Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
SPECIALIZAREA DREPT
LUCRARE DE LICEN
Coordonator tiinific:
Prof.univ.dr.IULIAN M. NEDELCU
Absolvent:
BELULESCU L.J. ION TEFAN
CRAIOVA
2013
SPECIALIZAREA DREPT
Coordonator tiinific:
Prof.univ.dr.IULIAN M. NEDELCU
Absolvent:
BELULESCU L.J. ION TEFAN
CRAIOVA
2013
Contents
INTRODUCERE......................................................................................................................................1
CAPITOLUL I.NOIUNEA DE PUTERE EXECUTIV .....................................................................4
1.Consideraii generale .........................................................................................................................4
1.2. Necesitatea identificrii i explicrii terminologiei privind executivul.................................. 10
1.3. Noiunea de executiv n doctrin i n reglementrile constituionale.................................... 12
1.4. Reglementri constituionale legale ncepnd cu decembrie 1989 ......................................... 15
CAPITOLUL II.STRUCTURA EXECUTIVULUI .............................................................................. 26
1. Executivul monocratic i dualist ................................................................................................... 26
1.2. Ececutivul monocratic ............................................................................................................ 26
1.3. Executivul dualist ................................................................................................................... 29
2.eful de stat n Romnia................................................................................................................. 31
3.Guvernul Romniei i structurile acestuia...................................................................................... 34
3.1. Consideraii prealabile.Aspecte de natura istoric i terminologic ...................................... 34
3.2. Structura i componena Guvernului Romniei ..................................................................... 38
3.3. nvestitura Guvernului Romniei ........................................................................................... 42
3.4. Durata mandatului Guvernului Romniei .............................................................................. 44
3.4. Ministerele i celelalte organe administraiei publice centrale de specialitate ....................... 47
3.5. Organele administraiei publice locale ................................................................................... 51
CAPITOLUL III.ACTELE EXECUTIVULUI ..................................................................................... 52
1.Consideraii prealabile.................................................................................................................... 52
2.Actele exclusiv politice ale executivului ........................................................................................ 56
3.Actele juridice ale executivului ...................................................................................................... 59
4.Decretele Preedintelui Romniei .................................................................................................. 60
5.Hotrrile Guvernului Romniei .................................................................................................... 67
7.Actele organelor administraiei publice locale ............................................................................... 70
CONCLUZII ......................................................................................................................................... 73
BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................... 80
INTRODUCERE
guvernului;
puterea
judectoreasc:
autoritii
judectoreti/organelor
judectoreti1.
Aceast teorie a ncercat s creeze cele mai bune mijloace susceptibile de a stabili un
guvernmnt moderat2 care s fie att pe placul celor guvernai, ct i pe cel al
guvernanilor.
Dei paternitatea principiului separaiei puterilor este mprit de Locke3 i
Montesquieu, cel din urm fiind cel care a dezvoltat-o i fundamentat-o mult mai profund,
acest principiu i gsete originile n antichitate. Astfel, istorici precum Herodot, Tucidide,
Xenofon sau filosofi precum Platon, Aristotel ne-au transmis prin intermediul scrierilor lor
reflecii despre organizarea puterilor i nceputurile divizrii ei n Sparta i, mai ales n
Atena4.
A se vedea n acest sens, I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.45-46, dar i urm.
pentru dezvoltri cu privire la aceast teorie, ct i cu privire la criticile aduse acesteia. n acelai sens, a se
vedea, de exemplu A. Teodorescu, potrivit cruia nu se poate vorbi dect despre existena a dou puterii
puterea legislativ i puterea executiv, puterea jurisdicional fcnd parte din puterea executiv; acetia
prelund, n opinia noastr, teoria separaiei puterilor n stat aa cum a enunat -o John Locke n lucrarea sa
Essay on Civil Government; A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice Teoria general, Editura
Galeriile J.L. Calderon, Bucureti, 1994, pag.150-158; I. Muraru, S.E. Tnsescu, op. cit., vol. II, pag. 620; J. Barthelemy, P. Duez, Precis elementaire de droit constitutionnel, Paris, 1926, pag. 152 i urm; G.
Burdeau, F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris, 1995, pag. 107-132; J.P. Jacque,
Droit constitutionnel et institutions politiques , Editura Dalloz, Paris, 2003, pag.35-36.
2
M. Morabito, D. Bourmaud, Histoire constitutionnelle el politique de la France (1789-1958), Editura
Monchresticn, Paris, 1996, pag.19 i urm.
3
J.Locke a enunat teoria separaiei puterilor n lucrarea s -a, din 1690, Tratat asupra guvernmntului civil,
Montesquieu expunndu-i, pe larg, punctul de vedere cu privire acest principiu n lucrarea sa din 1748,
Despre spiritul legilor.
4
A se vedea n acest sens i: N. Popa, I. Dogaru, Gh. Dnior, D. C. Dnior, Filosoful dreptului.Marile
curente, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, pag.45-65. Platon identific 4 forme de guvernmnt, avnd
drept criteriu - caracterul celui care preia frele puterii, i anume: timocraia sau timarhia, oligarhia,
democraia i tirania. A se vedea n acest sens, Platon, Republica, Editura Antet XX Press, Filipeti de Trg,
Cartea a V11l-a, pag.247-252, 253-257, 259-265, 267-269. Spre deosebire de acesta, Aristotel consider c
1
Aristotel vorbete pentru prima dat despre o separaie a puterilor n stat pornind de la
ideea c legea bazat pe raiune este cea care st la baza societii, iar dintre toate legile,
Constituia este cea care st la baza organizrii statale, celelalte trebuind s i se conformeze.
n acelai timp, Constituia trebuie s determine organizarea sistematic a tuturor
puterilor dintr-un stat, dar, mai ales, a celei suverane pentru c orice stat se consider bine
organizat dac este organizat n trei pri: adunarea general legislativul de astzi care
delibereaz cu privire la afacerile publice, corpul magistrailor executivul din prezent
cruia trebuie s i se hotrasc natura, atribuiunile i modul de numire, i corpul
judectoresc'. Aristotel consider c guvernmntul este nsi Constituia, identificnd trei
forme de guvernmnt, fiecare cu Constituie specific: regalitatea, aristocraia, republica,
ns n fiecare dintre acestea Constituia trebuie s reprezinte repartiia ordonat a puterii.
n opinia lui Aristotel statul este o asociaie de cetteni care se supun sau nu unei
Constituii, dar se ntreab dac virtutea care caracterizeaz orice om liber trebuie s fie o
trstur i a ceteanului, preciznd c n ceea ce-l privete pe magistrat1 pentru ca s fie
vrednic a guverna este necesar s fie totdeauna destoinic i prudent, aceast din urm calitate
fiind mult mai necesar omului politic, precum este i magistratul, dect virtutea. Referitor la
condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc un cetean pentru a face parte inclusiv din
corpul magistrailor, Aristotel menioneaz c n statele n care puterile publice sunt bazate pe
egalitatea cetenilor, precum sunt i cele care cunosc ca form de guvernmnt republica,
mai ales sub aspectul su de democraie, toi fiind asemenea, fiecare are dreptul s exercite
autoritatea la rndul su11.
Indiferent de modul n care stipulezi prin Constituie repartiia ordonat a
puterilor42, nu este de ajuns s concepi un guvernmnt perfect, trebuie, n primul rnd,
conceput un guvernmnt practicabil, iar pentru ca s poat fi realizat acesta este necesar ca o
Constituie s cuprind, printre altele, organizarea magistraturilor, mprirea puterilor,
atribuirea suveranitii2, iar legile trebuie s fie nelese doar ca norma magistratului n
exerciiul puterii3. Precum o vor face succesorii si i Aristotel trateaz, pe larg, mai nti
puterea legislativ adunarea general, dup cum o denumete acesta, iar apoi - puterea
executiv - corpul magistrailor.
exist trei forme de guvernmnt care corespund celor trei constituii pure: regalitatea, aristocraia i
republica, precum i alte trei forme de guvernmnt care deviaz de la primele, respectiv: tirania, oligarhia i
demagogia. Criteriul folosit de Aristotel n identificarea acestor tipuri de guvernmnt este repartiia
ordonat a puterii, carc se mparte totdeauna ntre asociai, fie potrivit cu nsemntatea lor particular, fie
potrivit oricrui principiu de egalitate obteasc , iar aceast repartiie nu este altceva dect Constituia.A se
vedea n acest sens, Aristotel, Politica, Editura Antet, Oradea, 2004, pag. 180, precum i pag. 177 i urm.
1
Accepiunea n care este folosit dc ctre Aristotel cuvntul magistrat este cea etimologic, de nalt
funcionar public, administrativ, exccutiv, legislativ sau in justiie, n statele roman i grec. - Idem, nota 2,
pag.79
2
Idem, pag.85.
3
Ibidem.
Capitolul XII din Cartea a Vl-a (sau a IV-a n ediiile ordinare) este dedicat acestei
puteri, fiind tratate aspecte precum durata mandatului, posibilitatea de a avea mai multe
mandate, modul de desemnare a magistrailor, numrul magistraturilor, ncercndu-se a se
identifica i o posibil definiie a acestei puteri, astfel: numrul magistraturile trebuie s
difere n funcie de mrimea statelor, fiind evident c n statele mari numrul acestora
este mare, iar n cele mici este acceptat, din lips de personal, posibilitatea ca un
magistrat s cumuleze mai multe funcii, cu condiia ca mai nti s fie stabilit numrul
funciilor indispensabile n stat i al acelora care fr a fi aa de absolut necesare, totui
i sunt trebuincioase1;
Se apreciaz c, n medie, durata mandatului unei astfel de magistraturi este de 6 luni
1 an sau puin mai mult, dar oricum n statele mari ansele ca un cetean s dein mai mult
de un mandat sunt mult reduse fa de cele ale unuia dintr-un stat mic, unde, din acelai motiv
lipsa de personal aceast posibilitate ar trebui s fie acceptat.
n ceea ce privete numirea magistrailor, consider c trebuie inut cont, mai nti, de
cteva reguli, respectiv: dreptul de a numi magistrai fie aparine tuturor cetenilor, fie doar
unor clase speciale; dreptul de a fi ales aparine fie tuturor, fie este un privilegiu legat de cens,
de natere, de merit, etc.; modul de numire este fie prin tragere la sori, fie prin alegere, fie
printr-o modalitate combinat a acestora dou. Dintre toate modurile de organizare a numirii
magistrailor, doar dou sunt apreciate de Aristotel, anume eligibilitatea prin sori, i
eligibilitatea prin alegere, urmnd a se alege una dintre aceste metode sau a se combina ntre
ele2; dei apreciaz c este dificil a defini magistraturile, menioneaz, totui, o posibil
definiie a acestora preciznd c n general, adevratele magistraturi sunt funciile care dau
drept de a delibera cu privire la oarecare obiecte, de a decide i de a ordona. Ultima
condiie este apreciat cea mai important pentru c n funcie de aceasta se poate stabili dac
ntr-adevr acel cetean particip la guvernmnt n calitate de magistrat.
1
2
Iniial, s-a considerat c puterea legislativ este superioar celorlalte care trebuie s i se subordoneze.
Aceast idee ce a fost exprimat de J. Locke nc din 1690, pentru ca ulterior att Montesquieu, ct i
Rousseau s considere c executarea legilor arc propriile limite naturale.
2
Filosofii iluminiti care au contribuit la fundamentarea acestei teorii au utilizat, n general, termenul de
putere ca sinonim pentru cel de funcie. n acest sens, a se vedea M. Morabito, D. Bourmaud, op. cit,
pag. 19
3
Idem.
4
A se vedea n acest sens, spre exemplu, Tudor Drganu, Drept constituional i Instituii politice Tratat elementar,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, op. cit., vol. I pag. 253-287; N. Popa, I. Dogaru, Gh. Dnior, D.C. Dnior, op. cit.,
pag. 165-170.
abrog1, iar puterea executiv trebuie s realizeze executarea acestei voine generale pentru
c n virtutea ei principele sau autoritatea declar rzboi sau ncheie pace, trimite sau
primete solii, ia msuri de securitate, prentmpin nvlirile2.
Referitor att la puterea executiv, ct i la cea legislativ Montesquieu mai aprecia
c pot fi ncredinate unor dregtori permaneni sau unor corpuri permanente3, ns n niciun
caz nu trebuie s fie exercitate de popor. De asemenea, acesta susinea c ar fi mai bine ca
puterea executiv s aparin unei persoane, cum era monarhul n acea perioad, pentru c
exercitarea acestei puteri poate s impun luarea unor decizii prompte. ns, n niciun caz
puterea executiv nu putea fi ncredinat unor persoane care s provin din puterea
legislativ pentru c astfel ar exista un dublu risc deciziile s fie luate doar de puterea
legislativ, caz n care statul ar cdea n anarhie4, fie deciziile ar fi luate doar de puterea
executiv, caz n care aceasta ar deveni absolut.
Sub aspectul atribuiilor pe care le-ar avea puterea executiv, Montesquieu ia-n
considerare urmtoarele: aceasta trebuie s fie cea care s stabileasc data i durata
convocrii puterii legislative; trebuie s aib dreptul de a se mpotrivi iniiativelor legislative
pentru c altfel puterea legislativ ar deveni despotic; monarhul, dac deine puterea
executiv, nu trebuie s judece litigii, dar trebuie s aib dreptul de a numi judectorii.
Montesquieu consider, de altfel, c exercitarea acestor atribuii se poate face pe o perioad
determinat pentru c n orice dregtorie, ntinderea puterii trebuie s fie compensat prin
scurtimea duratei sale5, dar i c nu trebuie confundat Consiliul principelui cu puterea
executiv pe care o reprezint monarhul pentru c cel dinti este prin natura sa depozitarul
voinei momentane a principelui6.
Montesquieu nu numai c nu a precizat despre cele trei puteri identificate faptul c ar
trebui s se organizeze i s funcioneze ca fiind separate ntre ele, ci, din contr, a subliniat
c ar trebui s se controleze reciproc, pentru a se evita ca vreuna s devin despotic. n acest
sens, au fost identificate i mijloacele prin care acest control poate fi realizat.
Astfel, Montequieu a menionat c puterea executiv ar trebui s aib dreptul de a se
mpotrivi iniiativelor legislativului, mai mult dect att ar trebui s participe la legiferare prin
exercitarea unui drept de veto pentru ca astfel s nu fie lipsit de propriile prerogative.
Dreptul de iniiativ legislativ aparinnd executivului nu trebuie s fie un drept absolut
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI. pag.195. 197.
Ibidem.
3
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI, pag. 197.
4
Idem, op. cit., voi. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI. pag.201.
5
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a ll-a. Capitolul III, pag.26.
6
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a ll-a. Capitolul III, pag.29.
2
tocmai pentru c existena acestui veritabil drept de veto i-ar da dreptul de a respinge acele
propuneri cu care nu este de acord.
ns, aplicarea legilor trebuie s fie o atribuie exclusiv a executivului, legislativul
neputnd nici s le aplice, dar nici s ngrdeasc tocmai aplicarea lor pentru c executivul
acioneaz limitat prin realizarea unor aciuni prompte. Totui legislativului i se recunoate
dreptul s aib mputernicirea de a examina n ce chip au fost puse n aplicare legile pe
care le-a fcut ea1, controlnd, astfel, activitatea executivului. n urma realizrii acestui
control, legislativul nu are dreptul de a judeca persoana care a greit, aceasta trebuind s fie
inviolabil, dar cum cel nvestit cu puterea executiv nu poate aplica ru nicio lege tar s
aib sftuitori pornii spre ru, ce ursc legile ca minitri, dei ele i socotesc ca oameni,
acetia pot fi anchetai i pedepsii2, dar numai de puterea judectoreasc.
J.J. Rousseau, plecnd de la constatarea c puterea, suveranitatea dup cum o numea
acesta, este inalienabil i indivizibil, susine c aceasta nu poate fi divizat, mprit n mai
multe alte puteri.
Identificnd dou cauze ce produc orice aciune uman: una moral reprezentat de
voin i care determin actul i una fizic reprezentat de putere i care ndeplinete actul,
Rousseau le ntlnete i atunci cnd se vorbete despre corpul politic, fora fiind cunoscut
sub numele de putere legislativ, iar puterea sub cel de putere executiv.
Rousseau apreciaz c puterea legislativ aparine poporului, ns puterea executiv
nu poate aparine acestuia pentru c fora public pentru a fi pus n aciune i pentru a fi
unit potrivit directivelor voinei generale n vederea crerii legturii dintre stat i suveran3
(acesta este de fapt titularul puterii, s.n.) are nevoie de un agent. Acest agent este reprezentat
de fapt de guvernmnt care nu deine, aadar, puterea i care este un corp intermediar, plasat
ntre supui i suveran, corp care este nsrcinat cu aplicarea legilor i meninerea libertii
civile i politice. Acest guvernmnt, numit i administraie suprem4, presupune exercitarea
legitim a puterii executive, din cadrul su trebuind s fac parte i regele sau monarhul, iar
principe sau magistrat va fi numit omul sau corpul nsrcinat cu aceast administraie5.
Pentru c suveranul este cel care guverneaz, guvernmntul primete ordine de la acesta,
ordine pe care, la rndul su, le transmite poporului pentru ca statul s aib un echilibru, iar
existena acestuia din urm este condiionat de existena unui echilibru ntre puterea
1
2
3
Idem, pag.54.
