1

Guvernanta publica
1.1 De ce reforma managementului public?
De obicei, reforma managementului public este considerat un mijloc pentru atingerea unui
scop, nu un scop n sine. Mai precis, putem spune c este un mijloc posibil pentru scopuri
multiple. Acestea cuprind realizarea de economii la cheltuielile publice, creterea calitii
serviciilor publice, creterea eficienei funcionrii administraiei i creterea eficacitii
politicilor publice elaborate i implementate. n drumul ctre atingerea acestor obiective
importante, reforma managementului public poate servi mai multor scopuri intermediare, inclusiv
acelea de a ntri controlul politicienilor asupra birocraiei, de a elibera managerii publici de
constrngerile birocratice care le limiteaz posibilitatea de a gestiona eficace i de a crete
rspunderea guvernului n faa legislativului i a cetenilor pentru politicile i programele sale.
n sfrit, dar nu n cele din urm, trebuie s menionm beneficiile simbolice i de legitimitate
ale reformei manageriale. Pentru politicieni, acestea constau parial n vizibilitatea inteniilor lor.
Anunarea reformelor, criticarea birocraiei, menionarea noilor tehnici de management,
promisiunea unor servicii mbuntite n viitor, restructurarea ministerelor i ageniilor toate
aceste activiti ajut la atragerea ateniei asupra politicienilor care le promoveaz. Totui, dintr-o
perspectiv cinic se poate observa c, ntr-o lume n care puterea unui guvern de a aciona
independent este din ce n ce mai mult pus sub semnul ntrebrii de o reea complex de actori
locali, naionali i internaionali, singurul lucru pe care minitrii l pot face de obicei sub
aparena dinamismului i cu un cost imediat redus este s anune schimbri n propriul aparat
administrativ. De asemenea, exist beneficii de legitimitate pentru acei manageri publici care
aproape invariabil joac un rol important n conturarea i implementarea acestor iniiative.
Reputaia lor va crete dac sunt asociai cu activiti de modernizare i eficientizare.
Dac reforma managerial produce ntr-adevr o administraie mai ieftin i mai eficient, cu
servicii de mai bun calitate i programe mai eficace, i n acelai timp crete controlul politic, d
managerilor libertatea de a gestiona, crete transparena guvernului i mbuntete imaginea
minitrilor i funcionarilor publici implicai, nu este de mirare c aceasta a devenit un concept
foarte popular. Totui, din pcate, lucrurile nu sunt att de simple. Sunt multe dovezi care arat c
aceste reforme o pot lua ntr-o direcie greit, fr s mai produc beneficiile importante care au
stat la baza iniierii lor. Este posibil chiar ca reformele manageriale euate s produc efecte
adverse, care s determine deteriorarea proceselor administrative, din multe puncte de vedere. O
reform tipic poate fi considerat restructurarea unui serviciu local de asisten social pentru
persoane vrstnice i cu handicap, dup criteriile pieei, prin separarea ntre autoritatea care
cumpr serviciul i personalul care l presteaz. Totui, cnd constatm c pentru acest serviciu a
fost elaborat un contract de 700 de pagini, dar cantitatea i calitatea serviciului nu s-au schimbat,
trebuie s ne punem nite ntrebri. Poate mai mult ncredere ntre prile implicate ar fi fost o
opiune mai eficient, permind semnarea unui contract mai scurt (sau chiar eliminarea acestuia)
i reducnd radical costurile de monitorizare.
Mai mult, chiar dac o anumit reform atinge unul sau dou dintre obiectivele menionate
mai sus (de exemplu, realizarea de economii i mbuntirea calitii), este foarte greu s le
ating pe toate. Vom arta n continuare c anumite costuri de oportunitate i dileme sunt foarte
comune n procesul de schimbare administrativ, astfel nct atingerea unuia sau a mai multor
1

inte poate fi contrabalansat printr-o performan mai sczut n alte domenii: ntr-o birocraie,
autoritatea asupra factorilor de decizie specializai este meninut prin renunarea selectiv la un
obiectiv la un moment dat, ghidnd echilibrul fr a contientiza c accentuarea unui criteriu
implic reducerea altuia (Dunsire, 1993, p.29). De exemplu, dac funcionarii publici sunt
supui unui control politic mai eficace, putem s le asigurm simultan o mai mare libertate i
flexibilitate managerial? Optimiti vor spune c da, prin elaborarea unui cadru mai clar i mai
simplu de reglementare, n care managerii pot fi creativi. Scepticii vor rspunde nu, artnd c
managerii nii cred c interferena politic a crescut i c nu este realist s ne ateptm ca
politicienii s nu se amestece n operaiuni sensibile din punct de vedere politic, cum sunt
asigurrile sociale, ngrijirea medical, educaia sau ordinea public.
n orice caz, reforma managementului public este doar unul dintre modurile de a realiza
majoritatea obiectivelor identificate n primul paragraf. Performanele administraiei pot fi
mbuntite printr-o varietate de mijloace, iar reforma managerial se desfoar adesea n
paralel cu alte tipuri de iniiative de politici publice. Comparnd schimbrile administrative din
mai multe ri, un teoretician a observat recent c reforma administrativ ... este o subcomponent a tuturor politicilor publice, nu un set separabil de eforturi tehnice (Ingraham, 1997,
p.326).
Alte moduri de mbuntire a performanelor guvernului cuprind reformele politice (cum
sunt modificrile sistemelor electorale sau ale procedurilor legislative) i schimbrile politicilor
publice eseniale (de exemplu noi politici de management macroeconomic, reforme ale pieei
muncii sau schimbri fundamentale ale politicilor sociale).
Pentru a complica i mai mult lucrurile, aa cum au observat muli teoreticieni, exist o
ntrziere care afecteaz o mare parte a reformelor manageriale. Beneficiile complete ale
schimbrilor majore ale proceselor i structurilor autoritilor publice apar dup trei, patru, cinci
sau chiar mai muli ani de la momentul lansrii unui program de reform. Pentru nceput, poate fi
nevoie de un nou cadru legislativ. Apoi, va fi necesar analiz iniial a situaiei i ulterior
proiectarea, formularea i testarea unor noi proceduri operaionale, pregtirea personalului pentru
a lucra cu acestea, definirea noilor roluri i sisteme de evaluare i recompensare, punerea n
aplicare a noilor sisteme de msurare a rezultatelor, informarea beneficiarilor serviciului i a
celorlalte autoriti i un efort deosebit pentru reducerea anxietii provocate de aceste schimbri
n rndul utilizatorilor i al personalului. ns aceast perioad ndelungat i nemulumete pe cei
mai muli dintre politicieni, care de obicei se concentreaz asupra unor obiective pe termen scurt:
urmtoarele alegeri, urmtoare restructurare guvernamental sau chiar tirile zilei. Prioritile
clasei politice se schimb mult mai repede dect poate fi realizat o reform organizaional
complex. Aa s-a ntmplat ntotdeauna (Pollitt, 1984, p. 148-9), dar discrepana dintre nevoia
politicienilor de a arta ceva acum i nevoia reformatorilor de a dispune de timp, angajament
politic i continuitate a crescut probabil ca urmare a intensificrii i accelerrii generale a
procesului politic n multe democraii occidentale.
1.2 Ce este reforma managementului public?
Dar ce este reforma managementului public? La fel ca i n cazul altor definiii, rspunsul la
aceast ntrebare poate fi abordat n mai multe moduri. Pentru nceput putem spune c reforma
managementului public const n schimbrile deliberate ale structurilor i proceselor
organizaiilor din sectorul public, cu obiectivul de a le face s funcioneze mai bine (ntr-un
anume sens). Schimbrile structurale pot cuprinde comasarea sau separarea organizaiilor publice
(crearea unui numr mai mic de departamente mai mari pentru mbuntirea coordonrii sau a
2

unui numr mai mare de departamente mai mici pentru creterea specializrii). Schimbrile
proceselor pot cuprinde reproiectarea sistemelor de procesare a cererilor pentru obinerea avizelor
sau licenelor, stabilirea unor standarde de calitate pentru serviciile medicale sau educaionale sau
introducerea unor proceduri bugetare care s ncurajeze funcionarii publici s fie mai eficieni
sau s urmreasc mai atent rezultatele generate de cheltuielile publice. Reforma
managementului implic deseori schimbri ale sistemelor de recrutare, formare profesional,
evaluare, promovare, disciplinare sau reducere a numrului funcionarilor publici acestea
reprezint un alt tip de schimbare procesual.
Acest mod de descriere a reformei managementului public este util, dei nu este foarte
sofisticat. Capitolele 3, 4 i 5 vor prezenta specificitile structurilor i proceselor mai multor
state i ale Comisiei Europene. Totui, nu este singurul mod n care poate fi abordat problema
definiiei. Literatura de specialitate ofer mai multe definiii analitice sau sinoptice i vom
explora cteva dintre acestea pentru a reliefa varietatea opiniilor actuale asupra acestui subiect.
Exist cel puin dou componente ale acestei definiii, respectiv management public i
reform. Ne vom ocupa mai nti de managementul public:
1.Managementul public este o combinaie ntre orientarea normativ a administraiei publice
tradiionale i orientarea instrumental a managementului general (Perry i Kraemer, 1983, p. x).
2.Domeniul managementului public este definit mai bine din punct de vedere analitic dect
instituional, deoarece nu poate fi fcut o distincie instituional clar ... Domeniul esenial al
managementului public este managementul interdependenelor organizaionale, de exemplu n
prestarea serviciilor sau n managementul procesului bugetar. Managementul public se ocup cu
funcionarea eficace a tuturor sistemelor organizaiilor ... Ceea ce este distinctiv pentru
managementul public este asumarea explicit a responsabilitii pentru rezolvarea problemelor
structurale la nivelul sistemului n ansamblul su (Metcalfe i Richards, 1987, p. 73-5).
3.Concepem administraia public ca principala verig prin care statul produce rezultate pentru
societatea civil. Totui, interfaa dintre administraia public i societate este un drum cu dou
sensuri, care include att implementarea politicilor publice, ct i cerinele din partea actorilor
privai ctre stat (Pierre, 995, p. ix).
4.Vorbim despre statul managerial pentru c dorim s identificm managerialismul ca un concept
cultural i ca un set distinct de ideologii i practicii care formeaz una dintre bazele unei ornduiri
politice emergente (Clarke i Newman, 1997, p. ix).
5.Administraia public poate fi considerat un sistem social care exist i funcioneaz n
conformitate cu propria sa ordine, dar, pe de alt parte, depinde de condiiile de mediu ntr-o
societate complex i n continu schimbare. Avnd n vedere diferenierea funcional a societii
moderne, statul i piaa au strategii caracteristice proprii pentru controlul ofertei de bunuri. Tipul,
amploarea i distribuia bunurilor private sunt determinate prin armonizarea preferinelor
individuale cu mecanismele pieei; pe de alt parte, producerea bunurilor publice este determinat
de elaborarea colectiv (adic politico-administrativ) a obiectivelor (Knig, 1996, p. 4, 59).

Citatele de mai sus reflect mai multe opinii despre domeniul managementului public, despre
natura sa i despre strategia adecvat pentru conceperea i definirea acestei naturi. Toate cele
cinci definiii sunt ample, dar n moduri diferite. Prima, aparinnd celor doi specialiti americani,
leag natura managementului public de anumite evoluii specifice n organizarea acestui domeniu
ca subiect teoretic. n anii 70 i 80, n SUA (i ntr-o anumit msur n Marea Britanie Pollitt,
1996a) predarea managementului public a cunoscut o tendin de trecere de la facultile de
tiine politice la colile de afaceri, unde managementul era privit ca un subiect general
(managementul aplicat la orice). Studiile de management general au o orientare funcional /
instrumental: management nseamn s faci lucrurile ct mai repede, ieftin i eficace i de
obicei prin intermediul altor oameni (personal, angajai, for de munc, resurse umane).
3

