Politico-Administrative Relations in Slovakia and Hungary: Road to

professionalization of Civil Service?

Authors: Katarína Staroňová and Gyorgy Gajduschek1

1. Introducere

Un serviciu public profesional reprezintă piatra de temelie a unui sector public performant.
Politizarea este considerată, în general, impedimentul primordial pentru o dezvoltare
administrativă reușită (Verheijen 2001; Pierre și Peters 2001), întrucât aceasta contravine
principiilor meritului, profesionalismului și permanenței, care sunt fundamentele esențiale ale
unui serviciu public funcțional. Tranziția țărilor din Europa Centrală și de Est în democrațiile
moderne din ultimele două decenii a adus o mulțime de întrebări și probleme legate de
redesignul instituțional, inclusiv de întrebări privind divizarea clară între oficiali politici și
administrativi. Această interacțiune dintre politicienii aleși și funcționarii publici ai carierei
permanente este o temă centrală a politicii instituționale. Relațiile dintre acești doi actori din
centrul guvernării afectează capacitatea guvernelor de a elabora și implementa politici în măsura
în care se așteaptă de la sistemele politice moderne. Relația dintre politicieni și funcționari
publici este de o importanță deosebită pentru noile state membre ale UE din Europa Centrală și
de Est.

În ultimii ani, înainte de aderarea la UE, s-au desfășurat reforme în statele candidate
pentru a asigura formalizarea relațiilor politico-administrative și respectarea "principiilor
spațiului administrativ european". Aceste principii ale administrației publice europene au fost
dezvoltate de UE și de Sigma în cadrul încercării UE de a dezvolta o politică generală de
reformă a administrației publice (SIGMA 1998, 1999), care ar putea ajuta țările candidate să
îndeplinească criteriile de la Copenhaga și Madrid. În general, aceste reforme au progresat lent
și, deși au fost introduse măsuri care ar împiedica politicienii să desemneze și să desființeze
înalți oficiali în voința lor în majoritatea țărilor din Europa Centrală și de Est (Verheijen 2006,
Malíková a Staroňová 2005), sistemele de servicii publice din țările ECE rămân incompatibile
cu principiile profesionalismului și neutralității.
Au existat foarte puține schimbări în perioada de după aderarea din 2004, în situația
generală, și chiar și acele măsuri progresive par a fi de scurtă durată. Un studiu recent SIGMA,
care a examinat reformele serviciului public din Europa Centrală și de Est, a concluzionat că
există: 1) politizarea continuă; 2) un eșec continuu de a crea un sistem bazat pe meritul
profesional; și 3) lipsa unor măsuri eficiente de îmbunătățire a calității și stabilității personalului
prin intermediul unor modalități adecvate de remunerare a recrutării, de promovare și de
dezvoltare a carierei.
Aceasta lucrare descrie și analizează sistemul de servicii publice din Ungaria și
Slovacia. Aceste țări au fost alese pe măsură ce descriu diferite căi de reformă a serviciului
public - în Ungaria începând treptat, odată cu schimbarea regimului, în timp ce în Slovacia
începe rapid, în principal sub presiunea UE. Totuși rezultatul este același; gradul de politizare
este în creștere. Majoritatea trăsăturilor descrise mai jos despre cele două țări în curs de
desfășurare s-ar putea găsi și în alte țări membre ale UE post-comuniste (Meyer-Sahling 2008;
Dimitrova 2010). Abordăm problema la îndemână atât din punct de vedere diacronic, cât și din
punct de vedere sincronic. În primul rând, încercăm să rezumăm cele mai importante fapte
despre cele două țări. Apoi, analizăm faptele și încercăm să identificăm cum diferă atributele
sistemului de servicii publice de cele mai multe dintre țările UE-15, care pot fi caracterizate
printr-o politizare limitată, indiferent dacă urmează o carieră clasică sau un sistem de poziție.
1
 În această lucrare definim politizarea ca orice tip de intruziune în sistemul de serviciu
public care impune altceva decât meritul. Un sistem de merit este o formă de sistem de serviciu
public care este concepută pentru a asigura personalul profesional și neutru din punct de vedere
politic în birourile publice. În termeni negativi: un sistem de merit este conceput pentru a bloca
potențiala intruziune în serviciul public al altor factori decât neutralitatea profesională. Sistemele
de merit moderne asigură acest lucru în mare parte, dar nu numai printr-o reglementare juridică
detaliată. Vă rugăm să rețineți că definiția noastră este în mod explicit mai largă decât cea a
majorității literaturii academice, deoarece includem în concept conceptul de patronaj. Mai mult
decât atât, vom include orice decizie personală care se bazează pe orice alt criteriu decât meritul.
Astfel, nepotismul, favoritismul și cazurile de corupție pură care influențează sistemul de
personal al guvernului sunt incluse în definiția noastră de politizare. Terminologia clasică ne
poate ajuta să facem distincții relevante între sistemele de servicii publice din "lumea
occidentală". Cu toate acestea, prin utilizarea aceluiași concept, în mod intenționat mai restrâns,
în contextul nostru, foarte diferit, ar putea duce la lipsa răspunsului la întrebarea noastră
fundamentală: De ce practicile non-merite sunt atât de răspândite în țările din Europa Centrală și
de Est?
După căderea comunismului, a existat necesitatea ca ambele țări să înlocuiască sistemul anterior
sovietic unificat al administrației publice. Aici putem identifica diferite traiectorii: în Ungaria,
stabilirea unui sistem de merit a fost o inițiere endogenă în mare măsură, în timp ce în Slovacia a
fost o pură exogenă.
În Ungaria, noțiunea de serviciu civil depolitizat (și public) a devenit o valoare majoră în
sine până în 1990 și a fost un principiu central în tranziția democratică. Acest lucru poate explica
de ce Ungaria a fost precursorul în regiune adoptând un act cuprinzător și detaliat al serviciului
public. Scopul principal al legii a fost acela de a crea "funcționari publici neutri din punct de
vedere politic, foarte profesioniști și imparțiali, care să respecte cu strictețe reglementările
legale". Ulterior, intruziunea politică, deși sa întâmplat în mod regulat și cu o măsură mai mare,
a fost, în general, considerată un fenomen negativ; a trebuit să fie respinsă sau explicată în
comunicarea politică.
Slovacia a urmat o linie diferită. Sistemul de personal în stil sovietic a fost în mare
măsură urmărit, fără ca forțele relevante să pledeze pentru un sistem de merit alternativ. După
1990, serviciul public nu a fost o chestiune majoră pe agenda politică până când aderarea la UE
a devenit o prioritate după alegerile din 1998 și constituirea unui sistem de merit a devenit o
necesitate pentru aceasta, așa cum este exprimată de cerințele UE. De fapt, între anii 1994-98,
guvernarea Mečiarului2 nu a fost făcută nici un efort pentru introducerea unor legi care să
afecteze comportamentul angajaților de stat, dar sa amplificat și politizarea serviciului public
