrte asupra concesionrii sau nchirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum i asupra participrii, cu capital sau cu bunuri, la societi comerciale pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local, n condiiile legii. Primarul ndeplinete o serie de atribuii principale, ntre care unele in de domeniul finanelor publice locale, astfel: - ntocmete proiectul bugetului local i contul de nchiriere a exerciiului bugetar i le supune aprobrii consiliului; - exercit funcia de ordonator principal de credite; - verific ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic consiliului cele constatate; - supravegheaz inventarierea i administrarea bunurilor care aparin comunei sau oraului. Consiliul judeean reprezint autoritatea administraiei publice judeene pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. n aceast calitate ndeplinete o serie de atribuii importante, inclusiv n domeniul finanelor publice locale. Astfel, consiliul judeean: - adopt programe i prognoze de dezvoltare economico-social a judeului i urmrete realizarea acestora; - adopt bugetul propriu al judeului i contul de nchiriere a exerciiului bugetar; - stabilete impozite i taxe judeene, precum i taxe speciale pe timp limitat, n condiiile legii.
58

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Preedintele consiliului judeean exercit funcia de ordonator principal de credite, ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului. Este de precizat c n relaiile dintre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare. Prefectul, n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale, n cazul n care consider c acestea sunt ilegale. Regiile autonome, societile comerciale cu capital de stat i instituiile publice prin compartimente specializate ntocmesc bugete de venituri i cheltuieli, urmresc realizarea bugetelor aprobate de organele competente, ndeplinirea obligaiilor fa de stat, utilizarea potrivit destinaiei i n mod eficient a resurselor financiare primite din partea statului, pstrarea integritii patrimoniului social, respectarea disciplinei financiare.
4.3.4 Sisteme de finanare a economiei

Considerat la scar naional, sistemul financiar apare i ca un sistem de finanare a economiei care se distinge, dar se i integreaz n funcionarea mecanismului financiar-monetar (global), evideniindu-se n prim plan prin organizarea i reglarea de ansamblu a fluxurilor bneti n economiile naionale. Avnd o larg arie de manifestare, finanarea economiei se realizeaz prin mecanismele de procurare-alocare a resurselor bneti, inclusiv de constituire-distribuire (cheltuire) a fondurilor financiare la nivel de ntreprinderi (firme), distingndu-se ca fiind tipice: mecanismul finanrii pe pieele de capital; mecanismul finanrii prin ndatorare i mecanismul finanrii din resurse proprii (autofinanrii). Admind, ns, c autofinanarea este aplicabil numai n msura n care firma respectiv funcioneaz i acumuleaz resurse (fonduri) bneti ce se folosesc pentru dezvoltarea propriei activiti, este de admis c primele dou variante rmn ca principale alternative pentru finanarea investiiilor iniiale (la nfiinare), ca i a extinderilor de proporii mai mari ale activitilor ntreprinse, inclusiv a celor de exploatare. Dei, n principiu, cele dou mecanisme principale de finanare (pe pieele de capital, respectiv prin ndatorare) pot funciona concomitent n economiile de pia evoluate, n diferite ri sau perioade de timp, aria de aplicare a fiecruia difer sensibil. Or, n raport cu rolul predominant ce revine unuia dintre cele dou mecanisme aplicate n economia unei ri, n procurarea-alocarea resurselor (fondurilor) bneti de ctre operatorii economici, se pot distinge economii ale pieelor de capital, de economiile de ndatorare. Sub acest aspect, al preponderenei n aplicare, au existat alternane, n timp i spaiu, iar n unele ri membre ale Uniunii Europene, n ultimele dou decenii, s-a conturat tendine contrarii evoluiei anterioare, de restrngere a finanrii prin ndatorare i de extindere a finanrii pe pieele de capital. Funcionarea mecanismelor de finanare a economiei evideniaz, n prim plan, fluxurile de procurare a resurselor bneti de ctre operatorii economici desfurate, fie pe pieele de capital, fie pe cele monetare. Primele funcioneaz n condiiile emisiunii i vnzrii-cumprrii de ctre firme a titlurilor de valoare (aciuni, obligaiuni etc.) ntr-un cadru organizat, de tipul burselor de valori. ntr-un asemenea cadru se deruleaz tranzaciile bursiere care antreneaz, iniial, fluxuri bneti
59

ntre deintorii de disponibiliti i firmele emitente de titluri, primii devenind investitori prin achiziionarea acestora i dobndind anumite drepturi (de coproprietate asupra activelor firmei respective, de obinere a dividendelor etc.). Ulterior, resursele bneti procurate astfel sunt alocate i cheltuite de ctre firme potrivit nevoilor acestora, ceea ce genereaz alte fluxuri financiare specifice activitilor derulate, finalizndu-se finanarea economiei. Apariia pieelor de capital i conturarea mecanismelor de finanare prin operaiunile de tip bursier se leag organic cu dezvoltarea societilor pe aciuni, iar amplificarea tranzaciilor bursiere a fost stimulat i de participarea la astfel de operaiuni a statelor confruntate cu dificulti financiare, care apeleaz la emisiunea i vnzarea de titluri de stat pentru procurarea de resurse bneti suplimentare destinate finanrii de cheltuieli (inclusiv investiii) publice. n acelai sens, un impuls puternic a fost dat de diversificarea instrumentelor folosite n efectuarea operaiunilor pe pieele de capital, inovaia financiar contribuind din plin la creterea funcionalitii acestui mecanism de finanare a economiei, ceea ce s-a concretizat i ntr-o accelerare a ritmului de capitalizare bursier, n ultimele decenii. Impactul pozitiv al finanrii economiei prin operaiuni efectuate pe pieele de capital se revel sub multiple aspecte, ntre care i prin posibilitatea drenrii directe a fluxurilor bneti ctre activitile creatoare de valoare. Aceasta face ca moneda devenit pasiv, pentru diferite intervale de timp, la nivelul unor verigi ale circulaiei monetare, s fie reintegrat n circuitul economic, ceea ce contribuie i la sporirea funcionalitii mecanismului financiar-monetar, ca i a celui economic, de ansamblu. Faptul c, n aceste condiii, funcionarea mecanismului nu poate antrena sporirea nejustificat a masei bneti n economie i, deci, nu genereaz efecte inflaioniste pledeaz n acelai sens. Este de remarcat, totodat, c funcionarea mecanismului de finanare a economiei, propriu pieelor de capital, se afl n relaie direct i cu tendinele relativ recente de dereglementare i dezintermediere, dar i de globalizare care caracterizeaz evoluia pieelor financiare. Aa, de pild, dezintermedierea a avut loc tocmai n contextul crerii de noi instrumente financiare negociabile, n primul rnd, pe pieele de capital ntre firmele solicitante de resurse bneti i ofertanii de disponibiliti interesai n efectuarea de plasamente. Ca urmare, reglarea raporturilor dintre cererea i oferta de fonduri bneti are loc ntr-o msur tot mai mare pe pieele financiare prin relaii directe ntre operatorii economici (firme) cu deficite i excedente, ceea ce, n opinia noastr, trebuie considerat forma tipic de manifestare a economiei pieelor de capital. n acest cadru, o firm cu deficit de resurse bneti emite i vinde titluri mobiliare ctre firmele posesoare de resurse disponibile, care doresc s fac plasamente n titlurile respective, operaiunile implicnd transferarea sumei de bani corespunztoare, realizarea primei faze a finanrii (celei dinti), ca premis a efecturii de cheltuieli n activitatea economic. Alturi de finanarea firmelor sau agenilor economici, pe pieele de capital particip la tranzacii i bncile comerciale, care i pot asigura refinanarea direct pe aceste piee, ieind de sub tutela bncii de emisiune i beneficiind de o rat a dobnzii mai avantajoas, rezultat din confruntarea direct a cererii cu oferta de capital de mprumut. Un aspect caracteristic mutaiilor survenite n finanarea pe pieele de capital decurge din evoluia formelor principale ale titlurilor tranzacionate, semnalndu-se o tendin de estompare a diferenierii dintre aciuni i obligaiuni. Acestea din urm au devenit mai atractive prin emiterea lor, fie sub forma obligaiilor participative, care dau dreptul de a participa la profit i a obine
60

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

dividende, fie a celor convertibile, care permit deintorului s le converteasc ulterior n aciuni, ceea ce este de natur s favorizeze fluidizarea fluxurilor bneti n economie. n acest context, considerm a fi semnificativ faptul c obligaiunea este un instrument al relaiilor de credit obligatar, iar folosirea sa pe piaa de capital nu poate schimba natura relaiilor de credit, care iau natere. nsui mecanismul de finanare reflect, n cazul folosirii obligaiunilor, specificitatea raporturilor ce se stabilesc ntre creditor i debitor, fa de cele bazate pe tranzacionarea aciunilor, funcionnd diferit i prin prisma reglrii fluxurilor bneti aferente. Or, o delimitare a proceselor financiare prin prisma instrumentelor folosite poate fi relevant pentru aprecierea mai riguroas a fenomenelor implicate n funcionarea celor dou mecanisme principale de finanare a economiei. Economia de ndatorare se ntemeiaz, la rndul su, pe funcionarea unui mecanism de finanare care realizeaz reglarea fluxurilor bneti prin mprumuturi acordate operatorilor economici cu deficit (care devin debitori), de ctre deintorii de resurse excedentare (care devin creditori), n condiii ce presupun, ntre altele, ncrederea dintre participanii la acest tip de relaii de credit. Pe un plan mai larg, ndatorarea ca fenomen economico-financiar i are baza obiectiv n procesele de creare, prezervare i vehiculare a valorii n form bneasc, care antreneaz neconcordane ntre momentele i proporiile acumulrii de sume de bani, pe de o parte, i cele ale manifestrii nevoilor de cheltuire a lor, pe de alt parte, la nivelul diverselor entiti sau verigi implicate. Interesul celor ce dein resurse bneti inactive pentru valorificarea lor i obinerea unui venit se armonizeaz cu al celor care au activiti de finanat aductoare de profit, iar cerinele de echilibrare impuse de valorile din economia real fac obiectiv necesar i util redistribuirea excedentelor pentru acoperirea deficitelor n condiii determinate. n literatura de specialitate, economia de ndatorare se consider a avea la baz creditul bancar i implicit finanarea indirect a agenilor economici prin participarea intermediarilor financiari (bancari i nonbancari). n acest caz, mecanismul de finanare a economiei apare, n prim plan, ca un mecanism de creditare bancar, iar lichiditatea sistemului bancar devine condiia indispensabil a funcionrii acestuia. Caracteristicile sale de funcionare sunt imprimate de esena i principiile relaiilor de credit, n care transferul resurselor bneti are caracter temporar i privete numai dreptul de folosin, n schimbul obinerii de ctre creditor a unui venit fix (dobnda), pe lng restituirea sumei mprumutate, la termenul convenit, din partea debitorului. n bun msur, finanarea economiei prin ndatorare presupune redistribuirea temporar a disponibilitilor bneti acumulate prin economisire sau degajate din circuitul economic, ele aparinnd diverselor persoane fizice sau juridice, dar fiind preluate i plasate de intermediarii financiari ctre agenii economici care nregistreaz deficite sau goluri de resurse bneti, fr a se majora dimensiunile masei monetare aflate n circulaie. n aceast msur, se poate admite c intermediarii financiari apar doar ca mijlocitori ai transferului excedentelor pentru acoperirea deficitelor ntre operatorii economici fr a provoca creaia monetar suplimentar. Totui, funcionarea mecanismului finanrii economiei prin ndatorare include posibilitatea creterii, chiar nejustificate, a masei monetare i pericolul inflaiei, prin natura raporturilor dintre intermediari (bnci comerciale) i banca de emisiune, avnd n vedere i caracterul de bani de credit al monedei folosite n prezent. Din acest unghi de analiz, n aprecierea impactului produs apare relevant i necesar distincia ntre intermediarii financiari bancari i cei nonbancari. Astfel,
61

n cazul intermediarilor din a doua categorie, reglarea fluxurilor bneti de mprumut limiteaz sumele transferate la dimensiunile celor pe care acetia reuesc s le mobilizeze, redistribuindu-se doar pri din masa monetar existent n economie, constituite ca excedente preluate de la agenii care le dein i plasate celor care au nevoi (deficite) de acoperit, fr a se putea implica i creaia monetar. Dar, partea covritoare a finanrii economiei prin ndatorare se realizeaz prin intermediul sistemului bancar, respectiv prin mecanismul creditrii bancare, ce presupune, de regul, i participarea bncii de emisiune. n aceste condiii, pe lng redistribuirea de excedente monetare existente, n acordarea de credite ctre agenii economici este implicat i creaia monetar, avnd n vedere c bncile comerciale pot obine la rndul lor credite de refinanare de la banca de emisiune, iar mecanismul emisiunii este interconectat cu cel al operaiunilor de creditare a economiei. Corelarea dimensiunilor ofertei de mas monetar cu cele ale cererii de moned, justificat de evoluia economiei reale, depinde n mare msur de funcionalitatea mecanismului finanrii prin ndatorare i implicit a celui financiar-monetar (global), justificnd ca absolut necesar preocuparea bncilor, n primul rnd a bncii centrale, pentru prevenirea supracreditrii sau subcreditrii economiei.
4.4. Prghiile financiare i rolul lor n funcionarea mecanismului financiar

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Prghia financiar, ca noiune ce provine din fizic, cu semnificaia unei fore care d un impuls unui anumit proces sau fenomen, este adaptat la domeniul economic, semnificnd n acest cadru utilizarea categoriilor financiare ca instrumente de influenare a activitilor economice i financiare ntr-un anumit sens i pentru realizarea anumitor obiective. Suportul obiectiv al folosirii unei asemenea categorii de instrumente l constituie baza obiectiv a finanelor ca procese i relaii economice i financiare ce se manifest n interdependen cu procesele economice reale, i interdependena dintre fluxurile financiare pe care se grefeaz aceste instrumente i fluxurile reale. Din aceast perspectiv este de admis c diversele categorii financiare (impozite, cheltuieli, buget, credit, asigurri etc.) se pot manifesta ca prghii economice (sau economico-financiare) n msura n care favorizeaz soluionarea unor probleme de ordin economic i social, n condiii avantajoase, prin cointeresarea factorilor implicai. n acest sens, aciunea exercitat prin prghiile economico-financiare contribuie la o mbuntire a performanelor diferitelor activiti cu caracter economic i social, suplinind eventualele disfuncionaliti ale mecanismului economic, respectiv ale mecanismului financiar. Asemenea prghii pot fi concepute de pe poziiile finanelor publice de ctre factorii de decizie din aceast sfer, miznd pe impactul pozitiv al funcionrii acestora. Nu este exclus ns obinerea de efecte pozitive i prin utilizarea unor instrumente financiare caracteristice finanelor private. Cele mai cunoscute prghii economico-financiare sunt cele din sfera finanelor publice, rolul central revenind impozitelor, taxelor i contribuiilor obligatorii instituite de autoritile publice, respectiv formelor concrete i modalitilor tehnice de distribuire i utilizare a resurselor financiare. O asemenea prghie poate exercita o influen pozitiv in raport cu obiectivele urmrite fie prin capacitatea de a stimula anumite procese, fie prin capacitatea de a le inhiba. n primul caz se sconteaz pe efectul de cointeresare a factorilor implicai n atingerea obiectivului respectiv prin
62

FINANE GENERALE

stimulare financiar, iar n cel de al doilea caz se are n vedere limitarea posibilitilor de manifestare a factorilor cu impact negativ fa de realizarea obiectivului urmrit, mergnd chiar pn la sancionarea material a factorilor responsabili. Referindu-ne la impozit ca principal prghie financiar, trebuie subliniat faptul c acesta reprezint nu numai o resurs financiar public, ci i un mijloc de stimulare a investiiilor, de orientare a consumului, de extindere a schimburilor externe, de corectare a unor tendine negative n evoluia proceselor economice i sociale. Este relevant n acest context aprecierea lui Maurice Duverger conform creia n neocapitalismul modern, impozitul capt o semnificaie mai larg; el nceteaz de a mai constitui gruntele de nisip care jeneaz angrenajele, pentru a deveni unul dintre regulatoarele i motoarele mainii" (economice i sociale - n. n.) . Folosirea prghiilor financiare poate avea efecte pozitive mai mari sau mai mici n funcie de modul n care au fost concepute i se integreaz n mecanismul economic. Pornind de la premisa c pot funciona n acelai timp mai multe prghii, devine necesar corelarea aciunii lor i implicit tratarea lor ca un subsistem n cadrul mecanismului economic. Pot fi evideniate n acest sens urmtoarele cerine ale ndeplinirii rolului ce revine prghiilor financiare: n primul rnd, se cere ca prghiile financiare s se ncadreze organic n sistemul categoriilor economice existente, precum i o mbinare organic a prghiilor financiare cu normele i normativele economico-financiare, iar aciunea lor s fie circumscris ndeplinirii obiectivelor de politic economico-social, n concordan cu sarcinile stabilite. Astfel se creaz premisele necesare pentru ndeplinirea funciilor acestor prghii n deplin corelaie cu celelalte metode de conducere folosite i realizarea obiectivelor urmrite. n al doilea rnd, este necesar armonizarea aciunii tuturor prghiilor financiare pentru a se completa i a nu se anihila reciproc. Potrivit acestei cerine se impune ca prghiile financiare s fie tratate ca un sistem, n care aciunea componentelor este convergent i vizeaz realizarea obiectivelor stabilite. Neluarea n considerare a acestei cerine poate avea ca urmare anihilarea sau chiar anularea reciproc a aciunii unor prghii, comportarea lor contradictorie i, pe ansamblu, diminuarea rolului acestora n procesul conducerii activitii economico-sociale i al ndeplinirii acestor obiective. n al treilea rnd, aciunea prghiilor financiare trebuie s aib un caracter difereniat n raport cu specificul ramurilor i subramurilor de activitate i cu condiiile existente n fiecare etap a dezvoltrii. n acest scop este indicat, nc n faza proiectrii prghiilor financiare, studierea reaciilor posibile din partea unitilor economice, considerate n situaii diverse, fa de folosirea uneia sau alteia dintre prghii i, n principiu, experimentarea lor n activitatea unor uniti reprezentative nainte de a fi generalizate, iar periodic devine necesar verificarea comportamentului lor n practica economico-financiar pe baza rezultatelor obinute, i adoptarea msurilor corective ce se impun. n al patrulea rnd, este necesar ca n conceperea i folosirea prghiilor financiare s fie luate n considerare conexiunile ce se realizeaz ntre acestea i diferitele componente ale mecanismului economico-financiar. Luarea n considerare a legturilor de conexiune permite att valorificarea deplin a valenelor prghiilor financiare, crora le revine astfel rolul de a complini imperfeciunile mecanismului n ansamblu, ct i funcionarea normal a acestui mecanism.
63

Rostul acestor prghii financiare rezid, n esen, n a suplini prin funcionarea lor imperfeciunile mecanismului economic, respectiv atenuarea disfuncionalitilor acestuia. n acest sens, limitele recunoscute ale autoreglrii mecanismului economiei de pia justific instituirea i grefarea pe acest mecanism a prghiilor economico-financiare cu rolul menionat anterior.
4.5. Norme juridice privind activitatea financiar

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Normele i normativele referitoare la activitatea financiar, respectiv baza normativ a activitii financiare, reprezint o component important a mecanismului financiar monetar (global) ce vizeaz ansamblul condiiilor ce trebuie respectate n manifestarea concret a fluxurilor financiare. Din aceast perspectiv, baza normativ a oricrui mecanism financiar se constituie ca un cadru juridic cu prevederi obligatorii de respectat n organizarea i derularea proceselor i operaiunilor financiare, difereniat pe segmente ale activitii financiare. Printre cele mai importante probleme financiare care trebuie s capete o reglementare juridic, se numr: a) veniturile i cheltuielile autoritilor publice centrale, ale unitilor administrativteritoriale, ale asigurrilor sociale de stat, precum i cele ale fondurilor speciale; b) procesul de ntocmire, adoptare, executare i ncheiere a bugetului de stat, a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a altor bugete; c) sistemul de impozite i taxe; modul de evaluare a materiei impozabile, de aezare i percepere a impozitelor; obligaiile fiscale ale persoanelor fizice i juridice; limitele suveranitii fiscale a Romniei; d) sanciunile ce se aplic persoanelor fizice i juridice care nu-i ndeplinesc integral i la termen obligaiile financiare fa de stat, nu respect angajamentele asumate prin contracte sau ncalc disciplina financiar; e) regimul de constituire a fondurilor n unitile economice de stat; f) regimul de amortizare a mijloacelor fixe; g) modul de finanare a diferitelor categorii de cheltuieli publice din fonduri bugetare sau extrabugetare; h) structura planurilor financiare ale ntreprinderilor de stat i a instituiilor publice, modul de elaborare, aprobare i executare a acestora; i) organele cu atribuii n domeniul finanelor publice, drepturile i rspunderile acestora; j) regimul creditului bancar, al decontrilor fr numerar, al emiterii, punerii i retragerii banilor din circulaie; operaiile cu valute strine, aur, precum i alte metale i pietre preioase; k) regimul asigurrilor i proteciei sociale; l) regimul asigurrilor i reasigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil, n lei i n valut; m) regimul contractrii, utilizrii i rambursrii mprumuturilor de stat pe piaa intern i n strintate; modul de achiziionare, vnzare i lombardare a efectelor publice; n) regimul primirii de depuneri spre pstrare i fructificare de la persoane fizice i juridice i destinaia acestor depuneri; o) modul de organizare, funcionare i gestionare a regiilor autonome, a societilor comerciale cu capital de stat i a instituiilor publice, sistemul de eviden a patrimoniului public;
64

FINANE GENERALE

controlul integritii avutului obtesc, al legalitii, oportunitii i eficienei actelor de gestiune efectuate de ntreprinderile i instituiile publice. n afar de acestea, mai fac obiectul reglementrilor juridice o serie de probleme economice cu importante implicaii de ordin financiar. Este vorba de: a) interveniile statului n formarea sau controlul anumitor categorii de preuri i tarife: cnd preurile nu se pot forma liber, pe baza aciunii conjugate a cererii i ofertei, din lipsa condiiilor concureniale; n cazul unor produse i servicii deficitare, de importan strategic pentru economia naional sau avnd o influen hotrtoare asupra nivelului de trai al populaiei; pentru combaterea speculei ilicite i concurenei neloiale; pentru protejarea intereselor productorilor autohtoni mpotriva politicii de dumping promovate de unii ageni economici din strintate. b) intervenia statului pe piaa forei de munc, prin: stabilirea salariului minim i a modului de indexare a salariilor; acordarea ajutorului de omaj etc.; c) intervenia statului pe piaa capitalului de mprumut, prin: acordarea de credite de la fondurile publice pentru finanarea unor investiii de interes naional; acordarea unor faciliti agenilor economici care creaz noi locuri de munc; garantarea unor credite externe contractate de ntreprinderi private. Reglementrile de natur financiar sau cu efecte financiare, la care ne referim, capt form de legi, hotrri, ordonane, regulamente etc., emise de Parlament, Guvern, minitri sau alte organe de stat. Una dintre condiiile eseniale pentru funcionalitatea mecanismului financiar o reprezint asigurarea concordanei reglementrilor financiare, indiferent de nivelul de la care eman. Aceast cerin presupune ca deciziile financiare, indiferent de formele concrete sub care se adopt, s se coreleze, asigurnd continuitatea operaiunilor i fluxurilor bneti-financiare, ceea ce presupune implicit evitarea adoptrii unor reglementri contradictorii.

4.6. Instrumente de conducere i reglare a activitii financiare

Desfurarea normal a activitilor economice i sociale, implicnd derularea fluxurilor financiar-monetare n condiiile economiei de pia, bazat pe autoreglare, nu exclude, ci presupune chiar reglarea prin modaliti tehnice adecvate a acestor fluxuri financiar-monetare. O asemenea preocupare se nscrie ntr-un context mai larg de previziune, prognoz i orientare a activitilor economice i sociale la diferite niveluri de desfurare i organizare a economiei i societii. Corespunztor acestor preocupri sunt folosite ca instrumente principale prognozele, programele i planurile, al cror scop esenial const orientarea eforturilor materiale, de munc i financiare n direciile impuse de atingerea anumitor obiective de ordin economic i social. Orizontul de timp al acestor instrumente difer sensibil, mai ales n raport cu obiectivele ce i le propun diversele entiti, distingndu-se cele pe termen lung, mediu sau scurt. Impactul pozitiv al utilizrii acestor instrumente se concretizeaz, n plan financiar, prin prevenirea blocajelor financiare, corectarea dereglrilor n derularea fluxurilor financiare i monetare i creterea eficienei n utilizarea resurselor financiare. Forma cea mai general sub care se prezint instrumentele financiare utilizate n reglarea activitilor financiare este cea a balanelor financiare, care concentreaz, dup o anumit schem,
65

resursele bneti-financiare ce pot fi procurate i utilizate la nivelul unei entiti (domeniu, sector, stat, naiune etc.), pe de o parte, i destinaiile ce urmeaz a se da acestor resurse, potrivit nevoilor impuse de derularea unei activiti de mai mic sau mai mare complexitate i atingerea obiectivelor propuse, pe de alt parte. Structura unei balane financiare reflect aadar sursele de finanare a activitii i destinaiile concrete date acestor resurse. O asemenea structurare are n vedere tipul de venituri, n form bneasc, respectiv formele luate de cheltuielile ce concretizeaz destinaiile resurselor. Scopul imediat urmrit prin elaborarea acestor balane este compararea celor dou pri, resurse i destinaii, i asigurarea concordanei acestora, respectiv a cerinelor de echilibru financiar. O premis esenial pentru a asigura ndeplinirea rolului acestor balane o reprezint fundamentarea realist a surselor(veniturilor) i destinaiilor (cheltuielilor). Prin coninutul lor, instrumentele de conducere i reglare a activitii financiare ofer posibilitatea dimensionrii, din punct de vedere financiar, a obiectivelor de realizat, identificnd surse de finanare i destinaii ale acestora. Balanele financiare sunt folosite la nivel macroeconomic, fiind concepute i utilizate n scop informativ, ca suport n fundamentarea deciziilor la acest nivel. Ele reflect n principiu estimrile privind resursele financiare i destinaiile acestora (consum public, consum privat, investiii, rezerve, transferuri ctre strintate). Dintre diferitele tipuri de balane financiare se remarc: - balana financiar a economiei naionale; - balana de pli externe; - balana veniturilor i cheltuielilor bneti ale populaiei; - balana formrii capitalurilor; - balana financiar a statului; Balana financiar a economiei naionale concretizeaz resursele financiare totale, publice i private, indiferent de nivelul la care se administreaz acestea, reflectnd implicit potenialul financiar al rii i modul de folosire a acestuia. n coninutul ei se regsesc i fluxurile financiare ce decurg din relaiile cu strintatea, urmrindu-se echilibrarea de ansamblu, la nivelul economiei naionale, a resurselor financiare cu destinaiile acestora. Balana financiar a statului reprezint o balan de sintez care vizeaz formarea i utilizarea resurselor financiare la nivelul sectorului public, respectiv a autoritilor statului. In aceast balan se structureaz n cifre absolute i n procente resursele financiare i destinaiile acestora n mai multe variante posibile pentru a alege aciunile menite s echilibreze aceast balan i s regleze soldul su. Ea cuprinde: (1) venituri curente (de la ntreprinderile i proprietile statului, impozite directe i indirecte, contribuii pentru asigurri sociale, transferuri din strintate) (2) cheltuieli curente (consum public, dobnzi aferente datoriei publice, transferuri ctre persoane fizice i juridice din interior, transferuri n strintate) (3) economii curente =(1)-(2) (4) finanarea formrii de capital (sume reprezentnd amortismente i transferuri de capital primite) (5) formarea de capital (investiii, transferuri de capital, credite acordate, din care se scad sumele rambursate)
66

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

(6) soldul operaiunilor de capital = (5)-(4) (7) soldul final exprim nevoia de resurse de acoperit prin mprumuturi externe sau excedentul de resurse de plasat n exterior. Elaborarea ei vizeaz evidenierea mutaiilor previzibile in formarea resurselor financiare ca volum i structur, precum i cele privind destinaiile preconizate a se da acestor resurse, pentru ca n final s fie luate decizii viznd reglarea soldului balanei prin relaii cu exteriorul. Folosirea balanei financiare a statului nu substituie bugetele cu caracter operaional, ci favorizeaz mai buna fundamentare a acestora. n practica financiar, la nivel macroeconomic i microeconomic sunt folosite pe scar larg bugetele , cu structur general de balane financiare, i cu rol fie imperativ, fie orientativ. n primul caz prevederile din bugete reprezint sarcini obligatorii de respectat n execuia financiar, remarcndu-se n acest sens bugetele publice, ale cror prevederi sunt obligatorii (niveluri minime de atins la resurse, adic venituri, i niveluri maxime la destinaii, respectiv cheltuieli). n cel de-al doilea caz, prevederile din bugete au menirea de a orienta factorii de decizie n plan financiar asupra volumului, structurii i direciilor fluxurilor financiare legate de procurarea resurselor bneti sau de alocarea i cheltuirea lor. La nivelul fiecrei entiti, bugetele reflect, sub aspect financiar, opiunile corespunztoare deciziilor n activitatea economic i financiar a acestora i permit cuantificarea previzional a nevoilor de resurse i a posibilitilor de procurare a lor, de dimensionare a cheltuielilor de efectuat, a veniturilor de ncasat i a rezultatelor financiare obtenabile pentru perioada respectiv. Pe aceast baz se pot face alegeri raionale ntre alternativele de atingere a diferitelor obiective, ceea ce impune planificrii financiare prin bugete un caracter activ, i nu unul de reflectare pasiv a diferitelor obiective economice i sociale. Prin coninutul previzional al bugetului se creaz premisele unei gestiuni eficiente a resurselor i a patrimoniului fiecrei entiti, incluznd i posibilitile de procurare a eventualelor resurse financiare suplimentare sau de plasare a eventualelor excedente de resurse financiare. Rolul de instrument de conducere i reglare a activitii financiare atribuit bugetelor de manifest n urmtoarele direcii: - folosirea ca instrumente pentru determinarea volumului i structurii resurselor financiare aferente diverselor activiti, inclusiv n fundamentarea deciziilor din punct de vedere financiar i stabilirea condiiilor n care se apeleaz la diferitele surse de finanare - exercitarea controlului financiar asupra activitilor economice i sociale prin prisma cerinelor de oportunitate i eficien n angajarea resurselor - fundamentarea condiiilor de realizare a echilibrului financiar la nivelul diferitelor entiti, avnd n vedere corelarea raional a nevoilor de resurse financiare i a posibilitilor de procurare a resurselor acoperitoare. n aceste sens este de luat n considerare cutarea de soluii alternative pentru favorizarea echilibrului financiar i a capacitii de plat n condiiile folosirii eficiente a resurselor financiare. Avnd n vedere acest rol al bugetelor, se urmresc corelaii de tipul: - venituri = cheltuieli (aplicabil n toate domeniile de activitate) - venituri = cost + profit (valabil n cazul entitilor economice) - alocaii bugetare + venituri proprii = cheltuieli (verificabil n cazul instituiilor bugetare) - venituri bugetare = cheltuieli nominalizate + rezerve bugetare (n cazul bugetului de stat)
67

Fiecare din aceste corelaii reflect condiiile de echilibru financiar corespunztor anumitor structuri funcionale n activitatea economic i social, iar criteriul ce se aplic, principial, n toate cazurile este minimizarea consumurilor de resurse (cheltuielilor) i maximizarea resurselor utilizabile (venituri, profit) n raport cu caracterul public sau privat al activitilor n care se folosesc, se disting: a) bugetele ntreprinderilor b) bugetele publice Alturi de acestea, se mai pot folosi i alte forme specifice previziunilor cu caracter financiar, cum sunt balanele i prognozele. Dac bugetele se ntocmesc anual, cu defalcare pe perioade mai scurte, i au un rol operativ sau orientativ, balanele i prognozele se elaboreaz pe perioade mai ndelungate ,iar coninutul lor are o semnificaie orientativ. Bugetele ntreprinderilor sunt instrumente de conducere i reglare a activitii financiare folosite de ntreprinderi sau firme ce desfoar o activitate economic creatoare de produs naional. Forma general a acestora este a bugetului de venituri i cheltuieli, dar exist i alte tipuri de bugete cu denumiri adecvate domeniului de activitate reflectat (bugetul de investiii). Bugetele de venituri i cheltuieli cuantific i structureaz formarea veniturilor bneti, respectiv efectuarea cheltuielilor bneti, inclusiv rezultatele financiare finale. Prin coninutul lor se fundamenteaz, sub aspect financiar, obiectivele sau aciunile economice de realizat n activitatea ntreprinderii respective, pornind de la planul de afaceri, asigurndu-se din punct de vedere financiar informaii utile pentru luarea deciziilor de ctre ntreprindere. Realizarea programului de activitate corespunztor planului de afaceri presupune definirea unei strategii adecvate, prin indicatorii reflectai n acest tip de buget, incluznd asigurarea echilibrului financiar. Ulterior, n raport cu prevederile acestor bugete se analizeaz execuia obiectivelor de ndeplinit, urmrind concordana cu scopurile finale avute in vedere i impactul financiar al acestora, admind chiar reconsiderarea activitilor respective n funcie de rezultatele obtenabile. n raport cu specificul activitii ntreprinderii reflectat prin buget se pot distinge urmtoarele tipuri de bugete: - bugetul activitii generale, care reflect, n sintez, rezultatul net al unui exerciiu financiar prin prisma diferenei dintre veniturile totale i cheltuielile totale presupuse de desfurarea activitii respective. La venituri, principalele elemente de structur sunt : veniturile din exploatare (ncasri din vnzarea produselor, subvenii etc.), veniturile financiare (dobnzi ncasate, diferene favorabile de curs valutar, dividende etc.) i veniturile excepionale (din vnzarea activelor, etc.). La cheltuieli se disting cheltuielile de exploatare (consumuri materiale, salarii, amortismente etc.), cheltuielile financiare (dobnzi pltite, diferene de pre nefavorabile, etc.) i excepionale (amenzi, penaliti, pierderi etc.) - bugetul activitii de producie, prin care se reflect sintetic rezultatele ce se obin din activitatea de exploatare ca diferen dintre valoarea produciei la preul de vnzare i costurile acesteia. Prin acest buget, numit i buget de exploatare, se fundamenteaz rezultatul obtenabil ca diferen ntre veniturile poteniale i cheltuielile aferente acestora. - bugetul de trezorerie, prin care se determin deficitul sau excedentul de resurse ce rezult curent n activitatea financiar a firmei, prin compararea necesarului de resurse financiare pentru acoperirea cheltuielilor cu resursele utilizabile. Cnd resursele proprii sunt mai mari dect necesarul de resurse apare un excedent (egal cu diferena dintre ele), iar n situaia invers rezult
68

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

un deficit (de resurse). Scopul urmrit prin folosirea acestui buget este stabilirea soldului dintre resursele disponibile i cele necesare i identificarea modalitilor de reglare a acestuia i de asigurare a capacitii de plat. Astfel, se determin necesarul de credite de trezorerie, pentru acoperirea deficitului, sau modalitile de plasare a eventualului excedent de resurse. Specific bugetului de trezorerie este intervalul foarte scurt de timp pentru care se ntocmete i se urmrete echilibrarea plilor cu ncasrile. - bugetul activitii de import export (ncasri i pli n valut), care poate fi folosit pentru fundamentarea capacitii de plat a ntreprinderilor, ca operaiuni de efectuat n valut. n acest scop se pornete de la disponibilitile n valut existente, la care se adaug ncasrile previzibile din export i se compar apoi cu plile n valut previzibile. Soldul final al acestui buget reflect fie un deficit de resurse valutare, care trebuie acoperit din alte surse, fie un excedent de resurse valutare ce poate fi plasat sub diferite forme. - bugetul de investiii (capital), care reflect corelaia dintre resursele proprii de finanare a investiiilor i cheltuielile de efectuat pentru realizarea obiectivelor cu caracter de investiii. Acest buget reliefeaz soldul dintre cei doi termeni ai corelaiei i permite identificarea i fundamentarea modalitilor de reglare a acestui sold. Fiecare buget conine indicatori determinai n faza de elaborare ca previziuni i urmrii pe parcursul execuiei pentru constatarea evoluiilor pozitive sau negative n raport cu prevederile iniiale. ntre aceti indicatori se remarc cei privind nivelul capacitii de plat (indicatorii de solvabilitate) i cei privind gradul de ndatorare, nivelul rentabilitii etc. determinarea, pe parcursul execuiei, a acestor indicatori ofer posibilitatea constatrii abaterilor i stabilirea factorilor de influen fa de care se cere intervenia prin msuri corective. Bugetele publice se caracterizeaz prin coninutul specific domeniului de activitate public, cu implicarea autoritilor publice n elaborarea i urmrirea respectrii prevederilor din aceste bugete, care au un caracter imperativ. Sub acest aspect, obligativitatea respectrii prevederilor din aceste bugete, aprobate de autoritile publice, impune promovarea unor soluii de redimensionare pe parcurs a acestor prevederi cu scopul asigurrii concordanei depline dintre prevederile iniiale i realitile constate pe parcursul execuiei (rectificri ale bugetelor publice). Principalele tipuri de bugete publice sunt: - bugetul de stat (al administraiei centrale de stat), care este cel mai reprezentativ. n cuprinsul su se reflect veniturile ce pot fi procurate la dispoziia statului i categoriile de cheltuieli ce se pot efectua pe seama acestora. Att veniturile, ct i cheltuielile reflectate se difereniaz de cele din alte bugete publice prin caracterul public general, naional, al nevoilor ce urmeaz a fi satisfcute. - bugetele locale (ale unitilor administrativ-teritoriale), care conin veniturile mobilizate i cheltuielile efectuate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n fundamentarea i execuia bugetelor locale, ca i a bugetului de stat se urmrete respectare cerinelor de echilibru bugetar, admind i apelul la unele resurse extraordinare pentru acoperirea eventualelor deficite. n statele federale, apare ca specific bugetul statelor membre ale federaiei, care concentreaz veniturile i cheltuielile aflate la dispoziia acestor entiti administrative. - bugetul asigurrilor sociale, care apare ca buget public n msura n care statul organizeaz activitatea de asigurri sociale, iar o autoritate public (n Romnia, Ministerul Muncii
69

i Proteciei Sociale) administreaz resursele destinate acoperirii necesitilor specifice asigurrilor sociale. Veniturile reflectate n acest buget sunt reprezentate n principal de contribuiile la asigurri sociale, iar cheltuielile vizeaz domeniile specifice acestor aciuni (pensii, ajutoare, indemnizaii), soldul acestui buget reglementndu-se, de regul, prin bugetul de stat. - bugetele ntreprinderilor de stat au un coninut asemntor cu bugetele firmelor private; n raport cu gradul de autonomie funcional de care dispun aceste ntreprinderi, se pot adopta soluii diferite de reglare a soldului. n principiu soldul acestor bugete ar trebui s fie pozitiv, reflectnd activiti rentabile, pentru a aduce, prin prelevri, venituri la bugetul statului; n cazul nregistrrii unui sold negativ, deficitar, acesta se acoper prin subvenii de la bugetul statului. - bugetul instituiilor publice reflect cheltuielile legate de crearea i funcionarea acestor instituii i veniturile acoperitoare provenite, sub forma creditelor bugetare, de la bugetul statului, inclusiv eventualele venituri rezultate din propria activitate. n practica internaional se utilizeaz i alte tipuri de bugete publice ce servesc scopurilor specifice, concepute dup anumite criterii de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice. n acest sens se distinge bugetul funcional, numit i buget de mijloace, i care reflect resursele alocate diferitelor servicii publice, pe criterii de cost i randament al serviciilor publice de finanat. Acest buget, elaborat de regul pentru o perioad de un an, are caracter informativ i reflect cheltuielile, determinate dup finalitatea lor, i soldul dintre acestea i eventualele venituri obinute din prestarea serviciilor respective. Bugetul funcional permite evidenierea exact a soldului dintre veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i micri de fonduri ntre bugetul general, bugetele anexe i conturile speciale de trezorerie. n practic bugetul funcional prezint diferenieri ca mod de concepere i structur. n SUA, bugetul funcional are ca scop esenial atingerea obiectivelor autoritilor publice cu costuri ct mai reduse, ce implic analize de tip costuri avantaje i alegerea variantelor de finanare n care acest raport este cel mai sczut . Un astfel de buget folosete dou tipuri de nomenclatur: - administrativ nscrierea n buget a mijloacelor necesare realizrii serviciilor publice pornind de la structurile administrative - funcional nscrierea n buget a alocaiilor bugetare n coresponden cu raionalitatea n funcionarea instituiilor publice, aeznd, prin urmare, la baza finanrii serviciilor publice principiile i criteriile de eficien caracteristice sectorului privat. n Frana bugetul funcional are mai mult un rol informativ, servind mai ales pentru fundamentarea deciziilor financiare ale autoritilor publice. El este prezentat prin intermediul a dou documente: - un document parlamentar denumit i costul i randamentul serviciilor publice, care prezint repartiia pe sectoare i operaiuni economice a creditelor bugetare aprobate de Parlament. - un document public, elaborat de Ministerul Finanelor, i publicat anual sub forma unei plachete n care se reflect creditele bugetare dup destinaia acestora. Un alt tip de buget este bugetul program, elaborat n funcie de obiectivele propuse n condiiile lrgirii orizontului de timp la un numr mai mare de ani. n acest buget se nscriu toate cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu i lung, ealonate pe mai muli ani bugetari. Preocuparea viznd realizarea echilibrului pe termen scurt este estompat de programarea plurianual, n cadrul creia echilibrul este urmrit pe perioade de trei, cinci sau mai muli ani bugetari. Datorit locului central pe care l ocup obiectivele de realizat, acest buget se mai
70

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

numete i buget de obiective. Pentru elaborarea sa este necesar o programare bugetar pe termen mediu sau lung, realizat n baza analizei cost-avantaje. Evalurile acestui buget vizeaz obiectivele n ansamblu, i nu echilibrarea n fiecare an bugetar. Un alt instrument de conducere i reglare a activitilor financiare l reprezint bugetul economic ( al economiei naionale). Acesta reprezint un document estimativ care reflect toate resursele societii (naiunii) i destinaia acestora, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia i consumul PIB, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat. Bugetul economic este conceput ca un ansamblu de conturi ale naiunii, care reflect pentru anul n curs i pentru anii urmtori previziunile asupra tuturor agenilor economici din ara respectiv, inclusiv asupra activitii statului. Coninutul acestui buget difer de la o ar la alta, reflectnd, n sintez, formarea i utilizarea resurselor bneti la scara economiei naionale prin prisma corelaiei dintre resursele totale i utilizrile totale. Resursele totale sunt egale cu mrimea produsului intern brut i a importurilor, iar utilizrile sunt egale cu consumul final (public i privat), consumul intermediar, formarea brut de capital, variaia stocurilor i exporturile. n SUA acest buget mbrac forma unui document care reflect cifric veniturile bneti disponibile, cheltuielile i soldul dintre acestea pe principalele sectoare ale economiei naionale: ntreprinderi private, instituii publice, populaie, relaii cu strintatea. Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informaii referitoare la produsul naional brut, venitul naional, veniturile i cheltuielile publice. Prin acest instrument sunt previzionate mutaiile ce vor surveni n economie i msurile adecvate pentru prevenirea tendinelor negative sau stimularea tendinelor pozitive din evoluia economiei. El nu are caracter imperativ, ci servete la fundamentarea deciziilor de politic economico-financiar ale autoritilor guvernamentale. n Marea Britanie bugetul economic apare sub forma aa-numitelor cri albe, care evideniaz veniturile i cheltuielile naiunii pe anul anterior, previziunile privind producia, consumul, comerul exterior pe anul urmtor i defalcarea resurselor provenind din venitul naional i din mprumuturi. Crile albe ale guvernului sunt publicate odat cu bugetul de stat. n Frana bugetul economic apare sub forma conturilor previzionale (prospective) ale naiunii, care reflect resursele provenind din PIB i din import, pe de o parte, i utilizarea acestor resurse pentru consum final (individual), consum intermediar public i privat, investiii brute ale societilor i ntreprinderilor private, ale populaiei, ale administraiei publice, ale administraiei private, ale instituiilor de credit, variaia stocurilor i exportul de bunuri i servicii. Bugetul este elaborat cu ajutorul unui model economico-matematic, care permite simularea evoluiei viitoare a economiei, innd seama de diversele ipoteze. Modelul ofer informaii pe termen scurt i mediu cu privire la evoluia produciei, consumurilor, investiiilor, repartiia activelor financiare, raportul salarii-profituri etc.

71

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

CAPITOLUL 5 BUGETUL DE STAT 5.1. Concepte privind bugetul de stat i coninutul su economic

Semnificaia noiunii de buget s-a conturat sub aspect economic n condiiile n care statul a trecut la ntocmirea unor liste de venituri i cheltuieli privind activitatea instituiilor sale. Despre apariia bugetului n cadrul finanelor publice din statele moderne, n literatura de specialitate s-a susinut c att noiunile de "buget" ct i de "proces bugetar" au aprut n Anglia de unde au fost preluate de francezi la nceputul sec. al XIX-lea. Din punct de vedere etimologic cuvntul buget provine din expresiile "bouge" i "bougette" care n limba francez nsemnau o pungu sau un scule. n limba englez, prin cuvntul "budget" se nelegea punga (mapa) n care erau aduse la parlament documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor statului. Un astfel de document a fost ntocmit pentru prima dat n Anglia, la nceputul secolului al XIII-lea (1215). Dintre primele reglementri juridice care au oficializat expresia de buget, este citat cu preferin un decret lege francez din 1862 referitor la contabilitatea public, ale crui dispoziii au precizat c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i autorizate cheltuielile i veniturile statului pentru o perioad determinat". Literatura de specialitate a reinut i alte definiii ale bugetului de stat din punct de vedere juridic, precum: - bugetul este un tablou evaluativ i comparativ al veniturilor de mplinit i a cheltuielilor de efectuat, este un stat de prevedere al veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat". (P. L. Beaulieu, Trait de la Science des finances, Paris, 1888, p.2); - bugetul este "un plan alctuit din cifre, ntr-o ordine determinat, a veniturilor i cheltuielilor care se vor produce i balansa n gestiunea economic a unui corp public pe o perioad urmtoare de un an" (Adolf Wagner, Finanzwissenschaft, Erst Thail, Leipzig, 1883, p 221); - bugetul este "un program de cheltuieli ce urmeaz a se efectua i a veniturilor ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat" (Gaston Jze, Cours de science des finances et des legislation financiere francaise, IV-eme, Paris, 1992, p 6). n ara noastr, ca forme embrionare ale bugetului de stat se cunosc "condica de venituri i cheltuieli" din timpul domniei lui Constantin Brncoveanu i "smile visteriei" din timpul lui Nicolae Mavrocordat. n limba romn noiunea de buget a fost introdus cu expresia "bugea" utilizat pentru prima dat n Regulamentele Organice ale rii Romneti i Moldovei. Bugetul a fost ulterior definit n cadrul preocuprilor pentru organizarea finanelor rii, dup unirea Principatelor, prin legea de contabilitate public din 1864, care a prevzut c "toate veniturile statului i cheltuielile pentru ndeplinirea osebitelor servicii, aezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anual de finane i formeaz bugetul general al statului" (I. N. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. 1, Cluj 1925, p. 310). ntr-o formul evoluat, legile de contabilitate public din 1903 i 1929 au prevzut c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice" (I. N. Leon, Elemente de tiin financiar, vol 1, Cluj 1929, p. 310).