Prin contrast, studiul administraiei publice, dei mprtete preocuparea pentru eficacitate, se
axeaz n special asupra valorilor sectorului public: democraie, responsabilitate, echitate i
corectitudine. De aici rezult obiectivul propus pentru domeniul studiilor de management public,
acela de a dezvolta nelegerea modului n care organizaiile publice, n primul rnd cele
guvernamentale, i pot ndeplini misiunea (Perry i Kraemer, 1983, p. xi). Se observ c n
acest context domeniul managementului public este considerat relativ nou. nainte de 1970
termenul nu a fost foarte folosit i publicaiile academice de prestigiu din Marea Britanie i
Statele Unite prefer s utilizeze n titlu administraie public. n Frana, Germania i rile
nordice, teoreticienii continu s i denumeasc domeniul de studiu administraie public sau
tiine administrative mult mai des dect management public (ex. Ahonen i Salminen, 1997;
Derlien, 1996; Knig, 1996, Premfors, 1998; Trosa, 1995).
Revenind la Perry i Kraemer, managementul public reprezint de fapt o fuziune ntre
managementul general (n mare msur comercial, privat) i preocuprile tradiionale ale
administraiei publice. Aspectele legate de valorile democratice sunt pstrate n ntregime, dar
organizaia este preocupat ntr-un mod mai evident de asumarea riscurilor, flexibilitate,
msurarea rezultatelor i ndeplinirea scopurile. Privit n acest fel, managementul public pare
perfect, ntr-adevr amabil (Gunn, 1987, p. 35). Totui, foarte mult depinde de ct de
compatibile sunt n realitate componentele diferite care au fost integrate pentru a produce acest
instrument bun la toate. Hood (1991) este unul dintre cei care au pus la ndoial
compatibilitatea ntre valorile noului management public (NMP) i cele ale administraiei
publice tradiionale. El argumenteaz c n practic NMP a nsemnat un accent deosebit asupra
valorilor de tip sigma (eficien, alocarea resurselor pentru scopuri clare), ns chiar dac s-a
dovedi fr dubiu c asemenea valori au fost realizate n practic, rmne de studiat n
continuare dac aceste succese au fost obinute n detrimentul echitii i corectitudinii [valori
teta] i / sau al securitii i flexibilitii [valori lambda] (Hood, 1991, p. 16; Hood i Jackson,
1991).
Definiia oferit de Metcalfe i Richards (definiia 2) este foarte diferit de prima. Nu se
raporteaz la valori, ci la procese i este de fapt un argument n favoarea existenei unor procese
specifice sectorului public, i acestea constituie esena managementului public. Procesele
respective sunt acelea de gestionare a ntregului ansamblu de organizaii, nu doar a unei singure
instituii, i de ajustare a structurii ntregului sistem de administraie public. ntr-o lucrare
ulterioar, Metcalfe detaliaz acest subiect: Sarcina inovatoare a managementului public, ca
proces macro, este aceea de a dezvolta capaciti macro-organizaionale noi i distincte pentru a
face fa schimbrilor structurale la nivel inter-organizaional (Metcalfe, 1993, p. 183).
La niveluri inferioare, sarcina managementului public este considerat imitativ aceea de
adaptare a ideilor din sectorul privat i a altor idei manageriale pentru mbuntirea capacitii
micro-organizaionale a administraiilor. Din multe puncte de vedere, aceast argumentare este
inovatoare, deoarece atrage atenia asupra limitelor conceptelor managementului general i
asupra existenei unor funcii unice, mai importante care aparin exclusiv sectorului public.
Aceste funcii au determinat utilizarea termenului guvernare, dei acesta este uneori utilizat
ntr-un sens foarte larg i cuprinde multe idei pe care Metcalfe i Richards le consider microorganizaionale. Goodin (1996, p. 13) indic amploarea domeniului pe care l definete
termenul: Guvernarea ... nseamn conducerea societii de ctre oficialii care ocup ceea ce sar putea numi n termeni organizaionali turnurile de comand ale societii. n aceste abordri
sistemice, limitele dintre instituii devin mai puin importante dect modul n care funcioneaz
(sau uneori nu funcioneaz) ansamblul lor. Acesta este un punct de vedere conform cruia
grania convenional dintre politic i administrativ este poate mai puin semnificativ i care
permite abordarea problemelor sociale ample ntr-un mod mai direct dect din perspectiva mai
4

restrns a administraiei publice tradiionale. Principalele limite nu se stabilesc ntre instituii ci

ntre sisteme complexe care funcioneaz n conformitate cu principii de orientare diferite, cum
sunt economia de pia, societatea civil i statul care are o importan capital n abordarea
european, dar este mai puin esenial n cea anglo-american.
Din pcate, definiia managementului public aparinnd lui Metcalfe i Richards are i cteva
lipsuri importante. n aceast carte ncercm s integrm teoria i dovada empiric. Din punct de
vedere empiric, foarte multe schimbri care au fost ncadrate n categoria reformei
managementului public au fost micro-organizaionale, conform abordrii lui Metcalfe. Cei mai
muli manageri publici nu i pierd timpul dezvoltnd capaciti macro-organizaionale pentru a
face fa schimbrilor structurale la nivel inter-organizaional aceasta fiind o sarcin care este
de obicei de competena unei elite, relativ restrnse numeric, de nali funcionari. De aceea,
adoptarea n ntregime a definiiei lui Metcafle i Richards ar nsemna excluderea unei pri
importante din subiectul pe care l dezvoltm aici iar termenul management public ar fi
utilizat ntr-un sens mult mai restrns i specializat dect l neleg majoritatea funcionarilor
publici i politicienilor. Nu nseamn ns c negm faptul c exist anumite funcii de nivel nalt,
de ajustare structural care sunt specifice administraiei i care nu au un corespondent n viaa
comercial. Susinem doar c parte nsemnat a reformei managementului public se ocup de
probleme mai puin elevate pe care dorim s le includem n tematica noastr. Vom merge mai
departe, sugernd c natura funciilor nalte, macro-organizaionale influeneaz operaiunile la
nivel micro (ceea ce este absolut evident) i de aceea funciile micro-organizaionale din sectorul
public au un anumit grad de unicitate n sine.
De asemenea, exist probleme de interpretare a termenilor structural, sistem i
responsabilitate n utilizarea celor doi autori. Ce nseamn asumarea responsabilitii pentru
problemele structurale n ansamblul sistemului? Adesea, sistemele sunt ansambluri de organizaii
care au fundamente diferite pentru putere i legitimitate (un exemplu sunt instituiile Uniunii
Europene). Este posibil ca o persoan, un grup sau chiar o instituie s-i asume responsabilitatea
pentru o asemenea entitate? i dac nu este posibil, cum ar trebui articulat rspunderea
democratic pentru conducerea sistemului? Mai mult, cum facem diferena ntre problemele
structurale i alte tipuri de probleme?
Cea ce-a treia definiie indic n mod clar o arie de abordare mult mai larg dect capacitile
macro-organizaionale la cel mai nalt nivel. Pierre folosete o diviziune politic convenional a
societii n dou sfere: statul i societatea civil. Administraia public (nu managementul
public) este n acest context legtura dintre cele dou. Este o verig a rezultatelor, a outputurilor (care are rolul de a transmite informaii i resurse de la stat ctre societatea civil), dar este
n acelai timp i o verig a input-urilor (pentru c transport cerinele actorilor din societatea
civil napoi ctre stat). Aceast definiie aduce o remarc util, amintind cititorului c
administraia public este un drum cu dou sensuri i un instrument al puterii statului, nu este
doar un exerciiu tehnic de eficien. Pierre identific tipul relaiei dintre modelele de cariere
politice i de cariere administrative, ca fiind una dintre variabilele cheie care determin caracterul
administraiei publice (Pierre, 1995, p. 208).
Prin descrierea administraiei publice ca veriga rezultatelor, Pierre aduce n discuie
modelul input-output, care este folosit pe scar larg att n teoria, ct i n practica
managementului public. Folosirea acestui model a devenit foarte comun, dar este necesar s
facem o parantez pentru o delimitare corect i pentru explicarea sensului n care vom utiliza
termenii cheie.
Vom utiliza modelul n accepiunea clasic. Sugerm c modelul input-output poate fi aplicat
la mai multe niveluri diferite. Pierre abordeaz un nivel de foarte mare generalitate, avnd ca
unitate de analiz ntregul aparat al administraiei publice acela care produce output-ul. n
5

general, modelul este aplicat pentru programe (ex. sntate, crearea de locuri de munc,
construcia de drumuri, etc.) sau pentru instituii sau organizaii (Ministerul Finanelor,
Autoritatea Rutier, etc.). se presupune c instituiile i/sau programele sunt constituite pentru a
rspunde unor nevoi socio-economice specifice. Acestea definesc obiective referitoare la aceste
nevoi i obin input-uri (personal, cldiri, alte resurse) prin care desfoar activiti pentru
atingerea acestor obiective. Procesele sunt acele activiti care au loc n interiorul instituiilor,
pentru a genera output-uri. Procesele cuprind, de exemplu, predarea ntr-o coal sau nregistrarea
i arhivarea documentelor ntr-un birou. Output-urile sunt produsele acestor procese ceea ce
instituia livreaz lumii exterioare (diplome, rapoarte colare sau autorizaii, n cazul biroului).
Aceste output-uri interacioneaz cu mediul (n special cu acele persoane sau grupuri crora li se
adreseaz) producnd rezultate i pe termen lung impacturi mai importante (studenii obin
locuri de munc i i pun n practic cunotinele dobndite sau autorizaiile sunt utilizate de
beneficiarii lor). n cele din urm, valoarea acestor procese i rezultate rezid n impactul lor.
Relaia dintre aceti termeni cheie este ilustrat n figura 1.1.

Probleme
socio-economice

Nevoi

Impacturi
finale
Rezultate
imediate

Organizaie sau program

Obiective

Relevan

Input-uri

Activiti

Output-uri

Eficien
Eficacitate
Utilitate i sustenabilitate
Fig. 1.1. Modelul input-output

Revenind la definiia lui Pierre, acesta nu folosete deloc termenul management, dei este
clar c multe dintre ideile pe care le descrie i le analizeaz se refer la ceea ce ali autori au
denumit managerialism (Pollitt, 1993) sau noul management public (Hood, 1991 i ulterior
alte publicaii). Managementul poate fi considerat un nou mod de gestionare a treburilor
statului, referindu-se la acelai domeniu ca i administraia tradiional, ns diferit ca stil i
abordare (Dunleavy i Hood, 1994). Aceast nlocuire progresiv a administraiei cu
managementul a fost observat i descris nc din 1972 de Desmond Keeling, un funcionar
public englez. Acesta a caracterizat diferenele dintre cele dou concepte astfel:

Administraia: analizarea, ntr-un domeniu al vieii publice, a legii, punerea n aplicare i revizuirea
acesteia; luarea deciziilor n situaii specifice acelui domeniu, care au fost aduse n atenia serviciului
public.
Managementul: cutarea celei mai bune opiuni de utilizare a resurselor n vederea ndeplinii
obiectivelor supuse schimbrii (Keeling, 1972).

Desigur, nu toat activitatea funcionarilor publici nu ntreaga verig a rezultatelor

poate fi privit dintr-un punct de vedere strict managerial. Cele dou tipologii ale lui Keeling nu
sunt absolut pure administratorii trebuie s fie ateni la eficien i la ndeplinirea obiectivelor,
la fel cum managerii nu pot ignora cadrul legal n cutarea utilizrii optime a resurselor. ns
Keeling a surprins o diferen real i durabil a abordrii, la care vom reveni n aceast carte, n
special atunci cnd vom examina regimul Rechtsstaat din Germania i sistemul de reglementare
i control administrativ din Frana.
Din nou, cea de-a patra definiie este diferit. Dintr-un anumit punct de vedere, se apropie
mai mult de prima dect de a doua sau de a treia, deoarece pune accentul mai mult pe idei i
valori dect pe instituii sau activiti. Totui Clarke i Newman merg mult mai departe dect
Perry i Kraemer, introducnd noiunea de managerialism ca ideologie i legnd apariia ideilor
manageriale de o ornduire politic distinct (n acest caz, restructurrile politice ocazionate de
reconstrucia statului social britanic). Abordarea conceptelor i valorilor care au ghidat reforma
managementului public din multe ri ca pe o ideologie nu este o noutate. n 1993 Pollitt a
prezentat detaliat utilitatea acestei perspective. n acest context, o ideologie poate fi definit
astfel:
O ideologie are mai multe caracteristici eseniale. n primul rnd, aceasta const din valori i
convingeri sau idei despre starea lumii i despre ce ar trebui s fie lumea. n al doilea rnd, aceste
elemente cognitive i afective formeaz un cadru. Cu alte cuvinte, ideologia nu este doar nsumarea unui
set de atitudini, ci reprezint un tip de structurare relativ sistematic (dei structurarea este mai degrab
psihologic dect logic). n al treilea rnd, ideologiile se refer la grupuri sociale i ornduiri sociale
sau politica n cel mai larg sens n care se preocup de distribuirea i ordonarea resurselor. n al patrulea
rnd, o ideologie este dezvoltat i pstrat de grupuri sociale, fiind astfel o legtur creat social ntre
individ i grup ... n al cincilea rnd, ideologia furnizeaz o justificare a comportamentului (Hartley, 1983,
p. 26-7).

Faptul c Clarke i Newman stabilesc o strns corelare ntre ideologii, practici i o anumit
ornduire social are o implicaie major asupra analizei lor. Configuraia exact a ideologiei
ponderile i importanele acordate temelor i valorilor sale specifice variaz de la o ar la alta
(i chiar de la o organizaie la alta). Acest lucru se datoreaz faptului c penetrarea ideologiei
va fi influenat de forele politice locale preponderente ntr-un fel punctul de plecare politic
de la care ncepe rspndirea ideilor i practicilor noi. De fapt, exact aceasta este ideea pe care o
vom argumenta n detaliu n aceast carte.
Cea de-a cincea i ultima definiie aparine unui distins autor german. Acesta privete
administraia public ca pe un sistem care funcioneaz conform unui set distinct de principii
(propria sa ordine) dar este totui influenat de evoluia societii n care se manifest.
Unicitatea sa este rezultatul unui proces mai general de difereniere funcional care reprezint
o caracteristic universal a societilor moderne. Calitatea specific ce definete acest sistem
statal este aceea c rezultatele sale (decizii, servicii, bunuri) sunt produse n funcie de prioritile
stabilite de sistemul politico-administrativ, nu de forele neutre ale pieei economice sau de
afinitile relaionale i obligaiile societii civile. Mai mult, aceste prioriti pot fi n cele din
urm impuse prin monopolul statului de a folosi legitim fora i constrngerea. Astfel, aceast
7

abordare accentueaz diferenierea administraiei publice i unicitatea statului ca sfer separat de

activitate instituional, chiar dac este influenat de evoluia societii civile i a pieelor
economice.
Dac privim n ansamblu cele cinci definiii, putem trage cteva concluzii generale. Nu
intenionm s ajungem la o definiie unic, universal a managementului public. Acest tip de
imperialism semantic este desuet dup variaia lingvistic sau argumentativ din aproape toate
tiinele sociale (Fischer i Forester, 1993). Dar o comparaie ntre definiii poate determina o mai
bun nelegere a diferitelor sensuri i a multiplelor dimensiuni ale conceptului n discuie. Pe
scurt, putem nelege cum sunt folosii termenii management public i administraie public
i ce ipoteze fundamentale stau la baza utilizrii lor.
Mai nti, este clar c sintagma management public poate fi folosit n cel puin trei sensuri
de baz. Poate denumi activitatea pe care o desfoar funcionarii publici i politicienii, poate fi
utilizat pentru a desemna structurile i procesele puterii executive (ex. folosirea unor tehnici ca
Managementul Calitii Totale sau bugetele pe programe) sau poate presupune studiul sistematic
fie al activitilor, fie al structurilor i proceselor. Termenul mai vechi administraie public a
fost de asemenea folosit n toate cele trei accepiuni (Pollitt, 1996b). n aceast carte ne vom
concentra asupra primelor dou sensuri ale managementului public i vom face doar referiri
tangeniale la statutul de domeniul de studiu sistematic, academic sau profesional.
n al doilea rnd, este la fel de clar c managementul public este adesea considerat o activitate
nou, n contrast cu forma tradiional de administraie public. Este privit ca un semn al
modernizrii, o for dinamic a schimbrii. Astfel, poate aciona ca o marc a legitimitii pentru
acei politicieni sau manageri publici care vor s se identifice cu forele progresului. Iat ce
declara vicepreedintele american, Al Gore:
Preedintele Clinton i eu suntem mndri c am reuit s facem guvernul s funcioneze mai bine i s
aib dimensiuni mai reduse. Nu este nc destul de bun sau destul de redus, dar cu siguran lucrurile se
ndreapt n direcia corect (Gore, 1996, p. 4).