A se vedea n acest sens, J.J. Rousseau, op. cit., pag.86-87.
Idem, pag.88.
Idem, pag.73.
Ibidem.
Ibidem.
7
J.J. Rousseau, op. Cit., pag.91.
8
Idem, pag.92
9
Despre criticile aduse acestei teorii, a se vedea, spre exemplu, I.Muraru, S.E.Tnsescu, Drept
constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 271 -275. I.Deleanu, Drept
6
astzi unul dintre fundamentele regimurilor politice contemporane, stnd chiar la baza
clasificrii acestora n regimuri care practic confuzia puterilor (fie n favoarea legislativului,
fie n favoarea executivului) i regimuri care realizeaz separaia puterilor1.
Apreciem c, n primul rnd, constituia oricrui stat modern nu este altceva dect
repartiia ordonat a puterii2, motiv pentru care ar fi exagerat a se vorbi despre separaia
celor trei puteri n stat, fiind de neconceput o separare absolut a acestora, o lips total de
colaborare ntre acestea sau, altfel spus, independena acestora. De altfel n majoritatea
actualelor constituii este fie nscris expresis verbis principiul separaiei i echilibrului
puterilor n stat, fie organizarea puterilor3, mai precis a autoritilor care exercit cele trei
puteri n stat, este reglementat n concordan cu acest principiu, interpretarea textelor
constituionale prin metode specifice permind identificarea existenei i aciunii acestui
principiu i n aceste cazuri.
Aadar puterea politic este una singur, indivizibil, ce aparine unui popor. Modul
de organizare conceput prin intermediul principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat
privete, de fapt, aceast putere, nefiind vorba aadar de existena mai multor puteri ntr-un
stat, ci a mai multor autoriti care exercit cele trei funcii fundamentale dintr-un stat - cea
legislativ, cea executiv i cea judectoreasc, dar i a altor funcii noi, precum funcia de
deliberare a parlamentului; funcia de control a acestuia asupra activitii executive, funcia de
directivare a politicii naionale i de administrare4 a organelor executive, n special a
guvernului, etc. Va trebui s inem cont i dc faptul c la momentul fundamentrii acestei
teorii nu existau partidele politice, iar apariia acestora a influenat-o, far nici un dubiu, dar,
n nici un caz, nu a determinatn nlocuirea separaiei puterilor cu confuzia acestora.
n acest context, considerm c, mai mult ca oricnd, sunt valabile cuvintele lui
J.J.Rousseau potrivit crora dac puterea legiuitoare este inima statului, puterea executiv
este creierul care pune toate prile n micarc , vorbe ce exprim o concluzie anticipat a
realitilor constituionale, politice, economice i nu numai referitoare, n general, la executiv
constituional i instituii politice tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, vol. I, pag. 76 -91; precum
i Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.45-57. Trebuie amintit faptul c exist i autori care au
apreciat c nu acest principiu este cel care a stat la baza existenei structurii guvernmntului unui anumit
stat, structur care chiar dac este identic cu cea expus de principiul n cauz, se datoreaz experienei
celor care au furit constituia. A se vedea n acest sens L. Fisher, Constitutional conflicts between Congress
and the President, Princeton University Press, 1985, pag.10 i urmtoarele.
1
I. Muraru, S. E. Tnsescu, op. cit., voi. II, pag. 9 -10
2
Aristotel, op.cit., pag. 80.
3
n acest sens sunt prevederile unor constituii precum cea a Argentinei (Partea a Il -a a acesteia este
consacrat Autoritilor Naionale, iar n cadrul acesteia primul Titlu reglementeaz Guvernarea
federal, respectiv puterea legislativ, puterea executiv, puterea judectoreasc, un capitol distinct fiind
destinat Ministerului Public ); cea a Olandei care reglementeaz n Capitolul II - Capitolul VI cele trei puteri,
precum i modul lor de organizare, actele pe care le emit; cea a Statelor Unite ale Americii n care n art.l art.3 sunt prevzute reglementrile celor trei puteri - legislativ, executiv i judectoreasc.
4
P. Pactet, op. cit., pag. 116.
n doctrina american se apreciaz c ntre parlamentul specific unui regim parlamentar de inspiraie
britanic i congresul specific unui regim prezidenial de inspiraie american, nu exist identitate. Astfel, se
consider c un parlament linele a fi format din persoane care sunt loiale partidului care a ieil nvin gtor la
nivel naional n urma alegerilor, persoane care sc ntlnesc pentru a dezbate i a vota asupra problemelor
partidului. Pe de alt parte, un congres tinde s fie format din persoane care se consider ca fiind
reprezentani independeni ai district elor sau ai statelor i care, n timp ce sunt dispui s sprijine partidul lor
n orice probleme, refuz s voteze altfel decl le solicit propriile credine i interese. A se vedea n acest
sens, J.Q. Wilson, American government. Institutions and Policies, Harvard IJniversity and IJniversity of
California, Los Angeles, 1986, pag.265.
10
modul greoi de lucru al oricrui parlament nu face posibil acest lucru. n acest sens, unele
atribuii ale legislativului vor fi trecute n sarcina executivului (unul dintre cele mai elocvente
exemple n acest sens este delegarea legislativ). Exist, ns, i riscul ca unele atribuii ale
legislativului s fie preluate abuziv de executiv punndu-se n pericol principiul
constituional al separaiei i echilibrului puterilor n stat.
Exemplul oferit i-n aceast situaie poate fi tot instituia delegrii legislative care
folosit n mod abuziv, la limita prevederilor constituionale, poate determina, cel puin
aparent, un transfer al funciei legislative a oricrui parlament ctre executiv i, n special,
ctre guvern. Nu trebuie omis c o funcie important a unui parlament ntr-un regim
parlamentar este cea de control a ntregii activiti a guvernului, de la naterea pn la
dispariia sa1. O astfel de apreciere considerm c este corect cu att mai mult ntr-un regim
semiprezidenial unde preedintele de republic este ales direct de ctre cetenii cu drept de
vot, iar atribuiile acestuia sunt mai nsemnate, ca numr i ca importan, fa de cele ale
unui preedinte de republic dintr-un stat cu un regim parlamentar.
Nu trebuie omis nici faptul c prevederile unor constituii consacr faptul c guvernul,
uneori chiar primul-ministru, exercit i conducerea general asupra administraiei publice.
Este necesar, aadar, a fi stabilit raportul dintre executiv i administraie public, avndu-se n
vedere i faptul c exist tendina a se considera c cele dou noiuni se identific una cu
cealalt.
Nu trebuie, de asemenea, s ignorm deosebirile, precum i asemnrile sub diferite
aspecte structur, componen, mod de desemnare, funcii, atribuii, acte, raporturi cu
celelalte puteri n stat i, n primul rnd, cu legislativul, etc. dintre executivele specifice
diferitelor regimuri politice.
n concluzie, identificarea i explicarea terminologiei folosite de legile fundamentale
cu privire la executiv, va permite:
1.
3.
executiv n stat;
5.
1
11
Executivul, fiind una dintre puterile statului, i va gsi reglementarea n primul rnd
n constituiile statelor i, eventual, n reglementri de natur constituional ale acestora. Ins
studierea acestora demonstreaz faptul c nu se utilizeaz aceeai terminologie pentru a
identifica aceast putere, apelndu-se la expresii diferite, precum puterea executiv,
autoritate administrativ, administraie de stat, sau se evit folosirea vreunuia din
termenii amintii, preferndu-se identificarea autoritilor ce exercit aceast putere, precum
i a atribuiilor acestor autoriti, caz n care termenii folosii sunt: guvern, consiliu de
minitri, executiv, administraie, ef de stat, preedinte, rege.
n principiu, autoritile i organele care exercit funcia executiv a statului
desfaoar activitatea statal care const n organizarea executrii i executarea n concret a
legilor , ns n realizarea acesteia un rol important, de baz l are i administraia public. In
unele constituii reglementrile cu privire la administraia public se regsesc n capitolul,
titlul sau partea dedicate organelor executive, pe cnd n altele acestea formeaz un capitol
distinct.
n alt ordine de idei trebuie amintit i faptul c n exercitarea atribuiilor sale,
Preedintele Republicii emite, conform art. 90 alin.(l), decrete i ordine executive care sunt
superioare ca for juridic actelor emise de ctre Guvern n exercitarea propriilor sale
atribuii1.
Pe de alt parte structura de stat federativ a Rusiei va influena i executivul.
1
n acest sens, spre exemplu, art. 113 al Constituiei Federaiei Ruse prevede c Preedintele Guvernului
acesteia stabilete principalele direcii ale activitii Guvernului Federaiei Ruse i organizeaz activitatea
acestuia n concordan cu Constituia Federaiei Ruse, cu legile federale, precum i cu decretele
Preedintelui Rusiei.
12
Plecnd de la premisa potrivit creia ntre puterile statului trebuie s existe o separare
net, cvasiabsolut, dar i un echilibru, legiuitorul constituant francez a reglementat
organizarea i funcionarea autoritilor franceze pornind de la principiul separaiei i
echilibrului puterilor n stat, chiar dac nu a consemnat, expresis verbis, aplicarea acestuia.
Dei doctrina francez nu este unanim n aprecierea naturii regimului politic
consacrat de Constituia francez n vigoare, nu putem ignora faptul c, prin dispoziiile
acesteia, puterea executiv Preedintele Republicii i Guvernul beneficiaz de o
preponderen n raport cu Parlamentul ce-i pstreaz funciile tradiionale. De asemenea,
spre deosebire de prevederile Constituiei Romniei care, prin prerogativele consacrate,
permite considerarea Preedintelui Republicii ca fiind unul dintre elementele executivului,
ns prin natura atribuiilor sale i este conferit un rol preponderent politic axat pe 3 piloni de
baz - reprezentare, mediere i garantare, i mai puin decizional, Constituia Franei prevede
un Preedinte mult mai puternic att din punct de vedere decizional, ct i politic.
Executivul este, aadar, unul bicefal n care, ns, datorit prerogativelor conferite de
art. 5 art. 19 din Constituie, Preedintele Republicii concentreaz puterea dc decizie statal,
rolul Guvernului fiind unul preponderent executiv. In acest scop, conform art. 20 alin.(l),
Preedintele hotrte i conduce politica naiunii dispunnd n acest sens de administraie
[alin.(2) al art. 20], dar este i arbitru ntre puterile statului.
Sub aspect terminologic, se poate observa c s-a preferat identificarea i a puterii
executive direct prin autoritile crora normele constituionale Ic ncredineaz exercitarea
acesteia, respectiv Preedintele Republicii i Guvern sau Consiliu de Minitri.
Ct privete Guvernul, respectiv Consiliul de Minitri se poate constata c, dei
Constituia le utilizeaz pe ambele, nu precizeaz distincia dintre acestea, neputnd fi nici
identificat vreuna.
13
Un regim politic nici parlamentar, nici prezidenial inspirat uneori chiar i de cel
fundamentat n Frana urmare a reformei constituionale din anul 1962, poate fi ntlnit i n
alte state, precum Portugalia, Finlanda sau Austria.
Astfel1, mprumutnd2 modelul francez i sub aspectul identificrii puterii n stat i a
modului de exercitare a acesteia, Constituia Portugaliei3 a prevzut, conform art. 113
alin.(l), faptul c organele supreme care exercit suveranitatea deinut de popor [art. 3
alin.(l) din acelai act normativi sunt, pe lng Adunarea Republicii i instanele de judecat,
Preedintele Republicii i Guvernul.
Constituia nu folosete, aadar, termenul de executiv, ns existena celor trei
clasice puteri, inclusiv a celei executive, este indicat nu doar de prevederea constituional
anterior menionat, ci i de cea a art. 114 alin.(l) care subliniaz separaia, dar i
interdependena organelor statului exponente ale acestora.
Opiunea legiuitorului constituant portughez pentru un preedinte de republic cu un
rol veritabil i nu decorativ n cadrul executivului este vizibil din faptul c acesta este cel
care, conform art. 136 alin.(l) lit. f) i a art. 190 alin.(l), numete primul- ministru, iar, potrivit
lit. g) a aceluiai articol, acesta demite Guvernul i-l elibereaz din funcie pe primul-ministru
n limitele constituionale.
Rolul executivului, cu precdere al Guvernului, nu se reduce doar la aspectul politic a
crui exprimare se reflect exclusiv la nivelul sferei executive astfel c fiecare dintre aceste
constituii consfinete faptul c acesta face i administraie. Astfel art. 20 alin.(2) al
Constituiei Franei precizeaz c Guvernul dispune de administraie, iar art. 65 alin.(l) i art.
119 alin.(l) din Constituia Finlandei fac trimitere la atribuiile de natur administrativ pe
care Guvernul i ministerele n calitate de autoriti ale administraiei de stat sunt ndreptite
a le exercita. Mai mult dect att art. 185 al Constituiei Portugaliei specific calitatea
Guvernului de cel mai nalt organ al administraiei publice, ale crui atribuii exercitate n
Spre deosebire de alte constituii, cea portughez, n spe art. 186 i art. 187 alin.(l), distinge, sub aspectul
compoziiei, ntre Guvern care este format din primul -ministru, minitri, secretarii de stal i subsecretarii de
stat, pe de o parte, i, pe de alt parte Consiliul de Minitri care este format doar din primul -ministru,
viceprim-ministru, dac o astfel dc funcie se nfiineaz, i minitri, l'a de aceste reglementri, Constituia
finlandei prevede expres, conform art. 3 alin.(2), c, dei p uterea aparine poporului, exercitarea acesteia se
face de autoriti distincte ce reprezint cele trei puteri clasice, puterea guvernamental sau executiv este
exercitat de Preedintele Republicii i Guvern, membrii acestuia avnd nevoie de ncrederea a cordat de
Parlament. Rolul Preedintelui n cadrul executivului este sensibil mai pregnant dect cel al Guvernului
pentru c, printre alte atribuii ale sale, Preedintele poate, potrivit art. 64 alin.(2), demite Guvernul sau un
ministru dac acesta nu se mai bucur de ncrederea Parlamentului, chiar dac nu a fost fcut o cerere n
scris n acest sens, iar una dintre principalele ndatoriri ale Guvernului, prevzute de art. 65 alin.(2), este
aceea de a pune n aplicare deciziile Preedintelui Republicii.
2
Pentru un punct de vedere contrar potrivit cruia regimul politic portughez este unul parlamentar a se
vedea C. Ionescu, Regimuri politice contemporane, op. cit., pag.279-281
3
Constituia Portugaliei a fost adoptat la dat de 2 aprilie 1976, dar a i ntrat n vigoare, conform art.298
alin.(2) al acesteia, la data de 25 aprilie 1976.
14
vederea realizrii funciilor administrative sunt enumerate, expres i limitativ, de art. 202 al
aceluiai act normativ.
A se vedea Muraru, S.H. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2001, pag. 277.
2
A se vedea: I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei , Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2000,
vol. II, pag. 13-29. Precizm c acest autor este i unul dintre susintorii tezei ncconcordanei amintit n
cele ce preced.
3
I. Santai, Drept adminsitrativ i tiina admini straiei, Risoprint, 2008 Cluj-Napoca, op. cit., vol. II, pag.
15-19.
15
Ibidem.
Aceste trsturi ale activitii executive sunt urmtoarele: este derivat, este limitat, este organizatoric,
are un caracter complex, realizeaz att propriile acte juridice, ct i acte aparinnd altor subiecte de drept,
la nevoie actele executate de administraie putnd fi realizate prin fora de constrngere a statului. A se vedea
n acest sens I. Santai, op. cit., pag. 14 -15.
3
I. Santai, op. cit., pag. 18.
2
16
fapt social subordonat unor valori politice superioare i exterioare administraiei, se stabilete,
sub aspect formal organic, un raport parte ntreg ntre executiv i administraie. Fa de
acest punct de vedere considerm c, sub aspectul menionai, ntre executiv i administraie
public exist identitate innd cont de faptul c, dei n accepiunea material-funcional
administraia nu este singura problem a executivului, dar este exclusiv o problem a
acesteia, precum i de aprecierea c n cazul n care faptul administrativ are de realizat o
valoare politic, suntem n prezena unei administraii publice1.
Majoritatea doctrinei administrative consider c nu exist identitate ntre executiv i
administraie public.
Astfel ntr-o opinie pornind de la modalitatea n care Constituia Romniei de la
1991 a reglementat sistemul autoritilor publice, precum i de la faptul c legiuitorul
constituant a evitat, n mod expres, folosirea noiunii de putere executiv, dar i a celor de
putere judectoreasc sau putere legislativ, se apreciaz c trebuie realizat o difereniere, o
nuanare ntre dou concepte: activitatea executiv i activitatea administrativ .
Se identific puterile prin funciile statului, iar modalitatea de realizare a funciei
executive este apreciat a consta n desfurarea a dou categorii de activiti: unele de
guvernare, iar altele de administrare.