(Malíková a Staroňová, 2005). Chiar și odată cu schimbarea guvernării în 1998 într-o coaliție
mai democratică și mai pro-UE nu a adus imediat reformele necesare serviciului public. A durat
mai mulți ani până când noile legi privind serviciul public au fost adoptate în 2001 și chiar acest
lucru sa datorat presiunii UE, când a avertizat că șansele de intrare ale Slovaciei ar putea fi
afectate dacă reforma nu ar fi fost adoptată. În acest moment, trebuie subliniat faptul că, ca o
reformă generală îndelungată în regiune, noul guvern Dzurinda din 1998 a avut priorități de
reformă diferite față de serviciul public (practic orice reformă a fost necesară).
Principala problemă a sectorului public din Ungaria și Slovacia este că nu există o
strategie sau un plan de acțiune exagerat pentru reforma administrației și a serviciului public. În
Slovacia, după cum sa menționat anterior, reforma în acest domeniu a fost determinată în
principal de cerințele UE, în timp ce constrângerile fiscale au avut, de asemenea, un impact
semnificativ asupra proiectării procesului de reformă, în special prin "auditul" (revizuirea
funcțională) administrația centrală a statului în 2000. În consecință, instrumentele (Legea
serviciului public) și instituțiile (Oficiul pentru Funcții Publice) stabilite rapid în satisfacerea UE
nu s-au înrădăcinat. Doar doi ani după intrarea în UE, legea a fost schimbată substanțial, iar
Oficiul pentru Serviciul Public (CSO) a fost abandonat. Acesta a fost justificat pe motiv că CSO
2
era costisitor, greoi și ineficient. În realitate, aceasta nu avea suport politic și nu putea depăși
tendințele autonome ale ministerelor (Staroňová - Brown 2006). În Ungaria, diferite cabinete s-
au angajat să susțină sistemul de merit în perioada 1990-2006. În practică însă, mai multe decizii
luate de aceste cabinete au contrazis proclamațiile oficiale. Începând cu anul 2006, sistemul de
merit a fost denunțat oficial ca neeficient, în timp ce unele decizii au întărit în mod clar
caracteristicile de merit (de exemplu, introducerea unui sistem de recrutare de tip merit).
Cabinetul Orban, care a intrat în putere în 2010, a susținut din nou sistemul de merit. În același
timp, a eliminat sau a încetat existența mai multor caracteristici de merit existente, cum ar fi
recrutarea sistematică și mandatul. Mai jos vom oferi o descriere detaliată a acestor schimbări
rapide în cele două țări.
În Slovacia, reforma administrației publice vizează profesionalizarea sectorului public
prin introducerea a două prevederi separate în 2001: Legea Serviciului Public, care definește
serviciul public și acoperă servicii precum sănătatea și educația; și Legea serviciului public, care
reglementează funcția publică în organele administrației de stat. În 2003, fosta lege a fost
înlocuită de Legea privind angajații care lucrează în serviciile de interes public. Încercarea de a
înființa un serviciu public profesional și neutru nu a fost fără dificultăți. Principalele probleme
au fost opinii divergente cu privire la chestiuni esențiale, cum ar fi condițiile de exercitare a
dreptului de proprietate sau de pensie și drepturile de asigurări de sănătate ale funcționarilor
publici. În vederea obținerii apartenenței la UE, inițiativele de reformă au fost formulate rapid,
cu puțin consens politic (a se vedea Staroňová și Malíková 2005).
Biroul Funcției Publice a fost înființat prin lege în 2002 pentru a juca un rol crucial în
recrutarea, numirea și alte decizii ale resurselor umane (HR), mai ales în deciziile de carieră.
Recrutarea a fost planificată să fie centralizată și bazată pe criterii obiective și examinare cu
toate posturile care urmează să fie publicate în mod deschis. A fost introdus un sistem care a
permis o carieră relativ automată bazată pe vechime și la anumite etape trecând anumite
examene, precum și o "notă" corespunzătoare evaluării anuale. Concedierea funcționarilor
publici a fost în mare măsură limitată de lege. În realitate, serviciul public nu a avut niciodată un
cuvânt crucial în recrutarea serviciului public, deoarece deja anul viitor (2003) această sarcină a
fost delegată ministerelor de linie și doar câteva tipuri de recrutare (recrutarea nominalizată și
rapidă) au fost lăsate la coordonarea centrală .
Cea mai importantă modificare a fost un pachet adoptat în 2003 (care a intrat în vigoare
la 1 ianuarie 2004) care reglementează statutul, recrutarea și remunerația funcționarilor publici
care au adus elemente inovatoare în sistemul de servicii publice, cum ar fi evaluarea
performanțelor, recrutarea rapidă a fluxurilor serviciul public, care ar trebui să recompenseze
înalții funcționari cu salarii specifice (o majorare a salariilor de 50%) și protecția locurilor de
muncă sub forma unei asigurări de posesiune. Se aștepta ca aproximativ 1000 de funcționari
publici să facă parte din "serviciul desemnat" cu mandat. Aceste măsuri au fost de a reduce
accentul pe lungimea serviciului pentru a face sistemul mai deschis pentru tineri și pentru a
păstra personalul de calibru bun la toate nivelurile, deoarece întârzierile anterioare în adoptarea
Legii serviciului public au condus la o situație în care ministerele au fost supra- în timp ce
posturile noi nu au reușit să atragă personal (Staroňová - Láštic, 2011). Acest lucru a creat
probleme în special pentru noile funcții, cum ar fi posturile de analiză a politicilor, gestionarea
proiectelor, punerea în aplicare a reformelor și funcționarii publici care se ocupă de problemele
UE.
Metodele de "recrutare rapidă a fluxului" (inclusiv serviciul public desemnat) în cadrul
serviciului public nu au avut un mare succes în ceea ce privește numărul de candidați de succes
și plasarea lor. Cea mai mare problemă a mințit în sistemul hibrid bazat pe carieră și bazat pe
carieră, care sa dezvoltat în Slovacia. Deși candidații au avut ocazia să fie "Parasuce" în poziții
superioare (clasa salarială 7-11 în sistemul de recrutare centralizat și serviciul public de top cu
mandat pentru funcția publică desemnată), întregul sistem nu era potrivit pentru acest lucru,
deoarece nu exista un sistem formal de planificare a carierei, ci o abordare bazată pe poziție.
3
Astfel, rigiditatea procesului de examinare în sistemul fluxului rapid nu corespundea
oportunităților reale de carieră ale candidatului de succes. În plus, examenele centralizate ale
fluxului rapid au fost mai dificile decât examenele de intrare (descentralizate) obișnuite pentru
un post vacant, iar ministerele au renunțat să angajeze candidații care au avut succes, deoarece
aveau propriul sistem de recrutare. Astfel, eforturile de creare a cadrelor speciale de funcționari
publici cu înaltă calificare prin recrutarea de fluxuri rapide interne și externe au eșuat și, în cele
din urmă, au fost desființate în 2009.
Modificări ale sistemului de clasificare pentru creșterea salariilor la nivel mediu și
superior; și aranjamente informale care să permită ministerelor să plătească bonusuri din fonduri