Demersul nostru ctre aceste aspecte ale managementului public poate fi considerat deschis
ntr-un mod sceptic. Ne ndoim c multe dintre ideile enunate sub titulatura noului management
public (NMP), de exemplu, sunt att de noi precum declar cei mai entuziati susintori ai lor
(Hood i Jackson, 1991; Hood, 1998). Mai mult, considerm c a face guvernul s funcioneze
mai bine (sau chiar a-i reduce dimensiunea) este o problem destul de complicat, care necesit
o analiz a valorilor i a punctelor de vedere adoptate, precum i a tipurilor de dovezi disponibile.
Dei suntem convini c n anumite condiii specifice au fost asigurate beneficii reale, avem
ndoieli cu privire la validitatea extinderii acestora n categoria mbuntirii guvernrii pe
scar larg i nedifereniat. Nu este prima oar cnd este pus la ndoial corectitudinea
argumentelor aduse n favoarea beneficiilor managerialismului (Foster i Plowden, 1996; Hood,
1991; Knig, 1996, Pollitt, 1995; Wright, 1997).
n al treilea rnd, relaia dintre managementul public i managementul general este una
contestat. Aproape toi autorii care s-au ocupat de reforma managementului public recunosc c,
n multe ri, n ultimele dou decenii a existat un transfer al ideilor i tehnicilor de management
aprute n sectorul privat ctre sectorul public. Dar n ce msur acesta este un lucru bun i ct
de departe trebuie s se ajung sunt subiecte controversate. Unii teoreticienii cred c acest
transfer trebuie s continue, alii consider c s-a mers deja prea departe (desigur, ambele opinii
pot fi valabile, avnd n vedere c tehnicile din sectorul privat se potrivesc n unele pri ale
sectorului public, dar nu i n altele). Poziiile adoptate de analiti variaz de la prerea c
administraia public este un domeniu unic i separat care nu trebuie banalizat prin metode
8

comerciale, pn la prerea diametral opus c metodele i cultura mediului de afaceri sunt

soluia potrivit pentru multe probleme nrdcinate ale administraiei publice tradiionale (Gunn,
1987). Definiia oferit de Metcalfe i Richards s-a situat ntre aceste dou extreme, sugernd c
la nivel micro administraia public are multe de nvat din lumea afacerilor, dar la nivel macro
este sui generis. i poziia noastr se situeaz la mijloc, dar nu n acelai sens. Susinem c
aplicabilitatea i utilitatea abordrilor derivate din sectorul privat variaz nu numai n funcie de
nivel (macro/micro), dar i n funcie de caracteristicile tehnice i politice ale activitii respective
(Clarke i Newman, 1997, p. 99-101; Lane, 1997, p. 307, Pollitt, 1998a; Stewart, 1992). (Desigur,
se pune i problema capacitii: chiar dac trsturile politice i tehnice sunt favorabile
introducerii unei tehnici comerciale, cei care o implementeaz trebuie s aib capacitatea i
abilitile necesare, altfel va fi un eec rsuntor.)
n al patrulea rnd, toate cele cinci definiii ne amintesc, n moduri diferite, c managementul
nu este un proces neutru, tehnic, ci o activitate legat adnc i indisolubil de politic, de cadrul
legal i de societatea civil n ansamblu. Este nconjurat de alternative ncrcate de valoare i
influenat de ideologii complexe.
Dup ce ne-am oprit asupra managementului public, ne ndreptm atenia asupra celuilalt
termen din titlu, reform.
Acesta este doar unul dintr-o multitudine de termeni alternativi i concureni (inclusiv
expresii din sectorul privat, ca transformare i reinventare sau cuvinte cu tradiie n sectorul
public ca modernizare i mbuntire). Ca toate celelalte sinonime, reform este un termen
ncrcat, implic nu doar o schimbare, ci o schimbare benefic o tranziie deliberat de o
stare mai puin preferabil (trecut) la o stare mai dezirabil (viitoare). Considerm c aceasta
este o caracterizare adecvat a inteniilor celor care promoveaz mbuntiri manageriale, dar
avnd n vedere c exist posibilitatea ca efectele reale ale schimbrii s fie resimite ntr-un mod
mai puin dezirabil de unii sau chiar de toi actorii principali. Aadar, utilizarea termenului nu
nseamn c suntem adepii mbuntirii, progresului sau evoluionismului automat i
inevitabil.
n plus, reforma este un cuvnt adnc nrdcinat n politica schimbrii. Elevii englezi
studiaz de zeci de ani marile reforme ale secolului nousprezece (legile care au determinat
creterea succesiv a puterilor parlamentare). Totui, termenul folosit astzi nu are acelai sens de
schimbare rapid, generalizat pe care l transmite n SUA utilizarea cuvntului transformare i,
ntr-o mai mic msur, reinventare. De asemenea, nu implic dinamismul pe care rile din
Europa continental l asociaz cu modernizarea (Knig, 1996, p. 75-6). Reform a devenit
un termen mai sobru, dei are n continuare o puternic ncrctur politic explicit. Nu se refer
la o inovare total, ci mai degrab la modificarea a ceva ce exist deja (reform). Considerm c
acest lucru este mai aproape de realitate, deoarece, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare,
rezultatul multor reforme manageriale depinde foarte mult de sistemele politico-administrative n
care se manifest. Trebuie s lum n considerare faptul c reformele pot fi clasificate n funcie
de caracterul lor: La nivelul de baz se afl adaptarea sau reglarea practicilor acceptate. Cel deal doilea nivel cuprinde adoptarea unor noi tehnici. Al treilea nivel se refer la ansambluri de idei
care cuprind scopurile generale, cadrul care ghideaz aciunea (Halligan, 1997, p. 19).
Anumii sociologi contemporani proemineni consider reforma continu o caracteristic
fundamental a vieii moderne, care contrasteaz cu abordarea anterioar a conservrii tradiiilor:
Reflexivitatea vieii sociale moderne const n faptul c practicile sociale sunt reexaminate i
reformate permanent datorit informaiilor obinute despre acele practici, ceea ce determin
modificarea constitutiv a caracterului acestora (Giddens, 1990, p. 38).
Se poate spune astfel c structurile i procesele administraiei publice sunt revizuite
permanent avnd n vedere informaiile noi despre modul n care acestea funcioneaz. Totui,
9

aceast afirmaie pare prea empiric i pur funcional. Suntem de acord cu prerea exprimat de
muli analiti, conform creia informaiile disponibile nu sunt neaprat directe, aa cum nu este
nici modul n care sunt interpretate sau utilizate:
Reformele politicilor publice sunt ... procese de schimbare mediate n mod simbolic, care pot fi
nelese doar dac dezvluim motivele care ghideaz eforturile de rezolvare a problemelor practice ...
Afirmaiile despre reforma politicilor sunt rezultatele unor cadre de referin, adic sunt ipoteze corelate
sistematic care furnizeaz standarde pentru evaluarea cunotinelor (Dunn, 1993, p. 259, 270).

De aceea nu ar fi corect s concepem reformele ca pe un simplu ir de aciuni legate ntre ele.

Pentru a fi nelese, trebuie s fie vzute ca procese de dezbatere i consultare n care diferii
participani contribuie n primul rnd cu obiective diferite (inclusiv atingerea scopurilor
simbolice) i n al doilea rnd cu cadre i standarde diferite pentru identificarea i acceptarea
dovezilor relevante.
n ncheiere, revenind la ideea iniial definiia reformei managementului public observm
c aceasta rspunde scopului nostru actual, cu anumite precizri i dezvoltri importante. Am
spus c reforma managementului public se refer la schimbrile deliberate ale structurilor i
proceselor organizaiilor din sectorul public, cu obiectivul de a le face s funcioneze mai bine
(ntr-un anume sens). Trebuie s adugm c:

Aceste schimbri deliberate sunt bazate pe ansambluri specifice de idei, dintre care unele au
caracteristicile ideologiilor i care pot constitui n sine un subiect de studiu.
Aceste idei pot fi specificate ntr-o msura mai mare sau mai mic, pot fi mai mult sau mai puin
adecvate scopului lor. Succesul obiectivului de a face lucrurile s funcioneze mai bine trebuie testat,
nu presupus.
Schimbrile sunt influenate de actorii de la ambele capete ale verigii rezultatelor dintre stat i
societatea civil, adic de politicieni i funcionari publici, pe de o parte i de actorii privai (ceteni)
i organizaii cu interese economice, pe de alt parte. (Este remarcabil faptul c marile corporaii care
n practic domin lobby-ul de la Washington au disprut aproape n ntregime din descrierea relaiilor
ntre administraie i ceteni, cuprins ntr-o carte american de succes despre reforma
managementului public, Reinventing government (Osborne i Gaebler, 1992)).
Reformele manageriale din orice ar vor fi modelate de preocuprile i prioritile locale ale
politicienilor i ale actorilor privai celor mai implicai. Aceste cadre de referin locale variaz foarte
mult. Aplicarea cu succes a unui singur model de reform n toat lumea (sau numai n democraiile
liberale din vestul Europei, America de Nord, Australia) este evident imposibil.
Reformele apar la niveluri diferite i pot fi mai mult sau mai puin ample. Halligan (1997, p. 19) face
o clasificare util a reformelor: primul nivel - adaptarea sau reglarea practicilor acceptate -, al doilea
nivel - adoptarea unor noi tehnici -, al treilea nivel - ansambluri de idei care cuprind scopurile
generale, cadrul care ghideaz aciunea. n aceast carte ne vom opri n special asupra reformelor de
nivel doi i trei.
A funciona mai bine nseamn ceva diferit pentru persoane sau grupuri diferite, iar mbuntirea
performanelor ntr-un domeniu sau conform unui obiectiv poate duce (intenionat sau nu) la scderea
performanelor n alte domenii.
mbuntirea semnificativ a performanelor trebuie probat prin dovezi, dar n acelai timp trebuie
acordat atenie legitimitii reformelor manageriale. Simpla anunare, discutare sau ncepere a
implementrii reformelor poate aduce beneficii politicienilor i funcionarilor publici, dar ulterior
efectele mai importante pot fi insesizabile sau contra-productive.
nsui limbajul schimbrii reform, transformare, reinventare, modernizare este ncrcat
de presupuneri despre viteza, natura i valoarea acesteia. Analiza crilor despre management arat c
este nevoie s identificm cu atenie cine i cui se adreseaz i s ne amintim c orice cadru de

10

referin se modific n timp iar sensul cuvintelor este variabil. Acest lucru este adevrat mai ales dac
traducem dintr-o limb n alta. De exemplu, n finlandez nu exist un echivalent pentru management
public, care este un termen din limba englez i chiar traducerea francez gestion publique are
conotaii diferite. Totui, aceste variaii lingvistice au loc n cadrul aceleiai limbi iar cuvintele sunt
transferate dintr-un context n altul.
Mai mult, odat ce retorica reformei manageriale a ctigat teren, aceasta poate deveni la fel ca alte
iniiative de reform un forum de discuii, care are o logic, un vocabular i o micare intern
proprii.