Se apreciaz c aceste activiti de guvernare, ce pot fi identificate cu aa-numita
activitate executiv, in exclusiv de puterea statului, pot fi ntlnite n sfera oricreia dintre
puterile statului, mbrac att forma actului juridic, ct i pe cea a operaiunilor materialtehnice i sunt realizate, n exclusivitate, de organele statului, majoritatea acestora fiind create
special pentru realizarea acestei activiti. Cele susinute astfel sunt un argument n plus al
dimensiunii politice a acestor activiti, caracter mprumutat, de la stat i de la puterea de
stat2, tuturor activitilor prin care se realizeaz puterea statului i, deci, i activitilor
executive. O alt caracteristic a activitilor executive const n aceea c sc nfptuiesc de
ctre structuri organizatorice (organe) ale statului ca urmare a mputernicirilor primite din
partea statului, mputerniciri care sunt obligaii i nu faculti pentru acestea323.
Spre deosebire de activitile executive, cele administrative: nu sunt n mod
obligatoriu legate de puterea politic a statului; se nfptuiesc de oricare dintre puterile
statului; constau, de regul, n acte de gestiune i fapte materiale, actele juridice avnd, mai
ales, un caracter individual; se realizeaz att de organe ale statului, ct i de structuri
organizatorice nestatale, autoriti ale administraiei publice locale, regii autonome, instituii
1
2
17
publice, societi comerciale, asociaii i fundaii ori de servicii particulare, dar de interes
public, precum sunt notarii sau avocaii1.
Trecnd n revist punctele de vedere privind executivul, inclusiv ale autorilor unor
lucrri de specialitate n domeniul dreptului constituional, un alt autor' apreciaz c, n pofida
contradictorialitii acestor opinii, puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii
administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze
la conducerea acesteia. Se precizeaz, totui, c, ntr-un sens general, executivul sau puterea
executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii i care presupune i
desfurarea unor ct mai diverse activiti precum: exercitarea funciei de ef al statului,
coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii sau de
organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului
legislativ, ca i conducerea general a statului .
Cu toate acestea se prefer definirea noiunii de administraie public din perspectiva
doctrinei din Statele Unite ale Americii. Astfel prin administraie public se nelege
folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii
mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile
i serviciile pentru societate n ansamblu,ct i pentru segmentele acesteia2.
Aadar administraia public n raport cu executivul este considerat a fi o form de
exercitare a puterii executive n stat3, iar trsturile4 principale ale administraiei publice
identificate de autor sunt un argument n favoarea acestei realiti.
Din punct de vedere structural, acelai autor consider, pe de o parte c executivul
cuprinde autoritile publice care exercit funcia executiv, dar nu se confund cu
administraia public, iar, pe de alt parte c se poate vorbi despre un executiv monocratic
sau monist i de un executiv dualist.
Ne permitem, ns, s apreciem c noiunea de administraie, chiar de administraie
public are un alt neles n doctrina american unde accentul este pus, de regul, pe aceasta
i, mai puin, pe cea de executiv. Influena acestei doctrine este relevat atunci cnd se afirm
c administraia exercit influen asupra guvernului, avnd putere pentru c ea nsi este o
for, o putere. Interesant ni se pare i constatarea potrivit creia exist chiar o tendin a
administraiei de a deveni independent fa de puterea politic5 i pe care o considerm o
necesitate pentru obiectivitatea activitii administraiei.
1
Ibidem.
I. Alexandru, op. cit., pag.64.
3
Ibidem.
4
Aceste trsturi sunt: implicarea unei activiti, contingena cu politica, tendina concentrrii n ramura
executiv a guvernrii, deosebirea fa de administraia privat i preocuparea pentru aplicarea legii. A se
vedea, I. Alexandru, op. cit., pag.67.
5
Idem, pag.69.
2
18
A se vedea I. Vida, Puterea executiv i administraia public , Editura Regia Autonom Monitorul
Oficial, Bucureti, 1994, pag. 29-37.
2
I. Vida, op. cit., pag.29.
3
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.I, pag.83.
19
Dac, explicnd schema clasic a teoriei separaiei puterilor n stat, acelai autor
precizeaz c funcia executiv, adic executarea regulilor generale, este ndeplinit de
puterea executiv ncredinat efului de stat i Guvernului, pentru identificarea
semnificaiilor noiunii de administraie public, inclusiv pentru a sublinia cele anterior
menionate, sunt luate n considerare modul de reglementare a separaiei puterilor n stat
conform Constituiei Romniei, dar i a altor state, precum i raporturile dintre acestea i
executiv1.
Astfel Constituia Romniei n vigoare n prezent nu a folosit cu privire la autoritile
publice fundamentale Parlament, Guvern sau ef de stat noiunea de putere legislativ,
respectiv cea de putere executiv tocmai pentru c funciile acestora, i nu doar cele ale
executivului, sunt mult mai complexe.
Identificarea semnificaiei noiunilor de administraie public, executiv este
posibil, pornindu-se de la reglementrile constituionale, prin raportare la dispoziia
constituional, anume art.52 ce consacr un drept tradiional dreptul persoanei vtmate de
o autoritate public, la prevederile referitoare la legislativ, la cele privind relaiile dintre
acesta i executiv, respectiv administraia public2, la cele privitoare la Preedintele
Romniei, la Guvern3, precum i la rolul i funciile sau sarcinile acestor dou autoritti din
urm4.
Din punct de vedere structural, executivul este unul bicefal, fiind format din eful de
stat funcie ncredinat de Constituia Romniei, Preedintelui Romniei, pe de o parte,
i Guvern, pe de alt parte, raporturile dintre aceste autoriti fiind de colaborare, i nu de
subordonare. Originea parlamentar a Guvernului, respectiv natura guvernamental a funciei
acestuia au permis ca prin acesta s se stabileasc colaborarea dintre executiv i parlament,
Iar ca acea calitate a Guvernului de a fi unul dintre efii puterii executive, alturi de
Preedinte, s fie afectat n vreun fel. Este de necontestat c att Preedintele Romniei, ct
i Guvernul au o serie de atribuii cu caracter politic, fiind autoriti politice, poate cu att mai
mult Guvernul cu ct acesta fiind parlamentar prin origine este un organism rezultat din
jocul politic. n acelai timp aceste autoriti au i o serie de atribuii cu pronunat caracter
administrativ5.
20
21
Idem, pag.82
Idem, pag.72
3
A se vedea A. Iorgovan, Tratat dc drept administrativ, 2005, op. cit., voi. 1, pag.72 i urm.
4
V. I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura AII, Bucureti, 1996, pag. 3-11.
5
V.I. Priscaru, op.cit., pag.3. Argumente n favoarea aprecierii Preedintele Romniei ca find organ legislativ sunt
prevederile art. 77 alin.(l) potrivit cruia promulgarea legii se face de ctre Preedintele Romniei i respectiv ale art. 89
alin.(l) - conform cruia n anumite condiii i cu respectarea unei proceduri expres prevzute, Preedintele Romniei poate
dizolva Parlamentul, pentru ca faptul c majoritatea decretelor prezideniale, conform art. 99 alin. (2) din Constituie, sunt
contrasemnate de primul-ministru, are semnificaia doar a realizrii unor atribuii de natura puterii executivc. Autorul
reuete chiar a se contrazice susinnd att c Preedintele nu face parte nici din puterea executiv, nici din cea legislativ,
dar i c face parte din ambele puteri, fiind n acelai timp deasupra acestora pentru c att alegerea sa n funcie, ct i
demiterea nu se pot facc dect de ctre popor prin exercitarea dreptului de vot, concluzia fireasc fiind, n aceste condiii, c
Preedintele deine cea mai nalt magistratur n stat, tocmai pentru c este eful statului.
2
22
n alt ordine de idei pentru c puterea executiv prin organele sale organe
executive sau organe ale administraiei publice va executa legea, va organiza
executarea acesteia, se justific faptul c noiunea de organe ale puterii executive este
sinonim cu cea de organe ale administraiei publice1 care, ntr-o form prescurtat, pot
fi ntlnite i sub denumirea de organe administrative.
Nu doar doctrina actual de drept administrativ puncteaz aspecte privind executivul,
ci i cea de drept constituional care constat, la rndul su, c dei executivul este una dintre
cele trei funcii ale statului, nu pot fi ignorate transformrile petrecute la nivelul acesteia care
au avut ca rezultat tendina tot mai vdit de a distinge activitile n exclusivitate politice
de cele executiv-administrative, birocratice2.
S-a apreciat i n doctrin, dar i n practica constituional c funcia executiv a
devenit mult mai larg, fiind necesar chiar nuanarea acesteia.
Astfel, dei funcia executiv (sau guvernamental) const n asigurarea sau
organizarea legilor i, de asemenea, n adoptarea actelor necesare pentru activitatea de
guvernare i administrare pe plan central i local3, trebuie inut cont, pe de o parte c n
constituiile moderne, precum este cea a Franei4, dar chiar i n cea a noastr5, s-a fcut o
distincie clar ntre competena Parlamentului de a vota legi i competena Guvernului de a
adopta regulamente (reglementri) norme general obligatorii.
Pe de alt parte trebuie inut cont de faptul c guvernul acioneaz simultan n
ambele domenii, pentru c majoritatea activitilor administrative au i un caracter sau o
inciden politic6, mai mult sau mai puin evident.
V.I. Priscaru, op. cit., pag. 10. Argumentarea sinonimiei menionate dintre executiv i administraie public, inclusiv a
organelor corespunztoare acestora, rezult i din modul n care este definit noiunea de administraie public, respectiv:
acele servicii publice nfiinate de orice societate omeneasc, organizate sub form de stat, prin mijlocirea crora se
nfptuiesc sarcinile puterii executive n vederea asigurrii satisfacerii intereselor generale ale particularilor i ale statului.
2
C. Ionescu, Tratat dc drept constituional contemporan, Editura AII Beck. Bucureti, 2003, pag. 121-125; 724-725, n
special pag. 124.
3
C. Ionescu, op. cit., pag. 123.
4
n Constituia francez s-a fcut o distincie clar ntre competcna Parlamentului de a vota legi [art. 34 alin.(l) prin care
se prevede c legea este votat de ctre Parlament] i competena Guvernului de a adopta regulamente-norme generalobligatorii, art. 37 alin. (1) specificnd c alte materii dect acelea care sunt de domeniul legii sunt de competena
regulamentelor.
5
Constituia Romniei, prin art. 108 alin.(3), pune la dispoziia Parlamentului posibilitatea de a abilita Guvernul s adopte
ordonane, acte normative cu fora juridic egal cu cea a legii.
6
Idem, pag. 124. n acest sens este menionat o opinie larg rspndit n doctrina constituional francez conform creia
funcia politic const n stabilirea scopurilor activitilor generale de conducere, iar funcia administrativ const n
realizarea acestor obiective i de a face s funcioneze serviciile publice. n practic este frecvent trecerea de la o activitate
la alta. Aceast distincie ntre activitatea executiv general de conducere i activitatea strict executiv (administrativ)
este menionat de unii autori francezi care deosebesc patru funcii ale statului: funcia legislativ, funcia executiv sau
guvernamental - activitatea general de conducere, funcia administrativ, funcia judectoreasc. Se consider c acest
punct de vedere este ntemeiat datorit modernizrii i tehnicizrii funciei pur administrative, ns aprecierea conform
creia funcia administrativ ar aparine guvernului, iar cea guvernamental sau executiv ar reveni efului statului i doar
n unele situaii primului-ministru, ar fi un dezavantaj concretizat n apariia unui dezechilibru ntre executiv i cclclaltc
dou puteri. A se vedea Ch. Cadaux, Droit constitutionnel el institutions politiqucs. Theorie generale des institutions
politiques, Ed. Cujas, Paris, 1973 - op. cit. n C. lonescu, op. cit., pag. 125.
23
Idem, pag.536.
24
A se vedea I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale - n dreptul comparat i n dreptul romn. Tratat, op. cit.,
2003, pag.45-64, 105-119, 621 -626.
25
26
conotaia de astzi a
singure persoane1, originea acestui termen fiind una greceasc, monos nsemnnd
singur, iar arhi - domnie.
Precum n cadrul monarhiile absolute, n regimurile dictatoriale, confuziunea puterilor
a determinat ca deintorul puterii, implicit al puterii executive, s fie un singur organ, fie
unipersonal, fie colegial.
Fa de aceste meniuni, plecnd de la premisa c actualele monarhii sunt considerate
a avea un caracter mai mult simbolic, apreciem c este necesar a preciza dac monarhiile
parlamentare consacrate constituional i actualmente, n special pe continentul european, mai
dispun de un executiv monocratic sau acesta a fost nlocuit de cel dualist sau s-a
particularizat. Dac n Marea Britanie caracterul simbolic al monarhici este poate cel mai
vizibil pentru c, cel puin teoretic, deintorul puterii executive este monarhul, n practic
minitrii maiestii sale sunt cei care o exercit sub conducerea primului-ministru care va
rspunde nu n fata acestuia, ci a Parlamentului , reglementrile constituionale ale altor state,
precum Danemarca, Olanda, Belgia, etc. pot impune formularea unei opinii contrare.
Astfel, spre exemplu, seciunea 12 din Constituia Danemarcei2 prevede expres
faptul c Regele, cu limitrile prevzute de constituie, are autoritatea suprem cu privire la
toate afacerile, treburile Regatului i i va exercita autoritatea suprem prin intermediul
minitrilor pe care, conform seciunii 14, i va numi i i va revoca, inclusiv pe primulministru, i crora le va mpri sarcinile. Seciunile 17 i 18 ale aceluiai act normativ vor
reglementa dou organe, respectiv Consiliul de Stat format din minitrii titulari ai unor
ministere, Succesorul Tronului i prezidat de ctre Rege, i Consiliul de Minitri care este
format din minitrii i este prezidat de ctre primul-ministru. Distincia dintre aceste dou
organe nu se reduce doar la componen i la cine le prezideaz pentru c seciunea 17
alin.(2) coroborat cu seciunea 1.8 stabilete o regul a prioritii Consiliului de Stat n
sensul c toate proiectele de lege i toate msurile guvernamentale importante urmeaz a fi
discutatc n cadrul acestuia i doar dac Regele a fost mpiedicat n a convoca Consiliul de
Stat, le va supune discuiei Consiliului de Minitri.
Mai mult dect att, aceeai seciune 18 prevede c, ulterior adoptrii unei decizii de
ctre Consiliul de Minitri, primul-ministru este obligat s-o aduc la cunotina Regelui care
va decide dac va mbria recomandrile acestui consiliu sau se va adresa cu problema
respectiv Consiliului de Stat. Spre deosebire de reglementrile constituionale daneze, cele
olandeze s-au limitat la a prevedea c Regele, alturi de minitrii, face parte din Guvern [art.
42 alin.(l)]. ns, potrivit art. 45 alin. (l)-(3), minitrii formeaz mpreun cu primul-ministru
1
27
Consiliul de Minitri, care este prezidat de acesta din urm, prim-ministru care apreciaz i
decide asupra politicii guvernamentale i care va asigura i va promova coerena acesteia.
Ins i n sistemul constituional olandez, conform art. 43, primul-ministru i minitrii sunt
numii i revocai din funcie de ctre Rege, prin decret regal.
Raportndu-ne la cele dou exemple constituionale, vom putea puncta c executivul
danez, prin faptul c a conferit monarhului un drept de decizie apreciabil care nu se regsete
n prevederile Constituiei Olandei, se apropie mai mult de veritabilul executiv monocratic.
Din contr, executivul olandez poate ii doar la nivel formal calificat astfel, apropiindu-se mai
mult de un executiv dualist, situaie n care, n opinia noastr, se regsesc majoritatea
executivelor din cadrul monarhiilor contemporane.
Evoluia de la monarhia absolut ctre monarhiile parlamentare sau republicile
contemporane, precum i influena principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat vor
determina de cele mai multe ori abandonarea executivului monocratic n favoarea celui
dualist.
Cu toate acestea modelul executivului monocratic a fost preluat i de state cu un
regim prezidenial, n cadrul crora titularul puterii executive este preedintele dc
republic. Exemplul cel mai elocvent n acest sens este cel al Preedintelui Statelor Unite
ale Americii1 cruia, prin art. 2 paragraful 1 pct. 1 din Constituie, i va fi atribuit puterea
executiv.
Regimul prezidenial american a depit graniele statului unde s-a nscut prin
Constitutia de la 1787, ns fiecare dintre statele care l-au folosit drept model a adus o
inovaie instituional , respectiv Guvernul care formeaz alturi de Preedinte eful de
stat, puterea executiv. Aceast alterare a regimului prezidenial nu a afectat natura nsi a
regimului, aspect relevat att de doctrin2, ct i de prevederile constituionale raportate, cu
deosebire, la funciile i atribuiile Preedintelui.
Aadar, n prezent, identificarea unui executiv ca fiind monocratic, monist sau dualist
poate prezenta dificulti, existnd sisteme constituionale n care este dificil aprecierea unui
executiv ca avnd una dintre aceste dou forme, preponderena mai mult sau mai puin
formal a efului de stat monarh sau preedinte n exercitarea puterii executive i,
Este nccesar a preciza c dei normele Constituiei S.U.A. nu au prevzut 1111 organ colegial care s exercite alturi de
Preedinte puterea executiv, preedini, precum Alexandcr Hainilton sau Thomas Jefferson, au ncercat s reuneasc, pentru
a lucra n cadrul acestuia, fiind astfel mai uor de coordonat, pe conductorii departamentelor executive federale.