speciale create din reduceri ale numărului de angajați practic au încetat cariera "automată" care
este un element major al sistemului de merit / carieră. Pachetul de schimbări din 2003 a introdus
un prim pas către un nou sistem de evaluare și evaluare a locurilor de muncă - așa-numitul
"sistem de puncte bazat pe performanță". Anual, fiecare funcționar public a fost evaluat de către
superiorul său, utilizând un sistem de puncte care i-ar putea aduce plăți suplimentare (cu până la
3% anual cumulative) sau ar duce la încetarea locurilor de muncă. Bonusul personal poate fi de
100% din salariul de bază. Fiecare minister hotărăște intern privind cuantumul și mecanismul de
plată a primelor pentru funcționarii publici, iar aceste informații nu sunt disponibile în mod
public din motive de protecție a datelor.
Cu toate acestea, în 2006, schimbările noi au eliminat majoritatea elementelor sistemului
de merit3. Oficiul pentru serviciul public a fost reziliat, iar funcțiile sale au fost în mare parte
descentralizate către ministere sau pur și simplu au încetat să existe (de exemplu, examenele de
intrare au devenit interviuri simple de angajare). În absența direcției centrale, sistemul prezintă
pericole semnificative; bonusurile acordate la discreția managerilor au devenit o parte
importantă a remunerării la domiciliu, iar unele ministere s-au dovedit a fi într-o poziție mai
bună de a utiliza flexibilitatea decât altele (Staroňová and Brown, 2006).
În 2009, a fost pregătită o nouă lege privind serviciul public care a eliminat toate elementele
inovatoare din reforma din 2003 (evaluarea performanțelor, recrutarea fluxurilor rapide și
serviciul public desemnat) și a lăsat confuzia între un sistem bazat pe carieră și un sistem bazat
pe poziții.
În Ungaria, o lege care instituie un sistem de merit în serviciul public a fost adoptată în
1992. De atunci au fost adoptate mai multe amendamente. Reformele majore au avut loc în
2001, 2006-2008 și în 2010. În 2001, a fost introdus un sistem de evaluare a performanței pentru
toți funcționarii publici, iar salariile ar putea fi transferate de la tabelul cu salarii cu ± 20%
(adică 40%) - ca o soluție, într-o măsură necunoscută oriunde în Europa de Vest. Cel mai
important element al reformei din 2001 a fost că salariile din serviciile publice au crescut
semnificativ. Cu aceasta, diferența salarială a început să scadă între sectorul privat și cel public.
Mai mult, a fost creat un organ de conducere de stat, destinat a fi elita serviciului public. Cu
toate acestea, selecția a fost făcută personal de premierul; unele persoane au fost numite în acest
organism care nu aveau experiență în serviciul public, iar în unele cazuri extreme nici o
experiență de muncă (proaspăt absolvit). Totuși, în ansamblu, reforma din 2001 a consolidat
capacitatea profesională a sistemului, în primul rând prin majorarea semnificativă a salariilor în
serviciul public. Astfel, ocuparea forței de muncă a devenit din nou competitivă pe piața forței
de muncă; întrucât anterior nu existau aproape niciun solicitant adecvat pentru posturi vacante,
salariile mai mari acum făceau cele mai multe poziții atractive pentru unii candidați bine
calificați. Reforma a introdus și lista de rezervă, care a permis teoretic înlocuirea funcționarilor
publici dintr-o poziție desființată cu o altă funcție publică, în loc să-l concedieze.
Indiferent de diferitele cabinete maghiare în practică, toți aceștia și-au declarat
devotamentul față de un sistem de merit până în 2006. În 2006 a fost adoptată o nouă politică a
serviciului public cu scopul declarat de a scăpa de rigiditățile meritului "vechi" sistem și să se
îndrepte spre direcția NPM care oferă mai mult stimulente de performanță și mai multă pârghie
managerilor. Prin urmare, bonusurile de performanță au crescut, în unele cazuri, la 50% din
4
salariul total. Pe de altă parte, acest curs - aparent contrazic propriului său scop declarat -
caracteristici de merit consolidate în mai multe puncte. În timp ce reformele NPM susțin de
obicei descentralizarea și dereglementarea, în Ungaria a fost creată o nouă unitate centrală de
resurse umane cu o poziție politică și juridică relativ puternică. Un examen de admitere
obligatorie a fost introdus ca o condiție pentru a aplica pentru funcțiile publice. În plus, noul
curs a introdus pentru prima dată o procedură sistematică de recrutare, cu unele sarcini efectuate
de unitatea centrală independentă de șefii de birouri, cu instrumente de selecție standardizate etc.
Selecția managerilor a devenit, de asemenea, mult mai formalizată și mai obiectivă. Legea
prevedea că toate posturile vacante de funcții civile și de serviciu au trebuit să fie publicate pe
site-ul web al unității centrale de resurse umane (singura decizie încă în vigoare) și că trebuie să
se acorde prioritate celor din lista de rezervă (la momentul respectiv, dar care nu funcționează în
practică). Unele dintre aceste decizii au fost revocate în 2008 sub presiunea ministerelor care s-
au opus centralizării și au fost în mare măsură susținute de fracțiunea parlamentară a partidului
de guvernământ.
În anul 2010, noul cabinet condus de Viktor Orbán, la fel cum a intrat la putere, a introdus cele
mai mari schimbări în sistemul de servicii publice din 1992. Printre alte politici, cabinetul a
introdus și aplicat cu efect retroactiv au fost noi măsuri de încetare a funcționarilor publici peste
granita. Funcționarii publici puteau acum să fie concediați fără să precizeze motivul, cu un
preaviz de două luni (anterior, funcționarul public a fost plasat pe o listă de rezervă timp de 6
luni cu un salariu integral) și o compensație de despăgubire nu mai mare de cca. 7200 de euro,
indiferent de regimul stabilit anterior în lege și contract. Acest aranjament este de fapt mai rău
decât cel garantat de Codul Muncii pentru toți lucrătorii din sectorul privat. În același timp, toate
procedurile anterioare de selecție obiectivă (examene de intrare) au fost întrerupte. Aparent,
cabinetul urmărea înlocuirea elitei administrative cu persoane pe care noua elită politică le-a
avut încredere personală. Toate regulile care au împiedicat acest efort au fost suspendate sau
terminate. Între timp, noul cabinet și-a declarat devotamentul pentru consolidarea sistemului de
merit.
În concluzie, nu există o direcție clară privind aranjamentul serviciului public în Ungaria.
Nu există viziuni pe termen lung implementate de dulapuri concurente. Este foarte rar ca un
cabinet să urmeze o direcție clară pe tot parcursul mandatului său și să realizeze acest lucru prin
pași atenți. Mai degrabă, deciziile se iau ad-hoc, iar direcția se poate schimba chiar și în aceeași
perioadă electorală. Salariile pentru serviciile publice au crescut, deși oarecum hectic, în
decursul ultimului deceniu și acum se apropie de salariile din sectorul privat.
În tabelul de mai jos încercăm să rezumăm cele mai importante caracteristici ale sistemelor de
servicii publice ale celor două țări analizate.