1.3 Cine face reforma managementului public?

n completarea ideilor precedente referitoare la de ce sunt propuse reformele i ce se nelege
prin management public, ne ndreptm atenia asupra ntrebrii cine este implicat n aceste
activiti. Pentru nceput vom spune c, ntr-un fel, au fost implicai aproape toi demnitarii i
funcionarii publici, deoarece n majoritatea rilor aproape toate instituiile publice au fost
influenate de reforme n ultimii douzeci de ani. Similar, putem spune c aproape orice cetean
a fost implicat, a fost afectat, mai ales de schimbrile n prestarea serviciilor publice. De
exemplu, n Belgia, Frana, Italia, Portugalia i Marea Britanie au fost publicate carte ale
cetenilor i n foarte multe ri, printre care Australia, Frana, Olanda, Noua Zeeland i Marea
Britanie, au fost privatizate servicii publice importante cum sunt liniile aeriene, companiile de
telecomunicaii, serviciile de alimentare cu ap sau serviciile potale.
Trebuie ns s avem n vedere c, dei roadele schimbrilor manageriale influeneaz
aproape ntreaga populaie, accentul principal cade asupra animatorilor acele persoane sau
grupuri care au avut puterea, ideile sau abilitile pentru a conduce i pune n aplicare procesul de
reform.
n toate cele zece ri pe care le examinm n aceast carte, reformele semnificative n
managementul public au necesitat angajamentul i de cele mai multe ori sprijinul activ al
politicienilor de marc, n special efi de stat, prim minitri i minitri de finane. i n al
unsprezecelea caz, cel al Comisiei Europene, reforma managerial a implicat sprijin politic la cel
mai nalt nivel, din partea comisarilor europeni. nc de la nceputul i mijlocul anilor 80,
restructurrile i reorganizrile au avut succes printre aceste figuri puternice din Australia,
Canada, Danemarca, Finlanda, Frana, Noua Zeeland, Olanda, Suedia, Marea Britanie i Statele
Unite. Comisia European a lansat programul Management Sigur i Eficient 2000 (SEM 2000),
urmat la scurt timp de un altul, MAP 2000 (Modernizarea Administraiei i Personalului 2000).
Cu toate acestea, dovezile arat c n unele ri schimbrile n management au naintat mult mai
ncet i n domenii mult mai restrnse dect n altele. n capitolul urmtor vom discuta un model
preliminar al procesului de reform, care va identifica sursele acestei diversiti ntre state.
Alturi de politicienii proemineni, nalii funcionari publici au jucat un rol crucial n toate
programele de reform. n unele ri acetia au fost principalul motor al schimbrii. Acest lucru
poate prea paradoxal, pentru c n multe ri exist un stereotip al naltului funcionar public
conservator din instinct i opus schimbrii. n realitate ns lucrurile stau altfel. n state foarte
diferite ca Noua Zeeland, Finlanda sau Frana, mandarinii au fost fora care a generat ideile
reformatoare i care a luptat pentru implementarea lor. n mediul academic au fost elaborate teorii
noi pentru explicarea acestui fenomen. Dunleavy (1991) a dezvoltat un model de proiectare a
biroului, conform cruia nalii funcionari au de ctigat din reorganizarea subordonailor lor,
att prin distanarea de anumite tipuri de probleme operaionale (prin descentralizare), ct i prin
impunerea lor n roluri mai prestigioase i mai satisfctoare de proiectare i reglementare
11

instituional. Desigur, funcionarii de la nivelurile inferioare ar putea fi mai puin entuziasmai

de reforme: pentru ei acestea nseamn creterea nesiguranei locului de munc, nevoia de a
nva lucruri noi, presiune mai intens n activitate, etc. Aa cum arta Wright (1997, p. 10):
Dovezile actuale sugereaz c birocraii de la cel mai nalt nivel nu sunt deloc speriai de
programele de reform, care n ansamblu afecteaz mai puternic nivelurile inferioare i care
adesea creeaz noi posibiliti de management al politicilor publice.
Pe lng politicieni i nalii funcionari publici, anumite grupuri externe au avut un impact
major asupra procesului de reform, cel puin n unele state. Trei dintre aceste grupuri trebuie
menionate consultanii n management, grupurile de analiz independente i mediul academic
(anumite persoane sunt active n mai multe dintre aceste categorii). n SUA, Australia i Marea
Britanie consultanii n management au avut un cuvnt greu de spus. De exemplu, n Marea
Britanie, reforma funciei publice din anii 60 a fost n principiu o problem intern, dar toate
reformele din anii 80 i 90 au beneficiat de participarea unei sau mai multor firme de consultan
PricewaterhouseCoopers, Andersen, Ernst and Young, Deloitte and Touche, KPNG, etc.
Preedinii americani Reagan, Bush i Clinton, n pofida diferenelor care i-au desprit, au
beneficiat permanent de asistena sectorului privat (att de mult nct n 1997 vicepreedintele
SUA a lansat cu mndrie o culegere intitulat Administraia ca afacere: leciile nvate de la
cele mai bune companii americane (Gore, 1997)). n ambele ri influena modelelor generale de
management, derivate din teoria i practica sectorului privat, a fost imens (Pollitt, 1993).
Grupurile independente de analiz politic au avut de asemenea un rol important. Doamna
Thatcher a manifestat un interes deosebit pentru ideile generate de grupuri cu orientare de dreapta
ca Institutul Adam Smith, Centrul pentru Studii Politice i Institutul pentru Afaceri Economice
(Denham i Garnett, 1998; Stone, 1996). Printre aceste idei s-a numrat propuneri concrete de
reform a unor instituii ca Serviciul Naional de Sntate sau sistemul public de educaie. n
SUA, organizaii ca Institutul American pentru ntreprinderi, Fundaia Heritage sau Institutul
Hoover au colaborat cu administraiile conservatoare conduse de Reagan i Bush (Weiss, 1992).
Fundaia Bertelsmann din Germania a fost un alt atelier al reformei, dedicat nlturrii rigiditii
sociale, politice i birocratice care a mpiedicat dezvoltarea democratic.
n sfrit, mediul academic i-a pus amprenta asupra reformelor. De multe ori teoreticienii au
contribuit la activitatea grupurilor de analiz menionate. Alii au fost contractai de guverne,
Comisia European sau Serviciul de Management Public al OECD (PUMA) n calitate de
consultani (Halligan, 1996). PUMA a reprezentat unul din punctele nodale ntr-o reea
internaional, reunind funcionari publici, consultani i profesori de management (uneori chiar
politicieni) interesai de acest domeniu i a contribuit la conturarea unui forum internaional de
dezbateri despre reforma managementului public (n 1998 Premfors a criticat dur abordarea
PUMA). Banca Mondial, Fondul Monetar Internaional i Institutul Commonwealth au fost, de
asemenea, canale de comunicare internaional a ideilor de reform managerial. Mai puin
influente, dar nu mai puin importante, au fost reelele academice ale Institutului Internaional
pentru tiine Administrative (IIAS) i ale Grupului European pentru Administraie Public
(EGPA). n unele ri s-a remarcat importana centrelor universitate, de exemplu coala
Postuniversitar de tiine Administrative Speyer din Germania (Schrter i Wollmann, 1997, p.
197). Unii profesori au ncercat s-i exercite influena scriind cri i tratate. Literatura
academic pe tema reformei managementului public a devenit infinit, dup cum i-au dat
seama cu groaz autorii acestei cri. A crescut foarte mult i numrul revistelor de management
public. Dei bibliografia de la sfritul acestei cri este foarte lung, reprezint doar o selecie
modest a materialelor disponibile.

12

1.4 Abordarea noastr

Acest text este o sintez a studiilor comparative anterioare n care au fost implicai, mpreun
sau separat, cei doi autori (ex. Pollitt i Bouckaert, 1995; Halachmi i Bouckaert, 1995; OECD,
1997a; Pollitt, 1993; Pollitt i Summa, 1997a; Pollitt et al., 1997; Pollitt et al., 1999). Lucrrile
anterioare au fost n sine o sistematizare i revizuire i pe parcursul acestui proces am avut ocazia
s adaptm modelele de baz ale schimbrii i s colectm date empirice suplimentare, mai ales
despre rile care nu au fost incluse n studiile anterioare.
Am abordat aceast munc de sintez n etape. Mai nti, a fost construit un model general al
reformei managementului public, n principal prin metoda induciei, printr-o analiz a cercetrilor
anterioare proprii sau ale altor autori. Am dorit ca acest model s reprezinte un cadru n care s
fie identificate i corelate forele principale care influeneaz schimbrile manageriale. Totodat
este un model comparativ, n sensul c sunt identificate diferenele de la o ar la alta i apoi sunt
incluse n interpretri i explicaii. Astfel, este un instrument pentru o analiz comparativ
sistematic ntre un numr limitat de cazuri (King et al., 1994). Aceast abordare permite testarea
teoriilor i dezvoltarea unor afirmaii generalizate, ns sunt mai degrab generalizri analitice
dect statistice (Yin, 1994, p. 10).
ntmpltor, demersul nostru de prezentare a unui model de reform a managementului public
a fcut s nu includem un capitol convenional de recenzie a literaturii de specialitate. Am
inclus lucrrile relevante pe msur ce ne-am referit la ele, urmnd logica dup care s-a dezvoltat
cartea, nu ntr-o parte separat.
Pornind iniial de la rile pe care le cunoteam, n cea de-a doua etap am testat modelul att
pentru a structura descrierea evoluiilor din statele respective, ct i pentru a fundamenta
explicaiile. n aceast etap au fost fcute mai multe ajustri ale modelului.
n a treia etap am folosit modelul adaptat pentru a ghida procesul de colectare a datelor
comparative pentru celelalte ri. Parial, acest proces a fost frustrant, deoarece n pofida
eforturilor uriae ale unor organizaii ca OECD rmn multe aspecte pentru care informaiile
relevante fie nu exist, fie sunt dificil de verificat sau de comparat. Suntem de acord cu expertul
american Allen Schick, care scria:
Reforma managementului este de asemenea natur nct o evaluare nu se poate baza doar pe dovezile
concrete ale reuitei sau eecului. Trebuie folosit judecata proprie, dar i a altora participani i
observatori care au vzut cum funcioneaz reformele i s-au gndit mult la modul n care funcioneaz
sistemul (Schick, 1996, p. 9).

n sfrit, urmnd opinia exprimat de Schick, am ncercat s validm generalizrile

descriptive, interpretrile i explicaiile generate de aplicarea modelului la experienele din cele
zece ri, discutnd cu teoreticieni i practicieni din rile respective. ntrebarea pe care le-am
adresat-o a fost Este corect interpretarea / explicaia noastr referitoare ce s-a ntmplat n
aceast ar, are sens prezentarea noastr? Le mulumim tuturor pentru sprijinul generos pe care
ni l-au acordat n aceast ultim etap.

1.5 Concluzii: perspectiva acestei cri

Exist o tendin din ce n ce mai rspndit ca autorii textelor academice s i
mrturiseasc propria perspectiv i posibilul subiectivism. n principiu considerm util
13

aceast convenie, dei uneori d natere unei introspecii excesiv de lungi. Iat de ce vom ncerca
s fim ct mai concii. Oricum, credem c cititorul atent a descoperit deja trsturile principale
ale punctului nostru de vedere.
Autorii acestei cri sunt un englez i un flamand, care au absolvit studii de istorie modern,
filozofie, inginerie i administraie. Avem n comun cteva valori i convingeri: sectorul public
este distinct; abordarea sistemic a multor probleme sociale este preferabil / necesar /
inevitabil n cele urm; partea mai puin interesant a implementrii administrative este esenial
pentru efectele finale ale reformei; impactul asupra cetenilor este de obicei cel mai puternic test
al succesului sau eecului reformei manageriale (dei adesea este extrem de dificil de
evaluat). Admitem c limbajul este foarte bogat, dar i foarte perfid i c dimensiunea retoric a
reformei managementului public este important n multe ri. Nu dorim s spunem c aceste
reforme sunt n principal vorbrie, dar, din contr, nelegerea acestei retorici este esenial
pentru identificarea caracterului i dinamismului reformelor. Cei care citesc Reinventing
government, cartea lui Osborne i Gaebler, pornind de la premisa c este un text neutru, tiinific,
vor avea mari dificulti. Limbajul reformei este adesea utilizat n scop persuasiv i multe sensuri
depind de asocierile, explicite sau implicite, ntre detaliile schimbrii manageriale, pe de o parte
i valorile pe care le mprtesc cititorii poteniali (echitate, eficien, promptitudine, integritate,
etc.), pe de alt parte.
Considerm c nu suntem adepii unei singure teorii sau abordri. Ar fi ns absurd s
pretindem c suntem complet obiectivi sau neinfluenai de teorie. Tendina general pe care
am urmat-o este probabil aceea pe care anumii sociologi au numit-o modernism critic. Cu alte
cuvinte, susinem importana testrii empirice a teoriilor i ipotezelor, dar acceptm c acesta este
doar unul din tipurile de verificare i c vor exista mereu dubii asupra validitii condiiilor de
testare. Pe scurt, suntem mai nclinai ctre perspectiva modernitii radicale dect asupra
postmodernismului integral (de exemplu, preferm Giddens, 1990 dect Boje et al., 1996 sau
Burrell, 1997). Realitatea este o construcie social, dar nu toate construciile sunt la fel de
credibile i cu siguran exist construcii mai durabile dect altele. Un test important este
corespondena cu dovezile empirice care sunt disponibile. Un altul este msura n care teoria sau
ipoteza respectiv rezoneaz cu experienele articulate ale celor care au fost afectai direct de
fenomenul n discuie. Un al treilea este claritatea i consecvena intern, din punct de vedere
logic, a unei terorii sau a unui model. Aplicarea simultan a acestor teste nu ne va duce ctre
adevrul suprem i imaculat, dar cel puin ne va ajuta s discriminm ntre descrierile i
explicaiile mai mult sau mai puin adecvate.
Dei abordarea noastr teoretic este una clasic, accentul general va cdea asupra
explicaiilor instituionale. Nu nseamn c negm importana politicii sau a forelor economiei
globale sau chiar a factorilor locali specifici (Pollitt i Summa, 1997a, cap. 2) i nici nu suntem
adepii unei anumite coli a noului instituionalism (Lowndes, 1996). Pur i simplu
recunoatem c n domeniul reformei managementului public forele complexe ale economiei i
politicii sunt aproape ntotdeauna mediate prin reele de instituii. Caracteristicile specifice ale
acestor reele i ale instituiilor individuale care le compun au adesea un efect puternic de
modelare a cursului pe care l urmeaz reformele i, deci, a rezultatelor i impactului final al
procesului de schimbare. Desigur c reelele n sine se pot schimba i se schimb, ns adesea
aceste schimbri sunt mult mai puin rapide dect o indic retorica reformei. Uneori regsim n
imaginea ordinii constitutive i instituionale compromisuri istorice destul de vechi i, n acest
sens limitat, suntem mai aproape de un instituionalism istoric cu tendine constructiviste dect de
un instituionalism sociologic puternic constructivist sau raional (Premfors, 1998).
Aadar, aceast carte se situeaz la un nivel mediu de analiz ntre marile idei politice i
presiunile economice globale, pe de o parte, i micro-fluxul de interaciuni ntre indivizi,
14

organizaii i departamente specifice care constituie cea mai mare parte a activitii curente a
funcionarilor publici, pe de alt parte. Acest nivel de generalitate scoate la lumin att
similariti interesante, ct i variaii majore. n capitolele urmtoare vom vorbi despre
convergene i divergene n aceeai msur.