28
1.3.Executivul dualist
Un astfel de exemplu poate fi regsit n perioada Republicii romane (509 .e.11. - 27 .c.11.) cnd locul Regelui la
conducerea statului a fost preluat de doi consuli, ale cror atribuii vor scdea pe durata acestui regim prin crearca de noi
magistraturi. Oricum puterile accstora erau limitate i pentru c erau alei numai pentru un an de zile, ulterior devenind
simpli particulari ce puteau fi chemai n faa poporului pentru a rspunde pentru actele svrite n timpul exercitrii
magistraturii. A se vedea F.. Molcu, D. Oancea, Drept roman. Editura Casa de editur i pres ansa S.R.L. i Editura
Univers, Bucureti, 1993, pag.31.
29
30
31
O astfel de procedur de desemnare a fost utilizat n cazul Prezidiului Republicii Populare Romne. Procesul-verbal al
edinei Adunrii Deputailor din 30 decembrie 1947, publicat n M. Of., Partea a Ill-a. Dezbateri parlamentare, nr.32 din 30
decembrie 1947, consemneaz, printre altele, propunerea unei legi pentru numirea membrilor acestui Prezidiu, lege votat n
cadrul aceleai edine, ocazie cu care 4 din cei 5 membrii ai noului organ nfiinat au i depus jurmntul. A se vedea i E.
Foceneanu, op. cit., pag. 111-116
2
La o astfel de modalitate s-a apelat pentru desemnarea celorlalte dou organe amintite. A se vedea n accst sens art.41 din
Constituia de la 1948, art.35 din Constituia de la 1952, art.65 din Constituia de la 1965, precum i prevederile Legii
nr.1/1961 prin care a fost revizuit Constituia ultim amintit i a fost nfiinat Consiliul de Stat.
3
Spre exemplu, Scciunea 94 a Constituia Argentinei prevede c Preedintele i Vice-Preedintele Naiunii vor fi alei direct
de ctre popor, n urma celui de-al doilea tur de scrutin, conform prevederilor Constituiei.
4
Prevederile constituionale privind alegerea Preedintelui Romniei sunt completate i dezvoltate de cele ale Legii
nr.69/1992 pentru alegerea Preedintelui Romniei, cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n M.Of., Partea 1,
nr. 164 din 16 iulie 1992.
5
Proceduri asemntoare de alegere a efului de stat - preedinte sunt reglementate i de alte constituii, precum: cea a
Austriei (art.60); cea a Franei (art.7); cea a Portugaliei (art. 129). Alegerea efului de stat prin vot universal i direct de ctre
ceteni, n urma unui scrutin uninominal majoritar, n dou tururi, este preferat n republicile parlamentare. n acest sens
sunt, spre exemplu, prevederile Constituiei Bulgariei, n spe cele ale art.93.
32
majoritatea absolut a voturilor alegtorilor nscrii n listele electorale, n cel de-al doilea tur
de scrutin va fi ales Preedinte al Romniei cel care, dintre primii doi candidai stabilii n
ordinea numrului de voturi obinute n primul tur, a obinut cel mai mare numr de voturi,
respectiv doar o majoritate relativ.
Orientarea legiuitorului constituant romn spre adoptarea acestui mod de
alegere a efului de stat nu a fost una ntmpltoare i nici nu a avut ca scop doar
dorina de implementare a unor proceduri constituionale noi de desemnare a
autoritilor publice romne fa de cele anterioare Constituiei de la 1991. mbriarea
unui regim semiprezidenial n form atenuat sau semiparlamentar, n detrimentul celui
parlamentar consacrat dc normele constituionale anterioare i, implicit, accentuarea funciei
de mediere a efului de stat au impus, cel puin pentru moment, renunarea la alegerea
acestuia de ctre parlament, ceea ce ar fi permis ca acesta s fie rezultatul confruntrilor
politice ale partidelor reprezentate la nivelul legislativului.
Mai mult dect att, tiut fiind faptul c eful de stat i exercit aceast funcie
mediind nu doar ntre puterile statului, ci i ntre stat i societate, neutralitatea sa, lipsa
oricrei influene a partidelor politice ar putea asigura obiectivitatea, imparialitatea att a
aciunii de mediere, ct i a rezultatului acesteia. De altfel, pentru a ntri neutralitatea
Preedintelui, confirmnd independena acestuia, art. 84 alin.(l) din Constituie a nscris drept
incompatibiliti specifice Preedintelui Romniei pe cele care privesc: calitatea de membru
al unui partid politic i imposibilitatea ndeplinirii nici unei alte funcii publice sau private.
Cu toate acestea nu trebuie neles c, prin implementarea acestei modaliti de
desemnare a sa, eful de stat devine o supraautoritate n raport cu Parlamentul cu att mai
mult cu ct ambele autoriti beneficiaz, ca urmare a votului universal, de o legitimare
originar democratic1. De fapt aceast afirmaie este valabil n raport cu orice alt
autoritate sau formaiune politic.
Sub aspectul condiiilor care trebuie ntrunite de o persoan pentru a candida la funcia
de Preedinte al Romniei nici Constituia i nici actualul act normativ ce reglementeaz
modul de organizare i de desfurare a alegerilor pentru Preedintele Romniei Legea nr.
370/20042 pentru alegerea Preedintelui Romniei, nu conin o reglementare unitar a
acestora, deducerea acestora facndu-se printr-o interpretare sistematic i logic a
prevederilor acestor acte normativ. Art. 10 din Legea nr. 370/2004 precizeaz, ns, n mod
expres, cine anume nu poate candida la aceast funcie, identificnd dou posibile situaii:
I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.627, H. Portelli, op. cit., pag. 176; C. Clinoiu, V.
Duculescu, op. cit., pag. 191-192.
2
A fost publicat n M. Of., Partea I, nr.887 clin 29 noiembrie 2004, legea anterioar Legea nr.69/1992 pentru alegerea
Preedintelui Romniei, cu modificrile i completrile ulterioare, fiind implicit abrogat
33
Hotrrea Curii Constituionale nr. 10/1992 privind contestaia nr.233 din 7 septembrie 1992 a domnului loan Adrian
Mihalcea privind nregistrarea candidaturii la funcia dc Preedinte al Romniei a domnului Ion Iliescu, publicat n M. Of.,
Partea I, nr. 238 din 25 septembrie 1992. Dei, ulterior revizuirii Constituiei n anul 2003, unele dintre aceste articolc i-au
schimbat numerotarea devenind - art.34 - art.36, art.35 - art.37, iar art.37- art.40, coninutul lor a rmas neschimbat, excepie
iacnd prevederile alin.(3) al art. 16 prin care, considerndu-se nejustificat interdicia accesului la funciile i demnitile
publice a cetenilor romni care au i o alt cetenie n afara celei romne (M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, S.E.
Tnsescu, op. cit., pag.22), nu a mai fost condiionat accesul la funciile i demnitile publice de deinerea numai a
ceteniei romne, considerm c precizrile Curii Constituionale sunt actuale. Pe de alt parte, pentru evitarea oricror
viitoare controverse i eventuale contestaii la Curtea Constituional cu privire la vreo candidatur la funcia de Preedinte al
Romniei, ar fi fost benefic nscrierea acestor meniuni n Legea nr.370/2004, motiv pentru care propunem ca o viitoare
modificare a acestui act normativ s vizez i acest aspect. Chiar i n acestc condiii nu trebuie omis faptul c, potrivit art. 147
alin.(4) din Constituie, deciziile Curii Constituionale sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor, prevedere
constituional care, odat cu revizuirea Constituiei, a ntrii caracterul obligatoriu al deciziilor acestei autoriti, prevzut i
anterior anului 2003.
2
A. Ilauriou, op. cit., 1967, pag.210.
34
Constituiile actuale care consacr un executiv dualist au preferat, sub aspectul denumirii, s utilizeze termenul de
Guvern (a se vedea, n acest sens, spre exemplu, art.85 al Constituiei Armeniei; art.69 al Constituiei Austriei; art.99 al
Constituiei Bulgariei; art.97 al Constituiei Spaniei; art.67 al Constituiei Cehiei, art.28 al Constituiei Irlandei; art. 185 al
Constituiei Portugaliei; art.20 al Constituiei Franei sau seciunea 60 a Constituiei Finlandei); alte constituii, precum cea a
Albaniei (art.33), a Bosniei-IIercgovinei (paragraful IV), a Ciprului (art.54), a Poloniei (art. 146) au preferat sintagma
Consiliu de minitri. Constituia Argentinei (art. 100) i denumete organul guvernamental prin sintagma Cabinet
ministerial, iar cea a Azerbaidjanului (art.l 14) prin cea de Cabinet de minitri.
2
A se vedea A. Ilauriou, op. cit., 1967, pag.210-211, P. Negulescu, G. Alexianu, op. cit., pag.340-342.
3
I. Negulescu, G. Alexianu, op. cit., pag.335 i urmtoarele. Paternitatea acestei instituii a guvernului
considerm c este destul de dificil a stabili crui stat i aparine, cert este c i are originea n aa numitul
Curia Regis ce poale fi ntlnit ca funcionnd pe lng monarh n cadrul monarhiilor absolutiste. Un exemplu
n acest sens este oferit de monarhia britanic n cadrul creia Curia Regis a evoluat att spre Privy Council
Consiliul privat al Coroanei care s-a meninut i astzi, numrul mare de membri facndu -l inoperant i avnd
oricum doar un rol consultativ, ct i spre un Cabinet format doar din minitri aflai sub autoritatea primului ministru. Accst din urm organism a fost cunoscut fie sub numele de Comitetul Statului (Comittee of State),
fie sub cel de Cabinet. Evoluia spre un Cabinet parlamentar a cunoscut dou etape: prima conferirea, cu
ocazia Revoluiei de la 1688, a unor asemenea prerogative Parlamentului nct, pentru a nu intra n conflict
cu acesta, Regele a acceptat ca minitrii s llc alei de ctre Parlament i a doua - emanciparea Cabinetului n
raport cu Regele ncepnd cu anul 1714 cnd Regele George I, necunoscnd limba englez, refuz s participe
la edinele Cabinetului. Pe de alt parte monarhia francez se transform ncepnd cu sec.XVI cnd apar
primii minitri, primii secretari de stal (acetia erau cunoscui i n Spania) care, conform unui Regulament
din I aprilie 1547, coordonau un departament n care, dei acesta avea un caracter topografic, aveau ca
sarcin administrarea tuturor afacerilor acestuia. Ulterior, n sec.XVII, specializ area secretarilor de stat
devine tot mai accentuat, ajungndu -se ca, n pragul Revoluiei Franceze de la 1789, monarhia s se
transforme ntr-una administrativ i birocratic. A se vedea n acest sens i A. Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, 2005, op. cil., voi. I, pag.338-341; F,.S. Tnsescu, N. Pavel, op. cit., pag.8; E. Albu,
Administraia ministerial n Romnia", Editura AII Reck, Bucureti, 2004, pag.236 -237; A. Hauriou, op.
cil., 1967, pag.213.
4
n doctrina recent s-a prccizat, ns, c acel Divan sau Sfat Domnesc din rile Romne nu poale fl
considerai similar cu Curia Regis pe care o cunoteau monarhiile occidentale decl nlr -un sens larg al acestui
termen. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.l, pag.339
35
Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol.l, pag.204. De altfel prima Iege -cadru de organizare i
funcionare a ministerelor va apare la mai mult de jumtate de secol distan, fiind vorba despre Legea n r.
163 pentru organizarea ministerelor, publicat n M. Of. Partea 1, nr. 169 din 02 august 1929.
2
A. Teodorescu, op. cit., 1935, vol.II, pag. 107.
36
fictiv;
-
cea de-a doua etap, total opus celei anterioare, pentru c poziia Consiliului
de Minitri n cadrul noii organizri statale a puterii este una de prim rang, acesta
devenind un veritabil organ suprem al puterii de stat.
Constituia de la 1948 va folosi ambii termeni, prevederile art. 66 alin.(2) indicnd
echivalarea celor dou noiuni prin chiar coninutul lor1, pentru ca legea fundamental de la
1952 s-o consacre pe cea de Consiliul de Minitri a crui componen este expres prevzut,
precum s-a preferat i n ceea ce privete identificarea atribuiilor acestuia, dar i a
ministerelor organe centrale de resort ale administraiei de stat473.
Constituia de la 1965 va reine doar denumirea de Consiliu de Minitri pe care-1 va
transforma, conform art. 77 alin.(l), dintr-un organ suprem executiv i de dispoziie al puterii
de stat, aa cum prevedea art. 42 din Constituia anterioar, doar ntr-un organ suprem al
administraiei de stat2.
Pn la intrarea n vigoare a Constituiei de la 1991, reglementarea acestui organ
colegial se va regsi, n primul rnd, n Decretul-lege nr. 2/1989 care, enumernd atribuiile
Consiliului Frontului Salvrii Naionale, specific, la art. 2 alin.(l) lit. b), faptul c numirea i
revocarea primului-ministru, precum i aprobarea componenei acestui organ, la propunerea
primului-ministru, se face de ctre acest nou organ al puterii. Decretul-lege nr. 10/19893 va
reglementa, dup cum reiese i din titlul actului, principiile privind constituirea, organizarea
i funcionarea Guvernului.
Odat cu intrarea-n vigoare a acestor noi acte normative s-a renunat la denumirea
anterioar de consiliu de minitri n favoarea celei de guvern1 . Aceast afirmaie este
susinut i de Legea nr. 37/1990 pentru a reglementa organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei, act normativ ce va prefigura ntr-o oarecare msur rolul bidimensional al acestei
autoritii, aa cum ulterior va fi prevzut de Constituia de la 1991, ct i faptul c este o
component a puterii executive.
1
Acest text constituional prevede c Guvernul arc o anumit compoziie: preedintele Consiliului de
Minitri, pe care l echivaleaz, de asemenea, cu priimil -ministru, unul sau mai muli vice-preedini i
minitri, toi acetia formnd, n acelai timp Consiliul de Minitri.
2
Menionm i faptul c i alte acte normative vor completa reglementrile cu privire la Guvern din aceast perioad, precum
i: Decretul-lege nr.92/1990, Decretul-lege nr. 104/1990.
37
Sub aspectul structurii, nici Constituia Romniei, republicat, precum nici Legea nr.
90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu
modificrile i completrile ulterioare, nu indic o posibil astfel de structur ierarhic
precum au prevzut, spre exemplu, prevederile Constituiei noastre de la 1965, precum i cele
ale Legii nr. 24/1969 privind organizarea i funcionarea Consiliului de Minitri. Aceste din
urm acte normative au inclus n compunerea Consiliului de Minitri, alturi de Preedintele
acestuia, de minitrii, precum i de reprezentanii altor organe, iniial doar vicepreedinii, iar,
ulterior, chiar i un prim vicepreedinte1. O asemenea structur a fost consacrat i de alte
constituii2.
Susinerea potrivit creia Guvernul Romniei are o structur ierarhic3 considerm c
este eronat nu doar pentru c legiuitorul constituant nu a prevzut n mod expres o astfel de
1
De altfel alt expunerea de motive, ct i prevederile Legii nr.24/1969 - art.12 - 14, susin aceast afirmaie
prin faptul c n ramurile sau domeniile de activitate pc care le coordoneaz, prim-vicepreedintele i
vicepreedinii Consiliului de Minitri exercit ndrumarea, coordonarea i controlul ramurilor sau domeniilor
de activitate stabilite de Consiliul de Minitri, precum i controlul general al activitii oricror organe ale
administraiei de stat, etc. Mai mult dect alt unele dintre atribuiile preedintelui Consiliului de Minitri pot
fi ndeplinite permanent i sub autoritatea acestuia de ctre prim - vice-preedinte care le va ndeplini oricum
n cazul n care cel dinti lipsete sau este mpiedicat din orice motiv a le exercita.
2
Soluiile adoptate de legiuitorul constituant difer de la stat la stat. Astfel constituii precum cea a Austriei,
prin alin.( 1) al art. 69 al propriei Constituii, prevede c, alturi de Cancelarul Federal i de ali minitri
federali, din Guvernul Federal face parte i Vicc -Cancclarul care, conform alin.(2) al aceluiai articol, este
ndreptit s-l nlocuiasc pc Cancelarul Federal n ceea ce privete ntreaga sfer a competenei acestuia. n
Constituia Argentinei nu se regsete o prevedere expres cu privire la o posibil structur a acestui organ,
precum nici la componena Guvernului, aceasta din urm putnd fi dedus printr -o interpretare sistematic i
logic ca limitndu-se la eful Cabinetului Ministerial i la minitri. Legiuitorul constituant eston a preferat
identificarea expres a componenei Guvernului care, conform art.88, se reduce la primul -ministru i minitri.
Alte constituii, precum cea a Cehiei [art.67 alin.(2)], cea a Croaiei lart.108 alin.(l)] sau cea a Klveiei
[art.176 alin.(2)], spccillc, asemntor cu cea a Austriei, faptul c, alturi de primul -ministru i de minitri,
din Guvern mai fac parte unul sau mai muli vice -prim-minitri.
3
Se susine, astfel, n doctrin c, de fapt, chiar enumerarea fcut de legiuitorul constituant n art. 102
alin.(3) din Constituie sugereaz o asemenea scar ierarhic, meniune subliniat, ulterior, i de
modificarea Legii nr.90/2001 prin Legea nr.23/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr.90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of., Partea I, nr.