72

FINANE GENERALE

Asemenea definiii ale bugetului au n vedere aspectul juridic al acestuia, caracterul de act legal prin care se prevede ncasarea veniturilor de ctre stat i se autorizeaz finanarea cheltuielilor sale. Aadar, sub aspect juridic, bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Acest mod de definire pune n eviden necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari, motiv pentru care bugetul de stat are un caracter obligatoriu, totodat avnd i un caracter de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestora. Desigur, coninutul legii bugetului de stat reflect concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade i implicit interesele grupurilor politice care exercit puterea. Noiunea de buget are totui, n primul rnd, o semnificaie de natur economic, aceasta constnd n desemnarea proceselor i tehnicilor de mobilizare a resurselor bugetare, precum i de utilizare a acestora sub forma cheltuielilor bugetare. Din acest punct de vedere, bugetul se contureaz ca o categorie economic prin care se exprim procese, tehnici i relaii de mobilizare a unei pri din P. I. B. la dispoziia statului i de repartizare a resurselor respective pe destinaii corespunztoare nevoilor sale. Abordarea economic a conceptului de buget evideniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut, exprimnd relaiile economice n form bneasc ce iau natere n procesul constituirii i distribuirii fondului bugetar, n conformitate cu obiectivele de politic economic i social ale perioadei respective. Relaiile bugetare corespunztoare se manifest ntr-un dublu sens: pe de o parte, ca relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resursele bneti la dispoziia statului, iar pe de alt parte, ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse ctre utilizatorii lor. Relaiile de mobilizare a resurselor sunt, n principal, relaii de repartiie a PIB n favoarea statului prin intermediul impozitelor, taxelor, al prelevrilor din venituri, la care se pot aduga i atragerile de disponibiliti temporar libere din economie prin intermediul relaiilor de credit. La rndul lor, relaiile de repartizare a resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizeaz prin alocaii sau credite bugetare, concretizndu-se n finanarea serviciilor publice sub diverse forme ale cheltuielilor statului. n aceast accepiune, bugetul exprim i anumite raporturi sociale ntre cetenii unui stat, care contribuie, n calitate de persoane fizice sau juridice, la formarea resurselor financiare necesare funcionrii instituiilor statului sau beneficiaz direct ori indirect de resursele respective. Din aceast perspectiv, veniturile statului apar ca forme caracteristice ale proceselor i relaiilor de mobilizare a resurselor financiare, iar cheltuielile publice sunt forme ale proceselor i relaiilor de repartizare pe destinaii ale acestor resurse. Lund n considerare coninutul bugetului ca relaii i procese de repartiie care se oglindesc n bugetul de stat, se pot distinge: - procese de repartiie primar a P.I.B., exprimate sub forma prelevrilor de venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor statului, care n condiiile economiei de pia sunt relativ reduse; tot n cadrul repartiiei primare ncadrndu-se i alte venituri obinute de stat de la ntreprinderi mixte.

73

- procese de redistribuire (repartiie secundar) care dein ponderea covritoare n ansamblul proceselor bugetare prin care se mobilizeaz resursele sub forme ale impozitelor i taxelor, ca i alocarea i cheltuirea lor. - procese de redistribuire a resurselor n plan internaional. Noiunea de buget este adesea utilizat i pentru a desemna fondul bugetar, semnificnd totalitatea sumelor de bani ce se acumuleaz la dispoziia statului i se aloc beneficiarilor spre utilizare.
5.2. Principii bugetare

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Principiile bugetare au fost conturate odat cu victoriile revoluiilor burgheze, care au inclus ntre obiectivele majore urmrite i instituirea ordinii n finanele publice. Astfel, au luat natere principiile bugetare clasice, care, dei recunoscute i n prezent, au suferit unele adaptri n aplicare, ca urmare a apariiei i dezvoltrii unor fenomene specifice societii moderne. Cele mai reprezentative principii privitoare la bugetul de stat sunt:
5.2.1. Universalitatea bugetului

Potrivit acestui, principiu, n bugetul de stat ar trebui s se nscrie, n sume integrale, toate veniturile i toate cheltuielile statului. Prin urmare, fa de acest principiu, este interzis nscrierea n buget a unor aciuni ale statului numai ca rezultat al compensrii dintre cheltuieli i venituri, adic per sold. Aceast interdicie a urmrit s oblige la reflectarea deplin i exact a implicaiilor financiare ale fiecrei aciuni publice, concretizate, pe de o parte, n cheltuielile necesare i, pe de alt parte, n veniturile posibile de obinut. nscrierea n buget, n mod separat, a veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerat de natur s ofere o imagine real asupra consecinelor financiare ale aciunilor reflectate n buget i posibilitatea de control asupra corelaiilor necesare, inclusiv n faza execuiei bugetare. Eventuala nscriere ca sold, la cheltuieli sau la venituri, era considerat neadecvat cerinelor de gestiune a resurselor publice, aceasta nepermind Parlamentelor sau altor persoane interesate s cunoasc i s compare cheltuielile cu veniturile aferente fiecrei aciuni i s identifice eventualele situaii anormale, inacceptabile. n aplicarea acestui principiu s-au produs, ns, nclcri, acceptndu-se trecerea la ntocmirea bugetelor mixte, n care reflectarea cheltuielilor i veniturilor a fost permis, pentru unele aciuni dup principiul "bruto" (sume integrale), iar pentru altele dup principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile i veniturile aferente). Aa, de pild, ntre aciunile nscrise n bugetul statului dup principiul "neto" se pot meniona cele privind: relaiile cu ntreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subvenionarea lor); relaiile cu instituii publice de cercetare, nvmnt etc., care obin i unele venituri, din propria activitate, folosite pentru autofinanare etc. Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrrii i corelrii resurselor i cheltuielilor statului ntr-un cadru unic, (acela al bugetului public), opunndu-se existenei n afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate n buget, ceea ce facilita i aplicarea celorlalte principii bugetare.

74

FINANE GENERALE

5.2.2. Unitatea bugetului

Acest principiu presupunea nglobarea ntr-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor i cheltuielilor statului, interzicnd reinerea sau separarea anumitor venituri ori pri din venituri pentru a se finana anumite aciuni publice. Principiul unitii urmrea s asigure cunoaterea i reflectarea, pe baza unei concepii clare, a veniturilor i cheltuielilor bugetare, precum i a corelaiei dintre mrimile acestora. Pus n coresponden cu universalitatea bugetului i cerinele de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unitii permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la condiia de echilibru bugetar prin compararea direct a celor dou pri ale bugetului (venituri cu cheltuieli). n plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor i cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora n mai multe documente de reflectare a lor. Aplicarea principiului unitii presupune, deci, existena unui buget unic, care concentreaz ansamblul relaiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor sale, favoriznd stabilirea de prioriti i opiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate. Aplicat corect, iniial, principiul unitii bugetare a fost i este, n prezent, nclcat prin ntocmirea i folosirea concomitent a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor i veniturilor bugetare, folosite n paralel cu bugetul general. O prim abatere de la acest principiu, o reprezint introducerea i practicarea aa-numitelor bugete extraordinare, care presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter excepional, prin faptul de a fi generate de fenomene numite excepionale. Sunt invocate, n acest sens, rzboaiele, calamitile naturale etc., care pot provoca, n unele perioade, nevoi deosebit de mari de resurse pentru a se finana aciuni cu caracter extraordinar, concretizate n cheltuieli extraordinare. Prin urmare, bugetele extraordinare ar avea menirea de a reflecta separat impactul acestor evenimente, concentrnd cheltuielile extraordinare i resursele acoperitoare, de asemenea extraordinare, cum sunt mprumuturile i emisiunea inflaionist de moned. Existena distinct a acestor bugete, implicnd scoaterea cheltuielilor i veniturilor extraordinare n afara bugetului general (ordinar), este argumentat ntre altele prin necesitatea asigurrii comparaiilor n timp (de la un an bugetar la altul), pe baza unor mrimi ce corespund condiiilor obinuite. Se invoc, astfel, faptul c dac resursele i cheltuielile extraordinare, care se nregistreaz numai n anumii ani bugetari, s-ar regsi n bugetul general, ordinar, aceasta ar face necomparabile datele i analizele ar deveni neconcludente. Pe de alt parte, ns, separarea unor cheltuieli i venituri ntr-un buget extraordinar nu mai permite respectarea altor principii, n primul rnd, a condiiei de echilibrare a celor dou pri, ceea ce influeneaz luarea deciziilor parlamentare legate de aprobarea bugetului i evalurile privind impactul asupra situaiei financiare a statului. O alt form de nclcare a principiului unitii bugetului o reprezint folosirea de bugete autonome. Acestea se ntocmesc, n mod distinct, de ctre colectiviti locale (regiuni, municipii etc.), ntreprinderi sau chiar instituii ale statului care beneficiaz de o larg autonomie funcional i de gestionare a resurselor publice, n propria activitate. n baza acestei autonomii, colectivitile locale, ntreprinderile sau instituiile respective ntocmesc bugete proprii, autonome, menite s le
75

asigure i o larg autonomie financiar. n aceste bugete, sunt nscrise cheltuielile de efectuat i veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subvenii de la stat necesare echilibrrii lor. Adesea, chiar ntreprinderile i mai ales instituiile publice nregistreaz diferene de cheltuieli reflectate n bugetul de stat numai ca sold de subvenionat, fr a fi supuse unui control riguros n utilizare. Aceasta poate favoriza folosirea neoportun sau neeficient a unor resurse publice, dei autonomia bugetar are ca scop s permit ridicarea eficienei prin descentralizarea activitilor publice i creterea autonomiei funcionale a acestor entiti. n practic, rezultatele ce se obin sunt, adesea, contradictorii dar tendina general este de extindere a autonomiei i implicit a folosirii bugetelor autonome. O alt variant, asemntoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unitii bugetului este practica folosirii de bugete anexe. Aceste bugete (anexe) sunt ntocmite de anumite ntreprinderi i instituii publice cu autonomie funcional mai limitat. Ele reflect prin coninut veniturile i cheltuielile aferente activitii acestor entiti publice, ca documente ce se anexeaz la bugetul statului, fiind ns supuse dezbaterii i aprobrii Parlamentului. Este posibil ca soldul dintre veniturile i cheltuielile nscrise la bugetele anexe s reprezinte, fie pierderi, fie profit i acesta se reflect, n mod corespunztor, n bugetul statului. O alt practic ce contravine principiului unitii bugetului, const n a se folosi conturile speciale de trezorerie. Asemenea conturi se deschid n numele statului, pentru a evidenia anumite operaiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului n relaiile cu terii ce urmeaz a se regla i solda n cursul anului. Operaiunile nregistrate n aceste conturi, care exprim creane sau datorii ce se acumuleaz i compenseaz pe parcursul anului bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de execuie bugetar s se soldeze prin echilibrarea nregistrrilor pe debit cu cele de pe creditul fiecrui cont. n practic, ns, este posibil s rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele mai multe ori acesta reflect datorii neachitate nc de ctre stat. O situaie de acest fel se creaz atunci cnd statul acord avansuri furnizorilor si, care iniial apar nregistrate ca nite creane ale statului, iar pe msur ce acetia livreaz bunurile, se nregistreaz obligaiile de plat rezultate, astfel c, n final, contul respectiv prezint un sold, exprimnd cel mai adesea, datorii de achitat de ctre stat. Un tip de conturi, similare celor anterioare, a cror funcionare se afl n contradicie cu principiul unitii bugetului, sunt conturile cu afectaie special. Aceste conturi evideniaz anumite operaiuni privind venituri rezervate de ctre stat pentru a efectuarea unor cheltuieli speciale. Operaiunile nregistrate pe creditul i debitul acestor conturi, au, de regul, caracter definitiv i, n mod normal, la finele perioadei de gestiune ele ar trebui s se nchid, dar nu este exclus constatarea unui sold semnificnd obligaii neachitate. Alte conturi folosite pentru reflectarea separat a unor operaiuni financiare publice sunt conturile de reglementare, care, n mod obinuit, evideniaz anumite transferuri de sume ntre guvernele unor ri asociate la realizarea de obiective comune. Ele se alimenteaz cu resurse destinate expres realizrii acelor obiective i pe seama acestora se efectueaz plile, existnd i n acest caz posibilitatea unui sold final. n fine, cu semnificaii asemntoare, sunt i conturile de operaiuni monetare, menite s evidenieze pierderea sau profitul rezultat din operaiunile de emisiune monetar, inclusiv din relaiile cu FMI sau cu alte organisme i instituii financiare internaionale.
76

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

5.2.3. Neafectarea veniturilor bugetare

O premis a aplicrii acestui principiu este teza despre depersonalizarea veniturilor preluate la fondul bugetar al statului, conform creia, odat ncasate la buget, resursele bneti sunt utilizate global, pierznd legtura cu sursa din care au provenit. n concordana cu aceast tez, principiul neafectrii veniturilor bugetare susine c nu pot fi rezervate venituri, indiferent de surs, pentru a fi destinate, n mod expres, finanrii anumitor aciuni. n consecin, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se folosete totalitatea veniturilor ncasate la buget, nefiind permis separarea sau dislocarea unei pri din acestea pentru a servi efecturii unor cheltuieli anume. Conform acestui principiu, ar urma ca din resursele bugetare ale statului s nu se formeze i administreze alte fonduri bneti, cu o afectaie special, n afara fondului bugetar (n care s se acumuleze toate veniturile). n practic, cu deosebire n condiiile societii moderne, se admite posibilitatea constituirii de fonduri cu destinaie special, (pe seama resurselor bugetare), contravenind flagrant acestui principiu, ca i celor anterioare. Astfel, ntre fondurile cu afectaie special cel mai frecvent ntlnit este cel pentru amortizarea datoriei publice, dar alturi de acesta se administreaz alte fonduri a cror existen este legat de obiective considerate speciale, la un moment dat (sntate, construirea de drumuri etc.).
5.2.4. Anualitatea bugetului

Acest principiu cere ca ntocmirea, aprobarea i execuia bugetului, inclusiv ncheierea exerciiului bugetar s se fac n limitele unei perioade de 1 an. Aceast perioad de 12 luni este denumit an bugetar, fr a fi obligatoriu ca ea s se suprapun pe un an calendaristic. n mai multe ri se practic variante de an bugetar ce acoper intervale de timp (pri) din 2 ani calendaristici, dar care nsumeaz mpreun tot 12 luni. Aplicarea principiului anualitii bugetului vizeaz anul bugetar sub dou aspecte: a) perioada pentru care se ntocmete i se aprob bugetul; b) perioada n care se execut bugetul i se ncheie exerciiul bugetar. Astfel, sub primul aspect, se constat practici diferite, de la o ar la alta, n sensul c mai multe dintre ele ntocmesc i aprob bugetul public pe perioada de un an bugetar suprapus pe anul calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie), ntre care Brazilia, Frana, Germania etc. Alte ri, ns, ncep anul bugetar pe parcursul unui an calendaristic, ncheindu-l n anul calendaristic urmtor, ca, de exemplu: Canada, Japonia, Marea Britanie (1 aprilie-31 martie), Australia, Suedia (1 iulie-30 iunie) .a.m.d. ntre cauzele care explic aceste practici, unele au caracter obiectiv, ca de exemplu economia axat pe ramuri sezoniere, cum ar fi agricultura, care asigur o mare parte a resurselor bugetare). Altele ns au caracter subiectiv, ntre care: tradiiile; programul de lucru al parlamentelor etc. n ambele situaii, ns, Parlamentul este chemat s se pronune anual asupra cheltuielilor i veniturilor nscrise n bugetul pe anul urmtor i a rezultatelor privind realizarea prevederilor bugetare pe anul expirat. Sub aspectul duratei perioadei de execuie bugetar, sunt de asemenea cunoscute, ca opiuni posibile, fie suprapunerea acesteia cu cea a anului bugetar, fie prelungirea acestei perioade cu nc 3-6 luni, peste durata unui an, ceea ce implic o abatere de la principiul anualitii bugetului. Prima variant este denumit sistem de gestiune i se caracterizeaz prin aceea c la finele anului bugetar se nchide execuia bugetar, indiferent de faptul c unele dintre cheltuieli sau venituri aferente anului expirat au rmas neconcretizate. n aceast situaie, se accept ca
77

eventualele venituri i cheltuieli, (prevzute, dar nerealizate), s fie preluate i reflectate n bugetul pe anii urmtori, iar gestiunea anului respectiv se nchide n limita realizrilor nregistrate pn la expirarea anului bugetar. A doua variant poart numele de sistem de execuie i presupune c la finele anului bugetar nu se ncheie exerciiul, ci, att ncasarea de venituri, ct i efectuarea de cheltuieli continu n perioada de prelungire paralel cu execuia bugetar pe noul an. Aceasta nseamn c pe perioada de prelungire a execuiei bugetului pentru anul expirat vor funciona (n anul curent) dou bugete, nregistrndu-se separat veniturile i cheltuielile aferente fiecruia dintre cei doi ani bugetari i urmnd ca exerciiul bugetar pe anul anterior s se ncheie dup 15-18 luni, n loc de 12 luni. nclcri ale principiului anualitii se mai produc i prin practica aprobrilor date de ctre Parlament, prin bugetul pe un singur an, a cheltuielilor sau veniturilor aferente unor aciuni extinse pe mai muli ani bugetari. n acest context, a fost lansat i teza renunrii la principiul anualitii i trecerii la ntocmirea, aprobarea i executarea bugetului de stat pe perioade de mai muli ani - la bugetele plurianuale, dup ce, anterior, fusese promovat o variant a bugetelor pe perioade egale ciclurilor economice - bugete ciclice. Bugetul plurianual este susinut tocmai prin invocarea nevoii de a reflecta mai exact cheltuielile de investiii ale statului n economie, care se extind, de regul, pe perioade de mai muli ani, necesari finalizrii i punerii n funciune a obiectivelor respective. Prin comparaie bugetul ciclic presupune ca perioada la care se raporteaz corelarea (echilibrarea) veniturilor cu cheltuielile bugetare s fie extins la cea a unui ciclu economic, incluznd un numr mai mic sau mai mare de ani bugetari (calendaristici).
5.2.5. Echilibrarea bugetului

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Acest principiu a fost, la rndul su, conceput n contextul doctrinei financiare liberale clasice i presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile nscrise n bugetul de stat. Potrivit principiului echilibrrii se cerea, ns, ca prin bugetul de stat s se asigure echilibrul ntre veniturile curente i cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, att n faza de proiectare-aprobare, ct i n cea de execuie, pn la nchiderea exerciiului bugetar. Dar, mai mult dect alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretri i reconsiderri n concepia modern, admindu-se, mai nti, posibilitatea unor neconcordane determinate de dinamic diferit a ncasrilor i plilor bugetare. Astfel, s-a constatat c cheltuielile de efectuat devanseaz, de regul, n prima parte a anului bugetar, veniturile curente ncasate, rezultnd goluri de cas, sau uneori, excedente i implicit abateri de la acest principiu. Pe de alt parte, n mai multe ri, s-a ncercat respectarea principiului de echilibrare numai la nivelul bugetului ordinar, procedndu-se, concomitent, la folosirea bugetelor extraordinare pentru separarea i acoperirea prii corespunztoare a cheltuielilor din resurse extraordinare, ceea ce nseamn c pe ansamblu s-a admis un deficit bugetar. Folosirea conturilor speciale ale trezoreriei sau altor conturi similare pentru evidenierea de operaiuni bugetare separate, cu solduri de datorii, exprim, de asemenea, abateri de la acest principiu. Alte ri au optat pentru soluii mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. ntre acestea, se practic debugetizarea, care semnific scoaterea n afara bugetului a unor aciuni de finanat i acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de aciuni pe seama unor
78

FINANE GENERALE

instituii publice, de tip CEC, incluzndu-le n bugetele acestora, pentru a se acoperi n resursele atrase de ele. n contrast total cu cerinele acestui principiu, se manifest n lumea contemporan o tendin accentuat de promovare premeditat a deficitelor bugetare finanate din resurse extraordinare, ca soluii de relansare a economiilor stagnante sau n criz, ori de stimulare a creterii economice. Sub acest aspect, este relevant situaia nregistrat, prin prisma ponderii deficitului bugetar n PIB, potrivit datelor prezentate n tabelul nr.1 , n care au fost incluse att ri dintre cele mai dezvoltate ct i n curs de dezvoltare.
Tabelul nr.1 Ponderea deficitului bugetar n P.I.B. ara 1991 1994 1997 2000

SUA Marea Britanie Frana Germania Argentina Brazilia India Israel Egipt Polonia Romnia

4.55 1.21 1.24 0.05 -0.02 0.43 5.48 6.79 0.96 -1.95

2.86 5.88 5.50 -0.27 0.16 6.09 5.62 3.06 -0.34 2.14 2.51

0.26 2.00 3.47 0.11 1.46 7.31 4.89 - 0.29 2.02 1.76 3.86

-1.4 -3.9 1.3 -1.1 2.4 4.3 5.4 2.5 3.4 3.1 4.0

semnul - semnific situaia de excedent bugetar

Sursa Calculat pe baza datelor din Government Finance Statistics Yearbook 2001
5.2.6. Realitatea bugetului

Acest principiu cere ca att elaborarea i aprobarea bugetului, ct i urmrirea execuiei sale s se bazeze pe un sistem informaional adecvat, s se fundamenteze pe date reale i s reflecte situaia financiar real a statului. n mod concret, el impune ca evalurile la cheltuieli, respectiv la venituri, s aib corespondent n posibilitile reale de realizare a lor i s exprime corect elementele de efort i efect pe care se fundamenteaz. Sub acest aspect, se apreciaz c metodele clasice de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor au, prin coninutul lor, un caracter aproximativ i nu asigur o fundamentare deplin a prevederilor bugetare. Asigurarea realitii bugetului presupune colectarea i prelucrarea unui mare volum de informaii, apelnd la modele econometrice, bazate pe determinrile obiective dintre variabilele implicate i coninnd un numr mare de ecuaii cu multe necunoscute, rezolvate cu ajutorul tehnicii electronice de calcul. Din acelai unghi de abordare, se constat c ntre factorii ce condiioneaz mrimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se nscriu i unii de ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu aciune aleatoare sau imprevizibile n faza de ntocmire i aprobare a bugetului pe anul urmtor. Aa se poate explica i o practic generalizat n ultimele decenii, constnd n reevaluarea redimensionri pe parcursul anului bugetar al prevederilor bugetare
79

aprobate de Parlament cunoscute sub denumirea de rectificri ale bugetului de stat, menite s reflecte mai realist i s coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.
5.2.7. Specializarea bugetar

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Potrivit acestui principiu, nscrierea n bugetul de stat, aprobarea de ctre Parlament i urmrirea execuiei veniturilor i cheltuielilor bugetare trebuie fcut n concordan cu o schem unitar, denumit "clasificaie bugetar", care structureaz veniturile, pe de o parte, i cheltuielile, pe de alt parte ntr-o anumit ordine i pe baza anumitor criterii. Aceast schem, care se elaboreaz, n principiu, de ctre Ministerul Finanelor, este obligatoriu de respectat, n toate fazele procesului bugetar, fiind considerat o premis indispensabil asigurrii disciplinei financiare, ordinii bugetare i controlului asupra gestiunii banului public. O asemenea clasificaie bugetar trebuie s satisfac anumite cerine, ntre care: gruparea veniturilor i a cheltuielilor bugetare s se fac ntr-o ordine strict, s reflecte proveniena veniturilor i destinaia efectiv a cheltuielilor; s fie simpl i clar; s permit nelegerea coninutului elementelor de structur la venituri i la cheltuieli; s favorizeze efectuarea controlului i analizelor privind situaia financiar a statului. Cerina ca aceast schem s fie simpl i clar are n vedere, la rndul su, o structurare a veniturilor i a cheltuielilor care s exprime modul cum se procur veniturile i, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; s poat fi interpretat n concordan cu coninutul aciunilor la care se refer cheltuielile i s permit nelegerea coninutului bugetului, chiar i pentru nespecialiti. Coninutul clasificaiei bugetare, prin care se asigur structurarea efectiv a veniturilor i cheltuielilor, difer n funcie de criteriile ce stau la baza elaborrii acesteia, i anume: a) Criteriul administrativ (departamental). Conform acestuia, att cheltuielile, ct i veniturile bugetare se nscriu n bugetul de stat n raport cu structura aparatului de stat care particip la realizarea lor, respectiv la operaiunile de pli i ncasri bugetare. Ca urmare, gruparea se face n funcie de structurarea pe departamente a instituiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate n procurarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor reflectate n bugetul de stat. b) Criterii economice n cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza crora se formeaz veniturile i coninutul aciunilor care concretizeaz destinaiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurndu-le, att pe categorii de venituri i de cheltuieli, ct i pe operaiuni curente (de funcionare), respectiv operaiuni de capital (de investiii). Se practic, de asemenea, o clasificaie funcional, care pune n prim plan funciile de ndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmrite de stat prin aciunile pe care le implic formarea veniturilor i, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, aprarea naional, dezvoltare economic etc.).
5.2.8. Publicitatea bugetului

n raport cu acest principiu, coninutul bugetului de stat trebuie adus la cunotina publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. n acest scop, sunt folosite mijloacele de informare i publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetenii s dispun de informaii utile, inclusiv s cunoasc puncte de vedere ale
80

FINANE GENERALE

specialitilor, iar Legea bugetului adoptat de Parlament, ca i datele statistice privind execuia bugetar pe perioade expirate, sunt publicate, n mod oficial. Un aspect al publicitii, n sensul acestui principiu, l reprezint nsi dezbaterea n Parlament a proiectului de buget i adoptarea Legii bugetului. Totui, adesea, se apreciaz ca insuficient informarea populaiei asupra coninutului real al bugetului, mai ales, pentru c forma sub care se d publicitii bugetul de stat nu permite dect unui numr relativ redus de ceteni s-i fac o imagine complet i corect. Astfel, dup unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat n mai nici o ar, bugetul dat publicitii artnd ca un "cimitir de cifre", greu de neles chiar i de ctre specialitii n domeniu.
5. 3. Procesul bugetar

n accepiunea sa financiar, procesul bugetar este concretizat prin ansamblul lucrrilor i operaiunilor privitoare la proiectarea (previzionarea), aprobarea, realizarea i controlul activitii prin care se constituie i distribuie fondul bugetar. Coninutul procesului bugetar prezint anumite diferenieri, mai ales, n funcie de componenta sistemului bugetar la care se refer (buget central sau federal, buget al statului membru n federaie, buget local) i de particularitile dezvoltrii istorice a fiecrei ri, dar el are i multe elemente comune ce corespund unui proces decizional sui generis. Astfel, pornind de la considerentul c exist dou tipuri de sisteme bugetare, dar n ambele componenta principal fiind cea a bugetului administraiei centrale sau federale, procesul bugetar aferent acesteia este cel mai reprezentativ i parcurge mai multe faze, cuprinznd: elaborarea (ntocmirea) proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuia bugetului; ncheierea bugetului; controlul bugetar.
5.3.1. Elaborarea proiectului de buget

Ca prim faz a procesului bugetar, aceasta const n efectuarea lucrrilor de ntocmire a proiectului bugetului de stat, inclusiv a celor de evaluare a cheltuielilor i veniturilor bugetare, concretizate, prin documente specifice n care se nscriu categoriile de cheltuieli i de venituri bugetare, n cuantumul previzionat. Lucrrile de elaborare a proiectului bugetului de stat se desfoar, de regul, sub ndrumarea cu participarea direct a Ministerului Finanelor sau Ministerului Bugetului (n unele ri), dar ele sunt coordonate de ctre Guvern, care n multe ri are ntre atribuiile sale, ntocmirea, avizarea i prezentarea spre dezbatere Parlamentului a proiectului de buget. n alte ri, coordonarea i rspunderea direct privind ntocmirea proiectului de buget revine Preedeniei, care dispune de un organism specializat n acest domeniu. Propunerile ce se nscriu la venituri i la cheltuieli, n proiectul de buget, se fundamenteaz pe baza analizelor efectuate asupra nevoilor de resurse i posibilitilor de procurare a acestora, urmrind asigurarea premiselor necesare realizrii obiectivelor programului de guvernare i integrarea n politica financiar a statului. n acest context, un criteriu esenial al opiunilor l constituie corelarea cuantumului cheltuielilor bugetare de efectuat cu cel al veniturilor posibile de ncasat la buget, avnd ca scop evitarea sau cel puin meninerea n limite admisibile a eventualului deficit bugetar. Atingerea unui asemenea obiectiv impune proceduri adecvate de comunicare i
81

informare ntre Ministerul Finanelor i celelalte ministere sau instituii implicate n fundamentarea prevederilor bugetare, inclusiv cutarea de soluii menite s reduc decalajul posibil dintre cheltuielile, mai mari, i veniturile, mai mici. Asemenea soluii vizeaz, firesc, reducerea cheltuielilor, pe de o parte i/sau creterea veniturilor curente, pe de alt parte, ceea ce poate genera conflicte bugetare ntre departamentele publice afectate, mai ales, alocarea unor sume mai mici dect cele solicitate. O procedur de reducere a acestor conflicte, folosit n unele ri, presupune parcurgerea urmtoarelor etape: a) emiterea liniilor directoare ale politicii bugetare pe anul viitor i stabilirea nivelurilor orientative de cheltuieli pentru beneficiarii centrali de alocaii (credite) bugetare (ministere, agenii guvernamentale), de ctre Ministerul Finanelor, dup consultare cu eful guvernului; b) elaborarea propunerilor proprii de cheltuieli de ctre beneficiarii de credite bugetare, pornind de la nivelurile orientative transmise i obiectivele de realizat, conform programului de guvernare, n domeniul de responsabilitate a fiecruia; c) atenuarea (rezolvarea) conflictelor posibile rezultate, prin analize efectuate n comun de ctre specialitii din structurile implicate; d) atenuarea (rezolvarea) conflictelor la nivelul ministrului finanelor i minitrilor sau conductorilor instituiilor centrale respective; e) rezolvarea divergenelor rmase, cu participarea direct a primului ministru sau n cadrul edinelor Guvernului. Dup definitivarea, la acest nivel, a propunerilor referitoare la volumul i structura veniturilor i cheltuielilor nscrise n proiectul de buget, ministrul finanelor l supune analizei Guvernului. La rndul su, Guvernul analizeaz coninutul proiectului de buget i decide asupra prevederilor (la cheltuieli i venituri), urmnd ca n forma nsuit de el s l transmit spre dezbatere Parlamentului.
Metode de dimensionare a cheltuielilor / veniturilor bugetare

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Dimensionarea judicioas a cheltuielilor publice bugetare, ca expresie a preocuprilor de raionalizare a acestora, se concretizeaz prin determinarea volumului lor, folosind diferite metode, dintre care unele sunt considerate clasice, iar altele moderne. Este de remarcat c, mai ales, aplicarea metodelor moderne vizeaz concomitent cuantificarea, att a cheltuielilor, ct i a veniturilor generate de reducerea aceluiai obiectiv, dar dimensionarea sumelor de alocat din bugetul public pentru finanarea diferitelor aciuni sub forme ale cheltuielilor publice ocup o poziie prioritar sub aspectul cerinelor de raionalizare. Concepute i aplicate nc din etapa afirmrii concepiei clasice privind finanele publice, cele mai cunoscute dintre aceste metode sunt urmtoarele: a) metoda automat; b) metoda majorrii sau diminurii; c) metoda evalurii directe. Metoda automat, denumit i a penultimei, poate fi considerat o metod de determinare global a prevederilor bugetare, la cheltuieli, ca i la venituri. n aplicarea ei se pornete de la cunoaterea mrimii globale a cheltuielilor (veniturilor) realizate n penultimul an bugetar ( t-1) i se admite c, n principiu, situaia se va prelungi i n anul viitor (t+1). Deoarece evalurile pentru anul t+1 se fac, n mod normal, n cursul anului t , mrimea cheltuielilor (veniturilor) realizate n anul t-1 (care s-a ncheiat), ofer informaia global cert ce poate servi dimensionrii acestora pentru anul t+1. Aplicarea ei se presupune, fie prin preluarea automat a
82

FINANE GENERALE

cifrelor respective, fie prin prelucrarea lor aducndu-le unele modificri, n funcie de schimbrile survenite sau previzibile, cu impact asupra cheltuielilor (veniturilor) bugetare. Sunt avute n vedere, prin compararea celor doi ani bugetari (t-1 i t+1), anumite mutaii majore n plan economic, social, legislativ care antreneaz modificri sensibile ale prevederilor bugetare. Sintetic, dimensionarea cheltuielilor (veniturilor) bugetare prin aceast metod poate fi exprimat prin relaia urmtoare:
C t +1= C t 1 C (16.1.)

n care: Ct-1 - cheltuieli bugetare efective n penultimul an; Ct+1 - cheltuieli bugetare previzionale pentru anul urmtor; C - modificarea previzibil a cheltuielilor, n sensul creterii sau reducerii volumului nregistrat n anul t-1, sub influena unor factori cu aciune specific fiecruia dintre cei doi ani bugetari. Cuantificarea prin aceasta metod, bazat n esen pe preluarea ca prevedere pentru un an viitor a rezultatelor nregistrate n urm cu doi ani, are un grad foarte ridicat de aproximaie datorat evoluiei fenomenelor generatoare de cheltuieli (venituri) bugetare, inclusiv schimbrilor pe plan legislativ. Ea devine total inacceptabil n condiiile ciclicitii economiei i intensificrii fenomenelor inflaioniste. Metoda majorrii sau diminurii se bazeaz, n principiu, pe cunoaterea cifrelor i tendinei (trendului) reprezentnd cheltuielile (veniturile) realizate pe o perioad de mai muli ani bugetari anteriori, de minimum 5 ani, n funcie de care se determin majorarea sau diminuarea de efectuat asupra cuantumului acestora n ultimul an al intervalului, considerat ca baz de calcul. n condiiile unei evoluii normale, mrimea bazei de calcul este reprezentat prin cifrele bugetare aferente anului t ca realizri preliminate pe anul n curs (nc nencheiat) sau anului t-1 ca valori certe ale penultimului an ncheiat. La rndul su, cifra preliminat pentru anul n curs, (notat cu t), rezult prin nsumarea realizrilor nregistrate pe perioada scurs (de circa 9-10 luni) cu previziunile reevaluate pentru urmtoarele 2-3 luni din acest an. n mod sintetic, dimensiunile cheltuielilor (veniturilor) bugetare previzionate pentru anul t+1 se pot determina conform relaiilor:

CP
t +1

( CR

t j+1

CR

t j

) (16.2.)

= CR

+
n

j =1

n
( CR CR n ) [( t + 1 ) ( t 1 )]

sau

CP t + 1 = CR
t 1

t j

t j 1

j =1

(16.3.)

n care: CPt+1 - cheltuieli publice bugetare previzionate; CRt - cheltuieli publice bugetare preliminate pe anul curent; CRt-1 - cheltuieli publice bugetare realizate pe anul penultim. La un rezultat aproximativ egal se ajunge i prin folosirea ritmului mediu al variaiei anuale a cheltuielilor bugetare (R) calculat pentru perioada respectiv, potrivit relaiilor urmtoare:
CPt + 1 = CR t 1 R (16.4.)

sau
CP t + 1 = CR
t

(16.5.)

La rndul su, R poate fi determinat fie ca medie geometric, fie ca medie aritmetic a ritmurilor variaiilor nregistrate de la un an la altul. n varianta folosirii mediei geometrice, relaia sintetic de calcul este urmtoarea:
R =
n

CP t

j +1 j

j =1

CP t

CR t CR t n

(16.6.)

iar
CP t + 1 = CR
t

CR t CR t n

(16.7.)

83

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

n cazul aplicrii mediei aritmetice, relaia de calcul a ritmului mediu devine:

R =

R n CR
j

j=1

+ R

+ ... + R n

(16.8.)

unde:
R
j

CR
j 1

j 1

CR

(16.9.)

n care: Rj - ritmul variaiei anuale a cheltuielilor (veniturilor) bugetare. Dei aceast metod presupune o dimensionare mai fundamentat dect cea anterioar, totui, ea menine un pronunat caracter aproximativ, ce decurge din dinamica fenomenelor sociale i economice, care determin mrimea efectiv a cheltuielilor (veniturilor) n fiecare an bugetar. Abaterile fa de prevederile astfel dimensionate apar cu att mai mari cu ct condiiile socialeconomice i politice difer mai mult n anul previzionat fa de anii pe care se bazeaz calculele presupuse de aplicarea acestei metode, ndeosebi n perioade de instabilitate economic i depreciere monetar accentuat. Metoda evalurii directe const n esen n determinarea mrimii cheltuielilor (veniturilor) bugetare prin calcule analitice, pe fiecare tip de cheltuial (venit) n funcie de factorii i parametrii specifici determinani. Aa, de pild, n cazul cheltuielilor materiale se iau n calcul parametrii cantitativi ai activitilor de realizat, normele de consum, preurile de achiziie etc., iar n cel al cheltuielilor de personal sunt determinante schemele de ncadrare cu numrul de salariai i nivelul salariilor tarifare aferente diferitelor funcii, normativele privitoare la plile asimilate salariilor (indemnizaii, sporuri, contribuii etc.) suportate de instituiile publice .a.m.d. n final, dimensiunea cheltuielilor pe diferitele categorii i pe total rezult prin nsumarea lor la nivelul fiecrei instituii publice, iar cifrele rezultate se cumuleaz i centralizeaz, nscriindu-se ca prevederi n proiectul de buget public. Metoda evalurii directe este aplicat pe scar mai larg. Dei necesit un volum mai mare de lucrri, ea are avantajul posibilitilor de fundamentare pe baza unor informaii mai ample i permite luarea n calcul a unor factori specifici cu influen direct asupra mrimii diferitelor cheltuieli (venituri) bugetare, diminund gradul de aproximaie, dar fr s asigure o cuantificare exact.
5.3.2. Aprobarea bugetului.

n vederea dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, proiectul de buget este transmis acestuia de ctre Guvern, sub forma unei documentaii compuse din: a) proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, cuprinznd veniturile i cheltuielile bugetare; b) expunerea de motive care explic opiunile concretizate n proiectul de buget, inclusiv propunerile de modificare a legislaiei fiscale; c) anexele la proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, n care se detaliaz structura veniturilor i a cheltuielilor bugetare; d) alte materiale documentare necesare analizei detaliate a prevederilor bugetare, de ctre Parlament. ntr-o prim etap, proiectul de buget transmis Parlamentului se analizeaz, fcndu-se observaii i propuneri de amendamente (modificri), la nivel de comisie parlamentar specializat, dup care urmeaz dezbaterea n edine ale fiecrei camere a Parlamentului. La baza analizei i discutrii coninutului bugetului, n aceast faz, st proiectul de buget cu anexele sale din care trebuie s rezulte modul de fundamentare a cifrelor propuse.
84

FINANE GENERALE

Dezbaterea n Parlament a proiectului de buget ncepe, de regul, cu prezentarea acestuia de ctre eful guvernului (sau de ministrul finanelor) respectiv a observaiilor (amendamentelor) formulate de comisiile parlamentare de specialitate, continund cu discutarea lui de ctre parlamentari. n cazul Parlamentului bicameral, competenele de a dezbate i introduce amendamente la proiectul de buget difer sensibil, n unele ri avnd prioritate Camera Inferioar, iar n altele Camera Superioar. La rndul lor, competenele ce revin fiecrei Camere respectiv Parlamentului merg de la introducerea de amendamente numai pentru unele prevederi (la cheltuieli sau venituri), pn la respingerea n bloc a proiectului de buget, cernd Guvernului s prezinte un alt proiect. De regul, pentru soluionarea eventualelor divergene ntre cele dou Camere i concilierea amendamentelor propuse, se constituie comisii mixte i se convoac edine comune ale Camerelor reunite ale Parlamentului, care prin votul n plen adopt, Legea (de aprobare a) bugetului, ceea ce nseamn c acest document dobndete putere de lege, iar prevederile sale sunt obligatorii de executat. Totui, pentru a se pune n aplicare, aceast lege se cere a fi promulgat (ratificat) i de ctre eful statului, care ar putea cere rediscutarea sa n Parlament, atunci cnd constat eventuale prevederi inacceptabile. n mod firesc, aceast faz se ncheie prin publicarea Legii bugetului de stat pe anul respectiv, n condiiile prevzute prin actele normative privitoare la aceast procedur.
5.3.3. Execuia bugetului.
5.3.3.1. Cadrul general al execuiei bugetului

n esena sa, aceast faz const n realizarea prevederilor Legii bugetului, att la venituri, ct i la cheltuieli. Prevederile la venituri sunt considerate niveluri minime obligatorii, iar cele de la cheltuieli reprezint niveluri maxime ce nu se pot depi. Fa de acest principiu, este de observat c ultimele decenii marcheaz o tendin de rectificare a prevederilor iniiale din Legea bugetului, concretizate n modificri aduse cifrelor aprobate anterior, la venituri i/sau la cheltuieli, pentru a le pune n acord mai deplin cu situaia real. Rectificrile iniiate de Guvern urmeaz aceeai filier a aprobrii n Parlament, astfel, iar acele prevederi rmase definitive, pn la finele anului, devin ulterior noi limite minime la venituri sau maxime la cheltuieli obligatorii de respectat pe parcursul execuie bugetar. Ca faz a procesului bugetar, execuia bugetului reprezint, de asemenea, o responsabilitate a Guvernului, ndeplinit prin Ministerul Finanelor, care trebuie s organizeze activitatea i s aplice procedurile adecvate. Dar, sub acest din urm aspect, este de remarcat folosirea unor instrumente i proceduri diferite n executarea prii de cheltuieli, respectiv a prii de venituri, implicnd o anumit structurare a activitii i specializare a personalului. Totodat, coordonarea activitii privind execuia bugetar de ansamblu, urmrind i corelarea operaiunilor de alocare a sumelor din buget, pentru efectuarea de cheltuieli, cu cele de ncasare a veniturilor bugetare se asigur printr-un departament specializat, care funcioneaz n Ministerul Finanelor. Execuia bugetului, la partea de cheltuieli, n limita sumelor aprobate ce se pun la dispoziia beneficiarilor de alocaii (credite) bugetare, presupune, la rndul su, o procedur specific, cu
85

operaiuni corespunztoare urmtoarelor etape distinctive (n cadrul procesului de execuie a unei cheltuieli), i anume: angajarea; lichidarea; ordonanarea; plata. Angajarea unei cheltuieli publice bugetare se concretizeaz prin actul (contract, comand, decizie, lege etc.) n baza cruia o entitate public asum obligaia de a plti o sum de bani ctre o alt persoan juridic sau fizic, n condiiile prevzute de lege. Ea poate avea loc ca rezultat al unei decizii proprii, luate n mod autonom i exprimat prin ntocmirea unui act de voin (contract) ntre instituia respectiv i beneficiarul sumei, n care se prevd drepturi i obligaii reciproce. De asemenea, ea poate decurge din norme sau acte legale, emise de organe ale puterii i administraiei de stat i executate de instituiile publice implicate n realizarea aciunilor la care se refer normele sa actele respective. Deciziile, prin care are loc angajarea cheltuielilor bugetare, pot fi luate numai de ctre persoanele care au, prin lege, competena de a angaja pli din resursele financiare publice, n limitele competentelor acordate i a sumelor aprobate prin buget. Asemenea persoane sunt, n mod obinuit, conductorii entitilor publice (minitri, directori etc.) sau ali salariai, de regul, cu funcii de rspundere n instituia respectiv, ei fiind cunoscui i sub denumirea de ordonatori de credite bugetare. Lichidarea cheltuielii publice bugetare presupune constatarea ndeplinirii condiiilor legale sau a obligaiilor care reveneau beneficiarului sumei (ce urmeaz a se plti), de ctre o entitate public, prin persoane autorizate s o reprezinte pe aceasta. Ea se ntemeiaz, att pe constatri faptice privind serviciile prestate, bunurile livrate i recepionate, lucrrile executate, ct i pe acte justificative legal ntocmite i prezentate instituiei publice, (care urmeaz s decid i s efectueze plata), cum sunt: procese verbale de recepie, deconturi, facturi etc. Ordonanarea cheltuielii publice bugetare se concretizeaz prin emiterea unei dispoziii, de ctre instituia public, pentru efectuarea plii sumei datorate, echivalnd cu a se da un ordin de plat n favoarea persoanei fizice sau juridice ndreptite s o ncaseze. Plata propriu-zis este operaiunea care finalizeaz o cheltuial public bugetar i presupune transmiterea efectiv a sumei de bani datorate de o entitate public ctre persoana creia i se cuvine. Ea se poate efectua, fie prin virament n contul beneficiarului, deschis la o banc, fie n numerar, prin casieria instituiei publice respective. Prin coninutul lor, primele trei tipuri de operaiuni privitoare la execuia cheltuielilor bugetare (angajarea, lichidarea, ordonanarea) sunt de competenta ordonatorilor de credite bugetare, reprezentai prin conductorii entitilor publice sau mputerniciii acestora. Spre deosebire, plata propriu-zis poate fi efectuat numai de ctre gestionarii (mnuitorii) de bani publici, care ndeplinesc funcii de casieri sau contabili pltitori, asigurndu-se o delimitare a competenelor, necesar pentru prevenirea unor operaiuni incorecte, frauduloase. La rndul su, execuia prii de venituri bugetare, pornind de la principiul c pentru acestea prevederile din bugetul aprobat reprezint limite minime ale ncasrilor i avnd ca principal component ncasarea impozitelor, implic, de asemenea, mai multe tipuri de lucrri (operaiuni) aciuni ealonate n timp, i anume: aezarea; lichidarea; emiterea titlurilor de ncasare; perceperea (ncasarea) propriu-zis a venitului. Aezarea, ca operaiune specific impozitelor (principalul venit bugetar), presupune identificarea i evaluarea materiei impozabile, pe de o parte i stabilirea sumei impozitului de ncasat pe categorii de impozite, pe de alt parte, n condiiile prevzute de legislaia fiscal.
86

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Lichidarea se concretizeaz prin determinarea sumelor de ncasat la diferite termene de plat, ce trebuie cunoscute i de contribuabili i deschiderea de evidene la organul fiscal pentru fiecare pltitor, care devine astfel un debitor al statului. "Deschiderea de rol" pentru evidenierea obligaiei de plat i urmrirea ncasrii impozitelor datorate de persoanele fizice anticipeaz operaiunea urmtoare, de emitere a titlului de ncasare n sarcina contribuabilului. Emiterea titlului de ncasare (percepere) vizeaz anumite venituri bugetare i const n ntocmirea unui act (nscris) care autorizeaz ncasarea unui venit la bugetul statului, mbrcnd forme variate. n cazul impozitelor, acestea pot fi: titlu de ncasare, folosit atunci cnd obligaia de plat se achit spontan; ordin de ncasare emis pentru executarea silit a debitelor restante din impozite etc. Perceperea (ncasarea) impozitului este operaiunea final n execuia bugetului la partea de venituri i se concretizeaz prin transferarea efectiv a sumei datorate, de la contribuabil la dispoziia statului, fie n numerar, fie prin virament. Efectuarea operaiunilor de ncasare presupune i urmrirea respectrii termenelor de plat de ctre contribuabili, iar organele fiscale pot aplica sanciuni sau msuri de executare silit a debitorilor care nu-i achit obligaiile ctre stat. Fa de celelalte trei tipuri de operaiuni viznd administrarea impozitelor (aezarea, lichidarea, emiterea titlurilor), care sunt efectuate de organe fiscale specializate, ncasarea efectiv a acestora, reprezint o operaiune de gestionare a banilor publici, care se poate efectua, n principiu, prin contabili-ncasatori sau ageni fiscali.