5
Table 1. Main features of the civil service systems in Hungary and Slovakia
Aspect Slovakia Hungary

Legal basis for the civil 2001 (2009) Civil Service Act 1992 Act on the Legal Status of Civil Servants
service

Overall HR policy/strategy Does not exist.

HR policy level decisions react to specific circumstances and do not follow general directions / consistent policies.
Policy directions (if any) may, and frequently do change 180.

Structural arrangement / There is no strong, central unit or it has no political support (leadership is missing).
operative decisions
Decentralized decisions. Major HR decisions are made, in both countries, by the “heads of service offices” with limited or no regulation.
General Heads of offices are responsible for HR management, who are – directly or indirectly – political appointees themselves. Thus political
pressures can “flow down” in the hierarchy.

Structural arrangement / A politically independent Civil Service Office existed from 2002 until The HR department was part first of the Ministry of the Interior,
operative decisions 2006 and was abolished before it started to work effectively. and later the Cabinet Office – usually lacking strong political
support.
Country specific

Regulation No stability and predictability. Civil service laws frequently change: twice a year or more.
Major elements of the regulation may be changed unexpectedly, without any systematic deliberation, analysis of expected results or
negotiations or discussion with the stakeholders.

Recruitment Largely a subjective decision of the heads of service offices).

No detailed rules on the selection criteria and selection procedures. No standardized, objective selection tools.
Advertised positions frequently tailored to the preferred candidate.

Advertising of vacancies Vacancies must be advertised since 2002in the media Vacancies had to be advertised on a central website in the period of
2006 - September 2010.

Entry exam Formally, in existence from 2002 to 2006. However, aimed at the re- General, objective, written entry exam existed between 2008- July
examination of the existing ministry staff into newly established civil 2010 for all positions (not before and after that)
service, and thus no general formal entry exams exist. Some type of

7
 entry exam is reserved solely for nominated civil service and fast
track recruitment (only 3 rounds took place altogether, system
abolished in 2009) ). Since the termination of the Civil Service Office
in 2006, all HR related tasks were handed over to line ministries (in
reality task of recruitment was delegated to line ministries already in
2003) .

Selection Throughout the past 20 years there have been no strict rules for selection. The subjective preferences of the heads of offices are decisive.
Since introduction of Civil Service Law, Committees had to be established for interviews.

Career system A built-in, programmed career system based on seniority (and a few A built-in, programmed career system based on seniority (and a
exams) has been in existence since the Civil Service Law was few exams) has existed since 1992. Appraisal hardly plays any
passed in 2001, however, its elements (seniority and tenure) were role in career progression.
abolished in 2003. Appraisal and performance related pay system
Tenure has been a crucial declared element of this system, though
was introduced into the system in 2003 but abolished in 2009.
in practice there were several loopholes in the regulation.
Currently a hybrid system.
Except for a short period career decisions (most importantly the
Except for a short period, career decisions (most importantly the
appointment of managers in a unit) have been left to the
appointment of managers in a unit) have been left to the
subjective preference of the head of office.
subjective preference of the head of office.

Remuneration Low wages in civil service; huge wage gap between private and public sphere in the 1990s.

Wage level The reform of the pay system in 2003 abolished some rigid elements Since 2001 the wage gap has decreased but is still present in more
and has introduced innovative elements for attracting and qualified positions.
motivating staff that decreased wage gap on top levels and in
some ministries (base pay remained similar as before but there is
more flexibility in bonuses).

Unified, systematic A pay table exists that sets up the base salary (seniority abolished).
remuneration system Further elements of the salary (management and performance
bonuses) are also regulated by the Civil Service Law. The 2003
reform brought personal bonuses that can be as high as 100% of
the base salary and which are up to the manager to determine.
A pay table exists that sets up the base salary. Further elements of
the salary are also regulated in the Civil Service Law for
ordinary civil servants.
Managers‟ salary does not depend on seniority but solely on the
position.

Loopholes in the system The pay table is applied for “ordinary” civil servants. There are several – and surprisingly similar – techniques in the two countries to
overcome the “rigidity” of the pay table. Specific rules allow higher wages in posts of „superior importance‟. Performance pay and/or
personal bonuses also serve such purpose. Advisory positions (including political advisors) are also entitled – by the legal regulation –
for position-specific pay. Sometimes civil service regulations are overcome by a contractual arrangement. Elevating someone to a
managerial position with higher wages is also a way to “fight rigidity”.

8
 These decisions are only vaguely regulated and are left largely to the subjective choice of the head of unit.
The practice is restrained by budgetary means only: the overall personnel budget is set up and cannot be exceeded. This limits the number of
“specific” jobs but does not influence who is rewarded with them.
Performance pay Part of the system since 2003 (so called performance based points
system), abolished in 2009. It may increase or decrease wage by
additional payment of up to 3% annually that are cumulative in
nature. In addition, personal bonuses exist which can be as high
as 100 % of the basic salary. Heads of offices decide internally
on the amount and mechanism of the payment of bonuses for
their civil servants and this information is not publicly available
on the grounds of data protection.
Termination of service 2006 reform brought the possibility to dismiss civil servants without
giving reasons.
Previously, civil servants were dismissed on the basis of
reorganization; unfairly dismissed employees could appeal to the
Civil Service Office.
Part of the system since 2001. All civil servants‟ performance must
be appraised and that may have a relatively large 10-50%
impact on wages – regulation has changed greatly over time.
Performance appraisals are carried out by the immediate
supervisor.
Civil servants may be laid off for the same reasons as workers of a
private enterprise: reorganization, cut-off of the personnel,
termination of the unit, or of the function carried out by the
civil servant, of the division or of the unit, etc. This has been
valid since the Act On the Legal Status of Civil Servants
adopted in 1992.
The law allows the termination by the mutual agreement between
the civil servant and the administrative unit.
Originally, civil servants were fired on the basis of reorganization.
As the decisions were appealed at courts, and courts often
judged that the “reorganization” was not valid, the practice has
changed to “mutual agreement” – requiring large sums of
severance money to be paid out.
In 2010 the regulation was reversed and it became possible for
anyone to be laid-off without explanation, with two months
severance pay.
9
Pe scurt, am descoperit asemănări majore în cele două țări, care, la rândul lor, diferă foarte mult
de cel al unui sistem de servicii publice neutre, bazate pe merite. Nu există un organism central,
depolitizat, care să fie responsabil pentru deciziile majore privind resursele umane. În ambele
țări au eșuat încercările de a înființa un organism puternic, susținut politic și funcțional. Practic,
toate deciziile HR importante sunt lăsate la alegerea subiectivă a șefilor de birouri. Aceste
persoane sunt de obicei numite politic (somtimes formal / oficial, mai tipic informal / practic).
Recrutarea, deciziile majore de carieră și furnizarea de salarii mai mari depind mai ales de acești
șefi de birouri (care, de regulă, se schimbă cu alegeri). Acest lucru le permite să-și exprime
preferințele politice sau personale față de funcționarii publici. Nu există aproape nici o barieră
semnificativă care să împiedice concedierea funcționarului public displăcut. Garanțiile care
există în toate meritele și unele sisteme de serviciu public occidentale împotriva deciziilor
arbitrare, în special în ceea ce privește încetarea locurilor de muncă, nu pot fi găsite în cele două
țări examinate.
Un alt element comun al traiectoriei este natura sa dinamică. Schimbările în serviciul public -
după cum sa menționat mai sus - sunt destul de frecvente. Aceste transformări nu sunt mici,
exerciții de reglare fină. Modificările mari, care modelează poziția majorității sau tuturor
funcționarilor publici, se întâmplă aproape în fiecare an. Revoluționarea transformării întregului
sistem de servicii publice se poate întâmpla la fiecare al treilea an.