15

2
Probleme i rezolvri:
un model al reformei managementului public
Reforma nseamn schimbare n direcia susinut de anumite grupuri sau persoane. Nu
nseamn obligatoriu mbuntire.
Rubin, 1992, p.20

2.1 De ce au avut loc attea reforme?

n ultimele dou decenii au avut loc extrem de multe reforme ale managementului public, sau
cel puin aa pare. Este dificil s fim siguri, pentru c nu exist uniti de msur uor disponibile
i comune pentru a inventaria i compara ce s-a ntmplat. Totui, autorii mprtesc opinia
multor observatori referitoare la valul de reforme care au avut loc n multe ri. Sigur c i n
perioadele anterioare statele au cunoscut reforme (ex. Hood, 1998; Knig, 1996, p. 44-5; Pollitt,
1984; Savoie, 1994), dar schimbrile aprute dup 1980 s-a distins prin caracterul internaional i
prin puternica implicare politic, care le-au separat de reformele mai izolate sau mai tehnice ale
sfertului de secol precedent. n unele ri s-au fcut ncercri deliberate de remodelare a statului,
n cele mai multe locuri reformele au fost nsoite de discursuri politice importante n sprijinul
schimbrii generale, cu mbuntiri majore ale performanelor. Mai mult dect niciodat, din ce
n ce mai multe ri au fost cuprinse de febra reformei administrative.
Dac aceast impresie este mcar parial corect, ntrebarea pe care ne-o punem este de ce?.
Care sunt forele care i impulsioneaz pe reformatori? Este aceasta doar o mod politic, sau
exist influene mai profunde care acioneaz? De ce au participat att de multe ri la acest
exerciiu de remodelare a sectorului public, pe de o parte, i de ce unele ri au fost mai precaute,
pe de alt parte? Cum putem explica similitudinile, dar i diferenele ntre ce s-a ntmplat ntr-o
ar i ce s-a ntmplat n alta? n continuarea acestei cri vom ncerca s rspundem acestor
ntrebri. Vom ncepe ns cu elaborarea unui model general al reformei managementului public.
2.2 Un model al reformei managementului public
Modelul pe care l propunem reprezint o estimare iniial. Scopul su este de a oferi un cadru
pentru discuiile ulterioare, descriind forele generale care au impulsionat dar i care au limitat
schimbarea. Un asemenea model este att o hart conceptual, ct i o diagram a forelor.
Pornind de aici vom dezvolta tipologiile detaliate i teoriile specifice pentru a clasifica i explica
modelele i tendinele specifice dintr-o anumit ar i din grupuri de ri. Astfel, pe parcursul
crii, prile modelului prezentate n continuare vor fi dezvoltate i modificate, pe msur ce
vom aduce dovezi i argumente noi. Din acest motiv, modelul este un instrument euristic, un
mijloc de nvare.
Figura 2.1 prezint modelul general. Acesta reprezint o sintez a descoperirilor pe care le-am
fcut studiind procesul de reform din multe ri. Am ncercat s-l simplificm ct mai mult fr
s ignorm complexitatea real a proceselor pe care dorim s le identificm i s le evalum.
Chiar i aa este destul de complex pentru a necesita explicaii.
16

(B) Fore
economice
globale

(C) Schimbri
sociodemografice

(H) Presiune
din partea
cetenilor

(F) Noi idei

manageriale

(D) Politici
naionale
socio-economice

(G) Idei
politice de
partid

(A) Forele socio-economice

(E) Sistemul politic

(I) Percepiile elitelor
asupra reformelor
manageriale dezirabile

(J) Percepiile elitelor

asupra reformelor
manageriale fezabile

(M) Coninutul
pachetului de reforme
(N) Procesul de
implementare
(O) Reformele
realizate n practic
(L) Sistemul administrativ
Fig. 2.1 Un model al reformei managementului public

17

(K) Evenimente
ntmpltoare (ex.
scandaluri, dezastre)

2.3 Forele care acioneaz

n primul rnd, s discutm arhitectura general a modelului, care cuprinde conceptele i
ipotezele noastre fundamentale. n centrul figurii se afl procesul decizional al elitelor. Acest
lucru nu este ntmpltor, deoarece una din teoriile noastre implicite este aceea c majoritatea
schimbrilor au avut loc de sus n jos, au fost concepute i puse n practic de politicieni i/sau
funcionari publici de elit. Aa cum arat diagrama, aceste elite sunt puternic influenate de idei
i presiuni venite din afar i, mai mult, planurile lor pot fi deturnate. Cu toate acestea, reforma
managementului public, n special n administraia central, este un proces care tinde s
porneasc de la cel mai nalt nivel. Se observ c difereniem ntre ceea ce elitele percep ca fiind
reforme dezirabile i ceea ce percep ca fiind reforme fezabile (csuele I i J) n ambele cazuri
este vorba despre aceleai elite. Aceast distincie reflect un fapt comun al vieii politice, acela
c nu poi obine mereu ceea ce-i doreti, chiar dac eti preedinte sau prim ministru. Exist
obstacole economice i ergonomice i fore conservatoare care se opun schimbrii. Adesea,
reformatorii doresc mai mult dect ceea ce propun n mod concret, dar i cenzureaz propriile
aspiraii pentru a oferi un pachet mai mic, care are anse mai mari de a fi acceptat. De asemenea,
observm c percepiile a ceea ce este dezirabil nu se confund cu ceea ce este optim din punct de
vedere tehnic. Aceste percepii au o mare ncrctur cultural, la fel de mare ca i cea tehnic,
ceea ce este valabil i pentru percepiile reformelor fezabile.
Se impun i alte dou observaii generale despre situarea n centru a procesului decizional. n
primul rnd, planurile de reform nu sunt n general complexe, nici mcar la nivel de intenie.
Reformatorii ncearc s mbunteasc funcionarea unei anumite instituii sau a unui anumit
program, chiar a unui ntreg sector (sntate, educaie, etc.), dar rareori intenioneaz s
remodeleze ntregul ansamblu al instituiilor din sectorul public. Goodin (1996, p. 28) surprinde
aceast idee: n general nu exist un singur proiect sau un singur proiectant. Exist doar multe
ncercri izolate de planificare parial care se ntretaie i orice schem raional de construcie
instituional trebuie s ia n considerare acest fapt. Chiar i reformele din Noua Zeeland, care
s-au remarcat prin faptul c au format un tot coerent i care au fost conduse de un singur grup mic
(cel puin la nceput), au evoluat n timp i au fost afectate foarte mult de o multitudine de
consideraii practice care au contrazis teoriile pure pe care s-a bazat acestea (Boston et al., 1996,
p. 81-6).
A doua observaie general este c rezultatele finale ale reformelor (csua O) pot avea o
relaie distant cu inteniile iniiale ale elitelor (csua M). Din nou, Goodin comenteaz:
Instituiile sunt adesea produsul unor activiti intenionale care au luat-o pe o cale greit
produse derivate neintenionate, produsele interaciunii dintre diverse aciuni intenionale, intenii
greit direcionate sau pur i simplu greeli. Astfel, dei n centrul procesului de reform se afl
deciziile elitelor i dei actele intenionale de restructurare instituional au avut un rol crucial, nu
trebuie s ridicm elitele organizaionale la rangul de zei, capabili n mod obinuit s pun n
aplicare planuri ndrznee i ample de schimbare a vieii oamenilor. Din contr, planurile lor
sunt adesea vulnerabile n faa limitrilor cognitive, a aciunilor care se suprapun, a blocajelor
politico-administrative i a unei varieti de evoluii neprevzute (March i Olsen descriu detaliat
capcanele cognitive i motivaionale, 1996, capitolul 6). Cei mai importani dintre aceti factori
restrictivi sunt discutai n continuare n acest capitol.
Dincolo de procesul decizional al elitelor, exist trei grupuri mari de elemente grupul
factorilor economici i socio-demografici A, care include elementele B, C, D; grupul factorilor
politici i intelectuali E, incluznd F, G, H; i grupul factorilor administrativi, incluznd M, N, O.
Din interaciunea acestor elemente principale ia natere schimbarea managerial. Sarcinile
extinse ale statului social, contrngerile financiare, crizele economice structurale i

internaionalizarea afacerilor publice au pus administraiile publice sub presiunea reformei

(Knig, 1996, p. 31).
Vom continua cu examinarea detaliat a fiecreia dintre aceste influene, ncepnd cu factorii
socio-economici (csua A). Acetia sunt factori generali, ampli i variai. Unii dintre acetia pot
fi considerai factori structurali, n sensul c sunt adnc nrdcinai i durabili. Un exemplu este
structura populaiei. Alii pot fi mai efemeri, cum sunt ciclurile economice pe termen scurt. n
csuele B, C i D am identificat acele elemente care au un impact definit i identificabil asupra
administraiilor publice.
Csua B reprezint influena forelor economice globale. Se spune c globalizarea pieelor de
capital, creterea corporaiilor multinaionale i a comerului internaional au determinat
reducerea controlului pe care guvernele naionale l pot exercita asupra politicilor lor
economice. De aceea nu mai este posibil ca un guvern s menin mult timp un nivel al
cheltuielilor publice pe care pieele monetare globale l consider imprudent (de unde i referirea
fcut de Knig la constrngerile financiare). Intensificarea concurenei internaionale a obligat
guvernele s acorde o atenie mai mare ca niciodat competitivitii firmelor naionale. Societile
comerciale nu pot concura cu succes dac sunt sufocate de impozite i taxe mari (pentru
finanarea cheltuielilor publice mari) sau de birocraie exagerat. Mai mult, administraiile
naionale i locale au de nfruntat restricii mai mari n rezolvarea unor probleme sociale
costisitoare i dureroase, cum este omajul:
Ca urmare a creterii mobilitii capitalului i a concurenei fiscale, s-a redus semnificativ puterea
tuturor guvernelor naionale de a impozita bunurile de capital i veniturile de capital. Din aceleai motive,
politica monetar naional nu mai poate reduce ratele dobnzilor sub nivelul internaional, pentru a
stimula investiiile productive, iar ratele mai mari ale impozitelor nseamn c antrenarea deficitelor
fiscale pentru extinderea cererii agregate a devenit un exerciiu mai costisitor. Astfel, guvernele naionale
i-au pierdut n mare msur capacitatea de a combate creterea omajului prin strategiile de management
macroeconomic care au fost eficiente n anii 60 i 70. Cu ct sistemele de politici sociale vizau implicit
mai mult continuarea ocuprii complete a forei de munc, cu att mai mare a fost presiunea cu care s-au
confruntat. (OECD, 1997c, p. 211)

Iat deci un ansamblu de motive care au determinat reforme ample ale sectorului public
restrngerea cheltuielilor publice, simplificarea procedurilor administrative i remodelarea
politicilor sociale care nu mai puteau fi susinute.
Acestea sunt argumente puternice, repetate i considerate valabile pe scar larg. Este
important ns s nu exagerm puterea lor explicativ. Este clar c forele economice globale au
fost un factor vital care a iniiat luarea n considerare a reformelor administrative, dar nu a
determinat i forma, momentul sau amploarea reformei. Detaliile necesare pentru sprijinirea
acestei afirmaii vor fi prezentate mai trziu, dar putem meniona imediat c modelul
schimbrilor manageriale a suferit diferene majore de la o ar la alt, ceea ce arat c efectele
pieelor globale nu sunt uniforme. Momentul exact al unei anumite reforme ntr-o anumit ar nu
a fost strns corelat cu crizele economice. Trebuie s spunem i c unele dintre rile care au
nregistrat cea mai mare cretere economic n anii 80 (n special Germania i Japonia) au fost cel
mai puin active n domeniul reformei manageriale. n sfrit, presiunile economice n sine nu se
regsesc direct ntr-un anumit tip de reform managerial. Reformatorii au nevoie de idei, de
model, planuri sau viziuni ale modului n care poate fi organizat mai bine sectorul public. Pieele
furnizeaz presiunea, dar nu ofer ideile.
n practic mai exist o problem n ceea ce privete prezentarea globalizrii ca influen
dominant i determinant a schimbrilor instituionale, aceea c nsui conceptul este adesea
20