5.3.3.2. Organizarea execuiei de cas a bugetului (de stat)

Derularea fluxurilor bugetare de ncasri (venituri) i pli (cheltuieli) ntr-un cadru organizatoric adecvat i efectuarea operaiunilor respective, fie prin viramente ntre conturi deschise la instituii financiar bancare, fie n numerar, constituie o component a activitii bugetare denumit generic, execuia de cas a bugetului. Organizarea judicioas a execuiei de cas trebuie s asigure, pe lng efectuarea operaiunilor, cunoaterea permanent a evoluiei ncasrilor i plilor bugetare, respectiv a msurii n care se realizeaz sincronizarea acestora; s permit gestiunea soldului operaiunilor de cas, inclusiv analiza comparativ fa de prevederi, n scopul stabilirii abaterilor i cauzelor lor, respectiv lurii unor decizii viznd mbuntirea acesteia. Opiunile asupra organizrii execuiei de cas a bugetului, inclusiv a finanrii deficitului, difer n timp i spaiu, dar teoria i practica bugetar au conturat doua sisteme reprezentative, i anume: a) prin intermediul sistemului bancar; b) prin sistemul de trezorerie (propriu). a) Execuia de cas prin intermediul sistemului bancar presupune deschiderea de conturi la bnci pentru instituiile publice implicate n realizarea operaiunilor bugetare, urmnd ca ncasrile i plile s se efectueze n numele statului de ctre unitile bancare. n aceste condiii, o anumit banc, de regul, banca central (de emisiune) este mputernicit, de ctre stat, n execuia de cas a bugetului, iar aceasta organizeaz i coordoneaz derularea fluxurilor de ncasri i pli, inclusiv a celor legate de finanarea deficitului bugetar (plasarea mprumutului de stat, amortizarea datoriei publice etc.). Dei, n acest caz, operaiunile de cas se realizeaz prin intermediul bncilor, este
87

posibil ca organele financiare ale statului s dispun i de casierii proprii pentru a efectua, mai ales, ncasri de impozite de la persoane (fizice) care nu au conturi deschise la bnci. Folosirea sistemului bancar are un avantaj important oferit prin logistica asigurat de reeaua larg a instituiilor bancare, care faciliteaz efectuarea multitudinii de operaiuni privitoare la execuia de cas a bugetului. n acelai timp, ns, acest sistem apare deficitar sub mai multe aspecte, care constau n: - neconcordane ntre sistemul informaional bancar i cel decizional al autoritilor de stat. Adesea, informaiile necesare unor decizii privind execuia bugetar nu sunt asigurate de ctre bnci, n mod operativ i corespunztor cerinelor; - ntrzieri n raportarea datelor privind execuia bugetar i, implicit, n analiza acesteia de ctre autoritile publice, cu impact negativ asupra posibilitilor de sincronizarea a operaiunilor de ncasri cu cele de pli i cu efectele propagate pe care le antreneaz necorelarea lor; - posibila imobilizare a unor resurse bugetare disponibile n conturile anumitor instituii (ntreprinderi) publice, concomitent cu neacoperirea nevoilor, la nivelul altora. Deoarece nu poate opera redistribuirea ntre acestea, nu este exclus ca statul s apeleze la mprumuturi mai mari dect s-ar justifica, n cazul folosirii eventualelor disponibiliti ale unor entiti publice pentru efectuarea plilor; - nevoia organizrii unor structuri separate de supraveghere, control i decizie din partea autoritii publice, n vederea rezolvrii unor probleme specifice execuiei de cas a bugetului (deschiderea creditelor bugetare, contractarea de mprumuturi etc.). b) Execuia de cas prin sistemul de trezorerie se bazeaz pe crearea de ctre stat a unei instituii financiare proprii, specializat n efectuarea operaiunilor corespunztoare, numit "trezorerie public". Aceast instituie este structurat asemntor bncilor, avnd o unitate central (trezoreria central), subordonat Ministerului Finanelor i uniti teritoriale (trezorerii teritoriale), amplasate n funcie de structur administrativ-teritorial a rii. Organizarea intern a activitii unei trezorerii teritoriale corespunde desfurrii principalelor tipuri de lucrri: de casierie (ncasri i pli), de control, de eviden a veniturilor (ncasate) i a cheltuielilor (efectuate), de furnizare a informaiilor necesare elaborrii rapoartelor periodice i conturilor privind execuia bugetar. n principiu, trezoreria public poate ndeplini dou funcii specifice: funcia de casier public i funcia de bancher al statului. n cadrul primei funcii (de casier), trezoreria public ndeplinete, prin reeaua teritorial proprie, mai multe atribuiuni cum sunt: - organizarea i efectuarea tuturor operaiunilor de ncasri i pli , att prin virament, ct i n numerar, care privesc bugetul de stat, urmrind s asigure sincronizarea lor, n mod curent, operativ; - elaborarea de prognoze privind evoluia viitoare a operaiunilor de ncasri i pli i asigurarea lichiditii curente necesare, inclusiv integrarea n circuitul economic a fluxurilor determinate de finanarea deficitului bugetar (ncasri din mprumuturi, pli privind amortizarea datoriei publice); - exercitarea controlului operativ, cu prilejul eliberrii resurselor bugetare ctre entitile publice, pentru prevenirea cheltuielilor nelegale sau neoportune;
88

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

- furnizarea informaiilor pentru ntocmirea rapoartelor periodice i a conturilor privind execuia bugetar. n cea de a doua funcie (de bancher), trezoreria public realizeaz o activitate similar bncilor, constnd n: - deschiderea i administrarea conturilor bancare pentru efectuarea operaiunilor bneti ale entitilor publice; - efectuarea operaiunilor de garantare sau coparticipare a statului la acordarea de mprumuturi pentru realizarea anumitor obiective economice sau sociale; - gestionarea disponibilitilor bneti din conturile deschie entitilor publice, n raport cu nevoile de lichiditi ale bugetului, incluznd i posibilitatea unor redistribuiri temporare la nivelul trezoreriei; - efectuarea operaiunilor privind finanarea deficitului bugetar, constnd n plasarea nscrisurilor mprumutului de stat (ncasarea sumelor mprumutate de la creditorii statului), rambursarea ratelor scadente, plata dobnzilor etc. i, n ansamblu, gestionarea datoriei publice la costuri ct mai reduse. n mod deosebit, realizarea ultimelor dou atribuiuni presupune relaii directe ale trezoreriei publice cu sistemul bancar, operaiunile sale integrndu-se n circulaia monetar de ansamblu. Astfel, operaiunile bneti efectuate, respectiv soldul disponibilitilor constituit la nivelul trezoreriei publice se reflect ntr-un cont de corespondent deschis acesteia la banca central (de emisiune), intrnd sub incidena deciziilor de politic monetar. De asemenea, operaiunile de plasare (contractare) a mprumuturilor pentru finanarea deficitului bugetar, ca i cele de refinanare sau de amortizare a datoriei publice se ntreptrund cu activitatea celorlalte bnci i implic, de regul, participarea direct a bncii de emisiune. Aa, de pild, dac finanarea deficitului i refinanarea datoriei publice se realizeaz prin mprumuturi interne acordate statului de bncile comerciale sau de ctre populaie, oferta de mprumut a acestora ctre ntreprinztorii privai se reduce. Fr a genera presiuni inflaioniste (n sfera circulaiei monetare), aceast soluie poate fi avantajoas, dar n mod firesc, ea modific raportul dintre cererea (sporit) i oferta (existent) de fonduri de mprumut, cu posibilitatea creterii ratei dobnzii pe piaa financiar i restrngerii investiiilor private, ceea ce devine dezavantajos. n acelai context, se poate opta i pentru contractarea de mprumuturi din exterior, dac pieele financiare, respectiv creditorii externi ofer condiii acceptabile, avnd n vedere, n primul rnd, impactul lor asupra serviciului datoriei publice i balanei de pli externe. n ambele situaii de folosire a mprumuturilor, o importan deosebit prezint destinaia ce se d resurselor prin finanarea de aciuni publice, pornind de la influena exercitat, att asupra mrimii i structurii cererii suplimentare create, ct i asupra ofertei de bunuri i servicii, n cadrul economiei reale. Cheltuirea neraional a resurselor mprumutate (att din exterior, ct i din interior) poate duce la creterea disproporionat a datoriei publice, periclitnd funcionarea trezoreriei i capacitatea de plat a statului respectiv. n fine, finanarea deficitului bugetar sau refinanarea datoriei publice, de ctre banca central, prin emisiune monetar suplimentar, poate antrena declanarea sau amplificarea fenomenelor inflaioniste, cu efecte perturbatorii n ntreaga activitate economic i social, ceea ce
89

impune un control riguros asupra proporiilor sale, n raport cu perspectivele reale ale evoluiei economiei naionale. Aceast opiune, n derularea operaiunilor de trezorerie, este dintre cele mai riscante, prin efectele pe care le induce i necesit pruden maxim din partea factorilor de decizie n sfera politicilor bugetare i monetare.
5.3.4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

ncheierea bugetului presupune lucrri caracteristice nchiderii exerciiului bugetar, urmrind s stabileasc rezultatul activitii de execuie bugetar, respectiv cheltuielile efectuate, veniturile ncasate i soldul nregistrat la finele fiecrui an bugetar. n acest scop, se ntocmete "contul de execuie bugetar", care trebuie s reflecte, ntr-o form sintetic, totalitatea veniturilor i a cheltuielilor bugetare realizate i rezultatul execuiei, care poate fi "deficit" sau "excedent", pe anul bugetar respectiv. ncheierea bugetului de stat, concretizat prin contul de execuie bugetar trebuie s in seam de sistemul adoptat de ara respectiv, cu privire la nchiderea exerciiului bugetar. Astfel, n rile care au adoptat sistemul de exerciiu, nchiderea exerciiului bugetar avnd loc dup scurgerea perioadei de prelungire a execuie (3-6 luni) n anul urmtor, contul de execuie bugetar va reflecta, att operaiunile nregistrate pe parcursul anului respectiv, ct i pe cele efectuate n perioada de prelungire, aferente aceluiai an bugetar. Dimpotriv, n cazul adoptrii sistemului de gestiune, nchiderea exerciiului fcndu-se obligatoriu la expirarea fiecrui an bugetar, contul de execuie bugetar va reflecta toate operaiunile realizate, ns, numai pe parcursul anului (bugetar) expirat. Eventualele operaiuni de ncasri sau pli rmase neefectuate dintr-un an anterior (expirat), se vor reflecta n contul de execuie al anului bugetar urmtor. Contul de execuie bugetar (numit, uneori, de nchidere a exerciiului bugetar) se supune, de asemenea, aprobrii Parlamentului, de regul, cu prilejul prezentrii spre dezbatere a proiectului bugetului de stat conceput pentru anul ulterior celui n curs de execuie, iar aprobarea sa are i semnificaia descrcrii de gestiune a Guvernului pe anul la care se refer.
5.3.5. Controlul bugetar

ntregul proces bugetar i cu deosebire execuia bugetului implic exercitarea controlului, ncepnd cu verificarea realitii informaiilor folosite n fundamentarea prevederilor nscrise n proiectul de buget i ncheind cu asigurarea veridicitii contului de execuie bugetar. n mod specific, controlul bugetar se efectueaz de ctre anumite organe sau instituii abilitate prin lege i, n acest sens, el poate fi: a) control politic; b) control jurisdicional; c) control administrativ. a) Controlul politic se exercit de ctre Parlament, mai ales, n cadrul activitii legate de aprobarea proiectului de buget i contului de execuie bugetar sau a rectificrilor bugetului. Acesta se poate efectua, ns, i pe parcursul execuiei bugetare curente, att prin comisiile permanente, ct i prin comisii special instituite pe anumite probleme sau prin solicitarea de rapoarte i audierea n plen a persoanelor care administreaz resursele financiare publice. Controlul efectuat de Parlament vizeaz, n principal, respectarea legislaiei financiare i concordana cu obiectivele politicii generale a statului etc., iar sub aspectul execuiei bugetare pe anul n curs, urmrete, n primul rnd, ncadrarea in prevederile autorizaiei parlamentare,
90

FINANE GENERALE

respectiv n dimensiunile i structura cheltuielilor (ca limite maxime) i a veniturilor (ca niveluri minime)aprobate de Parlament. b) Controlul jurisdicional se exercit de ctre o instituie cu atribuiuni speciale, mputernicit s verifice modul cum este administrat patrimoniul public i legalitatea operaiunilor financiare cu impact asupra bugetului de stat efectuate de entitile publice; s judece neregulile, aplicnd sanciuni i s impute celor vinovai prejudiciile constatate la control. n acest scop, organele de control aparinnd acestei instituii analizeaz actele justificative privind operaiunile nregistrate in conturile contabile i se pronun asupra legalitii lor, lund decizia de a da descrcare de gestiune sau de a imputa pagubele produse, celor rspunztori. O asemenea instituie specializat n control jurisdicional poart numele de Curte de Conturi sau Camer de Conturi, iar asupra constatrilor rezultate prin exercitarea controlului informeaz periodic, prin rapoarte, Parlamentul sau eful statului. c) Controlul administrativ este organizat i efectuat, fie din interiorul entitilor publice (control intern), fie de la nivel ierarhic superior (de la nivelul ministerului pn la instituiile operative), fie din afar, prin organe specializate ale Ministerului Finanelor. Acest tip de control are o mare arie de cuprindere i poate fi exercitat n mai multe moduri, dar n raport cu momentul producerii operaiunilor bugetare supuse controlului, se disting cele trei forme cunoscute ale controlului financiar : preventiv, concomitent i ulterior.
5.4. Sistemul bugetar public i componentele sale

La nivelul fiecrui stat se folosesc mai multe categorii de bugete corelate care alctuiesc un sistem. Noiunea de sistem bugetar semnific un ansamblu de bugete publice conexate , compus din mai multe componente care se individualizeaz printr-o serie de trsturi specifice (competene de programare, adoptare, execuie i ncheiere, surse de constituire a veniturilor, destinaia cheltuielilor, nivel teritorial de aplicare etc.), dar i altele , ntre care caracterul public al nevoilor i resurselor este definitorie. Sistemele bugetare sunt concepute, n primul rnd, n funcie de structura organizatoric a fiecrui stat i implicit de exercitarea puterii i administraiei prin mprirea administrativteritorial. Din acest punct de vedere, statele pot fi: de tip unitar, cum sunt de exemplu, Frana, Marea Britanie, Italia, Suedia, Romnia, etc.; de tip federal, ntre care se pot meniona SUA, Canada, Elveia, Germania, India, Brazilia, Mexic, Australia etc. Statele de tip unitar sunt organizate pe structuri administrativ-teritoriale la nivelul crora funcioneaz organe ale puterii i administraiei de stat locale cu grade diferite de autonomie, dar i cu o anumit subordonare fa de autoritile centrale. n diferite ri aceste entiti administrative au denumiri diferite (departamente i comune n Frana, comitate n Marea Britanie, judee, municipii, orae i comune n Romnia etc.), conturate n cadrul procesului evolutiv al fiecrui stat. n mod corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, structura sistemului bugetar, n statele de tip unitar, cuprinde un buget al autoritilor publice centrale i cte un buget al autoritilor locale, de la nivelul fiecrei structuri administrative reunite sub denumirea generic de
91

bugete locale., care corespund unitilor administrativ-teritoriale. Pe lng aceste dou componente majore, acest sistem bugetar cuprinde, adesea, un buget al asigurrilor sociale de stat, iar uneori i bugete ale unor fonduri speciale. Statele de tip federal au o structur organizatoric care include: federaia, statele membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale proprii cu organisme i instituii proprii ale puterii i administraiei publice. n concordan cu organizarea statelor federale, structura sistemului lor bugetar cuprinde: bugetul federaiei; bugetul statelor membre (federate) sau altor entiti regionale; bugetele locale. De regul bugetele locale se includ n fiecare din bugetele statelor federate, dar bugetul federal nu include pe acestea din urm. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar n fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiunile i competenele ntre autoritile publice centrale i cele locale. De regul, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, n bugetele statelor membre ale federaiei i in bugetele locale fiind nscrise veniturile i cheltuielile de mai mic importan, n coresponden direct cu interesele caracteristice fiecrei comuniti locale. n cazul Romniei, ca stat unitar, sistemul su bugetar se ncadreaz n tipologia statelor cu asemenea structur administrativ, iar nevoile de resurse bugetare la nivelul statului, inclusiv a autoritilor locale, i posibilitile de acoperire a acestora sunt reflectate n bugetul general consolidat. Acest buget reflect fluxurile financiare publice de formare a resurselor bugetare i de repartizare a acestora pe destinaii, n conformitate cu nevoia social i cu obiectivele de politic financiar specifice anului la care se refer, nglobnd pe cele specifice din bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurrilor sociale de stat i din bugetele fondurilor speciale. Prin bugetul de stat sunt reflectate sub aspect financiar, aciunile de interes naional, concretiznd principalele resurse financiare mobilizate la dispoziia statului, care sunt folosite pentru realizarea aciunilor social-culturale, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, nfptuirea proteciei sociale etc. Bugetele locale evideniaz, la rndul lor, cheltuielile pentru aciuni specifice colectivitilor locale, care sunt finanate din venituri proprii, respectiv din transferuri de la bugetul de stat etc. Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde cheltuieli specifice acestui domeniu concretizate n plata pensiilor, ajutoarelor i indemnizaiilor, proteciei sociale, respectiv veniturile corespunztoare acestora (cum sunt contribuiile pentru asigurri sociale etc.). Bugetele fondurilor speciale cuprind venituri din taxe, contribuii i alte vrsminte destinate anumitor aciuni speciale, concretiznd cheltuieli menite s asigure ndeplinirea obiectivelor aprobate prin legea de instituire a acestora.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

92

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 6 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE 6.1. Conceptul de cheltuieli publice i coninutul acestora

Conceptul de cheltuial public este utilizat cu mai multe sensuri, dintre care se disting cel juridic i cel economic. n sens juridic, noiunea de cheltuial public semnific o plat legat de funcionarea instituiilor publice i, n general, de nfptuirea activitilor cu caracter public, inclusiv a ntreprinderilor cu capital de stat. n aceast prim accepiune, apare n prim plan faptul c cheltuielile publice se realizeaz printr-un complex de organe i entiti publice (instituii, ntreprinderi etc.), cu competene n avizarea i efectuarea operaiunilor de pli pe seama resurselor financiare publice, respectiv n cheltuirea banului public, potrivit normelor legale. Spre deosebire , n sens economic, noiunea de cheltuial public exprim procesele economice de repartiie a PIB, concretizate prin alocarea i utilizarea resurselor bneti (financiare), pentru realizarea de aciuni considerate de interes public, la nivel naional sau al colectivitilor locale etc. Aceast a doua accepiune include n sine i coninutul de procese economice de consum public de resurse, ce se efectueaz n legtur direct cu satisfacerea nevoilor de utiliti sociale publice. Aadar, n sens economic, conceptul de cheltuial public exprim o anumit categorie de procese i relaii economice care se manifest ntre autoritile publice (de stat), pe de o parte i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, cu prilejul alocrii (pe destinaii) i utilizrii resurselor financiare administrate de ctre aceste autoriti. Expresie a manifestrii a finanelor, coninutul cheltuielilor const n procesele i relaiile economice n forma bneasc prin care are loc distribuirea i utilizarea efectiv a fondurilor financiare publice. n acest caz, este avut n vedere coninutul cheltuielilor publice de relaii de redistribuire financiar a PIB sau chiar a avuiei naionale, respectiv de realocare a resurselor, prin intermediul autoritilor publice, n favoarea diferitelor persoane fizice i juridice aflate n ipostaza de beneficiare de utiliti sociale, inclusiv de bani publici. Astfel, ele se afl la baza ofertei de utiliti publice, sub formele bunurilor i serviciilor destinate consumului public i, n principiu, trebuie s asigure, sub aspect financiar, funcionarea normal instituiilor de stat, respectiv ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului. n acelai timp, coninutul lor se afl sub incidena programelor de guvernare ale grupurilor care dein puterea n stat, iar, n mod obinuit, se concretizeaz prin finanarea de aciuni, considerate de interes public, ce corespund obiectivelor urmrite de ctre autoritile publice. Pe de alt parte, specificul activitilor ce antreneaz alocarea i cheltuirea de resurse bneti, fie direct de ctre entiti publice , fie prin intermediul bugetului public, determin i o alt interpretare a noiunii de cheltuial public. Sub acest aspect, conceptul de cheltuial public are un sens mai larg, atunci cnd se refer la ansamblul activitilor cu caracter public, incluznd i pe cele materiale din ntreprinderile cu capital de stat, n care cheltuielile se acoper, n principiu, din venituri proprii. Comparativ, el are un sens mai restrns, atunci cnd sunt avute n vedere doar activiti ce se desfoar prin instituii publice (bugetare), iar cheltuielile acestora sunt n principiu, reflectate n bugetul public. n acest din urm caz, conceptul de cheltuial public presupune alocarea de sume din buget i se confund, adesea, cu cel de cheltuial bugetar (a statului) .
93

n interpretarea noiunii de cheltuial public prezint un deosebit interes abordarea acesteia de pe poziiile, fie ale concepiei clasice, fie ale concepiei moderne, cu privire la finanele publice. Astfel, n concepia economitilor clasici, cheltuiala public reprezint o consumaiune de valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afecteaz n sens negativ mrimea produsului naional i duce la o diminuare a avuiei naionale, avnd i un impact nefavorabil asupra reproducerii capitalului i prosperitii naiunii. Aceast interpretare corespunde viziunii clasice asupra activitii neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de resurse pentru realizarea aciunilor cu caracter public finanate din resursele publice. n mod firesc, cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul negativ antrenat s fie ct mai redus. Prin comparaie, n concepia modern, cheltuiala public este interpretat n contextul reconsiderrii rolului atribuit statului, vzut n alt ipostaz dect aceea de simplu consumator de resurse pentru ndeplinirea sarcinilor tradiionale. Prevaleaz acum ideea c prin rolul ce-i revine ca stat al bunstrii, acesta realizeaz n bun msur o redistribuire a produsului creat i, prin urmare, cheltuielile publice nu mai reprezint doar consumuri definitive de resurse, ci i procese de alocare a resurselor, n scopul folosirii mai raionale a acestora, respectiv ale asigurrii unei dezvoltri echilibrate a economiei i a stabilitii sociale. n noile condiii, conform teoriei regulaioniste, statul este prezentat ca partener social, avnd ca preocupare pstrarea echilibrului ntregului sistem i implicit satisfacerea mai deplin a nevoilor ntregii colectiviti. Astfel, cheltuielile specifice instituiilor de stat care funcioneaz n sfera activitilor nemateriale, pot avea, fie i numai indirect, unele efecte pozitive faa de produsul creat i avuia naional. n contrast cu interpretarea clasic, se admite acum c instituiile de stat tradiionale i, mai ales, unele nou create pot exercita o aciune favorabil dezvoltrii societii i creterii avuiei naionale. Caracteristic, pentru concepia modern asupra cheltuielilor publice, apare faptul ca ele sunt privite i ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bun parte a acestora concretizeaz preocuprile statului pentru orientarea utilizrii lor n concordan cu anumite criterii de optim social-economic. Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire prin cheltuieli publice, (fr a reprezenta un consum public), poate fi invocat ca argument n favoarea asimilrii acestora la cele private, considerate, n principiu, recuperabile pe seama rezultatului global al activitilor n care sunt angajate. Aadar, n interpretarea modern, cheltuielile publice sunt recunoscute doar parial ca expresie a unor procese de consum final; cealalt parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie unul de realocri de resurse, ele genernd, pe ansamblu, n mod direct sau indirect, efecte pozitive asupra reproduciei sociale. Aceast interpretare, determinat de specificul aciunilor ce se finaneaz, se reflect i n dimensionarea i structurarea cheltuielilor publice, chiar dac, ntr-o anumit msur, opiunile n acest domeniu au o semnificaie politic ce prevaleaz asupra celei economice. Abordarea difereniat prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite aprecierea mai nuanat a eficienei lor i fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii i modele de optimizare adecvate. n acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele de
94

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

tipul transferurilor, cu acordarea de subvenii etc., se consider a avea o influen pozitiv, favorabil creterii eficienei i dezvoltrii economice i sociale. Prin urmare, considerate global, cheltuielile publice vizeaz att sfera activitilor nemateriale, ct i pe cea a activitilor materiale. Ele se concretizeaz prin finanarea de aciuni de interes public cu un coninut preponderent social-cultural i de servicii generale, inclusiv de aprare naional, dar i unul economic. Prin efectuarea lor, se creaz condiii necesare funcionrii organelor i instituiilor de stat, care, principial, desfoar activiti nemateriale, sau realizrii unor procese economice (materiale), de producere de bunuri i servicii, ce se reflect n produsul naional. Aceasta implic pli efectuate pe seama resurselor financiare publice pentru achiziionarea sau crearea de bunuri i echipamente, att de natura investiiilor (terenuri, cldiri, instalaii etc.), ct i de funcionare curent a instituiilor i ntreprinderilor din sectorul public (materiale, energie electric, salarii etc.). Coninutul cheltuielilor publice s-a diversificat continuu, corespunztor mutaiilor survenite n planul activitii instituiilor i al rolului statului, ajungndu-se ca sistemul acestora s nglobeze i unele cheltuieli specifice, menite s serveasc drept instrumente de influenare asupra evoluiei societii. n raport cu modul de finanare al cheltuielilor de interes public la care se refer, sistemul cheltuielilor publice cuprinde urmtoarele componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale ntreprinderilor (entitilor economice) cu capital de stat. Cheltuielile bugetare sunt acelea nscrise n bugetul public i care se finaneaz din fondul bugetar, adic din resursele bneti administrate de autoritile publice centrale sau locale (de stat), n cadrul bugetului public naional. La rndul lor, cheltuielile bugetare, care reprezint principalul subsistem al cheltuielilor publice, se structureaz, n funcie de componentele bugetului public naional i de autoritile publice la nivelul crora se administreaz resursele pentru finanarea acestora, pe urmtoarele categorii: - cheltuieli finanate din bugetul administraiei de stat centrale sau federale; - cheltuieli finanate din bugetele administraiilor locale sau ale statelor membre ale federaiei; - cheltuieli finanate din bugetul asigurrilor sociale de stat. Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se realizeaz din resursele (veniturile) acumulate i utilizate direct de ctre instituii publice n cadrul propriei activiti, fr a mai fi nscrise i vehiculate prin intermediul bugetului de stat. Cheltuielile speciale vizeaz realizarea anumitor obiective sau aciuni de interes public i sunt finanate din resurse publice ce se constituie n fonduri speciale, distincte, administrate direct de ctre anumite ministere sau alte organe de stat. Aa, de exemplu, fondul pentru asigurri sociale, fondul pentru sntate, fondul pentru agricultur, fondul pentru construirea i modernizarea drumurilor etc. sunt administrate de ctre ministerele de resort i servesc finanrii unor nevoi specifice domeniilor respective. Cheltuielile ntreprinderilor (entitilor economico-financiare) cu capital de stat fac parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, n principiu, nu se reflect n bugetul de stat i deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor ntreprinderi, fie c sunt de investiii sau de
95

exploatare au un caracter public (n totalitatea lor) dat fiind proprietatea public pe care acestea se ntemeiaz. n mod firesc, toate ntreprinderile publice care funcioneaz n sfera activitilor materiale, economice, pot obine venituri i constitui fonduri financiare, pe seama crora s-i acopere integral cheltuielile i chiar s realizeze, per sold, un beneficiu (profit). Dac avem n vedere autoritile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice, acestea se compun din: - cheltuieli ale administraiilor centrale (federale) de stat, finanate din fondurile bugetare, extrabugetare i speciale, inclusiv din fondul asigurrilor sociale de stat; - cheltuieli ale administraiilor locale, regionale etc. finanate din fondurile bugetare ale entitilor administrativ teritoriale; - cheltuieli ale ntreprinderilor i altor entiti economico-financiare cu capital stat. La aceste categorii se mai pot aduga i cheltuielile cu caracter public ale organizaiilor internaionale, finanate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele membre ale acestor organizaii.
6.2. Clasificarea cheltuielilor publice

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Clasificarea cheltuielilor publice dup diferite criterii face posibil cunoaterea coninutului economic i rolului diferitelor categorii de cheltuieli, precum i structura lor n cadrul unor clasificaii bugetare adecvate. Principalele criterii generale de clasificare a cheltuielilor publice sunt de dou tipuri, i anume: administrative i economice. Potrivit criteriilor administrative, cheltuielile publice se grupeaz n funcie de structura organelor i instituiilor publice. n cadrul acestei clasificri se disting gruparea organic, n care cheltuielile sunt mprite dup fondurile din care se finaneaz (din bugetul general sau ordinar al statului, din bugetele locale, din bugetele anexe, din conturile speciale de trezorerie); gruparea funcional, n care cheltuielile sunt mprite dup specificul activitii instituiilor publice: administraie public, armat, nvmnt, cultur, sntate, cercetare tiinific etc. n cadrul criteriilor economice se ntlnesc mai multe modaliti de grupare a cheltuielilor publice, i anume: dup rolul acestora n realizarea procesului reproduciei sociale; dup natura cheltuielilor; dup caracterul productiv al muncii; dup coninutul material sau nematerial al cheltuielilor publice. Dup rolul pe care cheltuielile publice l au n nfptuirea reproduciei sociale, acestea sunt grupate astfel: cheltuieli reale sau negative i cheltuieli economice sau pozitive. Cheltuielile reale reprezint un consum de produs naional, i nu au ca efect crearea de venit naional. Cheltuielile reale au un caracter neproductiv i se refer la: ntreinerea aparatului de stat, plata dobnzilor i comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea cu armament i tehnic de lupt a armatei etc. Cheltuielile economice au un caracter productiv i se concretizeaz n: investiii efectuate de stat pentru nfiinarea de noi ntreprinderi, modernizarea ntreprinderilor existente, construirea de drumuri, poduri i, n general, dezvoltarea infrastructurii. Cheltuielile economice au drept consecin crearea de produs naional, avnd efecte favorabile asupra procesului de ansamblu al reproduciei sociale.
96

FINANE GENERALE

Un asemenea criteriu de gruparea cheltuielilor publice permite studierea i analiza cheltuielilor dup aportul lor la creterea avuiei naionale i luarea unor eventuale msuri de ctre stat pentru diminuarea cheltuielilor reale i creterea celor economice. Dup natura i aportul cheltuielilor la crearea condiiilor privind activitatea entitilor publice, acestea se grupeaz n cheltuieli de funcionare sau curente, cheltuieli de transfer i cheltuieli de investiii. n categoria cheltuielilor de funcionare sunt cuprinse acele cheltuieli care asigur bunul mers al activitii instituiilor publice, concretizndu-se n pli pentru salarii, consumuri materiale sau cheltuieli administrativ-gospodreti. n categoria cheltuielilor de transfer sunt cuprinse sumele transmise ctre diferite persoane care nu particip direct la activitatea curent a entitilor publice: dobnzi, comisioane i ctiguri aferente mprumuturilor de stat, subvenii acordate firmelor, pensii acordate veteranilor de rzboi sau altor categorii sociale, ajutoare de omaj i alte cheltuieli cu caracter social. n categoria cheltuielilor de investiii sunt cuprinse cele privind nfiinarea unor noi ntreprinderi sau modernizarea celor existente i, n general, dotarea cu mijloace de natura activelor fixe corporale, care asigur cadrul necesar funcionrii entitilor publice. Dup caracterul productiv al muncii, conform creia i activitatea din sfera neproductiv creaz produs naional, cheltuielile publice se grupeaz astfel: cheltuieli care se autolichideaz (care se recupereaz de la beneficiarii acestora, de exemplu: cheltuielile cu ntreinerea locuinelor aparinnd statului se recupereaz de la beneficiarii acestora, prin plata chiriilor de ctre chiriai); cheltuielile reproductive (prin care se creaz anumite avantaje economice societii i presupun ncasri de impozite i taxe, care urmeaz sau preced efectuarea cheltuielilor, de exemplu: taxe aferente serviciilor de sntate, de nvmnt, contribuii pentru asigurri sociale .a.); cheltuieli productive, prin care se creaz diferite comoditi curente ale vieii, de exemplu, mijloace de recreaie public n locuri de agrement care nu asigur creterea bazei fiscale a statului (pe calea unor impozite sau taxe aferente); cheltuieli neproductive sau risipitoare n care sunt cuprinse, n special, acele cheltuieli militare care depesc nevoile concrete ale aprrii naionale. Dup coninutul material sau de munc vie al proceselor prin care se concretizeaz, cheltuielile sunt grupate n dou mari categorii: cheltuieli materiale i cheltuieli de personal. n categoria cheltuielilor materiale sunt cuprinse cele ocazionate de achiziionarea materiilor prime i materialelor, obiectelor de inventar, combustibilului, energiei, utilajelor, instalaiilor, mijloacelor de transport .a. necesare consumului curent sau nzestrrii cu active fixe corporale a ntreprinderilor sau instituiilor de stat. n categoria cheltuielilor de personal sunt incluse plile privind salariile i asimilate lor, pensiile, ajutoarele de omaj, indemnizaiile acordate personalului angajat n sectorul de stat etc. n funcie de caracterul permanent sau incidental, cheltuielile statului pot fi grupate astfel: cheltuieli ordinare, care au caracter permanent i cheltuieli extraordinare, care au caracter excepional. Fa de clasificrile anterioare se remarc i faptul c, mai ales n plan bugetar, practica financiar a statelor i a organismelor internaionale a statuat diferite tipuri de clasificri, cunoscute i sub denumirea de clasificaii bugetare, i anume: a) administrativ; b) economic; c) funcional; d) financiar; e) gruparea folosit n organismele ONU .a.
97

Clasificaia administrativ-departamental are la baz instituiile prin care se efectueaz cheltuielile publice; ministere, instituii publice autonome, uniti administrativ-teritoriale, fiind util deoarece alocaiile bugetare se stabilesc pe aceti beneficiari. Ea prezint ns dezavantajul c un minister, departament, agenie guvernamental, jude, municipiu, ora, comun reunete cheltuieli cu destinaii variate i, in plus, structura ministerelor (altor structuri centrale i departamentale) i, respectiv, subordonarea instituiilor publice se modific periodic, face ca gruparea cheltuielilor publice conform acestei clasificaii s fie necomparabile n timp. De regul, acest criteriu este folosit pentru repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare. Clasificaia economic se bazeaz pe folosirea a dou criterii de grupare: primul, conform creia cheltuielile se mpart n: cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (cu caracter de investiii); al doilea, mparte cheltuielile n cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative i cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile curente sunt cele care asigur buna funcionare i ntreinere a instituiilor publice. Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut iar sumele cheltuite trebuie s se rennoiasc anual, avnd ponderea cea mai mare din totalul cheltuielilor publice. Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri destinate sferei produciei materiale sau dotrii sferei nemateriale (instituii publice) cu active fixe, care duc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public. Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative cuprind n general remunerarea serviciilor, a prestaiilor i a furniturilor necesare bunei funcionari a instituiilor publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur i echipamente. Cheltuielile de transfer reprezint trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziia unor persoane juridice (instituii cu activiti autofinanate, ntreprinderi productive), unor persoane fizice (pensionari, omeri, studeni, elevi etc.), sau a unor bugete ale administraiilor locale. Din acest unghi de vedere, ele pot avea un caracter economic (subvenii, prime pentru stimularea exportului, restructurarea unor activiti economice etc.) sau un caracter social (burse, pensii, ajutoare i alte indemnizaii), inclusiv finanarea unor aciuni de importan deosebit efectuate prin intermediul administraiilor publice locale. Clasificaia funcional folosete drept criteriu n gruparea cheltuielilor publice domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaii legate de efectuarea unor transferuri ntre diferitele niveluri ale administraiei publice, plata dobnzilor la datoria public sau constituirea de rezerve la dispoziia autoritii executive. Gruparea cheltuielilor publice conform acestui criteriu reflect implicit obiectivele politicii financiare a statului, prin repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate i obiective care definesc nevoile publice. Clasificaia financiar are n vedere momentul n care se efectueaz cheltuielile publice i modul n care acestea afecteaz resursele financiare publice. Conform acestei clasificaii, cheltuielile se grupeaz n: definitive; temporare sau operaiuni de trezorerie; virtuale sau posibile. Cheltuielile definitive finalizeaz distribuirea resurselor financiare, avnd n structur att cheltuieli curente, ct i cheltuieli de capital. Cheltuielile publice de acest tip se finalizeaz cu pli la scadene certe i atest lichidarea complet a angajrii statului pentru a efectua cheltuielile prevzute n buget. Cheltuielile definitive apar ca posturi distincte n bugetele publice.
98

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Cheltuielile temporare reprezint, n marea lor majoritate, operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei. Aceste cheltuieli nu figureaz n bugetele publice, ci se gestioneaz separat prin trezoreria public, fiind urmate de finalizarea prin pli cu scadene certe. Cheltuieli virtuale sau posibile sunt acelea pe care statul se angajeaz s le efectueze n anumite condiii, cum ar fi cele legate de aciuni sau obiective neprevzute i finanate pe seama rezervelor la dispoziia guvernului sau de garantare de ctre stat a mprumuturilor contractate persoane private.
6.3. Caracterizarea global a cheltuielilor publice ca fenomen financiar

Manifestarea cheltuielilor publice ca fenomen financiar este marcat de condiiile economice i sociale ce au caracterizat evoluia societii n diferitele etape istoricete determinate. O caracterizare global a cheltuielilor publice trebuie efectuat att prin prisma nivelului cheltuielilor publice, ct i a structurii i dinamicii acestora. Nivelul cheltuielilor publice totale i al diferitelor categorii de cheltuieli poate fi apreciat, n primul rnd, prin volumul cheltuielilor publice n expresie nominal (Cpn) i volumul cheltuielilor publice n expresie real (Cpr). Diferena de mrime ntre cheltuielile publice n expresie nominal i cele n expresie real decurge din nivelul de pre n care sunt exprimate acestea. n condiiile creterii inflaioniste a preurilor, volumul cheltuielilor publice n expresie nominal are la baz exprimarea cheltuielilor publice n preuri curente, iar volumul cheltuielilor publice n expresie real are la baz exprimarea cheltuielilor publice n preuri constante. Pentru transformarea mrimii cheltuielilor publice din expresia nominal n cea real, se folosete indicele preurilor (Ip) denumit i "deflatorul", formula de calcul fiind urmtoarea: Cp1r = unde:
Ip1/ 0 = P 1 P0

Cp1n Ip1/ 0

n care: P1 - nivelul preurilor n perioada curent; P0 - nivelul preurilor n perioada de baz. Influena exercitat de creterea inflaionist a preurilor, ce se regsete n volumul cheltuielilor exprimate prin preuri curente, este astfel corectat, comparaiile i aprecierile devenind concludente, n aceste condiii. Nivelul cheltuielilor publice, n expresie nominal sau real, este util pentru a reflecta volumul acestora, n moned naional, i servete la efectuarea de analize numai pe plan intern, naional. pentru efectuarea de comparaii pe plan internaional, se folosesc , n principal, urmtorii indicatori:

99

- ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut (CPPIB), calculat prin raportarea mrimii nominale a cheltuielilor publice la produsul intern brut, exprimat de asemenea n preuri curente, dup relaia:
CPPIB =
n Cp

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

PIB n

100

unde: Cpn volumul cheltuielilor publice n preuri curente PIBn produsul intern brut, n preuri curente - cheltuielile publice medii pe un locuitor, n dolari SUA, calculat pe baza relaiei: CP CPloc. = USD N unde: CPUSD cheltuieli publice exprimate n dolari SUA N numrul de locuitori n rile n care volumul PIB pe locuitor este mai mare, cheltuielile publice pe locuitor sunt mai ridicate, comparativ cu situaia din rile mai puin dezvoltate. De exemplu, n ri cu un PIB pe locuitor de peste 10.000 dolari, cheltuielile publice reprezint n deceniul anterior circa 6.000 $/locuitor, n timp ce pentru cele slab dezvoltate, cu un volum al PIB de pn la 2.000$/locuitor, cuantumul acestor cheltuieli se ridic numai pn la circa 600$/locuitor. Evoluia cheltuielilor publice, ca fenomen economic, se nscrie n contextul dezvoltrii economice i sociale a fiecrei ri, aflndu-se n relaie direct cu dezvoltarea instituiilor de tip statal i cu particularitile sistemului social-economic existent. Apar, astfel, diferenieri sensibile n privina volumului i structurii cheltuielilor publice, att n timp ct i n spaiu, ele nregistrnd, n principiu, o tendin general de cretere. La scar mondial, se constat c ele au evoluat de la nivelul redus de cteva procente la sfritul secolului XIX, pn la peste 50% din PIB-ul unor ri, n prezent. Aceast evoluie nregistreaz diferenieri importante ntre ri sau grupuri de ri, dar, ca o caracteristic general, n evoluia cheltuielilor publice, se constat c ritmul de cretere i proporiile ce revin acestora sunt superioare n rile dezvoltate i relativ mai reduse n cele n curs de dezvoltare. Astfel, de exemplu, se constat c n S.U.A. ponderea cheltuielilor publice n produsul naional a crescut de la cteva procente, la nceputul secolului XX, la circa 30% n unii ani din ultimele decenii. Caracterizarea structurii cheltuielilor publice poate fi realizat din punctul de vedere al ponderii (greutii specifice) a diferitelor categorii de cheltuieli publice fie n total cheltuieli publice, fie n totalul cheltuielilor dintr-o anumit grup (de exemplu, ponderea cheltuielilor publice pentru nvmnt n total cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale, ponderea cheltuielilor publice pentru nvmnt n total cheltuieli publice etc.), ponderi calculate dup relaia:
GS CPi = CPi 100 CPt

unde: GSCPi ponderea (greutatea specific) a cheltuielilor publice din categoria i

100

FINANE GENERALE

CPi volumul cheltuielilor publice din categoria i CPt cheltuieli publice totale (sau dintr-o anumit grup) Cunoaterea ponderii diferitelor categorii de cheltuieli publice este necesar pentru a urmri spre realizarea cror obiective au fost orientate resursele financiare publice, precum pentru a efectua comparaii pe plan internaional. Structura cheltuielilor publice realizate de diferite tari evideniaz situaii diferite, inclusiv sub aspectul preocuprilor luate in considerare. In acest sens este de remarcat c n rile dezvoltate o pondere mai mare revine cheltuielilor publice pentru aciuni sociale, inclusiv de protecie social, de gospodrire comunal, n timp ce n rile n curs de dezvoltare accentul cade pe aciunile cu caracter economic. O explicaie rezid n preocuprile impuse fiecreia din cele doua ri de realitatea economico-social cu care se confrunt. Pentru rile dezvoltate sectorul privat asigur o puternic dezvoltare, ceea ce permite statului s-i concentreze preocuprile si s orienteze resursele financiare publice cu prioritate n sfera asigurrilor sociale. rile n curs de dezvoltare se confrunt ns cu nevoia de a pune bazele unei dezvoltri economice, implicnd mai puternic sectorul economic de stat, dat fiind c cel privat nu dispune de resursele necesare unui progres mai rapid. Pentru aceste tari, cheltuielile publice viznd activitatea economica reprezint circa 30-40% din totalul cheltuielilor publice. n caracterizarea cheltuielilor publice, un interes major prezint cunoaterea tendinelor i dinamicii lor, pe ansamblu i pe categorii, n diferite etape ale evoluiei societii omeneti, cu elemente specifice pe grupuri de ri i de la o ar la alta. n acelai timp, este de remarcat c dinamica cheltuielilor publice a fost marcat de apariia i amplificarea proceselor inflaioniste, fenomen ce trebuie s se ia n considerare prin exprimarea volumului lor, att n preuri curente ct i preuri constante, pentru a reflecta mai exact consumurile reale la care se refer. Din acest punct de vedere, este relevant faptul c cheltuielile publice ale S.U.A. nregistreaz pe parcursul acestui secol o cretere de circa 200 ori n preuri curente, dar aproximativ de 50 de ori n preuri constante. Pe plan mondial, dinamica cheltuielilor publice evideniaz nivelul nalt atins de acestea ca pondere n PIB, care n deceniile anterioare a depit 40%, pe ansamblul rilor industrializate i chiar 50% n unele ri dezvoltate europene, dar tinznd ctre 30% n rile n curs de dezvoltare. O imagine de ansamblu asupra proporiilor cheltuielilor publice fa de PIB, pe grupuri de ri i a mutaiilor nregistrate, n timp, rezult din tabelul nr.2. Din datele statistice prelucrate se constat diferenierile existente n ponderea cheltuielilor publice n PIB n rile dezvoltate, cu deosebire n cazul SUA, unde se nregistreaz un nivel sensibil mai mic. n acelai timp, pentru o parte din rile n curs de dezvoltare se observ ponderile mai mici ce revin cheltuielilor bugetare din produsul intern brut. Totodat, n cazul acestor ri se remarc evoluii oscilante, cum e cazul Braziliei: de la 24,36% n 1991 la 33,76% n 1994 i la 25,20% n 2000) sau Egiptului: de la 31,92% n 1991 la 37,36% n 1994 i la 30,64% n 1997. n unele ri n curs de dezvoltare ponderea cheltuielilor publice n PIB, n perioada 1980-1996, s-a diminuat: India (de la 29,55% la 26,25%) n timp ce n alte ri ponderea a crescut: Israel (de la 43,16% la 55,55%), Argentina (de la 20,32% la 27,12%).
101

