DECIZIA Nr.

68
din 27 februarie 2017

referitoare la cererea de soluionare a conflictului juridic de natur

constituional dintre Guvernul Romniei i Ministerul Public Parchetul de
pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie,
cerere formulat de preedintele Senatului

Publicat n Monitorul Oficial nr.181 din 14.03.2017

Valer Dorneanu preedinte

Marian Enache judector
Petre Lzroiu judector
Mircea tefan Minea judector
Daniel Marius Morar judector
Mona-Maria Pivniceru judector
Livia Doina Stanciu judector
Simona-Maya Teodoroiu judector
Varga Attila judector
Mihaela Senia Costinescu magistrat-asistent-ef

1. Pe rol se afl examinarea cererii de soluionare a conflictului juridic de natur constituional dintre
Guvernul Romniei i Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Direcia Naional Anticorupie, cerere formulat de preedintele Senatului. Sesizarea se ntemeiaz pe
prevederile art.146 lit.e) din Constituie i ale art.11 alin.(1) pct.A lit.e), ale art.34, 35 i 36 din Legea
nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale. Cererea a fost nregistrat la
Curtea Constituional cu nr.1.411 din 8 februarie 2017 i formeaz obiectul Dosarului nr.430E/2017.
2. Preedintele Curii Constituionale, n temeiul dispoziiilor art.216 alin.(1) din Codul de procedur
civil, coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992, declar deschise lucrrile edinei de
judecat.
3. La apelul nominal rspund prile, pentru Guvernul Romniei, ministrul justiiei, domnul Tudorel
Toader, iar pentru Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Direcia Naional Anticorupie, doamna procuror Iuliana Nedelcu. De asemenea, n sala de dezbateri
este prezent i reprezentantul preedintelui Senatului Romniei, autor al sesizrii n prezentul dosar,
invitat n temeiul art.52 alin.(3) din Legea nr.47/1992, senatorul erban Nicolae.
4. Preedintele Curii Constituionale, n temeiul dispoziiilor art.216 alin.(2) din Codul de procedur
civil, coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992, acord cuvntul reprezentantului Ministerului
Public, care ridic o chestiune prealabil deschiderii dezbaterilor pe fond. Astfel, acesta arat c n
cursul zilei, anterior edinei n faa Curii Constituionale, a intrat n posesia ultimelor acte procesuale
ntocmite n dosarul nregistrat pe rolul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Direcia Naional Anticorupie, acte pe care le transmite prilor aflate n conflict i Curii, n completarea
actelor solicitate n prealabil n aceast cauz. n acest context, arat c las la aprecierea Curii, n
cazul n care celelalte pri solicit, acordarea unui termen scurt, care s se ncadreze n cele 20 de zile
n care Curtea trebuie s se pronune de la primirea sesizrii, termen necesar lurii la cunotin a
coninutului actelor depuse.
5. ntruct nici reprezentantul Guvernului Romniei i nici cel al preedintelui Senatului Romniei nu
au formulat cereri de amnare a soluionrii cauzei pentru a lua cunotin de coninutul documentelor
depuse de reprezentantul Ministerului Public, preedintele Curii ia act de depunerea acestora la dosarul
cauzei i arat c acordarea unui termen nu este necesar, innd seama i de faptul c punctele de
vedere solicitate de Curte, n baza legii, prilor aflate n conflict au fost deja depuse i se afl n dosarul
cauzei.
6. n continuare, preedintele Curii d cuvntul reprezentantului autorului sesizrii, domnul senator
erban Nicolae, care susine existena unui conflict juridic de natur constituional ntre, pe de o parte,
Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional
Anticorupie i, pe de alt parte, Guvernul Romniei, n calitate de autoritate legiuitoare delegat, i,
prin extensie, Parlamentul Romniei, n calitate de autoritate legiuitoare primar, ntruct prin ancheta
penal desfurat cu privire la modul de adoptare a unui act normativ, act care nu este unul unilateral,
ocult i nu aparine unei singure persoane, se afecteaz buna funcionare a unor autoriti
constituionale. Arat c nu a sesizat Curtea pentru a efectua o anchet asupra unei anchete penale, ci
pentru a sanciona o potenial practic ce ar aduce atingere principiului separaiei i echilibrului
puterilor n stat.
7. n coninutul art.15 alin.(2) Constituia consacr expres noiunea de lege penal mai favorabil,
dispoziiile constituionale constituind temeiul dreptului legiuitorului de a adopta astfel de norme. Or, prin
definiie o lege penal mai favorabil este de natur a crea o situaie mai avantajoas persoanelor care
au svrit fapte penale, astfel c adoptarea unor astfel de legi ar constitui ab initio elementul material
al infraciunii de favorizare a fptuitorului, mprejurare, evident, inadmisibil, ntruct ar nfrnge nsi
norma constituional a art.15 alin.(2). n mod similar, aceleai argumente subzist i n situaia n care
legea ar viza o nsprire a regimului penal, care ar conduce la condamnarea penal a unor persoane.
Concluzia la care s-ar ajunge este aceea c legiuitorul adopt acte normative cu o anumit destinaie,
personalizate, ceea ce este de neconceput.
8. Reprezentantul preedintelui Senatului Romniei arat c unicul remediu al asanrii viciilor de
neconstituionalitate din legislaia penal l constituie deciziile Curii Constituionale. O astfel de decizie
este Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, care pn n prezent nu a fost transpus n legislaie, legiuitorul
nepunnd n acord dispoziiile legale declarate neconstituionale cu actul Curii i, implicit, cu Constituia.
Or, att timp ct se desfoar o anchet penal cu privire la modul de adoptare a actului normativ de
transpunere a deciziei, actul jurisdicional al Curii nu i va gsi consacrarea normativ. Cu alte cuvinte,
decizia Curii Constituionale este lipsit de efecte juridice, ntruct autoritatea legiuitoare (Guvern i
Parlament) este pus sub o presiune nefireasc sub aspectul exercitrii competenei sale, ceea ce
determin apariia unui conflict juridic de natur constituional.
9. n ceea ce privete actul depus n edin de reprezentantul Ministerului Public, respectiv
ordonana Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie,
prin care aceast direcie i declin competena ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i
Justiie, reprezentantul autorului sesizrii arat c actul are menirea de a induce o fals impresie n
societate, n opinia public, n sensul c Direcia Naional Anticorupie ar fi o structur paralel,
independent care i declin competena ctre un alt parchet, n condiiile n care aceast direcie nu
este altceva dect o structur din cadrul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie.
10. n concluzie, prin ancheta penal desfurat de organele de cercetare ale Ministerului Public
se exercit o form de presiune asupra instituiilor implicate n procesul legislativ, Ministerul Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie arogndu-i
competene care aparin n exclusivitate Parlamentului i Guvernului. Reprezentantul preedintelui
Senatului Romniei arat c, urmnd aceeai logic de abordare, inclusiv Curtea Constituional ar
putea face obiectul unor cercetri ale parchetului, unele decizii ale instanei constituionale care
sancioneaz codurile penale avnd caracterul de norme penale mai favorabile.
11. n continuare, preedintele Curii d cuvntul reprezentantului Guvernului, ministrul justiiei,
domnul Tudorel Toader. Acesta susine admisibilitatea cererii de soluionare a conflictului juridic de
natur constituional, artnd c, dei titularul sesizrii nu este parte n conflict, potrivit jurisprudenei
constante a Curii Constituionale, aceast mprejurare nu constituie un impediment n analiza pe fond
a cererii, atta vreme ct prevederile art.146 lit.e) din Constituie conin, n enumerarea subiectelor de
sezin, pe preedintele Senatului.
12. Reprezentantul Guvernului susine c sunt ntrunite elementele constitutive ale unui conflict
juridic de natur constituional, aa cum au fost acestea definite n jurisprudena instanei
constituionale. De altfel, un argument puternic n probarea acestui conflict l constituie cele dou decizii
pronunate anterior de Curte (Decizia nr.63 din 8 februarie 2017 i Decizia nr.64 din 9 februarie 2017),
prin care aceasta a statuat expres cu privire la faptul c actul normativ care a generat conflictul, respectiv
Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009
privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, a fost adoptat de Guvern
n exercitarea unei competene constituionale proprii.
13. n susinerea argumentelor privind existena unui conflict juridic de natur constituional,
reprezentantul Guvernului invoc raportul privind Relaia dintre rspunderea politic i rspunderea
penal n ceea ce privete activitatea membrilor Guvernului, adoptat de Comisia de la Veneia, care
recomand statelor membre separarea responsabilitii politice a minitrilor de cea juridic, artnd c
nu trebuie aplicate sanciuni penale pentru greelile i dezacordurile politice. Minitrii trebuie s aib o
marj de manevr pentru realizarea politicilor pentru care au fost nvestii n funcie, cu o larg marj de
eroare, fr ca ameninarea sanciunilor penale s planeze asupra lor. Sub acest aspect, analiza
circumstanelor adoptrii unui act normativ se circumscrie analizei constituionalitii, legalitii i
oportunitii respectivului act, aspecte care excedeaz sferei de competene a Ministerului Public. Arat
c exist mecanisme constituionale i legale care s asigure remedii suficiente n situaia n care actele
adoptate de Guvern sunt neconstituionale: Parlamentul care controleaz ordonanele Guvernului,
aprobndu-le sau respingndu-le prin lege, instana de contencios constituional care verific aceste
acte sub aspectul conformitii lor cu Legea fundamental, precum i instanele de contencios
administrativ care controleaz legalitatea actelor infralegale emise de Guvern. Ministerul Public nu are
niciun rol politic, niciun rol n procedura de legiferare, nu poate iniia sau cenzura actele normative.
Ministerul Public aplic legea, acionnd n limitele ei, i nu controleaz, din niciun punct de vedere,
procedura de adoptare a unui act normativ.
14. Pentru aceste argumente, reprezentantul Guvernului solicit Curii s constate existena unui
conflict juridic de natur constituional ntre Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie i Guvernul Romniei, cauzat prin faptele/actele
Ministerului Public de verificare a legalitii, oportunitii i a circumstanelor de adoptare a Ordonanei
de urgen a Guvernului nr.13/2017, i s statueze cu privire la conduita pe viitor a Ministerului Public,
n sensul c acesta s i ndeplineasc competenele constituionale, fr a putea verifica aspectele
menionate n prealabil.
15. Preedintele Curii d cuvntul, n continuare, reprezentantului Ministerului Public, doamna
procuror Iuliana Nedelcu. Aceasta arat c, n prealabil, nelege s susin dou fine de neprimire a
cererii de soluionare a conflictului juridic de natur constituional, cerere formulat de preedintele
Senatului, sub aspectul interesului titularului sesizrii. Susine c nu se contest lipsa calitii de parte
n conflict, ci faptul c acesta nu este o entitate ale crei interese s fi fost lezate prin actele care se
pretinde a fi generat conflictul, jurisprudena anterioar a Curii Constituionale neacoperind o atare
ipotez. Nimeni nu contest existena raporturilor constituionale dintre Parlament i Guvern, ns
acestea se circumscriu sferei politice, iar cauza penal care a declanat presupusul conflict nu
afecteaz sub nicio form interesele Parlamentului. n cazul n care, totui, s-ar reine existena unui
atare interes n ceea ce l privete pe preedintele Senatului, n calitate de reprezentant al Senatului,
acesta este n egal msur incident i n ceea ce privete Camera Deputailor, astfel c se propune
lrgirea cadrului procesual i n privina acestei Camere a Parlamentului.
16. Ct privete fondul cauzei, reprezentantul Ministerului Public arat c, dei jurisprudena Curii
Constituionale statueaz c un conflict juridic de natur constituional reprezint acea situaie
conflictual a crei natere rezid n mod direct dintr-o norm constituional, autorul sesizrii nu
precizeaz n ce msur activitatea organelor judiciare au creat blocaje instituionale i nici textele
constituionale pe care se ntemeiaz conflictul juridic. Autorul sesizrii se limiteaz a face alegaii cu
privire la ncadrarea juridic a faptelor cu care a fost sesizat organul judiciar, la competena acestuia i
la demersurile punctuale ale organului judiciar, susinnd c infraciunile reclamate nu au legtur cu
elaborarea i adoptarea unui act normativ i, implicit, nici cu ancheta penal desfurat, ceea ce ar
demonstra c nsui autorul sesizrii recunoate c demersul organului judiciar nu vizeaz procedura
de adoptare a actului normativ. Aa fiind, apreciaz c autorul sesizrii manifest o poziie incert, nu
are convingerea existenei conflictului i, pentru a-i lmuri ambiguitatea, sesizeaz instana
constituional.
17. n spe, a existat un act de sesizare a organului judiciar denun, cu privire la trei infraciuni
conexe, una dintre ele de competena Direciei Naionale Anticorupie. n acest context, dup
regularizarea actului de sesizare, observnd c nu exist niciun impediment de natur s paralizeze
aciunea penal, organul judiciar s-a aflat n situaia legal, fr alte posibiliti, de a dispune nceperea
urmririi penale cu privire la faptele reclamate n respectivul denun, ncadrarea juridic a faptelor
realizndu-se prin nsui actul de sesizare. Toate demersurile organului judiciar i gsesc temeiul n
dispoziiile Codului de procedur penal, care i au corolarul n dispoziiile constituionale referitoare la
rolul Ministerului Public. Nimic din ceea ce a fcut organul judiciar nu excedeaz dispoziiilor legale. n
aceste circumstane, dac s-ar constata existena unui conflict juridic de natur constituional
nseamn c dispoziiile legale care au constituit temeiul aciunilor organului judiciar au o problem de
neconstituionalitate. Or, o atare neconstituionalitate nu poate fi constatat n prezenta procedur, ci n
cea prevzut de art.146 lit.a) sau d) din Constituie. Pe de alt parte, admind c nu a existat o aplicare
mecanic a dispoziiilor legale, ci c organul judiciar o fcut o proprie interpretare a acestora, verificarea
acestui aspect revine instanei de judecat, care este n msur s controleze actul procurorului dac
este sesizat.
18. Cu alte cuvinte, dac s-ar admite existena conflictului ntre autoritile menionate, Curtea s-ar
pronuna implicit asupra neconstituionalitii dispoziiilor legale, pe de o parte, i s-ar subroga n
competenele instanei judectoreti n verificarea actelor ndeplinite de organul judiciar, pe de alt
parte, ceea ce excedeaz competenelor instanei constituionale. Mai mult, pe aceast cale se
subntinde instituirea unor imuniti procedurale suplimentare pentru situaiile n care sunt sesizate
presupuse fapte svrite de persoane aparinnd puterilor statului, ceea ce ar aduga dispoziiilor
legale n materie.
19. n legtur cu noiunea de lege penal mai favorabil, reprezentantul Ministerului Public susine
c deciziile Curii Constituionale nu reprezint lege penal mai favorabil, iar organul judiciar, n cadrul
anchetei penale, nu a fcut verificarea transpunerii n legislaie a acestor decizii, nu a verificat
oportunitatea actului legislativ, aceste aspecte putnd fi deduse exclusiv din cele descrise de autorii
denunului, iar nu din demersurile organului judiciar. Poziia pe care organul judiciar a avut-o n aceast
cauz este una perfect legal, care va fi supus, n principiu, controlului instanei de judecat. n msura
n care se va ajunge n aceast etap procesual, reprezentantul Ministerului Public i ridic problema
dac se va reine calitatea de parte n conflict i a instanei judectoreti.
20. Cu privire la mentalitile sociale care se creeaz n legtur cu structurile parchetelor din cadrul
Ministerului Public, acestea vizeaz aspecte care in de sociologie sau de opinii politice, care nu pot
face obiect al procedurilor desfurate n faa Curii Constituionale.
21. n concluzie, organul judiciar nu a demonstrat dect c, n exercitarea atribuiilor legale, a realizat
doar acte legale cu privire la o sesizare formulat n condiiile legii. Aceste acte pot fi verificate pe calea
controlului judectoresc i nu constituie o subrogare n competenele Guvernului, ca legiuitor delegat,
sau ale Parlamentului, ca legiuitor primar. Marja de eroare pe care legiuitorul trebuie s o aib pentru
a-i duce la ndeplinire politica propus a fost respectat, aa cum a fost respectat i dreptul la petiie
al persoanelor care au formulat denunul, ntr-o procedur legal i transparent. n aceste condiii, nu
exist niciun element care s justifice constatarea conflictului juridic de natur constituional, configurat
prin anchetarea penal a contextului n care a fost elaborat un act normativ, n fapt, obiect al anchetei
constituind presupuse fapte penale cu privire la procesul adoptrii respectivului act i nicidecum nsui
procesul legislativ.
22. Preedintele Curii Constituionale, avnd n vedere dispoziiile art.394 alin.(1) din Codul de
procedur civil coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992, declar dezbaterile nchise.