38
organizare a acestuia, ci i pentru c n astfel de condiii puterea de injonciune a pnmuluiministru nu ar mai putea fi ignorat, din contr aceasta s-ar traduce prin chiar substituirea
acestuia oricrui ministru. Ori att art. 107 alin.(l) teza I din Constituie, ct i art. 13 teza I
din Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, dei precizeaz c primulministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, condiioneaz
exercitarea acestor sarcini de respectarea atribuiilor legale ce i revin. In aceeai ordine de
idei nu trebuie omis faptul c Guvernul este a doua component a executivului, dar cea
colegial astfel c primul-ministru nu poate s apar ca un primus inter partes, ci doar un
primus inter pares.
De asemenea, considerm c nici includerea n rndul membrilor Guvernului1 a
celor trei minitri de stat, titulatur nejustificat nici chiar n acest context, (aa-numiii
vice-premieri) care coordonau activiti din anumite domenii de activitate, respectiv:
domeniul economic, domeniile culturii, nvmntului i integrrii europene, precum i
domeniile mediului de afaceri i ntreprinderi mici i mijlocii, nu ne ndreptete s
afirmm faptul c Guvernul Romniei are o structur ierarhic. Acest punct de vedere l
mprtim chiar i raportat la componena2 mai recent a Guvernului Romniei, n cadrul
creia regsim funcia de viceprim-ministru.
Argumentarea acestei afirmaii arc ca punct de plecare att motivele anterior expuse,
precum chiar i atribuia pe care acetia o aveau de ndeplinii, respectiv cea de coordonare, i
nu de conducere a unor activiti, aadar nici mcar a unor ministere. De altfel, asupra
prevederilor art. I pct. 2 din Legea nr. 23/2004 prin care au fost modificate prevederile art. 3
alin.(2) din Legea nr. 90/2001 privind componena Guvernului i prin care se precizeaz c
din cadrul acestuia pot face parte i minitri de stat, precum i minitri-delegai cu nsrcinri
187 din 3 martie 2004) prin care s-a stabilit ca din Guvern s poat face parte att minitri delegai, ct i
minitri de stat. Mai mult dect att se apreciaz c acei minitri delegai care coordonau, n cadrul anumitor
ministere, diferite domenii dc activitate, i care potrivit Decretului Preedintelui Romniei nr. 1178 din 29
decembrie 2004 pentru numirea Guvernului, emis avnd n vedere Hotrrea Parlamentului Romniei nr.24
din 28 decembrie 2004 pentru acordarea ncrederii Guvernului, au fost numii n funcie, alturi de ceilali
membrii ai Guvernului, se afl ntr-o poziie subordonat n raporturile cu minitrii care asigur conducerca
ministerelor n cauz, chiar dac n edinele Guvernului ministrul delegai are acelai vot deliberativ, egal cu
al ministrului su. A se vedea E. Albu, op.cit., pag.91 i urm.
1
A se vedea componena Guvernului aa cum a fost stabilit aceast urmare a alegerilor parlamentare i
prezideniale din toamna anului 2004 astfel precum este precizat prin Decretul Preedintelui Romniei nr.
1178 din 29 decembrie 2004 pentru numirea Guvernului, emis avnd n vedere Hotrrea Parlamentului
Romniei nr.24 din 28 decembrie 2004 pentru acordarea ncrederii Guvernului, decret publicat n M.Of.,
Partea I. nr. I265 din 29 decembrie 2004.
185
Urmare a dezbaterilor care au avut loc n edina comu n a Camerei Deputailor i Senatului din data de
22 decembrie 2008 asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, prezentate dc ctre domnul
Emil Boc, candidatul desemnat pentru funcia de prim-ministru, Parlamentul a acordat votul su de ncredere
Guvernului, astfel precum reiese din Hotrrea Parlamentului Romniei nr.31/2008 pentru acordarea
ncrederii Guvernului, publicat n M. Of., Partea I, nr.869 din 22 decembrie 2008. Ulterior, n conformitate
cu prevederile art.85 alin.(3) din Co nstituie, prin Hotrrea Parlamentului Romniei nr.l/2009 privind
schimbarea structurii Guvernului, publicat n M. Of., Partea 1, nr.83 din I I februarie 2009, a fost aprobat
schimbarea structurii Guvernului, prin comasarea funciei dc viceprim -ministru cu cea de ministru al
administraiei i internelor.
39
A se vedea Decizia nr.88 din 3 martie 2004 asupra sesizrii de ncconstituionalitate a dispoziiilor art.I
pct.2) din Legea pentru modificarea i completarea Legii nr.90/2001 privind organizarea i fun cionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M. Of., Partea I, nr.226 din 15 martie 2004.
2
Precum i n anul 1965, cnd prin art.43, respectiv prin art.80, au fost nominalizai cei care fceau parte din Consiliul de
Minitri. Mai mult dect att art.50 al Constituiei noastre de la 1952, a identificat, prin aceeai modalitate a nominalizrii,
toate ministerele Republicii Populare Romne. Un alt mod mai rigid de identificare a componenei Guvernului este specificat
de Constituia Irlandei care prevede, n art.28 alin.(l), faptul c aceasta reprezint nu mai puin de 7 i nu mai mult de 15
membri ce vor l numii dc primul-ministru conform prevederilor constituionale.
3
Acest birou executiv era compus din primul-ministru, minitrii de stat, ministrul finanelor, ministrul justiiei, ministrul dc
intern i ministrul aprrii naionale, potrivit art.8 alin.(2) din Legea nr.37/1990.
40
T. Drgatui, Drept constituional i instituii politice, op. cit., vol. II, pag.313-3 14.
Art.73 alin.(3) lit. e) din Constituia Romniei, republicat, identific printre domeniile n care se impune
adoptarea unei legi organice, i organizarea Guvernului. Pc de alt parte, apreciind c i Guvernul Romniei
este una dintre instituiile fundamentale ale statului, domeniu n care, conform art. 115 alin.(6) din
Constituie, nu pot fi adoptate ordonane de urgen, considerm c prin modificarea i completarea Legii
nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelo r, inclusiv prin ordonane
de urgen, precum Ordonana de urgen a Guvernului nr.221/2008 pentru stabilirea unor msuri de
reorganizare n cadrul administraiei publice centrale, publicat n M. Of'., Partea 1, nr.882 din 24 decembrie
2008, au fost nclcate aceste prevederi constituionale.
3
Astfel art.42 alin.(l) clin Constituia Olandei prevede c Guvernul este format din Rege i minitri, n timp
ce art.45 alin.(l)i (2) specific faptul c minitrii formeaz Consiliul de Minitri care este prezidai de
primul-ministru. De asemenea, Constituia Portugaliei distinge ntre Guvern care este compus din primul ministru, ali minitri i secretari dc stat i subsecretari, i Consiliul de Minitri care se reduce doar la
primul-ministru. vice-prim-minitri, dac exist, i minitri.
4
Legiuitorul constituant danez a difereniat ntre Consiliul de Stat care este format din reprezentanii
ministerelor, fiind prezidat de Rege i n care un loc este rezervat succesorului la tron de la data la care are
vrsta cerut de Constituie, respectiv 18 ani, i Consiliul de Minitri care este format din toi minitri i este
prezidat de primul-ministru.
2
41
42
alegerilor parlamentare. Pe de alt parte n constituirea acestor guverne accentul poate fi pus
fie pe persoana primului-ministru, fie pe echipa guvernamental.
n cea dinti situaie primul-ministru poate fi invitat s formeze guvernul1, poate fi
ales de ctre legislativ, poate fi desemnat de ctre eful de stat2 sau poate fi doar propus un
candidat de ctre eful de stat.
Legiuitorul constituant romn nu a optat n anul 1991, soluie pe care a
meninut-o i n urma revizuirii din anul 2003, pentru niciuna dintre aceste modaliti
de desemnare a Guvernului, prefernd ca n cadrul acestei proceduri accentul s fie pus
pe ntreaga echip guvernamental i nu doar pe primul-ministru, cu toate c ntre
prevederile Constituiei noastre i cele ale celei spaniole, .sub aspectul acestei proceduri,
exist mai multe similitudini.
Astfel, conform art. 103 coroborat cu art.85 din Constituia Romniei, republicat,
Preedintele desemneaz, urmare a consultrii partidului care are majoritatea absolut n
Parlament ori, dac o astfel de majoritate nu exist, a partidelor reprezentate n Parlament, un
candidat la funcia de prim-ministru. Acest candidat, ntr-un termen de 10 zile de la
desemnare, apreciat ca fiind un termen de recomandare i nu unul de decdere 3, va cere votul
de ncredere al Parlamentului att asupra programului, ct i asupra ntregii liste a
Actuala cutum constituional britanic presupune ca monarhul s -l invite pe eful partidului politic care a
ctigat alegerile parlamentare s formeze Guvernul, acesta devenind astfel n mod automat prim -ministru,
doar la nivel teoretic mai putndu-se afirma faptul c numirea primului-ministru, precum i a minitrilor este
apanajul monarhului.
2
Potrivit art.37 din Constituia Greciei, Preedintele Republicii va numi ca prim -ministru pe liderul partidului
politic ce are majoritatea absolut a locurilor din Parlament. n cazul n care nu exist niciun partid care s
dein aceast majoritate, Preedintele va ncredina liderului partidului care a obinut o majoritate relativ un
mandat potenial (exploratory mandate) n ved erea stabilirii posibilitii de a forma Guvernul. Dac aceast
posibilitate se dovedete a fi un insucces. Preedintele Republicii va acorda un astfel de mandat potenial
liderului celui de-al doilea mare partid din Parlament, iar dac i acesta eueaz, mandatul potenial va fi
conferit liderului celui de-al treilea mare partid n Parlament, pentru ca n situaia n care se dovedete c
toate aceste mandate au fost nite insuccese, Preedintele s fie ndreptit s -i convoace pe liderii tuturor
partidelor politice pentru a i se confirma sau nu imposibilitatea de a forma un Cabinet cu acordul de ncredere
al Parlamentului. Cu toate c preia elemente i din sistemul britanic - numirea ca prim-ministru a liderului
partidului care a ctigat alegerile parlamentare i care, astfel, va deine majoritatea absolut a locurilor din
legislativ, art.84 alin.(l) din Constituia Greciei impune obligarea Guvernului dc a solicita votul de ncredere
al Parlamentului n 15 zile de la data la care primul -ministru a depus jurmntul, aadar indiferent de situaia
n care se afl Preedintele atunci cnd l numete pe acesta conform celor anterior expuse. Ceilali membrii
ai Guvernului, minitrii i chiar subsecretarii (acetia pot sau nu s fie membri ai Guvernului), vor fi n umii
i demii din funcie, la propunerea primului -ministru, tot de ctre Preedintele Republicii, conform alin.(l) al
art.37 din Constituie. O modalitate asemntoare de desemnare a primului -ministru, ns mult mai
simplificat, prevede i Constituia Italiei - art.92, art.93, art.94, numirea preedintelui Consiliului de
Minitri fiind (cicul lot de ctre Preedintele Republicii, acesta din urm i va numi i pe minitri la
propunerea celui dinti. Preluarea funciei este condiionat de depunerea unui jurmnt n faa Preedintelui
Republicii, precum i de acordarea votului de ncredere, separat, de ctre cele dou Camere ale Parlamentului.
Legiuitorul constituant din Bosnia-Heregovina, n paragraful 4 din art. V al Constituiei, a preferat a
meniona doar c Preedinia l va numi pe Preedintele Consiliului de Minitri care -i va putea prelua funcia
doar dup ce va obine aprobarea Camerei Reprezentanilor, numirea minitrilor de ctre Preedintele acestui
Consiliu fiind condiionat tot de obinerea aprobrii din partea aceleai autoriti legislative.
3
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.l, pag.381.Nerespectarea acestui termen poate
s influeneze negativ dezbaterile din cadrul Parlamentului i, implicit, acordarea sau nu a votului de
ncredere de ctre acesta. De asemenea poate s aib semnificaia unei limite de la care Preedintele Romniei
poate retrage candidatului mandatul acordat, putnd ncepe negocieri pentru desemnarea unui nou candidat la
funcia de prim-ministru.
43
Durata mandatului Guvernului este diferit, cel puin teoretic, tot n funcie dc regimul
politic consacrat constituional pentru c, practic, durata acestuia coincide sau ar trebui s
coincid cu durata mandatului majoritii parlamentare, respectiv, n cazul regimului
prezidenial, cu cel al efului de stat. Astfel n state precum Argentina sau Brazilia, durata
mandatului Guvernului va fi identic cu cea a Preedintelui Naiunii sau Republicii, respectiv
1
Conform art.8 din Constituia Franei, Preedintele Republicii este cel care numete primul -ministru, iar la
propunerea acestuia din urm i numete pe ceilali membrii ai Guvernului.
44
4 ani, aceeai durat a echipei guvernamentale fiind i-n Statele Unite ale Americii. Spre
deosebire de aceast durat, n regimurile parlamentare i semiprezideniale, durata
mandatului este, de regul, de 4 sau de 5 ani.
Cele afirmate au ca fundament tocmai faptul c pentru a exista n cadrul unui regim
parlamentar sau semiprezidenial, guvernul depinde de obinerea ncrederii din partea
parlamentului1, ori reconfigurarea compoziiei legislativului ca urmare a alegerilor
parlamentare, va impune solicitarea acordrii ncrederii de ctre noua echip guvernamental.
Potrivit prevederilor art. 104 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat, mandatul
Guvernului n ntregul su, precum i a fiecrui membru n parte ncepe a fi exercitat de la
data depunerii jurmntului n faa Preedintelui Romniei i nccteaz la data validrii
alegerilor parlamentare generale.
Corobornd prevederile art.63 cu cele ale art.104 alin.(2) i cu cele ale art.103, vom
putea afirma c durata acestui mandat este de 4 ani, Guvernul fiind n plenitudinea
prerogativelor sale doar n intervalul anterior menionai pentru c, dei i va continua
activitatea i dup data validrii mandatelor deputailor i senatorilor i pn la formarea
noului Guvern, n aceast perioad va ndeplini, conform art. 110 alin.(4), doar actele
necesare pentru administrarea treburilor publice. Practic, legiuitorul constituant romn a
recurs nc o dat la aplicarea principiului simetriei apreciind similitudinea dintre acest
moment i cel n care, potrivit art.63 alin.(4), mandatul Camerelor Parlamentului se
prelungete pn la ntrunirea legal a noului Parlament.
Mandatul Guvernului poate nceta i nainte de data validrii alegerilor parlamentare,
art.110 alin.(2) din Constituia, republicat, prevznd dou asemenea situaii: de la data
retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament, altfel spus de la dala adoptrii unei moiuni
de cenzur de ctre acesta din urm, respectiv de la data la care primul-ministru i pierde, n
condiiile art. 106 din acelai act normativ, funcia de membru al Guvernului sau se afl n
imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile.
Funcia de membru al Guvernului, aadar i cea de prim-ministru, nceteaz n
urmtoarele situaii:
-
demisie;2
45
revocare;
deces;
zile. ncetarea astfel a mandatului unui membru al Guvernului, inclusiv al primuluiministru se deduce prin interpretarea per a contrario a prevederilor art. 107 alin.(3) i
(4) din Constituia Romniei, republicat3.
-
prezint n scris primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s -a luat act de depunerea ei, dar
nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Dei nici Constituia i nici Legea privind organizarea i
funcionarea Guvernului i a ministerelor nu conin prevederi n acest sens, este evident c primul -ministru
nu-i va putea depune propria demisie lui nsui, ci Preedintelui Romni ei care, definitivnd procedura de
desemnare a Guvernului, emite decretul prezidenial de numire a ntregului Guvern. Pe de alt parte demisia
primului-ministru fiind echivalent cu demisia Guvernului, Preedintele Romniei este cel care va iniia
procedura de formare a unui nou Guvern.
1
Legiuitorul ordinar a preferat ca n art.2 din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, s
specifice aceeai trimitere ca i cel constituional, cu deosebirea c a menionat legea prin care sunt prevz ute
i dezvoltate aceste incompatibiliti, respectiv Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i
sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare, lege ce a fost publicat n M. Of., Partea 1,
nr.279 din 01 aprilie 2003.
2
Dei exist att argumente n favoarea acestei compatibiliti, ct i contra unei astfel de susineri ( A se
vedea n acest sens I. Muram, S.E. Tnscscu, Drept constituional i instituii politice, 2004, op. cit., vol.
II, pag.247), aceasta, chiar dac nu este absolut, este totui una dintre regulile specifice unui regim
parlamentar.
3
Aceste prevederi sunt preluate i de ari.9 din l.cgea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.
46
n cazul n care primul-ministru se afl ntr-una dintre situaiile anterior expuse, mai
puin, aadar, n cea a revocrii, Guvernul, dei este demis, i va continua activitatea,
ndeplinind, conform alin.(4) al art. 110 din Constituie, doar actele necesare pentru
administrarea treburilor publice, dar sub coordonarea unui prim-ministru interimar. Acesta
din urm va fi desemnat de ctre Preedintele Romniei dintre ceilali membrii ai Guvernului
pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, dar doar pn la depunerea jurmntului de
ctre membrii noului Guvern. Art. 107 alin.(3) prevede i un singur caz n care acest interimat
poate nceta i anume atunci cnd n perioada imposibilitii exercitrii mandatului, primulministru i reia activitatea.