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Tabelul nr. 2 Ponderea cheltuielilor publice bugetare n P.I.B. (%) ara 1991 1994 1997 2000 S.U.A. 42.53 40.73 39.13 38.10* Marea Britanie 52.65 54.06 48.74 47.31* Frana 52.03 55.96 Germania 47.97 57.11 57.60 Argentina 20.32 26.39 26.01 27.12 Brazilia 24.36 33.76 24.52 25.20 India 29.55 28.48 27.91 26.25 Israel 43.16 53.09 54.85 55.55* Egipt 31.92 37.36 30.64 Polonia 49.33 49.27 46.70 Romnia 39.38 35.55 35.83 38.10 Sursa: Calculat pe baza datelor din Government Finance Statistics Yearbook 2001 *- date pe 1999 Nivelurile i tendinele diferite n evoluia cheltuielilor publice sunt influenate i de modelul social-economic promovat prin politica guvernelor aflate la putere. Sub acest aspect, se contureaz tendina ca guvernele cu orientare social-democratic (mai pronunat de stnga) s promoveze politici i modele cu un accent mai puternic pe socializarea consumului (prin redistribuirea PIB) i finanarea mai intens a unor aciuni de interes public, ceea ce duce la proporii mai ridicate ale cheltuielilor publice. Spre deosebire, guvernele cu orientare politic liberal sau conservatoare (de dreapta) opteaz, ca tendin, pentru limitarea proporiilor redistribuirii PIB, punnd accentul pe satisfacerea necesitilor sociale n varianta privat, i nregistrnd un nivel mai redus al cheltuielilor publice finanate de stat. Pe de alt parte, diferenele existente, privind nivelurile de dezvoltare economico-sociale dintre cele dou mari grupuri de ri, au impus limite diferite de implicare a statului n efectuarea de cheltuieli publice. Din acest punct de vedere, este de admis c i posibilitile de redistribuire a PIB sunt mai reduse pentru rile srace, comparativ cu cele de care dispun rile bogate, avnd n vedere dimensiunile diferite ale prilor din produsul naional ce rmn pentru satisfacerea nevoilor de consum personal. Dinamica cheltuielilor publice poate fi apreciat cu ajutorul unor indicatori care exprim mutaiile survenite, n mrimi absolute sau relative, nominale sau reale, ale acestora, de la o perioad la alta, urmrind asigurarea comparabilitii datelor. Modificarea (creterea) absolut a cheltuielilor publice se determin, n principiu, ca diferen ntre nivelul cheltuielilor publice dintr-o perioad luat ca baz de comparaie i cel nregistrat n perioada curent. Ea se poate stabili n expresie nominal sau real. Astfel, modificarea (creterea) absolut nominal rezult ca diferen ntre mrimea cheltuielilor publice nregistrate n cele dou perioade, care ns sunt exprimate prin preurile practicate n fiecare dintre acestea, conform relaiei urmtoare:
0 Cp1n/ 0 = Cp1 Cpn n

n care:
102

FINANE GENERALE

Cpn1/0 - modificarea cheltuielilor publice (n expresie nominal); Cpn1 - cheltuielile publice realizate, n preuri curente (n expresie nominal), n perioada curent; Cpn0 - cheltuielile publice realizate, n preuri curente (n expresie nominal), n perioada de baz. Modificarea (creterea) real a cheltuielilor publice se calculeaz ca diferen ntre mrimile cheltuielilor publice realizate n dou perioade, dar exprimate prin acelai nivel de pre, adic evaluate n preuri constante. Aceast modificare poate fi redat sintetic prin relaia:
r Cp1r/ 0 = Cp1r Cp0

n care: Cpr1/0 - modificarea cheltuielilor publice (n expresie real); Cpr1 - cheltuielile publice realizate, n preuri constante , n perioada curent; Cpr0 - cheltuielile publice realizate n preuri constante, n perioada de baz. n care
Cp1r = Cp1n Ip1/ 0 P 1 P0

iar :
Ip1/ 0 =

unde: P1 - nivelul preurilor n perioada curent; P0 - nivelul preurilor n perioada de baz. Pe de alt parte, n caracterizarea dinamicii cheltuielilor publice este de interes i cunoaterea mrimilor relative (n procente) ale modificrilor privind cheltuielile publice. n acest scop, se pot utiliza urmtorii indicatori: - Indicele creterii relative nominale (Icrn), care exprim raportul dintre modificarea cheltuielilor publice n expresie nominal dintr-o anumit perioad i mrimea cheltuielilor publice nominale din perioada de baz:
Cp n1 / 0 100 Cp n 0 - Indicele creterii relative reale (Icrr), care se bazeaz pe aceleai elemente de calcul, exprimate ns n mrime real, i anume: I crn = Cp r1 / 0 100 Cp r 0 Aceti indici permit aprecieri mai realiste din punct de vedere al dinamicii cheltuielilor publice, i concluzii utile pentru comparaiile n timp i spaiu. n acelai cadru, se mai poate utiliza un indicator sintetic ce caracterizeaz dinamica cheltuielilor publice denumit elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu P.I.B., al crui calcul se poate efectua conform relaiei urmtoare: I crr =

103

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Cp Cp Ke = P.I .B. P.I .B.0

n care: Ke - coeficientul elasticitii cheltuielilor publice, fa de P.I.B.; Cp - variaia volumului cheltuielilor publice; Cp0 - volumul total al cheltuielilor publice, n perioada de baz; PIB - variaia mrimii PIB; PIB0 - mrimea absolut a PIB, n perioada de baz. La acelai rezultat se poate ajunge i prin raportarea indicelui de modificare a cheltuielilor publice la indicele de modificare a PIB, folosind urmtoarea relaie de calcul: IC Ke = p I PIB unde: Cp IC p = 100 Cp0 PIB I PIB = 100 PIB0 Coeficientul de elasticitate poate fi apreciat ca avnd o relevan mai mare, deoarece favorizeaz aprecierea dinamicii cheltuielilor publice prin prisma ritmului de cretere a acestora, fa de ritmul de cretere a P.I.B. Din acest punct de vedere, o constatare general privind dinamica cheltuielilor publice este deosebit de semnificativ i anume c, pe termen mediu i lung, ritmul de cretere al cheltuielilor publice, a devansat ritmul de cretere al P.I.B., n toate rile. Aceasta confirm tendina general de sporire a ponderii cheltuielilor publice n PIB i, implicit, de folosire a unei pri tot mai mari din produsul creat, pentru finanarea de aciuni considerate de interes public.
6.4. Factori de influen asupra evoluiei cheltuielilor publice

n contextul mai larg al evoluiei cheltuielilor publice, analiza acestora evideniaz influena exercitat de ctre o multitudine de factori cu semnificaii diferite. Tendina general de cretere i chiar ritmul mai rapid al cheltuielilor publice fa de cel al P.I.B. pot fi explicate prin aciunea urmtoarelor grupuri de factori de influen: a) factori demografici. Asupra volumului i structurii cheltuielilor publice au exercitat i exercit o puternic influen creterea populaiei globului, precum i modificrile structurale ale acesteia pe vrste, categorii socio-profesionale etc. Att pe plan mondial, ct i pe ri este confirmat statistic tendina general de cretere a populaiei, antrennd creterea nevoii de utiliti publice. Explozia demografic caracteristic secolului XX are un corespondent i n amplificarea activitii instituiilor publice i a aciunilor cu caracter public finanate de stat, n toate rile lumii. Modificarea numrului i structurii populaiei pe categorii de vrst i socio-profesionale apare ca factor cu influen important asupra evoluiei cheltuielilor publice prin prisma aciunilor cu caracter social ce se finaneaz, mai ales, pentru protejarea celor din categoriile de vrst mic sau
104

FINANE GENERALE

naintat. Aa, de exemplu, creterea duratei medii de via apare ca element cu impact indirect asupra creterii proporiei populaiei de vrst naintat, pentru care sunt necesare aciuni de protecie social finanate de stat. Sub aspectul modificrilor pe plan socio-profesional, un element important l reprezint creterea numrului populaiei ocupate n sectorul public, coroborat cu preocuprile pentru dezvoltarea cadrului adecvat reciclrii forei de munc, restructurri i recalificri profesionale, pe fundalul extinderii aciunilor viznd securitatea i protecia social. b) factori economici. Din aceast grup de factori, o influen major exercit gradul de dezvoltare economic i de modernizare a economiei fiecrei ri, ca i cel de implicare a statului n susinerea progresului economic, n general, inclusiv prin aciuni de stabilizare a economiei i de stimulare a creterii economice. n acest cadru, este de remarcat faptul c n majoritatea rilor, statul s-a implicat n economie, att prin sprijinirea cu subvenii a sectorului privat al acesteia, ct i prin dezvoltarea sectorului economic public, crend i dezvoltnd unele ramuri sau subramuri economice, considerate de interes strategic naional etc., ceea ce a determinat sporirea cheltuielilor publice n ansamblu. n acelai sens, odat cu apariia fenomenelor destabilizatoare n economie i societate, de tipul crizelor i omajului, a devenit necesar i s-a realizat intervenia statului prin cheltuieli publice pentru contracararea conjuncturii nefavorabile, relansarea economiei i creterea economic durabil. Un factor economic cu influen semnificativ asupra creterii cheltuielilor publice n expresie nominal l reprezint moneda naional. n majoritatea rilor lumii, n secolul nostru, s-a manifestat, adesea, cu putere fenomenul deprecierii monetare, uneori provocat de ctre stat, tocmai pentru a finana cheltuieli publice sporite, avnd ca efect direct creterea sumei absolute a cheltuielilor efectuate, care a fost net superioar creterii reale a consumurilor publice. c) factori sociali. ntr-o accepiune mai larg, factorii sociali i-au manifestat n conexiune cu cei economici. Din acest punct de vedere, preocuparea statului pentru o mai bun repartizare a veniturilor n societate, ntre indivizi sau grupuri de populaie, i acordarea de sprijin material unor categorii sociale defavorizate au exercitat o influen major n direcia creterii cheltuielilor publice. n acelai timp, dezvoltarea reelei de instituii social-culturale, n consonan cu cerinele de progres i civilizaie, a determinat sporirea sumelor alocate de stat, n acest scop, contribuind la amplificarea cheltuielilor bugetare, n ansamblu. Cu deosebire dup cel de-al doilea rzboi mondial, s-a manifestat o cretere puternic a aciunilor de protecie i securitate social finanate de stat, mai ales, n rile dezvoltate. d) Urbanizarea. Fenomen care presupune crearea i dezvoltarea de centre urbane, respectiv transformarea localitilor rurale i adaptarea lor la cerinele unei civilizaii superioare, urbanizarea presupune un consum colectiv sporit de resurse, n general. Astfel, ea a devenit un factor important de cretere a cheltuielilor cu caracter public la nivelul colectivitilor de acest tip, concretizndu-se prin finanarea de lucrri publice edilitare, construcii de strzi, canalizare, gospodrie comunal, locuri de agrement, lcae de cultur etc. e) factori militari. Factorii cu caracter militar a cror prezen se leag, mai ales, cu politica extern a rilor, au exercitat o influen puternic resimit n dinamica cheltuielilor publice, aciunile cu caracter militar avnd aportul cel mai ridicat la sporirea dimensiunilor
105

acestora, n majoritatea rilor lumii. n acest sens, sunt de remarcat analizele ntreprinse i concluziile la care au ajuns cercettorii acestui domeniu. Astfel, studiile efectuate de ctre americanul Harold Groves, atrag atenia asupra faptului c una din cauzele majore ale creterii cheltuielilor publice au fost rzboaiele, n general i cele dou rzboaie mondiale n special. La rndul su, germanul Robert Nll von der Nahmer constat c factorii principali care explic creterea cheltuielilor publice sunt narmrile, rzboaiele i lichidarea urmrilor rzboaielor, iar americanul James Buchanan conchide c cheltuielile federale (SUA) au crescut n salturi, cele mai spectaculoase avnd loc n timp de rzboi. f) factori politici. Aciunea acestor factori decurge, n principal, din opiunile gruprilor politice aflate la putere ntr-o ar sau alta. Un rol decisiv, n acest sens l-a avut trecerea de la statul-jandarm la statul-providen. Politica de stat intervenionist este orientat, doctrinar, spre implicarea mai profund a acestuia n viaa social i economic, presupunnd cheltuieli publice mult sporite. Spre deosebire, guvernele de orientare liberal promoveaz, de regul, o politic ce se opune interveniei statului, mai ales, n economie, ceea ce antreneaz o limitare a aciunilor finanate de stat, respectiv a cheltuielilor publice. Mai mult, guvernele de orientare social-democratic, care pun accentul pe protecia oferit de stat categoriilor sociale defavorizate, privilegiaz intervenia prin cheltuieli publice i realizeaz, astfel, o redistribuire mai accentuat ntre membrii societi. Pe lng factorii semnalai n cazul multor ri dezvoltate i, mai ales, al celor n curs de dezvoltare, o contribuie important la creterea cheltuielilor statului a avut-o volumul mare al plilor n contul datoriei publice, ndeosebi al dobnzilor aferente acesteia. Creterea cheltuielilor publice constituie, deci, un fenomen caracteristic societii moderne, care confirm poziia exprimat de Adolph Wagner cu privire la aciunea unei "legi a nevoilor financiare crescnde ale statului i organelor autonome" n raport cu evoluia cererii de utiliti publice.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

6.5 Caracterizare general a principalelor categorii de cheltuieli publice (bugetare)

6.5.1 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale

Cheltuielile publice bugetare din aceast categorie joac un rol deosebit de important prin impactul pe care l au asupra dezvoltrii fiecrei ri sub aspect social i economic, contribuind din plin la progresul umanitii, n general. Rolul pozitiv ndeplinit de cheltuielile cu aciuni social-culturale a determinat tendina statului modern de asumare a unor sarcini sporite, viznd mbuntirea posibilitilor de acces al cetenilor la serviciile caracteristice acestui domeniu, cu att mai mult, cu ct revoluiile tehnicotiinifice au amplificat nevoia de instruire i cunoatere, ca premise indispensabile mersului ascendent al omenirii. Prin coninutul acestor cheltuieli, sunt avute n vedere aciuni de interes general ce se ntreprind n scopul asigurrii de servicii publice destinate populaiei, n ansamblu, sau anumitor categorii ori indivizi, fie gratuit, fie cu plat redus fa de costurile acestora, inclusiv sub forma acordrii unor sume de bani (burse, pensii, indemnizaii etc.).

106

FINANE GENERALE

Condiiile concrete i formele specifice de manifestare a lor sunt determinate de natura activitii instituiilor publice profilate pe acest domeniu, ntre care: coli, spitale, biblioteci, teatre, filarmonici etc. Prin prisma impactului lor asupra produsului naional, aceste cheltuieli apar, n prim plan, drept consumuri definitive de resurse, determinnd diminuarea PIB, respectiv a avuiei naionale. Pe de alt parte, este ns recunoscut impactul lor pozitiv indirect asupra PIB, prin contribuia adus la crearea unor premise favorabile sporirii acestuia, deoarece majoritatea aciunilor de acest fel antreneaz creterea capacitii creatoare i a potenialului productiv al naiunii. n condiiile specifice lumii contemporane, n majoritatea statelor s-au nregistrat creteri importante ale acestor cheltuieli, att n sume absolute, ct i ca pondere n PIB i n total cheltuieli bugetare. n rile dezvoltate, ponderea acestor cheltuieli n PIB depete sensibil 20%, dar cu variaii importante. O situaie relativ diferit se prezint n cazul rilor n curs de dezvoltare, unde acestea ponderi sunt cu mult inferioare; n India (n jur de 5%); Brazilia, (ntre 11,22% n 1991 i 16,00% n 1998); Argentina, (ntre 10,16% n 1991 i 14,46% n 1998). Tot astfel, se remarc i faptul c n structura cheltuielilor publice totale, cheltuielile cu aciuni social-culturale prezint ponderi foarte mari n rile dezvoltate, de aproximativ 60%, n timp ce n cazul rilor n curs de dezvoltare aceast pondere este mai redus (ntre 20% i 40%). Diferenierea important ntre cele dou grupuri de ri trebuie puse n primul rnd, pe seama nivelului diferit de dezvoltare, care impune limite de redistribuire a PIB i prioriti diferite n alocarea resurselor respective pe categorii de cheltuieli. Aa, de pild, s-a conturat ca o caracteristic faptul c n majoritatea rilor slab dezvoltate statul aloc sume mai mari pentru aciuni economice i dezvoltarea infrastructurii, ceea ce reprezint o opiune fireasc, dar implic alocaii mai mici i ponderi mai reduse n PIB ale cror categorii de cheltuieli. n ceea ce privete structura intern a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale, se disting urmtoarele subgrupe: cheltuieli pentru nvmnt; cheltuieli pentru cultur i art; cheltuieli pentru ocrotirea sntii; cheltuieli cu securitatea social. ntr-o alt variant de grupare, primele dou se regsesc mpreun sub denumirea de cheltuieli pentru educaie. Din punct de vedere al compoziiei reale a acestei categorii de cheltuieli, nregistrat n diferite ri, ponderea cea mai mare aparine, n rile dezvoltate, subgrupei referitoare la securitate social, care n ultimele decenii a reprezentat peste 50% din totalul cheltuielilor social-culturale n ri ca: Germania, Frana, Danemarca, Marea Britanie etc. Spre deosebire, n rile n curs de dezvoltare, ponderea cea mai ridicat n totalul cheltuielilor social-culturale revine celor pentru nvmnt. Prin comparaie, ponderea cea mai mic n cheltuielile din aceast categorie o dein cele pentru cultur i art, att n ri dezvoltate, ct i n rile n curs de dezvoltare. Sursa principal de finanare a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale o constituie fondul bugetar, respectiv bugetul public. n mod obinuit, ele se reflect n raport cu aria de interese vizate, n fiecare dintre verigile sistemului bugetar, regsindu-se, fie n bugetul general sau federal, fie n bugetele locale ale unitilor administrativ teritoriale sau ale statelor membre ale unei federaii. n mai multe ri, o a doua surs de finanare o reprezint anumite fonduri cu destinaie special, cum sunt: fondul asigurrilor sociale, fondul de sntate, fondul de omaj etc.
107

Deoarece unele dintre instituiile cu caracter social-cultural desfoar i activiti aductoare de venituri, o parte din cheltuieli se poate acoperi din surse proprii, ceea ce semnific o autofinanare parial. n fine, o alt surs de finanare o reprezint ajutoarele financiare externe acordate, fie de ctre instituii i organisme internaionale (UNICEF, UNESCO), fie de alte state, de regul, de ctre cele industrializate celor n curs de dezvoltare.
Eficiena cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Pornind de la corelaia indirect ce se manifest ntre aceast categorie de cheltuieli i dezvoltarea economic a diferitelor ri, o bun parte a lor, n primul rnd cele pentru nvmnt, se consider a fi investiii n capital uman, apreciate ca fiind cele mai rentabile. Pe un prim plan se relev impactul deosebit de pregnant al cheltuielilor publice pentru nvmnt, concretizat prin efectele pozitive generate n viaa social i economic, att la nivelul individului, ct i al ntregii societi i trebuie apreciat n raport cu eforturile fcute, n primul rnd, n plan financiar. Impactul pozitiv profund al cheltuielilor cu nvmntul asupra dezvoltrii durabile a societii, pe fundalul revoluiilor tehnico-tiinifice contemporane, face ca ele s fie considerate veritabile investiii n capital uman sau "n resurse umane" valorificabile pe termen lung, cu cel mai ridicat randament. Studii ntreprinse n aceast direcie atest aportul important adus de nvmnt la creterea economic, n plan mondial, apreciat pentru deceniul anterior la cote cuprinse ntre 16 i 30% din sporul de PIB. n aceeai idee, prin prisma productivitii muncii s-a relevat interaciunea puternic dintre nivelul acestui indicator i numrul de clase (de coal) absolvite de ctre subieci, n sensul unei creteri exponeniale a celui dinti n raport cu cel de-al doilea. Din aceste considerente, un aspect important al deciziilor, n acest domeniu, se refer la dimensiunile sau volumul acestor cheltuieli determinate pe baz de criterii obiective, urmrind obinerea de efecte sociale utile maxime cu eforturi financiare minime. n finanarea acestor cheltuieli este necesar asigurarea unui grad de eficien economicosocial ct mai ridicat. Din acest punct de vedere prezint un interes major urmrirea conexiunilor ce se stabilesc indirect ntre cheltuielile cu nvmntul, pe de o parte i dezvoltarea economicosocial concretizat n PIB, pe de alt parte. n acest sens, la nivel macroeconomic se impune corelarea dimensiunii cheltuielilor privind nvmntul cu indicatorii social-economici, n primul rnd cu PIB, inclusiv prin determinarea ponderii lor n PIB. Sub cel din urm aspect, n ultima perioad, s-a conturat tendina de cuantificare a prevederilor bugetare pentru diferite categorii de cheltuieli, respectiv a celor cu nvmntul, pornind de la o cot procentual minim din PIB, conform relaiei:

C pip = PIB p c
n care: Cpip cheltuieli publice pentru nvmnt prevzute n buget; PIBp produsul intern brut previzibil; c - cota procentual din PIB destinat acestor cheltuieli. Prin prisma cerinelor de eficien, se accept ca logic i necesar verificarea corelaiei dintre creterea cheltuielilor cu nvmntul, pe de o parte, i creterea PIB, pe de alt parte,
108

FINANE GENERALE

deoarece, principial, efectul scontat a se obine prin nvmnt trebuie s includ i un spor de productivitate a muncii, care se regsete ntr-un spor de PIB. Pe seama sporului de PIB ar urma s se recupereze cheltuielile cu nvmntul, realiznd i o cretere suplimentar a acestuia n viitor. n consecin, pentru aprecierea eficienei acestor cheltuieli se apeleaz la calcularea unor indicatori caracteristici, ntre care i termenul de recuperare. Acest indicator se calculeaz n baza raportului dintre volumul cheltuielilor pentru nvmnt i sporul de PIB realizabil ntr-un interval de timp, fr a se delimita cu exactitate creterea (de PIB) rezultat ca efect al acestora. n acelai timp i n mod implicit, ritmul de cretere a PIB trebuie s condiioneze ritmul de cretere a cheltuielilor cu nvmntul. Aceste condiii se pot exprima schematic prin relaiile:

I PIB > I Cpi

sau
PIB 1 C pi 1 > PIB 0 C pi 0

n care: PIB produsul intern brut; Cpi cheltuieli publice pentru nvmnt; IPIB indicele produsului intern brut; ICpi indicele cheltuielilor publice pentru nvmnt. iar PIB C pi > PIB 0 C pi 0 unde: PIB variaia (modificarea) mrimii produsului intern brut; Cpi variaia (modificarea) mrimii cheltuielilor publice pentru nvmnt Totui, aceast condiionare nu exclude acceptarea unor situaii particulare n care ritmul creterii cheltuielilor cu nvmntul poate s nu concorde sau s devanseze pe cel al creterii PIB, mai ales cnd se produc transformri profunde n economie i societate, inclusiv n sfera nvmntului. Corelarea cheltuielilor pentru nvmnt cu rezultatele obtenabile n plan economic i social, impune structurarea adecvat a reelei de nvmnt astfel nct absolvenii s poat pune n valoare cunotinele acumulate n coal. Sub acest aspect, un impact puternic l are cunoaterea evoluiei reale de pe piaa muncii, pentru adaptarea reelei colare i a ofertei de absolveni la cerinele acesteia. n asigurarea eficienei maxime a aciunilor finanate n domeniul nvmntului, un interes deosebit prezint aplicarea metodei numite analiza cost avantaje sau cost-beneficii. Aceast metod pornete de la considerentul c n orice aciune ntreprins se presupun anumite eforturi sau costuri i se obin anumite rezultate. n acest sens, pentru aciuni specifice nvmntului se pune problema delimitrii, pe de o parte a elementelor de efort sau de cost caracteristice i, pe de alt parte, a elementelor de efect sau de beneficii, denumite generic avantaje ce decurg din nfptuirea aciunilor finanate. n principiu, este necesar compararea mai multor variante de realizare a aciunilor respective, fiecare dintre acestea presupunnd costuri diferite i avantaje diferite, pentru a opta asupra variantei n care raportul dintre cele dou variabile este mai favorabil. Se admite, deci, c
109

acelai obiectiv sau scop ar putea fi atins pe mai multe ci folosind mijloace diferite i antrennd costuri si avantaje diferite. Astfel, n cazul cheltuielilor cu nvmntul, o bun parte dintre elementele de cost sunt cuantificabile i permit compararea lor pentru alegerea variantei optime. Acestea apar ca elemente de cost obinuite, comune i altor domenii de activitate, cum sunt consumurile materiale de orice fel, inclusiv uzura echipamentelor sau cheltuielile de personal. Pentru elementele de avantaje, n mod direct, pot rezulta anumite venituri (la nivelul indivizilor sau instituiilor), dar, mai ales, indirect apare contribuia la creterea produsului naional prin valorificarea superioar a capacitii de munc i a productivitii muncii cadrelor calificate n coal. n analiza cost-avantaje a cheltuielilor cu nvmntul se acord o semnificaie deosebit relaiei dintre vrsta indivizilor colarizai i ctigul realizat. Se admite principial c o cretere a treptei de instruire n coal trebuie s se regseasc ntr-un spor de venit realizat de ctre absolvent. n acest caz, abordarea eficienei aciunilor de nvmnt la nivelul persoanelor interesate s frecventeze cursurile unei coli presupune ca avantajul s se concretizeze ntr-o sum suplimentar de venit obinut de individ pe seama instruirii suplimentare. Pentru aprecierea eficienei, sub acest aspect, se ia n calcul ntreaga durat a vieii active, determinnd mrimea ctigului obtenabil suplimentar pe seama punerii n valoare a cunotinelor dobndite prin studiile absolvite, la un loc de munc retribuit corespunztor. n acelai context, n evaluarea costurilor devine necesar s se in seama, att de cheltuielile directe finanate din fonduri publice sau din alte surse private, ct i de aa-zisele cheltuieli indirecte, suportate din venituri ale familiilor, etc., inclusiv cele concretizate n lipsa de ctig pe perioada studiilor, care i afecteaz pe viitorii absolveni ai colilor. Aplicarea metodei cost-avantaje la domeniul nvmntului se axeaz pe ideea c aceste cheltuieli reprezint o investiie productoare de venituri viitoare pentru individ i societate. Prin urmare, att indivizii, ct i statul ar trebui sa fie interesai n formarea profesional a membrilor societii de o manier care s limiteze costurile la nivelul cel mai redus posibil i s favorizeze amplificarea avantajelor, asigurnd concordana ct mai deplin ntre cererea i oferta de for de munc, nu numai pe ansamblu ci i pe diferite specializri. Din acest punct de vedere este recomandat adaptarea continu a reelei de nvmnt, pe tipuri de coli i forme de pregtire general sau profesional, pentru a permite evitarea unor cheltuieli suplimentare cu recalificarea forei de munc. i n domeniul ocrotirii sntii se pune cu mare acuitate problema eficienei cu care sunt cheltuite resursele alocate. n general, activitile specifice sntii genereaz mai multe categorii de efecte: medicale, sociale i economice, care concretizeaz aspecte ale eficienei acestor cheltuieli. Efectele medicale vizeaz rezultatele concrete ale aciunilor privind ocrotirea sntii (consultaii, analize, diagnostic, tratamente) i se reflect n refacerea i pstrarea sntii persoanelor beneficiare de asisten medical. Aceste efecte au n general un caracter individual. Efectele sociale reflect eficiena aciunilor de ocrotire a sntii la nivelul ntregii societi i se rsfrng asupra strii de sntate a ntregii populaii. Ele sunt reprezentate printr-o serie de indicatori statistici, cum sunt: sperana medie de via la natere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantil i cea general etc. care dau coninut eficienei sociale.
110

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Efectele economice constau n reducerea perioadelor de incapacitate de munc, eradicarea unor boli profesionale, creterea perioadei active a vieii, consolidarea capacitii de munc etc. Aceste efecte duc la economisirea unor importante fonduri financiare i n ansamblu la creterea PIB, fiind o expresie a eficienei economice a cheltuielilor cu sntatea. Eficiena economic poate fi determinat folosind mai multe metode, printre care cele mai cunoscute sunt: - analiza cost-beneficiu, care compar costurile diferitelor servicii medicale, cu rezultatele exprimate n bani ale acestora; aceast metod are aplicare relativ redus datorit numrului restrns de produse ale serviciilor medicale care pot fi evaluate n bani; - analiza cost-eficacitate presupune compararea costului serviciilor medicale cu eficiena exprimat prin nivelul unor indicatori cum ar fi: numr de mbolnviri evitate, ani de supravieuire, grad de recuperare etc., fiind util n compararea diferitelor metode de tratament pentru o anumit maladie.
6.5.2 Caracterizare general a cheltuielilor pentru servicii publice generale, ordine public i siguran naional

Cheltuielile din aceast categorie se grupeaz dup structura organizatoric a autoritilor publice generale, care cuprinde: a) organele puterii i administraiei publice, n cadrul crora includ: - instituia (sau administraia) prezidenial; - organele puterii legislative centrale i locale (parlamente, consilii sau autoriti locale); - organele puterii judectoreti; - organele executive centrale i locale (guvern, ministere, prefecturi, primrii i alte instituii). b) organele de ordine public n care se cuprind: poliia, jandarmeria, securitatea naional, servicii de informaii, servicii speciale de protecie i paz. Cheltuielile pentru serviciile publice generale satisfac necesiti publice, de ordin general, care intereseaz ntreaga societate, avnd un caracter indivizibil i dnd substan suveranitii unui stat. n acest scop, toate statele aloc importante resurse financiare din bugetul public. Cheltuielile pentru servicii publice generale difer (ca mrime i structur) de la o ar la alta, mai ales n funcie de nivelul de dezvoltare economic i social. n rile dezvoltate cheltuielile cu aceast destinaie au ponderi ntre 7%-12% n totalul cheltuielilor publice i de aproximativ 4% n produsul intern brut, n timp ce n rile n curs de dezvoltare de aproximativ 7%-22% i chiar mai mari, respectiv 2%-6% n produsul intern brut. n cadrul cheltuielilor pentru servicii publice generale, cheltuielile curente sunt predominante (aproximativ 85%) i se concretizeaz n salarii i alte drepturi bneti, achiziii de bunuri i servicii, cheltuieli administrativ-gospodreti .a. Prin cheltuielile de capital (circa 15%) se finaneaz investiii n construcii, dar mai ales n nzestrri cu echipamente de informatizare, mijloace de transport, tehnic special. Principala surs de finanare a acestor cheltuieli o reprezint bugetul de stat central sau bugetele locale, n funcie de subordonarea instituiilor respective. Mai exist i alte surse de finanare, cum ar fi: venituri proprii realizate din anumite activiti specifice, donaii, ajutoare

111

financiare externe, credite externe, mai ales n cazul combaterii n comun a unor activiti criminale transfrontaliere. Eficiena cheltuielilor pentru servicii publice generale se poate exprima cu ajutorul unor indicatori specifici, cum ar fi: - "densitatea administraiei", care exprim numrul persoanelor ocupate n aparatul de stat, la 1000 de locuitori; - "costul administraiei publice", care arat mrimea cheltuielilor publice aferente finanrii aparatului de stat, ce revin la 1000/ sau 1.000.000 u.m. PIB.
6.5.3 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aprare naional

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Cheltuielile de aprare se mpart, n funcie de destinaia lor concret, n dou mari categorii: directe i indirecte. Cheltuielile militare directe cuprind cheltuielile cu ntreinerea forelor armate n ar sau n cadrul bazelor militare din alte ari i se concretizeaz n procurarea de bunuri i servicii necesare bunei funcionri a organismului militar, precum i pentru dotarea cu armament, tehnic de lupt i echipamentul specific. Aceste cheltuieli figureaz n bugetul Ministerului Aprrii. n afara acestora, exist i alte cheltuieli cu caracter i finalitate militar finanate din fonduri speciale separate de bugetul de stat, sau exist i anumite cheltuieli "civile" legate de activitile militare cuprinse n bugetele altor ministere. Cheltuielile militare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmrilor rzboaielor sau pentru pregtirea unor viitoare aciuni armate. n aceast categorie se includ pli n contul datoriei publice contractate pentru nzestrarea armatei sau pentru ducerea rzboaielor; despgubiri de rzboi datorate de rile nvinse; cheltuieli de refacere a propriei economii distruse; pli de pensii cuvenite orfanilor, invalizilor i vduvelor de rzboi; cercetri tiinifice cu finalitate militar .a. Privite din punctul de vedere al coninutului economic, cheltuielile militare prezint o structur aparte, n sensul c ponderea cheltuielilor militare curente este mai apropiat de ponderea cheltuielilor militare de capital. Dac volumul cheltuielilor curente destinate ntreinerii forelor armate (cheltuieli materiale, de personal, transferuri) depinde n principal de efectivele armatei, cheltuielile de capital, destinate tehnicii militare, dezvoltrii i modernizrii acesteia, presupune alocarea unor nsemnate resurse financiare. Aceast orientare este mai pregnant n cazul marilor puteri nucleare care au acordat (i acord) prioritate cheltuielilor de capital n raport cu cheltuielile curente. Spre exemplu, in Frana n perioada 1962-1980 cheltuielile militare de capital au fost cuprinse ntre 31% i 50% i chiar 53% din totalul cheltuielilor militare. Din aceste cheltuieli de capital, partea destinat narmrii nucleare a avut o evoluie asemntoare: n perioada 1960-1980 ponderea cheltuielilor pentru arsenalele nucleare a crescut de la 9,3% la 31,2%, iar n 1993 ea a reprezentat 76,6% din totalul cheltuielilor militare. Analiza cheltuielilor militare la nivel mondial arat c de la sfritul deceniului al IX-lea se constat o relativ reducere a volumului acestora, ca efect al ncetrii "rzboiului rece" i al tratatelor privind dezarmarea i ncetarea experienelor nucleare. Astfel, n 1987 cheltuielile militare mondiale erau evaluate la peste 1.000 mld. dolari SUA, n 1992 ele totalizau 815 mld., iar n 1997, aproximativ 700 mld. Reduceri semnificative au fost efectuate n special de rile
112

FINANE GENERALE

dezvoltate ale cror cheltuieli militare au sczut de la 850 mld. dolari SUA n 1987 la 669 mld. n 1993, reprezentnd o scdere de 3% pe an13. Prin prisma ponderii cheltuielilor militare n totalul cheltuielilor publice i in PIB, se constat, ca i la alte categorii de cheltuieli publice, o difereniere a acestora n raport cu gradul de dezvoltare. n cazul rilor dezvoltate, reprezint ntre 2% i 8% din totalul cheltuielilor publice i ntre 1% i 3% din PIB pentru acelai grup de ri. n cazul rilor n curs de dezvoltare, diferenele sunt foarte mari, i n acelai timp ponderile respective depesc, n unele cazuri, nivelul din rile dezvoltate. (Egipt, India). Ponderea n PIB a cheltuielilor militare ale acestor ri este ns foarte redus (cu unele excepii). O caracteristic a cheltuielilor militare o reprezint faptul c ele sunt finanate n toate rile din bugetele centrale (ale statelor), la care se pot aduga resurse financiare provenite de la anumite aliane militare i credite externe Volumul acestor cheltuieli i mai ales creterea lor au efecte nefavorabile asupra dezvoltrii economice i sociale ale statelor lumii luate in mod individual, dar i la nivel mondial. Aceste cheltuieli consum importante resurse materiale, umane i financiare. n scopuri militare sunt scoase din circuitul economic semnificative cantiti de materii prime, combustibili, energie, materiale etc., care se folosesc pentru a asigura ntreinerea forelor armate, instruirea i echiparea efectivelor. Exist i un important consum de resurse umane, deoarece o mare parte din fora de munc nalt calificat este implicat direct sau indirect n servicii legate de aprarea naional, de industria care lucreaz pentru armat. n cercetarea tiinific din domeniul militar sunt antrenai muli cercettori tiinifici, alte cadre deosebit de bine pregtite profesional, iar cheltuielile de cercetaredezvoltare cu caracter militar reprezint 20-25% din cheltuielile mondiale pentru toate destinaiile. n cazul n care pentru activitile cu caracter militar sau pentru industria militar sunt necesare importuri sau se fac mprumuturi n exterior, statele sunt obligate la un important efort valutar care influeneaz negativ rezervele valutare sau duce la creterea datoriei externe. Aceste considerente conduc la concluzia c nivelul cheltuielilor militare i creterea lor au influene nefavorabile asupra activitilor civile i c ele deturneaz resurse importante ctre scopuri neproductive. Caracterul neproductiv al cheltuielilor militare impune o dimensionare corect a lor n funcie de obiectivele politicii stabilite pentru acest domeniu, n condiiile asigurrii securitii fiecrei ri.
6.5.4. Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni economice

n cadrul cheltuielilor publice pentru aciuni economice, cu un loc central revine celor suportate direct din bugetul statului, care se pot grupa n: - cheltuieli cu dezvoltarea sectorului economic de stat; - cheltuieli cu acordarea de subvenii; - cheltuieli cu cercetarea tiinific i dezvoltarea tehnologic.
Cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului economic de stat se finaneaz direct din bugetul de stat i se concretizeaz n realizarea unor obiective economice constnd n: construirea
13 Raportul ONU, PNUD, Editura Economic, 1994. 113

de noi ntreprinderi; dezvoltarea, modernizarea sau reutilarea, de proporii mai mari, a ntreprinderilor existente; rscumprarea ntreprinderilor preluate n proprietatea statului (naionalizate) de la ntreprinztorii privai; pli legate de datoriile contractate de stat pentru dezvoltarea acestui sector, inclusiv a dobnzilor aferente. n principiu, acestea reprezint cheltuieli de investiie n obiective economice proprietate de stat. Cheltuielile cu acordarea de subvenii vizeaz, n esen, acoperirea pierderilor pe care le pot nregistra ntreprinderile, att din sectorul privat, ct i din cel public, ca urmare a aciunii unor factori cu impact negativ, inclusiv a practicrii unor preturi mai sczute, controlate de stat, pentru anumite bunuri i servicii destinate consumului intern sau exportului. Finanarea acestor aciuni, prin acordarea de subvenii din bugetul public, se justific prin prisma interesului naional, de a asigura, pe de o parte, un consum satisfctor de bunuri i servicii strict necesare pentru populaie, la preuri acceptabile, sau stimularea exporturilor, ca suport al ncasrilor n valut, iar pe de alt parte, recuperarea cheltuielilor i obinerea unui profit acceptabil pentru ntreprinderile furnizoare. Mrimea cheltuielilor de acest tip depinde att de condiiile de producie i vnzare ale ntreprinderilor, ct i de nivelul la care se angajeaz statul s subvenioneze diferitele produse i servicii de acest fel, garantnd ntreprinztorilor obinerea unui venit satisfctor. n principiu, se poate admite c mrimea acestui venit (profit) trebuie s fie comparabil cu cea posibil de realizat pe piaa intern, prin vnzarea bunurilor i serviciilor respective la preuri libere, nedirijate de stat. Prin urmare, statul se angajeaz s garanteze productorilor respectivi un asemenea nivel de pre (obtenabil pe piaa intern n condiiile non-interveniei sale), compensnd ntreprinztorilor diferena nefavorabil, prin acordarea de subvenii. Acestea se pot stabili i acorda de ctre stat i cu scopul de a se acoperi pierderile realizate de ntreprinderi cu capital de stat, datorate costurilor mari nregistrate de acestea din cauze obiective, care depesc preurile formate liber pe pia, n condiii de concuren. n acest sens, preul garantat de stat ar urma s acopere integral costurile recunoscute i, eventual, s permit obinerea unui profit minim de ctre productor. Cheltuielile cu cercetarea tiinific i dezvoltarea tehnologic au devenit un factor important de impulsionare a creterii economice, confirmat de faptul c rile care nregistreaz un procent mai ridicat al acestor cheltuieli in PIB au progresat mai rapid, att n plan economic, ct i social-cultural. Decalajul existent ntre cele dou grupuri de ri, cu tendin de accentuare, se datoreaz i diferenelor de potenial tiinific. In acest context, este semnificativ constatarea c, n deceniul anterior, numai pentru finanarea cercetrii tiinifice se alocau din PIB, n rile dezvoltate peste 2%, iar n rile n curs de dezvoltare sub 1%. Coninutul specific al aciunilor ntreprinse n sfera cercetrii tiinifice conduce la diferenierea cheltuielilor corespunztoare lor n trei subgrupe, distingndu-se: cheltuieli cu cercetarea tiinific fundamental; cheltuieli cu cercetarea tiinific aplicativ; cheltuieli privind dezvoltarea (tehnologic). Cheltuielile cu cercetarea tiinifica fundamental se adreseaz aciunilor de cercetare ce vizeaz dezvoltarea cunoaterii n diferite domenii, descoperirea de legiti ce guverneaz fenomenele, etc., avnd adesea un coninut abstract, dar asigurnd, ntre altele, suportul conceperii i aplicrii n practic, de ctre om, a unor soluii adecvate la problemele vieii sale materiale i spirituale..
114

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Cheltuielile cu cercetarea tiinific aplicativ sunt caracteristice realizrii aciunilor de cercetare axate pe aplicarea n practic a cunotinelor din diverse domenii, n primul rnd, pentru crearea de noi produse i procedee tehnice,etc. Cheltuieli privind dezvoltarea tehnologic se refer la finanarea aciunilor de producere la scar industrial a noi produse, asimilare i introducere de noi tehnologii, etc. Alte cheltuieli publice cu caracter economic finanate din bugetul statului se refer la anumite aciuni de interes naional ntreprinse prin instituii specializate, asimilate celor bugetare. ntre aciunile economice de acest fel se pot meniona: combaterea duntorilor i bolilor la culturile agricole, combaterea epizootiilor i asigurarea de servicii sanitar-veterinare n zootehnie; selecia i ameliorarea soiurilor; combaterea eroziunii solului; realizarea unor lucrri de irigaii, amenajri de teritoriu sau servicii de cadastru, de metereologie, etc. Asemntoare prin coninut celorlalte cheltuieli economice, subvenionarea acestor aciuni poate contribui la conservarea i producerea valorii i implicit la creterea economic.
Eficiena cheltuielilor publice pentru aciuni economice Efectuarea cheltuielilor publice n general i a celor pentru aciuni economice, n special, presupune cuantificarea i alocarea volumului de resurse financiare necesare realizrii diferitelor obiective sau aciuni, urmrind obinerea unei eficiene ct mai ridicate. n acest scop, sunt necesare calcule de fundamentare bazate pe o documentaie specific, lund n considerare factorii tehnici, economici i uneori sociali, care condiioneaz realizarea fiecrui obiectiv, att prin prisma efortului financiar, ct i prin cea a rezultatelor (efectelor) utile ce urmeaz a se obine. n mod deosebit, n cazul obiectivelor economice de natura investiiilor (crearea de noi ntreprinderi, dezvoltri, modernizri, reutilri, etc.) se impune elaborarea mai multor variante de realizare a acestora, pentru a se putea alege, n final, cea mai avantajoas. Este domeniul care se preteaz n cel mai nalt grad aplicrii analizei cost-beneficii sau cost-avantaje. Folosirea acestei metode n fundamentarea cheltuielilor pentru aciuni economice are un suport obiectiv, cu att mai mult cu ct, att elementele de cost, ct i cele de avantaj pot fi mai bine delimitate i cuantificate. Potrivit analizei cost-beneficiu, ntr-o prim faz, se procedeaz la definirea ct mai precis a obiectivelor, dup care se trece la identificarea mijloacelor posibile de folosit pentru realizarea fiecrui obiectiv propus. Pe aceast baz, se elaboreaz soluii alternative, ncepnd cu ntocmirea de liste ce conin mijloacele susceptibile de utilizat n aplicarea fiecrei soluii. Prin combinarea mijloacelor respective, n diferite variante de cost i de avantaj, se determin, apoi, mrimea costurilor i a beneficiilor (avantajelor) corespunztoare. n final, are loc compararea acestora i alegerea variantei mai avantajoase, prin prisma celui mai bun raport ntre costuri i beneficii (avantaje). Este evident c o variabil fundamental pentru determinarea mrimii efortului financiar, exprimat prin suma de alocat i alegerea variantei optime o constituie costurile totale pentru realizarea i punerea n exploatare a obiectivului respectiv. Cuantificarea lor trebuie s porneasc de la evaluarea cheltuielilor cu cercetarea i proiectarea, continund cu cele aferente lucrrilor de construcii, achiziionrii i montrii utilajelor, etc., respectiv cu cele legate de funcionarea
115

obiectivelor, incluznd i eventualele pierderi de venit ce decurg din dezafectarea unor terenuri, etc. Pe de alt parte, n determinarea avantajelor se au n vedere veniturile posibile de obinut prin punerea n exploatare a obiectivului, n primul rnd, ncasrile previzibile din vnzarea produselor sau serviciilor, inclusiv eventualele sume ce vor rezulta din valorificarea altor utiliti sau active ce vor fi scoase din funciune, etc. n mod sintetic, avantajele ce rezult prin finanarea de aciuni sau obiective economice, se concretizeaz prin beneficiul sau profitul previzibil a se obine pe perioada de exploatare a obiectivului, respectiv n anii de funcionare a acestuia i poate fi determinat, global, ca diferen ntre veniturile i cheltuielile de exploatare realizabile n fiecare an. La rndul lor, eforturile totale aferente unui obiectiv economic nsumeaz cheltuielile corespunztoare investiiilor pentru crearea sa cu cele de exploatare, ce se vor efectua pe parcursul funcionrii sale. Aadar, pentru fiecare proiect de realizare a unui obiectiv economic, profitul rezult ca diferen ntre suma veniturilor, pe toi anii de exploatare, i mrimea nsumat a investiiilor i cheltuielilor de exploatare (n aceeai ani), potrivit relaiei urmtoare: P = (V1+V2+.....+Vn) - (I+C1+C2+.....+Cn) n care: P= profitul obtenabil n perioada de funcionare a obiectivului; I= investiia total; V1= veniturile obtenabile n primul an de funcionare; V2= veniturile obtenabile n al doilea an de funcionare; Vn= veniturile obtenabile n ultimul an de funcionare; Concepute n variante diferite, cu eforturi i avantaje ce difer de la unul la altul, proiectele pentru realizarea obiectivului se pot ordona n funcie de mrimea profitului sau de nivelul raportului dintre costuri i beneficii. Dac unele proiecte vor indica un rezultat negativ, n sensul c, n loc de profit, vor arta pierderi, acestea se vor elimina de la sine, urmnd ca alegerea s se fac numai ntre celelalte variante de proiect, care asigur obinerea unui profit. Concomitent, se ine seam i de restriciile bugetare, constnd n mrimea maxim a resurselor posibile de alocat pentru finanarea obiectivului respectiv. n acelai timp, pentru alegerea variantei de finanat, este necesar evaluarea impactului factorului timp asupra mrimilor luate n calcul, att a sumelor ce se investesc (cheltuiesc) n prezent, dar se valorific n viitor, ct i a profitului ce urmeaz a se realiza n viitor, prin exploatarea obiectivului, ele exprimndu-se n uniti monetare supuse deprecierii. Se apeleaz, n acest scop, la calcule de actualizare a valorii lor, astfel nct variantele comparate i variabilele ce exprim costurile i avantajele s devin comparabile. Este evident c alocarea unor sume din fonduri publice pentru finanarea de aciuni sau obiective economice echivaleaz cu decizia de investiie ce trebuie fundamentat i sub aspectul cerinelor de eficien. Cunoaterea mrimilor comparabile ale eforturilor investiionale i de exploatare a unui obiectiv economic, respectiv a efectelor (rezultatelor) obtenabile permite o mai bun fundamentare a deciziilor de investire, prin calcule i aprecieri mult mai realiste asupra eficienei acestor cheltuieli.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