CURTEA,
avnd n vedere actele i lucrrile dosarului, constat urmtoarele:
23. Prin Cererea nr.I 630 din 8 februarie 2017, preedintele Senatului a solicitat Curii
Constituionale s se pronune asupra existenei unui conflict juridic de natur constituional
dintre Guvernul Romniei i Ministerul Public Direcia Naional Anticorupie.
24. n motivarea sesizrii, preedintele Senatului arat c, dei conflictul are loc ntre Guvern i
Ministerul Public, avnd n vedere c Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea
i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal a fost adoptat prin delegare legislativ constituional i innd seama de dispoziiile art.103
alin.(3), art.107 alin.(1), art.108 alin.(3), art.109 alin.(1), art.110 alin.(2), art.111, art.112 alin.(1), art.113
i art.114 alin.(2) din Constituie, care stabilesc condiiile n care Parlamentul numete Guvernul,
controleaz activitatea acestuia i poate demite Guvernul, preedintele Senatului este ndreptit s se
adreseze Curii Constituionale cu solicitarea de soluionare a conflictului reclamat, avnd n vedere
raporturile pe care Parlamentul le are cu Guvernul.
25. Pe fondul sesizrii, preedintele Senatului consider c prezentul conflict juridic de natur
constituional a fost generat de demersurile procurorilor din cadrul Direciei Naionale Anticorupie,
constnd n anchetarea circumstanelor n care a fost elaborat proiectul de ordonan de urgen a
Guvernului referitor la modificarea i completarea Codului penal, respectiv a Codului de procedur
penal, fapt care a creat blocaje instituionale.
26. Autorul sesizrii i fundamenteaz critica, susinnd c, n opera de legiferare, legiuitorul ordinar
sau delegat este inut s respecte valorile, principiile, exigenele i limitele constituionale, pe de o parte,
precum i normele de tehnic legislativ, pe de alt parte. Respectarea acestor exigene se verific de
ctre instana de contencios constituional. Legiuitorul apreciaz oportunitatea reglementrii,
necesitatea adoptrii anumitor msuri n procesul de punere n aplicare a programului de guvernare.
Respectarea obiectivelor din programul de guvernare se afl sub controlul electoratului.
27. Preedintele Senatului arat c Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 abordeaz o
tem de politic penal a statului romn, iar msurile de politic penal se afl n competena exclusiv
a Parlamentului i a Guvernului, celelalte autoriti publice, inclusiv autoritatea judectoreasc, pot
exprima puncte de vedere n aceast materie, pot i trebuie s fie consultate, dar nu pot avea putere
de interferen, de amestec discreionar, inclusiv de urmrire penal, nici a structurilor Parlamentului,
nici a structurilor Guvernului. Or,procednd la anchetarea oportunitii, a circumstanelor i a
mprejurrilor elaborrii proiectului de act normativ, reprezentanii Ministerului Public au uzurpat unele
dintre competenele Guvernului, prin Ministerul de Justiie, fapt care a condus la apariia prezentului
conflict juridic de natur constituional.
28. Astfel, potrivit comunicatelor de pres emise de Direcia Naional Anticorupie, rezult c pe
rolul acestui parchet se afl n lucru un dosar de urmrire penal n faza in rem, ca urmare a formulrii
unui denun penal cu privire la adoptarea de ctre Guvern a Ordonanei de urgen nr.13/2017. n ceea
ce privete infraciunea reglementat de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerial, republicat, cu modificrile ulterioare, constnd n prezentarea, cu rea-
credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului
sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor
statului, autorul sesizrii consider c aceste prevederi au n vedere dispoziiile art.16 alin.(1) din Legea
nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i
completrile ulterioare, care stipuleaz c Primul-ministrul prezint Camerei Deputailor i Senatului
rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la interpelrile i ntrebrile care i sunt
adresate de ctre deputai sau senatori. n raport cu infraciunea menionat, competena de
soluionare nu aparine Direciei Naionale Anticorupie, astfel nct denunul trebuia naintat de ndat
altei structuri din cadrul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie spre competent
soluionare. Pe de alt parte, nu rezult care au fost acele informaii sau rapoarte care au fost prezentate
de prim-ministrul Romniei i care reprezint date false, care au fost faptele de natur s aduc atingere
intereselor statului i n ce condiii acestea au fost prezentate Parlamentului sau Preedintelui, n
condiiile n care prevederile art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999 nu se refer la elaborarea de acte
normative, astfel c denunul nu poate avea legtur cu procedura de elaborare i adoptare a
Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017.
29. Preedintele Senatului invoc n susinerea sesizrii sale privind existena unui conflict juridic de
natur constituional mai multe considerente reinute de Curtea Constituional n Decizia nr.405 din
15 iunie 2016 referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.246 din Codul penal din
1969, ale art.297 alin.(1) din Codul penal i ale art.132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie.
30. Comportamentul abuziv al organului de urmrire penal, n spe al procurorilor Direciei
Naionale Anticorupie, l determin pe preedintele Senatului s ridice problema cercetrilor penale
care excedeaz infraciunii denunate; a inexistenei unor infraciuni, care ar putea ndrepti organele
de urmrire penal s ridice actele care au stat la baza adoptrii unor ordonane i proiecte de legi i
s audieze persoanele de specialitate din cadrul unui minister; problema temeiului legal al controlului
organelor de urmrire penal asupra oportunitii promovrii actelor normative n cadrul politicii penale
a Guvernului; a lipsei dispoziiilor constituionale i legale, n baza crora Ministerul Public prin Direcia
Naional Anticorupie ntreprinde o imixtiune n puterea executiv care acioneaz n conformitate cu
prevederile art.115 alin.(4) prin delegare ca putere legislativ.
31. n concluzie, preedintele Senatului solicit Curii Constituionale ca, prin decizia pe care o va
pronuna, s constate existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvernul Romniei,
pe de o parte, i Ministerul Public, prin Direcia Naional Anticorupie, component a autoritii
judectoreti, pe de alt parte, conflict generat de aciunea procurorilor de verificare a oportunitii i
circumstanelor elaborrii proiectului de act normativ. De asemenea, solicit Curii s decid cu privire
la deblocarea acestui conflict, statund ca, pe viitor, organele de urmrire penal s nu poat ancheta
oportunitatea elaborrii actelor normative.
32. n conformitate cu dispoziiile art.35 alin.(1) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, cererea a fost comunicat Guvernului i Ministerului Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, pentru a prezenta punctele lor de vedere
asupra coninutului conflictului juridic de natur constituional i a eventualelor ci de soluionare a
acestuia.
33. Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie a transmis
punctul su de vedere prin Adresa nr.454/C/416/III-13/2017 din 15 februarie 2017, nregistrat la Curtea
Constituional cu nr.1.760 din 15 februarie 2017.
34. Cu privire la admisibilitatea sesizrii Curii Constituionale, Ministerul Public arat c, n condiiile
n care se susine existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvern i Ministerul
Public, preedintele Senatului nu justific un interes constituional vtmat prin conflict. Faptul c
dispoziiile care normeaz materia conflictului juridic de natur constituional [art.146 lit.e) din
Constituie, art.34 din Legea nr.47/1992] enumer printre titularii sesizrii i preedinii celor dou
Camere nu este un temei suficient n acest sens. Este necesar o relaie ntre situaia juridic a autorului
sesizrii i demersul la care a apelat, aspect identificat n dreptul procesual civil cu interesul. Aceast
concluzie nu contravine jurisprudenei Curii Constituionale (Decizia nr.838/2009), care a considerat c
subiectele de drept pe care Legea fundamental le ndrituiete a sesiza Curtea sunt limitativ prevzute,
dispoziia constituional nedistingnd dup cum autoritile pe care le reprezint sunt sau nu pri n
conflictul cu care sesizeaz Curtea i a apreciat c una dintre autoritile menionate de art.146 lit.e)
din Constituie poate sesiza, chiar dac nu este parte n conflict. Astfel, lipsa de contrarietate cu decizia
menionat rezult din faptul c, n cauza soluionat prin acea decizie, autoritatea public care a sesizat
Curtea, respectiv Preedintele Romniei, dei nu era parte propriu-zis a conflictului, i-a ntemeiat
demersul pe dispoziiile art.80 alin.(2) din Constituie rolul de mediator ntre puterile statului, vegherea
la respectarea Constituiei, buna funcionare a autoritilor publice. n acest context, era justificat
interesul titularului sesizrii. n cauza de fa, sesizarea unui conflict ntre autoritile menionate ar fi
putut aparine prim-ministrului [() Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu
Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional (...), potrivit
art.13 fraza a doua din Legea nr.90/2001; Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute n
Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului, potrivit art.18 alin.(2) din aceeai
lege]. Pentru motivele expuse, Ministerul Public apreciaz sesizarea ca fiind inadmisibil.
35. Pe de alt parte, admind, n contextul dat, ndreptirea Senatului de a sesiza existena unui
conflict juridic de natur constituional i avnd n vedere temeiurile constituionale invocate n sprijinul
acesteia, Ministerul Public apreciaz c aceleai temeiuri sunt, n egal msur, aplicabile i Camerei
Deputailor. Pentru acest motiv, arat c se impune completarea cadrului procesual sub aspectul prilor
implicate n conflict, respectiv introducerea n cauz, alturi de Senat, i a Camerei Deputailor.
36. Pe fondul cauzei, Ministerul Public consider c nu exist un conflict de natur constituional
ntre Guvernul Romniei i Ministerul Public, prin Direcia Naional Anticorupie. Sunt invocate n
susinerea acestei afirmaii dispoziiile constituionale referitoare la rolul Ministerului Public i statutul
procurorilor (art.131 i 132 din Constituie), dispoziiile Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciar,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, referitoare la atribuiile Ministerului Public (art.62
i 63 din lege), precum i prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.43/2002 privind Direcia
Naional Anticorupie, aprobat cu modificri prin Legea nr.503/2002, cu modificrile i completrile
ulterioare, referitoare la competena acestui parchet.
37. n continuare sunt invocate prevederile Codului de procedur penal referitoare la sesizarea
organelor de urmrire penal i exercitarea funciei judiciare de urmrire penal. Astfel, se arat c
sesizarea organelor de urmrire penal impune acestora obligativitatea efecturii de acte procedurale
care implic verificarea regularizrii sesizrii, analiza oportunitii nceperii urmririi penale i
administrarea mijloacelor de prob, astfel nct s fie obinute informaiile necesare pentru dispunerea
unei soluii. n cadrul funciei judiciare de urmrire penal se realizeaz desfurarea investigaiei faptei
dup momentul sesizrii i al nceperii urmririi penale, supravegherea de ctre procuror a urmririi
penale efectuate de organele de cercetare penal, strngerea de probe, punerea n micare a aciunii
penale i trimiterea n judecat n vederea tragerii la rspundere penal a persoanelor care au comis
infraciuni. Se subliniaz faptul c principiul aflrii adevrului este principiul fundamental al procesului
penal, potrivit cruia organele judiciare au obligaia de a asigura, pe baz de probe, aflarea adevrului
cu privire la faptele i mprejurrile cauzei.
38. Pe de alt parte, Ministerul Public arat c, potrivit art.64 alin.(2) din Legea nr.304/2004,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, n soluiile dispuse, procurorul este independent,
n condiiile prevzute de lege, legalitatea i temeinicia soluiilor adoptate putnd face obiect al cenzurii
de ctre procurorul ierarhic superior i de ctre judectorul de drepturi i liberti, potrivit dispoziiilor
prevzute de art.339341 din Codul de procedur penal, i de ctre instana de judecat, n cadrul
procedurii de camer preliminar, ncepnd cu dispoziiile art.342348 din Codul de procedur penal.
Pe de alt parte, n situaia n care se emite rechizitoriul i este sesizat instana de judecat, n cadrul
procedurii de camer preliminar se realizeaz examenul ntregului material de urmrire penal sub
aspectul legalitii, att din punctul de vedere al actelor de urmrire penal prin care s-au administrat
probele pe care se bazeaz acuzaia, ct i al actelor de urmrire penal care au creat, din punct de
vedere procesual, premisele administrrii acestor probe.
39. Or, susine Ministerul Public, potrivit jurisprudenei Curii Constituionale, pentru a exista un
conflict juridic de natur constituional ntre autoriti publice sunt necesare acte sau aciuni concrete
prin care o autoritate sau mai multe i arog puteri, atribuii sau competene care, potrivit Constituiei,
aparin altor autoriti publice ori omisiunea unor autoriti publice, constnd n declinarea competenei
sau n refuzul de a ndeplini anumite acte care intr n obligaiile lor. Din aceast perspectiv rezult n
mod evident, n raport cu cadrul normativ constituional i legal invocat, inclusiv jurisprudena Curii
Constituionale, faptul c activitatea Direciei Naionale Anticorupie la care se refer autorul sesizrii nu
este dect expresia unor competene constituionale proprii i, n consecin, nu uzurp atribuiile
niciunei alte autoriti publice i nu tulbur ordinea constituional. n consecin, conflictul juridic de
natur constituional nu exist n condiiile n care un procuror din cadrul Direciei Naionale
Anticorupie, sesizat n baza unui denun, i exercit funcia de urmrire penal, prerogative prevzute
de legea de organizare judiciar, legea procesual penal i n conformitate cu Legea fundamental. De
altfel, nu este lipsit de importan faptul c jurisprudena instanelor de judecat a validat, prin
pronunarea unor soluii de condamnare, situaii n care, cu ocazia adoptrii actelor normative, au fost
comise fapte de corupie.
40. Pe de alt parte, Ministerul Public susine c obiectul urmrii penale, activitatea de anchet, nu
poate face obiect al controlului constituional, ci acesta poate fi verificat n cadrul funciei de verificare a
legalitii trimiterii ori netrimiterii n judecat de ctre instana de judecat. Totodat, aducerea n
dezbatere public i n faa instanei de contencios constituional a unor acte de urmrire penal
efectuate ntr-un dosar penal aflat ntr-o faz procesual nepublic este n contradicie cu dispoziiile
art.285 alin.(2) din Codul de procedur penal.
41. n ceea ce privete susinerile autorului sesizrii referitoare la comportamentul abuziv al organului
de urmrire penal, Ministerul Public apreciaz c acestea sunt de natur s repun n discuie rolul
constituional al Direciei Naionale Anticorupie, parte a Ministerului Public, n condiiile n care acest rol
este constatat i validat inclusiv de jurisprudena constant a Curii Constituionale, i, totodat, sunt
susceptibile s intre sub incidena procedurilor prevzute de dispoziiile art.75 din Legea nr.303/2004
privind statutul judectorilor i procurorilor, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
42. Avnd n vedere considerentele expuse, Ministerul Public consider c nu exist un conflict
juridic de natur constituional ntre Guvernul Romniei i Ministerul Public, reprezentat de Direcia
Naional Anticorupie, ntruct efectuarea de cercetri ntr-o cauz penal cu privire la posibile fapte
de corupie n legtur cu adoptarea unor acte normative se realizeaz n baza competenelor proprii,
prevzute n mod expres de lege.
43. Guvernul, prin Adresa nr.5/1.064/2017, nregistrat la Curtea Constituional cu nr.2.246 din 27
februarie 2017, a transmis punctul su de vedere, n care arat c, sub aspectul admisibilitii cererii de
soluionare a conflictului, ntruct normele constituionale de referin nu impun ca autorul cererii de
soluionare a conflictului s fie parte n conflict, preedintele Senatului este n drept s formuleze cererea
cu privire la soluionarea conflictului juridic de natur constituional dintre Guvernul Romniei i
Ministerul Public, prin Direcia Naional Anticorupie. Ca urmare, cererea formulat este admisibil sub
aspectul calitii procesuale a autorului acesteia.
44. Actele i faptele concrete aduse n faa Curii Constituionale prin cererea formulat de
preedintele Senatului privesc, n totalitate, adoptarea unui act normativ, i anume Ordonana de
urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul
penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.92 din 1februarie 2017. n legtur cu acest act normativ, Curtea Constituional
a mai fost sesizat prin dou cereri viznd conflicte juridice de natur constituional ntre Parlament i,
respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, i Guvern, pe de alt parte, formulate de
Preedintele Romniei i, respectiv, de preedintele Consiliului Superior al Magistraturii, fundamentate
pe dispoziiile art.146 lit.e) din Constituie, pe calea unei excepii de neconstituionalitate ridicate direct
de Avocatul Poporului, n temeiul art.146 lit.d) din Constituie, i pe calea excepiei de
neconstituionalitate ridicate n faa unei instane judectoreti. Conflictele juridice de natur
constituional, precum i excepia de neconstituionalitate ridicat direct de Avocatul Poporului au fost
soluionate prin Deciziile nr.63 din 8 februarie 2017, respectiv nr.64 din 9februarie 2017. Ulterior
pronunrii acestor decizii, Parlamentul, n temeiul competenei sale constituionale, a adoptat legea de
aprobare a ordonanei de urgen abrogatoare, respectiv Legea nr.9/2017 pentru aprobarea Ordonanei
de urgen a Guvernului nr.14/2017 privind abrogarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017
pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind
Codul de procedur penal, precum i pentru modificarea Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal, lege publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.144 din 24 februarie 2017.
45. Ceea ce Guvernul dorete a fi relevat prin trimiterea la cauzele deja soluionate de Curtea
Constituional, precum i la cele aflate pe rolul su, respectiv la actele normative care s-au succedat
dup adoptarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017, este faptul c exist mecanisme
constituionale i legale care s asigure remedii eficiente n situaia n care actele adoptate de Guvern
n temeiul delegrii legislative ar fi neconstituionale, nelegale sau inoportune. Aceste remedii sunt
stabilite ns de legiuitorul constituant n competena Curii Constituionale sau a Parlamentului, dup
caz, n aplicarea principiului supremaiei Constituiei i a principalei sale garanii controlul de
constituionalitate, pe de o parte, respectiv a principiului potrivit cruia Parlamentul este organ legislativ
suprem i unica autoritate legiuitoare a rii, pe de alt parte. Altfel spus, controlul modului n care
Guvernul i ndeplinete rolul de legiuitor delegat, n temeiul art.115 din Constituie, poate s fie unul
de constituionalitate (de competena Curii Constituionale) ori unul de legalitate i oportunitate (de
competena Parlamentului). Sunt avute n vedere, n acest sens, att prevederile constituionale ale
art.115 Delegarea legislativ, ct i cele cuprinse n capitolul IV Raporturile Parlamentului cu
Guvernul din titlul III al Constituiei. n acelai sens sunt i recomandrile Comisiei de la Veneia n
contextul examinrii criteriilor care definesc statul de drept n legtur cu procedura de legiferare. Astfel,
referitor la posibilul abuz de putere al autoritii executive n aceast procedur, controlul este strict
circumstaniat n sensul c acesta poate fi unul parlamentar sau n competena unei autoriti
judectoreti/cu sensul de control judiciar de constituionalitate (a se vedea Rule of law checklist,
document adoptat de Comisia de la Veneia la cea de-a 106-a sesiune plenar, 1112 martie 2016,
pct.51).
46. Ct privete autoritatea judectoreasc respectiv instanele judectoreti, Ministerul Public,
Consiliul Superior al Magistraturii trebuie s se conformeze acestui cadru constituional, avnd
reglementat posibilitatea de a declana mecanismele de exercitare a competenelor conferite
autoritilor mai sus menionate, prin formularea de sesizri referitoare la neconstituionalitatea actelor
normative, n limitele i cu respectarea atribuiilor Curii Constituionale, stabilite de art.146 din
Constituie, iar nu i o competen proprie de control.
47. Astfel, ct privete Ministerul Public, Guvernul invoc dispoziiile art.131 din Constituie, care
prevd c reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile
i libertile cetenilor, ns n activitatea judiciar. De aceea, potrivit art.131 alin.(3) din Constituie,
Parchetele funcioneaz pe lng instanele de judecat, conduc i supravegheaz activitatea de
cercetare penal a poliiei judiciare, n condiiile legii. Ministerul Public nu are niciun rol politic, nu are
niciun rol n procedura de legiferare, nu poate iniia un act normativ, nu l poate cenzura, nu se poate
pronuna asupra legalitii ori oportunitii lui. Ministerul Public aplic legea i acioneaz n limitele legii,
iar nu o controleaz, din niciun punct de vedere, pentru c dac ar proceda astfel ar nclca principiul
separaiei puterilor n stat, care st la baza ntregului edificiu al statului de drept. Nu este i nu ar fi de
conceput i de acceptat ca decizia politic de adoptare sau nu a unei msuri legislative s fie supus
controlului Ministerului Public i nici nu poate fi primit eventuala susinere potrivit creia acesta i-ar