Prin Capitolul V al Titlului III din Constituia noastr au fost identificate autoritile
administraiei publice distingndu-se ntre cele care, sub aspect funcional
material, dar i organic, reprezint administraia la nivel central, respectiv cele care o
reprezint la nivel local. Astfel o prim distincie este realizat ntre administraia public
central de specialitate i administraia public local.
Ct privete administraia public central de specialitatea, legiuitorul constituant a
identificat, pe de o parte ministerele, precum i organele de specialitate care se afl n
subordinea fie a Guvernului, fie a ministerelor, iar, pe de alt parte autoritile administrative
autonome care sunt independente1 fa de Guvern. Raporturile dintre autoritile
administrative autonome i Guvern sunt, n cel mai bun caz, de colaborare, i nu de
subordonare sau de coordonare, acestea nefuncionnd sub autoritatea Guvernului.
n consecin, n primul rnd, este neccsar a distinge ntre administraia
ministerial i administraia extraministerial.
Administraia ministerial este reprezentat doar de ctre ministere care, alt potrivit
art. 1 16 alin.(l) din Constituie, ct i a art.34 din Legea nr.90/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, pot fi organizate doar n subordinea Guvernului. Spre deosebire de
legiuitorul din perioada interbelic care, prin Legea nr.29/1929 pentru organizarea
ministerelor2 a stabilit un numr de 10 ministere pe care le-a i enumerat, actuala
reglementare n materie nu numai c nu a stabilit un numr de ministere care pot fi nfiinate,
dar nici nu le-a nominalizat. S-a lsat astfel libertatea de apreciere a candidatului la funcia de
1
2
47
De altlel n acelai sens prevd i constituiile altor state. Astfel, spre exemplu, art.95 alin.(3) al Constituiei
Italiei prevede c organizarea preediniei Consiliului de Minitri, numrul, atribuiile i organizarea
ministerelor vor fi reglementate prin lege.
2
Apostol Tofan, op. cit., vol.1, pag. 209.
3
Hotrrea de Guvern nr.284/2009 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale pentru Protecia
Consumatorilor a fost publicat n M. Of., Partea I, nr. 182 din 24 martie 2009. Att prin art.9 al Hotrrii de
Guvern nr.4/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului ntreprinderilor Mici i Mijlocii,
Comerului i Mediului de Afaceri, publicat n M. Of, Partea I, nr.33 din 16 ianuarie 2009, ct i prin art. I
alin.(l) al Hotrrii de Guvern nr.284/2009, se prevede nu doar faptul c acea st autoritate este un organ de
specialitate 11 subordinea Guvernului, dar se nscrie i o atribuie a ministrului ntreprinderilor mici i
mijlocii, comerului i mediului de afaceri n virtutea creia acesta va coordona aceast autoritate. Activitatea
de coordonare a unor organe de specialitate nfiinate n subordinea Guvernului o desfoar i ali minitri,
astfel precum reiese att din acte normative de organizare i funcionare a unora dintre ministere, precum i
din cele ale chiar autoritilor i organelor n cauz. A se vedea n acest sens, spre exemplu, i Hotrrea dc
Guvern nr.8/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii
Rurale, respectiv Anexa 4, publicat n M. Of, Partea I, nr.38 din 21 ianua rie 2009, prccum i art.5 alin.(2) al
Legii nr.389/2005 - Legea calului, cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n M. Of., Partea 1,
nr.9 din 5 ianuarie 2006. Prin ncredinarea coordonrii unora dintre aceste organe dc specialitate create n
subordinea Guvernului, minitrilor, prin raportarea la domeniul ministerului pe carc -1 conduc, 1111 s-a
ncercat dect a se contribui la eficientizarea activitii administraiei ministeriale, dar i a Guvernului, n
general. Multitudinea de organe de sp ecialitate create fie direct n subordinea Guvernului, fie n subordinea
ministerelor poate ngreuna activitatea administrativ a Guvernului. Pe de alt parte considerm necesar a
sublinia faptul c existena unui numr destul de mare de astfel de autorit i i, implicit, segmentarea excesiv
a domeniilor de activitate specifice vieii social -economice pentru ca aceste organe de specialitate s poat
exista i funciona, va ngreuna activitatea administraiei ministeriale, inclusiv a Guvernului, promptitudi nea
i claritatea n luarea deciziilor fiind afectat i chiar nlocuit de un birocratism exagerat. n consecin
considerm c, de lege ferenda, s-ar impune o reanalizare a acestor organe de specialitatea, altele dect
48
organizeaz n subordinea ministerelor, precum este, spre exemplu, Agenia de Plti pentru
Dezvoltare Rural i Pescuit sau Agenia Domeniilor Statului; autoritile administrative
autonome ce vor putea fi nfiinate, conform art. 117 alin.(3) din Constituie, doar prin lege
organic. Unele dintre aceste autoriti administrative sunt prevzute expres de Constituie,
precum este Consiliul Suprem de Aprare a rii, de altfel singura autoritate administrativ
care este precizat chiar n cadrul Seciunea l-a privind Administraia public central de
specialitate, seciune din Capitolul V din Titlul III, organizarea i funcionarea inclusiv a
acestora urmnd a fi stabilite tot prin lege organic.
Majoritatea dintre acestea, precum este Consiliul Naional al Audiovizualului 1, nu se
regsesc printre prevederile constituionale, fiind menionate doar de legea care i
reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea lor.
Doctrina noastr actual nu este unanim n a aprecia natura juridic a unor autoriti
publice nscrise n Constituie. n acest sens se precizeaz c autoriti precum Consiliul
Superior al Magistraturii sau Avocatul Poporului sau Curtea deConturi sunt autoriti
administrative autonome. ns, i n opinia noastr2, aceste autoriti nu pot fi ncadrate printre
autoritile administrative autonome avnd n vedere rolul care le-a fost consacrat chiar de
ctre legiuitorul constituant. n cazul Consiliului Superior al Magistraturii, mai mult dect
att, considerm eronat3 ncadrarea ca autoritate administrativ autonom atta timp ct chiar
legiuitorul constituant, prin nscrierea acestuia n Capitolul VI din Titlul III al Constituiei, a
subliniat c acest consiliu este una dintre autoritile din cadrul autoritii judectoreti din
Romnia.
De altfel doctrina4 calific Curtea Constituional, Avocatul Poporului, Curtea de
Conturi i Consiliul Legislativ ca avnd rol de garanie, contrapondere i sprijinire a
echilibrului puterilor i a echilibrului dintre autoritile publice i ceteni. Susinnd acest
punct de vedere, apreciem c legiuitorul constituant tocmai pentru a asigura funcionarea
principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat, a prevzut expres n Constituie i astfel
de autoriti care nu pot fi ncadrate n niciuna dintre puterile statului.
Att ministerele, ct i organele de specialitate subordonate acestora sau Guvernului
sunt menionate, generic, de Constituie, urmnd ca nfiinarea, organizarea i funcionarea lor
ministerele, nfiinate n subordin ea Guvernului sau a ministerelor, a competenelor acestora i crearea unui
cadru normativ unitar care s reglementeze statutul acestora, la nivel de principiu.
1
Consiliul Naional al Audiovizualului beneficiaz de o lege organic proprie care s reglement eze
organizarea i funcionarea sa, toate acestea llind reglementate prin legea n domeniul audiovizualului,
respectiv Legea nr.504/2002, cu completrile i modificrile ulterioare, publicat n M. Of., Partea I, nr.534
din 22 iulie 2002.
2
A se vedea n acest sens D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op.cit., vol.l, pag.211, 1. Muraru,
Avocatul Poporului - instituie de tip ombudsman, Editura AII Beck, Bucureti, 2004, pag. 107-109; I.
Muraru, S. E. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., 2009, vol. II, pag. 15.
3
n aceste sens a se vedea i A. Iorgovan, Tratat dc drept administrativ, op. cit., 2005, vol. I, pag.446.
4
I. Muraru, S. E. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., 2009, vol. II, pag. 15.
49
s fie stabilite, n detaliu, prin legi de organizare i funcionare, precum este legea privind
organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor. Trebuie subliniat faptul c asupra
componenei unui guvern, respectiv asupra nfiinrii ministerelor i a domeniilor pe care
acestea le vor coordona i conduce, se va exprima Parlamentul prin acordarea votului de
nvestitur n conformitate cu normele constitutionale.
nfiinarea organelor de specialitate, fie n subordinea Guvernului, fie a ministerelor,
este dublu condiionat, potrivit prevederilor art. 1 17 alin.(2) din Constituie. Astfel, pe de o
parte este necesar ca o astfel de atribuie s le fie recunoscut prin lege, iar, pe de alt parte
un aviz n favoarea nfiinrii trebuie s fie acordat de ctre Curtea de Conturi, condiiile fiind
cumulative.
Legiuitorul ordinar romn a preferat a adopta o lege-cadru, Legea nr.90/2001, urmat
de norme speciale pentru fiecare minister1, tar a fi identificate, cu caracter generic rolul,
funciile i categoriile de atribuii ale ministerelor2, motiv pentru care considerm ca, pentru
uniformitatea reglementrilor, o viitoare modificare a legii anterior menionate s aib n
vedere i nscrierea unor prevederi cu privire la cele menionate. De altfel, dup cum reiese
din prevederile art. 117 alin.(l) din Constituie, Parlamentul arc chiar posibilitatea de a adopta
o lege special privind organizarea i funcionarea fiecrui minister n parte, variant pe care
o apreciem ca nefiind una optim tocmai pentru c orice candidat la funcia de prim-ministru
are posibilitatea, recunoscut de Constituie, de a stabili, n vederea realizrii programului de
guvernare, propria list a membrilor Guvernului, implicit i ministerele ce vor fi nfiinate.
Mai mult dect att schimbri n compoziia i structura Guvernului pot interveni, n
condiiile stabilite de normele constituionale oricnd, modificarea i completarea acestor legi
impunndu-se destul dc des, stabilitatea i eficiena legislativ putnd fi afectate.
Aadar o lege sau o ordonan se poate limita la reglementarea unui cadru
juridic general al ministerelor, organizarea i funcionarea, n detaliu, a fiecruia dintre
acestea urmnd a fi reglementate prin hotrre de Guvern.
Dac ntre ministere, organe de specialitate, pe de o parte i, pe de alt parte Guvern,
respectiv Guvern sau ministere, avnd n vedere modul i condiiile prevzute de prevederile
constituionale pentru nfiinarea acestora, se stabilesc raporturi de subordonare, ntre
1
Funcionarea i organizarea fiecruia dintre ministerele ce compun n prezent Guvernul Romniei este
reglementat, n detaliu, printr-o hotrre distinct a Guvernului. n funcie de competena stabilit fiecruia
dintre acestea, au fost adoptate noi astfel de hotrri de ctre Guvern sau au fost modificate i completate cele
deja existente. A se vedea n acest sens, spre exemplu, Hotrrea de Guvern nr.33/2009 privind organizarea i
funcionarea Ministerului Dezvoltrii Regionale i Locuinei, publicat n M. Of'., Partea I, nr.47 din 27
ianuarie 2009, respectiv Hotrrea de Guvern nr.6/2009 pentru modificarea Hotrrii Guvernului nr.
1718/2008 privind organizarea i funcionarea Ministerului Sntii, publicat n M. Of., Partea I, nr.36 din
20 ianuarie 2009.
2
Art. 40 alin.(l) din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, menioneaz doar c i
rolul, funciile i atribuiile ministerelor vor fi stabilite n raport cu trsturile activitii pe care fiecare
minister, n parte, o desfoar, prin hotrre a Guvernului.
50
autoritile administrative autonome i Guvern sau ministere nu se vor putea stabili dect
raporturi de colaborare.
De altfel aceste autoriti administrative autonome nu au conductori care s fie
membri ai Guvernului, numirea n funcie a acestora nefacndu-se, precum n cazul
minitrilor i ai altor membri ai Guvernului, de ctre Preedintele Romniei pe baza votului
de ncredere dat de ctre Parlament. De regul conducerea acestor autoriti administrative
autonome este desemnat de ctre Parlament, existnd, de obicei, i obligaia acestora de a
depune rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii Parlamentului.
51
A se vedea n acest sens A. de Laubadere, J.C. Venezia, Y. Gaudement, Traite de droit administratif,
lulilura I.GDJ, Paris, 1994, pag.63.
2
A se vedea n acest sens, spre exemplu D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol.l, pag. 176, G.
Vrabie, M. Blan, op.cit., pag.204-205, pag.230 i urm. sau T. Drganu, Drept constituional i instituii
politice. Tratat elementar, op. cit., voi.II, pag.280-285, respectiv pag. 316-319.
3
n acest sens Constituia Argentinei, prin seciunea 99 pct.2), specific actele juridice ale Preedintelui ca
fiind i instruciunile i regulile pe care le adopt, fr a altera, n principiu, spiritul legilor adoptate de
legislativ, pct.20) al aceleiai seciuni amintind dccrctele pe care Preedintele Ic poate emite, n anumite
condiii, n caz de vacan a Congresului. Constituia nu coninc prevederi exprese cu privire la actele
exclusiv politice pe care le poate emite Preedintele, ns posibilitatea acestuia de a emite asemenea acte
rezult din precizarea rolului su n cadrul aceleai seciuni, dar la pct.l), respectiv faptul c este eful
suprem al Naiunii, eful Guvernului, precum i faptul c este respo nsabil politic pentru administraia
general a rii. Aceeai atenie o acord legiuitorul constituant argentinian i pentru actele juridice ale
Cabinetului Ministerial [a se vedea n acest sens Seciunea 100 pct.2),s.n.], actele exclusiv politice ale
acestuia nefiind menionate. n acelai sens sunt i prevederile altor constituii, precum este cea a Cehiei care,
prin art.63 alin.(3), art.76 sau art.78 prevede actele juridice ale Preedintelui Republicii i ale Guvernului,
anume decizii i, respectiv, rezoluii i decrete, sau precum este cea a Norvegiei care amintete, n art. 17,
expres, ca act juridic doar ordonanele pe care le poate emite Regele n anumite domenii de activitate.
Adoptarea unor acte juridice dei nu este menionat expres, se deduce din faptul c astfel fie eful de stal
preedinte sau monarh, fie guvernul i exercit unele dintre atribuii. Constituantul portughez, prin art.200 202, a preferai a identifica, n funcie de natura atribuiilor ce sunt exercitate de ctre Guvern, actele pe care
autoritile i organele executivului le emit sau le adopt, ncercnd a identifica, astfel, indirect, natura
juridic a acestora. ns, n cazul Preedintelui Republicii, aceeai constituie evideniaz actele acestuia, prin
enumerarea atribuiilor sale n raporturile eu alte autoriti - art. 136, n cadrul cruia la lit.d) menioneaz
mesajele pe care acesta le adreseaz Adunrii Republi cii, ca acte exclusiv politice, dar i cu privire la
exercitarea propriilor funcii sau a funciilor care privesc relaiile internaionale, prin art. 137 - 138.
Preedintele apeleaz i atunci cnd, n temeiul art.92 alin.(3), aduce la cunotin aceleai
autoriti msuri deja adoptate printr-un decret, anume acelea pentru respingerea unei
agresiuni armate ndreptate mpotriva trii. Niciun text constituional sau de alt natur nu-1
mpiedic pe Preedintele Romniei s-i expun punctele de vedere exprimnd poziia rii
noastre sau propria poziie n legtur cu importante evenimente politicc , (fr a se produce
efectc juridice, i prin alte acte nenominalizate de prevederile constituionale, precum
declaraiile, opiniile, etc., i prin care s-ar adresa nu doar Parlamentului, ci i altor autoriti
publice, precum i naiunii).
Prevederi cu privire la actele Preedintelui se regsesc i n Regulamentele
Parlamentului. Astfel, Regulamentul Senatului din 24 octombrie 2 0 0 5
prevede c
ntrunirea Senatului nou-ales, n locul, ziua i la ora stabilite, n cel mult 20 de zile de la
alegeri, potrivit art. 63 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, se realizeaz prin
decretul de convocare emis de Preedintele Romniei2. Prin art.65 alin.(2) lit.a), Constituia a
prevzut c una dintre situaiile n care Camerele Parlamentului i desfoar lucrrile n
edin comun, este i cea n care cele dou Camere primesc mesajul Preedintelui. Art.7
alin.(l)-(3) din Regulamentul edinelor comune ale Senatului i Camerei Deputailor a
dezvoltat aceste prevederi specificnd c att mesajele Preedintelui Romniei, ct i alte
cereri formulate de acesta n exercitarea atribuiilor sale, se nscriu, cu prioritate, la solicitarea
Preedintelui, pe ordinea de zi sau, dup caz, la data solicitat.
n ceea ce privete Guvernul, atenia legiuitorului constituant, dar i a celui
ordinar s-a ndreptat cu att mai mult asupra actelor juridice ale sale avnd n vedere
c acesta este cel care exercit conducerea general a administraiei publice
dimensiune administrativ a rolului constituional, chiar dac interdependena dintre aceasta
i dimensiunea politic a acestuia nu poate fi negat sau, cel puin, ignorat. Ins realizarea
valorilor politice, a promisiunilor exprimate prin programul de guvernare este unul dintre
obiectivele Guvernului nou nvestit n funcie, realizabil nu doar de ctre acesta chiar dac are
o competen material general, ci de un ntreg aparat reprezentat prin autoritile i
1
Aspectele de tehnic legislativ necesar a fi respectate i de ctre Guvern n momentul n care adopt actele
juridice amintite sunt detaliate, cu precdere, prin Legea nr.24/200 0 privind normele de tehnic legislativ
pcnlru elaborarea actelor normative, republicat n M.Of., Partea I, nr.777 din 25 august 2004.