116

FINANE GENERALE

Din aceast perspectiv de abordare a cheltuielilor pentru aciuni economice prezint important major calcularea unor indicatori de exprimare a eficienei lor folosind raionamente similare fundamentrii deciziilor privitoare la investiii. Cel mai adesea, asemenea indicatori se bazeaz pe luarea n calcul a elementelor de efort, constnd din sumele ce se investesc i cheltuielile de exploatare, i a celor de efect care se regsesc n profit sau beneficiu. Dintre indicatorii principali utilizai n determinarea i aprecierea nivelului eficienei acestor cheltuieli ca i a investiiilor, n general, alturi de profitul actualizat se disting: a) Valoarea net (prezent) actualizat (venit net actualizat), care se exprim prin relaia:
Vn =

t =1

[ V t ( I t + C t )] (1 + a ) t

unde: Vn valoare (net) prezent actualizat (venit net actualizat) Vt - venitul obtenabil It - investiia finanat Ct cheltuielile de exploatare a - rata de actualizare t momentul (anul) de referin Indicatorul calculat astfel, pune n eviden mrimea venitului net actualizat, ce se poate obine n diferite variante de realizare i finanare a obiectivului respectiv i orienteaz spre a alege varianta n care nivelul su este cel mai ridicat i, implicit, eficiena apare a fi mai mare. b) Investiia specific, care exprim mrimea investiiei de finanat, pe unitatea de msur a produsului sau a capacitii de producie, i poate fi determinat: - fie ca raport ntre investiia total (It) i volumul produciei realizabil (Q), conform relaiei:
I = I t Q

- fie ca raport ntre investiia total (It) i capacitatea de producie (Cq exprimat n uniti de msur corespunztoare) a obiectivului ce se finaneaz, potrivit relaiei:
I
s

I C

t q

Calculat pentru variante diferite de realizare a obiectivului, nivelul cel mai redus al acestui indicator evideniaz varianta care, sub acest aspect, asigur cea mai mare eficien. c) Efectul negativ antrenat de imobilizarea fondurilor financiare (n investiia ce se finaneaz). Acest efect const n aceea c fondurile financiare corespunztoare sumelor ce se cheltuiesc rmn blocate pe perioada de la nceperea finanrii lucrrilor de investiii pn la darea n exploatare a obiectivului i atingerea parametrilor proiectai. n acest interval, resursele cheltuite nu contribuie la producerea de valoare nou, respectiv de PIB i acesta este un efect economic
117

negativ, care se produce n mod obiectiv. n principiu, ns, ar fi de dorit ca acest efect s fie ct mai redus, ceea ce este posibil, fie prin reducerea perioadei de timp n care fondurile financiare folosite stau imobilizate (aplicnd soluii tehnice mai rapide n execuia lucrrilor), fie prin alegerea variantei cu un volum mai redus de investiii i ealonarea, n timp, mai raional a sumelor ce se cheltuiesc, pentru realizarea obiectivului. Sub acest din urm aspect, dac suma investiiilor se ealoneaz ntr-un mod care presupune cheltuieli mai mici la nceput i mai mari spre sfritul perioadei de execuie a investiiei, efectul negativ va fi mai mic, sau invers. n determinarea mrimii efectului negativ al imobilizrii fondurilor financiare este necesar a lua n calcul suma de cheltuit, ealonat pe durata de realizare a obiectivului, durata perioadei de execuie a investiiei i rata de venit net sau valoarea net obtenabil n condiii comparabile de funcionare a unui obiectiv similar. Admind, de exemplu, c suma cheltuielilor de investiii pentru un obiectiv se ealoneaz pe un numr ntreg de ani, efectul negativ al imobilizrii fondurilor investite (Eni) la nivelul unui an al perioadei de execuie, rezult din relaia:

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

ni

t = 1

{ I t[d

(t

1 )]} 2

unde: a - rata de actualizare; It cheltuiala cu investiia realizat n anul t ; d - durata n ani a perioadei de execuie a investiiei; t - anul de referina. Fraciunea - 1/2 este inclus n calcul semnificnd faptul c sumele cheltuite pe parcursul unui an stau imobilizate un numr diferit de zile, care n medie reprezint circa jumtate din an. n mod implicit, durata efectiv de imobilizare pentru fiecare moment t la care se refer calculul efectului negativ se reduce cu , adic cu jumtate de an. Luat n considerare pentru alegerea variantei de investiii ce se poate finana, ,acest indicator ar trebui s prezinte un nivel ct mai redus, dat fiind faptul c o anumit pierdere din venit este inevitabil n cazul investiiilor n obiective economice, pentru care este necesar o perioad mai ndelungat de la nceperea execuiei pn la punerea n exploatare i atingerea parametrilor proiectai. d) Termenul de recuperare a investiiei, care exprim n ani sau fraciuni de ani timpul necesar pentru recuperarea sumelor cheltuite(investite), fie din profitul obtenabil anual, fie din venitul brut realizat (anual) prin vnzarea produciei (dup punerea n funciune a obiectivului), conform relaiilor: I I Tr ( D r ) = t sau D r (T r ) = t Pa V ba n care: Tr(Dr) termenul (durata) de recuperare a sumei investite; It investiia total (suma total cheltuit) pentru realizarea i punerea n funciune a obiectivului; Pa profitul realizabil anual; Vba venitul brut (nainte de deducerea cheltuielilor de exploatare) anual. Prima relaie de calcul a termenului (duratei) de recuperare a cheltuielilor de investiii, pe seama profitului anual, este, evident, mult mai concludent dect a doua i se utilizeaz n mod
118

FINANE GENERALE

obinuit. Rezultatul stabilit astfel arat care este numrul de ani sau fraciuni de an necesari pentru recuperarea sumelor avansate, fiind considerat mai eficient varianta pentru care nivelul acestui indicator este cel mai redus. Eficiena cheltuielilor pentru aciuni economice, respectiv a investiiilor se exprim i cu ajutorul altor indicatori, pe lng cei prezentai, dar calcularea lor pentru diferite variante de realizare a unui obiectiv duce, de regul, la rezultate contradictorii. n timp ce valorile unor indicatori apar favorabile alegerii unei variante, altele indic a fi mai eficiente alte variante de realizare i finanare a aceluiai obiectiv. n aceast situaie, devine necesar opiunea pentru varianta n care rezultatele indicatorilor calculai evideniaz, pe ansamblu, o eficien global mai mare. Rezolvarea acestei probleme este, ns, cu att mai dificil, cu ct diferiii indicatori exprim fiecare n parte, cu intensiti diferite, numai anumite laturi ale eficienei globale. nc nu s-a construit un indicator agregat, care s concentreze ansamblul elementelor de efect i efort privind investiia, astfel nct s exprime sintetic gradul de eficien al oricrei variante de realizare a acesteia i s permit alegerea celei mai avantajoase. O soluie posibil, n acest sens, ar putea fi ordonarea ntr-un tabel virtual a indicatorilor folosii n prezent, atribuind fiecruia un numr de puncte, dup importana i puterea de exprimare a eficienei investiiilor, dintr-un punctaj total de 100 sau 1000 de uniti, care s serveasc drept baz de evaluare a fiecrei variante. Ulterior, ar urma s se procedeze la calcularea valorilor tuturor indicatorilor (n toate variantele concrete avute n vedere pentru realizarea unui obiectiv) i determinarea punctelor ce revin efectiv fiecruia, n funcie de nivelul real calculat pe fiecare variant. n acest scop, se poate porni cu acordarea numrului maxim de puncte (prestabilit n tabel) indicatorului respectiv n varianta cu cel mai bun nivel al su i determina numrul proporional de puncte cuvenite aceluiai indicator n fiecare dintre celelalte variante. n final, totaliznd punctele rezultate pentru fiecare variant, ar urma s se opteze pentru aceea care are cel mai mare numr de puncte.
6.6 Abordri moderne i aplicabilitatea analizei cost beneficii n sfera cheltuielilor publice

Folosirea acestei metode n dimensionarea cheltuielilor/veniturilor bugetare are un suport obiectiv, cu att mai mult cu ct, att elementele de cost, ct i cele de avantaj pot fi mai bine delimitate i cuantificate. Potrivit analizei cost-beneficiu, ntr-o prim faz, se procedeaz la definirea ct mai precis a obiectivelor, dup care se trece la identificarea mijloacelor posibile de folosit pentru realizarea fiecrui obiectiv propus. Pe aceast baz, se elaboreaz soluii alternative, ncepnd cu ntocmirea de liste ce conin mijloacele susceptibile de utilizat n aplicarea fiecrei soluii. Prin combinarea mijloacelor respective, n diferite variante de cost i de avantaj, se determin, apoi, mrimea costurilor i a beneficiilor (avantajelor) corespunztoare. n final, are loc compararea acestora i alegerea variantei mai avantajoase, prin prisma celui mai bun raport ntre costuri i beneficii (avantaje). Este evident c o variabil fundamental pentru determinarea mrimii efortului financiar, exprimat prin suma de alocat i alegerea variantei optime o constituie costurile totale pentru realizarea i punerea n exploatare a obiectivului respectiv. Cuantificarea lor trebuie s porneasc de la evaluarea cheltuielilor cu cercetarea i proiectarea, continund cu cele aferente lucrrilor de construcii, achiziionrii i montrii utilajelor, etc., respectiv cu cele legate de funcionarea
119

obiectivelor, incluznd i eventualele pierderi de venit ce decurg din dezafectarea unor terenuri, etc. Pe de alt parte, n determinarea avantajelor se au n vedere veniturile posibil de obinut prin punerea n exploatare a obiectivului, n primul rnd, ncasrile previzibile din vnzarea produselor sau serviciilor, inclusiv eventualele sume ce vor rezulta din valorificarea altor utiliti sau active ce vor fi scoase din funciune etc. n mod sintetic, avantajele ce rezult prin finanarea de aciuni sau obiective economice, se concretizeaz prin beneficiul sau profitul previzibil a se obine pe perioada de exploatare a obiectivului, respectiv n anii de funcionare a acestuia i poate fi determinat, global, ca diferen ntre veniturile i cheltuielile de exploatare realizabile n fiecare an. La rndul lor, eforturile totale aferente unui obiectiv economic nsumeaz cheltuielile corespunztoare investiiilor pentru crearea sa cu cele de exploatare, ce se vor efectua pe parcursul funcionrii sale. Aadar, pentru fiecare proiect de realizare a unui obiectiv economic, profitul rezult ca diferen ntre suma veniturilor, pe toi anii de exploatare, i mrimea nsumat a investiiilor i cheltuielilor de exploatare (n aceeai ani), potrivit relaiei urmtoare: (6.16.) P = (V1+V2+.....+Vn) - (I+C1+C2+.....+Cn) n care: P= profitul obtenabil n perioada de funcionare a obiectivului; I= investiia total; V1, V2, Vn = veniturile obtenabile n primul an, al doilea an, al n-lea an de funcionare; C1, C2, Cn = costurile de exploatare n primul, al doilea, al n-lea an de funcionare. Concepute n variante diferite, cu eforturi i avantaje ce difer de la unul la altul, proiectele pentru realizarea obiectivului se pot ordona n funcie de mrimea profitului sau de nivelul raportului dintre costuri i beneficii. Dac unele proiecte vor indica un rezultat negativ, n sensul c, n loc de profit, vor arta pierderi, acestea se vor elimina de la sine, urmnd ca alegerea s se fac numai ntre celelalte variante de proiect, care asigur obinerea unui profit. Concomitent, se ine seam i de restriciile bugetare, constnd n mrimea maxim a resurselor posibil de alocat pentru finanarea obiectivului respectiv. n acelai timp, pentru alegerea variantei de finanat, este necesar evaluarea impactului factorului timp asupra mrimilor luate n calcul, att a sumelor ce se investesc (cheltuiesc) n prezent, dar se valorific n viitor, ct i a profitului ce urmeaz a se realiza n viitor, prin exploatarea obiectivului, ele exprimndu-se n uniti monetare supuse deprecierii. Se apeleaz, n acest scop, la calcule de actualizare a valorii lor, astfel nct variantele comparate i variabilele ce exprim costurile i avantajele s devin comparabile. Se pornete de la premisa c o sum cheltuit n prezent sau existent ca disponibiliti bneti utilizabile exprim o valoare mai mare dect aceeai sum n viitor. Altfel spus, o unitate monetar disponibil n prezent, valoreaz mai mult dect n viitor, cu o mrime considerat, de regul, egal cu rata dobnzii, folosit i n calculele de actualizare. Folosirea ratei dobnzii ca rat de actualizare devine, ns, neconcludent n condiiile manifestrii fenomenelor inflaioniste. n aceste condiii, rata nominal difer de cea real, care este mai mic sub impactul ratei inflaiei. n acest caz, este indicat folosirea n calculele respective a ratei nete de actualizare, care se determin pornind de la egalitatea urmtoare:
(1 + i ) n 1 (1 + d )
n

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

1 (1 + a ) n

(6.17.)

de unde rezult relaia:

a = 1 + d 1 + i 1 (6.18.)

n care: a rata net (real) de actualizare; i rata inflaiei n economia naional; d - rata dobnzii pe piaa financiar. Prin urmare, dac se dorete a fi cunoscut valoarea unei uniti monetare peste n ani, la o rat de actualizare a, valoarea ei actualizat se exprim prin relaia: (6.19.) 1(n,a) = (1+a)n
120

FINANE GENERALE

n care: a= rata de actualizare; n= numrul anilor pentru care se face calculul. Similar, dac se are n vedere o sum investit n prezent, relaia de calcul a valorii ei actualizate, peste n ani, devine: (6.20.) Sn = S0 (1+a)n n care: S0= valoarea unei sume n prezent; Sn= valoarea aceleiai sume peste n ani. Spre deosebire, n cazul profitului obtenabil n viitor, respectiv a veniturilor i cheltuielilor de exploatare ce se vor realiza n viitor, actualizarea permite determinarea mrimii lor n prezent, pentru a fi comparabile cu investiiile ce se fac, folosind aceeai rat de actualizare. n acest caz, valoarea actualizat a unei uniti monetare obtenabile peste n ani este dat de relaia:
1( n , a ) = 1 (1 + a ) n (6.21.)

iar pentru o sum reprezentnd profit, venituri, cheltuieli viitoare, aceast relaie de actualizare devine:
S
0

Sn (1 + a ) n

(6.22.)

n baza aceluiai raionament, profitul actualizat (Pa) obtenabil pe seama veniturilor i cheltuielilor pentru crearea i exploatarea unui obiectiv economic, poate fi determinat (pornind de la relaia anterioar de calcul a profitului) prin expresia:

= I +

(V C n ) (V 1 C 1 ) (V 2 C 2 ) (V 3 C 3 ) + + + .... + n 2 3 (1 + a ) (1 + a ) (1 + a ) (1 + a ) n

(6.23.)

Este evident c alocarea unor sume din fonduri publice pentru finanarea de aciuni sau obiective economice echivaleaz cu decizia de investiie ce trebuie fundamentat i sub aspectul cerinelor de eficien. Cunoaterea mrimilor comparabile ale eforturilor investiionale i de exploatare a unui obiectiv economic, respectiv a efectelor (rezultatelor) obtenabile permite o mai bun fundamentare a deciziilor de investire, prin calcule i aprecieri mult mai realiste asupra eficienei acestor cheltuieli. ntre metodele moderne, folosite n mai multe ri pentru dimensionarea cheltuielilor publice bugetare, se disting: a) planificarea, programarea, bugetarea, cunoscut sub denumirea abreviat PPBS (Planning, Programming, Budgeting System); b) baza bugetar zero, denumit abreviat ZBB (Zero Base Budgeting); c) raionalizarea opiunilor bugetare, n varianta abreviat RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires).
Planificarea, programarea, bugetarea (PPBS) presupune, n aplicare, parcurgerea a trei faze (etape) succesive, cu un coninut axat pe analiza cost-avantaje, i anume:

- definirea n termeni cantitativi a obiectivelor (aciunilor) de realizat, cu precizarea mijloacelor tehnice utilizabile i a eforturilor materiale corespunztoare; - investigarea soluiilor posibile de aplicat, cu estimarea costurilor i a avantajelor i analiza corelat a acestora. n acest sens, se iau n calcul toate cheltuielile i veniturile implicate de
121

obiectivul respectiv, de la proiectare pn la ieirea acestuia din funciune, pentru fiecare variant de proiect, alegnd n final pe cea mai avantajoas prin prisma raportului dintre costuri i avantaje; - transpunerea n termeni bugetari a soluiilor adoptate, prin determinarea mrimii cheltuielilor de finanat anual, respectiv a veniturilor realizabile i nscrierea cifrelor corespunztoare n buget, pe titularii beneficiari ai sumelor alocate (ministere, instituii). Conceput pe baz de determinri cantitative, att n privina eforturilor (costurilor), ct i a efectelor (rezultatelor), aplicarea acestei metode oblig decidentul s reflecteze asupra utilitii sociale a aciunilor de finanat, prin prisma finalitii cheltuielilor propuse, cutnd variante care permit folosirea mijloacelor mai economicoase. Sub aspectul tehnic al aplicrii, PPBS presupune, n mod logic, parcurgerea celor 3(trei) faze prin 3(trei) tipuri de lucrri care i definesc coninutul, i anume: planificarea, programarea, bugetarea. Planificarea presupune definirea strategiei de urmat (prin studii cu caracter prospectiv) pentru stabilirea obiectivelor concrete de ndeplinit pe termene mai lungi i identificarea posibilitilor de realizare a acestora, n mod ealonat, pe un numr mai mare de ani bugetari. Programarea este menit s ofere elementele de ordin tactic necesare aplicrii strategiei i ea const n elaborarea de studii evaluative bazate pe folosirea de programe de optimizare a soluiilor pentru atingerea fiecrui obiectiv. Aceste programe au un orizont de timp ceva mai redus dect planificarea, asigurnd suportul necesar determinrii costurilor i avantajelor comparabile, inclusiv a volumului alocaiilor bugetare ce urmeaz a se nscrie n fiecare buget anual. Bugetarea const, la rndul su, n reflectarea parametrilor de ordin tehnic cantitativ n termeni bugetari, prin determinarea sumei cheltuielilor, respectiv a veniturilor, ce se pot nscrie (pe baza programului optim ales) n bugetele pe anii urmtori. Ca i realizarea obiectivelor, care se ealoneaz pe o perioad mai ndelungat, transpunerea n termeni bugetari i, deci, alocarea sumelor respective vizeaz mai muli ani bugetari viitori. O imagine de ansamblu asupra coninutului PPBS, conceput i aplicat iniial n SUA, dar preluat ulterior i de alte ri (Canada, Olanda, Japonia, etc.), rezult din fig.3 - ciclul PPBS.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Figura nr.3. Ciclul PPBS

122

FINANE GENERALE

Aplicarea PPBS permite luarea de decizii, privind alocarea sumelor pentru diferite cheltuieli publice, bazate pe analiza i corelarea aciunilor ce se finaneaz pentru obinerea de rezultate mai bune, pe ansamblu. Conexiunile dintre fazele descrise de ciclul PPBS permit i revizuirea anual a prevederilor iniiale, ca o consecin a exercitrii controlului financiar-contabil asupra execuiei bugetelor anuale, n coresponden cu mersul ndeplinirii obiectivelor, prevzute pentru perioade mai ndelungate. n acest sens, studiile prospective pe termen lung, ce corespund primei faze, se aprofundeaz n cea de a doua prin programele pe termen mijlociu, n funcie de care se stabilesc ( cu posibilitatea revizuirii) prevederile bugetare anuale. Totodat, metoda ofer anse mai mari armonizrii mai raionale a eforturilor ce se depun pentru obinerea de utiliti sociale sporite, nu numai prin finanarea aciunilor cu caracter public, ci i a celor din sectorul privat, favoriznd i orientarea activitilor din acest sector, pe termen mai lung. Sub aspectul documentelor ntocmite, n aplicarea PPBS se utilizeaz: a) nomenclatorul programelor, care concentreaz programe ce corespund obiectivelor de finanat, cu analiza asupra acestora i a mijloacelor de folosit pentru ndeplinirea lor; b) programul fizic i planul financiar aferent fiecrui program cuprins n nomenclator; c) analiza financiar a fiecrui obiectiv, axat pe raportul dintre costuri i avantaje; d) programul memorandum, cu explicaii, aprecieri i recomandri privitoare la modul de realizare a obiectivului, cu precizarea cheltuielilor (veniturilor) de nscris n buget. Documentaia menionat se transmite organelor specializate n elaborarea bugetelor pentru a fi prezentat autoritilor legislative, ca anex la proiectul de buget, supus dezbaterii i adoptrii anuale.
Baza bugetar zero (ZBB) Elaborat i aplicat tot n SUA, dup 1980, ZBB urmrete s previn creterile neraionale ale cheltuielilor publice, punnd accentul pe reanalizarea periodic (anual) a tuturor cheltuielilor bugetare, inclusiv a celor privind obiective care au fost aprobate n anii anteriori i sunt n curs de realizare i finanare. Ea, presupune, deci, pe lng fundamentarea noilor obiective, o reverificare sub aspectele necesitii, oportunitii i eficienei a celor pentru care se continu finanrile ncepute prin bugetele anilor precedeni, n baza studiilor privind raportul cost avantaje, actualizate. Aceast procedur semnific faptul c n fiecare an bugetar dimensionarea tuturor cheltuielilor publice se face ca i cum s-ar porni de la zero. n acest scop, se elaboreaz un numr mare de programe alternative care combin n diverse variante mijloacele utilizabile pentru ndeplinirea fiecrui obiectiv. Aceste programe sunt grupate de o manier care s permit luarea de decizii pachet bazate pe combinarea eforturilor aferente diferitelor aciuni de finanat, astfel nct, pe ansamblu, raportul cost avantaje s fie ct mai favorabil. n final, se opteaz pentru varianta de program n care efectele utile posibile de obinut, fa de costurile aferente asigur un raport mai avantajos, dar innd seama i de restriciile bugetare, respectiv sumele ce pot fi alocate din bugetul public. n aplicarea acestei metode, pentru alegerea programelor optime se apeleaz i la procedeul reprezentrilor grafice, axate pe corelaiile dintre rezultatele sau efectele utile obtenabile i costurile corespunztoare fiecrui program de realizare a aceluiai obiectiv. Un model de reprezentare grafic folosit, n acest scop, este cel redat n figura nr.4.

123

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Figura nr.4. Opiunea n aplicarea bazei bugetare zero Suprafeele de culoare nchis exprim, prin mrimea lor, raportul dintre efecte i costuri, iar varianta mai avantajoas de program se deduce a fi cea mai mare dintre ele. Aa cum rezult din figura respectiv, se va opta pentru programul II, deoarece OHDB>OGCA, ceea ce nseamn c la aceeai alocaie bugetar cheltuit (F), dei costurile sunt mai mari, se obin efecte utile superioare care, pe ansamblu, asigur o eficien mai mare programului II. n acest caz, este de admis c deoarece finanarea bugetar este de mrime egal, n varianta programului II costurile mai mari privind funcionarea obiectivului sunt compensate prin rezultatele pozitive de proporii mai mari, comparativ cu cealalt variant, n care la costuri mai mici, corespund rezultate inferioare. Asemntoare sub multe aspecte cu PPBS, aplicarea acestei metode include, desigur, dificulti n evaluarea elementelor de efect i cost corespunztoare programelor alternative propuse i presupune ierarhizarea lor, n baza nivelului pe care l prezint aceste variabile, respectiv raportul cost rezultate, pentru a alege n final pe cel mai avantajos.
Raionalizarea opiunilor bugetare (RCB) Metoda RCB a fost conceput n Frana, pornind de la experiena aplicrii PPBS n SUA, ca procedur nou de abordare, elaborare i execuie a deciziilor n sfera cheltuielilor bugetare, urmrind a le trata ca un tot coerent. Bazat, ca i PPBS sau ZBB, pe folosirea tehnicii electronice de analiz i calcule previzionale, prin prelucrarea unui mare volum de informaii, aplicarea ei vizeaz corelarea mai bun a eforturilor i efectelor privitoare la obiective i aciuni de mai mare complexitate, care antreneaz, adesea, participarea mai multor entiti publice. Aceast metod este conturat sub form de bucl, ca un sistem cibernetic nchis, structurat pe faze i lucrri ntre care se manifest o strns interdependen. n cadrul su, parcurgerea fiecrei faze se consider indispensabil pentru derularea celorlalte. ntr-o succesiune logic, metoda RCB include 4 (patru) faze principale, n cadrul crora se disting i se interfereaz lucrri specifice ce contureaz procesul de raionalizare a opiunilor bugetare. Fazele principale de parcurs n aplicarea RCB sunt: a) - studiul; b) decizia; c) execuia (deciziei); d) controlul, aa cum se poate observa din figura nr.10. Studiul, ca prim faz a acestei metode, pornete de la formularea problemei de rezolvat i presupune definirea n termeni cantitativi (pe baza studiilor prospective) a obiectivelor ce se iau n considerare spre a fi finanate n perspectiva unui numr de ani bugetari. n cadrul studiului, se analizeaz i activitatea instituiilor publice, stabilind obiectivele necesare a se realiza i posibilitile de conexare a lor n vederea finanrii. Totodat, n funcie de natura obiectivelor, se cerceteaz i se identific mijloacele necesare (cu posibilitile de procurare a lor) i se elaboreaz soluiile alternative pentru realizarea obiectivelor propuse, cu variante de combinare a elementelor de cost i de rezultate, care s permit
124

FINANE GENERALE

compararea i alegerea celor mai avantajoase. n acest scop, se alctuiesc programe de realizare a obiectivelor denumite generic programe glisante, pe un orizont de timp de durat mijlocie. Corespunztor fiecrui program se determin costurile totale aferente crerii i funcionrii fiecrui obiectiv, prin cuprinderea tuturor cheltuielilor, precum i avantajelor cuantificabile.

Figura nr.5. - Ciclul RCB n elaborarea programelor se efectueaz o analiz de sistem, n sensul lurii n considerare a interdependenelor caracteristice aciunilor (obiectivelor) ce pot fi abordate n complex, stabilind i legturile necesare ntre instituiile publice participante la realizarea acestora. Programul, ca instrument al acestei metode, este considerat elementul fundamental al celei de a doua faze, de luare a deciziei, iar n baza soluiilor alternative, reflectate prin variantele de program elaborate, comparnd costurile cu rezultatele, se opteaz pentru cel mai avantajos i se ia decizia de realizare a obiectivului. Concomitent cu luarea deciziei i alegerea variantei optime de proiect, se ntocmesc i bugetele de program, din care rezult cheltuielile i veniturile aferente programului ales pentru realizarea fiecrui obiectiv, ce se nscriu n bugetul public anual. Bugetul program al obiectivului de realizat prevede, pe ministere i pe tipuri de activiti, resursele necesare, destinaiile acestora i rezultatele obtenabile fa de un nivel dat al cheltuielilor, respectiv mrimea acestora din urm, pe principalele categorii (de capital, de funcionare, de personal). La rndul su, faza de execuie presupune aplicarea deciziei prin aciuni adecvate ndeplinirii fiecrui obiectiv i implic, de asemenea, observarea pe parcurs a realizrii prevederilor prin indicatori referitori la intrri, ieiri i gestiunea resurselor, inclusiv efectuarea finanrii bugetare, marcnd trecerea la faza urmtoare.
125

Controlul, ca faz a RCB, vizeaz n mod direct execuia unei decizii, dar, n acelai timp, ofer suportul necesar eventualelor intervenii, pentru corectarea pe parcurs a tendinelor nesatisfctoare sau reconsiderarea acesteia prin prisma mijloacelor utilizabile i soluiilor aplicabile. n funcie de mersul ndeplinirii fiecrui obiectiv, anual, se pot reevalua aciunile n curs de finanare i redimensiona prevederile anterioare, pentru a se asigura creterea eficienei i cheltuirea mai raional a resurselor publice. Posibilitatea reexaminrii pe parcurs (inclusiv n fiecare nou an bugetar) a obiectivelor i revizuirii deciziilor, sub impactul modificrii condiiilor iniiale, contribuie la mbuntirea rezultatelor finale ce se obin pe seama cheltuielilor publice. Folosirea metodelor moderne de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare prezint avantaje importante, ce decurg, mai ales, din fundamentarea deciziilor respective pe criterii economice i luarea n calcul a unui foarte mare volum de informaii i numr de variabile. Valorificarea avantajelor acestor metode prin utilizarea tehnicii electronice, care permite simularea fenomenelor i elaborarea unei multitudini de soluii alternative, ca i orizontul de timp mai lung la care se raporteaz formularea problemelor i orientarea aciunilor, favorizeaz dimensionarea mai exact a prevederilor bugetare, n comparaie cu posibilitile oferite de metodele tradiionale. Totui, avantajele metodelor moderne nu pot fi deplin valorificate, deoarece n dimensionarea i structurarea prevederilor bugetare prevaleaz, adesea, opiunile politice asupra celor economice, iar criteriile de optim economic cedeaz teren compromisurilor politice. n acest sens, M. Duverger remarca faptul c "alocarea resurselor bugetare pentru finanarea de aciuni publice nu s-a bazat n nici o ar i n nici o epoc numai pe aprecierea raional a avantajelor, a costurilor i a eficienei. De aceea este de admis c, n sine, RCB este o metod neutr care sporete autoritatea tehnostructurii i influena sa asupra guvernului, dar deciziile publice rmn cu un pronunat caracter politic".

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

126

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 7 SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE 7.1. Noiunea de resurse financiare publice i structura acestora

Resursele financiare publice pot fi abordate ca un sistem sui generis avnd n vedere specificitatea lor i legturile ce se stabilesc ntre procesele de formare i utilizare ale acestora. n raport cu caracterul public al nevoilor crora le sunt destinate, aceste resurse alctuiesc un tot menit s satisfac cererea de consum impus de funcionarea normal a instituiilor i organismelor publice, inclusiv a entitilor administrativ-teritoriale. Ele se integreaz firesc n ansamblul resurselor economice destinate consumului intern, formrii de capital sau valorificrii n exterior, aducnd o contribuie major la derularea activitii lor economico-sociale. Sub aspect conceptual, prin resurse financiare publice se nelege, n principiu, totalitatea mijloacelor bneti care se administreaz de ctre autoritile publice n scopul ndeplinirii funciilor i sarcinilor ce revin acestora, asigurnd funcionarea structurilor organizatorice corespunztoare (instituii publice centrale i locale, ntreprinderi de stat etc.). Ele se caracterizeaz i prin aceea c aparin de drept statului, respectiv autoritilor publice i sunt utilizate pentru satisfacerea nevoilor de consum public. Spre deosebire, mijloacele bneti care aparin diferitelor persoane fizice i juridice i se administreaz n baza proprietii private formeaz, n sens larg, resursele financiare private i satisfac nevoi de consum privat. La scara ntregii societi se poate vorbi despre resursele financiare ale naiunii, n care se nglobeaz, att mijloacele bneti ce se administreaz n cadrul sectorului de stat, ct i cele administrate n sectorul privat. Delimitarea conceptual bazat pe tipul de proprietate nu exclude, n fapt, ntreptrunderea proceselor de utilizare a celor dou categorii de resurse financiare, care devine nu numai posibil ci i necesar. Armonizarea folosirii lor poate fi benefic, att pentru societate, ct i pentru indivizi, favoriznd o mai bun valorificare a resurselor naionale n acord cu cerinele de progres i civilizaie a fiecrei ri. Pe de alt parte, formarea tuturor resurselor financiare presupune, n mod obiectiv, crearea de produs naional brut i avuie naional, dei, n anumite limite de mrime i timp, ele pot fi procurate i din afara rii, n cadrul unor raporturi specifice concretizate prin mprumuturi, donaii, ajutoare externe etc. Avnd n vedere modul diferit n care se implic autoritile publice n administrarea lor, resursele financiare publice se structureaz pe dou subsisteme, i anume: a) subsistemul resurselor publice bugetare; b) subsistemul resurselor ntreprinderilor cu capital de stat i mixte. Subsistemul resurselor publice bugetare include resursele financiare administrate direct de ctre autoritile publice centrale i locale, respectiv de ctre instituiile publice specializate, care prin natura activitii lor, nemateriale, nu pot realiza venituri satisfctoare pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Ansamblul acestor resurse numite i bugetare se reflect, n principiu, n bugetul de stat sau bugetele diferitelor structuri administrativ-teritoriale, ce alctuiesc sistemul bugetar al unei ri. Cel de al doilea subsistem nglobeaz resursele financiare administrate direct de ctre ntreprinderile din sectorul economic de stat, n baza autonomiei lor de funcionare ca societi comerciale, regii autonome etc., inclusiv participaiile de capital ale statului la ntreprinderi mixte.
127

Formarea i utilizarea acestor resurse prezint particulariti determinate de coninutul material al activitilor respective i domeniul sau ramura economic n care funcioneaz ntreprinderile de stat (industrie extractiv, metalurgic, construcii de maini etc., transporturi i telecomunicaii, construcii, agricultur i silvicultur etc.). Ele se pot constitui la dispoziia ntreprinderilor prin alocaii din resursele administraiei publice (de regul, la nfiinare), prin mprumuturi, pe seama veniturilor obinute n propria activitate, avnd capacitatea de a se reconstitui prin vnzarea i ncasarea produselor, lucrrilor, serviciilor i a spori prin repartizarea unor pri din profitul realizat, ca i prin emisiunea de obligaiuni i contractarea de noi mprumuturi bancare etc. Considerate, la rndul lor, ca sistem, resursele financiare publice bugetare se structureaz pe urmtoarele subsisteme mari: a) resursele financiare ale administraiei de stat centrale; b) resursele financiare ale administraiilor locale; c) resursele financiare ale asigurrilor sociale de stat. Primul subsistem al resurselor financiare publice bugetare, se distinge, n principal, prin faptul c acestea sunt instituite i administrate de ctre autoritile publice centrale, fiind destinate realizrii de obiective i aciuni considerate de interes naional. Ele se constituie, de regul, sub forme ale impozitelor, taxelor i contribuiilor denumite generic centrale sau generale, mprumuturilor contractate de guvernul central etc. i sunt prevzute prin bugetul de stat, n vederea acoperirii cheltuielilor publice nscrise n acest buget. A doua component, resursele financiare ale administraiilor locale se concentreaz la dispoziia autoritilor publice ale unitilor administrativ-teritoriale (de ex., judee, municipii, orae, comune) pentru satisfacerea unor nevoi asumate la nivelul fiecrei localiti, servind finanrii de aciuni considerate, n principiu, de interes local. Formele de constituire a acestor resurse sunt impozitele i taxele locale, pe lng care se pot folosi i mprumuturile contractate de autoritile locale etc. Dar, n bun msur, pentru acoperirea nevoilor la acest nivel, se folosesc i subveniile sau transferurile din bugetul de stat (al administraiei centrale). Resursele financiare de care dispun autoritile de stat locale se reflect, ca i cheltuielile corespunztoare, n bugetul local al fiecrei uniti administrativ-teritoriale. Cea de a treia component, resursele financiare ale asigurrilor sociale de stat se constituie i administreaz separat de ctre instituii sau organe de stat specializate n domeniu. Ele sunt menite s asigure mijloacele necesare unui trai decent pentru persoanele care nu pot dobndi venituri satisfctoare prin prestarea curent a unei munci. Constituirea acestor resurse mbrac, de regul, forma contribuiilor pentru asigurri sociale, suportate de patroni i salariai sau a alocaiei (subveniei) din bugetul (administraiei centrale) de stat. n corelaie cu cheltuielile specifice ce concretizeaz destinaiile lor, resursele financiare care compun acest subsistem sunt prevzute separat n bugetul asigurrilor sociale. Administrarea separat a resurselor financiare publice aferente subsistemelor menionate nu contravine abordrii ansamblului acestora ca sistem. Mai mult, exist posibilitatea unor redistribuiri de resurse de la un subsistem la altul. Sub acest din urm aspect, sunt tipice

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

n cazul statelor federale se distinge i un subsistem al resurselor financiare administrate de ctre autoritile publice ale
fiecrui stat membru al federaiei, reflectate prin bugetele proprii. Se remarc, de asemenea, tendina de abordare i prezentare a resurselor financiare ce se constituie la dispoziia instituiilor publice ca subsistem distinct, pornind de la competenele de care dispun acestea n administrarea mijloacelor bneti alocate lor din bugetul de stat sau obinute din propria activitate.

128

FINANE GENERALE

transferurile de resurse financiare (subveniile) din bugetul (administraiei centrale) de stat ctre bugetele locale sau chiar mprumuturile practicate ntre diferitele subsisteme financiare publice. Prin prisma raportrii la volumul cheltuielilor publice (bugetare) de efectuat, ansamblul resurselor financiare utilizabile prezint structuri diferite, dup cum, n anul bugetar respectiv, veniturile ce se formeaz n mod obinuit la dispoziia autoritilor publice acoper integral sau numai parial cheltuielile de efectuat. n situaia cnd cheltuielile pot fi acoperite n ntregime din resurse obinuite, structura resurselor financiare publice (bugetare) cuprinde: prelevrile din veniturile persoanelor fizice i juridice la dispoziia autoritilor publice, sub formele practicate n mod obinuit (impozite, taxe, contribuii); respectiv, venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor publice. Spre deosebire, n situaiile n care resursele obinuite sunt inferioare cheltuielilor de efectuat, considerate indispensabile, pentru acoperirea diferenei (de cheltuieli), sistemul resurselor financiare publice (bugetare) include i resurse denumite generic extraordinare, procurate mai ales sub formele mprumutului public, dar, uneori, i prin emisiunea de moned, vnzri de active publice, etc.
7.2. Clasificarea i caracterizarea general a resurselor financiare publice (bugetare)

Ansamblul resurselor financiare publice (bugetare) este alctuit din componente care se caracterizeaz prin trsturi comune, dar prezint i particulariti privind formarea i utilizarea lor, genernd i efecte economico-sociale ce difer sensibil de la o component a acestora la alta. Pe aceast baz, ele se pot clasifica n funcie de mai multe criterii, fiecare categorie distingndu-se prin anumite caracteristici. Dup un prim criteriu de clasificare, i anume regularitatea folosirii lor resursele financiare publice se mpart n: a) resurse ordinare; b) resurse extraordinare. Resursele financiare publice (bugetare) ordinare sunt folosite n mod curent i n condiii social-economice considerate normale, motiv pentru care mai poart i denumirea de resurse curente sau obinuite. Formele sub care se constituie aceste resurse se regsesc permanent n structura resurselor financiare publice, respectiv n bugetul fiecrui an bugetar, iar prin importana mare ce le revine constituie componenta fundamental. n cadrul acestora, cele mai larg utilizate sunt: 1. impozitele, taxele i contribuiile obligatorii (suportate de persoanele fizice i juridice); 2. veniturile din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor din sectorul public. Impozitele, ca i diferitele taxe i contribuii obligatorii similare lor nsoesc existena statului de-a lungul ntregii sale istorii, dovedindu-se a fi, n permanen, resurse indispensabile funcionrii instituiilor publice. Realizarea lor ca resurse financiare publice presupune redistribuirea veniturilor primare obinute de ctre persoanele fizice i juridice. ntr-o situaie asemntoare, sub aspectul permanenei folosirii lor, se afl i veniturile obinute din exploatarea domeniilor i ntreprinderilor ce formeaz sectorul economic public, n care se creaz produs naional la a crui repartiie primar particip statul sau entitile publice, n mod direct, n ipostaza de proprietar. Resursele financiare publice extraordinare, aa cum s-au conturat n timp, se disting de cele ordinare, n primul rnd, prin caracterul vremelnic, nepermanent, al folosirii lor de ctre stat, ceea ce presupune prezena acestora numai n unii ani bugetari i absena lor n ali ani. Caracterul
129

extraordinar al folosirii acestei categorii de resurse se consider a fi consecina manifestrii unor fenomene sau situaii economico-sociale neobinuite, excepionale, generatoare ale unor nevoi publice, respectiv cheltuieli impuse de mprejurri extraordinare ntr-o perioad sau alta, n care resursele curente (ordinare), posibile de procurat n mod obinuit, sunt insuficiente. Contextul specific n care pot fi utilizate resursele extraordinare, le imprim acestora un caracter excepional (extraordinar). Aflate n opoziie cu doctrina financiar clasic, implicarea lor n formarea resurselor financiare publice a devenit tot mai intens n societatea contemporan. Pe fundalul dificultilor economice i sociale cu care se confrunt i al doctrinei economice i financiare moderne, majoritatea statelor lumii apeleaz tot mai des i n proporii mai ridicate la resursele extraordinare, pentru a acoperi pri din cheltuielile publice a cror cretere devanseaz, adesea, pe cea a resurselor ordinare (curente) i genereaz deficite bugetare. Acceptarea finanrii deficitelor bugetului de stat (devenite cronice n multe ri), n spiritul doctrinei intervenioniststatale, cu scopul relansrii economiei, a dat un impuls puternic folosirii acestor resurse, iar dup cel de al doilea rzboi mondial s-a conturat chiar o tendin de permanentizare a lor. Formele principale sub care s-a practicat procurarea de resurse extraordinare sunt: a) mprumuturile de stat; b) emisiunea (inflaionist) de moned. Alturi de acestea, mai poate fi ntlnit folosirea (mult mai rar i n proporii relativ reduse) a altor forme ale resurselor extraordinare, ca: pri din fondul de amortizare (constituit la ntreprinderile cu capital de stat) preluate la bugetul statului pentru a finana cheltuieli publice; sume rezultate din vnzarea unor bunuri (active) publice sau din lichidarea unor participaii cu capital de stat la societi comerciale mixte; rezerve valutare sau de aur ale rii (utilizate n efectuarea unor pli externe) etc. mprumutul de stat (public), ca resurs bugetar extraordinar, este folosit cel mai adesea i prezint anumite particulariti generate de specificitatea relaiilor financiare pe care le exprim, comparativ cu alte resurse. Astfel, folosirea mprumuturilor de stat pentru procurarea de resurse financiare publice (bugetare) se nscrie n sfera relaiilor de credit, n general, respectiv a creditului public, la care statul particip n ipostaza de debitor, iar persoanele care-i cedeaz disponibilitile lor cu mprumut, n calitate de creditori ai statului. Caracteristicile eseniale ce definesc aceast form principal a resurselor extraordinare rezid n coninutul specific al proceselor financiare, presupunnd restituirea (rambursarea) ulterioar a sumelor (mprumutate) i plata dobnzilor ca pre al folosirii lor de ctre stat. Cei ce dau cu mprumut statului, cedeaz acestuia numai dreptul de folosin temporar a resurselor disponibile i implicit a puterii de cumprare aferente, pstrndu-i proprietatea i posibilitatea recuperrii lor dup un timp pentru a-i satisface propriile nevoi. Cedarea disponibilitilor bneti aseamn parial mprumuturile de stat cu impozitele, ntruct presupun reducerea, fie i temporar, a veniturilor nominale ce pot fi utilizate de persoanele care mprumut statul. Ca i n cazul impozitelor, procesele de redistribuire a veniturilor la dispoziia autoritilor publice diminueaz puterea de cumprare a creditorilor acestora, n funcie de mrimea sumei cedate. Mai mult, faptul c sumele mprumutate i cheltuite trebuie rambursate (restituite) pe seama altor resurse, venituri curente (ordinare), n principal, a impozitelor ce se vor ncasa ulterior de ctre stat face ca mprumuturile publice, n general, s fie considerate i denumite chiar "impozite amnate".
130