exercita doar o competen proprie atunci cnd primete un denun legat de circumstanele adoptrii
unui act normativ. O astfel de competen a Ministerului Public nu a fost configurat de legiuitorul
constituional, nu are suport n nicio norm a Constituiei i nici nu ar fi de conceput s existe.
Legiferarea, cu tot ce presupune aceasta, aparine, potrivit Legii fundamentale, Parlamentului, n calitate
de legiuitor primar, i Guvernului, n calitate de legiuitor delegat.
48. Guvernul arat c, n acelai sens, Comisia de la Veneia a concluzionat c este un indiciu al
nivelului de bun funcionare i maturitate ale unei democraii i de respect al statului de drept
capacitatea unui sistem constituional naional s separe i s disting responsabilitatea politic de cea
penal a minitrilor Guvernului (a se vedea raportul privind Relaia dintre rspunderea politic i
rspunderea penal n ceea ce privete activitatea membrilor Guvernului adoptat de Comisia de la
Veneia cu ocazia celei de-a 94-a sesiuni plenare, Veneia, 89 martie 2013). Or, Guvernul apreciaz
c Legea fundamental a Romniei ofer suportul acestei importante distincii, prin stabilirea clar a
competenelor autoritilor publice n legtur cu procedura de legiferare. Circumstanele, motivele,
procedura de adoptare a actelor normative n spe, ordonanele de urgen subsumate tuturor
cerinelor de constituionalitate, legalitate, oportunitate excedeaz competenelor pe care legiuitorul
constituant le-a stabilit pentru Ministerul Public. De aceea, orice interferen a Ministerului Public n
activitatea de legiferare sub pretextul exercitrii unei competene proprii n baza unui denun care
privete adoptarea unui act normativ constituie o grav nclcare a competenelor legiuitorului
delegat, consacrate de art.115 din Constituie, a celei de control politic a legiuitorului primar
Parlamentul, consacrat de art.61 i, respectiv, art.111115 din Constituie, precum i a principiului
separaiei puterilor n stat i a statului de drept, consacrate de art.1 alin.(3) i (5) din Constituie.
49. Cum n mod evident n prezenta cauz, indiferent de calificrile i susinerile din denunul
formulat, toate actele i faptele Ministerului Public n legtur cu acest denun privesc circumstanele,
legalitatea, oportunitatea adoptrii Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017, Guvernul apreciaz
c ancheta penal privind aceast ordonan de urgen constituie o imixtiune nepermis n activitatea
de legiferare, cu nclcarea flagrant a prevederilor constituionale mai sus menionate.
50. Pentru toate aceste motive, Guvernul solicit Curii Constituionale s constate existena unui
conflict juridic de natur constituional ntre Guvernul Romniei i Ministerul Public Parchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie, conflict generat de actele
acestei din urm autoriti de verificare a legalitii i oportunitii adoptrii unui act normativ, respectiv
Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017, cu nclcarea competenei exclusive de legiferare, n
calitate de legiuitor delegat, a Guvernului, competen a crei exercitare poate face obiectul doar al
controlului de constituionalitate exercitat de Curtea Constituional, respectiv al controlului politic i de
legalitate exercitat de Parlament. Solicit, totodat, instanei de contencios constituional ca, n calitatea
sa de garant al supremaiei Constituiei, s statueze asupra conduitei pentru viitor a prilor implicate n
conflict, n sensul c organele de urmrire penal nu au competena de a verifica circumstanele,
oportunitatea i legalitatea n procedura de adoptare a actelor normative.
51. n conformitate cu dispoziiile art.35 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, potrivit crora Dezbaterea are loc pe baza raportului prezentat de
judectorul-raportor, a cererii de sesizare, a punctelor de vedere prezentate potrivit alin.(1), a probelor
administrate i a susinerilor prilor, coroborate cu dispoziiile art.76 din Legea nr.47/1992, n temeiul
crora Autoritile publice, instituiile, regiile autonome, societile comerciale i orice alte organizaii
sunt obligate s comunice informaiile, documentele i actele pe care le dein, cerute de Curtea
Constituional pentru realizarea atribuiilor sale., Curtea a apreciat utile cauzei i a solicitat
comunicarea, n copii certificate, a unor documente din dosarul nregistrat pe rolul Parchetului de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie, respectiv a actelor de
sesizare a parchetului (plngere, denun sau act de sesizare din oficiu) i a ordonanelor de ncepere a
urmririi penale in rem/in personam.
52. Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie a transmis prin
Adresa nr.454/C/416/III-13/2017 din 21 februarie 2017, nregistrat la Curtea Constituional cu nr.1.979
din 21 februarie 2017, actele de sesizare a Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Direcia Naional Anticorupie i ordonana de ncepere a urmririi penale in rem, acte din Dosarul
nr.46/P/2017, nregistrat pe rolul Seciei de combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie
din cadrul Direciei Naionale Anticorupie.
53. De asemenea, la dosarul cauzei a fost depus un nscris, sub titulatura amicus curiae, din partea
Asociaiei Romanian Community Coalition, prin care se susine sesizarea formulat de preedintele
Senatului i se aduc argumente cu privire la existena unui conflict juridic de natur constituional ntre
autoritile publice.
CURTEA,
examinnd cererea de soluionare a conflictului juridic de natur constituional dintre Guvernul
Romniei i Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia
Naional Anticorupie, cerere formulat de preedintele Senatului, punctele de vedere ale Ministerului
Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i Guvernului, actele depuse la dosar,
raportul ntocmit de judectorul-raportor, susinerile reprezentantului preedintelui Senatului, precum i
ale prilor prezente, prevederile Constituiei i ale Legii nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii Constituionale, reine urmtoarele:
54. n ceea ce privete admisibilitatea sesizrii, n conformitate cu dispoziiile art.146 lit.e) din
Constituie, Curtea Constituional soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre
autoritile publice. n acest sens, autoriti publice care ar putea fi implicate ntr-un conflict juridic de
natur constituional sunt numai cele cuprinse n titlul III din Constituie, i anume: Parlamentul, alctuit
din Camera Deputailor i Senat, Preedintele Romniei, ca autoritate public unipersonal, Guvernul,
organele administraiei publice centrale i ale administraiei publice locale, precum i organele autoritii
judectoreti. n aceste condiii, Curtea constat c att Guvernul Romniei, ct i Ministerul Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie sunt autoriti
publice susceptibile a avea calitatea de pri ntr-un conflict juridic de natur constituional. Astfel,
conform art.1 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002, aprobat cu modificri prin
Legea nr.503/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, Direcia Naional Anticorupie este
structur cu personalitate juridic, n cadrul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie.
Art.1 alin.(31) din acelai act normativ prevede c Procurorul general al Parchetului de pe lng nalta
Curte de Casaie i Justiie conduce Direcia Naional Anticorupie prin intermediul procurorului ef al
acestei direcii.[] Aadar, acest parchet specializat este parte component a Ministerului Public i,
implicit, parte a autoritii judectoreti.
55. Pentru exercitarea competenei prevzute de Constituie, potrivit art.11 alin.(1) lit.A.e) din Legea
nr.47/1992, Curtea este sesizat la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor
dou Camere, a primului-ministru sau a preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. Cu privire la
susinerile Ministerului Public privind inadmisibilitatea sesizrii Curii Constituionale, ntruct titularul
cererii de soluionare a conflictului, preedintele Senatului, nu justific un interes constituional propriu
vtmat, Curtea reine c distincia operat de textul constituional i accentuat prin jurisprudena sa
constant ntre cele dou categorii de subiecte de drept: titularii dreptului de a sesiza Curtea
Constituional, enumerai expres de norma constituional, respectiv autoritile publice care pot avea
calitatea de parte n conflict, consacrate pe cale jurisprudenial ca fiind toate autoritile prevzute de
titlul III din Constituie, are ca scop delimitarea calitilor procesuale ale acestora n cauza dedus
judecii Curii. Astfel, prima categorie, prin formularea cererii de sesizare a Curii, acioneaz n virtutea
dreptului conferit de Constituie, fr a dobndi calitatea procesual de parte a conflictului, n vreme ce
a doua categorie dobndete calitatea procesual de parte a conflictului. Calitatea de titular al dreptului
de sesizare a Curii nu este condiionat de justificarea unui interes propriu, care ar urma s fie valorificat
sau recunoscut prin soluionarea conflictului. Curtea reine c subiectele de drept crora Constituia le
atribuie rolul de a declana procedura prevzut de art.146 lit.e) sunt cele mai nalte demniti n stat,
reprezentante ale autoritilor legislative, executive i judectoreti. Aciunea pe care acestea o deduc
judecii Curii vizeaz coninutul ori ntinderea atribuiilor constituionale ale unor autoriti publice sau
orice alte situaii juridice conflictuale a cror natere rezid n mod direct n textele Constituiei i are ca
scop stabilirea strii de constituionalitate, pretins a fi afectat prin nesocotirea principiului separaiei
puterilor n stat. Aadar, n aceast situaie, interesul titularului sesizrii se suprapune cu nsui scopul
cererii formulate, care se circumscrie interesului general al societii, i anume respectarea Legii
fundamentale, a principiilor i valorilor pe care aceasta le consacr i le garanteaz. Legiuitorul
constituant a conferit subiectelor de drept enumerate n coninutul art.146 lit.e) rolul de garant al statului
de drept, deci al unui interes public superior, independent de existena unui interes propriu al autoritii
care formuleaz sesizarea. n retorica justificrii unui interes particular al titularului sesizrii, coroborat
cu limitarea subiectelor de drept care pot iniia o astfel de procedur, s-ar ajunge la concluzia c norma
constituional restrnge accesul la instana constituional n soluionarea conflictelor juridice dintre
autoriti. Or, o atare interpretare este inadmisibil n lumina celor prezentate mai sus. De altfel,
jurisprudena Curii Constituionale (Decizia nr.270/2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.290 din 15 aprilie 2008, Decizia nr.972/2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
ParteaI, nr.800 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr.460/2013, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.762 din 9decembrie 2013, i Decizia nr.261/2015, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.260 din 17 aprilie 2015) ilustreaz situaii n care sesizarea a aparinut fie Preedintelui
Romniei, fie preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, cu toate c aceste autoriti publice nu
erau pri ale conflictelor reclamate. Justificarea unui interes constituional al demersului iniiat, fie c
acesta a fost indicat expres [funcia de mediere ntre puterile statului prevzut de art.80 alin.(2) din
Constituie, n cazul Preedintelui Romniei], fie c acesta rezulta din specificul conflictului adus n faa
instanei de contencios constituional [n cazul sesizrii formulate de preedintele Consiliului Superior al
Magistraturii, pri ale conflictului erau autoriti componente ale autoritii judectoreti nalta Curte
de Casaie i Justiie ori Ministerul Public, astfel nct interesul Consiliului era justificat de rolul su
constituional de garant al independenei justiiei, prevzut de art.133 alin.(1) din Constituie] nu a
constituit temeiul legalei nvestiri a instanei constituionale, care a reinut c subiectele de drept pe
care Legea fundamental le ndrituiete a sesiza Curtea sunt limitativ prevzute, dispoziia
constituional nedistingnd dup cum autoritile pe care le reprezint sunt sau nu pri n conflictul cu
care sesizeaz Curtea. Prin urmare, Curtea a constatat c acestea sunt n drept s formuleze cereri
cu privire la soluionarea unor conflicte juridice de natur constituional, dei nu sunt pri n aceste
conflict, deci nu justific un interes propriu.
56. Pentru motivele expuse n prealabil, Curtea apreciaz c nici cererea Ministerului Public de a
extinde cadrul procesual cu privire la introducerea n cauz a Camerei Deputailor nu se justific.
57. Prin urmare, Curtea urmeaz a constata c a fost legal sesizat i este competent, potrivit
art.146 lit.e) din Constituie, precum i art.1, 10, 34 i 35 din Legea nr.47/1992, s se pronune asupra
conflictului juridic de natur constituional dintre autoritile publice.
58. Examinnd cronologia evenimentelor, Curtea constat c, la data de 18 ianuarie 2017, Ministerul
Justiiei a pus n dezbatere public un proiect de ordonan de urgen pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal i l-a transmis Consiliului Superior al Magistraturii spre avizare. Prin Hotrrea nr.65 din 25
ianuarie 2017, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a avizat negativ proiectul prezentat, motivnd,
n esen, faptul c reglementarea preconizat nu poate fi adoptat pe calea ordonanei de urgen a
Guvernului, ntruct nu sunt ndeplinite condiiile art.115 alin.(4) din Constituia Romniei. La data de 31
ianuarie 2017, Ministerul Justiiei a transmis Consiliului Superior al Magistraturii, n vederea avizrii, un
nou proiect de ordonan de urgen pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul
penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal. Ulterior, n cursul aceleiai zile, 31
ianuarie 2017, Guvernul Romniei a adoptat Ordonana de urgen nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal, care este publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.92 din 1 februarie 2017.
59. Potrivit preambulului actului normativ, la adoptarea acestuia, Guvernul a avut n vedere punerea
n acord a textelor noului Cod penal i ale noului Cod de procedur penal cu o serie de decizii ale Curii
Constituionale pentru a asigura o aplicare unitar i coerent a textelor de lege. Aceste elemente,
alturi de necesitatea punerii n acord a Codului de procedur penal cu prevederile Directivei
2016/343/UE a Parlamentului European i a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor
aspecte ale prezumiei de nevinovie i a dreptului de a fi prezent la proces n cadrul procedurilor
penale, au fost apreciate de Guvern drept o situaie extraordinar a crei reglementare nu mai poate fi
amnat, n sensul art.115 alin.(4) din Constituie, din cauza efectelor negative ce ar putea fi generate
de o interpretare neunitar a legilor.
60. Ordonana de urgen a Guvernului redefinete coninutul normativ al unor infraciuni,
dezincrimineaz/ incrimineaz anumite fapte penale i modific norme de procedur penal. Prin
obiectul de reglementare, i anume modificarea unor dispoziii ale Codului penal, respectiv ale Codului
de procedur penal, actul are caracter normativ, fiind susceptibil a fi aplicat unui numr nedeterminat
de persoane care cad sub incidena ipotezelor dispoziiilor sale.
61. La data de 31 ianuarie 2017, dou persoane fizice au depus un denun penal la Parchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie mpotriva lui Grindeanu Sorin
Mihai, prim-ministru al Guvernului, i a lui Iordache Florin, ministru al justiiei, pentru comiterea
urmtoarelor infraciuni: favorizarea fptuitorului, prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, i
prezentarea cu rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc
atingere intereselor statului, prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerial, republicat, cu modificrile ulterioare. Ulterior, n data de 1 februarie
2017, unul dintre peteni i-a completat denunul formulat iniial i a sesizat parchetul i cu privire la
svrirea infraciunii prevzute de art.13 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i
sancionarea faptelor de corupie, cu modificrile i completrile ulterioare.
62. n baza denunului formulat, s-a nregistrat Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de combatere a
infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei Naionale Anticorupie, n care, prin
Ordonana din 1 februarie 2017, procurorul de caz a dispus nceperea urmririi penale cu privire la
svrirea urmtoarelor infraciuni: folosirea influenei ori a autoritii sale de ctre persoana care
ndeplinete o funcie de conducere ntr-un partid n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul de bani,
bunuri sau alte foloase necuvenite, infraciune prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000, favorizarea
fptuitorului, infraciune prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, i prezentarea, cu rea-credin,
de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a
unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului,
infraciune prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999.
63. n data de 2 februarie 2017, Direcia Naional Anticorupie a remis un comunicat public, prin
Adresa nr.126/VIII/3, n care anun c: La Direcia Naional Anticorupie s-a nregistrat o sesizare
depus de mai multe persoane fizice cu privire la posibile fapte aflate n competena de soluionare a
instituiei, n legtur cu modalitatea de adoptare a unor acte normative. Ca urmare, n conformitate cu
prevederile procesual penale, se efectueaz acte procedurale cu privire la aspectele sesizate.
64. Ca urmare a situaiei create, preedintele Senatului a sesizat Curtea Constituional pentru
soluionarea unui conflict juridic de natur constituional dintre Guvernul Romniei i Ministerul Public
Direcia Naional Anticorupie, conflict generat prin aciunea procurorilor de anchetare a oportunitii
i circumstanelor elaborrii proiectului Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru
modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal.
65. Curtea reine c, ulterior sesizrii sale, n Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de combatere a
infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei Naionale Anticorupie, a fost emis
Ordonana din 24 februarie 2017, prin care, avnd n vedere i o ordonan emis n prealabil, n aceeai
zi, prin care se dispusese extinderea urmririi penale n cauz cu privire la infraciunile de sustragere
sau distrugere de nscrisuri; sustragere sau distrugere de probe ori de nscrisuri i fals intelectual,
procurorul de caz a dispus: clasarea cauzei avnd ca obiect infraciunea prevzut de art.13 din Legea
nr.78/2000, respectiv folosirea influenei ori autoritii ca persoan care ndeplinete o funcie de
conducere ntr-un partid, n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase
necuvenite; disjungerea i declinarea la Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, spre
competent soluionare, sub aspectul svririi urmtoarelor infraciuni: favorizarea fptuitorului;
prezentarea, cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc
atingere intereselor statului; sustragerea sau distrugerea de nscrisuri; sustragerea sau distrugerea de
probe ori de nscrisuri; fals intelectual.
66. n ceea ce privete noiunea de conflict juridic de natur constituional dintre autoriti
publice, Curtea Constituional a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005, c acesta presupune acte sau aciuni
concrete prin care o autoritate sau mai multe i arog puteri, atribuii sau competene, care, potrivit
Constituiei, aparin altor autoriti publice, ori omisiunea unor autoriti publice, constnd n declinarea
competenei sau n refuzul de a ndeplini anumite acte care intr n obligaiile lor. De asemenea, prin
Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.169 din 5
martie 2008, Curtea a reinut: Conflictul juridic de natur constituional exist ntre dou sau mai multe
autoriti i poate privi coninutul ori ntinderea atribuiilor lor decurgnd din Constituie, ceea ce
nseamn c acestea sunt conflicte de competen, pozitive sau negative, i care pot crea blocaje
instituionale. n sfrit, Curtea a mai statuat c textul art.146 lit.e) din Constituie stabilete competena
Curii de a soluiona n fond orice conflict juridic de natur constituional ivit ntre autoritile publice,
iar nu numai conflictele de competen nscute ntre acestea. Prin urmare, noiunea de conflict juridic
de natur constituional vizeaz orice situaii juridice conflictuale a cror natere rezid n mod direct
n textul Constituiei (a se vedea Decizia Curii Constituionale nr.901 din 17 iunie 2009, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009).
67. Pentru soluionarea cererii ce formeaz obiectul cauzei de fa, Curtea Constituional trebuie
s se raporteze la textele din Legea fundamental incidente i, prin interpretarea dat, s deslueasc
intenia legiuitorului constituant, astfel nct, n final, s ajung la soluionarea conflictelor instituionale
invocate.
68. Fa de circumstanierea realizat n jurisprudena citat cu privire la atribuia conferit Curii
Constituionale de art.146 lit.e) din Constituie rezult c n prezenta cauz Curtea va decide dac
aspectele sesizate n cererea preedintelui Senatului ntrunesc elementele constitutive ale unui conflict
juridic de natur constituional ntre Guvernul Romniei, pe de o parte, i Ministerul Public Parchetul
de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie, pe de alt parte,
urmnd a analiza dac prin verificarea circumstanelor, a legalitii i a oportunitii adoptrii Ordonanei
de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul
penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, Ministerul Public Direcia Naional
Anticorupie i-a arogat competena de a efectua o anchet penal ntr-un domeniu care excedeaz
cadrului legal, cu nclcarea competenei Guvernului de a adopta acte normative.