3. Forțele de conducere și blocare a politizării

În această secțiune, încercăm să rezumăm în mod sistematic acele forțe care pot împiedica și
cele care ar putea spori politizarea. În ceea ce privește forțele de blocare a politizării, de obicei
sunt menționate cultura și valorile, regulamentul juridic, precum și alte aranjamente
instituționale. De ce aceste instituții nu pot bloca în mod eficient politizarea în această regiune?
Mai întâi abordăm această întrebare pe scurt și apoi adresăm acelor forțe care ar putea explica de
ce politizarea a avut loc în regiune.
O notă despre "păcatul original"
Reglementarea formală a relațiilor politico-administrative în perioada în cauză a fost influențată
de factori structurali care au rezultat din schimbarea regimului politic în 1989. Primul factor a
fost modul de schimbare a regimului și decontarea cu vechea elită politică și formarea primul
cabinet ales în mod democratic, atât în fosta Cehoslovacie, cât și în Ungaria. Putem numi acest
"păcat original" al tranziției. Deși înlocuirea "oficialilor comunisti" a avut loc în diferite forme și
perioade de timp (Meyer-Sahling 2009), sa întâmplat în aproape toate țările postcomuniste. În
Ungaria, unde tranziția era pașnică și planificată ca urmare a lungilor discuții dintre elita
partidului și opoziție, procesul a fost mai neted. Unii oficiali de conducere au părăsit
administrația publică cu mult înainte ca guvernul nou ales să ajungă la putere. Puțini dintre
aceștia au găsit locuri de muncă în sectorul privat. Alții au fost concediați de noul guvern, fiind
legați prea mult de regimul anterior. În Slovacia, pe de altă parte, în cazul în care tranziția a avut
loc într-un mod mai revoluționar, înlocuirea a fost mai radicală și a avut loc o lustrație
sistematică. Cerința inițială a mișcărilor civile din Slovacia și Republica Cehă (VPN și OF) a
fost desființarea rolului de conducere al partidului comunist stipulat în constituția federală.
Absența unei alternative politice a condus la o schimbare de regim negociată la o masă rotundă.
Acordul dintre noua elită politică emergentă și partea din vechea elită politică a însemnat că nu a
existat o înlocuire completă a personalului nici la nivel politic, nici la nivel administrativ4.
Astfel, în Slovacia, reprezentanții vechii elite sunt, de asemenea, vehiculele schimbării politice.
Al doilea proces structural care a influențat relațiile politico-administrative a fost construirea
statului. După 1989 au avut loc schimbări structurale la nivelul regimului politic, la nivelul
sistemului juridic, atât la nivelul economiei, cât și la nivelul culturii politice. Toate aceste
schimbări sunt amplificate în Slovacia prin construirea unui nou stat, Republica Slovacă. Statul
a devenit disponibil pentru cei care au decis să-l controleze. Exact aici putem identifica cel mai
important moment în funcționarea relațiilor politico-administrative în ambele țări. Cel mai
10
vizibil simbol al noului regim, alegerile libere, nu numai că a desființat monopolul Partidului
Comunist, ci și a creat un spațiu pentru concurența politică. Finanțarea de stat a partidelor
politice a fost introdusă, care ar trebui să susțină libera concurență a partidelor politice (Rybář
2006). Astfel, construirea statului și construirea partidelor politice se suprapun în aceeași
perioadă.