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Pe de alt parte, ns, mprumuturile se deosebesc pregnant de impozite, n primul rnd, pentru c, n cazul lor, preluarea resurselor la dispoziia statului are caracter temporar, nu definitiv. n al doilea rnd, procesul de micare a valorii este reversibil; sumele respective se restituie deintorilor de drept dup un anumit timp. n al treilea rnd, pe perioada utilizrii n scop public, a sumelor mprumutate, creditorii obin n contraprestaie un venit sub forma dobnzii pltite de ctre stat. n acelai timp, folosirea acestui tip de resurs financiar public antreneaz un cost specific pentru stat reprezentat de dobnzile i comisioanele aferente pltite de stat, care majoreaz cheltuielile bugetare (peste nivelul celor efectuate direct prin finanarea aciunilor sau obiectivelor de interes public). n al patrulea rnd, pentru resursele procurate, astfel, la dispoziia statului este specific, n principiu, acordul de voin al creditorului, aspect aflat n contrast cu caracterul silit al prelevrilor sub forma impozitului. n condiiile dificultilor financiare majore cu care se confrunt statul, mprumuturile devin o soluie atractiv pentru stat, deoarece acestea faciliteaz procurarea unui volum relativ mare de resurse ntr-un interval de timp relativ redus i acoperirea n termen mai scurt a nevoilor de finanat. Ele angreneaz, ns, numai acele persoane fizice i juridice dispuse s ofere statului disponibilitile lor bneti n condiii determinate i nu risc o mpotrivire a populaiei, cum este posibil n cazul introducerii de noi impozite sau majorrii celor existente. Este de remarcat ca ntre practicarea mprumuturilor de stat i procurarea resurselor publice ordinare, n primul rnd sub forme ale impozitelor, se manifest anumite raporturi de condiionare. nsui apelul statului la mprumuturi are loc, n principiu, atunci cnd i in msura n care resursele ordinare curente sunt insuficiente. n principiu, folosirea mprumuturilor compenseaz doar temporar lipsa resurselor ordinare. Ulterior, rambursarea lor face necesar preocuparea statului pentru creterea ncasrilor din impozite, la un nivel chiar superior sumelor mprumutate, respectiv, pentru a acoperi i plile suplimentare specifice (dobnzi, comisioane). Emisiunea (inflaionist) de moned, la rndul su, poate constitui o resurs financiar public (bugetar) n msura n care statul, n virtutea dreptului su exclusiv de a emite moneda naional fr valoare intrinsec, pune n circulaie o cantitate de bani mai mare dect cea obiectiv necesar circulaiei monetare. n mod obiectiv, emisiunea monetar ar trebui s asigure utilizatorilor o cantitate de moned limitat la nevoile circulaiei normale a bunurilor i serviciilor i ndeplinirii celorlalte funcii ale banilor, ca premis a meninerii puterii de cumprare a acesteia. Emiterea unei cantiti mai mari de moned permite statului s-i creeze resurse (venituri), n mod artificial, de o mrime egal cu diferena ntre masa bneasc total existent pe pia (dup emisiunea suplimentar inflaionist pentru acoperirea unor cheltuieli publice) i cantitatea de bani satisfctoare pentru derularea normal a fluxurilor reale n economie. Ea semnific redistribuirea unei pri a puterii de cumprare a veniturilor bneti nominale (dobndite de persoanele fizice i juridice), n favoarea statului, care cu suma emis suplimentar (inflaionist) achiziioneaz bunuri i servicii sau efectueaz pli pentru consumul public. Astfel, la o mrime dat a cererii de consum agregate, n baza emisiunii inflaioniste de moned, se modific proporiile consumului, n egal msur, n favoarea celui public i n defavoarea celui privat.
131

Prin urmare, ca resurs bugetar extraordinar, emisiunea (inflaionist) de moned ca i impozitele i mprumuturile determin diminuarea puterii de cumprare a persoanelor fizice i juridice de la care se transfer aceasta. Dar se i deosebete de impozitele directe sau de mprumuturile de stat prin faptul c nu afecteaz, ca acestea, veniturile nominale ale persoanelor fizice i juridice, asemnndu-se mai mult cu impozitele indirecte, pentru c antreneaz diminuarea veniturilor reale ale acestora. Impactul su este mult mai greu de sesizat i cuantificat de ctre persoanele fizice i juridice ca utilizatori ai monedei, ea avnd un caracter voalat (ascuns). Aceasta devine o prelevare similar impozitelor, cu caracter silit, definitiv i fr contraprestaie, de la realizatorii veniturilor n form bneasc (persoanele fizice i juridice) ctre statul emitent al surplusului de mas monetar. Resursele obinute de stat pe aceast cale, aflate i ele sub incidena inflaiei, sunt de mrime egal cu puterea de cumprare redistribuit, astfel, de la ceilali utilizatori ai veniturilor bneti reale, mai mici dect cele nominale datorit deprecierii monedei, provocat de stat. Dei emisiunea inflaionist de moned a fost folosit mai intens anterior, n ultimele decenii ale secolului XX, majoritatea statelor lumii, confruntate cu efectele perverse profunde ale inflaiei, au trecut la interzicerea prin lege a folosirii acestei resurse. n practic, ns, se mai ajunge uneori, pe ci ocolite, la acoperirea unor nevoi publice pe seama emisiunii inflaioniste de moned n mod firesc, n ansamblul resurselor financiare publice, resursele ordinare dein ponderea cea mai ridicat. n majoritatea rilor, resursele ordinare reprezint peste 90% din resursele financiare publice totale. Tendina observat n evoluia resurselor financiare publice este de reducere a ponderii resurselor extraordinare, explicabil ndeosebi prin preocuprile guvernelor din majoritatea rilor, n primul rnd a celor dezvoltate, de a echilibra bugetul public, finannd cheltuielile publice, n cea mai mare msur, pe seama veniturilor bugetare ordinare. Este de remarcat c, fa de nivelele actuale, n deceniile 8 i 9 ale secolului XX, multe dintre statele n curs de dezvoltare (Argentina, Mexic etc.), precum i unele dintre cele puternic dezvoltate (SUA) au nregistrat proporii foarte mari ale resurselor extraordinare n contextul finanrii unor programe speciale, n plan economic, social, militar etc. n rile n curs de dezvoltare, ns, resursele financiare extraordinare dein o pondere ceva mai ridicat, fr a depi, cu unele excepii, n unii ani bugetari, cota de 5-7 % din resursele financiare totale. Explicaia acestui fenomen rezid, n principal, n promovarea deficitului bugetar ca mijloc de intervenie a guvernelor acestor ri pentru dezvoltarea activitilor economice i sociale, inclusiv n susinerea sectorului privat, n condiiile confruntrii lor cu insuficiena resurselor financiare ordinare. Dup un alt criteriu de clasificare, i anume, coninutul economic al proceselor pe care le exprim formarea resurselor financiare publice, acestea pot fi grupate n urmtoarele categorii: - resurse (venituri) fiscale; - resurse (venituri) nefiscale; - resurse de trezorerie; - resurse mprumutate pe termen mediu i lung; - resurse din emisiunea (inflaionist) de moned. Resursele fiscale se caracterizeaz prin coninutul lor de procese economice de redistribuire a produsului intern brut sau avuiei naionale, de la persoanele fizice i juridice, la dispoziia autoritilor publice. Aceste procese se concretizeaz ca prelevri cu caracter obligatoriu sub
132

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

formele tipice ale impozitelor, taxelor sau contribuiilor la constituirea diferitelor fonduri financiare publice. Resursele fiscale asigur cea mai mare parte a resurselor obinuite ale statului. Resursele nefiscale sunt reprezentate de veniturile obinute de ctre autoritile publice din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor lor, n ipostaza de proprietar, care le d dreptul s participe la repartiia primar a produsului creat sau s valorifice diferite bunuri (active). Prelevarea acestor resurse la bugetul public nu are un caracter fiscal, semnificnd doar micarea valorii n limitele aceleiai proprieti, sub forme ale veniturilor preluate la bugetul public de la ntreprinderi cu capital de stat, dividendelor, sumelor ncasate din vnzri de active (publice), chiriilor (redevenelor) etc. Resursele de trezorerie se formeaz i utilizeaz n contextul efecturii de ctre trezoreria public a operaiunilor de ncasri i pli n conturile deschise entitilor publice. Ele presupun, att redistribuirea de disponibiliti acumulate n aceste conturi, ct i angajarea temporar a unor mprumuturi pe termen scurt la Banca de Emisiune, respectiv prin vnzarea de nscrisuri sau titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.) n scopul echilibrrii curente a operaiunilor de trezorerie public. Alturi de aceste resurse pot fi mobilizate i folosite resursele mprumutate pe termene medii sau lungi pentru finanarea deficitelor bugetare anuale, procurate prin vnzarea altor forme ale titlurilor de stat, care presupun, de asemenea, procese de redistribuire ale disponibilitilor bneti (implicit ale veniturilor), de la deintorii acestora ctre stat, pe principiile relaiilor de credit (aa cum rezult din caracterizarea gruprii anterioare). n fine, resursele din emisiunea (inflaionist) de moned exprim, de asemenea, procese de redistribuire a veniturilor n favoarea statului, ca i resursele fiscale, dar ntr-o form implicit greu de identificat pentru persoanele fizice i juridice, de la care se redistribuire (n prim plan) puterea de cumprare (aa cum s-a vzut n referirile la gruparea anterioar). O alt clasificare a resurselor financiare publice poate fi fcut n funcie de nivelul administrativ la care se mobilizeaz resursele, distingndu-se: a ) n cazul statelor unitare: - resurse ale administraiei centrale, care se reflect n bugetul central sau general (de stat); - resurse ale administraiilor locale, care se reflect n bugetele locale ale unitilor administrative din teritoriu; - resurse ale asigurrilor sociale, care, de regul, se reflect ntr-un buget separat i se administreaz de organisme specializate, regsindu-se, n final mpreun cu celelalte resurse bugetare, n bugetul public consolidat. b) n cazul statelor federale: - resurse ale statului federal, cuprinse n bugetul federal; - resurse ale statelor membre (federate), reflectate n bugetul fiecrui stat membru al federaiei; - resurse ale entitilor administrative locale, din cadrul fiecrui stat federat, ce se nscriu n bugetele locale n strns legtur cu gruparea de mai sus, se poate face i o clasificare dup modul cum se structureaz resursele financiare pe componentele bugetului consolidat, i anume:
133

- resurse ale bugetului de stat (impozite, taxe i contribuii generale, venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor statului, etc.). - resurse ale bugetelor locale (impozite, taxe i contribuii locale, venituri defalcate i transferuri de la bugetul de stat etc.). - resurse ale asigurrilor sociale de stat (contribuii pentru asigurri sociale etc.). - resurse cu destinaie special (taxe i contribuii pentru constituirea de fonduri speciale). Dup un alt criteriu de clasificare a resurselor financiare publice, i anume n funcie de locul de provenien, acestea se grupeaz n: resurse interne; resurse externe. n principiu, resursele interne provin prin distribuirea i redistribuirea produsului intern brut i, uneori, a avuiei naionale rezultate din activitile creatoare de valoare ce se desfoar n fiecare ar. Sursa lor fundamental fiind PIB-ul fiecrei ri, dimensiunile i dinamica acestuia condiioneaz, n mod hotrtor, proporiile i evoluia resurselor financiare publice, n timp i spaiu. Formele concrete ale acestor resurse se regsesc n fiecare dintre gruprile anterioare, ca venituri curente fiscale i nefiscale sau venituri de capital, dar i mprumuturi publice interne sau emisiune (inflaionist) de moned etc. La rndul lor, resursele externe se formeaz, n principiu, prin redistribuirea produsului creat n afara rii respective i presupun transferul de valoare din exterior, de la persoane fizice i juridice nerezidente ale statului primitor (inclusiv de la alte state), n anumite condiii. Forma principal a acestora o reprezint mprumuturile (de stat) externe contractate, fie cu organisme i instituii financiar-bancare internaionale, fie cu guvernele altor state, fie cu persoane private nerezidente, pe pieele financiare. Alte forme de procurare a unor resurse externe pot fi ajutoarele financiare, donaiile etc. acordate de alte state, organisme sau persoane nerezidente ale statului respectiv, viznd, de regul, nfptuirea anumitor obiective sociale, culturale, economice etc.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

134

FINANE GENERALE

CAPITOLUL 8 IMPOZITELE PRINCIPAL RESURS FINANCIAR PUBLIC (BUGETAR)

8.1. Coninutul economic i trsturile impozitului

Impozitele constituie, prin proporii, arie de manifestare i vechime, forma principal a resurselor financiare publice. Ele au aprut nc din sclavagism, fiind considerate primul element de finane publice, n msur n care statul a trecut la prelevarea, cu caracter obligatoriu, a unor venituri sau resurse private la dispoziia sa, n form bneasc. Dup unii autori, ns, originea impozitelor moderne se gsete n ajutoarele de tip feudal, bazate pe consimmntul vasalilor fa de rege. n raport cu existena acelui consimmnt, presupus de sistemul ajutoarelor feudale i meninut, oarecum, n regimul de instituire a impozitelor moderne prin votul parlamentelor, se poate invoca i o nuan a caracterului voluntar al impozitelor. Pe primul plan, ns, n sistemele impozitelor moderne, a trecut definitiv caracterul lor impus, de prelevri obligatorii ale unor resurse private la dispoziia statului, fr a se nega suportul democratic al instituirii lor de ctre organe legislative alese de ceteni (contribuabili). Astfel, noiunea de impozit semnific, n primul rnd, o obligaie impus de ctre stat supuilor si, constnd n a se ceda acestuia pri din veniturile sau averile lor, pentru acoperirea nevoilor sale de funcionare, respectiv a cheltuielilor publice. Coninutul economic al impozitelor const, deci, n procesele economice de redistribuire, mai ales, a PIB, de la posesorii veniturilor (averilor) ctre stat, n vederea acoperirii nevoilor publice. Cum economia de pia se bazeaz pe administrarea resurselor n cadrul proprietii private, procesele economice exprimate prin impozite sunt procese de repartiie secundar, a veniturilor i, n mai mic msur, a averilor acumulate de persoanele fizice i juridice. Totodat, prin prisma derulrii acestor procese, impozitul exprim o relaie social ntre persoanele fizice i juridice, (care cedeaz pri din veniturile sau averile lor), pe de o parte, i stat, (care preia la dispoziia sa resursele respective, constituindu-i fondurile bneti necesare funcionrii sale), pe de alt parte. Scopul pentru care se realizeaz aceste procese de redistribuire, determinnd existena relaiilor cu statul (ca exponent al unei colectiviti umane), este considerat unul colectiv, naional sau local. n aceste condiii, impozitele, ca i celelalte contribuii cu caracter obligatoriu (similare), antreneaz modificri ale mrimii valorii aflate spre administrare la dispoziia participanilor la relaiile respective: persoane fizice i juridice, pe de o parte i autoritile publice, reprezentante ale colectivitilor de tip statal, pe de alt parte. Caracteristicile definitorii ale impozitelor, ca principal form a resurselor financiare publice, pot fi sintetizate astfel: 1. prelevarea sub forma impozitelor are titlu obligatoriu, (n sarcina contribuabilului) i se realizeaz n mod silit. n aceast relaie dintre stat i persoanele fizice sau juridice, acioneaz obligaia de a plti suma stabilit drept impozit fr a se cere consimmntul expres al pltitorului, iar n cazul n care acesta din urm nu se conformeaz, statul poate aplica msuri coercitive. Sub acest aspect, este de observat c ipostaza de for public n care se afl statul i confer acestuia dreptul de a executa silit ncasarea impozitelor de la persoanele private, dac acestea nu efectueaz
135

operaiunile de plat n condiiile prevzute de lege. Acest drept este prevzut prin legile de instituire a impozitelor, iar n virtutea forei sale, statul i poate constrnge pe supuii si s-i ndeplineasc i aceast obligaie. 2. Impozitele se prelev la dispoziia statului, fr o contraprestaie direct din partea acestuia. ntre prelevrile sub form de impozite i aciunile de finanat crora le sunt destinate nu se stabilete, n principiu, o coresponden direct. n mod independent de destinaia, ce li se va da, impozitele se preiau de la persoanele fizice i juridice fr ca statul s le ofere, n schimb i n mod direct, bunuri, servicii sau alte avantaje, n ideea de contraprestaie. n mod indirect, ns, prelevarea sub forma impozitelor nu exclude obinerea de foloase din partea statului, dar aceasta apare ca o operaiune separat, distinct. Aadar, cheltuirea resurselor mobilizate prin impozite presupune prestarea de ctre stat a unor servicii publice i, implicit, anumite avantaje n favoarea persoanelor fizice i juridice, fr a se urmri, ns, existena unei corelaii ntre mrimea prelevrii ca impozit i mrimea foloaselor ce revin contribuabililor, cu att mai mult cu ct de serviciile statului beneficiaz i cei care nu sunt afectai de plata impozitelor. 3. Prelevarea sub forma impozitelor se efectueaz cu titlu nerestituibil (nerambursabil), exprimnd, deci, transfer definitiv la dispoziia statului, ceea ce nseamn c sumele prelevate nu se mai restituie contribuabililor. Aceasta trstur este, de altfel, imprimat categoriei generale a finanelor, n accepiunea sa restrictiv. Este evident c, n aceste condiii, prelevarea ca impozit presupune o reducere a puterii de cumprare a contribuabilului i acumularea ei la dispoziia statului. Acest transfer de putere de cumprare este acceptat ca o necesitate cu caracter obiectiv, un ru necesar, de ctre societate, pornind de la considerentul c funcionarea statului nu ar fi posibil n absena prelevrilor sub forme ale impozitelor, taxelor etc. n problema definirii i interpretrii conceptului de impozit au existat i exist nc opinii diferite, dei, toate au ca element comun relaia obiectiv dintre existenta statului (cu instituiile sale neproductive) i efectuarea prelevrilor pentru funcionarea sa. Astfel, n concepia clasic, impozitul a fost definit ca o plat suportat de ceteni pentru serviciile aduse lor de ctre stat, iar n interpretarea semnificaiilor sale se avea n vedere doar ipostaza sa de resurs financiar destinat finanrii cheltuielilor neproductive ale statului. n acest sens, A.Smith i D. Ricardo afirmau c impozitul reprezint o prelevare neproductiv din produsul creat n economie pentru susinerea statului, respectiv pentru asigurarea funcionrii instituiilor sale neproductive. Asemntor, Gaston Jze, considerat a fi fondatorul tiinei finanelor (publice), afirma c "impozitul este o prestaie bneasc rechiziionat de ctre stat de la particulari, n mod silit, cu titlu definitiv i fr contraprestaie, n vederea acoperirii cheltuielilor publice". Ideea prestaiei bneti a particularilor, fr contraprestaie din partea statului, incluznd n sine obligativitatea participrii lor la acoperirea nevoilor publice, nu exclude ipostaza lor de beneficiari ai serviciilor furnizate de ctre stat, n contextul larg al ndeplinirii funciilor ce-i revin acestuia. Totui, n evoluia concepiei clasice despre impozit, este cel puin simptomatic sesizarea aciunii sale reglatoare asupra veniturilor nsuite de ctre membrii societii. Astfel, Adolph Wagner, apreciind c "Impozitele reprezint o cotizaie obligatorie a indivizilor, destinat s acopere cheltuielile generale ale statului, pe care acesta o percepe ca o contraprestaie i
136

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

rambursare a cheltuielilor efectuate cu serviciile oferite de el, aduga c prin impozite se exercit i o intervenie regulatoare asupra venitului naional". n concepie modern, ns, abordarea coninutului impozitelor ine seama, n mod explicit, de mutaiile survenite n societate, n general, i n economie, n special, n contextul noilor doctrine politice i economice. Modificrile de ordin conceptual privind impozitul se refer, n esen, la luarea lui n considerare, nu numai ca resurs financiar a statului, ci i ca un instrument de intervenie a acestuia n viaa economic i social. Devine, astfel, deosebit de relevant exprimarea metaforic a profesorului francez Maurice Duverger, dup care "n neocapitalismul modern, impozitul capt o semnificaie mai larg; el nceteaz de a mai constitui gruntele de nisip care jeneaz angrenajele, pentru a deveni unul dintre regulatoarele i motoarele mainii" (economice i sociale - n. n.). ntr-un mod mai tranant, americanul William Albrecht jr. constat c, n mod tradiional, impozitele au fost privite ca un ru necesar pentru a compensa costurile acelor servicii pe care societatea le dorete a fi asigurate de ctre guvern. Or, n concordan cu aceast optic, impozitele ar trebui s fie la nivelele cele mai joase posibile, compatibile cu serviciile dorite, ceea ce corespunde, n esen, concepiei clasice referitoare la impozite. Dar realitile din lumea modern demonstreaz c "Astzi, impozitele capt o semnificaie care depete nevoile financiare ale guvernului. Ele sunt colectate nu numai pentru a achita notele de plat ale guvernului ci i pentru a influena activitatea economic". Corespunztor evoluiei nregistrate n planul concepiilor despre impozit i pornind de la coninutul su economic, n varianta modern, acesta reprezint, att procese de redistribuire a produsului creat i relaii economice ntre persoane fizice i juridice, pe de o parte i stat, pe de alt parte, ct i un mijloc de influenare (de ctre stat) asupra activitii economice i sociale. De altfel, n contextul doctrinar modern, analizele macroeconomice privind echilibrul general, dezvoltate, mai ales, pe baza teoriei generale a lui John Keynes, abordeaz impozitul ca variabil cu impact profund i cu rol de stabilizator principal ncorporat n mecanismul economiei de pia, respectiv de instrument util n realizarea alocrii optime a resurselor.
8.2. Principiile impunerii
8.2.1. Cerine (criterii) generale ale impunerii

Formularea unor cerine (criterii) ale impunerii se afl n relaie direct cu lozincile revoluiei burgheze ce afirmau i egalitatea n faa sarcinilor publice i vizau direct eliminarea privilegiilor fiscale ale nobilimii feudale. Conturarea principiilor impunerii se nscrie n doctrina economic liberal i concepia economitilor clasici, ndeosebi a lui A. Smith, care a formulat cteva cerine (criterii) generale, n acest domeniu, i anume: 1. Impunerea trebuia s fie echitabil, adic s se asigure justeea fiscal. Semnificaia acestei cerine const n aceea c sarcina fiscal (decurgnd din modul de impunere) suportat de contribuabili ar trebui s corespund puterii contributive a suportatorului. La rndul su, puterea sau capacitatea contributiv trebuia apreciat, pornind de la situaia material a contribuabilului, fr a admite discriminri sau privilegii pentru anumite categorii sociale sau persoane.
137

2. Impunerea trebuia s fie economicoas, iar impozitul s aib un randament ct mai ridicat. n consecin, se cerea ca impunerea s fie realizat, n aa fel, nct s asigure mobilizarea de resurse suficiente (pentru acoperirea deplin a cheltuielilor statului) cu costuri minime. n mod implicit, acest criteriu exprim necesitatea administrrii impozitelor cu cheltuieli ct mai mici pentru ca sumele ncasate s fie folosite, n msur ct mai mare, pentru acoperirea celorlalte cheltuieli publice. 3. Impunerea s fie astfel practicat, nct impozitul s fie comod, adic s se asigure comoditatea acesteia, att pentru contribuabil (pltitor) ct i pentru organul fiscal. A. Smith pleda pentru o comoditate sub aspectul tehnicilor folosite n efectuarea lucrrilor privind aezarea i ncasarea impozitelor, urmrind ca ele s nu stnjeneasc activitatea contribuabililor i s nu complice inutil munca organelor fiscale. n acest sens, condiiile de efectuare a plii impozitelor se cereau a fi corelate cu posibilitile reale de plat ale contribuabililor, inclusiv cu particularitile activitii generatoare de resurse pentru plata acestora. 4. Impozitul s fie stabilit n mod cert, adic s se stabileasc ct mai precis obligaiile de plat i implicit s se asigure certitudinea impunerii. Conform acestei cerine, stabilirea impozitelor trebuia s aib loc cu deplin cunoatere, de ctre subiectul pltitor, asigurndu-se, concomitent, corectitudinea calculului i cuantificarea exact a obligaiei de plat n sarcina contribuabilului. Aceast cerin presupune, totodat, eliminarea arbitrariului i ambiguitilor n materie de impunere, pentru a se preveni abuzurile din partea organelor fiscale. Smith considera c incertitudinea n stabilirea impozitelor reprezint o mare deficient a sistemului de impunere. n consonan cu criteriile generale formulate de A. Smith, la baza sistemului de impunere practicat n societatea modern au fost puse urmtoarele categorii de principii: - principii de echitate fiscal; - principii de politic financiar; - principii de politic economic i social.
8.2.2. Principii de echitate fiscal

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Conceptul de echitate fiscal exprim ideea c supuii unui stat trebuie s plteasc impozite n funcie de capacitatea lor contributiv. Aceasta nseamn c persoanele cu aceeai putere contributiv urmeaz s suporte impozite egale, ceea ce asigur o echitate orizontal. n acelai timp, ea presupune c cetenii cu o capacitate contributiv mai mare vor trebui s suporte impozite mai mari dect cei cu o putere mai mic, asigurndu-se i o echitate vertical n impunere Conceptul de echitate fiscal orizontal concretizeaz, n planul impuneri; principiul general al egalitii n faa legii. El admite raionamentul dup care, dac venitul realizat de individ este utilizat ca un indicator sintetic al capacitii (puterii) contributive, atunci impunerea veniturilor este cel mai direct mijloc de asigurare a echitii fiscale, iar contribuabilii cu acelai venit trebuie s plteasc aceeai sum ca impozit. Echitatea fiscal vertical pornete de la acelai principiu al tratamentului egal, dar are la baza premisa conform creia ceteni cu capacitate contributiv diferit trebuie s plteasc impozite n sume diferite. Echitatea fiscal semnific, deci, o poziia egal ce trebuie asigurat cetenilor fa de sarcina fiscal, dar nu ca o egalitate de tip matematic, ci una, aa-zis, personal. Or, egalitatea personal conduce la o mrime difereniat a impozitelor, innd seama de situaia social i
138

FINANE GENERALE

familial a contribuabililor, ceea ce atrage sup sine sarcini fiscale diferite, n raport cu puterea contributiv a acestora. Satisfacerea cerinelor de echitate fiscal, n accepiunea prezentat, presupune respectarea cumulativ a mai multor condiii, cu valoare de principii, i anume: a. mrimea sarcinii fiscale s se diferenieze pe baza puterii contributive, prin luarea n considerare, att a materiei impozabile realizate de fiecare, ct i a situaiei sociale i familiale a contribuabilului. Deci, sarcina fiscal devine inegal la aceiai mrime a materiei impozabile, atunci cnd situaia contribuabilului, din punct de vedere social, este diferit (de exemplu, prin prisma nivelului mediu al veniturilor pe membru de familie). b. impunerea trebuie s fie general, adic s cuprind toate categoriile de persoane care realizeaz materie impozabil, fr discriminri determinate de criterii sociale sau economice. Pe baza aplicrii acestui principiu, ar urma s se elimine acordarea de avantaje privind suportarea impozitelor, unor categorii de persoane sau indivizi aflate n aceeai situaie material sau social. c. impunerea trebuie s permit fiecrui individ un venit minim (neafectat de impozit), numit i "venit minim neimpozabil" considerat strict necesar asigurrii existenei sale. Aceasta nseamn c persoanele care ar realiza un venit total sub plafonul stabilit ca minim necesar existentei s fie scutite de a plti de impozit. Recunoscut, cu rezultate certe, n cazul impozitelor directe pe venituri, acest principiu nu are aplicabilitate cnd este vorba de impozitele indirecte pe consum, suportate n funcie de mrimea consumului fiecrei persoane i nu de nivelul venitului real al fiecrui consumator. Prin acest tip de impozite, venitul minim neimpozabil este afectat la fel ca orice alt venit folosit pentru satisfacerea nevoilor de consum, indiferent de nivelul su i de situaia social a contribuabilului contravenind cerinelor de echitate fiscal. Aplicarea n practic a principiilor de echitate fiscal se afl sub incidena modalitilor tehnice de impunere folosite n diverse ri, n diferite etape ale evoluiei lor. Sub acest aspect, gradul de echitate ce se realizeaz difer, n bun msur, dup cum s-a aplicat sau se aplic impunerea n sume fixe sau n cote procentuale, fie n variante cotelor procentuale proporionale, fie a celor progresive sau regresive.
8.2.3. Principii de politic financiar (fiscal)

Principiile de politic financiar promovate de ctre stat n domeniul impozitrii se circumscriu unor obiective specifice, urmrind corelarea ncasrilor din impozite cu cheltuielile publice bugetare de acoperit, administrarea impozitelor la costuri ct mai reduse etc. ntre principiile de politic financiar (fiscal) se disting urmtoarele: 1. Asigurarea unui randament fiscal ridicat. Conform acestui principiu ar trebui s se asigure un cuantum de resurse financiare, provenind din impozite, de nivel satisfctor n raport cu cheltuielile de finanat, i necesitnd eforturi minime de procurare a acestora. Aplicarea sa n practic presupune respectarea unor condiii, cum sunt: - impozitul s fie aplicat cu caracter universal, n sensul c el s fie suportat de ctre toate categoriile de persoane care ntrunesc calitatea de contribuabil. n raport cu aceast condiie, nu se admite exceptarea unor persoane de la obligaia plii impozitului, respectiv acordarea de privilegii fiscale anumitor grupuri sau categorii sociale;

139

- prin modul de aplicare i ncasare a impozitului s nu se permit sustragerea de la impunere a materiei impozabile i nici evitarea plii impozitului. n consecin, trebuie s se urmreasc, att cuprinderea integral a materiei impozabile sub incidena impozitului, ct i contracararea tendinelor unor subieci de nendeplinire a obligaiei de a plti impozitele; - mobilizarea resurselor sub forma impozitelor s se fac cu cheltuieli de administrare ct mai mici. Aceast condiie presupune crearea unui cadru organizatoric i de funcionare a instituiilor abilitate pentru aezarea i ncasarea impozitelor, ct mai raional, bazat pe sistem informaional i tehnici adecvate, evitarea supradimensionrii i lipsei de eficien n activitatea aparatului fiscal etc. 2. Asigurarea stabilitii ncasrilor (sub form de impozite) la dispoziia statului. Acest principiu are n vedere ca mrimea ncasrilor, realizate de stat sub forma impozitelor, s nu depind de conjunctura economic i presupune un nivel constant al veniturilor ncasate. O asemenea cerin este impus de necesitatea finanrii aciunilor publice n mod continuu i la dimensiunile prevzute, urmrindu-se evitarea necorelrilor ntre ncasrile realizate i plile de efectuat prin trezoreria statului. Dar, n asigurarea stabilitii ncasrilor, o premis indispensabil rezid n evoluia real a bazei de calcul a impozitului, respectiv n dimensiunile efective ale materiei impozabile. n acest scop, sistemele de impunere sunt axate, de regul, pe o materie impozabil mai sigur, care s aib o evoluie previzibil, mai uor de cuantificat. Se urmrete, astfel, a asigura o mai mare certitudine n realizarea materiei impozabile i, pe aceast baz, n ncasarea impozitului ca resurs financiar a statului. 3. Elasticitatea impozitelor. Potrivit acestui principiu, impunerea trebuie s permit o adaptare elastic a ncasrilor din impozite fa de necesitile de resurse financiare, pentru a se asigura corelarea mrimii lor cu nevoile de finanare a aciunilor publice. n mod implicit, aplicarea sa presupune manevrarea sistemului de impozite prin modificri ale cotelor de impozitare i chiar ale structurii acestuia, pentru a-l face mai adecvat cerinelor de ncasare a resurselor, n raport cu evoluia mrimii cheltuielilor bugetare. El admite c, mai ales, n eventualitatea manifestrii unor fenomene conjuncturale (n anumite perioade) poate deveni necesar cel mai adesea o sporire a ncasrilor (sau chiar o reducere a lor), ceea ce n practic este dificil de realizat. ansele de aplicare a acestui principiu sunt destul de reduse, dac avem n vedere c n lumea contemporan este caracteristic tendina de cretere continu a cheltuielilor publice, care determin doar nevoia de majorare a ncasrilor din impozite i conduce, de regul, la cutarea de soluii, n acest sens. n legtur direct cu principiul elasticitii impozitelor, se afl opiunea pentru structurarea sistemului de impozite adaptat de o ar sau alta. Din acest punct de vedere, exist posibiliti diferite de abordare a sistemului de impozite, care pot merge, fie n direcia multiplicrii numrului acestora, fie n cea a reducerii lor, ajungnd pn la a se susine practicarea unui singur impozit. n acest sens, este de remarcat c fiziocraii au pledat pentru practicarea unui singur impozit (impozitul financiar). Ulterior, s-a lansat varianta unui impozit unic aplicat pe resursele de materii prime sau energie, care s substituie toate celelalte impozite practicate pe baz de declaraii de impunere. Aceast idee a aprut n perioada dezvoltrii industriale, susinndu-se a fi n acord cu progresul tehnic axat pe creterea consumului de energie, care asigura randament i stabilitate ncasrilor (din impozite). Ea concepea a se percepe un impozit numai la vnzarea produselor energetice (electricitate, hidrocarburi), cu avantajele unei simplificri de amploare a lucrrilor
140

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

necesare ncasrii lui, nsoit de reducerea cheltuielilor cu administrarea i, mai ales, a fraudelor fiscale. n ultimele decenii, s-a afirmat i o alt propunere de trecere la un impozit anual direct aplicat n cote procentuale variabile asupra valorii reale a capitalului fizic, inclusiv asupra bunurilor de consum durabil. n concepia autorului, francezul Georges Bernard, avantajele sale ar consta n posibilitatea simplificrii operaiunilor de ncasare i control i de contracarare a evaziunii fiscale, a ajustrii cotelor pe criterii economice i sociale adecvate dezvoltrii i realizrii unui randament mai ridicat. Totodat, el susinea c nlocuirea sistemului aplicat, care se bazeaz mai ales pe veniturile realizate prin munc i deci, pe factorul uman, cu altul bazat pe factorul capital al fi mai eficient, cu att mai mult cu ct capitalul fizic exprim o munc trecut, i, n aceast accepiune, nu afecteaz stimulentul pentru a munci, fat de care societatea este interesat. Independent de aceste puncte de vedere, ca regul general, se constat c n ntreaga lume se folosesc sisteme de impozitare cu un numr mai mare sau mai mic de impozite, concepute i aplicate n condiii, uneori, asemntoare, iar, alteori, diferite. Soluia unui singur impozit devine dificil de aplicat n practic, att prin prisma respectrii principiilor de impunere, ct i prin cea a rolului atribuit impozitelor n societatea modern, dup cum un numr prea mare de impozite, nejustificate prin rolul distinct ce revine fiecruia, se dovedete a fi contraproductiv. La principiile anterioare s-ar putea aduga i nediscriminarea fiscal. Aceast cerin are n vedere aplicarea aceluiai mod de impozitare a materiei impozabile dobndite pe teritoriul unei ri, att de rezidenii statului respectiv, ct i de cei aparinnd acestor state. Ea tinde s se generalizeze ca principiu i decurge din dezvoltarea schimburilor i cooperrii economice internaionale, n condiiile amplificrii circulaiei internaionale a capitalului i a forei de munc, respectiv a manifestrii fenomenului de globalizare a economiei.
8.2.4. Principii de politic economic i social

Asemenea principii vizeaz, n esen, anumite criterii de ordin economic i social, ce stau la baza politicii fiscale promovate prin sistemul de impozite aplicat, urmrind atingerea unor obiective de politic general. Ele se grefeaz pe rolul de instrument de influenare i reglare a activitii economice i sociale, ce poate fi ndeplinit de ctre impozit, concretizndu-se, n general, prin modaliti tehnice i mecanisme folosite n aezarea i ncasarea impozitelor, orientate spre stimularea fenomenelor favorabile dezvoltrii societii, n ansamblu, i inhibarea celor cu impact negativ. Astfel, un principiu de politic economic urmrit n impunere const n crearea de condiii prielnice dezvoltrii i modernizrii economiei naionale. n acest sens, impunerea, n general, respectiv anumite categorii de impozite, prin modul concret de concepere i aplicare trebuie s favorizeze crearea unor ramuri sau subramuri economice, modernizarea, restructurarea i dezvoltarea economiei, n ansamblu. n acest scop, este demonstrat teoretic i confirmat, n bun msur, de practic faptul c atunci cnd se urmrete dezvoltarea unor ramuri economice, relansarea sau accelerarea ritmului de cretere economic, sistemul de impozitare poate aciona prin efectul de stimulare pe care l antreneaz acordarea de faciliti, ncepnd cu scutiri sau reduceri ale proporiilor impozitelor. Dimpotriv, dac politica economic urmrete restructurarea economiei, prin restrngerea sau renunarea la unele subramuri sau ramuri economie
141

necompetitive, generatoare de pierderi, se poate promova un sistem de impozitare inhibant, nefavorabil acestora. Un alt principiu de politic economic reflectat n impunere se refer la ncurajarea i cointeresarea agenilor economici pentru sporirea exportului de produse, n primul rnd, a celor cu un grad mai nalt de prelucrare. Un loc important, sub acest aspect, revine regimului de impozitare a profitului din export i, mai ales, celui de aplicare a taxelor vamale. Prin intermediul lor se exercit o influen major, att asupra exporturilor, ct i a importurilor, cu efect final decisiv asupra realizrii unui obiectiv, de mare interes, cel al echilibrrii balanei comerciale i a balanei de pli externe. n acest fel, dezvoltarea relaiilor economice internaionale i asigurarea echilibrului valutar devin principii de politic economic cu profund rezonan asupra impunerii. Asemntor, meninerea puterii de cumprare a monedei i, implicit, combaterea inflaiei, ca principiu de politic economic, se reflect n impunere prin luarea n considerare i orientarea influenei impozitelor practicate asupra preurilor. Aa, de pild, o sporire a impozitelor indirecte determin, n mod obinuit, creterea inflaionist a preurilor i trebuie evitat, dup cum o majorare a celor directe se consider a avea efect deflaionist. Pe un plan mai larg, al politicii economice, alturi de stimularea exporturilor, se poate afirma, ca principiu al impunerii, protejarea produciei indigene i a productorilor autohtoni n faa unor politici vamale agresive promovate de alte ri, n care scop se poate folosi, de asemenea, un sistem adecvat de taxe vamale. Un alt principiu de politic economic, avnd i o puternic tent social, (reflectat n impunere) vizeaz preocuparea pentru contracararea consumului abuziv de produse duntoare sntii populaiei. ntruct societatea este interesat de promovarea unui climat favorabil vieii, prin sistemul de impozitare pot fi combtute consumurile abuzive cu consecine nocive, care afecteaz, nu numai individul consumator, dar adesea i societatea, n ansamblu, antrennd cheltuieli i pierderi la nivelul acesteia. n acest sens, sunt cunoscute efectele negative ale abuzului n consumul unor produse (buturi alcoolice, tutun etc.), cu repercursiuni, att asupra strii de sntate, a situaiei materiale i a capacitii de munc a individului, ct i asupra societii, confruntat cu probleme sociale specifice, inclusiv cu efectuarea de cheltuieli suplimentare pentru refacerea sntii i ngrijirea celor afectai etc. n cadrul principiilor de politic social, n mod expres, impunerea trebuie s urmreasc realizarea proteciei sociale sub forme specifice impozitelor. Opiunile cu privire la protecia social pot fi concretizate, n bun msur, prin folosirea adecvat a sistemului de impozitare, urmrind, n primul rnd, protejarea categoriilor sociale defavorizate. n acest sens, sunt luate n considerare acele categorii de persoane confruntate cu dificulti materiale sau cu deficiente de ordin fizic i intelectual, (handicapate) care nu pot suporta sarcini fiscale n condiii normale i sunt tratate mai avantajos, prin sistemul de impozitare aplicat, inclusiv prin scutirea lor de obligaia plii impozitului. Un asemenea principiu, considerat complementar celor de echitate social, acioneaz i n sensul atenurii diferenelor mari ce rezult din punctul de vedere al veniturilor (averilor) realizate de ctre membrii societii. Se nscrie n contextul acestor principii i contracararea, prin regimul de impozitare aplicat, a fenomenelor de mbogire fr munc sau nsuirea de foloase necuvenite.
142

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Un alt aspect, cu rezonan pentru reflectarea principiilor de politic social n planul impunerii, se concretizeaz n exercitarea unei influente adecvate politicii demografice a rii respective. Aa, de exemplu, sunt aplicate variante de impunere menite s stimuleze natalitatea i s mbunteasc structura populaiei pe categorii de vrst, acordnd, de regul, scutiri sau reduceri ale impozitului de plat persoanelor care au n ngrijire copii, btrni etc. Pe de alt parte, se pot practica impozite majorate sau sunt special instituite anumite impozite, zise "de ordine", de tipul taxelor pltite de celibatari, n sarcina persoanelor care nu au i nu au avut n ngrijire copii. Un principiu general de politic economic i social, cu un impact asupra impunerii, const n folosirea impozitelor pentru corectarea i influenarea tendinelor dezechilibrante, perturbatoare, ale mediului economico-social. Sub acest aspect, se constat c adaptarea modului de impozitare a veniturilor, n primul rnd, a profiturilor, n funcie de conjunctura economic, urmrind stabilizarea economiei sau stimularea dezvoltrii economice durabile i asigurarea folosirii mai complete a forei de munc, cu efectele sociale benefice pe care le antreneaz, are o mare rezonan n societatea modern.