69. Pentru a decide cu privire la existena sau nu a conflictului, Curtea trebuie n prealabil s
determine cadrul i limitele competenelor constituionale i legale ale autoritilor aflate n
conflict, pe de o parte, i s stabileasc starea de fapt, respectiv s deceleze n funcie de datele
concrete ale speei acea conduit (acte, fapte, aciuni, inaciuni) care a constituit sau nu sursa
conflictului, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, n soluionarea cererilor privind conflictele juridice de natur
constituional, un rol decisiv n pronunarea soluiei l are situaia factual, a crei judicioas
determinare constituie premisa analizei efectuate de Curtea Constituional. n exercitarea acestei
atribuii, Curtea nu face un control abstract al constituionalitii conduitei autoritilor publice implicate
n conflict, ci ea decide asupra unui conflict concret, generat de un anumit act/fapt/aciune/inaciune,
conflict pe care are obligaia de a-l soluiona, sancionnd abaterea de la normele constituionale.
70. n lumina celor statuate n paragraful anterior, cu privire la cadrul i limitele competenelor
constituionale i legale ale autoritilor aflate n conflict, n ceea ce privete competena
Guvernului de a adopta ordonane de urgen, Curtea observ c art.1 alin.(4) din Constituie a instituit
principiul separaiei i echilibrului puterilor n cadrul democraiei constituionale, ceea ce presupune, pe
de o parte, c niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni n activitatea celorlalte puteri, iar, pe de
alt parte, presupune controlul prevzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere n parte.
71. Potrivit art.102 alin.(1) din Constituie, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat
de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei publice. Realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament presupune i
promovarea, respectiv adoptarea de acte normative pentru reglementarea relaiilor sociale vizate la
elaborarea acestui program.
72. n ceea ce privete promovarea actelor normative, aceasta se poate realiza de ctre Guvern
prin exercitarea dreptului su de iniiativ legislativ, n condiiile art.74 alin.(1) din Constituie (Iniiativa
legislativ aparine, dup caz, Guvernului, deputailor, senatorilor sau unui numr de cel puin 100.000
de ceteni cu drept de vot [...]), urmat de dezbaterea legii n cadrul procedurii legislative ordinare,
sau prin angajarea rspunderii n faa Parlamentului, n condiiile art.114 alin.(1) din Constituie
(Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun,
asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege.), urmat de
dezbaterea unei probleme eminamente politice, legate de pstrarea mandatului sau demiterea
Guvernului. Cele dou instituii iniiativa legislativ i angajarea rspunderii dau expresie unor
competene constituionale ale Guvernului i nu se exclud una pe cealalt.
73. Cu privire la competena Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ cu putere de
lege, Curtea s-a pronunat printr-o jurispruden vast, exemplu fiind, recenta Decizie nr.63 din 8
februarie 2017, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.145 din 27 februarie 2017, n care
instana constituional a statuat c prevederile art.61 alin.(1) teza a doua din Constituie confer
Parlamentului calitatea de unic autoritate legiuitoare a rii, iar, n virtutea acestui monopol legislativ,
Parlamentul este singura autoritate public care adopt legi. Conceputul de lege se definete prin
raportare la dou criterii: cel formal sau organic i cel material. Potrivit primului criteriu, legea se
caracterizeaz ca fiind un act al autoritii legiuitoare, ea identificndu-se prin organul chemat s o
adopte i prin procedura ce trebuie respectat n acest scop. Aceast concluzie rezult din coroborarea
dispoziiilor art.61 alin.(1) teza a doua din Constituie, conform crora Parlamentul este [... ] unica
autoritate legiuitoare a rii cu prevederile art.67, 76, 77 i 78, potrivit crora Camera Deputailor i
Senatul adopt legi, care sunt supuse promulgrii de ctre Preedintele Romniei i care intr n vigoare
la trei zile dup publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei, dac n coninutul lor nu este prevzut
o alt dat ulterioar. Criteriul material are n vedere coninutul reglementrii, definindu-se n
considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaiilor sociale reglementate, sub acest aspect
Parlamentul avnd plenitudine de legiferare (paragraful 88).
74. Competena originar a Guvernului, autoritate executiv, este prevzut n art.108 alin.(2) din
Constituie i privete organizarea executrii legilor, acte de reglementare primar, prin emiterea de
hotrri, acte normative de reglementare secundar. Hotrrile Guvernului sunt acte administrative
normative sau individuale, emise n scopul bunei administrri a executrii cadrului normativ primar, care
reclam stabilirea de msuri i reguli subsecvente, care s asigure corecta aplicare acestuia. Hotrrile
se adopt ntotdeauna n baza legii, secundum legem, i asigur aplicarea sau aducerea la ndeplinire
a legilor. Cu alte cuvinte, n sistemul constituional romn, regula este aceea c Guvernul nu dispune
de dreptul de reglementare primar a relaiilor sociale, ci doar de a adopta legislaia secundar. Cu
toate acestea, Constituia instituie prin art.108 alin.(3) i art.115 alin.(1)(3) competena Guvernului de
a emite ordonane, deci o competen normativ derivat dintr-o lege de abilitare, adoptat de
Parlament, prin care unica autoritate legiuitoare din Romnia deleag, pentru un interval limitat de timp,
competena de legiferare n domenii strict delimitate de Constituie i de legea de abilitare. Exercitarea
acestei competene se include tot n sfera puterii executive, deoarece prin emiterea de ordonane
Guvernul aduce la ndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care l implic o asemenea lege n ceea
ce privete aprecierea limitelor abilitrii acordate. Cu toate c, prin efectul abilitrii, Guvernul emite un
act care, prin coninutul su, are caracter legislativ, fiind consecina unei delegri legislative, ordonana
rmne un act administrativ al autoritii executive. Mai mult, sub aspectul competenei de legiferare,
Curtea a reinut c relaia dintre puterea legislativ i cea executiv se desvrete prin competena
conferit Guvernului de a adopta ordonane de urgen n condiiile stabilite de art.115 alin.(4)(6) din
Constituie. Astfel, ordonana de urgen, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul
Parlamentului, s fac fa unei situaii extraordinare, se justific prin necesitatea i urgena
reglementrii acestei situaii care, datorit circumstanelor sale, impune adoptarea de soluii imediate n
vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public (paragrafele 8991).
75. Regimul particular al ordonanei de urgen este prevzut n art.115 alin.(4)(6) din Constituie
i se refer la cazurile n care poate fi emis: situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi
amnat, Guvernul avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acesteia; intrarea n vigoare: numai
dup depunerea spre dezbatere n procedur de urgen la Camera iniial sesizat i convocarea
obligatorie a Parlamentului, dac nu se afl n sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi i de
natura legilor organice, caz n care legea de aprobare se adopt cu majoritatea prevzut de art.76
alin.(1) din Constituie; ordonana de urgen nu poate fi ns adoptat n domeniul legilor
constituionale, nu poate afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i
ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu poate viza msuri de trecere silit a unor
bunuri n proprietatea public. Avnd n vedere aceste considerente, Curtea a reinut c, pe lng
monopolul legislativ al Parlamentului, Constituia, n art.115, consacr delegarea legislativ, n virtutea
creia Guvernul poate emite ordonane simple [art.115 alin.(1)(3)] sau ordonane de urgen [art.115
alin.(4)(6)]. Astfel, transferul unor atribuii legislative ctre autoritatea executiv se realizeaz printr-
un act de voin al Parlamentului ori, pe cale constituional, n situaii extraordinare, i numai sub control
parlamentar (paragrafele 9293).
76. Analiznd existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvernul Romniei i
Parlament, sub aspectul atribuiilor de legiferare, prin Decizia nr.63 din 8februarie 2017, Curtea, avnd
n vedere considerentele reinute n jurisprudena sa constant, pe de o parte, i dispoziiile
constituionale ale art.115, pe de alt parte, a constatat c prin adoptarea Ordonanei de urgen
nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii
nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, Guvernul a exercitat o competen proprie, prevzut
n mod expres de dispoziiile art.115 din Legea fundamental.
77. n ceea ce privete controlul respectrii procedurii de adoptare a unei ordonane simple
sau de urgen a Guvernului i a coninutului normativ al acesteia, sub aspectul legalitii, aa
cum a fost precizat n prealabil, n sistemul constituional romn, regula este aceea c Guvernul nu
dispune de dreptul de reglementare primar a relaiilor sociale, ci doar de a adopta legislaia secundar.
Cu toate acestea, Constituia instituie prin art.108 alin.(3) i art.115 alin.(1)(3) competena Guvernului
de a emite ordonane, deci o competen normativ derivat dintr-o lege de abilitare, adoptat de
Parlament, iar prin dispoziiile cuprinse n art.115 alin.(4)(6), competena Guvernului de a emite
ordonane de urgen, n condiiile prevzute expres n nsi norma constituional.
78. Din punct de vedere material, al coninutului de drept substanial, ordonanele simple sau de
urgen ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de reglementare primar. Prin definiie,
legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dnd expresie exclusiv voinei legiuitorului, ale
crei coninut i form sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaii
sociale i de specificul acestuia. Domeniul de inciden a reglementrii este determinat de legiuitor, ea
fiind conceput pentru a fi aplicat unui numr nedeterminat de cazuri concrete, n funcie de ncadrarea
lor n ipoteza normelor edictate. n caz contrar, n msura n care domeniul de inciden a reglementrii
este determinat concret, avnd n vedere raiuni intuitu personae, legea are caracter individual, fiind
aplicabil unui singur caz prestabilit fr echivoc, i, implicit, i pierde legitimitatea constituional,
nclcnd principiul egalitii n drepturi a cetenilor i principiul separaiei puterilor n stat (a se vedea
Decizia nr.600 din 9 noiembrie 2005, Decizia nr.970 din 31octombrie 2007, Decizia nr.494 din 21
noiembrie 2013).
79. Din punct de vedere formal, al autoritii emitente, att legislaia secundar (hotrrile de
Guvern), ct i legislaia primar (ordonanele simple i de urgen) reprezint acte administrative.
Dreptul comun n materia controlului actelor administrative l constituie Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, care prevede la art.1 alin.(1) c Orice persoan care se consider vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau
prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ
competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i
repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Cu toate
acestea, prin derogare de la regula de drept comun, ordonanele simple sau de urgen ale
Guvernului nu sunt supuse controlului de legalitate efectuat de instana judectoreasc de drept
comun, ci, n virtutea calitii lor de acte de reglementare primar, deci echivalente legii, sunt
supuse controlului de constituionalitate consacrat de art.146 lit.d) din Constituie. Astfel, n
temeiul normei constituionale i a dispoziiilor Legii nr.47/1992, pot face obiect al controlului de
constituionalitate a posteriori, pe calea invocrii unei excepii de neconstituionalitate, o ordonan, n
ansamblul su, ori doar anumite dispoziii din aceasta. Controlul vizeaz aspecte de constituionalitate
extrinsec, anume procedura de adoptare a actului, i aspecte de constituionalitate intrinsec, respectiv
coninutul normativ al actului. Cu alte cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanelor
simple sau de urgen ale Guvernului vizeaz exclusiv raportarea la Legea fundamental, care
consacr procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum i drepturile i libertile
fundamentale pe care coninutul acestuia trebuie s le respecte. Or, n temeiul art.142 alin.(1) din
Constituie, Curtea Constituional este garantul supremaiei Legii fundamentale, iar, potrivit art.1
alin.(2) din Legea nr.47/1992, aceasta este unica autoritate de jurisdicie constituional din Romnia.
Cu alte cuvinte, n conformitate cu dispoziiile constituionale i legale n vigoare, doar Curtea
Constituional este abilitat s efectueze controlul asupra ordonanelor simple sau de urgen
ale Guvernului, nicio alt autoritate public neavnd competena material n acest domeniu.
80. Potrivit dispoziiilor art.147 alin.(1) din Constituie, Dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare,
precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la
45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau
Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata
acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept.. Deciziile
Curii Constituionale prin care s-a constatat neconstituionalitatea unor ordonane ori a unor dispoziii
din acestea sunt general obligatorii (erga omnes), iar dispoziiile normative nu mai pot fi aplicate de nicio
autoritate public de la data publicrii n Monitorul Oficial a deciziei Curii Constituionale. Decizia de
constatare a neconstituionalitii face parte din ordinea juridic normativ, prin efectul acesteia
prevederea neconstituional ncetndu-i aplicarea pentru viitor (a se vedea n acest sens Decizia
nr.847 din 8 iulie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.605 din 14 august 2008).
Aa fiind, constatarea lipsei de conformitate cu legea superioar, Constituia, lipsete de efecte juridice
actul normativ, sanciunea aplicat viznd exclusiv ndeprtarea actului din fondul activ al
dreptului, fr a constitui premisa unei rspunderi juridice a persoanelor implicate n procedura
de legiferare sau n actul decizional.
81. Cu privire la acest aspect, Constituia prevede n mod expres n art.72 alin.(1) Imunitatea
parlamentar c Deputaii i senatorii nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile [...] exprimate
n exercitarea mandatului. Reglementarea constituional a imunitii parlamentare este justificat de
necesitatea proteciei mandatului parlamentar, ca garanie a nfptuirii prerogativelor
constituionale i, totodat, o condiie a funcionrii statului de drept. n activitatea sa,
parlamentarul trebuie s se bucure de o real libertate de gndire, expresie i aciune, astfel nct s
i exercite mandatul n mod eficient (a se vedea n acest sens Decizia nr.799 din 17 iunie 2011 asupra
proiectului de lege privind revizuirea Constituiei Romniei). Aceast imunitate care vizeaz actul
decizional de legiferare este aplicabil mutatis mutandis i membrilor Guvernului, n activitatea
lor de legiuitor delegat. Astfel, odat cu delegarea legislativ se transfer i garaniile aferente
prevzute de Constituie pentru exercitarea acestei prerogative n deplina libertate. Ca atare, niciun
ministru nu poate fi tras la rspundere pentru opiniile politice sau aciunile exercitate n vederea
elaborrii ori adoptrii unui act normativ cu regim de lege. A admite contrariul nseamn a lsa, indirect,
posibilitatea intruziunii n procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecina direct a nclcrii
separaiei puterilor n stat. Exonerarea de rspundere pentru activitatea de legiferare este o garanie a
exercitrii mandatului fa de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite mpotriva persoanei
care ocup funcia de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurndu-i acesteia independena,
libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a obligaiilor ce i revin potrivit Constituiei i
legilor.
82. n acest context, Curtea apreciaz relevante cele reinute prin Decizia nr.405 din 15 iunie 2016,
paragraful 79, cnd, analiznd noiunea de act, folosit de legiuitor n cuprinsul reglementrii
infraciunii de abuz n serviciu, Curtea a observat c aceasta poate fi interpretat fie n sensul de act
material realizat de o persoan, fie de act juridic normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale
autoritii publice, nvestite cu competene normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale),
fie ca act al puterii judectoreti. Din aceast perspectiv, Curtea a observat c modalitatea de
interpretare a noiunii de act poate determina o aplicare a legii care, ntr-o anumit msur,
interfereaz cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor n mod expres printr-o legislaie
distinct de cea penal, cum ar fi procedura excepiei de nelegalitate [n.r. mutatis mutandis,
procedura excepiei de neconstituionalitate] sau procedura cilor de atac mpotriva hotrrilor
judectoreti.
83. Avnd n vedere aceste considerente, Curtea apreciaz c argumentele reinute n decizia
precitat sunt pe deplin aplicabile n materia procedurilor de adoptare a actelor cu caracter normativ ale
Guvernului, n acest caz, sanciunea aplicat pentru nerespectarea dispoziiilor legale sau
constituionale fiind una de drept constituional, extrapenal, respectiv constatarea
neconstituionalitii ordonanei simple sau de urgen a Guvernului de ctre Curtea Constituional, n
temeiul art.146 lit.d) din Constituie, cu consecina lipsirii ei de efecte juridice.
84. n ceea ce privete controlul respectrii procedurii de adoptare a unei ordonane simple
sau de urgen a Guvernului i a coninutului normativ al acesteia, sub aspectul oportunitii,
Curtea reine c actul de reglementare primar (legea, ordonana simpl i cea de urgen a
Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia exclusiv a voinei legiuitorului, care decide s
legifereze n funcie de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaii sociale i de specificul
acestuia.
85. Potrivit jurisprudenei Curii Constituionale referitoare la art.115 alin.(4) din Constituie (spre
exemplu, Decizia nr.255 din 11 mai 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.511 din
16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonane de urgen n urmtoarele condiii, ntrunite n mod
cumulativ: existena unei situaii extraordinare; reglementarea acesteia s nu poat fi amnat i
urgena s fie motivat n cuprinsul ordonanei. Situaiile extraordinare exprim un grad mare de abatere
de la obinuit sau comun i au un caracter obiectiv, n sensul c existena lor nu depinde de voina
Guvernului, care, n asemenea mprejurri, este constrns s reacioneze prompt pentru aprarea unui
interes public pe calea ordonanei de urgen (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr.83 din 19 mai
1998, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.211 din 8 iunie 1998). De asemenea, n
accepiunea Deciziei nr.258 din 14 martie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.341 din 17 aprilie 2006, Inexistena sau neexplicarea urgenei reglementrii situaiilor extraordinare
[...] constituie n mod evident o barier constituional n calea adoptrii de ctre Guvern a unei
ordonane de urgen [...]. A decide altfel nseamn a goli de coninut dispoziiile art.115 din Constituie
privind delegarea legislativ i a lsa libertate Guvernului s adopte n regim de urgen acte normative
cu putere de lege, oricnd i innd seama de mprejurarea c prin ordonan de urgen se poate
reglementa i n materii care fac obiectul legilor organice n orice domeniu (a se vedea i Decizia
nr.366 din 25 iunie 2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.644 din 2 septembrie
2014). Aa fiind, pentru emiterea unei ordonane de urgen este necesar existena unei stri de fapt
obiective, cuantificabile, independente de voina Guvernului, care pune n pericol un interes public. Cu
prilejul pronunrii Deciziei nr.255 din 11 mai 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.511 din 16 iunie 2005, Curtea a reinut c invocarea elementului de oportunitate, prin definiie de
natur subiectiv, cruia i se confer o eficien contributiv determinant a urgenei, ceea ce, implicit,
l convertete n situaie extraordinar, impune concluzia c aceasta nu are, n mod necesar i univoc,
caracter obiectiv, ci poate da expresie i unor factori subiectivi (...).
86. ntruct prevederile constituionale stabilesc cadrul i limitele exercitrii delegrii legislative,
condiionnd legitimitatea i deci constituionalitatea ordonanelor Guvernului de ndeplinirea unor
cerine exprese, calificate n jurisprudena Curii Constituionale drept criterii de constituionalitate, cu
privire la ndeplinirea sau nu a exigenelor constituionale se poate pronuna doar instana
constituional.
87. Din analiza jurisprudenei menionate rezult c numai existena unor elemente cu caracter
obiectiv, care nu au putut fi prevzute, pot determina apariia unei situaii a crei reglementare se impune
cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizeaz de Guvern, care este obligat s motiveze
intervenia sa n preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferrii se
limiteaz, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduit activ sau
pasiv, n condiiile n care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevzute
de art.115 alin.(4) din Constituie. Cu alte cuvinte, decizia legiferrii aparine n exclusivitate
legiuitorului delegat, care, dac hotrte reglementarea unei anumite situaii juridice, are obligaia
de a se conforma exigenelor constituionale.
88. n continuare, Curtea observ c delegarea legislativ, consacrat expres de Legea
fundamental, presupune o excepie de la principiul constituional al separaiei puterilor n stat i o
derogare de la prevederile art.61 alin.(1) din Constituie, potrivit crora Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Mandatul atribuit