Noile guverne alese în mod democratic au înlocuit "funcționarii comunisti" - în special cei aflați
în poziții superioare - cu noi funcționari publici cărora le-ar putea încredința. "Încredere", în
acest caz, însemna, pe de o parte, că noii oficiali nu erau comuniști, iar guvernul nu trebuie să se
teamă că serviciul public lucra pentru restituirea sistemului comunist. Pe de altă parte,
"încrederea" însemna că popoarele nou-numiți erau susținători ai noului guvern, ale scopurilor și
ale politicii sale. Cu alte cuvinte, înlocuirea inevitabilă a funcționarilor sa petrecut prin numiri
bazate în principal pe criterii politice. În mod rezonabil, guvernele alese în următoarele alegeri
nu au considerat acești oficiali ca fiind funcționari publici de carieră neutri, ci mai degrabă ca
persoane desemnate politic, care trebuiau înlocuite pentru a guverna eficient. Ulterior, în ambele
țări, fiecare guvern care a venit a încercat să-și plaseze propriile popoare în toate pozițiile-cheie
(uneori chiar două sau trei straturi în jos în ierarhie), care au produs un sistem dependent politic,
cu schimbări semnificative la nivelul pozițiilor superioare și medii din administrație, afilierea
politică fiind principalul motiv pentru schimbări.
Modele de serviciu public vs. realitate
O forță de blocare a politizării în ambele țări ar putea fi faptul că sistemul de merit apare ca un
fel de ideal - oarecum exogen în Slovacia și destul de endogen în Ungaria, reprezentând un
punct important de plecare din regimul comunist. Publicul general din ambele țări se așteaptă de
asemenea ca serviciul public să fie condus în mod profesionist și că influența politică este
minimă.
Cu toate acestea, politica de zi cu zi necesită o atitudine diferită. Modul de gândire normativ în
modelele de serviciu public (cum ar fi "principiile europene") tinde să fie atât imposibil din
punct de vedere politic, cât și nepractic din punct de vedere politic. În ambele țări, precum și în
alte regiuni din Europa Centrală și de Est, există preocupări legate de rate ridicate ale cifrei de
afaceri (Staroňová și Brown 2006, Láštic 2010), cu pierderi deosebite de personal calificat într-o
piață a muncii în schimbare, care oferă mai multe oportunități în sectorul privat și în străinătate
2006). Există mai multe probleme: a) nevoia de a atrage personal tineri și calificați pe o piață a
forței de muncă din ce în ce mai sofisticată; b) necesitatea de a atrage profesioniști din practică
pentru a desfășura reforme pentru o perioadă limitată de timp; c) constrângeri fiscale. Astfel,
dezvoltarea unor sisteme de stimulare care să facă din administrația publică un angajator
suficient de atractiv pentru personalul talentat rămâne un aspect-cheie, chiar și după aderarea la
UE.
Mai multe caracteristici ale unui sistem clasic de carieră - vechimea și securitatea locului de
muncă - nu par a fi fezabile în aceste contexte. În conformitate cu aceste principii, salariile vor
rămâne scăzute, dar compensația vine sub forma unei creșteri treptate a salariilor și a locului de
muncă. Principiul termenului de ocupare a forței de muncă a fost erodat datorită nivelurilor
crescute de politizare, în timp ce vechimea deține o atracție redusă pentru forța de muncă din
aceste țări. Constrângerile fiscale fac o creștere generală a nivelului salariilor practic imposibilă.
Gajduschek (2007a) susține că dacă salariile sunt atât de scăzute în rândul publicului față de
sectorul privat, așa cum este / a fost peste tot în regiunea Europei Centrale de Est (Verheijen
1999; Bossaert și Demmke 2003, Láštic 2010), este imposibil să se găsească suficient , dacă
există, candidați calificați pentru anumite funcții publice. Un studiu al Băncii Mondiale (2006)
privind capacitatea administrativă a noilor state membre a evidențiat aceleași probleme. Prin
urmare, în ambele țări, introducerea unui sistem de stimulente a fost un punct central al
eforturilor de reformă și al experimentelor inovatoare.
Deoarece salariile erau scăzute, salariul nu putea fi aplicat profesioniștilor care sunt plătiți mult
11
mai bine în sectorul privat. Chiar și odată cu reformele salariale, ratele de compresie dorite nu s-
au materializat (rămânând la aproximativ 1: 3, cu mult sub valoarea de referință 1: 6 a Băncii
Mondiale.) Astfel, trebuie făcute excepții de la regulile generale de remunerare pentru a ocupa
poziții importante.Acesta a fost tocmai argumentul principal pentru "slăbirea" rigidității
sistemului de merit din Slovacia, care a fost introdusă sub presiunea aderării la UE, la doar
câteva luni după aderare, în consecință instituționalizarea sistemelor salariale discreționare (a se
vedea de asemenea Meyer-Sahling 2009) a apărut în ambele țări pentru funcționarii cu sarcini
manageriale sau alte "sarcini speciale", Slovacia, pentru a ilustra, a folosit flexibilitatea bugetară
pentru a permite premii de performanță. % din salariul de bază și sunt hotărâte intern de către
fiecare minister, după o evaluare a performanței. În realitate, totuși, acesta este de obicei
negociat între funcționarul public angajatorul său (director general și apoi aprobat de către șeful
serviciului de serviciu), iar negocierile au loc înainte de perioada efectivă de evaluare. Acest tip
de bonus devine efectiv parte din salariul fix. Ca rezultat, în ambele țări există un sistem hibrid:
sistemul de clasificare de bază este pentru serviciul public general, în timp ce poziția se bazează
pe funcții de conducere cu salarii negociate pentru această funcție.
Mai mult decât atât, ministerele trebuie adesea să aducă specialiști "pe teren" pentru perioada
activităților de reformă pe care nu ar putea să le recruteze de pe piața muncii, deoarece salariile
și alte aranjamente de angajare sunt mult mai favorabile în sectorul privat (Staroňová și Brown
2006 , Verheijen 2006). Astfel, deși acești specialiști sunt desemnați politic, aceștia sunt angajați
să conducă sarcinile solicitate legate de reforme într-o perioadă limitată de timp și să revină la
viața profesională ulterior. Sa spus că această trăsătură particulară este foarte necesară și
apreciată (Staroňová și Brown 2006, Verheijen 2006) .5 Prin urmare, se pune întrebarea dacă
numirea unor profesioniști externi, condusă de politicieni, politizează serviciul public superior?
Austeritatea financiară severă legată de reforme sau de aderarea la zona euro a dus periodic la o
reducere semnificativă a numărului de angajați publici. Întreaga organizație a administrației
publice și / sau segmente întregi ale sectoarelor publice au fost desființate și / sau privatizate, iar
reducerile de personal pe scară largă au fost efectuate. Cincisprezece la douăzeci la sută din
personalul din serviciul public sunt tăiate periodic. (Gajduschek 2007a) În timp ce securitatea
ocupării forței de muncă, un sistem sine qua non de merit, poate fi asigurată în "perioade
normale", este imposibilă din punct de vedere politic și financiar în circumstanțele țărilor CEE.
Se pare că este dificil să se găsească un echilibru între dorința de flexibilitate și nevoia de
stabilitate, nevoia politică de a-și îndeplini politicile și alte nevoi politice și un serviciu public
professional.
Sisteme slabe de coordonare față de o forță puternică de autonomie a ministerelor de linie
Un sistem de merit necesită un sistem HR relativ unificat în administrație, cu reguli valabile în
diferite ministere și agenții. Acest lucru este asigurat fie printr-o reglementare general aplicată și
foarte detaliată, fie, mai important, prin sisteme de coordonare orizontală în chestiuni-cheie, de
obicei manifestată într-un organism central puternic de supraveghere independentă politic.
Folosind "Scala de coordonare politică" a Metcalfe, coordonarea politicilor în ambele țări este
evaluată, în general, între nivelul 2 (schimbul de informații) și nivelul 3 (consultarea activă).
Scara variază de la 1 la 9, unde un clasament de "1" implică faptul că organizațiile
guvernamentale acționează independent, nu reușesc să urmărească aceleași obiective de "grand"
de politică la toate nivelele și funcțiile și un clasament al "9" sugerează că toți lucrează în mod
consecvent (Metcalfe, 1994). Coerența în elaborarea politicilor și punerea în aplicare eficientă a
politicilor în domenii care implică mai multe instituții guvernamentale, inclusiv în punerea în
aplicare a politicilor în domeniul resurselor umane, necesită sisteme de coordonare de cel puțin
nivelul 5 (căutarea de jos în sus a acordului) sau 6 (arbitraj al diferențelor). Cu toate acestea,
acest lucru nu este prezent în aceste țări.
Verheijen (1999) și Lástic (2010) subliniază, de asemenea, coordonarea slabă ca fiind una dintre
trăsăturile tipice ale țărilor post-comuniste. Dezvoltarea sistemelor de coordonare a politicilor
- o agenție publică sau altă unitate centrală de resurse umane - a eșuat atât în Slovacia, cât și în
12
Ungaria. Staroňová și Brown (2006) declară că ministerele din Slovacia s-au opus cu fermitate
înființării unui Birou Central de Servicii Publice care să-și asume majoritatea responsabilităților
legate de resursele umane, și anume: oportunități de decizie. Același lucru sa întâmplat și în
Ungaria, când, în 2005, funcțiile de resurse umane ale ministerelor erau planificate să se
centralizeze într-un singur organism. Deși această soluție sa bucurat de un sprijin politic
deosebit de puternic, unitatea a fost creată astfel încât ministerele să își păstreze unitățile de
resurse umane și cele mai multe dintre funcțiile lor. Ministerele ulterioare au câștigat treptat,
practic, toate funcțiile de resurse umane. În mod clar, acesta este un exemplu de "politică
administrativă", nu de politică de partid. Totuși, această forță este crucială în blocarea unui
sistem de merit unificat. Verheijen (2006) concluzionează în evaluarea comparativă a țărilor din
Europa Centrală și de Est că orice efort de construire a sistemelor orizontale de coordonare în
chestiuni cheie, cum ar fi managementul resurselor umane (HRM), este exacerbată de reluarea
generală: eliminarea agenției publice din Cehia, și Slovacia sau fără autoritate centrală care să
orienteze dezvoltarea serviciilor publice, precum în Ungaria și Estonia. Lipsa sistemelor
orizontale de coordonare a condus la o eroziune generală a principiilor de merit și a deschis ușile
la niveluri crescute de politizare a numirilor înalte.
Pe scurt, lipsa tradiției, lipsa unei culturi administrative și politice adecvate și lipsa unei voințe
politice reale și a "politicii" administrative împiedică înființarea unui serviciu public depolitizat
în aceste țări.
Rolul sistemelor de drept și de pseudo-merit vs. abordare strategică
Celălalt motiv principal pentru eșecul încercărilor de reformă a HRM constă în faptul că acestea
s-au axat exclusiv pe instituțiile și legislația formală, mai degrabă decât pe punerea la dispoziție
a instrumentelor pentru
gestionarea strategică a resurselor (a se vedea și Verheijen 2006). Cu alte cuvinte, depolitizarea
este identificată în aceste țări printr-o reglementare juridică detaliată; alte mijloace de
depolitizare nu au fost luate în considerare. Astfel, agenția publică din Slovacia (Staroňová și
Brown 2006) și unitatea centrală din Ungaria, în special, sunt privite ca fiind concentrate pe
probleme greșite.
Abordarea depolitizării în aceste țări urmează o logică foarte simplă:

Goal: Depoliticization / Need for: Merit / Need for: Legal regulation /

politically neutral, career system of civil as merit system means:
professional civil service service detailed regulation

Există mai multe motive potențiale pentru preferința puternică pentru reglementare. În primul
rând, aceste țări se încadrează în tradiția administrativă germano-weberiană care a subliniat
întotdeauna rolul reglementării; legea este un principiu central în teoria și practica
administrativă. În al doilea rând, procesul de aderare la UE a consolidat rolul și importanța
legilor și reglementărilor în aceste țări, după cum demonstrează câteva studii (de exemplu,
Meyer-Sahling 2009a, Verheijen 2006). Cu toate acestea, toate rapoartele oficiale au vizat și
investigat nivelul de adoptare a legislației UE, mai degrabă decât implementarea și funcționarea
reală a sistemului. Deși rapoartele oficiale au remarcat de obicei că țările au avansat mai mult în
adoptarea textelor juridice decât în implementarea efectivă a acestora (decalajul de
implementare), acesta din urmă a fost mai dificil de detectat și măsurat.
Cu toate acestea, în timp ce legea în aceste țări are o importanță deosebită, funcționarea și
funcționarea acesteia pot fi diferite atât de cele germane, cât și de cele anglo-saxone. Nu putem
analiza această diferență aici în detaliu. Contul lui Dery (2002) oferă un bun punct de pornire al
înțelegerii. Cel mai important atribut este probabil că legile nu sunt neapărat puse în aplicare.
13
Implementarea legilor în țările postcomuniste este destul de frecvent negociabilă. Legile ar putea
fi folosite ca argumente că ceva trebuie sau nu trebuie făcut. Printre aceste circumstanțe pot avea
loc forme și funcții stranii de legi. Este posibil ca legile să nu vizeze determinarea
comportamentului (așa cum s-ar aștepta de la norme), ci să servească drept substitut pentru
comportamentul așteptat. Dimitrova (2010) ajunge la o concluzie foarte similară: regulile
formale și informale ar putea fi destul de diferite. Ceea ce se face în realitate depinde foarte mult
de "jucători puternici", cum ar fi, în cazul nostru, șefii de birouri.
În plus, pare destul de frecvent ca legile să formeze instituțiile prin utilizarea termenului fără
conținut real; instituția este acolo, dar nu are o funcție reală. De exemplu, în legea maghiară a
existat un "examen de intrare competitivă", dar de fapt era doar o condiționalitate, nu un
mecanism de selecție pentru a deveni funcționar public; există un sistem de evaluare bine
elaborat, dar aproape nimic nu depinde de rezultatele acestuia; există o instituție a listei de
rezervă, dar nu se salvează cu greu pe nimeni de a fi concediat etc. Cu alte cuvinte, elementele
simbolice ale sistemelor de merit au apărut și continuă să apară în lege, dar nu ca elementele
funcționale care sunt menite să asigure profesionalismul și neutralitatea .
Verheijen (2006) a simțit bine statutul precar al legilor din aceste țări atunci când a cerut un nou
mod de gândire, o nevoie de a gândi mai degrabă în termeni de abordări strategice decât de
drepturi și obligații legale. El și-a exprimat, de asemenea, îndoielile dacă vechile modele ale UE
ar putea să se potrivească cu realitățile noilor state membre - cel puțin în acest stadiu al
dezvoltării lor. Acest lucru nu înseamnă că ar trebui introdus un model complet laissez-faire, ci
mai degrabă că scopul și natura cadrului juridic și instituțional necesită o reconsiderare serioasă.