8.3. Clasificarea impozitelor

Sistemul modern de impunere promoveaz o mare varietate de impozite, iar clasificarea lor poate fi efectuat dup mai multe criterii. Un prim criteriu de clasificare este cel dup natur sau forma concret de prelevare a resurselor la dispoziia autoritilor publice, fa de care impozitele se grupeaz n: a) impozite n natur, care s-au practicat n fazele iniiale ale raporturilor dintre stat i contribuabili, cunoscnd forma drilor de produse (n natur) sau a prestrilor de servicii (de ctre contribuabili) n favoarea statului fr a fi de esen financiar; b) impozite n bani, care presupun prelevarea resurselor n form bneasc constituind forma actual practicat n lumea civilizat, dar reprezentat un prim element al finanelor publice. Dup un al doilea criteriu, i anume, dup modul n care se reflect sarcina fiscal asupra suportatorului, impozitele se mpart n dou mari categorii: a) impozite directe, care sunt stabilite nominal n sarcina fiecrui contribuabil i se ncaseaz direct de la subiecii impozitului, diminund veniturile nominale sau averile acestora. n mod firesc, n cazul acestor categorii de impozite, subiectul impozitului este i suportatorul sarcinii fiscale. Impozitele directe cunoscute sunt grupate, la rndul lor, n alte dou categorii, i anume: - impozite reale (obiective), care au ca element fundamental obiectul impozitului, adic formele concrete de existen a materiei impozabile deinut de fiecare contribuabil. - impozite personale (subiective), care sunt concepute pornind de la subiectul impozitului, cu starea sa material i social. Dac impozitele reale se instituiau i se suportau numai n funcie de existena obiectului impozitului (averi, venituri), indiferent de situaia concret a contribuabililor, cele subiective au n vedere, pe lng existena materiei impozabile, i situaia familial ce greveaz asupra puterii contributive a subiecilor.
143

b) impozite indirecte, presupun la rndul lor reflectarea sarcinii fiscale asupra suportatorului n mod indirect. Ele opereaz n mod obinuit asupra consumatorilor de bunuri i servicii, prin includerea impozitului n preul de vnzare sau n tariful perceput. In acest caz, pltitorul direct ctre stat este o alt persoan dect suportatorul real, primul fiind doar un intermediar ntre stat i cel din urm, el ncasnd impozitul prin preul de vnzare i virndu-l la dispoziia statului. Impozitele indirecte afecteaz (n sensul reducerii) numai mrimea real a veniturilor suportatorilor, ele avnd ca efect o diminuare a puterii de cumprare a veniturilor nominale realizate de consumatorii contribuabili. La rndul lor, n funcie de forma pe care o mbrac, impozitele indirecte pot fi grupate n: - taxe de consumaie - taxe vamale - monopoluri fiscale - alte taxe (taxe de timbru i de nregistrare etc.) Dac se are n vedere obiectul impozitelor, acestea se clasific n: a) impozite pe avere, la care materia impozabil reprezentat de diferitele forme de concretizare a averii (bunuri mobile i imobile); b) impozite pe venit, la care materia impozabil este reprezentat de veniturile realizate din diverse activiti, sub diferite forme (salarii, dividende, chirii etc.); c) impozite pe cheltuieli, care au ca obiect cheltuielile efectuate pentru achiziiile de bunuri i servicii, ca expresie a folosirii veniturilor. Dup criteriul scopului urmrit la instituire, se pot distinge: a) impozite financiare, al cror rol principal este de a asigura procurarea resurselor bneti necesare statului. n principiu toate impozitele ndeplinesc acest rol, dei unele au ca obiectiv principal, nu att procurarea de resurse bneti, ct, mai ales, realizarea unor obiective de ordin social-economic. b) impozite de ordine sau reglatoare a cror instituire vizeaz expres i realizarea anumitor obiective urmrite de ctre stat, cum ar fi, de exemplu, mbuntirea structurii demografice, contractarea manifestrii unor fenomene perturbatoare n economia naional etc. Din acest punct de vedere, n unele ri, mai ales n perioadele de supranclzire a economiei, s-a apelat i la introducerea unui impozit special menit s atenueze ritmul prea accentuat de cretere economic prin reducerea venitului disponibil pentru consum i investiii. In condiiile actuale, sistemele fiscale ale diverselor ri conin impozite care au, att rol financiar ct i rol reglator. De fapt, orice impozit modern cu caracter permanent include ambele scopuri, contribuind att la mobilizarea veniturilor bugetare, ct i la reglarea unor laturi ale activitii economice sau sociale. n funcie de nivelul instituional la care se administreaz impozitele, se pot distinge: a) impozite generale sau federale, care sunt instituite i administrate de ctre organele centrale (federale) de stat b) impozite locale care se instituie i administreaz de ctre autoritile publice locale. n fine, dac se ia n considerare, drept criteriu, frecvena practicrii impozitelor, n timp, se difereniaz: - impozitele permanente, reprezentate prin forme care sunt practicate n mod continuu i se regsesc cu venituri bugetare curente de-a lungul unor mari perioade de timp;
144

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

- impozite incidentale, care sunt practicate cu caracter incidental n situaii conjuncturale, pe parcursul unor perioade de timp limitate, sau n funcie de anumite obiective urmrite de stat n situaii excepionale (de exemplu, impozitul pe averea sau profiturile obinute n perioade de rzboi). O categorie relativ distinct a sistemului de prelevri obligatorii este reprezentat de aanumitele alte taxe. In aceast categorie se ncadreaz prelevrile realizate n situaii specifice de la persoanele fizice i juridice pentru prestarea anumitor servicii n favoarea lor. Pentru acest tip de prelevri este caracteristic contraprestaia, fie i numai parial, din partea statului, fa de suma ce se ncaseaz de la persoanele respective. Asemenea situaii se nregistreaz n sfera activitilor prestate de instituiile publice cu activitate nematerial, i care ncaseaz pentru serviciile prestate anumite taxe. Aparent, suma pltit ar fi n coresponden cu costul real al serviciilor prestate, dar de fapt ntre cele dou mrimi nu exist o relaie de echivalen. Suma pltit ca tax depete cu mult costul serviciilor prestate, stabilirea nivelului taxei avnd la baz alte criterii dect costul sau cheltuielile fcute de instituiile ce presteaz asemenea servicii. Datorit acestei lips de echivalent intre suma pltit ca tax i costul serviciilor prestate, aceste taxe sunt asimilate impozitelor, cea mai mare parte din suma prelevat avnd caracterul de transfer fr echivalen la dispoziia statului. In aceast categorie de taxe se includ: - taxe judectoreti, care se instituie n legtur direct cu introducerea de aciuni judectoreti i judecarea aciunilor respective la instanele judectoreti, avnd ca subieci persoanele fizice i juridice care solicit aceste aciuni. - taxe notariale, care se pltesc pentru eliberarea, legalizarea sau autentificarea de diferite acte, copii i care sunt ncasate prin notariate. - taxe consulare, percepute pentru serviciile pe care persoanele fizice i juridice le solicit consulatelor (de exemplu obinerea vizei pentru deplasarea n strintate, acordarea sau retragerea ceteniei etc.) - taxe administrative, care au o sfer mai larg de aplicare, fiind ncasate de ctre instituiile administraiei de stat pentru eliberarea unor avize, permise, licene, autorizaii etc. n unele ri, pe lng impozite i taxe, se mai ntlnesc i contribuiile, ca prelevri obligatorii la bugetul public. Contribuiile reprezint sume ncasate de la diferite persoane fizice sau juridice, pentru anumite avantaje de care acestea beneficiaz din partea statului. De cele mai multe ori, contribuia se concretizeaz prin participarea, parial, a persoanelor fizice sau juridice la acoperirea cheltuielilor efectuate de stat pentru oferirea avantajului respectiv (de exemplu, contribuia proprietarilor de terenuri la construirea unei osele, la lucrrile de consolidare etc.)
8.4. Elementele tehnice ale impozitului i sisteme de impozitare
8.4.1. Elemente tehnice ale impozitului

Procurarea resurselor financiare la dispoziia statului sub forma impozitelor presupune un ansamblu de elemente i reglementri prin care se creaz cadrul tehnico-organizatoric i operaional pentru instituirea, aezarea i ncasarea acestora.
145

Principalele elemente tehnice folosite n practicarea impozitelor sunt: subiectul; suportatorul; obiectul; sursa; unitatea de impunere; cota impozitului; asieta. Subiectul reprezint persoana fizic sau juridic n sarcina creia este stabilit, prin lege, obligaia de plat a impozitului. Din acest motiv, subiectul se mai numete i pltitor. Tot pentru a-l desemna pe subiect, este utilizat i termenul de contribuabil, semnificnd persoana fizic i juridic care, pltind impozitul, cedeaz pri din veniturile sau averile sale sub form de impozite sau contribuii obligatorii ctre stat. Este, ns, posibil ca persoana reprezentnd subiectul sau pltitorul s difere de cea aflat n ipostaza de contribuabil i suportator efectiv al impozitului, adic a sarcinii fiscale. Astfel, dac acesta este suportat efectiv din venitul sau averea celui care l pltete, subiectul este i contribuabil i se confund cu suportatorul sarcinii fiscale. Dac, ns, impozitul pltit de o persoan se suport din venitul /averea altei persoane, atunci subiectul difer de suportator. Suportatorul impozitului este persoana fizic sau juridic aflat n postura de a suporta efectiv impozitul pltit, n sensul cedrii unei pri din puterea sa de cumprare, prin efectul de diminuare a venitului sau averii sale (antrenat de plata impozitului). Acesta mai este cunoscut i sub denumirea de destinatar al impozitului, adic cel cruia i este destinat sarcina fiscal. Persoana suportatorului poate fi, deci, identic sau nu cu cea a subiectului. n msura n care suportatorul este o alt persoan dect subiectul impozitului, acesta din urm pltete impozitul ctre stat, dar transfer sarcin fiscal asupra suportatorului de la care ncaseaz suma pltit ca impozit. O asemenea situaie este caracteristic impozitelor indirecte pe cheltuieli, de tipul taxelor de consumaie, stabilite ca obligaie de plat n sarcina anumitor persoane, n calitate de subieci, dar avnd destinatari, i deci, suportatori pe consumatorii finali. n acest caz, subiecii ncaseaz impozitul de la consumatori, odat cu preul bunurilor i serviciilor vndute, iar apoi l prelev la dispoziia statului; consumatorii fiind, n fapt, suportatorii sarcinii fiscale. Obiectul impozitului este cunoscut i sub denumirea de materie impozabil, reprezentnd valori sub diferite forme ale veniturilor i averilor sau activiti aductoare de valori ce intr sub incidena impozitrii. n sistemele moderne de impunere (impozitare), obiectul impozitului l constituie, mai ales, veniturile realizate sub diverse forme (salarii, profituri, etc.), respectiv averile sub forma bunurilor de orice fel deinute n proprietate sau supuse unor tranzacii, inclusiv activul net al ntreprinderilor etc. n funcie de tipul de impozite practicat, obiectele acestora sunt reprezentate prin formele concrete ale veniturilor sau averilor aflate n diferite ipostaze. ntre acestea: la impozitul pe salarii, obiectul l constituie salariile brute; la impozitul pe profit, obiectul este profitul impozabil; la impozitele pe averea deinut n proprietate, ca obiect cldirile, terenurile, inventarul agricol, industrial etc.; la cele pe consum, ca obiect se consider a fi produsele (industriale, agricole etc.) sau serviciilor destinate consumului etc. Sursa impozitului desemneaz substana sau valoarea din care se preia sau se suport impozitul, presupunnd o diminuare a ei. Ea se confund, adesea, cu obiectul impozitului (materia impozabil), iar formele obinuite sub care se constituie sunt cele ale veniturilor realizate i, uneori, ale averilor deinute. Alteori, aceasta difer de obiect, cum este cazul la impozitele pe diferite activiti (comerciale, profesii libere) sau pe unele forme ale averii (cldiri etc.), n care sursa este venitul obinut din acea activitate sau din exploatarea averii.
146

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

Unitatea de impunere este concretizat prin unitatea de msur n baza creia se dimensioneaz materia impozabil. Astfel, n cazul impozitelor pe venit, unitatea de impunere se confund cu unitatea monetar a statului respectiv. n alte cazuri (la terenuri, la cldiri), unitatea de impunere este nsi unitatea de msur n care se exprim obiectul sau materia impozabil, (metri ptrai, hectare, tone, capacitatea cilindric etc.). Cota impozitului, cunoscut i sub denumirea de cota de impozitare, exprim mrimea procentual a impozitului ce revine pe unitatea de materie impozabil, respectiv suma stabilit ca impozit pe unitatea de msur a obiectului respectiv. Asieta desemneaz un ansamblu de modaliti i procedee tehnice folosite de organele fiscale la aezarea, calcularea, urmrirea i ncasarea impozitelor, respectiv reglementrile prin care se pune n aplicare realizarea impozitului ca venit al statului. Uneori, asieta este definit sau interpretat n sensul de baz de calcul a impozitului, tinzndu-se a fi confundat cu materia impozabil sau obiectul impozitului. Tot ca termeni tehnici se folosesc i noiunile de impunere, impozitare sau, mai recent, fiscalizare, semnificnd un complex de lucrri care ncep cu identificarea i evaluarea materiei impozabile (obiectelor impozitului) i se finalizeaz prin stabilirea sumei de plat ca impozit n sarcina subiecilor acestuia.
8.4.2 Sisteme de impozitare

Teoria i practica fiscal consemneaz diferite modaliti tehnice de impozitare, care se delimiteaz, n funcie de regimul distribuirii obligaiilor ce revin contribuabililor, n dou mari sisteme: - sistemul impozitelor de repartiie - sistemul impozitelor de cotitate
Sistemul impozitelor de repartiie a aprut nc din perioada feudalismului, i presupune mai nti stabilirea a sumei globale a impozitelor de ncasat la nivelul organelor centrale ale statului, n funcie de necesarul de venituri al statului. Aceast sum era apoi repartizat pe uniti administrativ-teritoriale, din treapt n treapt, corespunztor organelor administrative ale statului. De la unitatea administrativ-teritorial de baz (de exemplu comuna) avea loc defalcarea, pe subiecte sau obiecte impozabile, a sumei atribuite. La acest sistem de determinare a cuantumului impozitului de pltit s-a renunat la nceputul perioadei capitaliste, n principal datorit nerespectrii cerinelor de echitate fiscal. n stabilirea sumei totale a impozitelor ce trebuiau ncasate la nivelul statului, dar i n defalcarea ei pe fiecare unitate administrativ-teritorial, respectiv pe contribuabili, nu era luat n considerare situaia economico-social a acestora. Ca urmare, apreau situaii inechitabile n care sarcina fiscal prezenta diferenieri mari, constatate prin raportarea sumei de plat la materia impozabil real. Sistemul impozitelor de cotitate presupune efectuarea calculelor n sens invers: se pornete de la identificarea i evaluarea materiei impozabile, inclusiv a impozitului aferent, n sarcina fiecrui contribuabil, trecndu-se apoi la nsumarea, n cascad, a impozitului de plat la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale, pn la nivelul administraiei centrale de stat. Acest sistem este practicat n prezent n toate rile, fiind mai adecvat cerinelor de echitate n plan fiscal,
147

inclusiv prin posibilitatea aplicrii unui tratament difereniat contribuabililor, n funcie de situaia economico-social a acestora. Prin prisma modalitilor tehnice de impozitare folosite n diverse ri, n diferite etape ale evoluiei lor, se disting dou mari sisteme, cu impact deosebit de pregnant asupra gradului de echitate fiscal : 1. impunerea n sume fixe; 2. impunerea n cote procentuale. Aceasta, la rndul su, poate fi conceput: n cote procentuale proporionale; n cote procentuale progresive; n cote procentuale regresive. Impunerea n sume fixe, presupune stabilirea prin act normativ a unor sume de mrime fix, ca impozit datorat, pe un subiect sau pe unitate de msur a materiei impozabile. n feudalism i chiar la nceputurile capitalismului s-a practicat o variant a impunerii n sum fix stabilit pe persoan i cunoscut sub denumirea de "capitaie", care era profund inechitabil pentru c avea n vedere doar existenta n sine a individului. Aceasta nu inea seam de situaia material i cu att mai puin de cea social a subiectelor, presupunnd o sarcin egal pentru toi, n sens pur matematic, dar foarte greu de suportat de cei fr venit sau cu venituri (averi) mici, comparativ cu cei cu venituri (averi) mari sau foarte mari. n variante mai moderne, impunerea n sume fixe mai este aplicat numai asupra anumitor obiecte ale impozitului pe avere (terenuri, cldiri) i a unor bunuri de consum, urmrindu-se i atingerea altor obiective de ordin economic sau social. Impunerea n cote procentuale proporionale, presupune stabilirea impozitelor de plat prin aplicarea unei cote procentuale fixe asupra materiei impozabile, care variaz ca mrime. Aceast metod de impozitare asigur egalitatea contribuabililor n faa impozitului prin prisma cotei procentuale fixe de impozit, dar i o difereniere a mrimii impozitului suportat prin variaia cuantumului mrimii materiei impozabile. Aplicarea cotei procentuale fixe asupra cuantumului variabil al materiei impozabile, conduce la suportarea unui impozit, cu att mai mare, cu ct materia impozabil realizat este mai mare i invers. Aceast modalitate de impunere rspunde, n bun msur, principiile de echitate, dar diferenierea contribuiei care crete proporional cu mrimea materiei impozabile, reflect numai parial diferena de putere contributiv dintre subieci. La rndul su, impunerea n cote procentuale progresive urmrete aplicarea principiilor de echitate difereniind sarcina fiscal, att prin mrimea diferit a cotei procentuale aplicate, ct i prin variaia cuantumului materiei impozabile realizate ca baz de calcul a impozitului. Ea include o anumit progresivitate a nivelului cotei de impunere aflat n coresponden cu creterea materiei impozabile. n acest caz, ritmul de cretere a impozitului l devanseaz pe cel al materiei impozabile i antreneaz creterea mai accentuat a sarcinii fiscale pe msur ce sporete puterea contributiv a subiecilor, distingndu-se dou variante de aplicare, i anume: progresivitatea simpl i progresivitatea compus sau pe trane. n varianta impunerii n cote progresive simple, cota de impunere crete progresiv, fie ntrun ritm constant, fie ntr-un ritm variabil. Pot rezulta, astfel, diferenieri ale sarcinii fiscale, deoarece n ambele variante ale progresivitii simple, impozitul crete, sub impactul creterii materiei impozabile, pe de o parte i al cotei procentuale de impozit, pe de alt parte. Suma impozitului de plat va rezulta, n principiu, ca produs ntre cuantumul materiei impozabile dobndite de ctre un contribuabil i cota procentual progresiv corespunztoare mrimii acesteia.
148

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

n varianta progresivitii compuse (pe trane) premisele impunerii progresive se menin, iar asupra gradului de echitate fiscal opereaz, att creterea progresiv a cotelor de impozit, ct i variaia materiei impozabile. Dar, n acest caz, impozitul de plat se determin pornind de la divizarea materiei impozabile pe pri sau trane, de mrimi predeterminate prin lege, crora le corespund cote procentuale progresive de impozit, de asemenea, prestabilite pentru fiecare tran. n funcie de nivelul tranei n care se ncadreaz mrimea materiei impozabile deinute de contribuabil, impozitul rezult aplicnd cota procentual progresiv corespunztoare fiecrei trane anterioare i nsumnd, n final, impozitul calculat, parial, pe fiecare tran. Calculul impozitului este mai laborios, dar n practic se folosesc calculatoare cadru, elaborate de Ministerul Finanelor, n care se poate identifica uor suma de plat aferent oricrui nivel al materiei impozabile. La acelai rezultat, se ajunge dac n stabilirea impozitului de plat (n sarcina unei persoane) se urmrete ncadrarea n trana corespunztoare a materiei impozabile realizate de aceasta i se calculeaz impozitul n dou etape, astfel: - se identific, mai nti, impozitul prevzut n lege corespunztor tranei anterioare celei la care se situeaz materia impozabil supus impozitrii; - se determin separat impozitul aferent diferenei de materie impozabil ce se ncadreaz n trana urmtoare, prin aplicarea asupra acesteia a cotei procentuale progresive (superioare) corespunztoare ei, nsumndu-se, n final, cele dou mrimi ale impozitului rezultat. Este de admis c, folosit judicios, impunerea n cote procentuale progresive pe trane ale materiei impozabile, aplicat pe scar larg n cazul cnd obiectul impozitului l constituie venitul, asigur cel mai nalt grad de echitate fiscal. n fine, impunerea n cote procentuale regresive presupune ca, n calcularea impozitului, cotele procentuale s scad pe msura creterii cuantumului materiei impozabile realizate de un subiect. Aceasta nseamn c sarcina fiscal se reduce mai accentuat fa de creterea puterii contributive a subiectului, ca urmare a cotei procentuale regresive cu care se calculeaz impozitul, ceea ce se afl n flagrant contradicie cu principiile de echitate. Dei, sistemele actuale de impunere nu folosesc explicit cotele procentuale regresive, n mod implicit, se ajunge la o situaie de acest fel, n condiiile specifice impozitelor indirecte, de tipul taxelor de consumaie. Acestea antreneaz o sarcin fiscal care se modific n raport invers cu puterea contributiv a suportatorilor. Astfel, se constat c, chiar n condiiile unui venit total egal, familiile cu un numr mare de membri i un venit mediu mai mic realizeaz un consum mai mare de bunuri i servicii grevate de taxe de consumaie, suportnd deci un impozit care crete proporional cu consumul. Or, prin raportarea impozitului suportat la venitul din care se suport, sarcina fiscal sporete chiar mai mult dect scade venitul, semnificnd o evoluie invers progresivitii impunerii i cerinelor de echitate. Dimpotriv, nivelul mai redus al consumului realizat de familiile cu venituri mari, presupunnd contribuii sub form de taxe de consumaie mai mici, conduce la o reducere a sumei impozitului suportat din venitul realizat i implicit a sarcinii fiscale ce revine procentual, ceea ce echivaleaz cu o impunere n cote procentuale regresive. Regresivitatea i inechitatea fiscal devin cu att mai accentuate, cu ct diferenele ntre veniturile mari i cele mici, pe de o parte i ntre consumurile realizate de familii, pe de alt parte, sunt mai pronunate.
149

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

8.5. Trsturile distinctive i formele impozitelor directe

Evoluia impozitelor directe este strns legat de dezvoltarea economiei, deoarece aceste impozite se stabilesc pe anumite obiecte materiale, genuri de activiti sau pe venituri. Impozitele directe, fiind individualizate, reprezint forma cea mai veche de impunere. Ele s-au practicat i n ornduirile precapitaliste, ns o extindere i o diversificare mai pronunat au cunoscut abia n capitalism. Cu deosebire n primele decenii ale secolului XX, n locul impozitelor aezate pe obiecte materiale sau diferite activiti, cum sunt cele comerciale i industriale, (impozite reale) au fost introduse impozitele stabilite pe diferite venituri sau averi (impozite personale), care au dus la extinderea bazei de impunere prin includerea n categoria pltitorilor de impozite i a marii mase a muncitorilor i funcionarilor. n sfera impozitelor directe se includ numeroase forme de prelevri obligatorii, ce sunt caracterizate prin faptul c sunt stabilite nominal n sarcina fiecrui contribuabil i se ncaseaz direct de la subiecii impozitului, diminund veniturile nominale sau, n anumite situaii, chiar averile acestora. La impozitele directe, subiectul i destinatarul legal sunt reprezentate de aceeai persoan. Dincolo de trsturile generale specifice impozitelor, impozitelor directe le sunt caracteristice anumite trsturi, ce le difereniaz de celelalte prelevri obligatorii i care delimiteaz rolul lor economic i social. Astfel, o trstur important a impozitelor directe este reprezentat de faptul c n sfera lor pot fi respectate principiile de echitate fiscal. Deoarece echitatea fiscal presupune diferenierea sarcinii fiscale n raport cu puterea contributiv, dar i cu situaia social a contribuabililor, o asemenea cerin nu poate fi respectat dect n cazul impozitelor directe, care au caracter nominativ. O alt trstur distinctiv a impozitelor directe o reprezint caracterul deflaionist al acestora. Impozitele directe, fiind suportate direct din veniturile nominale ale contribuabililor, condiioneaz mrimea venitului disponibil, i astfel posibilitile de consum i investiii, respectiv cererea agregat. n acest context, se constat c o cretere a impozitelor directe poate aciona i ca o cale de combatere a inflaiei. Tot ca o trstur a impozitelor directe poate fi menionat transparena acestora, n sensul c fiecare contribuabil poate cunoate sarcina fiscal real pe care o suport, modul de determinare a acesteia i alte elemente tehnice specifice. Majoritatea impozitelor directe au la baz sistemul declaraiilor de impunere, fie pe propria rspundere, fie declaraia unei tere persoane, n care trebuiesc precizate toate elementele necesare pentru determinarea materiei impozabile i chiar a sumei de plat. Din acest motiv, sarcina fiscal este perceput la dimensiunile sale reale, la fel ca i orice modificare ce survine n mrimea acesteia. Transparena impozitelor directe reprezint ns, dintr-un anumit punct de vedere, un motiv pentru care flexibilitatea acestora ca instrumente de politic fiscal este mai redus. Reacia contribuabililor la majorarea sarcinii fiscale directe este de multe ori considerabil, afectnd posibilitatea utilizrii impozitelor directe ca instrumente de politic fiscal n combaterea supranclzirii economiei. Prin comparaie, aa cum se va vedea ulterior, impozitele indirecte au caracter voalat, ascuns, sarcina fiscal real i variaiile acesteia fiind mult mai greu de perceput.
150

FINANE GENERALE

8.5.1. Impozitele pe venituri

O prim form a impozitelor pe venituri este reprezentat de impozitul pe veniturile persoanelor fizice, ai crui subieci sunt reprezentai, n principiu, de toate persoanele fizice cu domiciliu n statul respectiv i chiar i alte persoane care realizeaz venituri pe teritoriul rii respective. Anumite categorii de persoane sunt considerate, prin lege, ca fiind scutite de obligaia de a plti impozit pe venit, si anume: pensionari, elevi, studeni, pentru veniturile realizate sub form de pensii, burse. In condiii de reciprocitate convenite ntre ri, pot fi scutii de obligaia de a plti impozit pe venit i diplomaii strini. Obiectul impozitului l reprezint veniturile realizate de persoanele fizice din diferitele surse :salarii pentru munca prestat, dividende, venituri din nchirieri, veniturile realizate din exercitarea unei profesii libere etc. Baza impozabil este stabilit, n principiu, prin diferena dintre veniturile brute obinute i unele cheltuieli aferente realizrii lor. Impozitul pe venit se poate aeza fie individual, pentru fiecare persoan care realizeaz venituri, fie colectiv, pentru ansamblul veniturilor realizate de membrii unei familii sau gospodrii etc. Impunerea global a veniturilor realizate la nivelul unei familii este considerat mai echitabil prin prisma corespondenei cu puterea contributiv pe membru de familie, dar este dezavantajoas pentru familiile n care ambii soi realizeaz venituri, impactul progresivitii cotelor de impozit fiind mai puternic. Din punct de vedere al modalitilor de impunere se pot ntlni sisteme diferite, mai ales n cazul veniturilor realizate din mai multe surse. In acest sens se pot distinge urmtoarele sisteme: - impunerea separat pe fiecare surs de provenien a veniturilor. Ca modaliti practice se pot utiliza fie mai multe impozite diferite, corespunztoare unei anumite surse de provenien (sau categorie de activitate), fie un impozit unic, dar cu cote procentuale difereniate pe sursele de provenien a veniturilor. - impunerea global, care presupune cumularea tuturor veniturilor realizate de persoana respectiv, din toate sursele de venituri, i apoi aplicarea unui singur impozit, cu o cot proporional sau progresiv. Impunerea separat pe fiecare surs de venit este mai avantajoas pentru cei ce obin venituri din mai multe surse, deoarece cotele progresive afecteaz n mai mic msur venitul supus impozitrii. In cazul impunerii globale, impactul progresivitii cotelor de impozitare asupra veniturilor cumulate din diferite surse este mai accentuat. Pentru determinarea obligaiei de plat pot fi utilizate cote proporionale sau progresive. n unele ri, venitul impozabil este supus mai nti impunerii n cote proporionale, pe fiecare surs de venit n parte, i apoi, dup cumularea veniturilor i determinarea venitului global, impunerii progresive. Cea mai des utilizat este impunerea n cote progresive compuse. Sistemele de impunere a veniturilor persoanelor fizice din multe ri includ i o serie de elemente ce vizeaz realizarea unor obiective ale politicii economico-sociale, cu diferenieri semnificative de la o ar la alta. De exemplu, n unele ri nu sunt luate n calculul impozitului alocaiile i indemnizaiile cu caracter social, dobnzile primite la mprumuturile acordate statului, sporurile de venit realizate n condiii excepionale.
151

Din punct de vedere al cheltuielilor care se pot deduce din venitul brut pentru calcularea venitului impozabil, n majoritatea rilor sunt admise: cheltuielile legate de realizarea veniturilor (pentru veniturile realizate din exercitarea unei profesii libere); cheltuieli profesionale (cheltuieli cu formarea profesional); primele de asigurare; cheltuieli medicale, pierderi nregistrate n anii anteriori ( n cazul societilor de persoane), contribuiile la asigurrile sociale. De obicei, pentru anumite categorii de cheltuieli deductibile se stabilesc anumite limite legale ce nu pot fi depite. n afara acestor cheltuieli, n majoritatea rilor care practic impunerea global a veniturilor persoanelor fizice se mai acord subiecilor impozabili i deduceri personale, cu semnificaia unor sume fixe ce se scad, necondiionat, din venitul brut pentru determinarea venitului impozabil. Ca tendin pe plan mondial se remarc faptul c ncasrile provenite din impozitele aezate asupra veniturilor persoanelor fizice cunosc o cretere continu, deinnd o pondere tot mai mare n totalul sumelor nscrise n buget, comparativ cu cele provenite din impozitele percepute pe veniturile persoanelor juridice (societile de capital). O a doua mare form a impozitelor pe venit este reprezentat de impozitul pe veniturile persoanelor juridice, ce are ca subieci ntreprinderile, organizaiile, asociaiile de persoane, societile de persoane i societile de capital. Pentru stabilirea impozitului pe profitul realizat de persoanele juridice, n unele ri se folosete acelai sistem de impunere ca n cazul veniturilor realizate de persoanele fizice, iar n altele se practic un sistem distinct. n general, modul n care se realizeaz impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinat de organizarea acestora, ca societi de persoane sau ca societi de capital. n cazul societilor de persoane impunerea veniturilor se face frecvent pe baza sistemului aplicat veniturilor realizate de persoanele fizice, deoarece este dificil de realizat o distincie ntre averea fiecreia dintre persoanele asociate i patrimoniul societii respective. n schimb, la societile de capital poate fi fcut o demarcaie net ntre averea personal a acionarilor i patrimoniul societii, deoarece acionarii rspund pentru actele i faptele societii numai n limitele prii de capital pe care o dein. Profitul impozabil este un profit real, stabilit pe baza datelor contabile ce pot fi controlate de organele fiscale, care l pot corecta. Determinarea profitului brut se face lund n considerare trei elemente: profitul brut al activitii de baz, profitul din activiti auxiliare i anumite ctiguri de capital (financiare). Profitul impozabil se determin pe baza relaiei : PI = PB D + CN; unde PB profitul brut D deduceri (contribuii pentru constituirea unor fonduri speciale, unele venituri etc.) CN cheltuieli nedeductibile (de regul cheltuieli care nu sunt aferente realizrii veniturilor i cheltuieli ce depesc anumite limite legale) n raport cu destinaiile date profitului, n practic se ntlnesc mai multe variante de impunere: a) se aplic impozitul la ntregul profit impozabil, nainte de a se fi stabilit i repartizat dividendele, iar apoi se aplic separat un impozit pe dividende. Aceast variant este criticat pentru caracterul dublu al impozitrii prii din profit repartizat pentru plata dividendelor.
152

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

FINANE GENERALE

b) se supune impozitului numai partea din profit care ia forma dividendelor, scutindu-se de impozit partea din profit rmas la dispoziia societii de capital pentru reinvestire. Aceast variant este considerat ca fiind stimulatorie pentru c ofer avantaje pentru profitul reinvestit, societile fiind cointeresate n repartizarea profitului ntr-o msur n care s favorizeze creterea produciei i modernizarea activitii. c) se supune impozitrii numai partea din profit care rmne la dispoziia societii de capital, scutindu-se de impozit partea acordat ca dividende. Aceast variant este criticat pentru c este inechitabil i nestimulativ din punct de vedere al interesului societii de capital n reinvestirea profitului. d) se impun separat profitul rmas la dispoziia societii de capital i separat dividendele pltite acionarilor. Aceast ultim variant este mai larg acceptat, prin prisma cerinelor de echitate fiscal.
8.5.2. Impozitele pe avere.

Obiectul impozitelor pe avere este reprezentat de bunurile mobile i mobile deinute n proprietate de persoanele fizice i juridice. Chiar dac impozitele pe avere ocup un loc mai puin important dect impozitele moderne asupra veniturilor i cheltuielilor, nu trebuie neglijat aportul lor la constituirea resurselor financiare publice, precum i rolul lor de instrumente de politic fiscal, utilizate pentru creterea echitii n societate. Argumentele n favoarea impozitului pe avere se bazeaz pe concepte morale, etice i politice folosite de stat n susinerea necesitii aplatizrii inegalitilor sociale. Argumentele mpotriva impozitrii averii sunt n principal de natur economic i practic. Pentru muli economiti, impozitarea averii reprezint o atingere inadmisibil a dreptului de proprietate, pentru c ea se manifest printr-o suprapunere de cheltuieli, pe de o parte, iar, pe de alt parte, impozitul vizeaz o avere format prin economisirea veniturilor impozitate anterior. De aici, slaba consimire a contribuabililor i marea nepopularitate a impozitelor pe avere. Chiar dac efectele economice negative ale acestui impozit nu pot fi msurate cu exactitate, n opinia celor mai muli economiti un astfel de impozit descurajeaz economisirea i reduce oferta de capital n economie. Impozitele pe avere se difereniaz pe trei mari categorii: - impozite propriu-zise pe avere, care au ca obiect, n principiu, bunurile imobile i chiar mobile n care se concretizeaz averea deinut de diferitele persoane fizice i juridice. Ca forme ale impozitelor pe averea propriu-zis se disting mai ales impozitul pe activul net i impozitul pe proprieti imobiliare. - impozite pe circulaia averii, care se practic n situaiile n care averea se transmite, ca drept de proprietate, ntre persoane. Variantele sub care se practic asemenea impozite sunt delimitate n raport cu modul de transmitere a averii: impozitul pe succesiuni, impozitul pe donaiuni sau impozitul pe actele de vnzare-cumprare. - impozite pe creterea sau pe sporul de avere, care au n vedere situaii n care averea deinut de o persoan sporete fr a presupune eforturi din partea proprietarului, ci ca urmare a influenei unor factori exogeni. Ca forme ale impozitelor pe creterea averii se ntlnesc impozitul pe plusul de valoare imobiliar i impozitul pe sporul de avere dobndit n perioadele de rzboi.
153

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

8.6. Trsturile distinctive i formele impozitelor indirecte

Impozitele indirecte se definesc prin incidena indirect pe care o au asupra veniturilor i persoanelor care suport sarcina fiscal. In acest sens, este de remarcat faptul c subiectul sau pltitorul unui impozit indirect difer de suportatorul efectiv al sarcinii fiscale. Astfel, sumele pltite ca impozite indirecte de ctre agenii economici sunt recuperate, prin preurile de vnzare ale bunurilor sau serviciilor vndute de la cumprtorii i utilizatorii lor, care sunt n fapt suportatorii din propriile venituri ale acestor impozite. n apariia i evoluia impozitelor indirecte s-au manifestat anumite tendine legate, fie de satisfacerea nevoilor de resurse financiare ale statului, fie de preocuprile pentru asigurarea unei echiti fiscale sporite. n acest context, raporturile de mrime dintre impozitele directe i cele indirecte n cadrul resurselor fiscale au suferit modificri evidente prin prisma ponderilor deinute de fiecare n totalul acestor resurse, nregistrndu-se mutaii care exprim i opiuni de politic fiscal diferite, pornind i de la avantajele sau dezavantajele fiecruia, inclusiv de la reacia de mpotrivire a suportatorilor, mult mai atenuat n cazul impozitelor indirecte. n aceste condiii, la finele secolului trecut ponderea impozitelor indirecte n totalul resurselor fiscale ale diferitelor state lua valori cel mai adesea cuprinse ntre 20% i 35%, cu variaii importante de la o ar la alta, respectiv de la o perioad la alta. Ca tehnici financiare, impozitele indirecte au fost considerate mai puin evoluate, comparativ cu impozitele directe, satisfcnd n mai mic msur criteriile de echitate fiscal i pe cele de instrumente de influenare a vieii economico-sociale. n acest sens, Victor Slvescu aprecia c n Romnia interbelic, ponderea prea mare a impozitelor indirecte fa de cele directe n resursele bugetare exprim un nivel mai redus de educaiune fiscal. Sub acelai aspect, se poate aprecia c dup ce n fazele iniiale ale capitalismului impozitele indirecte reprezentau o resurs financiar major pentru stat, odat cu trecerea la sistemul impozitelor personale ponderea lor s-a redus sensibil, mai ales, dup cel de-al doilea rzboi mondial, dei n ultima perioad se constat o revenire a importanei lor i o cretere a ncasrilor sub aceast form la bugetele publice. Impozitele indirecte se difereniaz n sistemul resurselor financiare publice prin mai multe trsturi. O trstur a impozitelor indirecte const n caracterul regresiv al sarcinii fiscale. Deoarece cotele utilizate pentru calculul acestor impozite nu sunt difereniate n funcie de venitul, averea sau situaia personal a celor ce cumpr mrfurile sau apeleaz la serviciile ce fac obiectul impozitelor, ele las impresia c ar afecta veniturile consumatorilor n aceeai msur. n realitate, ele afecteaz n mod deosebit veniturile mici, deoarece se percep, de regul, la bunurile de larg consum, care dein o pondere nsemnat n consumul personal. Dac raportm impozitele indirecte pltite la veniturile diferitelor categorii sociale sau persoane observm c ponderea acestora (n venituri) este cu att mai mare cu ct venitul este mai mic, ceea ce echivaleaz cu o impunere regresiv a veniturilor. Mai mult, relaia specific dintre aceste impozite i consumul de bunuri i servicii duce la creterea sarcinii fiscale direct proporional cu creterea consumului acestora care, la rndul su, se distribuie neuniform pe indivizi, fiind mai ridicat pentru familiile cu un numr mai mare de membri i mai mic n situaia invers. n consecin, admind determinarea sub form de
154

FINANE GENERALE

cot procentual, acestea apar cu att mai mici cu ct venitul pe o persoan este mai mare, la un consum de mrime egal, ceea ce semnific regresivitatea impunerii. Din aceeai perspectiv, impozitele indirecte sunt inechitabile, n sfera lor neputnd fi aplicate principiile de echitate a impunerii. Datorit modului specific de transmitere a sarcinii fiscale, n cazul acestor impozite nu opereaz nici criteriul venitului minim neimpozabil. Persoanele care realizeaz venituri sub nivelul minim considerat prin lege ca neimpozabil nu sunt scutite de impozitele indirecte ci, dimpotriv, suport o cot procentual de impozit ce revine mai mare la venitul realizat. n aceste condiii, familiile cu muli copii sunt supuse unei sarcini fiscale deosebit de mari, datorit consumului lor de bunuri strict necesare traiului, inevitabil mai mare. O alt trstur, atribuit dintr-un anumit unghi de abordare, rezid n caracterul benevol (facultativ) al impozitelor indirecte, ceea ce presupune c suportatorii acestora apar n situaia de contribuabili numai n msura n care achiziioneaz i consum bunuri i servicii n al cror pre sunt incluse impozitele indirecte. De fapt, caracterul benevol este formal i nereal, pentru c, de regul, impozitele indirecte se aeaz asupra vnzrilor de bunuri i servicii de strict necesitate. n acest sens, Maurice Duverger este de prere c "n cazul impozitelor indirecte nu este vorba de o constrngere politic, aa cum se ntmpl la impozitele directe, ci una de ordin economic." Evitarea consumului i suportrii impozitelor indirecte prin abstinen este imposibil pentru c necesitile fiziologice de consum au un efect de constrngere mai puternic chiar dect constrngerile administrative. Tot o caracteristic a impozitelor indirecte se consider a fi randamentul fiscal ridicat ce se poate realiza, att prin prisma cheltuielilor mai reduse de colectare a acestora ca venit al statului, ct i prin cea a ariei largi de aplicare i volumului mare al ncasrilor la bugetele publice. Caracteristic pentru impozitele indirecte este i modul cum acestea afecteaz formarea i utilizarea veniturilor suportatorilor. Sub acest aspect este specific faptul c ele nu afecteaz veniturile nominale, ci numai pe cele reale. Aceast caracteristic decurge din raportul lor direct cu cheltuirea veniturilor, majornd preul bunurilor i serviciilor cumprate. Ele determin astfel scderea puterii de cumprare a veniturilor nominale, ceea ce nseamn c venitul real devine inferior celui nominal care se menine constant. Efectul de cretere a preurilor generat de practicarea impozitelor indirecte se poate reflecta asupra procesului de depreciere monetar, ceea ce le caracterizeaz i ca factor cu potenial de amplificare a inflaiei. Impozitele indirecte se caracterizeaz i prin sensibilitate sporit fa de conjunctura economic, deoarece ele opereaz asupra volumului vnzrilor, care crete n fazele de boom economic i se reduce n fazele de declin, ceea ce determin fluctuaii corespunztoare ale ncasrilor bugetare. n fine, impozitele indirecte i sarcina fiscal aferent lor au un caracter voalat, ascuns, deoarece ele nu se instituie nominal i se manifest n contextul cheltuielilor de consum care vizeaz bunuri i servicii cu regim diferit de impozitare prin pre. De aceea, este de admis c puini oameni i dau seama ce mare parte a veniturilor lor este absorbit de impozitele pe consum, ceea ce justific i reaciile de mpotrivire mai slabe din partea acestora. Principalele forme ale impozitelor indirecte sunt taxele de consumaie, monopolurile fiscale i taxele vamale.
155

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

8.6.1. Taxele de consumaie.

Taxele de consumaie opereaz ca impozite indirecte n strns legtur cu satisfacerea nevoilor de consum ale populaiei, fiind incluse n preurile de vnzare ale bunurilor i serviciilor. Sunt avute n vedere numeroase bunuri de consum, ntre care cele alimentare, textile, bunuri industriale( n msura n care acestea din urm sunt destinate utilizatorilor finali). Impozitele sub forma taxelor de consumaie au fost instituite iniial asupra anumitor categorii de bunuri i servicii, pentru ca ulterior s se nregistreze o extindere a sferei de aplicare, ajungndu-se n final la a se lua ca baz de impunere volumul total al vnzrilor, indiferent de structura intern a vnzrilor respective. Taxele de consumaie pot fi delimitate n urmtoarele categorii: - taxe speciale de consumaie, care vizeaz anumite bunuri sau servicii care, de regul, sunt de larg consum. - taxe generale pe vnzri, care se percep la vnzarea tuturor bunurilor i serviciilor, indiferent de destinaia lor. Taxele speciale de consumaie, cunoscute i sub denumirea de accize, sunt aezate asupra unor produse care se consum n cantiti mari i care nu pot fi substituite n consum, cum sunt: alcoolul, tutunul, cafeaua, produsele petroliere etc. Accizele sunt stabilite fie ca sum fix pe unitatea de produs, fie ca o cot procentual aplicat la preul de vnzare. Sumele fixe sau cotele de impozitare difer de la un produs la altul, n funcie de scopul urmrit de stat n instituirea lor, care este, de cele mai multe ori, nu numai financiar, ci i de influenare a consumului pentru anumite categorii de bunuri. Astfel, accizele prezint n numeroase situaii cote ridicate de impozitare, urmrindu-se i limitarea consumului abuziv al unor produse considerate duntoare (alcool, tutun etc.) Taxele generale pe vnzri au cunoscut n timp mai multe variante, cea mai reprezentativ fiind impozitul pe cifra de afaceri. Impozitul pe cifra de afaceri a fost introdus pentru prima dat dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, i se aplica n cote procentuale asupra cifrei de afaceri realizat de ntreprinderile industriale, comerciale, a prestatorilor de servicii etc. Din punct de vedere al modalitii de aplicare a impozitului pe cifra de afaceri sunt cunoscute dou variante: - impozitul cumulativ, multifazic (sau n piramid, bulgre de zpad). In acest caz, impozitul se aplic la nivelul fiecrei verigi a circuitului economic prin care circul produsul pn la consumatorul final. Caracterul cumulativ decurge din aceea c n baza impozabil la nivelul fiecrei verigi din circuit este inclus i impozitul pe cifra de afaceri pltit n stadiul anterior i regsit n preul de achiziionare a intrrilor n veriga respectiv. Cu ct numrul verigilor prin care circul un produs pn ajunge la consumatorul final este mai mare, cu att sarcina fiscal se amplific. Principala critic adus acestui impozit este tocmai faptul c n baza de impozitare este inclus i impozitul pltit anterior, ceea ce va determina o impozitare n cascad i de aceea n majoritatea rilor lumii s-a renunat la aplicarea impozitului pe cifra de afaceri n aceast form.

156

FINANE GENERALE

- impozitul unic, sau monofazic. Acest impozit se calculeaz i se pltete la nivelul unei singure verigi din circuitul economic al unui produs, problema principal fiind alegerea pltitorului impozitului dintre diferitele verigi ale circuitului economic, adic ntre productor i comerciant Din punct de vedere al randamentului fiscal i comoditii ncasrii acestor impozite ca venit al statului, se poate spune c practicarea impozitelor avnd ca pltitori ntreprinderile comerciale (taxa pe circulaie) antreneaz un volum mai mare de lucrri i operaiuni, cu cheltuieli de administrare mai mari. Atunci cnd pltitorul este productorul (taxa pe producie), recuperarea impozitului de la consumatorul final necesit o perioad mai ndelungat de timp, dar randamentul fiscal este mai ridicat. Din punct de vedere al bazei de calcul se disting dou variante ale acestui impozit: - impozitul pe cifra de afaceri brut, caz n care baza de calcul este reprezentat de suma total a ncasrilor realizate la nivelul verigii respective, incluznd att consumurile intermediare ct i valoarea adugat. - impozitul pe cifra de afaceri net, caz n care baza de calcul o constituie numai partea ce corespunde valorii adugate la nivelul verigii respective. Baza de impozitare se obine scznd plile efectuate pentru diferitele achiziii de la nivelul verigii respective din ncasrile totale realizate la acest nivel. O variant larg aplicat a impozitului pe cifra de afaceri net, n special n rile europene, o reprezint taxa pe valoarea adugat (TVA). Ca impozit general pe consum, care se stabilete cu ocazia operaiunilor privind transferul bunurilor i serviciilor prestate cu plat sau asimilate acestora, taxa pe valoarea adugat se caracterizeaz prin: a) caracter universal, deoarece se aplic tuturor bunurilor i serviciilor din economie; b) transparen (permite cunoaterea exact a mrimii obligaiei de plat ce revine c) fiecrui subiect); c) randament fiscal ridicat (are o baz larg de aplicare); d) neutralitate, deoarece mrimea sa rmne independent de numrul verigilor din circuitul economic al unui produs; Principalul dezavantaj al TVA l constituie volumul mare de lucrri ce trebuie efectuate i multiplicarea numrului de evidente presupuse de urmrirea i ncasarea acestui impozit ca resurs financiar la nivelul statului. Operaiunile care intr n sfera de aplicare a taxei pe valoarea adugat sunt, n principal, livrrile de bunuri, prestrile de servicii, executrile de lucrri, transferul dreptului de proprietate a bunurilor imobiliare, importul de bunuri i servicii. Taxa pe valoarea adugat datorat bugetului de stat se poate determina n dou variante: a) aplicarea cotei de impozit asupra valorii adugate n fiecare stadiu pe care l parcurge produsul de la productor la consumatorul final, valoare adugat care se poate calcula fie prin nsumarea elementelor constitutive (salarii, amortismente, profit), fie ca diferen ntre valoarea ieirilor de la acel stadiu i valoarea achiziiilor (cumprrilor); b) ca diferen ntre suma obinut prin aplicarea cotei de impozit asupra volumului valoric al vnzrilor din stadiul respectiv (taxa pe valoarea adugat colectat) i suma obinut prin aplicarea cotei de impozit asupra volumului valoric al achiziiilor din stadiul anterior (taxa pe
157

valoarea adugat deductibil). Aceast variant este utilizat cu precdere, deoarece taxa pe valoarea adugat se pltete pentru ntreaga activitate a unui subiect impozabil dintr-o perioad (de regul, baza de calcul este lunar) i nu pentru fiecare produs livrat, ceea ce ar presupune operaiuni complicate de identificare exact a valorii adugate i a taxei aferente fiecrui produs realizat. In ceea ce privete cotele procentuale de calcul a TVA se constat practici relativ diferite n diferitele ri. In deceniul anterior s-a manifestat o tendin de reducere a numrului de cote practicate n rile Uniunii Europene la dou cote: o cot redus de 4-9% pentru bunurile i serviciile de strict necesitate i o cot normal de 9-19%. In plus se constat o tendin de reducere a nivelului cotelor procentuale ale TVA. Taxa pe valoarea adugat a fost introdus n Romnia ncepnd cu anul 1993, iniial cu o cot unic de 18%. Ulterior regimul TVA a cunoscut multiple reaezri, att n sensul operaiilor impozabile i subiecilor impozitului, ct i al cotelor (introducerea sistemului cu dou cote, 18% i 9%, apoi majorarea acestora la 22% i 11%, i revenirea ulterioar la o cot unic de 19%)
8.6.2. Monopolurile fiscale.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

Monopolurile fiscale sunt o form a impozitelor indirecte, asemntoare cu taxele de consumaie, dar aplicabile n condiii diferite. Noiunea de monopol fiscal decurge din existena monopolului de stat asupra producerii i/sau comercializrii unor bunuri. Instituirea monopolului d statului dreptul exclusiv de a produce i comercializa anumite produse. Monopolul fiscal are caracter de impozit indirect, similar taxei de consumaie, dar care se adaug numai la preurile produselor i serviciilor declarate monopol de stat. Prelevrile realizate de ctre stat sub forma monopolurilor fiscale semnific redistribuirea veniturilor private prin includerea n impozitului n preul de monopol al acestor produse , care se ncaseaz de la consumatorii produselor respective. Practicarea monopolului fiscal nu exclude obinerea de ctre ntreprinderile de stat a profitului normal din activitatea desfurat, cu att mai mult cu ct aceste produse i servicii se desfac fr concuren. Monopolurile fiscale s-au practicat pe scar larg pn la cel de-al doilea Rzboi Mondial, iar n ultimele decenii se manifest o tendin de diminuare a sferei de practicare a lor, concomitent cu reducerea proporiilor sectorului de stat n economie.
8.6.3. Taxele vamale.

Taxele vamale, ca impozite indirecte, sunt integrate n sistemele fiscale n contextul dezvoltrii schimburilor economice internaionale, pentru c n societatea modern ele opereaz numai asupra mrfurilor care tranziteaz graniele trii. In perioadele anterioare se practicau taxe vamale i n interiorul rii, ca de exemplu la intrarea n orae, pe poduri etc. In plan general, taxele vamale dein o pondere important n ansamblul impozitelor indirecte, mai ales ca urmare a amplificrii volumului comerului exterior. Obiectul taxelor vamale l reprezint bunurile care se schimb pe plan internaional, att n cazul operaiunilor de import-export, ct i a tranzitului de mrfuri pe teritoriul naional. In concordan cu structura operaiunilor de comer exterior se disting urmtoarele tipuri de taxe vamale:

158

FINANE GENERALE

- taxe vamale de import, care sunt cele mai larg practicate, fiind aplicate la mrfurile importate; - taxe vamale de export, care se aplic asupra mrfurilor exportate. In prezent se nregistreaz o tendin de reducere a nivelului sau chiar de eliminare a lor, ele aplicndu-se pe scar mai larg numai la materii prime, produse semifabricate, n scopul stimulrii productorilor autohtoni n prelucrarea materiilor prime ntr-un grad ct mai ridicat; - taxe vamale de tranzit, care se aplic la mrfurile ce fac obiectul schimbului ntre tere ri i care tranziteaz teritoriul naional. De asemenea, n prezent se manifest o tendin de renunare la aceste taxe, multe state prefernd prestarea de servicii pentru mrfurile ce tranziteaz teritoriul naional i ncasarea de venituri din aceast activitate. Ansamblul taxelor vamale practicate de ctre un stat se reflect n tariful vamal, care cuprinde toate produsele, grupate dup anumite criterii, i taxele vamale aferente lor. Pe lng rolul financiar, taxele vamale au i un rol protecionist prin egalizarea ce o realizeaz ntre preurile produselor importate i preurile produselor indigene similare. Aplicarea lor provoac o cretere a preturilor produselor importate, iar manevrarea nivelului procentual al taxelor vamale poate favoriza sau inhiba activitatea agenilor economici cu activitate de import. Creterea preului ca urmare a unor taxe vamale ridicate limiteaz posibilitile importatorilor de a obine profit, care fie vor vinde mai puine produse, fie vor trebui s reduc preul la nivele apropiate de cele ale concurenilor autohtoni. Reducerea posibilitilor de ctig ale importatorilor va avea efecte i n planul diminurii volumului importurilor, ceea ce poate constitui un obiectiv al politicii economice a statului n sensul echilibrrii balanei comerciale. Din punct de vedere al coninutului economic, taxele vamale de import opereaz ca i taxele de consumaie, determinnd o redistribuire a veniturilor consumatorilor ctre stat n msura n care acetia achiziioneaz i consum bunuri provenite din import. Dei taxele vamale, i n primul rnd taxele vamale de import, reprezint unul dintre cele mai importante instrumente de echilibrare a balanei comerciale i balanei de pli, rolul lor trebuie analizat n contextul evoluiilor din economia mondial. Avem aici n vedere att numeroasele acorduri internaionale i organizaii comerciale internaionale ce reglementeaz regimul taxelor vamale, dar i tendinele de integrare n uniuni economice, comerciale i vamale. n acest context, rolul taxelor vamale ca instrument de reglare i stimulare a agenilor economici la dispoziia autoritilor naionale este considerabil diminuat, preocuparea principal fiind armonizarea tarifelor vamale ntre rile membre n asemenea asociaii i uniuni.