Guvernului, n temeiul art.115, trebuie s fie dublat de un mandat legal legea special de abilitare,
adoptat de Parlament n cazul ordonanelor simple, sau izvorte direct din Constituie n cazuri
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat n cazul ordonanelor de urgen. Regimul
constituional al celor dou tipuri de ordonane este complet diferit, ele neputnd fi ncadrate n raportul
gen proxim/diferen specific. Cu toate acestea, din interpretarea logico-sistematic a dispoziiilor
art.115 din Constituie rezult c, n cadrul delegrii legislative, ea nsi o derogare de la principiile
constituionale menionate mai sus, regula o constituie delegarea aprobat de titularul originar al puterii
legiuitoare Parlamentul, prin intermediul legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonane simple,
n vreme ce delegarea ntemeiat pe dispoziiile art.115 alin.(4), care are ca efect adoptarea
ordonanelor de urgen, reprezint o excepie, de care Guvernul nu poate uza dect n situaii cu un
grad mare de abatere de la normal. Un argument constituional care justific o atare interpretare l
constituie prevederile referitoare la aprobarea de ctre Parlament a actelor Guvernului. Astfel, dac n
cazul ordonanelor simple, Constituia prevede aprobarea acestora, potrivit procedurii legislative, pn
la mplinirea termenului de abilitare, numai dac legea de abilitare o cere expres, ntruct opereaz
prezumia c autoritatea delegat a executat un mandat atribuit de Parlament, n limitele stabilite de
acesta, n cazul ordonanelor de urgen, aprobarea de ctre Parlament, n procedur de urgen,
este obligatorie, tocmai pentru c, n acest din urm caz, evenimentul legislativ a survenit n
afara unei delegri din partea titularului dreptului de a legifera, astfel nct se impune controlul
parlamentar asupra actului administrativ cu for de lege, n temeiul art.61 alin.(1) din Constituie.
De altfel, pentru a garanta statutul Parlamentului de unic autoritate legiuitoare a rii, legiuitorul
constituant a condiionat intrarea n vigoare a ordonanei de urgen de declanarea controlului
parlamentar asupra acestui act normativ, prevznd obligaia Guvernului de a-l depune spre dezbatere
n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat (a se vedea n acest sens Decizia nr.366
din 25iunie 2014, paragraful 37).
89. n concluzie, Curtea reine c aprecierea oportunitii adoptrii unei ordonane de urgen,
sub aspectul deciziei legiferrii, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate
fi cenzurat doar n condiiile prevzute expres de Constituie, respectiv doar pe calea controlului
parlamentar exercitat potrivit art.115 alin.(5) din Constituie. Aadar, doar Parlamentul poate decide
soarta actului normativ al Guvernului, adoptnd o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia
dezbaterilor parlamentare, forul legislativ suprem are competena de a cenzura ordonana de urgen a
Guvernului, att sub aspectul legalitii, ct i al oportunitii, dispoziiile art.115 alin.(8) din Constituie,
statund c, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dac este cazul, msurile
necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei.
90. Avnd n vedere prevederile constituionale invocate, Curtea constat c nicio alt autoritate
public, aparinnd altei puteri dect cea legislative, nu poate controla actul normativ al
Guvernului din perspectiva oportunitii actului de legiferare.
91. n contextul analizei efectuate, Curtea apreciaz relevante pentru soluionarea prezentei cauze
considerentele reinute n Raportul privind Relaia dintre rspunderea politic i rspunderea
penal n ceea ce privete activitatea membrilor Guvernului, adoptat de Comisia European pentru
Democraie prin Drept (Comisia de la Veneia) cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni plenare, desfurat
la Veneia, n 89 martie 2013 [CDL-AD (2013)001]. Astfel, La nivel general, Comisia de la Veneia
consider c standardul de baz ar trebui s presupun ca procedurile penale s nu fie folosite pentru
a sanciona divergenele politice. Minitrii Guvernului trebuie trai la rspundere politic pentru aciunile
lor politice, iar aceasta reprezint modalitatea democratic corect de a asigura angajarea rspunderii
lor n cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie aplicate doar faptelor penale. Aciunile i
deciziile minitrilor sunt adesea controversate din punct de vedere politic i se pot, ulterior, dovedi
neinspirate i contrare intereselor naionale. Dar aceste aspecte trebuie clarificate de sistemul politic.
Procedurile de punere sub acuzare sau alte proceduri penale nu trebuie folosite mpotriva adversarilor
politici din motive politice, ci trebuie invocate doar n acele cteva i extraordinare cazuri n care un
ministru este suspectat de o nclcare clar a legii. (paragrafele 7677)
92. De asemenea, n document se mai arat c Atunci cnd se trage linia ntre rspunderea penal
i cea politic, trebuie s se in seama i de particularitile procedurii de luare a deciziilor politice i
de jocul politic. Este important pentru o democraie ca minitrii s aib marj de manevr pentru
implementarea politicilor pentru care au fost alei, cu o marj larg de eroare, fr a fi ameninai de
sanciuni penale. ntr-o democraie funcional, minitrii sunt trai la rspundere pentru deciziile lor
politice prin mijloace politice, nu recurgndu-se la dreptul penal.[...] (paragraful 79)
93. n fine, Comisia de la Veneia consider c abilitatea unui sistem constituional naional de a
separa i de a face distincia ntre rspunderea politic i cea penal a minitrilor (foti i n funcie) este
un indicator al nivelului de bun funcionare i maturitate democratic, precum i de respectare a statului
de drept. Urmrirea penal nu trebuie folosit pentru a incrimina greelile i divergenele politice.
Aciunile politice ale minitrilor trebuie s fac obiectul unor proceduri de angajare a rspunderii politice.
Procedurile penale trebuie rezervate faptelor penale.(paragrafele 105106)
94. n concluzie, Curtea reine c instana constituional este singura abilitat s efectueze controlul
asupra legalitii/constituionalitii ordonanelor simple sau de urgen ale Guvernului (att sub aspectul
procedurii de adoptare, ct i a coninutului normativ), nicio alt autoritate public neavnd competena
material n acest domeniu. n ceea ce privete aprecierea oportunitii adoptrii unei ordonane de
urgen, sub aspectul deciziei legiferrii, Curtea constat c aceasta constituie un atribut exclusiv al
legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar n condiiile prevzute expres de Constituie, respectiv
doar pe calea controlului parlamentar, exercitat potrivit art.115 alin.(5) din Constituie. n fine, Curtea
reine c, ntr-un stat de drept, guvernat de principiul separaiei puterilor, minitrii sunt trai la rspundere
pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, iar nu prin mijloace de drept penal.
95. n ceea ce privete competenele constituionale i legale ale Ministerului Public, dispoziiile
art.131 din Constituie stabilesc c (1) n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele
generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor, iar
procurorii constituii n parchete conduc i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei
judiciare, n condiiile legii. De asemenea, art.132 alin.(1) din Constituie prin care se reglementeaz
Statutul procurorilor statueaz c Procurorii i desfoar activitatea potrivit principiului legalitii, al
imparialitii i al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiiei.
96. Atribuiile Ministerului Public sunt reglementate de dispoziiile art.62 din Legea nr.304/2004
privind organizarea judiciar, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, care la alin.(3) i (4)
prevd c Procurorii i exercit funciile n conformitate cu legea, respect i protejeaz demnitatea
uman i apr drepturile persoanei, respectiv c Parchetele sunt independente n relaiile cu
instanele judectoreti, precum i cu celelalte autoriti publice. Dispoziiile art.63 din Legea
nr.304/2004 prevd n mod expres atribuiile procurorilor, care vizeaz, n principal, efectuarea urmririi
penale n cazurile i n condiiile prevzute de lege, conducerea i supravegherea activitii de cercetare
penal a poliiei judiciare, sesizarea instanelor judectoreti pentru judecarea cauzelor penale,
exercitarea cilor de atac mpotriva hotrrilor judectoreti, n condiiile prevzute de lege. Dispoziiile
art.64 din acelai act normativ prevd c n soluiile dispuse, procurorul este independent, n condiiile
prevzute de lege, iar soluiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de ctre procurorul ierarhic
superior, cnd sunt apreciate ca fiind nelegale. Legalitatea i temeinicia soluiilor adoptate de ctre
procuror pot face obiect al cenzurii de ctre procurorul ierarhic superior i de ctre judectorul de
drepturi i liberti, potrivit dispoziiilor prevzute de art.339341 din Codul de procedur penal i de
ctre instana de judecat, n cadrul procedurii de camer preliminar, n temeiul prevederilor art.342
348 din Codul de procedur penal.
97. Totodat, potrivit art.3 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002 privind Direcia
Naional Anticorupie, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.503/2002, cu modificrile i
completrile ulterioare, atribuiile acestui parchet vizeaz efectuarea urmririi penale, n condiiile
prevzute n Codul de procedur penal, n Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i
sancionarea faptelor de corupie, cu modificrile i completrile ulterioare, i n ordonana de urgen,
pentru infraciunile prevzute n Legea nr.78/2000, cu modificrile i completrile ulterioare, care sunt,
potrivit art.13, n competena Direciei Naionale Anticorupie. n temeiul art.24 din Ordonana de urgen
a Guvernului nr.43/2002, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.503/2002, cu modificrile i
completrile ulterioare, dispoziiile din Codul de procedur penal, dispoziiile procedurale din Legea
nr.78/2000, cu modificrile i completrile ulterioare, i din Legea nr.115/1999, republicat, cu
modificrile ulterioare, se aplic n mod corespunztor i n cauzele de competena Direciei Naionale
Anticorupie.
98. Organele de urmrire penal pot fi sesizate fie de o persoan fizic sau juridic, fie de un organ
de constatare, fie se pot sesiza din oficiu. Sesizarea organelor de urmrire penal impune acestora
obligativitatea efecturii de acte procedurale care implic verificarea regularitii sesizrii, analiza
oportunitii nceperii urmririi penale i administrarea mijloacelor de prob, astfel nct s fie obinute
informaiile necesare pentru dispunerea unei soluii.
99. Potrivit dispoziiilor art.294 din Codul de procedur penal, organul de cercetare penal sau
procurorul are obligaia de a examina sesizarea. Astfel, se procedeaz la verificarea competenei (n
cazul n care se constat c nu este competent, actul de sesizare va fi trimis organului cu competen
n domeniu), la analiza modului n care a fost descris fapta (n cazul n care descrierea este incomplet
ori neclar, actul de sesizare se restituie pe cale administrativ petiionarului, cu indicarea elementelor
care lipsesc) i la analiza ndeplinirii condiiilor de form prevzute de lege cu privire la plngere sau
denun, prevzute de art.289 i art.290 din Codul de procedur penal. Conforma art.294 alin.(3), atunci
cnd sesizarea ndeplinete condiiile de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia rezult vreunul din
cazurile de mpiedicare a exercitrii aciunii penale prevzute de art.16 alin.(1) din Codul de procedur
penal, organul de cercetare penal nainteaz procurorului actele mpreun cu propunerea de clasare.
Dei acest text se refer la ipoteza n care organul de cercetare penal efectueaz actele de urmrire
penal, Curtea observ c prin plasarea acestui articol n titlul I. Urmrirea penal, capitolul II.
Sesizarea organelor de urmrire penal, seciunea1. Reglementri generale, textul este aplicabil i
n ipoteza n care procurorul efectueaz el nsui urmrirea penal.
100. n toate cauzele n care organul de urmrire penal a fost sesizat n mod legal, iar din
cuprinsul sesizrii nu rezult vreunul dintre cazurile de mpiedicare a exercitrii aciunii penale
prevzute de art.16 alin.(1) lit.a)j) din Codul de procedur penal (fapta nu exist; fapta nu este
prevzut de legea penal ori nu a fost svrit cu vinovia prevzut de lege; nu exist probe c o
persoan a svrit infraciunea; exist o cauz justificativ sau de neimputabilitate; lipsete plngerea
prealabil, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o alt condiie prevzut de lege,
necesar pentru punerea n micare a aciunii penale; a intervenit amnistia sau prescripia, decesul
suspectului ori al inculpatului persoan fizic sau s-a dispus radierea suspectului ori inculpatului
persoan juridic; a fost retras plngerea prealabil, n cazul infraciunilor pentru care retragerea
acesteia nltur rspunderea penal, a intervenit mpcarea ori a fost ncheiat un acord de mediere n
condiiile legii; exist o cauz de nepedepsire prevzut de lege; exist autoritate de lucru judecat; a
intervenit un transfer de proceduri cu un alt stat), potrivit dispoziiilor art.305 din Codul de procedur
penal, procurorul dispune prin ordonan nceperea urmririi penale cu privire la fapt (in rem). Atunci
cnd exist probe din care s rezulte bnuiala rezonabil c o anumit persoan a svrit fapta pentru
care s-a nceput urmrirea penal i nu exist vreunul dintre cazurile prevzute la art.16 alin.(1), organul
de urmrire penal dispune ca urmrirea penal s se efectueze n continuare fa de aceasta (in
personam), care dobndete calitatea de suspect. Potrivit art.309 alin.(1) din Codul de procedur
penal, aciunea penal se pune n micare de procuror, prin ordonan, n cursul urmririi penale, cnd
acesta constat c exist probe din care rezult c o persoan a svrit o infraciune i nu exist
vreunul dintre cazurile de mpiedicare prevzute la art.16 alin.(1).
101. Atunci cnd sesizarea ndeplinete condiiile legale de admisibilitate, dar din cuprinsul
acesteia rezult vreunul dintre cazurile de mpiedicare a exercitrii aciunii penale prevzute de
art.16 alin.(1), procurorul, din oficiu sau la propunerea organelor de cercetare penal, dispune prin
ordonan clasarea, fr a efectua acte de urmrire penal n cauz. Cu alte cuvinte, dac se
constat c, de exemplu, fapta denunat nu este prevzut de legea penal [art.16 alin.(1) lit.b) teza
nti], c exist o cauz justificativ sau de neimputabilitate [art.16 alin.(1) lit.d)] sau c a intervenit
amnistia ori prescripia [art.16 alin.(1) lit.f)], procurorul va dispune prin ordonan soluia de clasare, n
temeiul art.315 alin.(1) lit.b) din Codul de procedur penal. Curtea reine c, aa cum s-a explicat i n
doctrin, acest caz de clasare poate interveni n oricare dintre fazele n care se afl dosarul, prin
raportare la nceperea sau nu a urmririi penale, a dobndirii calitii de suspect sau a celei de inculpat.
Dac intervine dup ce sesizarea este verificat i declarat admisibil sub aspectul condiiilor de fond
i de form, dar din coninutul ei rezult fr echivoc incidena unui caz de mpiedicare a exercitrii
aciunii penale, clasarea are natura juridic a unei soluii de neurmrire, iar dac soluia de clasare
intervine dup nceperea urmririi in rem, clasarea are valenele unei soluii de netrimitere n judecat.
102. Aa cum Curtea a enunat n paragraful 69, pentru a decide cu privire la existena sau nu a
conflictului, Curtea, dup ce a determinat cadrul i limitele competenelor constituionale i legale ale
autoritilor aflate n conflict, urmeaz s stabileasc starea de fapt, respectiv s deceleze n funcie
de datele concrete ale speei acea conduit (acte, fapte, aciuni, inaciuni) care a constituit sau nu sursa
conflictului. n acest scop, Curtea va analiza actele de sesizare din Dosarul nr.46/P/2017, nregistrat pe
rolul Seciei de combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei Naionale
Anticorupie, precum i actele procesuale emise de organul de urmrire penal, respectiv procurorul de
caz, n dosarul menionat.
103. Autorii denunului consider c ministrul justiiei i prim-ministrul se fac vinovai de svrirea
infraciunii de favorizare a fptuitorului, prevzute de art.269 din Codul penal, ntruct reiese intenia
clar de a promova aceste acte normative [n.r. Ordonana de urgen nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal i proiectul de act normativ care vizeaz graierea unor persoane care au comis fapte penale] n
folosul unor fptuitori din dosare i n dispreul Constituiei i al legilor Romniei, precum i intenia
clar a numiilor Iordache Florin i Grindeanu Sorin de a mpiedica tragerea la rspundere penal sau,
dup caz, executarea pedepsei de ctre persoanele crora le sunt dedicate cele dou acte normative.
Se mai susine n denun c exist indicii temeinice n sensul c scopul ordonanelor susinute i
promovate de ministrul justiiei i prim-ministrul Guvernului este s zdrniceasc tragerea la
rspundere penal i executarea unor pedepse n folosul unor colegi de partid, prieteni sau sponsori
politici condamnai, trimii n judecat sau anchetai penal n ultimii ani. Autorii denunului consider,
prin urmare, c este necesar s se verifice circuitul de iniiere i avizare de la emitent (n spe,
Ministerul Justiiei) i s se afle cu exactitate mprejurrile iniierii redactrii ordonanelor.
104. De asemenea, denuntorii reclam i svrirea infraciunii de prezentarea, cu rea-credin,
de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului
sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere
intereselor statului, prevzute de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea
ministerial, republicat, cu modificrile ulterioare, ntruct, n mod deliberat, ministrul justiiei a
dezinformat Parlamentul Romniei cu privire la inteniile lui de a promova acte normative privind
graierea i modificarea Codului penal, prin procedura ordonanei de urgen i pentru c, n mod
deliberat, prim-ministrul Romniei i ministrul justiiei l-au dezinformat pe Preedintele Romniei
naintea edinei de Guvern din 18 ianuarie 2017 c nu aveau intenia s treac pe ordinea de zi cele
dou ordonane.
105. n completarea denunului, unul dintre denuntori a sesizat organele de urmrire penal i cu
privire la svrirea infraciunii de folosire a influenei ori a autoritii sale de ctre persoana care
ndeplinete o funcie de conducere ntr-un partid n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul
de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, prevzute de art.13 din Legea nr.78/2000, cu
modificrile i completrile ulterioare, de ctre Liviu Dragnea, ntruct acesta l-ar fi abordat pe ministrul
justiiei, Iordache Florin, i i-ar fi solicitat imperativ promovarea i adoptarea O.U.G. privind modificarea
abuzului n serviciu, fiind principalul beneficiar al modificrii infraciunii de abuz n serviciu, n condiiile
n care este judecat de .C.C.J. chiar de instigare la aceast infraciune.
106. Avnd n vedere actele din Dosarul nr.46/P/2017, nregistrat pe rolul Seciei de combatere a
infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei Naionale Anticorupie, respectiv
denunul formulat de dou persoane fizice i de completarea acestuia, n Ordonana din 1 februarie
2017 de ncepere a urmririi penale, procurorul de caz reine c n coninutul denunului se
realizeaz o prezentare cronologic a poziiilor publice avute de ministrul Iordache Florin care, iniial, n
perioada 46 ianuarie 2017, a susinut c orice proiecte de legi privind amnistia i graierea, respectiv
de modificare a Codului penal sau a Codului de procedur penal trebuie discutate i adoptate doar de
Parlament, iar, ulterior, n data de 18 ianuarie 2017, cu susinerea prim-ministrului Grindeanu Sorin
Mihai, a anunat public intenia Guvernului de a promova prin ordonan de urgen aceste proiecte
normative. Fapta reclamat este aceea c ministrul justiiei i prim-ministrul i-ar fi prezentat preedintelui
Romniei, care a participat la edina Guvernului din data de 18 ianuarie 2017, date inexacte pentru a
ascunde intenia lor real. Denuntorii susin c modificrile legislative nu sunt justificate, argumentele
[] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare i o posibil condamnare pilot la CEDO, nefiind
adevrate.
107. De asemenea se arat n ordonana procurorului, tot n cuprinsul denunului se precizeaz c
beneficiarul real al celor dou proiecte de acte normative ar fi numitul Dragnea Liviu, preedintele pe
linie de partid al celor doi membri ai Guvernului care, pe de-o parte, este condamnat definitiv ntr-un
dosar penal la o pedeaps cu nchisoare, dar a crei executare este suspendat, iar, pe de alt parte,
n prezent, este judecat de nalta Curte de Casaie i Justiie n alt dosar pentru instigare la abuz n
serviciu, astfel c ambele proiecte l vor ajuta n mod direct s scape de rspundere penal i de efectele
condamnrii penale anterioare.
108. Cea de-a treia fapt reclamat este modalitatea prin care, n seara zilei de 31 ianuarie 2017,
ministrul Iordache Florin, avnd susinerea prim-ministrului i a celorlali minitri, a prezentat i, ulterior,
chiar a fost adoptat de ctre Guvernul Romniei o ordonan de urgen prin care s-a modificat i
completat Legea nr.286/2009 privind Codul penal i Legea nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal. n ordonana procurorului se reine c n completarea denunului se precizeaz c exist
suspiciunea n sensul c n cursul zilei de 31 ianuarie 2017, Dragnea Liviu [] i-a impus ministrului
justiiei Iordache Florin s promoveze actul privind modificarea infraciunii de abuz n serviciu, ceea ce
i profit n mod direct []. Aceast suspiciune, precizeaz denuntorul, este susinut de faptul c
respectiva ordonan de urgen a fost promovat fr s fie consultat Consiliul Legislativ, fr s se
atepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fr a fi trecut pe ordinea de zi sau cea suplimentar