Alte potențiale forțe de blocare

Am văzut că reglementarea juridică în forma și cultura actuală nu este într-adevăr în favoarea
unui sistem de personal dezolitizat. Sistemele bazate pe performanță - sugerate de NPM - pot
împiedica politizarea chiar și în absența normelor. Aplicarea unor standarde și măsuri precise de
performanță nu permite pur și simplu angajarea personalului incapabil pe bază politică, deoarece
aceștia nu vor putea să atingă standardele. Cu toate acestea, stabilirea unor indicatori de
performanță măsurabili necesită un anumit mediu administrativ (cu siguranță nu de tip legal-
weberian) și, de asemenea, o perioadă relativ mai lungă. Ambele premise lipsesc în țările
analizate. Ca rezultat, eforturile inițiale care au fost prezente în aceste țări au fost fie neglijate,
fie abolite după câțiva ani, dacă ar fi fost introduse fără îndrumare sau instruire clară. În același
timp, există cazuri ad-hoc de succes în care sistemele bazate pe performanță nu numai că au
lucrat așa cum a fost intenționat, datorită conducerii (politice) angajate, ci și au împiedicat
politizarea datorită personalului puternic motivat și performant, cum ar fi Ministerul Finanțelor
din Slovacia (Staroňová și Brown 2006), în care toate nivelurile de personal au rămas
neschimbate chiar și în timpul schimbării complete a guvernării în 2006 și 2010. Pe scurt,
tehnicile NPM, care pot duce chiar la rezultate destul de perverse în regiune, de obicei nu
asigură blocarea fezabilă for
4. Concluzie
În general, politizarea funcționarilor publici a revenit în ambele țări de la aderarea lor la UE,
ceea ce a dus la o mare incertitudine în rândul funcționarilor publici. Aceasta contrazice spiritul
legilor privind serviciul public adoptat înainte de aderare. Așa cum sa afirmat anterior, abolirea
Oficiului Funcției Publice din Slovacia și destituirea unității de coordonare din Ungaria, trecerea
șefilor serviciului de la funcțiile apolitice la pozițiile politice din ambele țări, împreună cu
regulile liberalizate privind încetarea relației de serviciu public factorii de conducere în această
politică sporită. Prin urmare, în fiecare ciclu electoral, nivelul directorilor și, uneori, pozițiile de
mai jos care sunt afectate în ierarhia ministerială, precum și pozițiile de conducere ale agențiilor
subordonate ministerelor.
De multe ori, este practic imposibil ca observatorul extern să determine scopul deciziilor privind
resursele umane inițiate politic sau influențate. Ar putea exista mai multe motive pentru o
14
"numire politică" la o poziție considerată una profesională. Poate fi o "favoare", revenind la
favoruri din trecut sau la cele viitoare (politice sau personale). Acest lucru ar întări poziția
liderului prin ocuparea unor poziții cruciale cu persoanele numite personal loial lui. În mod
alternativ, ar putea avea drept scop construirea unui grup de "elite" fiabile în cadrul organizației,
cu excepția funcționarilor care au o legătură strânsă cu elita partidului de opoziție și care le pot
scurta informații "confidențiale". Pe scurt, motivele numirii politice sunt aparent mai colorate
decât s-ar putea găsi în democrațiile vest-europene.
Ceea ce se poate observa la nivel general este că "criteriile bazate pe merit în selecția, reținerea,
promovarea și disciplina membrilor serviciului public" sunt destul de frecvent înlocuite de alte
criterii. Cu toate acestea, celelalte criterii sunt destul de des nu politice (chiar dacă sunt
exercitate de politicieni). Motivele și mecanismele personale, mai puțin formalizate și
instituționalizate, adesea nelegitime, pot fi ascunse în fundal.
Pe scurt, practicile non-merite servesc, de obicei, altele decât scopuri pur politice. Mai degrabă,
aceste practici intenționează adesea să construiască o rețea bazată pe încredere personală și
interdependență, pentru ca politicienii să controleze și să opereze organizația. Se pare că țările
postcomuniste sunt greu de captat prin concepte și "legi" care funcționează bine pentru țările
occidentale. Verheijen (2000) a concluzionat similar atunci când a constatat că cadrul conceptual
care în general, pare să funcționeze bine este "dificil de aplicat, în general, pare să funcționeze
bine" este dificil de aplicat în statele din Europa Centrală și de Est, deoarece este oarecum
"Occidentală". "
Țările post-comuniste ar putea fi descrise de incertitudini și chiar de contradicții. Sistemul de
merit este prețuit în mod deschis și politizarea denunțată de guverne, care de fapt acționează în
direcția opusă. Preferințele oficiale se schimbă frecvent și nu au prea mult de-a face cu intenția
reală, cu atât mai puțin cu acțiunile. Rolul legislației în serviciul public este puternic accentuat,
însă legile nu sunt implementate neapărat. Forțele care blochează stabilirea unui sistem de merit
real provin nu numai din surse politice, ci și din cele administrative (care se opun coordonării).
În cele din urmă, "paradoxul de tranziție"; tranziția era de așteptat să conducă din sistemul de
răscoale condus de partidul comunist într-un sistem de merit al unui aranjament politic
consolidat și democratic. Cu toate acestea, se pare că circumstanțele specifice ale tranziției au
reprezentat un obstacol major al stabilirii sistemului de merit.

15
This article is the result of a research project supported by the Ministry of Education of
Slovakia under VEGA grant scheme, no. 1/0371/13 2013-2014 “Vplyv EÚ na
profesionalizáciu štátnej služby”, thematic area 10.
References
Bossaert, D. and Demmke, Ch. (2003).Civil Services in the Accession States. (Maastricht:
European Institute of Public Administration).
Demmke, Ch. (2005).Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants?
(Maastricht: European Institute of Public Administration).
Demmke, Ch (2004).European civil services between tradition and reform.(Maastricht:
European Institute of Public Administration).
Dery, D. (2002). “Fuzzy Control,” Journal of Public Administration Research and Theory
12/2: 191–216.
Dimitrova, A. (2010).“The New Member States of the EU in the aftermath of enlargement:
Do new European rules remain empty shell?” Journal of European Public Policy,
17:1.
Gajduschek, G. (2007a). „Politicisation, professionalisation, or both? Hungary's civil service
system,” Communist and Post-Communist Studies 40:3: 343-362.
Gajduschek, G. (2007b). „Socialist and Post-Socialist Civil Service in Hungary,” In: Jakab,
András, Péter Takács and Allen F. Tatham (eds.): The Transformation of the
Hungarian Legal Order 1985-2005, Alphen aan de Rijn, Netherlands: Kluwer Law
International: 123-126.
Láštic, E. (2010). “Can„t Have it Both Ways? Administrative Capacity of European Affairs,“
In: Malová, D. et al. From Listening to Action? New Member States in the European
Union. (Bratislava: FiFUK).
Malíková, Ľ. and Staroňová, K. (2005). “Politico-administrative relations under coalition
politics in Slovakia,“ In: B. Guy Peters, Tony Verheijen, Laszlo Vass (eds.) Coalitions
of the unwilling: Politicians and Civil Servants in Coalition Governments .(Bratislava:
NISPAcee): 178-203.

16
Meyer-Sahling, J. H. (2009). “Varieties of legacies: a critical review of legacy explanations of
public administration reform in East Central Europe,” International Review of
Administrative Sciences 75/3: 529-528.
Meyer-Sahling, J. H. (2008). Post-accession sustainability of civil service reform in East
Central Europe. (Paris: OECD Sigma).
Metcalfe, L. (1993). The Weakest Links: Building Organizational Networks for Multilevel
Regulation. (Paris: OECD).
Peters, B. G., Verheijen, T. and Vass, L. (2005) (ed.). Coalitions of the Unwilling? Politicians
and Civil Servants in Coalition Governments. (Bratislava: NISPAcee).
Peters, B. G. and Pierre, J. (2001) (ed.). Politicians, bureaucrats and administrative reform.
(London: Routledge).
Staroňová, K. and Brown, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8: Slovakia Country
Report, Background Paper. (Washington D.C.: World Bank).
Staroňová, K. and Láštic, E. (2011). “Into the Labyrinth: The Rewards for High Public Office
in Slovakia,” In: Peters, B. G and Brans, M. (eds.) Rewards of High Public Officials.
(London: Routledge).
Verheijen, T. (2006).EU-8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of
Innovation?(Washington, D.C.: World Bank).
Verheijen, T. (2001) (ed.). Who Rules? Politico-administrative relations. (Bratislava:
NISPAcee).
Verheijen, T. and Kotchegura, A. (2000) (eds). Civil service systems in Central and Eastern
Europe. (Cheltenham: Edward Elgar Publishers).
Verheijen, T. (1997).“New Public Management and Other Western Reform Strategies: The
Wrong Medicine for Central and Eastern Europe?” In: Coombes, D. and Verheijen, T.
(eds.) Public administration reforms - East and West. (Cheltenham: Edward Elgar
Publishers).

17