159

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

CAPITOLUL 9 FISCALITATEA I EVAZIUNEA FISCAL 9.1 Fiscalitatea i nivelul su
9.1.1 Conceptul de fiscalitate

Apariia i consacrarea noiunii de fiscalitate, pn la accepiunea sa actual, se nscrie organic n evoluia societii omeneti, fiind legat indisolubil de crearea i funcionarea statului, de la formele incipiente pn la instituiile i organismele de tip statal moderne, cu funcii i sarcini multiple i complexe. Sub aspectul originii sale n plan lingvistic, se poate admite c fiscalitatea i are rdcinile n cuvntul fiscus din limba latin, cu circulaie n imperiul roman timpuriu, care avea nelesul de paner (co) folosit pentru colectarea veniturilor ce formau cmara Principelui i acopereau cheltuielile sale, coexistnd o vreme cu tezaurul aflat la dispoziia Senatului. Subordonarea Senatului de ctre mprat a condus ns i la contopirea celor dou entiti prin nglobarea resurselor tezaurului (public) cu cele ale fiscului i implicit a destinaiilor date acestor resurse financiare publice, denumite generic resurse fiscale, pentru finanarea cheltuielilor publice. n contextul conturrii sale ca fenomen socio-economic, tipic organizrii de tip statal a societii omeneti, noiunea de fiscalitate a vizat derularea proceselor de prelevare obligatorie de resurse bneti la dispoziia statului, n corelaie cu cele de alocare / utilizare a acestor resurse pentru satisfacerea nevoilor considerate a avea caracter public, implicnd raporturi economice n form bneasc ntre stat i supuii si. Este ns de admis c, n concordan cu nelesul atribuit iniial fiscului, accepiunea dat cel mai adesea conceptului de fiscalitate s-a grefat, mai ales, pe semnificaia proceselor de prelevare a unor pri din veniturile sau averile persoanelor fizice i juridice la dispoziia statului. Aceast abordare nu face trimiteri explicite i la procesele de alocare / utilizare a resurselor respective, concretizate prin finanarea de cheltuieli publice pe seama crora se ofer gratuit utiliti publice n beneficiul societii, respectiv al cetenilor, organizaiilor, ntreprinderilor etc., dei ele constituie elementul indispensabil manifestrii fiscalitii. Pe de alt parte, este de remarcat c realizarea proceselor economico-financiare vizate prin noiunea de fiscalitate avea nevoie, cu deosebire n lumea modern (a statului de drept) de crearea unui cadru juridic reglementativ specific relaiilor dintre stat i supuii si, care a marcat profund accepiunile date acestui concept. n consecin, conceptul de fiscalitate poate fi i trebuie abordat, nu numai din punct de vedere juridic, ci i din punct de vedere economic. Or, n sens juridic, aceasta semnific numai ansamblul reglementrilor privitoare la instituirea i funcionarea sistemului de prelevri sub forme ale impozitelor, taxelor i contribuiilor obligatorii la fondurile financiare administrate de ctre autoritile publice. n aceast accepiune, literatura de specialitate trateaz fiscalitatea prin prisma cadrului legislativ referitor la impozitele i taxele practicate, ntr-o ar sau alta, aceasta fiind definit adesea ca "ansamblul reglementrilor privitoare la prelevrile obligatorii ctre stat". Aceast interpretare a fiscalitii are rezonan n planul raporturilor juridice dintre stat i contribuabili, dar nu reflect semnificaia sa economic, ce rezid n redistribuirea veniturilor persoanelor fizice i juridice pentru acoperirea nevoilor publice, inclusiv ntre membrii colectivitilor organizate n forme cu caracter statal. Spre deosebire, n sens economic, fiscalitatea semnific un ansamblu de procese economice n form bneasc de redistribuire obligatorie a PIB de la persoanele fizice i juridice la dispoziia statului pentru acoperirea nevoilor de consum cu caracter public, ce implic intercondiionarea dintre procurarea i alocarea / cheltuirea resurselor respective. Sub cel din urm aspect, referirile la politica fiscal apar a fi mai adecvate esenei proceselor desemnate, aceasta delimitnd pentru sfera fiscalitii dou domenii: al mobilizrii de resurse sub forme ale impozitelor i taxelor; respectiv, al alocrii resurselor fiscale i finanrii consumurilor publice de bunuri i servicii.
160

FINANE GENERALE

Analiza fenomenului fiscalitii, n contextul doctrinei financiare contemporane, trebuie s ia n considerare ambele laturi ale aceluiai proces de redistribuire a PIB, iar aprecierile asupra proporiilor i implicaiilor sale nu pot face abstracie de necesitatea corelrii proceselor de mobilizare de resurse cu caracter fiscal cu cele de utilizare a acestora. Tratarea fiscalitii numai prin prisma prelevrilor obligatorii la fonduri publice, independent de destinaia lor, devine nerelevant i nu poate fi integrat adecvat n modelele de dezvoltare economic i social. Devine, astfel, evident faptul c abordarea problematicii fiscalitii, cu deosebire n lumea contemporan, implic cercetarea suportului tiinific al nfptuirii proceselor de procurare i alocare / cheltuire a resurselor fiscale, inclusiv necesitatea fundamentrii tiinifice a deciziilor aferente derulrii acestora. Aceasta justific i preocuprile pentru modernizarea continu a sistemelor fiscale i contureaz un domeniu distinctiv al fiscalitii ca tiin. n acelai context, se constat i faptul prin delimitarea i tratarea coninutului fiscalitii n accepiunea mai restrictiv, ce vizeaz fundamentele sale tiinifice numai din perspectiva conceperii i realizrii prelevrilor fiscale, a condus i la conturarea acestui domeniu ca tiin despre impozite. Fenomenul fiscalitii se poate manifesta la proporii mai mari sau mai mici, dup cum societatea uman admite satisfacerea nevoii de utiliti (totale) ntr-o msur mai mare sau mai mic prin ofert public. n coresponden cu aceast opiune ea accept implicit proporii mai mari sau mai mici n satisfacerea nevoii sale de utiliti pe cale privat, respectiv prin asumarea acoperirii directe, contra plat, de ctre beneficiari a consumurilor de bunuri i servicii, din veniturile de care dispune fiecare persoan. n aceste condiii, devine posibil i necesar interpretarea difereniat a proporiilor (nivelului) fiscalitii, pornind de la cunoaterea contextului social-economic din fiecare ar sau grupuri de ri aflate n diferite perioade ale evoluiei lor, inclusiv din perspectiva forelor politice aflate la guvernare. Prin urmare, pentru caracterizarea realist a fenomenului fiscalitii este necesar a se lua n considerare corelaia dintre mrimea utilitilor publice oferite gratuit (sau la preuri inferioare celor de pia) i mrimea prelevrilor fiscale reprezentnd global partea din PIB destinat, n principiu, acoperirii costurilor acestor utiliti. n mod corespunztor, este implicat i relaia dintre mrimea utilitilor private (individuale) i mrimea veniturilor disponibile acoperitoare costurilor acestora. De aceea, n rile n care se opteaz pentru un nivel ridicat al satisfacerii nevoilor de utiliti (totale) sub forma ofertei publice gratuite (integral sau parial) apare justificat creterea prelevrilor fiscale pentru acoperirea costurilor acestor utiliti. Proporional are loc modificarea n sens invers a dimensiunilor utilitilor private necesare a fi asigurate pe seama veniturilor rmase la dispoziia persoanelor (contribuabililor). Fa de abordarea fiscalitii, prin prisma conexiunilor de ordin obiectiv, este de admis c asupra evoluiei sale n timp i spaiu pot influena i situaii conjuncturale, iar nivelul su relativ se afl sub incidena unei multitudini de factori (inclusiv subiectivi), ntre care opiunile politice ale guvernelor pot avea un rol determinant.
9.1.2. Nivelul relativ al fiscalitii

Aprecierile asupra fenomenului fiscalitii i implicaiilor sale presupun exprimarea proporiilor (dimensiunilor) acesteia, pornind de la elementele valorice concretizate prin procesele de redistribuire a produsului creat, sub forme ale prelevrilor fiscale destinate finanrii de cheltuieli publice. Expresia procentual a prii redistribuite din veniturile (averile) dobndite de fiecare contribuabil, respectiv a prii din PIB realizat (la scar naional), prin prelevrile obligatorii la fonduri folosite pentru finanarea de cheltuieli publice, este cunoscut ca fiind nivelul fiscalitii sau presiunea fiscal, respectiv, ca rat a fiscalitii. Acest nivel relativ exprimat procentual sau rata fiscalitii (presiunea fiscal) rezult prin raportarea mrimii prii prelevate fiscal la valoarea ntregului din care se face prelevarea.
161

n principiu, la scara societii, nivelul relativ al fiscalitii, respectiv rata acesteia se determin ca raport ntre prelevrile fiscale totale i mrimea produsului intern brut, exprimat n procente, conform relaiei sintetice de forma:
rf =

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

unde

rf rata fiscalitii;

100 (1) PIB P f t - prelevri fiscale

Pft

totale; PIB - produsul intern brut.

Rata (nivelul) fiscalitii poate fi ns analizat i la nivel de grupuri sau categorii sociale, pornind de la proporiile prelevrilor fiscale suportate de fiecare grup din veniturile sau averile realizate. n acest sens, se poate determina rata fiscalitii la nivelul grupului (categoriei) sociale sub forma raportului dintre suma impozitelor i taxelor suportate i suma veniturilor realizate de acesta, exprimat n %, conform relaiei:

n care: P f g - suma prelevrilor fiscale din veniturile grupului respectiv;

P V

fg

100 ,

bg

bg

- suma veniturilor brute realizate de grupul respectiv.

Similar, se poate determina rata fiscalitii suportate la nivelul persoanei fizice ca raport ntre suma contribuiilor fiscale i suma veniturilor personale, exprimat n %, conform relaiei:

n care: C f p - suma contribuiilor fiscale suportate de persoana respectiv;

C V

fp bp

100 ,

bp

- suma veniturilor brute realizate de persoana respectiv.

O situaie diferit apare ns n cazul ratei fiscalitii determinate la nivelul unei persoane juridice, avnd n vedere faptul c unele dintre impozite i taxe prelevate prin intermediul lor nu se suport efectiv de ctre acestea, deoarece ele au numai rolul de intermediar n transmiterea ctre stat a prelevrilor fiscale efectuate din veniturile altor persoane. n aceste condiii, relaia de determinare a ratei fiscalitii ar trebui s aib n vedere delimitarea prelevrilor fiscale de tipul impozitelor directe suportate efectiv de ctre ntreprinderi (organizaii) de cele suportate de ctre alte persoane, fie sub forme ale impozitelor indirecte, fie ca impozite directe pe veniturile acestora din urm (impozit pe salarii, pe dividende etc.), prelevrile respective fiind doar reinute i transmise statului i nu suportate de ctre persoana juridic. Ca urmare, rata real a fiscalitii efective, n cazul persoanelor juridice (ntreprinderi, organizaii) poate fi redat prin relaii de forma:

fs

n care: P f s - suma prelevrilor fiscale suportate;

CA( Vt )

100

sau

P P
ft

fi

CA( Vt )

100

P P

ft
fi

- suma prelevrilor fiscale totale; - suma prelevrilor fiscale intermediate;

CA (Vt)- cifra de afaceri / venitul total realizat. Analiza ratei fiscalitii pe categorii de contribuabili evideniaz caracteristicile diferitelor sisteme de impunere practicate i ofer suportul unor opiuni de politic fiscal, att n ceea ce privete structura sistemului de impozite adoptat la un anumit moment dat, ct i n ceea ce privete cotele procentuale i modalitile de determinare a impozitului de plat. Prezint interes, din acest punct de vedere, i structurarea materiei impozabile pe trane de venit, n cazul impunerii n cote
162

FINANE GENERALE

procentuale progresive, astfel nct s permit respectarea cerinelor de echitate fiscal considerate indispensabile sistemelor moderne de impunere. n fine, sub aspectul mrimii prelevrilor cu caracter fiscal ce determin nivelul fiscalitii, prezint interes i existena a dou variante, mai des ntlnite, de exprimare a ratei fiscalitii: fie prin luarea n calcul a tuturor prelevrilor fiscale (impozite, taxe) i parafiscale (contribuii pentru asigurri sociale, de sntate, omaj etc.); fie prin luarea n calcul numai a prelevrilor fiscale. n prima variant, rata fiscalitii (rf) apare mai mare, iar relaia de calcul poate fi scris i sub forma:
rf =

P +P
f

PIB

100

n care:Pf prelevri fiscale; Pp prelevrile parafiscale. n a doua variant, rata fiscalitii devine mai redus i presupune a lua n calcul, ca prelevri fiscale, impozitele directe i indirecte i taxele asimilate impozitelor, iar relaia de calcul are forma:
rf =

i + t 100
PIB

n care:i suma impozitelor prelevate; t suma taxelor prelevate. n raport cu modul de determinare, rezult c evoluia ratei fiscalitii se afl sub impactul mrimii prelevrilor fiscale efectuate, respectiv, a PIB sau a veniturilor totale realizate, dar acestea din urm la rndul lor, evolueaz i sub influena nivelului fiscalitii concretizat, cel mai adesea, prin mrimea cotelor procentuale de impozitare a veniturilor. Astfel, o rat a fiscalitii mai redus se consider stimulativ pentru creterea PIB, mai ales, n msura n care venitul disponibil suplimentar rmas ntreprinderii este orientat spre noi investiii i favorizeaz obinerea de noi venituri n sectorul privat respectiv a interesului de a munci i ctiga mai mult. Nu este exclus ca, mai ales n situaii economice conjuncturale, rata fiscalitii s se adapteze nevoilor, inclusiv pentru a favoriza finanarea de aciuni menite s contribuie la relansarea unei economii stagnante sau n recesiune, respectiv la atenuarea supranclzirii economiei i, pe aceast baz, impulsionarea creterii produciei (a PIB), sau, n situaie invers, aplanarea ritmului creterii economice.
9.1.3. Preocupri pentru armonizare fiscal n contextul integrrii n U.E.

O privire de ansamblu asupra evoluiei ratei fiscalitii evideniaz anumite tendine i particulariti, cu deosebire din perspectiva nivelului de dezvoltare a fiecrei ri, dar exist alternane i n sensul creterii sau reducerii sale, inclusiv n aceeai ar, n funcie de obiectivele politicilor economice i sociale promovate de fiecare guvern. Pe de alt parte, comparnd cele dou principale grupuri de ri, sub aspectul fiscalitii, este de remarcat nivelul mai redus al acestuia n rile n curs de dezvoltare fa de cel din rile dezvoltate. Situaia nu poate fi apreciat ns ca favorabil pentru rile mai puin dezvoltate sau srace. n fapt unui nivel mai redus al ratei fiscalitii din rile n curs de dezvoltare (de aproximativ 20%) i corespunde un nivel de trai inferior fa de cel din rile dezvoltate, unde rata fiscalitii tinde ctre 40-50% din PIB. Mai mult, nivelul relativ al fiscalitii reflectat prin rata acesteia voaleaz imaginea economico-social real, n sensul c dimensiunile reduse ale PIB n rile n curs de dezvoltare limiteaz posibilitile de satisfacere a nevoii totale de utiliti ce pot fi asigurate, att prin oferta privat, ct i prin cea public. Diferenieri semnificative n planul fiscalitii se manifest i ntre rile membre ale Uniunii Europene i cu deosebire ntre acestea i cele n curs de integrare, dintre care face parte i Romnia, urmnd a se ralia unui proces de armonizare fiscal. Armonizarea fiscal n cadrul UE a devenit necesar n contextul meninerii competenelor naionale n luarea deciziilor de politic fiscal considerat o expresie a suveranitii statelor membre, pe de o parte, si cerinei de nlturare a obstacolelor n funcionarea pieei comune, pe de
163

alt parte. Astfel, competena decizional a autoritilor statale cu privire la fiscalitate, n fiecare stat membru, apare ca suport indispensabil promovrii propriei politici de dezvoltare i nfptuirii suveranitii naionale. n acelai timp, buna funcionare a mecanismelor pieei unice necesit prevenirea distorsiunilor generate de diferenierile majore ntre sistemele fiscale ale rilor membre prin eliminarea discriminrilor i subveniilor fiscale, respectiv compatibilizarea regimurilor de aplicare a impozitelor, fr a se urmri uniformizarea acestora. n consecin armonizarea fiscal implic un compromis ntre suveranitatea fiscal i asigurarea funcionalitii pieei unice. n principiu, este de admis c armonizarea fiscal poate fi realizat, fie sub incidena funcionrii pieei unice prin nlturarea barierelor fiscale, fie prin negocieri de tip administrativ ntre organisme ale statelor membre i cele comunitare. Prima variant este de sorginte liberal i presupune reacia liber a actorilor pieei la condiiile fiscale oferite de diferitele state ceea ce favorizeaz producerea de inechiti i avantajnd pasagerul clandestin care devine beneficiar de utiliti publice oferite de un stat sau altul, fr a suporta impozitele destinate finanrii acestora, spre deosebire de ali actori care devin dezavantajai. Pe fundalul mobilitii capitalurilor i forei de munc, actorii ar putea migra ctre rile unde oferta gratuit de utiliti publice este mare, pltind, eventual, impozite acolo unde acestea sunt mult mai mici. A doua variant de armonizare fiscal presupune analize ale specialitilor asupra componentelor din sistemele fiscale care induc distorsiuni semnificative ale pieei unice i cutarea de soluii adecvate prevenirii sau eliminrii lor, iar in final realizarea unui consens la nivelul instituiilor comunitare, care se va concretiza prin decizii ale celor din urm adoptate n acest sens. Dar, avnd n vedere c adesea interesele statelor independente nu concord nici ntre ele i nici cu cele ale uniunii, un asemenea consens este greu de realizat, n timp scurt, iar acceptarea de ctre organisme naionale a deciziilor ce implic redistribuiri fiscale ale PIB la nivelul statelor membre risc reacii negative din partea propriilor electorate. Fa de preocuparea organismelor comunitare de a se nltura obstacolelor fiscale pentru a face mai funcional piaa unic, fiecare stat membru este preocupat, mai ales, de a dispune de instrumentele de politic fiscal care au un rol de prim rang n aplicarea propriilor programe de guvernare, ceea ce face dificil negocierea administrativ a armonizrii fiscale. Pe de alt parte, msurile de armonizare fiscal concepute la nivelul Uniunii Europene repercuteaz difereniat asupra sistemelor fiscale naionale, inclusiv a situaiei economice i sociale din rile membre aflate n stadii diferite de dezvoltare i genereaz reacii diferite din partea cetenilor fa de aplicarea acestora. Prin prisma particularitilor de aplicare, armonizarea fiscal este conceput distinctiv, potrivit acquis-ului comunitar, pe cele dou mari categorii de impozite: directe i indirecte. Datorit, mai ales, complexitii diferite a sistemelor de aplicare a impozitelor, posibilitile de armonizare fiscal apar a fi mai reduse n cazul celor directe, comparativ cele indirecte, ceea ce se confirm i prin progresele nregistrate la nivelul UE, pn n prezent, n acest domeniu. Poate fi remarcat, cu deosebire, adoptarea unor asemenea msuri referitoare la aplicarea TVA i accizelor, respectiv a altora privind impozitarea profitului i a dividendelor, asumate i de Romnia. n context, este semnificativ i faptul c acquis-ul comunitar face referiri la Codul de conduit pentru impozitarea afacerilor, menit s angajeze statele membre n adaptarea propriilor legislaii la prevederile acestuia i n evitarea introducerii de msuri contrare. Prezint interes, de asemenea, prevederile sale referitoare la cooperarea administrativ i asistena reciproc ntre organele competente din statele membre ale UE n vederea obinerii de informaii utile despre ageni economici i combaterii evaziunii fiscale.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

164

FINANE GENERALE

9.2 Evaziunea fiscal i formele sale

Noiunea de evaziune fiscal exprim sustragerea de la impunere a unei pri din materia impozabil realizat de contribuabili. Fenomenul de evaziune fiscal este ntlnit n toate rile lumii, dar n proporii diferite ca urmare a unor factori obiectivi sau subiectivi. Se disting dou tipuri de evaziune fiscal: - evaziune fiscal legal, care presupune neluarea n considerare a unei pri din materia impozabil n calcularea impozitului n contextul creat prin lege (la adpostul legii). n situaiile n care modalitatea de impunere admite caracterul aproximativ al dimensionrii materiei impozabile, este posibil ca o parte din materia impozabil real s rmn n afara impunerii (n cazul evalurilor indirecte, pe baz de indicii exterioare sau criterii administrative, pe baz de norme medii etc.); - evaziune fiscal ilicit (fraud fiscal), care presupune sustragerea materiei impozabile de la impunere (de ctre subieci), prin nclcarea prevederilor legale privind stabilirea i ncasarea impozitului. Din acest motiv ea este considerat evaziune fiscal, fiind sancionat conform legii. Cele mai obinuite situaii de fraud fiscal sunt legate de impunerea pe baz de declaraie de impunere proprie a contribuabilului, care deformeaz sau falsific realitatea, fie n faza de ntocmire a declaraiei de impunere, fie anticipat, prin denaturarea bazei de calcul. Cele mai obinuite cazuri se refer fie la nenregistrarea i neluarea n calcul a tuturor veniturilor realizate, fie la nregistrarea i luarea n calcul a unor cheltuieli mai mari dect cele efectiv realizate. n acelai context al denaturrii materiei impozabile reale se nscrie i nerespectarea plafoanelor, a normativelor stabilite prin lege n ceea ce privete crearea de fonduri cu caracter special sau finanarea unor aciuni (sponsorizri, cheltuieli de protocol, reclam etc.) peste limitele admise de lege. Legea stabilete anumite limite, ca procent n veniturile realizate, n raport cu sumele ce pot lua asemenea destinaii, sume care se deduc din venituri i diminueaz profitul impozabil i impozitul de plat. Fenomenul de evaziune fiscal se poate produce i indirect, prin denaturarea situaiei reale n care se ncadreaz constituirea materiei impozabile. Sub acest aspect este posibil s se procedeze la o defalcare incorect a prilor din materia impozabil rezultat din diferite activiti i n locuri diferite, fa de care opereaz sisteme de impunere diferite. Situaiile de evaziune fiscal indirect s-au multiplicat n condiiile proliferrii companiilor multinaionale, care au filiale n numeroase ri din lume. n aceste condiii devine posibil declararea nereal a volumului de activitate i a rezultatelor, urmrindu-se obinerea de avantaje fiscale prin majorarea rezultatelor financiare declarate la filialele unde sistemul de impunere este mai avantajos. Zonele de pe glob unde aceste sisteme de impunere sunt foarte avantajoase se numesc oaze sau paradisuri fiscale, caracterizndu-se prin impozite foarte mici sau chiar scutirea de impozit pentru veniturile realizate n teritoriul respectiv. De aceea numeroase companii multinaionale i stabilesc sediile n aceste paradisuri fiscale i declar cea mai mare parte a veniturilor ca fiind realizate de aceste sedii. Tot ca expresie a evaziunii fiscale indirecte se poate meniona posibilitatea, creat chiar prin lege, ca n cazul impunerii pe venitul fiecrui membru al familiei s se divizeze materia impozabil pe mai muli membri, rezultnd cote de impozit inferioare. Dintre cazurile care genereaz evaziune fiscal, cele mai importante sunt: - imperfeciunile legislaiei sau ale tehnicii fiscale, care conduc la determinarea inexact a materiei impozabile; - deficiene n aplicarea normelor legale, ca lipsa de exigen a organelor fiscale i mai ales comportamentul i imoralitatea persoanelor implicate. n evoluia evaziunii fiscale apar i elemente specifice ce caracterizeaz acest fenomen, care in i de atitudinea cetenilor, unele studii evideniind o tendin mai accentuat spre evaziune fiscal n unele ri comparativ cu altele, inclusiv sub impactul ratei ridicate a fiscalitii.
165

CAPITOLUL 10 MECANISME FINANCIARE DE INFLUENARE A ACTIVITII ECONOMICO-SOCIALE 10.1. Mecanisme fiscale bazate pe doctrina intervenionist

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

n conceperea i aplicarea mecanismelor de influenare a activitii economice i sociale, avnd la baz componente financiare se pornete de la premisele teoretice enunate anterior, cu privire la interaciunea dintre fenomenele financiar-monetare i procesele reale din economie. Un loc important, ntre mecanismele de influenare cunoscute, l ocup cele cu caracter fiscal construite n scopul stimulrii investiiilor, adaptrii economiei la cerinele pieei interne i externe, i pe un plan mai larg, asigurrii stabilitii i creterii economice. Funcionarea unor asemenea mecanisme ar urma s corecteze disfuncionalitile i dereglrile generate de manifestarea unor fenomene cu impact negativ n societate, inclusiv cele induse de caracterul ciclic al activitii economice. ntre mecanismele cele mai reprezentative axate mai ales pe folosirea impozitului i cheltuielilor publice pentru influenarea evoluiei economiei i, n primul rnd, pentru stabilizarea acesteia, se disting cele concepute de Alvin Hansen, i anume: mecanismul de flexibilitate; programul de compensare; sistemul stabilizator (stabilizatorilor). Mecanismul de flexibilitate are drept componente principale impozitele, cheltuielile publice i asigurrile sociale, crora li se asociaz preurile produselor agricole. Funcionarea acestui mecanism presupune, n primul rnd, adaptarea mrimii cheltuielilor bugetare i cotelor progresive de impozitare a veniturilor la condiiile concrete n care se gsete activitatea economic. n viziunea lui Hansen, ar urma ca, n funcie de caracteristicile economiei, aflat ntr-o anumit faz a ciclului economic, s se majoreze sau s se diminueze cotele progresive de impunere, n concordan cu obiectivul urmrit (de cretere sau limitare a investiiilor i produciei), acionnd, n acelai timp, de manier convergent prin modificri adecvate i n sfera cheltuielilor publice bugetare, respectiv a asigurrilor sociale. Astfel, n momentele de boom economic accentuat, cnd se anticipeaz perspectiva unei treceri la o perioad de stagnare, recesiune sau criz economic, ar urma s se acioneze prin majorarea cotelor de impozitare a veniturilor i diminuarea cheltuielilor publice bugetare, inclusiv a celor cu asigurrile sociale. Concomitent cu creterea impozitelor, ar trebui majorate i contribuiile pentru asigurri sociale dei cheltuielile aferente (de exemplu, cele cu ajutoare de omaj) sunt mai reduse. Ar rezulta, astfel, un excedent de resurse bugetare, respectiv al fondului de asigurri sociale, inclusiv a ajutoarelor de omaj. Dimpotriv, n perioadele de declin economic, ar urma s se procedeze la modificri n sens invers prin finanarea unor cheltuieli publice sporite pe seama excedentelor realizate anterior, concomitent cu reducerea impozitelor i contribuiilor pentru asigurri sociale. Raionamentul invocat const n aceea c majorarea cotelor de impunere i reducerea cheltuielilor publice vor antrena o reducere a cererii de consum, inclusiv a investiiilor private, atenund ritmul prea accentuat de cretere a produciei (ofertei) i implicit a economiei. Reducerea cotelor progresive de impozitare i majorarea cheltuielilor publice (inclusiv cele cu asigurrile sociale) ar determina impulsionarea consumului (public i privat), iar cererea sporit va stimula oferta, respectiv investiiile i producia, concomitent cu mai buna utilizare a capacitilor existente, ceea ce va genera un ritm mai rapid de cretere a activitii economice. n cadrul aceluiai mecanism, alturi de modificri adecvate ale dimensiunilor impozitelor, cheltuielilor publice i asigurrilor sociale, funcionarea mecanismului de flexibilitate include i intervenia statului pe piaa produselor agricole, pentru a influena nivelul preturilor acestora i a asigura stabilitatea. Sub acest aspect, statul ar trebui s achiziioneze produse agricole, cnd preul acestora tinde s scad puternic, mrind cererea i stvilind efectele negative ce se propag asupra productorilor, ulterior, statul ar urma s vnd produsele agricole achiziionate majornd oferta
166

FINANE GENERALE

atunci cnd preul acestora va tinde s creasc prea mult. Se mizeaz deci, pe corectarea raportului cerere-ofert de produse agricole prin participarea statului fie ca achizitor, fie ca vnztor. Corelat cu intervenia prin celelalte trei componente ale mecanismului de flexibilitate, funcionarea acestuia ar permite o atenuare a oscilaiilor ciclice ale activitii economice, evitnd creterile ce semnific o "supranclzire" a economiei i scderile specifice declinului economic (recesiune, criz, omaj) cu toate consecinele nsoitoare.
Programul (mecanismul) de compensare. La rndul su, programul mecanismului de compensare are dou componente eseniale: impozitele i cheltuielile publice, relaia dintre ele sintetizndu-se prin bugetul de stat, care poate nregistra un excedent sau un deficit. Funcionarea acestuia admite c n perioadele de prosperitate sau ascensiune economic s-ar putea nregistra un surplus de resurse financiare prin creterea ncasrilor din impozite i concomitent o diminuare a cheltuielilor publice care vor fi folosite pentru acoperirea deficitelor rezultate n perioadele de declin economic, cnd va avea loc reducerea impozitelor i majorarea cheltuielilor publice bugetare. Programul de compensare are ns n vedere implicarea direct a organelor legislative, care la propunerea guvernului, trebuie s decid asupra modului de adaptare a cotelor de impozitare i a cheltuielilor publice la condiiile concrete n care evolueaz economia. Raionamentul aflat la baza funcionrii acestui mecanism este asemntor cu cel privitor la mecanismul de flexibilitate, mizndu-se pe diminuarea cererii globale cu impactul de restrngere a ofertei n fazele de boom economic (decurgnd din reducerea cheltuielilor publice i majorarea impozitelor) sau pe amplificarea cererii globale cu impact de cretere a investiiilor, produciei i ofertei n fazele de declin economic (rezultat prin reducerea impozitelor i majorarea cheltuielilor bugetare). Caracterul compensator al funcionrii acestui mecanism vizeaz direct aciunea asupra oscilaiilor ciclice, de sens contrar, ale economiei, dar i raportul dintre cheltuielile publice i impozitele ncasate reflectat, n final, prin alternarea deficitelor cu excedentele bugetare anuale. Sistemul stabilizator (stabilizatorilor). Ca mecanism de influenare a activitii economice i sociale, sistemul stabilizator se bazeaz pe aceleai dou componente eseniale (impozite i cheltuieli publice), dar funcionarea sa presupune aciunea guvernului de o manier semiautomat, n funcie de anumite indicii orientative prestabilite asupra strii economiei i perspectivelor sale, cum ar fi, de exemplu, indicele omajului. Funcionarea sistemului stabilizator implic decizii ale guvernului asupra mrimii cotelor de impozit i cheltuielilor bugetare, respectiv modificri ale nivelului lor, (inclusiv a ncasrilor la buget din impozite), dar acionnd n funcie de ieirea de pe coridor, n afara limitelor maxim i minim, a indicatorilor orientativi. Astfel, dac, la un moment dat nivelul procentual al omajului depete limita maxim prestabilit, ar urma s se procedeze automat la reducerea cotelor de impozitare i concomitent, la majorarea cheltuielilor publice. Aceste modificri vor antrena o cretere a consumurilor i investiiilor, relansndu-se activitatea economic sau accelernd ritmul de cretere al unei economii aflate n criz sau recesiune. O asemenea aciune ar avea ca efect i o mai bun ocupare a forei de munc i implicit o diminuare a nivelului omajului. Dac, ns, n alt moment, nivelul omajului ar scdea sub limita minim admis, sistemul stabilizatorilor ar reaciona semiautomat prin creterea cotelor de impozitare i diminuarea cheltuielilor publice. Efectul acestor msuri ar consta n reglarea consumului i investiiilor i implicit a ritmului de cretere economic asigurndu-i o evoluie ascendent stabil. n baza conceptelor privind construcia i funcionarea acestui mecanism s-a ajuns la conturarea sistemului stabilizatorilor ncorporai de ctre economitii neoclasici, dintre care se distinge, n mod deosebit P.A. Samuelson. Acest sistem, avnd n impozite i cheltuieli publice principalii stabilizatori ncorporai prin politica fiscal n mecanismul economiei de pia, mai
167

include i alte componente de esen financiar cum sunt contribuiile pentru asigurri sociale i ajutoarele de omaj etc. P.A. Samuelson evideniaz corelaia obiectiv dintre ncasrile fiscale sub forma de impozite i taxe i evoluia produsului naional, care descriu curbe similare n evoluie, artnd c n msura n care se opereaz modificri asupra cotelor de impozitare i cheltuielilor finanate din bugetul de stat pot fi obinute efecte de influenare a evoluiei economiei. n consecin, el apreciaz c "flexibilitatea sistemului fiscal l recomand ca mijloc eficace ce se poate folosi cu succes acionnd automat n direcia dorit de autoritile (organele) publice". n acelai context, el apreciaz c pentru a atenua nivelul de boom economic este de dorit crearea unui excedent bugetar, prin dou procedee: a) - comprimarea cheltuielilor publice; b) - sporirea resurselor fiscale. Aceste procedee pot fi folosite i pentru combaterea recesiunii n activitatea economic, caz n care trebuie s se acioneze prin creterea cheltuielilor publice i reducerea ncasrilor din impozite i taxe. Reliefnd rolul proeminent al impozitelor i cheltuielilor publice ca stabilizatori ncorporai, P.A. Samuelson menioneaz i ali stabilizatori utilizabili, cum sunt: ajutorul de omaj; transferurile cu caracter social; programele pentru sprijinirea agriculturii; programe de influenare a procesului de economisire.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

10.2. Variante actuale de folosire a instrumentelor fiscale pentru influenarea economiei

n lumea contemporan se disting mai multe modaliti de folosire a unor mecanisme fiscale relativ difereniate ntre rile dezvoltate i cele srace sau n curs de dezvoltare. Sintetic, mecanismele fiscale utilizate n rile dezvoltate din punct de vedere economic, se caracterizeaz prin: - punerea n valoare a flexibilitii sistemului de impunere concretizat n variante diverse de aplicare a impozitelor pentru a aciona i ca instrumente de influenare a vieii economicosociale pe dou direcii majore: stimularea investiiilor i relansarea activitilor economice confruntate cu fenomenele de recesiune i omaj; corectarea inechitilor sociale prin prisma nivelului veniturilor realizate n sensul avantajrii categoriilor sociale considerate defavorizate; - acordarea de faciliti fiscale pentru influenarea evoluiei structurilor economice prin stimularea interesului ntreprinztorilor privai spre dezvoltarea anumitor ramuri economice sau domenii de activitate, inclusiv pentru adaptarea produciei la cerinele pieei interne i externe i creterea competitivitii; - implicarea sistemului de impozite prin adaptarea structurii acestuia i tehnicilor de aplicare la cerinele de contracarare a dezechilibrelor macroeconomice i asigurarea unei dezvoltri durabile de ansamblu; - promovare de noi mecanisme fiscale adecvate cerinelor de dezvoltare a schimburilor internaionale viznd stimularea exporturilor i protejarea dezvoltrii produciei indigene pentru mai buna valorificare a resurselor naionale. Principalele componente ale mecanismelor fiscale adaptate acestor cerine constau n practicarea scutirilor i reducerilor de impozite sau chiar restructurarea sistemelor de impunere prin reforme fiscale, n raport cu situaia economico-social existent ntr-o tar sau alta la un moment dat. Regimul de acordare a scutirilor i reducerilor de impozite, ca i modalitile de aplicare a cotelor de impozite asupra materiei impozabile sunt orientate spre stimularea activitilor economice aflate n concordan cu obiectivele socio-economice i financiare ale fiecrui stat i, eventual, inhibarea altora cu efecte nefavorabile dezvoltrii. Se practic pe scar larg scutirea exporturilor de taxele vamale i de taxa pe valoarea adugat, precum i restituirea impozitelor pltite la importurile de materii prime, energie, materiale utilizate n producia de export.
168

FINANE GENERALE

n rile dezvoltate se practic, de asemenea, acordarea de bonificaii fiscale pentru investiii n raport cu valoarea utilajelor achiziionate i obiectivelor realizate prin reinvestirea unei pri din profitul net. n scopul de a stimula achiziionarea de aciuni (investiii de portofoliu), n SUA nu se include n profitul impozabil partea ce corespunde dividendelor ncasate i partea ce corespunde amortizrii accelerate a investiiilor efectuate de corporaii. Tot n SUA, se practic acordarea de bonificaii pentru investiii n maini i utilaje destinate cercetrii tiinifice aplicative i fundamentale (reducerea impozitului pe profit cu 20% din sporul de cheltuieli fcute cu cercetarea tiinific). De asemenea, se acord, bonificaii fiscale n cota procentual din cheltuielile efectuate cu finanarea de programe de cercetare fundamental contractate de companii cu universitile americane. n ri ca Italia i Canada se practic deducerea integral, la calculul impozitului, a cheltuielilor cu cercetarea tiinific din venitul total realizat, iar n Frana se acord bonificaii fiscale prin reducerea venitului impozabil cu 25% din suma ce reprezint creterea cheltuielilor cu cercetarea tiinific. n Japonia, venitul impozabil se diminueaz i cu partea din profit ce se vireaz la un fond de rezerv utilizat pentru acoperirea cheltuielilor cu cercetarea tiinific ce nu a dat rezultate. Aceasta bonificaie este nsoit de o alta special, ce vizeaz deducerea unei cote procentuale din sporul de cheltuieli cu cercetarea tiinific. n Marea Britanie, utilajele de baz folosite n cercetarea tiinific se pot amortiza integral n primul an de folosin, diminund baza de calcul i impozitul pltit. n principiu, este de remarcat c acordarea acestor bonificaii, n planul determinrii i prelevrii impozitului, implic creterea resurselor financiare lsate la dispoziia ntreprinderilor, cointeresndu-le n dezvoltarea unor aciuni n care sunt direct interesate, n acelai timp sunt convergente interesului dezvoltrii generale a societii. n cazul rilor n curs de dezvoltare se regsesc multe practici similare, adaptate ns la condiiile specifice din aceste ri. Pentru o mare parte dintre ele apare mai pronunat tendina de utilizare a impozitelor ca mijloc de stimulare a produciei i cretere a eficienei agriculturii. Se constat, de asemenea o tendin de difereniere a regimului de impozitare a profitului exploatrilor agricole pentru a cointeresa proprietarii terenului n valorificarea lor la un nivel superior. Impozitarea are n vedere o mrime acceptabil a veniturilor poteniale; cei ce nu realizeaz nivelurile minime putnd pierde chiar proprietatea asupra terenurilor respective, iar cei ce le depesc beneficiaz de anumite avantaje fiscale. Din alt unghi de abordare, se acord faciliti fiscale pentru ncurajarea i protejarea investiiilor naionale, respectiv a celor strine. Unele ri favorizeaz investiiile autohtone, acordndu-le anumite avantaje n planul impozitrii veniturilor obinute, n timp ce alte ri avantajeaz deopotriv i investitorii strini. Un loc special n cadrul mecanismelor fiscale utilizate revine celor pentru stimularea exporturilor, ncurajnd valorificarea resurselor naionale la un grad ct mai ridicat de prelucrare, ca i atragerea n procesul de prelucrare a resurselor importate, pentru a se amplifica producia i vnzrile pe pieele externe. n acest cadru, scutirea de taxe vamale a exporturilor se practica pe scar larg i de ctre rile n curs de dezvoltare, iar n eventualitatea perceperii acestora ele au niveluri difereniate n funcie de gradul de prelucrare a materiilor prime sau produselor exportate aplicndu-se cote mai mici sau scutiri pentru produsele cu un grad nalt de prelucrare. A luat amploare practica restituirilor de impozite aferente produselor exportate, ca i cea de acordare a unui credit fiscal prin amnarea plii impozitelor de ctre agenii economici care se angajeaz s realizeze diferite aciuni sau condiii puse de guvern, ce vizeaz atingerea anumitor obiective de interes naional. La expirarea termenului de amnare, cnd se verific ndeplinirea condiiilor, statul decide dac trebuie pltit impozitul sau renun la ncasarea lui. De exemplu, se poate amna plata impozitelor dac ntreprinztorii se angajeaz s foloseasc sumele respective n
169

dezvoltarea unor activiti legate, fie de creterea exporturilor, fie de crearea unui numr suplimentar de locuri de munc, iar n funcie de ndeplinirea angajamentelor se renun la ncasarea primelor amnate sau se reactiveaz debitul. Similar, numeroase ri n curs de dezvoltare (Argentina, Peru, Columbia etc.) folosesc certificatele de creditare a impozitelor n scopul sporirii i diversificrii exporturilor de produse industriale. Aceste certificate, care pot fi uneori folosite i ca hrtii de valoare liber negociabile, dau dreptul exportatorilor care le-au obinut s beneficieze de o amnare a plii impozitelor indirecte aferente produselor exportate, pn la termenul la care acetia trebuie s ndeplineasc condiiile cerute, cnd urmeaz s se aplice reducerea unei pri din sumele datorate i scutirea de plat a celeilalte. Cel mai adesea, ntre condiiile cerute n acordarea creditului fiscal figureaz: producerea i exportul de produse netradiionale, provenind mai ales din ramuri industriale noi; un grad mai nalt de prelucrare a resurselor prin produsele de export i pe aceast baz creterea valorii adugate pe plan naional; crearea de locuri de munc i valorificarea mai deplin a forei de munc autohtone; susinerea dezvoltrii n plan economic i social a unor regiuni mai puin dezvoltate. Mrimea creditului fiscal se stabilete frecvent ca procent din valoarea exporturilor realizate anual de ctre exportator. De asemenea, numeroase state apeleaz la mecanisme fiscale pentru a stimula importul de materii prime, materiale, energie, combustibili, echipamente etc., care urmeaz a fi utilizate integral n producia pentru export. ntre acestea sunt reprezentative scutirile sau reducerile de la plata taxelor vamale i a altor taxe legate de import; suspendarea aplicrii taxelor vamale denumit i admisia temporar; restituirea taxelor vamale pltite cu prilejul importurilor de materii prime ncorporate n produse exportate cunoscut sub numele de sistemul draw-back etc. Asemenea scutiri sau reduceri de taxe vamale la importul de materii prime, materiale, combustibili utilizate pentru producia de export se ntlnesc n majoritatea rilor. Comparativ, scutirile sau reducerile de taxe la importul de bunuri pentru investiii i servicii se practic, n mod deosebit, de ctre rile n curs de dezvoltare, care nu au condiii prielnice sau o experien proprie pentru o producie competitiv. Aa, de pild, admisia temporar const n acceptarea introducerii pe teritoriile naionale a unor bunuri destinate produciei de export, fr plata taxelor vamale i a altor taxe de import (de frontier, consular etc.). Admisia se acord pe o perioad determinat de timp (de regul un an) cu posibiliti de prelungire n cazul apariiei unor condiii noi, urmrind s se evite ncercrile de evaziune fiscal. Aceasta nseamn c de suspendarea aplicrii taxelor vamale pot beneficia numai acele materii prime, piese etc. care ulterior pot fi identificate, direct sau indirect, ca pri integrante ale produselor finite destinate exportului. n cazul nerespectrii condiiilor prestabilite, taxele vamale aferente sunt ncasate de la importator, iar n vederea respectrii obligaiilor ce privesc admisia temporar, importatorii trebuie s constituie garanii bneti ntr-un cuantum echivalent taxelor vamale normal aplicabile la care se adaug penalizrile de ntrziere corespunztoare. La rndul su, sistemul draw-back, constnd n efectuarea restituirii, dup confirmarea exportului, a taxelor vamale deja pltite se aplic, mai ales, la importul de materii prime, materiale etc. folosite la producerea mrfurilor ce se export. Aplicarea acestui sistem este avantajoas prin stimularea activitilor creatoare de produs naional pe seama unor resurse materiale de import, care favorizeaz i valorificarea superioar a resurselor interne, n primul rnd, prin ocuparea mai deplin a forei de munc.

ECONOMIE I GESTIUNE FINANCIAR-BANCAR

170

FINANE GENERALE

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. Anghelache, G. , Bursa i piaa extrabursier, Editura Economic, Bucureti, 2000 Bistriceanu, Gh., .a., Finanele agenilor economici, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2003 Bran, P., Relaii financiare i monetare internaionale, Editura Economic, Bucureti, 1995 Brigham, E., Financial Management. Theory and Practice, 6th Edition, Fort Worth, Dryden Press, 1991 Conso, P., La gestion financiere de lentreprise, Editura Dumond, Paris, 1989 Filip, Gh., Finane publice, Editura Junimea, Iai, 2002 Filip, Gh. (coord), Finane , Editura Junimea, Iai, 2002 Gallois, D., Bursa. Origine i evoluie, Editura Teora, Bucureti, 1997 Giurgiu, A.I., Mecanismul financiar al ntreprinderii, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1995 Musgrave, R. A.; Musgrave, P. B. , Public finance in theory and practice , Mc-Graw Hill Inc, 1989 Orsoni, G., Finances publiques, Paris, Publisud, 1989 Stancu, I., Finane, Editura Economic, Bucureti, 2003 Toma, M.; Alexandru,F., Finane i gestiune financiar, Editura Economic, Bucureti, 1998 Turliuc, V., Cocri, V., Moned i credit, Editura Ankarom, Iai, 1997 Vcrel, I, Bercea, F., Asigurri i reasigurri, Editura Expert, 1999 Vcrel, I. (coord) , Finane publice , Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, 2000, 2001, 2002 Voinea, Gh., Mecanisme i tehnici valutare i financiare internaionale, Ed.Sedcom Libris, Iai, 2003 Studii i articole, privind tematica din program, publicate n revistele: Finane, Credit, Contabilitate; Finane Publice; Tribuna Economic;Finane, Bnci, Asigurri; Adevrul Economic;Revue Economique; The Journal of Economic Literature

171