a edinei Guvernului din 31 ianuarie 2017, conform nelegerii existente ntre Dragnea Liviu i Iordache
Florin chiar n ziua de 31 ianuarie 2017.
109. Prin urmare, vznd c actul de sesizare ndeplinete condiiile prevzute de lege i c nu
exist vreunul dintre cazurile care mpiedic punerea n micare sau exercitarea aciunii penale,
prevzute la art.16 alin.(1) din Codul de procedur penal, n temeiul art.305 alin.(1) i (2) din cod,
ordonana procurorului dispune nceperea urmririi penale n cauz cu privire la svrirea urmtoarelor
infraciuni: folosirea influenei ori a autoritii sale de ctre persoana care ndeplinete o funcie de
conducere ntr-un partid n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase
necuvenite, infraciune prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000, cu modificrile i completrile
ulterioare, favorizarea fptuitorului, infraciune prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, i
prezentarea cu rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc
atingere intereselor statului, infraciune prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999,
republicat, cu modificrile ulterioare.
110. Avnd n vedere faptele reclamate i cele reinute n ordonana procurorului de caz, Curtea
apreciaz c toate elementele prezentate drept elemente materiale constitutive ale infraciunilor
imputate nu constituie altceva dect aprecieri personale sau critici ale autorilor denunului cu
privire la legalitatea i oportunitatea actului adoptat de Guvern. Astfel, circumstanele adoptrii
actului normativ, lurile de poziie publice contradictorii ale ministrului justiiei i ale
prim-ministrului, urmate de decizia adoptrii Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru
modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal, fr s fie consultat Consiliul Legislativ, fr s se atepte avizul Consiliului
Superior al Magistraturii, fr a fi trecut pe ordinea de zi sau cea suplimentar a edinei Guvernului
din 31 ianuarie 2017, constituie, n mod evident, aspecte privind legalitatea i oportunitatea adoptrii
actului criticat, care nu pot intra n sfera de competen a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul
activitii de cercetare penal. Mai mult, susinerea potrivit creia modificrile legislative nu sunt
justificate, argumentele [] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare i o posibil condamnare
pilot la CEDO, nefiind adevrate vizeaz nemotivarea caracterului urgent i a situaiei extraordinare
care a generat reglementarea, deci o problem de constituionalitate a actului normativ, care, n mod
evident, nu cade n atribuia de verificare a organelor de cercetare penal. Suspiciunea n sensul c o
anumit persoan beneficiaz n mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanei de
urgen un caracter intuitu personae, apare, de asemenea, ca fiind lipsit de fundament juridic. Este
evident c, adresndu-se unui numr nedeterminat de subiecte de drept, cum este cazul Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.13/2017, n mod implicit toate persoanele care se regsesc n ipoteza normei
cad sub incidena noului act normativ.
111. Curtea, analiznd ncadrarea juridic a faptelor denunate, aa cum este ea configurat de ctre
procuror n ordonana de ncepere a urmririi penale in rem, reine, n ceea ce privete infraciunea de
favorizare a fptuitorului, prevzut de art.269 din Codul penal, c aceast infraciune nu poate fi
comis prin adoptarea unui act normativ. Este evident c un act normativ de clemen (de graiere) ori
de dezincriminare a anumitor infraciuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care
cad sub incidena respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum n ajutorul
dat fptuitorului, ca element material al infraciunii de favorizare a fptuitorului. Art.269 din Codul penal
are n vedere alte ipoteze, respectiv acte individualizate strict care pot constitui un folos dat fptuitorului,
menit s mpiedice nfptuirea justiiei ntr-o cauz penal concret. Actele normative de clemen sau
de dezincriminare reprezint ntotdeauna voina legiuitorului, iar opiunea acestuia este justificat de
anumite nevoi sociale, juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluia societii. Este
evident c prin caracterul lor normativ legile i ordonanele Guvernului au aplicabilitate general i i
extind efectele asupra unui numr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza normelor. n aceast
logic, devine posibil ca n sfera de aplicabilitate a acestor acte s intre i cei care le-au adoptat sau
rudele, prietenii, cunotinele lor. A aprecia altfel nseamn c niciodat legiuitorul primar sau delegat
nu ar putea adopta acte normative fr a fi sancionat penal, ntruct caracterul mai favorabil al normelor
adoptate ar favoriza ntotdeauna anumii fptuitori. Or, Curtea reine c tocmai caracterul de generalitate
a actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui numr nedefinit de persoane distinge actul normativ
de actul individual, singurul care poate fi susceptibil de a produce foloase, avantaje, ajutor, n sensul
prevzut de legea penal.
112. Aadar nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primar sau delegat (parlamentari sau
minitri) s intre sub incidena legii penale prin nsui faptul adoptrii sau participrii la actul decizional
al adoptrii actului normativ, aceasta ndeplinindu-i o atribuie constituional. n virtutea imunitii care
nsoete actul decizional de legiferare, care, aa cum Curtea a reinut n prealabil, este aplicabil
mutatis mutandis i membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la rspundere
pentru opiniile politice sau aciunile exercitate n vederea elaborrii ori adoptrii unui act normativ cu
putere de lege. A admite contrariul nseamn a las, indirect, posibilitatea intruziunii n procesul legislativ
a unei alte puteri, cu consecina direct a nclcrii separaiei puterilor n stat. Lipsa rspunderii juridice
pentru activitatea de legiferare este o garanie a exercitrii mandatului fa de eventuale presiuni sau
abuzuri ce s-ar comite mpotriva persoanei care ocup funcia de parlamentar sau de ministru,
imunitatea asigurndu-i acesteia independena, libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a
obligaiilor ce i revin potrivit Constituiei i legilor.
113. n acest sens, reglementeaz i Codul penal n cadrul titlului V. Infraciuni de corupie i de
serviciu, capitolul II. Infraciuni de serviciu, respectiv infraciunea de conflict de interese, prevzut de
art.301. Dispoziiile alin.(2) al acestui articol stabilesc o condiie negativ, i anume c dispoziiile
incriminatoare de la alin.(1) nu se aplic n cazul emiterii, aprobrii sau adoptrii actelor normative.
n justificarea acestei condiii negative, n doctrin se arat c raiunea acestei formulri a fost aceea
de a evita riscul pentru legiuitor s fie acuzat de conflict de interese, n condiiile n care actele normative
emise, aprobate sau adoptate produc, de regul, efecte asupra tuturor persoanelor, fiind astfel posibil
ca i persoane apropiate emitenilor actului normativ s beneficieze de acele acte. Situaia este identic
i n ceea ce privete infraciunea de favorizare a fptuitorului, chiar dac legiuitorul nu a prevzut
expres clauza exoneratoare de rspundere penal n cuprinsul art.269 din Codul penal.
114. De altfel, Curtea a antamat subiectul incidenei legii penale n cazul adoptrii unui act juridic
normativ cu ocazia pronunrii Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016, mai sus citat, analiznd noiunea de
act, existent n coninutul infraciunii de abuz n serviciu. Cu acel prilej, Curtea a artat c n sfera de
cuprindere a acestei noiuni nu poate intra i actul juridic normativ, ntruct, n aceast situaie, legislaia
penal ar interfera cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor n mod expres printr-o legislaie
distinct, respectiv excepia de nelegalitate/excepia de neconstituionalitate.
115. n ceea ce privete infraciunea prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000, cu modificrile i
completrile ulterioare, Curtea reine c aceasta sancioneaz fapta persoanei care ndeplinete o
funcie de conducere ntr-un partid de a-i folosi influen sau autoritatea sa n scopul obinerii pentru
sine sau pentru altul de foloase necuvenite. Pentru considerentele artate mai sus, tocmai datorit
caracterului de generalitate al unei legi sau ordonane, folosul din textul incriminator are n vedere alte
ipoteze i nicidecum beneficiul obinut de o persoan ca urmare a adoptrii unui act normativ, astfel
c acesta nu poate fi n niciun caz element constitutiv al laturii obiective a unei infraciuni i astfel nu
poate determina rspunderea penal.
 116. Referitor la infraciunea prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999, republicat,
cu modificrile ulterioare, Curtea observ c aceasta incrimineaz fapta de prezentare, cu rea-
credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului
sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor
statului. Aceast infraciune a fost introdus n Legea nr.115/1999 prin Ordonana de urgen a
Guvernului nr.130/1999, prin art.61, nota de fundamentare prevznd necesitatea completrii legii cu
douinfraciuni specifice activitii unui membru al Guvernului n exerciiul funciei sale. Din analiza
elementelor constitutive ale acestei infraciuni reiese c aceast norm este incident atunci cnd
prezentarea de ctre membrii Guvernului a datelor inexacte este rezultatul ndeplinirii unei obligaii
legale fa de cei ndrituii s solicite aceste date, Parlamentul, respectiv Preedintele Romniei. Or,
raportat la starea de fapt descris n denunul formulat i reinut n ordonana de ncepere a urmririi
penale emis de organul judiciar, potrivit creia n mod deliberat ministrul justiiei a dezinformat
Parlamentul Romniei cu privire la inteniile lui de a promova acte normative [] prin procedura
ordonanei de urgen i c n mod deliberat, prim-ministrul Romniei i ministrul justiiei l-au
dezinformat pe Preedintele Romniei, naintea edinei de Guvern c nu aveau intenia s treac pe
ordinea de zi cele dou ordonane, Curtea constat c datele inexacte se refer la necomunicarea
unor intenii, care, n viziunea autorilor denunului i a organului judiciar, se convertete n
dezinformare. Nicio norm legal sau constituional nu oblig Guvernul s l informeze pe
Preedintele Romniei cu privire la inteniile sale n sensul includerii pe ordinea de zi a unei edine
de Guvern a actelor normative supuse adoptrii i nici s informeze Parlamentul cu privire la intenia
sa de a adopta ordonane de urgen. Cu privire la acest din urm aspect, singura obligaie a Guvernului
este de a depune, dup adoptare, ordonana de urgen spre dezbatere n procedur de urgen la
Camera competent pentru ca aceasta s intre n vigoare, conform art.115 alin.(5) din Constituie.
117. Avnd n vedere toate aspectele prezentate mai sus, Curtea constat c starea de fapt descris
n actul de sesizare a organului judiciar i ncadrat juridic n dispoziiile art.269 din Codul penal, art.13
din Legea nr.78/2000, cu modificrile i completrile ulterioare, i n cele ale art.8 alin.(1) lit.b) din Legea
nr.115/1999, republicat, cu modificrile ulterioare, constituie cadrul procesual reinut i asumat de
Ministerul Public Direcia Naional Anticorupie, care prin Ordonana din 1 februarie 2017 a dispus
nceperea urmrii penale in rem cu privire la faptele reclamate. Toate argumentele expuse mai sus
impuneau ns organului judiciar soluia de clasare, n baza art.294 alin.(3) din Codul de procedur
penal, fr a efectua acte de urmrire penal, ca urmare a incidenei art.16 alin.(1) din acelai cod,
ntruct toate faptele reclamate priveau n realitate aspecte legate de procedura de adoptare a
unui act normativ, respectiv aspecte de oportunitate i legalitate care nu cad sub incidena controlului
organelor de cercetare penal, indiferent de ncadrarea juridic stabilit de ctre procuror. ntruct, doar
prin ea nsi, adoptarea actelor normative nu poate constitui elementul material al unor
infraciuni, Curtea constat c faptele reclamate prin denunul care a stat la baza ntocmirii Dosarului
nr.46/P/2017, nregistrat pe rolul Seciei de combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie
din cadrul Direciei Naionale Anticorupie, nu pot intra sub incidena legii penale, indiferent de
ncadrarea juridic dat.
118. De altfel, aceast concluzie rezult i din examinarea Ordonanei din 24 februarie 2017 de
clasare, disjungere i declinare a cauzei, unde la Situaia de fapt, aa cum a rezultat n urma efecturii
urmririi penale pentru cele trei infraciuni, procurorul face referire (filele 27 din ordonan) exclusiv
la aspecte ce in de procedura de legiferare, respectiv cronologia evenimentelor, ntocmirea proiectelor
de ordonan de urgen, opiniile critice exprimate de specialitii din Ministerul de Justiie, lipsa unor
avize, emiterea unor avize incomplete ori cu observaii, nemotivarea urgenei proiectului de ordonan
de urgen, suplimentarea ordinii de zi a Guvernului etc.
119. n legtur cu meniunea de la fila 2 din Ordonana din 24 februarie 2017 de clasare, disjungere
i declinare a cauzei, potrivit creia n aceeai zi, printr-o alt ordonan, procurorul a dispus
extinderea urmririi penale pentru alte trei infraciuni, respectiv infraciunea de sustragere sau
distrugere de nscrisuri, prevzut de art.259 alin.(1) i (2) din Codul penal, infraciunea de sustragere
sau distrugere de probe ori de nscrisuri, prevzut de art.275 din Codul penal, i pentru infraciunea de
fals intelectual, prevzut de art.321 din Codul penal, Curtea constat c niciuna dintre infraciunile
pentru care s-a dispus extinderea nu intr n sfera de competen a Direciei Naionale Anticorupie. Or,
extinderea urmririi penale cu privire la aceste fapte n condiiile n care procurorul dispune n aceeai
zi declinarea competenei la Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, tocmai pentru c
nu era ndrituit s efectueze urmrirea penal, nu este n logica fireasc a cursului cauzei. Oricum
aceste mprejurri, prezentate Curii Constituionale n ziua dezbaterilor, 27 februarie 2017, nu sunt de
natur a schimba starea de fapt i de drept a cauzei i, implicit, raionamentul Curii Constituionale n
analiza i soluionarea conflictului juridic de natur constituional dintre Ministerul Public i Guvern.
120. Pentru aceste considerente, avnd n vedere c prin Ordonana din 1 februarie 2017 a Direciei
Naionale Anticorupie se reine c nu exist vreunul dintre cazurile care mpiedic punerea n micare
sau exercitarea aciunii penale i, n consecin, se dispune nceperea urmririi penale i se efectueaz
acte de urmrire penal cu privire la svrirea infraciunilor menionate n denun, apare cu eviden
faptul c Ministerul Public, ca parte a autoritii judectoreti, s-a considerat competent s verifice
oportunitatea, respectarea procedurii legislative i, implicit, legalitatea adoptrii ordonanei de urgen
a Guvernului. O astfel de conduit echivaleaz cu o nclcare grav a principiului separaiei
puterilor n stat, garantat de art.1 alin.(4) din Constituie, deoarece Ministerul Public nu doar c
i depete atribuiile prevzute de Constituie i de lege, dar i arog atribuii ce aparin
puterii legislative sau Curii Constituionale. n activitatea sa de interpretare i aplicare a legii,
procurorul trebuie s realizeze un echilibru ntre spiritul i litera legii, ntre exigenele de redactare i
scopul urmrit de legiuitor, fr a avea competena de a se substitui autoritilor competente n acest
domeniu. Obligaia care incumb procurorilor deriv direct din normele constituionale ale art.131 din
Constituie, potrivit crora, n activitatea judiciar, ei reprezint interesele generale ale societii i apr
ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor.
121. n aceast lumin, Curtea constat c prin verificarea circumstanelor n care a fost adoptat
Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009
privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, Ministerul Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie i-a
arogat competena de a efectua o anchet penal ntr-un domeniu care excedeaz cadrului legal,
ce poate conduce la un blocaj instituional din perspectiva dispoziiilor constituionale ce consacr
separaia i echilibrul puterilor n stat. Astfel, n condiiile n care nceperea urmririi penale presupune
activiti de cercetare i anchet penal cu privire la modul n care Guvernul i-a ndeplinit atribuiile de
legiuitor delegat, aciunea Ministerului Public nceteaz s mai fie una legitim, devenind abuziv,
ntruct depete competena stabilit de cadrul legal n vigoare. Mai mult, aciunea Ministerului Public
creeaz o presiune asupra membrilor Guvernului care afecteaz buna funcionare a acestei autoriti
sub aspectul actului legiferrii, avnd drept consecin descurajarea/intimidarea legiuitorului delegat
de a-i exercita atribuiile constituionale. Declanarea unei ample anchete penale care s-a concretizat
prin descinderi la Ministerul Justiiei, ridicarea de acte, audierea unui numr mare de funcionari publici,
secretari de stat i minitri a determinat o stare de tensiune, de presiune psihic, chiar pe durata derulrii
unor proceduri de legiferare, crendu-se premisele unui blocaj n activitatea de legiferare. Astfel, sub
imperiul unei temeri declanate de activitatea de cercetare penal i de formularea unor viitoare acuzaii
care pot determina incidena rspunderii penale, Guvernul este blocat n activitatea sa de legiuitor.
mprejurarea creat golete de coninut garania constituional referitoare la imunitatea inerent
actului decizional de legiferare, de care beneficiaz membrii Guvernului, garanie care are ca scop
tocmai protejarea mandatului fa de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite mpotriva persoanei
care ocup funcia de ministru, imunitatea asigurndu-i acesteia independena, libertatea i sigurana
n exercitarea drepturilor i a obligaiilor ce i revin potrivit Constituiei i legilor. Prin conduita sa,
Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional
Anticorupie a acionat ultra vires, i-a arogat o competen pe care nu o posed controlul modului
de adoptare a unui act normativ, sub aspectul legalitii i oportunitii sale, ceea ce a afectat buna
funcionare a unei autoriti, care i are remediul n dispoziiile art.146 lit.e) din Constituie, care prevd
soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice de ctre Curtea
Constituional.
122. Prin urmare, Curtea constat existena unui conflict juridic de natur constituional ntre
Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional
Anticorupie, pe de o parte, i Guvernul Romniei, pe de alt parte.
123. Odat constatat acest conflict, Curtea Constituional, n virtutea dispoziiilor art.142 alin.(1) din
Constituie, potrivit crora ea este garantul supremaiei Constituiei, are obligaia s soluioneze
conflictul, artnd conduita n acord cu prevederile constituionale la care autoritile publice trebuie s
se conformeze. n acest sens, Curtea are n vedere prevederile art.1 alin.(3), (4) i (5) din Constituie,
n conformitate cu care Romnia este stat de drept, organizat potrivit principiului separaiei i echilibrului
puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, stat n care respectarea Constituiei, a supremaiei
sale i a legilor este obligatorie. De aceea, apreciaz c una dintre condiiile realizrii obiectivelor
fundamentale ale statului romn, definite n textul citat, o constituie buna funcionare a autoritilor
publice, cu respectarea principiilor separaiei i echilibrului puterilor, fr blocaje instituionale.
124. Potrivit art.147 alin.(4) din Constituie, Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul
Oficial al Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru
viitor. Efectul ex nunc al actelor Curii constituie o aplicare a principiului neretroactivitii, garanie
fundamental a drepturilor constituionale de natur a asigura securitatea juridic i ncrederea
cetenilor n sistemul de drept, o premis a respectrii separaiei puterilor n stat, contribuind n acest
fel la consolidarea statului de drept. Pe cale de consecin, efectele deciziei Curii nu pot viza dect
actele, aciunile, inaciunile sau operaiunile ce urmeaz a se nfptui n viitor de ctre autoritile publice
implicate n conflictul juridic de natur constituional.
125. n ceea ce privete Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
 Direcia Naional Anticorupie, conduita conform Constituiei transpare din cele statuate mai sus,
i anume exercitarea competenelor stabilite de lege n conformitate cu prevederile constituionale
referitoare la separaia puterilor n stat i, deci, abinerea de la orice aciune care ar avea ca efect
subrogarea n atribuiile altei autoriti publice. Prin urmare, Ministerul Public nu are competena
de a desfura activiti de cercetare penal cu privire la legalitatea i oportunitatea unui act
normativ adoptat de legiuitor.
126. Avnd n vedere considerentele expuse, dispoziiile art.146 lit.e) din Constituie, precum i
prevederile art.11 alin.(1) lit.A.e), ale art.34 i 35 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
DECIDE:
Constat c a existat i exist un conflict juridic de natur constituional ntre Ministerul Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie i Guvernul
Romniei, generat de aciunea Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia
Naional Anticorupie de a-i aroga atribuia de a verifica legalitatea i oportunitatea unui act normativ,
respectiv Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017, cu nclcarea competenelor constituionale
ale Guvernului i Parlamentului, prevzute de art.115 alin.(4) i (5) din Constituie, respectiv ale Curii
Constituionale, prevzute de art.146 lit.d) din Constituie.
Definitiv i general obligatorie.
Decizia se comunic preedintelui Senatului Romniei, Ministerului Public Parchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie i Guvernului i se public n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Pronunat n edina din 27 februarie 2017.