utilizat ntr-o manier vag, chiar contradictorie. Pentru o analiz corect trebuie cel puin s
distingem ntre diferitele mecanisme i modaliti implicate n creterea interdependenei pieelor
financiare mondiale, n extinderea comerului liber, n standardizarea tehnic i internaionalizare
(de ex. rspndirea global a anumitor mrci de software) dar i a ceea ce se numete globalizare
cultural (McDonalds, filme, mod, evenimente sportive, etc.). Se ntmpl de multe ori ca aceste
procese diferite s fie alturate ntr-o manier unic, utopic sau indezirabil.
Pe scurt, formele economice ale globalizrii nu par s aib o influen major asupra
schimbrilor instituionale, ci au acionat prin alte variabile de intervenie. Aceste variabile sunt
cele care au determinat forma exact i momentul reformelor n locuri specifice.
Schimbrile socio-demografice (csua C) reprezint ce-a de-a doua influen important. Ne
referim aici la presiunile aprute n urma schimbrilor n modul de via al milioane de ceteni
din aceste ri. Sunt prea numeroase pentru a fi enumerate aici, dar cele mai semnificative includ
creterea speranei de via, schimbri ale vieii de familie (n special creterea numrului
divorurilor i a familiilor destrmate) i creterea nivelului mediu al omajului comparativ cu
anii 50-70. Efectul fundamental al celor mai multe schimbri sociale a fost amplificarea cererii
pentru servicii furnizate sau finanate de stat. De exemplu, la nceputul anilor 90, estimrile
valorii medii a resurselor medicale consumate de o persoan cu vrsta peste 75 de ani din Marea
Britanie sau Statele Unite erau de ase pn la zece ori mai mari dect valoarea consumat de o
persoan de vrst medie. Creterea proporiei persoanelor n vrst din totalul populaiei a
implicat o cretere considerabil a cheltuielilor asigurrilor sociale. n majoritatea statelor
moderne, asigurrile sociale (pensii, omaj, alte beneficii) sunt cel mai mare capitol al bugetului
de stat, iar asigurrile medicale sunt adesea pe locul doi. Schimbrile ample ale nivelurilor cererii
pentru aceste servicii se traduc printr-o majorare important a cheltuielilor publice la fel cum
presiunile economice globale se manifest n direcie opus. n unele ri, analitii au descris
scenarii nspimnttoare ale finanelor publice prbuindu-se sub povara cheltuielilor sociale
insuportabile, cu milioane de ceteni privai de drepturile i beneficiile ateptate (Marmor et al.,
1990).
Cum afecteaz toate acestea reforma managementului public? Ca i n cazul globalizrii
fluxurilor comerciale i monetare, impactul este indirect. n sine, creterea numrului
pensionarilor i omerilor nu determin un anumit tip de schimbare organizaional. Ofer ns o
motivaie puternic pentru politicieni i funcionari publici de a cuta moduri de reducere a
presiunii asupra sistemului. Printre acestea se numr scderea ratelor de cretere a beneficiilor
(de ex. prin de-indexarea acestora din salarii), reducerea categoriilor eligibile (concentrarea
asupra celor mai nevoiai) sau creterea contribuiilor beneficiarilor. Au fost ns incluse i
schimbri cu un efect mai evident asupra modului n care sunt organizate i gestionate serviciile.
De exemplu, comasarea instituiilor poate avea scopul de a reduce cheltuielile fixe administrative,
poate fi ncurajat participarea sectorului privat i non-profit n prestarea serviciilor i
restructurarea complet a departamentelor sau instituiilor poate fi o ncercare de motivare mai
puternic pentru creterea eficienei (ex. Harrison et al., 1992).
Aceste presiuni se reflect n politicile socio-economice care pot oscila destul de repede n
timp (csua D). De exemplu, pentru a reduce cheltuielile pentru asigurri sociale, unele
administraii europene au majorat vrsta minim pentru pensionare. n domeniul economic, n
anii 90, statele membre UE au ncercat s ndeplineasc criteriile de convergen stabilite prin
tratatul de la Maastricht pentru trecerea la moneda european unic. Acest lucru a creat presiune
asupra cheltuielilor publice i datoriei publice, determinnd creterea omajului, cel puin pe
termen scurt. Aadar, aceast politic a avut efecte semnificative i diferite asupra aparatelor
administrative ale rilor respective i a fost important mai ales datorit caracterului su supranaional. Se vorbete tot mai mult de nevoia unei iniiative internaionale mai ample (care s se
21

extind dincolo de limitele UE) pentru stabilizarea pieelor monetare globale. Dac guvernele
naionale sunt capabile s colaboreze pentru stabilirea unor politici credibile, ne putem da seama
c o parte a controlului asupra politicilor economice, pe care statele individuale l-au pierdut,
poate fi redobndit la nivel internaional, dar acesta este un alt subiect.
Cel de-al doilea grup al factorilor de influen este sistemul politic. Trebuie s lum n
considerare caracteristicile generale structurale ale acestui sistem, reprezentate n csua E, care
determin ct de direct este abordat reforma managerial. De exemplu, n Germania,
restructurarea major la nivel federal este dificil, dac nu chiar imposibil, datorit legii
constituionale stricte, pe cnd n Marea Britanie, procesul de schimbare a aparatului
guvernamental a fost surprinztor de facil. n state ca Finlanda, caracterizate de sisteme politice
consensuale i guverne de coaliie, procesul de reform este mult mai puin dur i combativ dect
n ri ca Australia, Noua Zeeland sau chiar Marea Britanie, unde sistemele politice sunt mai
concureniale. Un ultim exemplu este gradul ridicat de protecie acordat administraiei regionale,
locale sau municipale prin constituiile rilor nordice sau Germaniei. Acest lucru nseamn c
este relativ dificil pentru administraia central din aceste state s extind procesul de reform la
nivel local, cu excepia cazului n care exist un sprijin politic substanial pentru reform la acest
nivel. La polul opus se afl capacitatea primului ministru britanic, doamna Thatcher, care n anii
80 a desfiinat pur i simplu Consiliul General al Londrei i cele ase autoriti locale
metropolitane, deoarece nu era de acord cu politica i politicile lor.
Structurile profunde ale sistemelor politice conin constrngeri i fore de rezisten, dar i
elemente dinamice. Un asemenea element de o importan deosebit pentru tema noastr este
influxul de noi idei manageriale n sectorul public (csua F). n ultimele dou decenii acesta a
generat un bogat rezervor de idei despre cum s gestionm aproape orice. Noile idei s-au
dezvoltat n jurul colilor de management, consiliilor de administraie ale marilor corporaii,
seminariilor guvernamentale i chiar standurilor de cri. Schimbul de idei ntre ri a luat
amploare, fiind facilitat de organisme internaionale ca PUMA/OECD i Banca Mondial. n
lucrarea sa din 1994 Savoie detaliaz transferul reciproc de idei dintre regimurile conservatoare
ale primului ministru Thatcher n Marea Britanie (1979-90), preedintelui Reagan n SUA (198088) i primului ministru Mulroney n Canada (1984-93). Nu ncape nici o ndoial c vnzarea
ideilor manageriale a fost o industrie nfloritoare n anii 80 i 90. De asemenea, este clar c
scrierile specialitilor i prezentrile consultanilor de management au influenat liderii politici i
funcionarii publici din rile pe care le studiem n aceast carte.
ns orict de la mod ar fi, foarte rar se ntmpl ca ideile manageriale s se reflecte direct,
n form pur, n reformele specifice. Elitele politice i administrative au la dispoziie influene
variate, derivate dintr-o multitudine de surse (csuele I, J). Dar mai ales n rile anglo-saxone,
ideile managementului general au avut un impact decisiv asupra reformelor sectorului public.
Metodele i tehnicile din sectorul privat Managementul prin Obiective, Managementul Calitii
Totale (TQM), indicatorii comparativi i progresivi (benchmarking) i Reproiectarea Proceselor
de Afaceri (BPR) au fost adoptate pe scar larg n sectorul public. Pe lng aceste idei
manageriale i n combinaie cu ele, au fost folosite extensiv principiile proiectrii
organizaionale bazate pe teoriile microeconomice. De exemplu, n Noua Zeeland, regsim
teoria alegerii publice, teoria ageniei i principiile economice ale costului de tranzacie (Boston
et al., 1996, capitolul 2).
n citatul de la nceputul acestui subcapitol, Knig se referea la internaionalizarea afacerilor
publice. Acest lucru este valabil i pentru ideile manageriale, att cele generate de specialiti i
colile de management, ct i cele derivate din teoria microeconomic. Instituiile i
departamentele responsabile pentru reformele administrative au propriile reele internaionale,

22

bilaterale i multilaterale. Serviciul pentru Management Public al OECD (PUMA) a reprezentat

un punct nodal al acestor reele nc din anii 80.
Csua G cuprinde ideile politice de partid care au influenat la rndul lor schimbrile
managementului public. Partidele politice au propria viziune asupra modului n care vor s
guverneze, din punct de vedere al structurilor, proceselor i stilului. De exemplu, partidul care se
afl la putere, decide c dorete s reduc birocraia sau s descentralizeze i s apropie
administraia de cetean. Sau poate adopta propuneri mai concrete, cum ar fi crearea unui
minister sau a unei agenii speciale pentru mediu, pentru regiuni, pentru familie, sau orice alt
domeniu care este prioritar. Ideile politice au o anumit ncrctur ideologic. O doctrin foarte
influent n anii 80 i 90 a fost privatizarea. Conceput ca o preferin consecvent pentru
prestarea serviciilor de ctre sectorul privat, aceast doctrin a avut un impact imediat i evident
asupra sectorului public reducerea dimensiunii acestuia. n Australia, Noua Zeeland i Marea
Britanie au fost implementate programe ample de privatizare de acest tip, dar doctrina a fost
aplicat i n Canada, Frana, Olanda sau SUA, dei ntr-o msur mai mic.
Ideile politice de partid sunt uneori generate intern i derivate din agenda politic specific pe
care o dezvolt activitii partidului. n unele cazuri, ideile pot fi preluate din exterior, din micri
populare n rndul electoratului (csua H) sau din mediul academic i comercial (csua F). De
exemplu, este clar c ideile guvernelor conservatoare britanice din anii 80 i ale guvernelor
laburiste neo-zeelandeze din anii 84-90, referitoare la problemele de management public, au fost
puternic influenate de teoriile economice ale alegerii publice. n acelai fel, administraia
republican a preedintelui Reagan a fost compus dintr-un numr mare de consultani de afaceri,
iar succesorii si democrai au folosit deliberat leciile nvate de la cele mai bune companii
americane (Gore, 1997).
Sintetiznd jocul ideilor, un autor spunea recent:
Reforma sectorului public este la mod i nici un guvern care se respect nu i poate permite s o
ignore. Cum se creeaz o mod este una dintre cele mai intrigante ntrebri ale politicilor publice. O parte
a rspunsului se afl n diseminarea politicilor, stimulat de activitatea oficialilor internaionali (al cror
zel pentru reforma administrativ dispare n mod misterios cnd este vorba despre propria lor organizaie),
de ntlnirile funcionarilor publici, ale mediului academic sau ale grupurilor de analiz (Wright, 1997, p.
8).

Csua H din figura 2.1 reprezint presiunile din partea cetenilor. Trebuie s spunem din
capul locului c reforma managerial nu este una dintre prioritile populaiei, nu este un subiect
despre care majoritatea oamenilor de pe strad pot s fac sugestii concrete. Cu toate acestea
cetenii pot exercita presiunea pentru schimbare. De exemplu, dac oamenii se obinuiesc cu
servicii foarte rapide i amabile din partea bncilor, a societilor imobiliare sau a centrelor
comerciale, vor fi din ce n ce mai nemulumii de serviciile potale sau de modul n care le sunt
pltite beneficiile sociale lent, inflexibil i neprietenos. Aceast nemulumire pentru standardele
serviciilor prestate de instituiile publice va fi exprimat n faa reprezentanilor politici (ocupanii
csuelor I i J) sau n faa presei. Mai mult, dac percepia general este c funcionarii publici
sunt corupi sau c un anumit serviciu este prestat n mod complet inechitabil, opinia public se
poate mobiliza crend presiune pentru reform. Aadar, dei rareori se ntmpl ca opiniile
cetenilor s determine forma unei reforme specifice, ei pot constitui o influen puternic
asupra deciziei de a reforma.
Exist o for care acioneaz n afara grupurilor principale de influen socio-economic,
politic sau administrativ. Csua K reprezint efectele evenimentele ntmpltoare, cum sunt
scandalurile, dezastrele naturale sau umane, accidentele sau tragediile imprevizibile (ex.
23