2
n acest sens sunt dispoziiile art. 100 alin.(l) din Constituia Romniei, republicat, privitoare la dccrelcle
prezideniale, respectiv cele ale art. 108 alin.(4) referitoare la hotrrile i ordonanele Guvernului.
minitrii care au obligaia de a le pune n executare, (ar a se distinge aadar dup cum sunt
ordonane sau hotrri sau n funcie de alte criterii, prin art. 100 alin.(2) sunt enumerate, cu
caracter limitativ, decretele emise de Preedinte i care sunt supuse contrasemnrii de ctre
primul-ministru, respectiv cele prin care eful statului:
-
Dac n ceea ce privete sanciunea aplicabil atunci cnd actul nu este publicat n
Monitorul Oficial, doctrina este unanim n a o accepta, cnd este vorba despre sanciunea
aplicabil atunci cnd lipsete o semntur sau o contrasemntur, opiniile exprimate sunt
divergente.
Astfel, plecndu-se de la teoria salvgardrii actului, se apreciaz c aceasta ar trebui s
fie nulitatea actului care, n funcie de mprejurri poate fi acoperit, actul putndu-i produce
efectele juridice ulterior. ntr-o opinie contrar se susine, ns, faptul c i semntura sau
contrasemntura aplicabil unui asemenea act reprezint tot o condiie esenial prevzut
chiar de legea fundamental, motiv pentru care absena unuia dintre acestea are drept
consecin inexistena actului1.
Imbrind aceast ultim opinie, considerm c un argument n favoarea acestei
opiunii este divizarea nulitii n absolut i relativ, precum i divizarea acesteia n nulitate
i anulabilitate. Dac nulitatea absolut intervine atunci cnd este nclcat o condiie de
1
T. Drganu, Drept constituional i instituii politice.Tratat elementar, op. cit., vol.II, pag.318. Se
subliniaz faptul c, spre exemplu, ceea ce f ace ca acest act administrativ s apar n raporturile cu diferitele
subiecte de drept ca fiind o hotrre a Guvernului este chiar semntura primului -ministru i contrasemntura
minitrilor ce sunt rspunztori de punerea acesteia n aplicare.
n acest sens, art. 16 alin.(2) l oblig pe Preedintele francez s informeze naiunea, prin intermediul unui
mesaj, cu privire la msurile pe care le-a luat, cu consultarea obligatorie a autoritilor menionate expres prin
alin.(l) al aceluiai articol, fie pentru c instituiile Republicii, inde pendena naiunii, integritatea teritoriului
sau ndeplinirea angajamentelor internaionale ale acesteia au fost ameninate ntr -un mod grav i iminent, fie
pentru c funcionarea normal a puterilor publice constituionale a fost ntrerupt. Mesajul este, ns, n
conformitate cu art. 18, i modalitatea prin care Preedintele Republicii Franceze comunic cu cele dou
adunri ale Parlamentului, mesaj ce se citete, fr a fi dezbtut, dar care poate fi adresat i n afara
sesiunilor, caz n care Parlamentul este obligat a se reuni pentru a-l primi.
2
Astfel, art.95 alin.(3) din Constituia de la 1866, prevedea obligaia Regelui ca la deschiderea sesiunii
parlamentare s expun starea rii, printr -un mesaj adresat Adunrilor parlamentare, care, la rndul lor,
erau obligate s comunice rspunsul lor la acesta. n acelai sens sunt i prevederile celorlalte dou
constituii, respectiv art.95 alin.(3) din cea dc la 1923 i art.45 alin.(l) din cea de la 1938.
3
P. Negulescu, Curs de drept constituional, op.cit., pag.428.
dar nici cea a Guvernului, aceste mesaje nefiind contrasemnate nici de primul-ministru, nici
de ali minitrii i nici de Guvern. Principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat,
presupune, printre altele i colaborarea dintre acestea, ori Preedintele, ca unul dintre
reprezentanii puterii executive, trebuie s aib posibilitatea de a colabora cu legislativul,
chiar doar prin a-i transmite acele probleme pe care le apreciaz a fi eseniale pentru naiune,
precum i opiniile sale asupra acestora, iar mesajul este tocmai instrumentul prin care poate
face aceasta.
n acest sens s-a pronunat i Curtea Constituional care a sublimat c, ntruct art.99
(art. 100 n prezent, dup revizuirea i republicarea legii fundamentale n 2003, s.n.) din
Constituie a prevzut c doar decretele Preedintelui se contrasemneaz de ctre primulministru, mesajul constituie un act exclusiv politic i unilateral al Preedintelui Romniei pe
care Camerele, ntrunite n edin comun, au obligaia doar de a-1 primi, i nu de a-1
dezbate cu participarea Preedintelui. Supunerea dezbaterii parlamentare a mesajului n
prezena autorului su, ar contrasta cu locul i rolul constituional al Preedintelui, derivate
din alegerea dircct de ctre popor, alegere care-i confer un grad echivalent de legitimitate
cu Parlamentul, i ar presupune angajarea politic a Preedintelui ceea ce este contrar poziiei
sale constituionale, situndu-1 ntr-o situaie similar cu aceea a Guvernului care, conform
art. 109 alin.(l) rspunde politic pentru ntreaga sa activitate numai n faa Parlamentului.
ns, n situaii deosebite, condiia necesar a fi ndeplinit fiind existena unei
agresiuni armate ndreptate mpotriva rii, potrivit art.92 alin.(3) din Constituie, Preedintele
Romniei are obligaia ca, ulterior, lurii msurilor necesare pentru respingerea agresiunii, s
le aduc, nentrziat, la cunotina Parlamentului, prin intermediul unui mesaj. Acesta nu va fi
doar prezentat n faa Camerelor reunite ale Parlamentului, ci va fi i supus dezbaterii
acestora n considerarea atribuiilor conferite celor dou Camere prin art.62 alin.(2) lit.c) i d)
din Constituie . Curtea Constituional, prin decizia amintit n cele de mai sus 806, a subliniat
acestea menionnd i faptul c prezentarea i dezbaterea acestui mesaj nu pot fi dect
concomitente, bazndu-se pe o decizie deja adoptat de Preedinte.
n ceea ce privete modalitatea de prezentare a mesajului, plecndu-se de la
faptul c legiuitorul constituant nu prevede nimic expres, s-a apreciat1 c Preedintele
are posibilitatea de a opta ntre: prezentarea direct de ctre domnia sa; citirea
mesajului de o persoan anume desemnat de domnia sa n acest sens i trimiterea
mesajului sub forma unei scrisori publice.
n opinia noastr, avnd n vedere c mesajul adresat de Preedinte n condiiile
art.88 din Constituie este singura modalitate prin care acesta poate comunica cu Parlamentul,
1
expunndu-i i propriile opinii asupra unor probleme deosebit de importante pentru naiune,
i eventualele soluii pentru soluionarea acestora, ntrind n acest mod i colaborarea dintre
cele dou autoriti, ar fi de preferat, ca mesajul s fie prezentat personal de ctre Preedinte.
n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele nu emile doar acte exclusiv politice sau,
dup cum vom vedea, acte juridice, fiind nevoit s recurg i la fapte materiale juridice i
operaiuni administrative n acest sens. De asemenea exercitarea unora dintre atribuiile sale
este condiionat de solicitarea i obinerea unei aprobri prealabile, a unei ncuviinri
ulterioare sau de consultarea prealabil 1a altor autoriti, Constituia neidentificnd actul prin
care Preedintele ndeplinete aceste cerine constituionale i care, de regul, n practic se
concretizeaz prin adrese, act ce ar putea fi identificat ca atare n normele constituionale
Pe de alt parte, chiar dac legea noastr fundamental nu reglementeaz expres
n acest sens, dar avnd n vedere faptul c Preedintele Romniei este ales prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, ceea ce-i ofer legitimare democratic
temeiuri de autoritate i de imparialitate se poate recunoate dreptul de a se adresa i
naiunii, aadar celor care l-au ales, inclusiv prin mesaje.
Un exemplu n acest sens este cel al Constituiei Bulgariei n cadrul creia, prin art. 102 alin.(2), ca acte ale
Preedintelui sunt identificate i adresele, int erpretarea logico-sistemalic a dispoziiilor constituionale
permite departajarea acestora de celelalte acte, respectiv decrete i mesaje. Pe de alt parte, doctrina a
precizat faptul c astfel de acte ale Preedintelui, precum solicitarea ncuviinrii d e ctre Parlament a
msurilor adoptate n situaii excepionale sau sesizarea Curii Constituionale cu privire la
neconstituionalitatea unei legi sunt acte juridice ntruct genereaz obligaii constituionale procedurale
pentru alte autoriti. A se vedea I. Dclcanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.645.
1
A se vedea n acest sens T. Drganu. Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi.II, pag.281. Ca
un argument n sensul afirmaiei tcute este amintit atribuia Preedintelui Romniei, consacrat prin art.2
decizia luat de Preedinte fiind astfel verificat de colaboratorii si, n acest caz de cel mai
important membru al Guvernului primul-ministru, confirmndu-se conformitatea acestor
acte cu atributi i le conslitutionale ale Preedintelui, dar i cu voina organului pe care-1
reprezint primul-ministru1.
Valabilitatea decretului prezidenial, implicit posibilitatea publicrii acestuia n
Monitorul Oficial al Romniei, este condiionat de existena, dac este cazul conform
prevederilor
constituionale,
contrasemnturii
primului-ministru,
contrasemnarea
de resort.
1
M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cil., pag.222.
2
C. Niculeanu, Caracterizarea, natura juridic i efectele decretului prezidenial dc graiere individual
articol n Revista Dreptul nr. 1/2007, pag. 174-178.
juridic de drept constituional tocmai pentru c singura norm juridic inciden n cauz este
o prevedere constituional art.94 lit.d) , iar faptul c este un act de drept administrativ este
susinut de aceea c eman de la o autoritate a administraiei publice, dar i de faptul c art.
100 alin.(2) din Constituie impune contrasemnarea acestui decret de ctre primul-ministru.
Complexitatea astfel remarcat a decretului prezidenial de graiere se va reflecta, n
opinia susintorului acestui punct de vedere, pe de o parte asupra faptului c Preedintele nu
are dreptul constituional de a revoca graierea individual acordat, condamnatul beneficiind
de aceast msur doar ulterior aprecierii de ctre Preedinte a unor elemente de oportunitate,
nu de legalitate, iar lipsa vreunei astfel de condiionri legale face ca efectele graierii
individuale s fie definitive i irevocabile.
n consecin, apreciindu-se c aspectele de oportunitate nu pot fi supuse controlului
pe calea contenciosului administrativ, se precizeaz c nici condamnatul nu are temei juridic
pentru a se adresa instanei de contencios administrativ contestnd decretul prezidenial prin
care i-a fost respins cererea de graiere.
Pe de alt parte, singura modalitate prin care se poate aciona mpotriva decretului
prezidenial prin care se revoc graierea individual se consider a fi contestaia la executare
reglementat de art.461 lit.d) din Codul de procedur penal pentru c acordarea graierii
individuale urmat de revocarea acesteia de ctre Preedintele Romniei ar reprezenta
incidente intervenite n cursul executrii pedepsei de ctre condamnat n accepiunea textului
legal anterior precizat .
Contrar acestui punct de vedere, dar plecndu-se de la acelai precedent creat de cele
dou decrete prezideniale Decretul nr. 1164/2004 i Decretul nr. 1 173/20041 - n doctrin
s-a accentuat natura de act administrativ al decretului prezidenial de graiere, subliniindu-se,
ns, fie irevocabilitatea acestuia de ctre autoritate emitent, dar posibilitatea de a fi atacat,
n anumite condiii, n faa instantei de contencios administrativ, fie revocabilitatea lui,
respectiv imposibilitatea supunerii controlului instanei de contencios administrativ2.
1
Decretul Preedintelui Romniei nr. 1164 privind acordarea unor graieri individuale a fost publicat n M.
Of, Partea I, nr.1207 din 16 decembrie 2004, iar Decretul Preedintelui Romniei nr. I 173 privind revocarea
graierii individuale a unei persoane a fost publ icat n M. Of., Partea I, nr. 1219 din 17 decembrie 2004.
2
Astfel, s-a apreciat, ntr-o opinie, faptul c att decretul de graiere, ct i decrctul de revocare a graierii
sunt acte de autoritate, dreptul de graiere fiind un drept constituional i nu u nul administrativ, astfel c, prin
raportare la dispoziiile art.l din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i
completrile ulterioare, nu ar fi ntrunit una dintre condiiile cumulativc necesare introducerii aciunii n
contenciosul administrativ, respectiv cea potrivit creia actul administrativ atacat s produc o vtmare fa
de un drept sau de un interes legitim. n consecin, niciunul dintre aceste decrete nu poate fi supus
controlului n faa instanei de contcncios ad ministrativ, dar, pentru cauze anterioare sau concomitente
adoptrii decretului de graiere, cum ar fi svrirea unei noi infraciuni, ascunderea unei alte condamnri,
etc., decretul poate fi revocat tot printr -un decret prezidenial. (C. Furtun, Consideraii privind atacarea n
contenciosul administrativ a decretului de graiere, precum i a decretului dc revocare a graierii emise de
Preedintele Romniei, articol n Revista de Drept Public nr. 1/2005, pag.75 -77). Pornindu-sc de la faptul c,
potrivii Constituiei, exercitarea de ctre Preedinte a atribuiei prevzute de art.94 lit.d) presupune emiterea
unui decret de graiere n baza prezumiei c i societatea este de acord cu acordarea graierii individuale,
Preedintele neexercitnd aceast atribuie n nume personal, ci n numele poporului, al statului i al legii, dar
Aceast lege a fost publicat n M. Of., Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, fiind ulterior modificat.
A se vedea i C. Furtun, Consideraii privind atacarea n contenciosul administrativ a decretului de
graiere, precum i a decretului de revocare a graierii emise de Preedintele Romniei , articol n Revista de
Drept Public nr. 1/2005, pag.76. Sc sublinia/ faptul c i doctrina i practica sunt unanime n a afi rma laptul
c iui exist un drept subiectiv la graiere al condamnatului sau un interes legitim al acestuia. A se vedea n
acest sens T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , op. cit., vol.II, pag.298.
2
A se vedea n acest sens I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.644, T. Drganu,
Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , op. cit., voi. II, pag.281-282; V. Vcdina, op. cit.,
pag.272; G. Vrabie, M. Blan, op. cit., pag.204 sau I. Muraru, S.E. Tnsescu, Drept constituional i
instituii politice, op. cit., 2006, voi. II, pag.249.
2
G. Vrabie, M. Blan, op. cit., pag.204.
n doctrina recent s-a apreciat c i un alt decret are un caracter normativ ',
respectiv cel prin care Preedintele Romniei, conform art. 11 alin.(2) din Legea nr.3/2000
privind organizarea i desfurarea referendumului, cu modificrile i completrile ulterioare
, stabilete obiectul i data la care s fie organizat referendumul consultativ prin care, n
condiiile art.90 din Constituie, poate cere poporului s-i exprime voina cu privire la
probleme de interes naional. Susinerea acestei opinii are la baz aceleai argumente enunate
mai sus, subliniindu-se faptul c efectele acestuia sunt erga omnes, viznd ntreaga populaie
ce are dreptul de a se prezenta la vot, normele stabilite prin cuprinsul su fiind aplicabile, n
consecin, unei largi categorii de persoane.
ns, doctrina noastr nu este unanim n a susine bivalena, sub aspectul naturii
juridice a decretului prezidenial, fiind exprimat i o opinie, devenit n timp minoritar,
potrivit creia decretele prezideniale nu pot avea dect un caracter individual, motivndu-se
c prin decretele pe care Preedintele le emite n exercitarea atribuiilor sale n situaii
excepionale, acesta nu face altceva dect declaneaz aciuni prevzute de o lege sau de un
alt act normativ cu fora juridic a unei legi.
Se mai precizeaz, indicndu-se astfel i o propunere de lege ferenda a dispoziiilor
constituionale n cauz1, c, oricum Preedintele ar putea lua astfel de decizii concretizate n
decrete doar n calitatea sa de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, decretele
sale, avnd n acest mod, doar rolul de a face incidente hotrrile adoptate de Consiliul
specificat i doar de a declana aplicarea dispoziiilor legale n materie.
Indiferent de cum sunt individuale sau normative, decretele Preedintelui Romniei au
un caracter executoriu, fiind acte administrative neavnd, aadar, fora juridic a unei legi .
Art. 108 alin.(l) din Constituia noastr menioneaz actele pe care Guvernul, ca organ
colegial, le adopt n ndeplinirea rolului su constituional, anume hotrri i ordonane,
alin.(2) identificnd, cu caracter general, domeniul n care sunt emise cele dinti, respectiv cel
al organizrii executrii legilor. Prin hotrri, Guvernul asigur practic punerea n executare a
legilor , spre deosebire de ordonane care sunt emise n domeniul legii organice sau ordinare.
Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, prin art.ll lit.c), specific faptul
c n realizarea funciilor sale Guvernul emite i hotrri pentru organizarea executrii legilor,
D. Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, op. cit., 1999, pag.290.
acestea reprezentnd alturi de ordonane, i potrivit art.26 alin.(l), unul dintre actele
Guvernului.
Proiectele pentru hotrrile de Guvern pot fi propuse de ctre membrii Guvernului.
Ins, n cazul n care mandatul Guvernului a ncetat, n condiiile prevzute de Constituie,
pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, cel dinti nu va putea emite
ordonane, ci numai hotrri cu caracter normativ sau individual, i acestea doar pentru
administrarea treburilor publice, nu i pentru promovarea unor politici noi, precum prevede
art.26 alin.(3) din acelai ultim act normativ indicat.
Prin hotrre, Guvernul i realizeaz competena originar, competen tipic
pentru o autoritate a puterii executive care trebuie s asigure realizarea politicii interne i
externe a statului, chiar mai mult dect att s asigure conducerea general a administraiei
publice.
Ori aceast ultim dimensiune a rolului Guvernului presupune i conferirea acestei
puteri de reglementare care, ntr-un sens strict, se reduce la edictarea de norme cu caracter
general i impersonal destinate a administra, a conduce o situaie, norme emise cu
respectarea, dar n aplicarea unei legi sau a unei ordonane.
Att Guvernul, ct i eful de stat sunt autoriti ale puterii executive, dar i autoriti
ale administraiei publice. n consecin, precum legiuitorul constituant francez, i cel romn
a partajat competenele administrative ale executivului ntre cele dou autoriti
conferindu-i celei dinti aceast putere de reglementare. Ins, ambele autoriti menionate,
dar, n sistemul nostru constituional, n primul rnd, Guvernul, reprezint acea component a
administraiei care asum, contureaz direcia suprem n materie avnd n vedere cumulul
atribuiilor de natur administrativ cu cele pe care Constituia le ncredineaz n sfera
politic1, exprimarea acestei direcii realizndu-se la nivelul acestor autoriti, cu precdere,
prin acte juridice ce fixeaz drepturi i obligaii pentru persoanele publice i pentru
particulari2. De altfel, chiar i Curtea Constituional a Romniei, printr-una dintre deciziile
sale, a precizat c noiunea de organizare a executrii legii din cuprinsul art.108 alin.(2) din
Constituie are un sens mai larg dect cea privind aplicarea legii. Sa subliniat astfel c prin
hotrri ale Guvernului pot fi dispuse msuri organizatorice, financiare, instituionale sau
sancionatorii n vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la ndeplinire a
dispoziiilor legii.
n consecin ori de cte ori executarea unor prevederi dintr-o lege sau dintr-o
ordonan reclam stabilirea de msuri sau de reguli subsecvente, care s asigure
1
2
corecta lor aplicare, nlturarea unor greuti sau organizarea corespunztoare a unor
activiti, Guvernul este ndreptit s emit o hotrre. Aceasta nu nseamn, ns, c
Guvernul este obligat s emit cte o hotrre pentru organizarea executrii oricrei legi sau a
oricrei ordonane, aceasta nereprezentnd o condiie sine qua non de aplicare a unuia dintre
aceste acte normative.
Legiuitorul constituant romn a limitat, dup cum am menionat i anterior, domeniul
n care pol fi adoptate hotrrile de ctre Guvern doar la cel subsecvent legii, nefiind de
acceptat ca o asemenea hotrre s fie adoptat far s aib drept temei o lege sau o
ordonan. Astfel, n sistemul nostru, nu se poate distinge aa precum se ntmpl n cel
francez1 sau n cel suedez2, ntre hotrri adoptate n materii altele dect cele ale legii i
hotrri adoptate n vederea aplicrii legii.
Riscul unei asemenea permisiuni prin dispoziii constituionale ar fi ca ntre
domeniul legislativ rezervat i domeniul propriu de reglementare al Guvernului s se creeze
un spaiu care s fie revendicat de ctre autoritatea de reglementare, respectiv de ctre
Guvern, sau care s fie ocupat de legislativ, soarta acestei lupte depinznd de fora politic
a Guvernului, respectiv a Parlamentului, existnd posibilitatea ca oricare dintre cele dou
autoriti s ptrund, poate chiar s acapareze domeniul specific de normare al celeilalte.
Aadar, hotrrile Guvernului adoptndu-se ntotdeauna n baza legii, sunt secundum
legem i praeter legem3, niciodat contra legeni, producnd efecte juridice pentru viitor,
respectiv de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Constituia nedistingnd sub
acest aspect aa precum a fcut, prin art.78, n cazul intrrii n vigoare a legilor, respectiv prin
art. 115 alin.(5), n cazul ordonanelor de urgen, i avnd, n principiu, putere obligatorie
fa de toi cei crora li se adreseaz, ns, ntotdeauna, avnd for juridic inferioar legii
sau actului normativ cu aceeai for juridic cu cea a legii.
Astfel legiuitorul constituant francez menioneaz, n art.21 alin.(l), faptul c primul-ministru asigur executarea legilor, sub
rezerva art. 13, acesta exercitnd puterea de a emite actc normative inferioare legii. In acest scop sunt adoptate aa-numitele
regulamente de aplicare prin care sunt puse n aplicare legile adoptate n domeniile prevzute prin art.34, n general, actele
normative emise n domeniul legislativ. ns, n virtutea art.37, pot 11 adoptate n alte materii dect acelea care sunt dc
domeniul legii - aa-numitele regulamente autonome. Se apreciaz n doctrina francez c, de fapt aceast distincie este doar
una aparent pentru c, pe de o parte nu exist regimuri juridice diferite aplicabile celor dou tipuri de regulamente, iar, pe de
alt parte, prin jurisprudena sa, Consiliul Constituional francez a admis ptrunderile legiuitorului ordinar n domeniul
regulamentar tocmai pentru c nu exist limite fixe i permanente ntre materiile legislative i cele regulamentare. Practic,
Consiliul Constituional a rccrcat unitatea puterii de reglementare, atribuind art.21 i 37 din Constituia Franei o semnificaie
diferit de cea iniial, determinnd prin art.37 nelesul puterii de reglementare, care este exercitat n mod natural aa
precum Guvernul nostru i exercit unele dintre atribuii prin adoptarea de hotrri, putere caic a existat ntotdeauna, iar prin
art.21 autoritatea nvestit cu putere reglementar general, respectiv cea a primului-ministru. Aadar, nu se poate afirma c
prin recunoaterea acestei puteri de reglementare, Guvernul dispune, n virtutea art.37, de competen normativ de drept
comun. (A se vedea n acest sens P. Pactet, op. cit., 1993, pag.536-537). Contrar accstui punct dc vedere s-a susinut c
tocmai prin limitarea domeniului rezervat, prin art.37 alin.(l), Guvernul poate norma n alte materii dect acelea care sunt dc
domeniul legii, prin regulamente, ceea ce i confer acestuia din urm rolul dc veritabil legislator ordinar. A se vedea A.
Ilauriou, op.cit., 1967, pag.755-756.
2
Art. 13 alin.(l) pct.2) din Capitolul 8 al Constituiei Suediei, Guvernul poate emite regulamente (statutory orderes) prin
care s reglementeze n domenii care nu fac obiectul reglementrii prin legi ale Parlamentului.
3
A se vedea n acest sens A. Iorgovan, Tratat dc drept administrativ, op. cit., 2005, vol.II, pag.405.
Actele organelor colegiale sunt denumite, de regul, hotrri sau regulamente, iar
actele organelor unipersonale, raportat i la calitatea pe care o deine persoan emitent a
actului, sunt denumite dispoziii, ordine, decrete, etc.
Legea administraiei publice locale identific, n consecin, ca acte juridice pe care
aceste autoriti le pot emite sau adopta n exercitarea propriilor lor atribuii, n cazul
primarului i a preedintelui consiliului judeean - dispoziia, iar n cazul consiliului local i a
celui judeean hotrrea. De altfel recunoaterea la nivel constituional a unei competene
materiale a acestor autoriti ale administraiei publice a obligat legiuitorul ordinar s
identifice actele juridice, procedura i condiiile de adoptare sau de emitere a acestor acte de
ctre organele administraiei publice locale3.
Att hotrrile consiliului local sau ale celui judeean, ct i dispoziiile primarului sau
ale preedintelui consiliului judeean sunt acte administrative al cror caracter poate fi att
normativ, ct i individual.
1
Doctrina noastr este unanim n a considera c hotrrile Guvernului sunt acte administrative nu doar cu caracter
normativ, ci i cu caracter individual. A se vedea n acest sens D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., pag. 178
2
A sc vedea, A. Iorgovan, Ilegalitatea Hotrrii Guvernului nr. 11/1997, articol publicat n Revista de Drept Public nr.
1/1998, pag. 13 i urm.
3
A se vedea n acest sens prevederile art.45 -50, art.68, art.97-98, art.106, respectiv art.115 din Legea
nr.215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
A sc vedea n acest sens prevederile art.26 -29 din Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia
prefectului, republicat.
CONCLUZII
Art. 1 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat, prevede faptul c statul se
organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i
judectoreasc, principiu ce are drept scop ideea conform creia puterea poate i trebuie s
opreasc puterea, privind, n fapt, cele trei funcii principale prin care puterea se exercit
n stat (funcia legislativ, funcia executiv, funcia judectoreasc)1, funcii ce trebuie
exercitate de autoriti diferite, distincte.
Pentru c i n prezent o interpretare restrictiv a acestui principiu n sensul unei
separaii rigide a celor trei puteri este desuet i neconcordant cu actualele realiti, este
necesar o colaborare permanent ntre aceste autoriti. Chiar i Statele Unite ale Americii
care prin Constituia sa a consacrat regimul prezidenial, preferndu-se astfel a se concentra
puterea executiv n minile unui preedinte ales, care la fel ca i minitrii si secretarii
de stal, nu poate fi demis din funcie de ctre legislativ, autoritate ce nu-i acord vreun vot de
ncredere, a optat pentru o aparent separaie rigid a puterilor. Prinii Constituiei Statelor
Unite ale Americii au preferat a-i dezvolta conceptele pe marginea unei doctrine a
separaiei puterilor creia, ca i Montesquieu, i-au adugat elemente ale teoriei checks and
balances2, subliniindu-se, astfel, chiar i indirect, ideea colaborrii dintre puteri.
Prin aceast colaborare, manifestat prin diverse forme i activiti, autoritile publice
ce exercit funciile amintite i tempereaz reciproc tendinele de dominare ce-ar putea
determina nlocuirea democraiei constituionale cu dictatura. Chiar dac, uneori, din cauza
unor conjuncturi social-politice i economice, autoritile i organele care exercit puterea
executiv, tind i poate chiar reuesc s tulbure acest echilibru ncercnd s se situeze pe o
poziie superioar n special fa de autoritile care exercit puterea legislativ, orice
constituie impune mijloacele, mecanismele, prghiile prin care acest echilibru va putea fi
refcut, o eventual atingere a sa fiind, astfel, prentmpinat.
Referindu-ne la raporturile ce se stabilesc ntre legislativ i executiv, nu vom putea a
nu observa strnsa legtur dintre acestea. Astfel executivul nu i-ar avea rostul dac
parlamentul nu ar adopta legile o adevrat materie prim, n special, pentru guvern; iar
activitatea legislativului ar fi lipsit de finalitate i n acest mod inutil, dac alte autoriti cele executive nu le-ar pune n aplicare, n executare.
Raporturile dintre legislativ i executiv nu se reflect doar asupra activitii lor,
ci i cu privire la formarea acestora.
n ceea ce privete activitatea pe care o desfoar, raporturile din legislativ i
executiv sunt mai intense i mai diversificate, fiecare dintre acestea intervenind n activitatea
celuilalt pentru c ambele au un rol hotrtor n activitatea de guvernare, participare a crei
nuanare i plenitudine face, uneori, dificil identificarea a ct reprezint n guvernare
intervenia legislativului i ct cea a executivului.1
Cu toate acestea pot fi identificate cteva ci prin care se realizeaz intervenia
legislativului n activitatea executivului, precum: adoptarea legilor (parlamentul fiind cel care
stabilete normele juridice pe care executivul trebuie s le aduc la ndeplinire); aprobarea
programului executivului (guvernul primete votul de ncredere, n baza cruia i poate
desfura activitatea, i pentru programul de guvernare supus aprobrii parlamentului);
aprobarea delegrii legislative (n anumite condiii expres prevzute de Constituia Romniei,
Guvernul poate emite norme periodice n domenii rezervate legii, cu aprobarea
Parlamentului); controlul activitii Guvernului (prin acesta Parlamentul ca organ de stat
cruia poporul i deleag funcia deliberativ, constat cum sunt respectate i aplicate
constituia i legile).2 Intervenia executivului n activitatea legislativului3 se realizeaz cu
prilejul iniiativei legislative, al promulgrii legislative i cu cel al organizrii referendumului.
n opinia noastr, ns, n ceea ce privete delegarea legislativ intervenia nu este
doar a legislativului n activitatea executivului, acesta din urm intervenind, la rndul su, n
activitatea Parlamentului prin adoptarea unor acte normative cu fora juridic egal cu cea a
legii act juridic ce poate fi adoptat, potrivit art.61 a 1 in.(1) coroborat cu art.73 din
Constituia Romniei, republicat, doar de ctre Parlament.
n rezolvarea problemelor concrete i curente cu care se confrunt orice stat, cele mai
implicate sunt organele executive pentru c modul lor de organizare care presupune existena
unor raporturi ierarhice, ct i mijloacele financiare, administrative de care dispun, fac
posibil luarea msurilor necesare ct mai repede, mai adecvat, mai corect. Programul de
guvernare program politic pentru care guvernul i-a asumat rspunderea realizrii n faa
parlamentului, va putea fi dus la ndeplinire n acest mod.
I Muram, S. E. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, pag.
244.
2
Idem, pag. 244-245.
3
Idem, pag. 245-246.
adoptate de acesta pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii
[art.92 alin.(3) din Constituie];
-
de asediu sau a celei de urgen n ntreaga ar sau doar n unele uniti administrativteritoriale [art.93 alin.(l) din Constituie];
-
edin comun, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor
[art.96 alin.(1) i (2) din Constituie];
-
Pentru exemple n acest sens a se vedea, spre exemplu, D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit.,
vol.II, pag.267.
M. Constantinescu, A. iorgovan, I. Muraru, S.E. Tnsescu, op. cit., pag. 115. Pentru detalii privind
atribuiile instituiei Avocatul Poporului a se vedea I. Muraru, Avocatul Poporului - instituie de tip
ombudsman, Editura AII Beck, Bucureti, 2004, pag.65 i urm.
2
A se vedea n acest sens, T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , op, cit.,
vol.l, pag. 344-345.
3
Art.3 alin.(2) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile
ulterioare, recunoate i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici posibilitatea de a realiza un astfel de
ns, forma cea mai important de control asupra legalitii actelor executivului este
controlul judectoresc sau, altfel spus, contenciosul administrativ a crui fundamentare
constituional rezult din art.52 privind dreptul persoanei vtmate de o autoritate public,
prevedere constituional ce trebuie coroborat, pentru o imagine ct mai corect asupra
contenciosului administrativ i cu alte dispoziii ale Constituiei, respectiv art. 21 privitor la
accesul liber la justiie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organic al legii
contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuia prefectului de a ataca, n
faa instanei de contencios administrativ, actele organelor administraiei publice locale.
control, ns doar n ceea ce privete actele autoritilor publice centrale i locale prin care sc ncalc
legislaia privind funcia public. Pe cnd, prefectul, potrivit art.3 alin.(l) din acelai act normativ, poate
ataca n faa instanei de contencios administra tiv orice act pe care-l apreciaz ca fiind nelegal al organelor
administraiei publice locale.
BIBLIOGRAFIE
Acte normative
-
Literatura de specialitate
Ioan Alexandru, Drept Administrativ European, Ed. Universul Juridic, Februarie 2010,
Colectia II. Cursuri Universitare
Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Ed. C.H. Beck, Decembrie 2005, Colectia
Drept Comunitar European
Iulian Nedelcu, Drept Administrativ i Elemente de tiinta Administraiei, Ed. Universul
Juridic, II. Cursuri Universitare, Noiembrie 2009
Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii. Realitai. Perspective, ediia a IV-a, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2007.
A. Gorun, H. Gorun, Consideraii critice referitoare la reglementarea conflictului de
interese n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice prin Legea 161/2003, n
Revista Dreptul, nr. 4/2004, Bucureti
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura AII Beck, Bucureti, 2001
Fisher, F., Vasilache, A.&N. Ra, Sntatea organizaiei ghid practic de combatere i
prevenire a corupiei n administraia public i n comuniti, Bucureti: Fundaia Parteneri
pentru Dezvoltare Local, 2010.
Henry Nicolas,Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier Chisinu, 2004.
Johnston Michael, Corupia i formele sale.Bogie, putere i democraie, Editura Polirom,
Iai, 2007
Lane Frederick S., Probleme actuale de administraie public, Editura Epigraf, Chisinu,
2006.
Mrejeru Theodor, Infraciuni de corupie.Aspecte teoretice, Editura All Beck, Bucureti,
2000.