OPINIE SEPARAT

n dezacord cu soluia pronunat cu majoritate de voturi de Curtea Constituional, considerm c

instana de contencios constituional ar fi trebuit s constate c n cauz nu exist un conflict
juridic de natur constituional ntre Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie i Guvernul Romniei, deoarece, fa de
stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public n
exercitarea competenei Guvernului de iniiere i adoptare a Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.13/2017.
Motive:
I. Interpretarea sintagmei conflict juridic de natur constituional.
Reamintim, mai nti, jurisprudena Curii Constituionale prin care s-a definit sintagma conflict juridic
de natur constituional dintre autoriti publice, pentru a proceda, apoi, la examinarea situaiei dedus
judecii, n raport de cadrul fixat chiar de instana constituional pentru acest tip de cauze.
Astfel, Curtea Constituional a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005, c un conflict juridic de natur
constituional presupune acte sau aciuni concrete prin care o autoritate sau mai multe i arog
puteri, atribuii sau competene, care, potrivit Constituiei, aparin altor autoriti publice, ori
omisiunea unor autoriti publice, constnd n declinarea competenei sau n refuzul de a
ndeplini anumite acte care intr n obligaiile lor.
De asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.169 din 5 martie 2008, Curtea a reinut: Conflictul juridic de natur constituional
exist ntre dou sau mai multe autoriti i poate privi coninutul ori ntinderea atribuiilor lor
decurgnd din Constituie, ceea ce nseamn c acestea sunt conflicte de competen, pozitive
sau negative, i care pot crea blocaje instituionale.
n sfrit, Curtea a mai statuat c textul art.146 lit.e) din Constituie stabilete competena Curii
de a soluiona n fond orice conflict juridic de natur constituional ivit ntre autoritile publice,
iar nu numai conflictele de competen nscute ntre acestea. Prin urmare, noiunea de conflict
juridic de natur constituional vizeaz orice situaii juridice conflictuale a cror natere rezid
n mod direct n textul Constituiei (a se vedea Decizia Curii Constituionale nr.901 din 17 iunie
2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009).
 II. Motivarea Preedintelui Senatului, autor al sesizrii. Obiectul verificrilor Curii
Constituionale n cadrul cererilor de soluionare a conflictelor juridice de natur constituional.
n esen, prin cererea formulat n prezenta cauz, s-a solicitat instanei de contencios constituional
s constate existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvern i Ministerul Public, prin
Direcia Naional Anticorupie, generat prin aciunea procurorilor de verificare a oportunitii i
circumstanelor elaborrii proiectului de act normativ, cu referire la Ordonana de urgen a
Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a
Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal. De asemenea, s-a solicitat Curii Constituionale
s statueze faptul c, pe viitor, organele de urmrire penal nu pot ancheta oportunitatea actelor
normative.
Fa de aceste solicitri, i n raport cu cadrul specific de soluionare a unui conflict juridic de natur
constituional, Curtea Constituional trebuia s verifice dac aciunea procurorilor, respectiv actele
concrete realizate de acetia, n aceast cauz, au depit competena constituional a Ministerului
Public, nclcnd-o pe cea a Guvernului de adoptare a unui act normativ concret, respectiv Ordonana
de urgen a Guvernului nr.13/2017, i apoi s statueze, pentru viitor, asupra competenei celor dou
autoriti publice pri n conflict. Altfel spus, nu s-a cerut Curii Constituionale doar pronunarea unei
decizii de principiu, ci pronunarea mai nti asupra unor acte i aciuni concrete ale unei autoriti
publice (Ministerul Public), i a efectului acestora, nu doar a aptitudinii lor, de a determina un
conflict juridic de natur constituional, i abia apoi, n situaia constatrii unui astfel de conflict, s
statueze de principiu n sensul artat.
Vom examina aadar, n continuare, actele i lucrrile dosarului, cu raportare la competenele celor
dou autoriti publice pretins a fi ntr-un conflict juridic de natur constituional, pentru a conchide
asupra modului n care au fost respectate aceste competene prin actele/aciunile concrete ntreprinse,
i a soluiei pe care Curtea ar fi trebuit, n consecin, s o pronune.
III. Actele i lucrrile dosarului
ntruct cererea Preedintelui Senatului nu a fost nsoit de nicio prob n susinerea sa,
pentru soluionarea acestei cauze Curtea Constituional s-a adresat Ministerului Public Parchetul
de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie pentru comunicarea de documente din dosarul nregistrat
pe rolul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie,
respectiv actul/actele de sesizare i ordonanele de ncepere a urmririi penale in rem/in personam la
care sesizarea nregistrat pe rolul Curii Constituionale fcea referire.
Fa de actele comunicate, precum i fa de cele depuse n edina public a Curii Constituionale
din data de 27 februarie 2017, rezult urmtoarea situaie de fapt, respectiv acte/aciuni/fapte concrete
realizate n cauz:
31 ianuarie 2017 depunerea de ctre dou persoane fizice a unui denun penal mpotriva
domnului Sorin Mihai Grindeanu, prim ministru al Guvernului, i a domnului Florin Iordache, ministru al
justiiei, pentru comiterea urmtoarelor infraciuni: favorizarea fptuitorului, prevzut de art.269 alin.(1)
din Codul penal, i prezentarea cu rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui
Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte
de natur s aduc atingere intereselor statului, prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999
privind responsabilitatea ministerial, denun nregistrat la Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie Direcia Naional Anticorupie, constituindu-se Dosarul46/P/2017;
1 februarie 2017 completarea denunului iniial de ctre unul dintre peteni, n sensul sesizrii
i cu privire la svrirea infraciunii prevzute de art.13 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, de ctre persoane ce dein funcii de conducere ntr-
un partid politic care i-ar fi exercitat autoritatea sau influena politic n vederea adoptrii, n seara zilei
de 31 ianuarie 2017, a unei ordonane de urgen prin care au fost modificate codurile penal i de
procedur penal, cu scopul favorizrii unor persoane urmrite penal sau judecate, care n felul acesta
au beneficiat direct sau indirect de foloase necuvenite;
1 februarie 2017 n Dosarul nr.46/P/2017 s-a emis Ordonana prin care s-a dispus
nceperea urmririi penale in rem cu privire la svrirea urmtoarelor infraciuni: folosirea, de ctre
o persoan ce deine o funcie ntr-un partid politic, a influenei sau autoritii sale n scopul obinerii de
foloase necuvenite pentru sine sau pentru altul, prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000; favorizarea
fptuitorului prevzut de art.269 alin.1 din Codul penal; prezentarea cu rea-credin de date inexacte
Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru
a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului, prevzut de art.8
alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999;
8 februarie 2017 sesizarea Curii Constituionale de ctre preedintele Senatului, pentru
soluionarea unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvern i Ministerul Public prin Direcia
Naional Anticorupie, generat de demersurile procurorilor din cadrul Direciei Naionale Anticorupie,
constnd n anchetarea circumstanelor n care a fost elaborat proiectul Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.13/2017;
 24 februarie 2017 n Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de combatere a infraciunilor asimilate
infraciunilor de corupie s-a emis ordonan prin care s-a dispus: extinderea urmririi penale cu
privire la infraciunile de sustragere sau distrugere de nscrisuri, prevzute de art.259 alin.(1) i (2) din
Codul penal; sustragere sau distrugere de probe ori de nscrisuri, prevzut de art.275 din Codul penal,
fals intelectual prevzut de art.321 din Codul penal;
24 februarie 2017 n Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de combatere a infraciunilor asimilate
infraciunilor de corupie s-a emis Ordonana prin care s-a dispus: clasarea cauzei avnd ca obiect
infraciunea prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000 (infraciune care a atras competena Direciei
Naionale Anticorupie); disjungerea i declinarea cauzei la Parchetul de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie, spre competent soluionare, sub aspectul svririi urmtoarelor infraciuni:
favorizarea fptuitorului, prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, prezentarea cu rea-credin de
date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui
minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului,
prevzut de art.8 alin.1 lit.b) din Legea nr.115/1999, sustragerea sau distrugerea de nscrisuri,
prevzut de art.259 alin.(1) i (2) din Codul penal, sustragerea sau distrugerea de probe ori de
nscrisuri, prevzut de art.275 din Codul penal, fals intelectual, prevzut de art.321 din Codul penal. n
cuprinsul Ordonanei din 24 februarie 2017, este prezentat situaia de fapt, aa cum a rezultat n urma
efecturii urmririi penale, de la data de 16 ianuarie 2017, cnd ministrul justiiei, domnul Florin
Iordache, a avut iniiativa modificrii Codului Penal i a Codului de procedur penal, i pn la data
adoptrii Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017.
Acestea sunt singurele documente aflate n dosarul cauzei din care rezult activitatea
desfurat de Ministerul Public Direcia Naional Anticorupie, activitate despre care se
susine de ctre autorul sesizrii c ar privi anchetarea oportunitii i circumstanelor
adoptrii proiectului Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017.
n opinia noastr, actele depuse la dosar probeaz anchetarea unor posibile infraciuni
svrite n procesul de adoptare a actului normativ menionat (aadar circumstanele din
aceast perspectiv), sens n care ne vom referi n cele ce urmeaz la competena Guvernului i formele
de control al activitii de legiferare a acestuia, precum i la competena Ministerului Public.
IV. Cadrul constituional al competenei Guvernului de adoptare a ordonanelor de urgen.
Forme de control al respectrii cadrului constituional de referin.
Instituia delegrii legislative este reglementat de prevederile art.115 din Constituie,
caracterizndu-se prin statutul su de excepie n materia legiferrii. Plenitudinea competenei de
legiferare revine Parlamentului, n conformitate cu art.61 din Constituie. Ct privete Guvernul, rolul
su fundamental este acela ca, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, s
asigure realizarea politicii interne i externe a rii i s exercite conducerea general a administraiei
publice[art.102 alin.(1) din Constituie]. n considerarea acestui statut special, limitele legiferrii pe calea
ordonanelor de urgen sunt stabilite la nivel constituional i, tot la nivel constituional, sunt prevzute
mecanismele de control al respectrii acestor limite.
Distingem astfel, n raport cu ansamblul normelor constituionale, ntre controlul de oportunitate i
controlul de legalitate a adoptrii ordonanelor de urgen, cu precizarea c nu vom dezvolta n
acest cadru complexa problematic a raportului dintre oportunitate i legalitate i faetele sale, ci doar
vom evidenia aceste elemente cu raportare la cauza dedus judecii Curii Constituionale, respectiv
pentru ilustrarea interferenelor de competene constituionale pe care le implic examinarea
oportunitii i, respectiv, a legalitii adoptrii ordonanelor de urgen ale Guvernului.
Oportunitatea constituie o consecin a dreptului de apreciere a autoritii emitente a ordonanei de
urgen. Cu referire la oportunitatea actelor administrative, doctrina de specialitate a reinut c se refer
la realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termenul optim, cu cheltuieli minime (...), precum i
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii 1, definiie ce poate fi reinut,
mutatis mutandis, i pentru materia pe care o analizm aici. Libertatea de apreciere a oportunitii
actelor administrative nu contravine de plano principiului legalitii, ntruct puterea discreionar nu
nseamn o libertate n afara legii, ci una permis de lege. 2 Controlul de oportunitate a adoptrii
ordonanelor de urgen este unul eminamente politic, exercitat de Parlament. Astfel cum s-a artat ns
n doctrina de specialitate, controlul politic nu exclude, ci implic el nsui consecine juridice
sau provoac eventuala producere a unor asemenea consecine. 3
Ct privete controlul de legalitate, acesta este realizat, de asemenea, de ctre Parlament, care

1 I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, 1977,
Bucureti, p. 240.
2 R.A. Lazr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureti, p. 165.
3 I. Deleanu Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparat, Ed. C.H. Beck,

Bucureti, 2006, p. 662.

poate respinge, prin lege, ordonana de urgen, n condiiile i cu consecinele prevzute de art.115 din
Constituie. De asemenea, acesta se poate materializa sub forma unui control de constituionalitate,
specific i specializat, sens n care sunt dispoziiile exprese ale art.146 lit.d), care stabilesc competena
Curii Constituionale de a se pronuna asupra excepiilor de neconstituionalitate a legilor i
ordonanelor, dar i prevederile art.126 alin.(6) din Constituie, potrivit crora Controlul judectoresc al
actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter
militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor
vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.
Controlul de constituionalitate, exercitat de ctre Curtea Constituional n baza unei
competene specifice, stabilite de legea fundamental, i care poate conduce la constatarea
neconstituionalitii ordonanei de urgen a Guvernului, cu consecinele prevzute de art.147 din
Constituie, nu exclude controlul de legalitate exercitat de Parlament.
Altfel spus, chiar dac nu exist o sesizare a Curii Constituionale i, prin urmare, o decizie de
constatare a neconstituionalitii, nimic nu mpiedic Parlamentul s constate el nsui, cu ocazia
dezbaterii ordonanei de urgen, nclcarea de ctre aceasta a normelor constituionale de referin, i
s o resping n consecin. Aa cum s-a precizat i n doctrin, cu referire la actele Guvernului, atunci
cnd o comisie parlamentar ar constata c unele acte ale Guvernului sunt cel puin discutabile
sub aspectul legalitii sau/i al oportunitii lor, ea ar trebui s sesizeze Camera sau, dup caz,
Parlamentul, pentru ca acesta s decid: fie n sensul anulrii (), fie n sensul obligrii
Guvernului s emit un alt act, legal i oportun, fie n sensul sesizrii organelor judiciare, dac
s-au svrit infraciuni. 4 Acelai autor precizeaz c n orice caz, dac nu exist temeiuri de
natur penal, controlul n-ar putea aparine organelor judiciare. 5
Per a contrario, dac exist temeiuri de natur penal (fapte prevzute de legea penal),
controlul (n legtur cu un act emis de Guvern, fie c este individual, fie c este normativ)
aparine i organelor autoritii judectoreti (Ministerul Public, instanele de judecat), conform
atribuiilor lor constituionale i legale.
n concluzie, controlul de oportunitate i cel de legalitate al ordonanelor de urgen ale
Guvernului interfereaz, iar dimensiunea legalitii i a controlului circumscris acesteia cuprinde
i controlul respectrii legii penale n procesul de adoptare a acestei categorii de acte normative.
Tot astfel, existena oricruia dintre remediile enunate, fie sub aspectul controlului de
oportunitate, fie al celui de legalitate, nu le exclude pe celelalte, ntruct fiecare dintre autoritile
implicate acioneaz n temeiul i n limitele unei competene specifice, sens n care ne vom referi n
continuare la competena Ministerului Public.
Acesta este, de altfel, i sensul Raportului privind Relaia dintre rspunderea politic i
rspunderea penal n ceea ce privete activitatea membrilor Guvernului (adoptat de Comisia
European pentru Democraie prin Drept Comisia de la Veneia, cu ocazia celei de-a 94-a
Sesiuni plenare, desfurate la Veneia, n 89 martie 2013), n care se distinge ntre rspunderea
politic, legal i penal a minitrilor, artndu-se, la pct.10, urmtoarele: rspunderea politic i
cea legal a membrilor Guvernului pot fi concepute precum dou cercuri, dintre care cel referitor la
rspunderea politic este cel mai larg, acoperind n principiu tot ceea ce face un ministru; rspunderea
legal este un concept mult mai restrns, acoperind numai situaiile n care un ministru ncalc legea,
i aceasta poate atrage sanciuni penale ori alte forme de sancionare; ca urmare, rspunderea penal
a minitrilor este o subcategorie a rspunderii legale. Concluziile Comisiei, ncepnd cu pct.105 din
Raport, sunt tocmai n sensul c abilitatea unui sistem constituional naional de a separa i distinge
ntre rspunderea politic i cea penal a minitrilor este un semn al nivelului de maturitate i de bun
funcionare a democraiei, precum i de respectare a statului de drept. Mai exact, ambele forme de
rspundere subzist, fiind guvernate de norme distincte i presupunnd implicarea unor autoriti
distincte, cu competene specifice.
V. Cadrul constituional al competenei Ministerului Public. Dezvoltarea infraconstituional
prin normele de procedur penal.
1. Competena Ministerului Public
Potrivit art.131 alin.(1) din Constituie, n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint
interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile
cetenilor, iar, potrivit alin.(3) al art.131, Parchetele funcioneaz pe lng instanele de judecat,
conduc i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare, n condiiile legii.
n dezvoltarea normelor constituionale de referin, art.63 din Legea nr.304/2004 privind
organizarea judiciar stabilete urmtoarele atribuii ale Ministerul Public, prin procurori:
a) efectueaz urmrirea penal n cazurile i n condiiile prevzute de lege i particip, potrivit

4 Op.cit., p. 663.
5 Ibidem, p. 664.
legii, la soluionarea conflictelor prin mijloace alternative;
b) conduce i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare, conduce i
controleaz activitatea altor organe de cercetare penal;
c) sesizeaz instanele judectoreti pentru judecarea cauzelor penale, potrivit legii;
d) exercit aciunea civil, n cazurile prevzute de lege;
e) particip, n condiiile legii, la edinele de judecat;
f) exercit cile de atac mpotriva hotrrilor judectoreti, n condiiile prevzute de lege;
g) apr drepturile i interesele legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicie, ale
dispruilor i ale altor persoane, n condiiile legii;
h) acioneaz pentru prevenirea i combaterea criminalitii, sub coordonarea ministrului justiiei,
pentru realizarea unitar a politicii penale a statului;
i) studiaz cauzele care genereaz sau favorizeaz criminalitatea, elaboreaz i prezint ministrului
justiiei propuneri n vederea eliminrii acestora, precum i pentru perfecionarea legislaiei n domeniu;
j) verific respectarea legii la locurile de deinere preventiv;
k) exercit orice alte atribuii prevzute de lege.
Cu referire special la atribuiile Direciei Naionale Anticorupie, reinem prevederile art.3 alin.(1)
lit.a) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002 privind Direcia Naional Anticorupie,
potrivit crora acestea constau n a)efectuarea urmririi penale, n condiiile prevzute n Codul de
procedur penal, n Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de
corupie i n prezenta ordonan de urgen, pentru infraciunile prevzute n Legea nr.78/2000 care
sunt, potrivit art.13, n competena Direciei Naionale Anticorupie. Totodat, potrivit art.22 din Legea
nr.78/2000 i art.13 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002, procurorii din cadrul Direciei
Naionale Anticorupie efectueaz, n mod obligatoriu, urmrirea penal pentru infraciunile date n
competena acestei structuri.
n conformitate cu art.24 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002, dispoziiile din
Codul de procedur penal, dispoziiile procedurale din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie i din Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea
ministerial, republicat, se aplic n mod corespunztor i n cauzele de competena Direciei Naionale
Anticorupie.
2. Modurile de sesizare a organului de urmrire penal
Potrivit art.288 alin.(1) din Codul de procedur penal, (1) Organul de urmrire penal este
sesizat prin plngere sau denun, prin actele ncheiate de alte organe de constatare prevzute de
lege ori se sesizeaz din oficiu, iar, conform art.290 din Codul de procedur penal, Denunul este
ncunotinarea fcut de ctre o persoan fizic sau juridic despre svrirea unei infraciuni. Aadar,
denunul privete sesizarea organului de urmrire penal, neleas ca modalitate de nvestire a
sa, avnd ca efect juridic obligaia organului de urmrire penal de a se pronuna cu privire la
declanarea sau nu a procesului penal pentru infraciunea cu care a fost sesizat.
Sesizarea organelor de urmrire penal impune acestora efectuarea de acte procedurale care
implic verificarea regularitii sesizrii i administrarea mijloacelor de prob, astfel nct s fie obinute
informaiile necesare pentru dispunerea unei soluii.
Examinarea sesizrii reprezint o etap prealabil declanrii procesului penal, care vizeaz
regularitatea actului de sesizare, competena organului judiciar i eventuala existen a unor
impedimente dintre cele prevzute de art.16 alin.(1) din Codul de procedur penal, impedimente care
trebuie s rezulte, fr echivoc, din cuprinsul sesizrii.
Astfel, n conformitate cu prevederile art.294 din Codul de procedur penal, cu denumirea
marginal Examinarea sesizrii:
(1) La primirea sesizrii, organul de urmrire penal procedeaz la verificarea competenei sale, iar
n cazul prevzut la art.58 alin.(3) nainteaz procurorului cauza, mpreun cu propunerea de trimitere
a sesizrii organului competent.
(2) n situaia n care plngerea sau denunul nu ndeplinete condiiile de form prevzute de lege
ori descrierea faptei este incomplet sau neclar, se restituie pe cale administrativ petiionarului, cu
indicarea elementelor care lipsesc.
(3) Atunci cnd sesizarea ndeplinete condiiile legale de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia
(n.a. al sesizrii) rezult vreunul dintre cazurile de mpiedicare a exercitrii aciunii penale prevzute de
art.16 alin.(1), organele de cercetare penal nainteaz procurorului actele, mpreun cu propunerea de
clasare.
(4) n cazul n care procurorul apreciaz propunerea ntemeiat, dispune, prin ordonan, clasarea.
n doctrin au fost calificate ca fiind astfel de impedimente, care au drept consecin clasarea
direct a sesizrii, situaiile de ordinul evidenei, care pot fi ncadrate, n mod direct, n cazurile
expres i limitativ prevzute de art.16 alin.(1) din Codul de procedur penal, iar nu acele situaii
care presupun efectuarea de cercetri, administrarea de probe, pentru a se putea constata
incidena cazurilor de mpiedicare a punerii n micare sau de exercitare a aciunii penale.
Constituie exemple de astfel de situaii, acelea n care plngerea ori denunul vizeaz fapte pentru care
s-a mplinit termenul de prescripie a rspunderii penale ori fapte care au fost svrite de un minor care
nu rspunde penal.
n cauza de fa asemenea impedimente (de ordinul evidenei i care nu implicau efectuarea de
cercetri) nu au reieit direct din coninutul sesizrii, astfel c, n mod corect, organul de urmrire penal
(procurorul) a dispus nceperea urmririi penale, conform art.305 din Codul de procedur penal.
Dimpotriv, n cuprinsul sesizrii erau reclamate fapte penale concrete ce se impuneau a fi
investigate.
3. nceperea urmririi penale
Sub acest aspect reinem c faptul c noul cod de procedur penal a adus o serie de modificri n
privina instituiei nceperii urmririi penale. Astfel, dac potrivit legii vechi urmrirea penal se putea
ncepe fie in rem, fie in personam, noul cod oblig ca prima etap s vizeze exclusiv cercetarea faptei
ntr-o urmrire penal nceput, in rem. Noua structur a procesului penal, n cursul urmririi penale,
nu mai prevede o faz a actelor premergtoare, reglementat n trecut de art.224 din Codul de
procedur penal din 1968, ci doar dou faze: faza de investigare a faptei i faza de investigare a
persoanei, n cadrul acestor faze urmrirea penal avnd ca obiect, conform art.285 din Codul de
procedur penal, strngerea probelor necesare cu privire la existena infraciunilor, identificarea
persoanelor care au svrit o infraciune i stabilirea rspunderii penale a acestora, pentru a se
constata dac este sau nu cazul s se dispun trimiterea n judecat.
n doctrin s-au analizat sintagmele utilizate de legiuitor n definiia obiectului urmririi penale,
artndu-se c prin strngerea probelor necesare se nelege operaiile de descoperire, de adunare i
de conservare a probelor, fr de care nu s-ar putea cunoate dac s-a comis sau nu o fapt care ar
putea fi o infraciune i dac cel presupus c a svrit-o este fptuitorul. Prin existena infraciunilor
se nelege n primul rnd existena material a unei fapte i, n al doilea rnd, dac acea fapt este
prevzut de legea penal i constituie o tentativ pedepsibil sau o fapt consumat. Prin expresia
identificarea fptuitorului se nelege c probele adunate trebuie s procure i date necesare pentru
cunoaterea fptuitorilor (autori, instigatori, complici), att n privina persoanei lor fizice, ct i cu privire
la identitate. Prin stabilirea rspunderii se nelege c probele necesare trebuie s priveasc nu numai
materialitatea faptelor, ci i date suficiente pentru a se putea cunoate dac fptuitorii au lucrat sau nu
n mod vinovat, dac pot fi trai la rspundere penal pentru faptele svrite i dac este sau nu cazul
s se dispun trimiterea n judecat.
Menionm totodat c, prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.18/2016 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal, Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal, precum i pentru completarea art.31 alin.(1) din Legea nr.304/2004 privind organizarea
judiciar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.389 din 23 mai 2016, art.305 din Codul
de procedur penal, cu denumirea marginal nceperea urmririi penale, a cptat o nou
redactare, cu importante consecine juridice.
Astfel, n redactarea anterioar modificrii prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.18/2016,
art.305 din Codul de procedur penal avea urmtorul cuprins: (1) Cnd actul de sesizare
ndeplinete condiiile prevzute de lege i se constat c nu exist vreunul dintre cazurile care
mpiedic exercitarea aciunii penale prevzute la art.16 alin.(1), organul de urmrire penal
dispune nceperea urmririi penale cu privire la fapt.
(2) nceperea urmririi penale se dispune prin ordonan care cuprinde, dup caz, meniunile
prevzute la art.286 alin.(2) lit.a)c) i g).
(3) Ordonana de ncepere a urmririi penale emis de organul de cercetare penal este supus
confirmrii prin efectuarea unei meniuni pe aceasta de ctre procurorul care exercit supravegherea
activitii de cercetare penal, n termen de cel mult 5 zile de la data nceperii urmririi penale, organul
de cercetare penal fiind obligat s prezinte totodat i dosarul cauzei.
n redactarea dat prin art.II pct.76 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.18/2016, n vigoare de
la data de 23mai 2016, art.305 din Codul de procedur penal are urmtorul cuprins: (1) Cnd actul
de sesizare ndeplinete condiiile prevzute de lege, organul de urmrire penal dispune
nceperea urmririi penale cu privire la fapta svrit ori a crei svrire se pregtete, chiar dac
autorul este indicat sau cunoscut.
(2) nceperea urmririi penale i respectiv continuarea efecturii urmririi penale se dispun prin
ordonan care cuprinde, dup caz, meniunile prevzute la art.286 alin.(2) lit.a)c) i g).
(3) Atunci cnd exist probe din care s rezulte bnuiala rezonabil c o anumit persoan a
svrit fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal i nu exist vreunul dintre cazurile
prevzute la art.16 alin.(1), organul de urmrire penal dispune ca urmrirea penal s se efectueze
n continuare fa de aceasta, care dobndete calitatea de suspect. Msura dispus de organul de
cercetare penal se supune, n termen de 3 zile, confirmrii procurorului care supravegheaz urmrirea
penal, organul de cercetare penal fiind obligat s prezinte acestuia i dosarul cauzei.
De asemenea, potrivit art.306 alin.(1)(3) din Codul de procedur penal, (1) Pentru realizarea
obiectului urmririi penale, organele de cercetare penal au obligaia ca, dup sesizare, s caute i s
strng datele ori informaiile cu privire la existena infraciunilor i identificarea persoanelor care au
svrit infraciuni, s ia msuri pentru limitarea consecinelor acestora, s strng i s administreze
probele cu respectarea prevederilor art.100 i 101.
(2) Organele de cercetare penal au obligaia de a efectua actele de cercetare care nu sufer
amnare, chiar dac privesc o cauz pentru care nu au competena de a efectua urmrirea penal.
(3) Dup nceperea urmririi penale, organele de cercetare penal strng i administreaz probele,
att n favoarea, ct i n defavoarea suspectului ori inculpatului.
Aadar, din data de 23 mai 2016 (data intrrii n vigoare a Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.18/2016), nceperea urmririi penale are loc, iniial, exclusiv cu privire la fapt, i este supus
unei singure condiii, respectiv o sesizare legal. Doar ndeplinirea acestei condiii trebuie
verificat n aceast etap de ctre procuror, nu i existena vreunuia dintre cazurile care
mpiedic exercitarea aciunii penale prevzute la art.16 alin.(1) 6. Abia dup ce din probele
administrate ntr-o urmrire penal nceput in rem rezult bnuiala rezonabil c o anumit persoan
a svrit fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal, organul de urmrire penal verific dac nu
exist vreunul dintre cazurile prevzute la art.16 alin.(1) i, dac nu exist vreunul dintre aceste cazuri,
dispune ca urmrirea penal s se efectueze n continuare fa de aceasta, conform art.305 alin.(3) din
Codul de procedur penal.
Prin urmare, nceperea urmririi penale in rem creeaz doar cadrul procesual n care se pot
strnge primele probe cu privire la o anumit fapt, asigurnd att cadrul procesual al actelor de
cercetare, ct i o garanie, n sensul ca nicio persoan s nu fie pus sub acuzare n lipsa
existenei unei bnuieli rezonabile c a svrit fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal.
Noua configuraie a instituiei urmririi penale este, de altfel, subliniat chiar de Curtea
Constituional n jurisprudena sa, prin care s-a reinut (cu referire la redactarea dat art.305 din
Codul de procedur penal nainte de modificarea acestuia prin Ordonana de urgen a Guvernului
nr.18/2016) c prin noile reglementri procesual penale, legiuitorul a renunat la faza actelor
premergtoare, instituind, ca regul, caracterul obligatoriu al nceperii urmririi penale anterior
efecturii oricror acte de cercetare. Referitor la noua reglementare, n expunerea de motive a Legii
privind Codul de procedur penal s-a artat c simplificarea etapei de urmrire penal s-a realizat,
pe de o parte, prin reglementarea unei proceduri rapide de verificare a sesizrii adresate organelor de
urmrire penal, ce permite ca, atunci cnd din cuprinsul acesteia rezult faptul c s-a svrit o fapt
prevzut de legea penal i nu exist vreunul din cazurile care mpiedic exercitarea aciunii penale,
organul de urmrire penal s dispun nceperea urmririi penale cu privire la fapt, prin declanarea
fazei de investigare a faptei fiind conturat cadrul procesului penal. (Decizia nr.260 din 5 mai 2016,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.599 din 5 august 2016, paragraful 22).
Tot astfel, prin Decizia nr.236 din 19 aprilie 2016, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.426 din 7 iunie 2016 (citat n paragrafele 25, 26 din Decizia nr.260 din 5 mai 2016), Curtea a
reinut c nceperea urmririi penale in rem legitimeaz organul de cercetare penal s demareze
activitile specifice care duc la realizarea obiectului urmririi penale, sens n care, dup
sesizare, are obligaia s caute i s strng datele ori informaiile cu privire la existena
infraciunii, s ia msuri pentru limitarea consecinelor acesteia i s strng i s administreze
probele necesare, cu respectarea exigenelor consacrate de art.100 i 101 din Codul de
procedur penal referitoare la administrarea probelor n acord cu principiul loialitii. Astfel,
Curtea a apreciat c faza procesual a urmririi penale in rem este o faz destinat strngerii de probe
n baza crora se pot contura indicii rezonabile care pot sta la baza unei nvinuiri aduse unei persoane.
Curtea a mai reinut c nvinuirea adus unei persoane concretizat n ordonana procurorului prin care
se dispune efectuarea n continuare a urmririi penale, inpersonam, are caracterul unei acuzaii n
materie penal, n sensul dat de Curtea European a Drepturilor Omului acestei noiuni. Prin