epidemii, asasinate, etc.). Caracteristicile principale ale acestor evenimente sunt noutatea i
imprevizibilitatea, chiar dac pot fi determinate de factori socio-economici sau politici (un
accident feroviar grav cauzat de lipsa investiiilor publice n infrastructur sau echipamente de
semnalizare; gestul disperat i necugetat al unui cetean nemulumit de activitatea guvernului).
n general efectele acestor evenimente asupra programelor de reform nu sunt evidente, dar n
anumite cazuri sunt semnificative. De exemplu, dezastrul de la Cave Creek din Noua Zeeland
(cnd o platform de observare s-a prbuit ntr-o rezervaie natural) a adus n atenia presei
problema rspunderii publice n sistemul recent descentralizat. Eecul programelor de prevenire a
cancerului la sn lansate de Serviciul Naional de Sntate din Marea Britanie a fost interpretat de
guvernul laburist instalat n 1997 ca o dovad a incapacitii guvernului conservator anterior i a
nevoii de reform. n Statele Unite, dezastrul care a dus la prbuirea navetei Challenger a
determinat o restructurare major a Ageniei Naionale pentru Aeronautic i Spaiu (NASA), una
dintre cele mai mari agenii federale. La nivel personal, minitrii se confrunt cu o varietate de
accidente i uneori, persoane cu puternice idei reformatoare apar i dispar din motive care nu
au legtur cu prioritile reformei. n anii 80, doi minitrii reformatori Nielsen n Canada i
Heseltine n Marea Britanie au disprut brusc de pe scena politic.
Privind n ansamblu, amploarea reformelor din ultimii douzeci de ani poate fi atribuit
intensificrii mai multor factori, dar poate cei mai importani sunt forele economice globale,
schimbrile socio-economice i apariia noilor idei manageriale (B, C i F). Totui, aceste
presiuni nu se manifest liber ntr-un mediu stabil. Dimpotriv, interacioneaz imediat cu fore
opuse, cu rezistena acelor grupuri care au un interes evident n meninerea strii actuale, dar i cu
alte fore contrare mai puin animate. Situaia existent este adesea nrdcinat n legi i
reglementri pentru schimbarea crora este nevoie de timp sau de asentimentul majoritii
politice (sau chiar de ambele). n situaii extreme, reforma administrativ necesit modificarea
constituiei rii sau, n cazul UE, a tratatelor constitutive. i chiar dac majoritatea este de acord
c structurile i procedurile administrative existente au devenit inadecvate, cel mai dificil este s
hotrm cu ce le nlocuim pentru c adesea reforma ntr-un domeniu creeaz riscuri n alt
domeniu. De asemenea, este nevoie de investiii importante n noi tehnologii informatice, noi
sisteme de contabilitate i/sau programe de formare profesional pentru cei care le vor utiliza.
Toi aceti factori reprezint costurile schimbrii. Reformatorii subestimeaz amploarea acestor
costuri pn n momentul n care ncep implementarea (csua N).
O parte important a costurilor schimbrii sunt asociate ndeprtrii sistemelor administrative
i politice existente pentru a face loc celor noi. Peste tot n lume sistemele existente conin
mult tradiie i multe compromisuri politice. Ele reprezint hri arheologice ale conflictelor i
acordurilor din trecut. Reforma managerial nseamn c oamenii trebuie s renune la lucruri
familiare i s nvee lucruri noi. Reelele obinuite de informaii i influene sunt nlocuite cu
unele noi, incerte. Politicienii, obinuii cu o anumit configuraie a autoritii n organizaiile
publice cu care lucreaz, trebuie s se obinuiasc cu o structur nou pe care le va fi mai greu s
o influeneze. Exemplele pot continua. Am discutat deja despre efectele restrictive ale structurilor
politice (csua E) i vom continua cu structurile corespondente ale sistemelor administrative.
Cele dou acioneaz mpreun pentru a tempera elanul reformatorilor, punndu-le n cale
dificultile concrete ale oricrei schimbri. Astfel, cele dou sisteme ncadreaz presiunile
dinamice ale momentului.
Sistemele administrative (csua L) sunt extrem de dificil de schimbat n mod radical. De
exemplu, funcia public britanic s-a dezvoltat n jurul unui corp de generaliti, pe cnd
sistemele continentale, inclusiv cel francez i cel german, sunt dominate de specialiti n drept. O
diferen cultural i tematic de acest tip nu poate fi eliminat dintr-o dat, pentru c
influeneaz modul n care sunt concepute i abordate problemele publice. Exist de asemenea
24

diferene structurale fundamentale. n Suedia i Finlanda administraia central a fost format n

mod tradiional dintr-un grup de ministere reduse ca dimensiune, nconjurate de agenii
administrative relativ independente, responsabile pentru majoritatea activitilor operaionale.
Acest sistem a fost mult mai descentralizat dect cele existente pn de curnd n Frana i Marea
Britanie. Cea mai mare parte a problemelor pentru care autoritile locale din Marea Britanie se
adresau direct unui minister, erau rezolvate de agenii n Finlanda sau Suedia. (Trebuie menionat
totui c la nceputul anilor 90 finlandezii au lansat un program de reducere a sistemului
ageniilor.) Schimbrile din rile nordice au implicat elaborarea unei noii legislaii i redefinirea
relaiilor dintre administraia central i municipaliti care constituie un subiect politic dificil.
Schimbarea a fost posibil, dar nu s-a putut face repede sau uor. Al treilea exemplu se refer la
reglementarea resurselor umane, care sunt absolut necesare pentru a asigura un comportament
corect i consecvent al angajailor din sectorul public. Oricum, aceste reglementri tind s-i
dezvolte o dinamic proprie. De-a lungul anilor au fost elaborate foarte multe proceduri i de
fiecare dat cnd aprea un caz neobinuit erau adugate i mai multe paragrafe sau pagini la
magnum opus. Este extrem de dificil de redus sau de modificat acest hi de reguli i
reglementri interdependente. n 1993, cnd vicepreedintele american a lansat Analiza
Naional a Performanelor, manualul federal de proceduri pentru personal a fost ars simbolic pe
peluza din faa Casei Albe. Realitatea a fost ns mai puin impresionant dect gestul publicitar
un corp att de mare de funcionari publici nu poate renuna att de uor la regulile interne i
majoritatea organizaiilor au continuat s aplice regulile ca i nainte. Dup cum s-a exprimat un
coleg american, exemplarul care a fost ars nu era singurul. Procedurile pentru gestiunea
personalului au devenit constrngeri importante n procesul de reform din multe ri (n special
Frana), dar i din Uniunea European.
Chiar i la un nivel inferior, sistemele administrative pot fi greu de schimbat. S lum
exemplul unui sistem de ncasare direct a beneficiilor. Clienii vin la biroul de asigurri sociale
i completeaz un formular. Formularul este verificat de funcionarii de la ghieu i, dac este
completat corect, fac plata respectiv. S presupunem c s-a luat decizia reformrii sistemului,
prin introducerea tehnologiei informatice. Teoretic, noile proceduri vor fi mai rapide i mai facile
pentru angajai, activitatea va deveni mai eficient. n practic ns, chiar i o reform care pare
att de simpl se complic foarte mult. Sute sau chiar mii de angajai au nevoie de pregtire
pentru a folosi noua tehnologie. Datorit creterii eficienei, va fi nevoie de personal mai puin,
iar sindicatele vor fi ngrijorate de aceste schimbri sau vor ncerca chiar s se mpotriveasc.
Achiziionarea programelor software necesare va implica cheltuieli imediate mari. Mai mult, vor
aprea ntrebri despre corelarea informaiilor introduse n noul sistem cu alte baze de date
electronice din administraia public i despre protecia datelor personale, ceea ce poate
determina implicaii legale suplimentare. i aa mai departe. Managementul schimbrii implic o
planificare riguroas i mult timp. Este foarte uor s anunm reformele, dar pentru a le
implementa este nevoie de rbdare i perseveren.
Dei exist obstacole majore n calea schimbrii radicale sau rapide, programele de reform
sunt lansate i adesea au impact. n figura 2.1, csuele M, N i O reprezint acest aspect mai
dinamic al sistemului administrativ. Aceste activiti lansarea pachetelor de reform,
implementarea schimbrilor i obinerea rezultatelor vor fi subiectul principal al capitolelor
ulterioare, de aceea nu vom insista foarte mult asupra lor n aceast parte.
Coninutul pachetelor de reform (M) este produsul interaciunii dintre ceea ce este considerat
dezirabil i ceea ce este considerat fezabil, aa cum am artat mai devreme. Cnd sunt anunate,
aceste pachete conin o dimensiune retoric considerabil, fiind puternic influenate de stilurile i
ideile momentului. Reformele ncearc s lanseze sau s ntreasc discursurile care sprijin
schimbrile instituionale respective. Iat un exemplu din State Unite:
25

Dac n 1993 cineva a fi spus c dup 10 ani guvernul federal va fi mai mic, orientat ctre client,
sensibil la nevoile angajailor i va funciona ca cele mai bune companii americane, probabil c ar fi fost
ironizat.
Dar aceasta a fost provocarea pe care Preedintele Clinton a acceptat-o acum patru ani cnd mi-a cerut
s reinventm guvernul federal s-l facem s funcioneze mai bine. Am hotrt chiar atunci c trebuie s
provocm o revoluie n administraia federal: noi i spunem reinventarea guvernului (Vicepreedintele
Gore, 1997, p. 1).

ntr-un mod mai general:

Un discurs este un cadru pentru nelegerea mesajului cuprins n limbaj, permind susintorilor si s
uneasc diverse informaii senzoriale ntr-un tot coerent. De aceea, aceti susintori mprtesc ipoteze i
capaciti, pe care de obicei le consider de la sine nelese ... Nici o instituie nu poate funciona fr un
discurs (sau mai multe discursuri) asociat i de susinere (Dryzek, 1996, p. 103-4).

Anunurile reformelor sunt deci att texte care trebuie interpretate, ct i modele pentru
aciunea administrativ. Unele anunuri de reform sunt destul de inconsistente, aa c este
ntotdeauna indicat s verificm n ce msur au fost ndeplinite promisiunile iniiale, pe termen
mediu. Din acest punct de vedere, nu se deosebesc cu nimic de alte declaraii politice. March i
Olsen (1995, p. 195) spuneau c:
Majoritatea statelor democratice iniiaz periodic reforme complexe ale administraiei. Sunt create
comisii speciale sau comitete parlamentare pentru restructurarea fundamental a aparatului administrativ.
De obicei, nceputul acestor eforturi este salutat, aspiraiile lor sunt ludate i recomandrile lor sunt
ignorate.

Aceast declaraie este ns exagerat.

Reformele complexe sunt destul de rare i de cele mai multe ori cel puin o parte din
recomandri sunt implementate. Cu toate acestea, cei doi analiti sugereaz o idee important,
aceea c anunarea reformelor i elaborarea recomandrilor pot deveni activiti de sine
stttoare, fr a fi neaprat urmate de un rezultat concret. Politicienii, consultanii i profesorii
pot s-i asigure un trai linitit doar din elaborarea strategiilor i rapoartelor, chiar dac ulterior
nu se ntmpl nimic. De exemplu, analiza retrospectiv arat c majoritatea iniiativelor de
reform ale primului ministru canadian Mulroney nu au avut prea multe rezultate. n aproape
toate rile exist cel puin cteva exemple de retoric politic care a depit cu mult realizrile
obinute.
Implementarea este o etap deosebit de important a procesului de reform. Administraia nu
este o tiin exact. Cele mai multe lucruri se nva n timpul ncercrilor de punere n
practic a ideilor de reform i o parte a acestor nvminte se concretizeaz n devieri de la
inteniile iniiale. n anii 70, lucrrile academice anglo-americane exprimau pesimism despre
ansele ca pachetele de reform s fie implementate n conformitate cu planul. O carte deosebit
de influent avea subtitlul Cum sunt zdrobite la Oakland marile sperane de la Washington
(Pressman i Wildavsky, 1973). Lucrarea explica cum erau implementate reformele de sus n jos
trecnd prin lungi lanuri decizionale i multe niveluri administrative, iar ansele de succes erau
egale cu puterea celei mai slabe verigi. Dei ulterior teoreticienii au artat c acest model liniar al
procesului de implementare este prea simplu, rmne valabil observaia de baz referitoare la
complexitatea reformei.
Complexitatea procesului de implementare devine din ce n ce mai mare. Tot mai multe
programe sunt puse n aplicare prin intermediul unor reele complexe de organizaii, nu de ctre o
26

singur instituie. Aceste reele pot include niveluri administrative diferite, autoriti publice
independente, parteneriate public-privat, societi comerciale i organizaii neguvernamentale. n
unele cazuri, reelele de implementare trebuie s fie internaionale n special n domenii ca
telecomunicaiile, transporturile, mediul, etc. S-a spus chiar c ar trebui ca Comisia European,
care se afl n centrul multor asemenea reele internaionale, s se transforme ntr-o organizaie
de tip reea. Toate aceste lucruri au implicaii complexe asupra reformei manageriale. Pentru ca
aceste reforme transversale s aib succes, unitatea de analiz trebuie s fie ntreaga reea, nu
doar o singur organizaie. ns att teoriile existente, ct i autoritatea disponibil sunt adesea
inadecvate pentru a face fa acestei complexiti. Exist puine idei despre modul n care pot fi
proiectate i reproiectate reele formate din organizaii de diferite tipuri, iar autoritatea necesar
pentru a pune n practic o reform integrat a unei ntregi reele este greu de obinut, deoarece
fiecare membru al reelei este propriul su stpn n domeniul schimbrii manageriale.
O alt problem care apare n faza implementrii este aceea c o anumit reform dei este
util i corect n sine poate intra n contradicie cu alte reforme implementate n acelai timp.
De exemplu, Auditorul General din Canada fcea urmtoarele observaii referitoare la progresul
limitat al iniiativelor de mbuntire a calitii serviciilor publice din anii 90:
Analiza documentelor relevante i discuiile cu managerii serviciilor au indicat c exist multe motive
pentru progresul lent pe care l-au nregistrat n aplicarea angajamentelor guvernamentale. Printre acestea
se numr greva serviciilor publice din 1991, restructurarea guvernului din 1992, schimbarea executivului
din 1993 i modificrile aferente aduse Programului de Guvernare, precum i iniiativele de reorganizare
intern ale diferitelor departamente (Biroul General de Audit al Canadei, 1997).