6Art.16 alin.(1): Aciunea penal nu poate fi pus n micare, iar cnd a fost pus n micare nu mai poate fi
exercitat dac:

a) fapta nu exist;
b) fapta nu este prevzut de legea penal ori nu a fost svrit cu vinovia prevzut de lege;
c) nu exist probe c o persoan a svrit infraciunea;
d) exist o cauz justificativ sau de neimputabilitate;
e) lipsete plngerea prealabil, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o alt condiie prevzut de
lege, necesar pentru punerea n micare a aciunii penale;
f) a intervenit amnistia sau prescripia, decesul suspectului ori al inculpatului persoan fizic sau s-a dispus radierea
suspectului ori inculpatului persoan juridic;
g) a fost retras plngerea prealabil, n cazul infraciunilor pentru care retragerea acesteia nltur rspunderea
penal, a intervenit mpcarea ori a fost ncheiat un acord de mediere n condiiile legii;
h) exist o cauz de nepedepsire prevzut de lege;
i) exist autoritate de lucru judecat;
j) a intervenit un transfer de proceduri cu un alt stat, potrivit legii.
consecinele pe care formularea unei nvinuiri inpersonam le are n planul drepturilor persoanei, aceasta
nu poate fi consecina unei simple nregistrri a unei sesizri mpotriva unei persoane, aceasta trebuind
fundamentat de o serie de elemente indicii rezonabile administrate prin mijloacele de prob
prevzute de lege.
Considerentele enunate de Curtea Constituional n deciziile anterior menionate sunt aplicabile,
mutatis mutandis, cu att mai mult n privina noii reglementri a instituiei nceperii urmririi penale,
potrivit art.305 din Codul de procedur penal, n redactarea dat prin Ordonana de urgen a
Guvernului nr.18/2016, i n care nceperea urmririi penale in rem nu mai este condiionat de
verificarea existenei vreunuia dintre cazurile prevzute de art.16 alin.(1) din Codul de procedur penal.
n ceea ce privete caracterul procedurii din cursul urmririi penale, n noua reglementare,
confirmnd opiniile doctrinare care s-au exprimat n legtur cu regulile de desfurare a fazei de
urmrire penal, legiuitorul a prevzut expres caracterul nepublic al acesteia [art.285 alin.(2) din
Codul de procedur penal: Procedura din cursul urmririi penale este nepublic], ce constituie
unul dintre cele trei principii specifice acestei faze a procesului penal, alturi de caracterul preponderent
scris i cel al lipsei de contradictorialitate.
VI. Imposibilitatea de a determina, fa de stadiul actual al anchetei penale, o imixtiune a
Ministerului Public n exercitarea competenei Guvernului de adoptare a unui act normativ,
respectiv Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017.
Ceea ce se constat din actele i lucrrile dosarului, prin raportare la dispoziiile constituionale i
legale mai sus reinute, este c, n cauz, Direcia Naional Anticorupie a acionat ca urmare a
denunului depus, aadar ca urmare a unei sesizri legale, fcnd aplicarea normelor de procedur
obligatorii n vigoare la momentul nregistrrii denunului, i conformndu-se acestora. Astfel cum
am subliniat, efectul juridic al denunului este obligaia organului de urmrire penal de a se pronuna
cu privire la declanarea sau nu a procesului penal pentru infraciunea cu care a fost sesizat prin denun.
Pentru a se pronuna, organul de urmrire penal trebuie s parcurg etapele obligatorii prevzute
de lege, mai sus artate i explicitate, iar actele depuse la dosar sunt de natur s probeze
realizarea acestei obligaii legale a reprezentanilor Ministerului Public.
De altfel, aa cum rezult din Ordonana procurorului din 24februarie 2017, ca urmare a cercetrii
efectuate, pe lng faptele sesizate prin denun (favorizarea fptuitorului prevzut de art.269 alin.(1)
din Codul penal i prezentarea cu rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui
Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte
de natur s aduc atingere intereselor statului, prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999),
s-au conturat indiciile svririi i a altor infraciuni, reinute ca atare n cuprinsul ordonanei,
dispunndu-se, n consecin, extinderea urmririi penale n cauz cu privire la sustragerea sau
distrugerea de nscrisuri, prevzut de art.259 alin.(1) i (2) din Codul penal, sustragerea sau
distrugerea de probe ori de nscrisuri prevzut de art.275 din Codul penal, fals intelectual prevzut de
art.321 din Codul penal. Aceasta ntruct, potrivit celor reinute n Ordonana procurorului din 24
februarie 2017 pe parcursul urmririi penale au rezultat probe n sensul c primul aviz, cel cu observaii
i propuneri, transmis prin fax de la Ministerul pentru Relaia cu parlamentul ctre Ministerul Justiiei, a
fost distrus n interiorul ultimului minister menionat, originalul primului aviz, cel cu observaii i
propuneri, emis de MRP i predat reprezentanilor Ministerului Justiiei a fost sustras, au fost fcute
meniuni nereale n condica de predare-primire de la cabinetul ministrului Justiiei cu privire la primul
aviz transmis prin fax de la MRP i nregistrat oficial cu numr i tampil la nivelul Ministerului Justiiei
i exist date c ar fi fost plsmuite i alte documente care s justifice meniunile nereale din condica
de predare-primire de la cabinetul Ministrului Justiiei.
Potrivit art.311 alin.(1) din noul Cod de procedur penal, cu denumirea marginal Extinderea
urmririi penale sau schimbarea ncadrrii juridice, extinderea urmririi penale poate fi dispus prin
ordonan, att de ctre procuror, ct i de ctre organul de cercetare penal, legiuitorul conferind acest
drept organelor de urmrire penal care, potrivit art.55 din acelai Cod, pot fi: procurorul, organele de
cercetare penal ale poliiei judiciare i organele de cercetare penal speciale.
Instituia extinderii urmririi penale reglementat de art.311 din Codul de procedur penal
vizeaz situaia n care, dup nceperea urmririi penale, prin strngerea de date i informaii cu privire
la fapta sau persoana ce formeaz obiectul urmririi penale, organul de urmrire penal descoper, fie
fapte noi, fie date privind implicarea altor persoane, astfel c dispune extinderea urmririi penale.
Practic se produce o lrgire a limitelor investirii iniiale, obiectul urmririi penale extinzndu-se
la fapte (cazul n spe) i/sau la persoane noi. Consecinele unei astfel de proceduri duc, fie la o
extindere a urmririi penale in rem (cazul n spe), fie la o extindere a urmririi penale in personam.
Astfel fiind, rezult c activitatea procurorilor, la care sesizarea preedintele Senatului face
referire, nu reprezint altceva dect expresia unor competene constituionale i legale proprii,
fr a se putea determina, n raport cu stadiul actual al anchetei, o imixtiune n activitatea de legiferare
specific Guvernului.
Altfel spus, activitatea menionat ar putea avea aptitudinea s conduc la un conflict juridic de
natur constituional, dac ne-am imagina c ar avea ca obiect oportunitatea i constituionalitatea
Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017, iar nu fapte penale. Dosarul penal n discuie se afl
ns n faza de urmrire penal in rem, care, aa cum am artat, are un caracter esenialmente nepublic,
iar din documentele depuse la dosar nu rezult c s-a anchetat oportunitatea sau
legalitatea/constituionalitatea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017, ci fapte penale cu
privire la care Ministerul Public a fost sesizat prin denunul formulat, dispunndu-se apoi, prin
ordonan a procurorului, extinderea urmririi penale cu privire la fapte noi i ulterior clasarea
pentru parte dintre cele cuprinse n denun.
De altfel, constatarea pe care Curtea Constituional a fcut-o n soluia adoptat cu majoritate
de voturi nu ar putea fi dect subsecvent unei pronunri a instanei de judecat, i nu
anterioar acesteia, aadar, numai n msura n care n cadrul controlului de legalitate i temeinicie al
actelor procurorului s-ar constata c acesta i-a nclcat competenele sub aspectele menionate.
Aceasta ntruct, obiectul urmririi penale, activitatea de anchet sunt supuse controlului
instanelor judectoreti, n cadrul funciei de verificare a legalitii trimiterii ori netrimiterii n judecat,
funcie exercitat de judector n procedura de camer preliminar.
Cu referire la aceast faz procesual, Curtea a reinut c, potrivit concepiei legiuitorului reflectat
n Codul de procedur penal, instituia camerei preliminare nu aparine nici urmririi penale, nici
judecii, fiind echivalent unei noi faze a procesului penal. Obiectul procedurii desfurate n camera
preliminar l constituie verificarea, dup trimiterea n judecat, a competenei i a legalitii sesizrii
instanei, precum i verificarea legalitii administrrii probelor i a efecturii actelor de ctre
organele de urmrire penal. Prin urmare, acesta se circumscrie unor aspecte referitoare la
competen i la legalitatea, fie a sesizrii, fie a administrrii probelor care fundamenteaz
acuzaia n materie penal. Nu n ultimul rnd, Curtea a constatat c obiectivul acestei proceduri
este de a stabili dac urmrirea penal i rechizitoriul sunt apte s declaneze faza de judecat
ori trebuie refcute, iar, n ipoteza nceperii judecii, de a stabili care sunt actele asupra crora
aceasta va purta i pe care prile i ceilali participani i vor putea ntemeia susinerile ori pe
care trebuie s le combat (a se vedea Decizia nr.838 din 8 decembrie 2015, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.158 din 1 martie 2016, citat n Decizia nr.257 din 5 mai 2016, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.543 din 19 iulie 2016, paragrafele 2330). Curtea a mai
constatat c n procedura camerei preliminare, judectorul va analiza i se va pronuna, n
consecin, asupra legalitii sesizrii instanei, a administrrii probelor i a efecturii actelor de
urmrire penal.
Pe de alt parte, n titlul III Judecata, al prii speciale a Codului de procedur penal, mai exact
n capitolul II, seciunea a 2-a, ce vizeaz Deliberarea i hotrrea instanei, legiuitorul, n art.393 din
Codul de procedur penal, cu denumirea marginal Obiectul deliberrii, statueaz c deliberarea pe
care o face completul de judecat poart asupra chestiunilor de fapt i asupra chestiunilor de drept;
deliberarea poart asupra existenei faptei i vinoviei inculpatului (...). Ct privete rezolvarea aciunii
penale, art.396 din Codul de procedur penal stabilete n alin.(1) c Instana hotrte asupra
nvinuirii aduse inculpatului, pronunnd, dup caz, condamnarea, renunarea la aplicarea pedepsei,
amnarea aplicrii pedepsei, achitarea sau ncetarea procesului penal, iar n alin.(2), c o condamnare
se pronun dac instana constat, dincolo de orice ndoial rezonabil, c fapta exist, constituie
infraciune i a fost svrit de inculpat.
Curtea Constituional nu se poate substitui nici judectorului de camer preliminar (n a
crui competen intr verificarea legalitii administrrii probelor i a efecturii actelor de ctre organele
de urmrire penal) i nici instanei de judecat (competent s hotrasc asupra nvinuirii aduse
inculpatului i s constate, dincolo de orice ndoial rezonabil, c fapta exist, constituie infraciune i
a fost svrit de inculpat).
Soluionarea conflictelor juridice de natur constituional nu poate avea semnificaia
nclcrii chiar de ctre instana de contencios constituional a competenei altei autoriti
publice, de aceea examenul su este circumscris normelor i principiilor constituionale i nu
trebuie s transgreseze cadrul constituional, pentru a analiza fapte i aciuni concrete n raport
cu norme cu caracter infraconstituional, respectiv de a analiza ncadrarea juridic a faptelor
pentru care s-a formulat denun n prezenta cauz.
n concluzie, fa de stadiul actual al anchetei i n lipsa unei constatri a instanei de judecat,
nu se poate reine o nclcare a competenei Guvernului sau Parlamentului, ntruct actele depuse
la dosar nu probeaz verificarea de ctre Ministerul Public a oportunitii i legalitii Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.13/2017 (circumscris normelor constituionale de referin care contureaz
regimul juridic al delegrii legislative).
Chiar dac expunerea situaiei de fapt reinut n Ordonanele procurorului, depuse la dosar, se
refer i la circumstanele adoptrii actului normativ menionat, cercetarea penal nu poart asupra
oportunitii ori legalitii n sine a actului normativ n discuie, ci asupra faptelor penale cu
privire la care Ministerul Public a fost sesizat, sens n care sunt i infraciunile cu privire la care
Direcia Naional Anticorupie i-a declinat competena (favorizarea fptuitorului, prezentarea cu
rea-credin de date inexacte, sustragerea sau distrugerea de nscrisuri, sustragerea sau distrugerea
de probe sau nscrisuri, fals intelectual). Pretinsele nelegaliti ale anchetei penale nu formau i
nu pot forma obiectul controlului pe care Curtea Constituional l exercit. Acceptarea ideii
contrare, cu consecina cenzurrii legalitii actelor de urmrire penal ndeplinite n cauz, ar
nsemna acceptarea nclcrii chiar de ctre Curtea Constituional a competenei altor autoriti
publice, respectiv cea a instanelor de judecat.
Cu att mai puin se poate vorbi despre nclcarea de ctre Ministerul Public a competenei
Curii Constituionale, astfel cum s-a reinut n soluia adoptat cu majoritate de voturi de Curtea
Constituional, pentru c niciunul dintre documentele cauzei nu este de natur s probeze c
ancheta penal ar viza respectarea condiiilor stabilite de art.115 din Constituie pentru
adoptarea de ordonane de urgen (caracterul extraordinar, urgena, afectarea unor drepturi
fundamentale/regimului unor instituii fundamentale).
De altfel, constatnd existena unui conflict juridic de natur constituional constnd inclusiv
n nclcarea competenei Parlamentului i a competenei Curii Constituionale de ctre
Ministerul Public, Curtea a depit limitele sesizrii cu care a fost nvestit, sesizare care privea
raporturi juridice, respectiv competene ale altor autoriti publice (Guvernul i Ministerul Public).
Oricum, nu poate fi opus competena special i specializat a Curii Constituionale de control al
constituionalitii actelor normative, competenei Ministerului Public de a ancheta posibile fapte penale
svrite n legtur cu adoptarea respectivelor acte normative, n sensul c aceast competen a
Curii Constituionale nu o poate nltura pe cea a Ministerului Public.
n plus, cu special referire la aceast cauz, respectiv cele anterior soluionate i care au vizat un
conflict juridic de natur constituional 7, respectiv o excepie de neconstituionalitate avnd ca obiect
Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 8, se constat c remediile aflate la dispoziia Curii
Constituionale pentru exercitarea controlului de constituionalitate s-au dovedit ineficiente, prin
reinerea de ctre Curtea Constituional, prin soluiile adoptate cu majoritate de voturi n cauzele
menionate, a incidenei unor cauze de autolimitare a competenei, respectiv de inadmisibilitate.
Pentru toate aceste motive, considerm c instana de contencios constituional ar fi trebuit s
constate c n cauz nu exist un conflict juridic de natur constituional ntre Ministerul Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie i
Guvernul Romniei, deoarece, fa de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o
imixtiune a Ministerului Public n exercitarea competenei Guvernului de iniiere i adoptare a
Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017.

Judector,
Livia Doina Stanciu

7 A se vedea n acest sens Decizia nr.63 din 8 februarie 2017 referitoare la cererile de soluionare a conflictelor
juridice de natur constituional dintre autoritatea executiv Guvernul Romniei, pe de o parte, i autoritatea
legiuitoare Parlamentul Romniei, pe de alt parte, precum i dintre autoritatea executiv Guvernul
Romniei, pe de o parte, i autoritatea judectoreasc Consiliul Superior al Magistraturii, pe de alt parte,
cereri formulate de preedintele Consiliului Superior al Magistraturii, respectiv de Preedintele Romniei,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.145 din 27 februarie 2017.
8 A se vedea Decizia nr.64 din 9 februarie 2017 referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor

Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind
Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.145 din 27 februarie 2017.