De asemenea, implementarea este o etap crucial pentru elitele decizionale, oferind feedback
direct pentru a hotr ce este de fcut n continuare pstrarea direciei stabilite sau operarea unor
modificri. De exemplu, n Noua Zeeland, la mijlocul anilor 80 a nceput implementarea unui
sistem complex i sofisticat de management al performanelor. Zece ani mai trziu, cnd sistemul
era complet funcional, s-a observat c existau anumite pericole n orientarea prea strict asupra
rezultatelor imediate i msurabile. Scopul final al programelor (educarea copiilor, scderea
omajului, etc.) putea fi pierdut din vedere datorit concentrrii intense asupra indicatorilor de
msurare a proceselor i rezultatelor lor (ct de bine erau predate leciile la coal, cte cursuri de
formare profesional pentru omeri au fost organizate, etc.). Avnd n vedere acest lucru,
Conferina Managerilor Publici din Noua Zeeland din 1997 a avut tema Ridicarea tachetei: de
la rezultate la impacturi.
Ne apropiem de finalul acestui drum lung i complicat: realizrile procesului de reform
(csua O). Aspiraiile iniiale ale elitelor politico-administrative se pot regsi sau pot fi foarte
departe de realizrile concrete. Indiferent dac se apropie sau nu de inteniile iniiale, aceste
rezultate, ca i faza de implementare, vor furniza feedback pentru etapele anterioare ale
procesului, vor influena percepiile elitelor asupra tipurilor de schimbri care sunt dezirabile i
fezabile (csuele I, J). n practic, rezultatele finale ale reformei sunt dificil de identificat cu
precizie. De cele mai multe ori este greu s facem diferena ntre retoric i realitate. n cele din
urm, realitatea final nu poate fi separat complet, pentru c este att de impregnat de
discursurile prin care este transmis. Dei pot fi identificate clar noi structuri i procese
administrative, cu greu ne putem da seama n ce msur sunt acestea rezultatul direct al
reformelor anterioare. Interviurile cu practicienii au indicat adesea o diversitate de influene care
au determinat un impact specific, i o anumit reform este doar una dintre aceste influene.

27

2.4 Concluzii
Am prezentat modelul conceput de noi pentru reforma managementului public. Procesul de
reform este complex i supus modificrii n diverse etape. Modelul cuprinde interaciunile dintre
influenele socio-economice, presiunile politice i caracteristicile sistemului administrativ i
identific att presiunile pentru schimbare, ct i sursele de rezisten mpotriva schimbrii.
Influenele neintenionate i accidentale au un rol n acest proces. Au fost deja menionate
diferenele considerabile ntre ri, datorit faptului c acestea demareaz procesul de schimbare
de la un nivel de dezvoltare diferit, n sensul c fiecare stat are propriul su sistem politicoadministrativ (E i L). Modelul include cteva cicluri importante de feedback, pe msur ce
reformatorii nva din procesul de implementare (i odat cu internaionalizarea pieei de idei
manageriale, guvernele nva i din experienele altor ri).
Cu toate acestea, mai sunt multe de spus. Pentru a da via modelului, avem nevoie de
descrieri mai detaliate ale coninutului csuelor cheie n special ale diferitelor tipuri de sisteme
politice (E) i administrative (L). Dup ce ne vom familiariza cu acestea, vom putea dezvolta
trsturile dinamice ale modelului, fcnd legtura ntre tipurile specifice de sisteme i tendinele
de reform.

28

3
Multe case:
tipuri de sisteme politico-administrative
Fiecare cas are muli constructori i nu este niciodat terminat.
Paavo Haavikko, 1991, pagina introductiv

3.1 Punctul de plecare al reformelor manageriale

Modelul reformei managementului public elaborat n capitolul anterior a accentuat n mod
deosebit caracteristicile sistemelor politice i administrative existente, care reprezint influene
majore asupra proceselor de schimbare. Aceste sisteme furnizeaz harta existent a terenului pe
care trebuie s-l strbat reformatorii. Continund analogia, este clar c fiecare ar are o
topografie diferit, ceea ce nseamn c reformatorii au de nfruntat provocri diferite. n acest
capitol vom clasifica aceste diferene i le vom utiliza pentru a localiza i examina cele zece ri
comparate. Vom ncerca s utilizm aceeai strategie i pentru cea de-a unsprezecea entitate
inclus n studiul nostru Comisia European dei n acest caz abordarea este mai puin direct.
Anumite lucrri despre reforma managementului public prezint schematic sau deloc
diferenele contextuale n care aceasta se manifest, concentrndu-se asupra caracteristicilor
instrumentelor de reform (contractele de performan, bugetele pe programe, etc.). Considerm
c aceast abordare este incomplet i inadecvat. Studiul administraiei publice a dovedit c
specificitatea mediului de implementare are un efect major asupra rezultatelor unei anumite
schimbri manageriale. Suntem convini c o reform identic, sau cel puin similar, se dezvolt
diferit n funcie de contextul naional, sectorial sau local.
Pe de alt parte, trebuie s avem n vedere c sistemele politico-administrative nu sunt o
stnc inabordabil, n funcie de care orice reform trebuie s se adapteze sau eueaz. n
modelul ilustrat n figura 2.1 fiecare element este supus schimbrii, dei ntr-un ritm diferit. Chiar
i fundamentele sistemelor politice (de ex. Constituiile) i sistemelor administrative (de ex.
cultura administrativ a funciei publice) se pot schimba n timp. Citatul cu care am nceput acest
capitol ilustreaz perfect situaia. ns aceste caracteristici sistemice evolueaz treptat i
fragmentat i de aceea pot fi considerate elemente mult mai stabile, sau mult mai puin dinamice,
ale mediului reformei, dect forele economie sau tendinele teoriei manageriale.
La sfritul capitolului vom aborda un alt tip de sistem birocraia tradiional sau ancien
rgime care este considerat punctul de plecare al reformelor actuale. Vom analiza acurateea
acestei imagini a trecutului i valorile care sunt implicite i explicite n dezbaterea contemporan
despre birocraie.
3.2 Sisteme politico-administrative: caracteristici principale
nc de la nceput, analizele comparative ale politicii i administraiei publice s-au aplecat
asupra caracteristicilor care definesc cel mai bine un stat sau un nivel subnaional, ca baz de
comparaie.

29

Ne vom concentra asupra trsturilor care afecteaz cel mai mult procesul de reform
managerial. Din fericire, n literatura de specialitate exist o abunden de sugestii referitoare la
aceste caracteristici. n general, elementele fundamentale identificate de autorii proemineni sunt
de natur structural, cultural i funcional. Ne-am oprit asupra ctorva dintre acestea:
1. Structura statului (inclusiv constituia) evident, aceasta este o caracteristic structural.
2. Natura guvernului la nivel central reprezint o combinaie de elemente structurale i funcionale.
3. Modul n care funcioneaz relaiile dintre reprezentanii politici (minitri) i nalii funcionari
publici (mandarini) element funcional cu o puternic influen cultural.
4. Cultura administrativ dominant (separat n mod convenional ntre culturile bazate pe
principiile statului de drept - Rechtsstaat i cele orientate ctre interesul public) caracteristic
cultural. nelegem aici prin cultura administrativ percepiile angajailor despre ceea ce este
normal i acceptabil n organizaia respectiv. Aceste convingeri i atitudini se manifest n
diverse moduri, inclusiv simboluri i ritualuri ale organizaiei, tradiii, mituri i anecdote (Geertz,
1973; Handy, 1993). Culturile variaz de la o ar la alta i de la o organizaie la alta.
5. Gradul de diversitate al principalelor canale de comunicare a ideilor care stau la baza politicilor de
reform a managementului public reflect att elemente funcionale, ct i culturale.

Aceste cinci caracteristici cheie sunt ilustrate n tabelul 3.1. Vom discuta despre fiecare n
parte n subcapitolele ulterioare.
Tabelul 3.1 Tipuri de sisteme politico-administrative:
cinci caracteristici principale ale sistemelor de administraie public

1. Structura
statului

2. Guvernul
(la nivel
central)

3. Relaiile
minitri/nali
funcionari

4. Cultura
administrativ

5. Diversitatea
surselor de
politici

Australia

Federal;
Coordonat

Majoritar

Separate;
Uor politizate

Interesul public

n principal
funcionarii publici,
pn n anii 80

Canada

Federal

Majoritar

Separate

Interesul public

n principal
funcionarii publici

Finlanda

Unitar;
Descentralizat;
Relativ
fragmentat

Consensual

Separate;
Relativ politizate

Tendin ctre
Rechtsstaat

n principal
funcionarii publici

Frana

Unitar;
Centralizat;
Coordonat

Intermediar

Integrate;
Relativ politizate

Predominant
Rechtsstaat

n principal
funcionarii publici

Germania

Federal;
Coordonat

Intermediar

Separate;
Relativ politizate

Rechtsstaat

n principal
funcionarii publici
(dar i mediul
academic)

Olanda

Unitar;
Descentralizat;
Relativ
fragmentat

Consensual

Separate;
Relativ politizate

Iniial bazat pe
lege, dar evolueaz
ctre pluralist /
consensual

Diversificate:
funcionari publici,
mediul academic,
ali experi

Noua

Unitar;

Majoritar

Separate;

Interesul public

n principal

30

Zeeland

Centralizat;
Uor fragmentat

(pn n 1996)

Ne-politizate

funcionarii publici

Suedia

Unitar;
Descentralizat

Intermediar

Separate;
Din ce n ce mai
politizate

Iniial bazat pe
lege, dar evolueaz
ctre corporatist

Diversificate:
procese
corporatiste care
includ mediul
academic,
sindicatele i ali
experi

Marea
Britanie

Unitar;
Centralizat;
Coordonat

Majoritar

Separate;
Ne-politizate

Interesul public

n principal
funcionarii publici,
pn n anii 80.
Recent au fost
implicate grupuri
de analiz,
consultani

SUA

Federal;
Fragmentat

Intermediar

Separate;
Extrem de
politizate

Interesul public

Foarte
diversificate:
consilieri politici,
corporaii, grupuri
de analiz,
consultani

3.3 Structura de baz a statului

Aceasta are dou dimensiuni fundamentale. Prima se refer la gradul de dispersie vertical a
autoritii, adic n ce msur este mprit autoritatea ntre diferite niveluri administrative. n
funcie de aceast dimensiune identificm trei tipuri de structuri: state unitare i centralizate, state
unitare dar descentralizate i state federale. A doua dimensiune se refer la gradul de coordonare
orizontal la nivel central, adic n ce msur sunt capabili minitrii s acioneze mpreun pentru
a asigura orientarea n aceeai direcie a tuturor autoritilor centrale. Din acest punct de vedere,
structurile variaz de la foarte coordonate la foarte fragmentate.
Dispersia vertical a autoritii tinde s fie mai mare n statele federale i redus n statele
unitare i centralizate. ntr-un stat unitar puterea statului nu este divizat constituional. Nivelul
central pstreaz ntreaga suveranitate, chiar dac este delegat o anumit autoritate nivelurilor
administrative subnaionale. ntr-un stat federal, constituia statueaz diviziunea puterii ntre
niveluri de exemplu, n SUA ntre guvernul federal i guvernelor statelor sau n Germania ntre
guvernul federal i landuri. Dintre rile incluse n aceast analiz comparativ, Australia,
Canada, Germania i SUA sunt state federale.
Se impune o distincie ntre statele unitare. Unele dintre acestea sunt puternic centralizate (ex.
Frana, cel puin pn la iniierea reformelor de descentralizare, Noua Zeeland i Marea
Britanie), n timp ce altele sunt puternic descentralizate (ex. rile nordice, unde ntreaga
autoritate operaional a fost delegat de la ministere ctre agenii i autoritile locale
beneficiaz de protecia statutar a independenei fa de administraia central). n unele cazuri,
gradul de descentralizare de facto dintr-un stat unitar poate fi egal sau chiar mai mare dect ntrun stat federal:

31

Trebuie s subliniem faptul c distincia ntre cele dou modele de autonomie teritorial
descentralizarea n statele unitare i federalismul n sistemele politice formate din mai multe state este o
distincie tehnic n terminologia legal. n realitate exist similariti evidente, pentru c autonomia
teritorial poate fi aceeai, dar este exprimat n mod diferit datorit cadrului legal al naiunii (Lane i
Ersson, 1991, p. 207).

Care sunt consecinele acestor diferene pentru reforma managementului public? Dac
considerm c toate celelalte condiii sunt identice, reformele din statele federale sau din statele
unitare puternic descentralizate vor avea o arie de acoperire mai restrns i vor fi mai puin
uniforme dect cele din statele unitare centralizate. n statele federale, entitile componente au
dreptul de a nainta n direcii diferite, sau cel puin de a nu urma toate aceeai direcie n acelai
timp.
Administraia federal de la Washington sau de la Canberra pur i simplu nu poate impune
administraiilor statelor s urmeze o anumit linie de reform. n Germania, puterea landurilor a
crescut tot mai mult (aspirnd chiar la reprezentare separat la nivelul Uniunii Europene) i
acestea au adoptat poziii diferite n ceea ce privete reforma administrativ. S-a spus c statele
federale au avantajul de a fi laboratoare naturale, n care o anumit abordare poate fi testat
ntr-un stat sau la un nivel, n timp ce alt abordare este testat n altul. Chiar dac presiunile
externe sunt similare, statele dintr-o federaie pot adopta direcii foarte diferite de reform
managerial. La polul opus se afl exemplul pe care l-am dat deja din Marea Britanie, cnd
doamna Thatcher, deranjat de aciunile autoritilor locale din motive administrative dar i
ideologice, a desfiinat administraia local a capitalei.
O alt diferen ntre statele unitare centralizate i statele federale sau cele unitare puternic
descentralizate se refer la focalizarea reformelor manageriale. Administraia central dintr-un
stat unitar centralizat tinde s se implice mai mult n activitatea de prestare a serviciilor (educaie,
sntate, etc.), pe cnd n statele federale sau descentralizate aceste funcii sunt ndeplinite de
nivelurile administrative inferioare. Acest lucru determin reformatorii din statele centralizate s
se axeze asupra rezultatelor imediate ale serviciilor, pe cnd n statele federale/descentralizate
accentul cade asupra aspectelor strategice ale rezultatelor generale i impacturilor politicilor.
Adesea, aceast focalizare este corelat cu aspectele bugetare atunci cnd administraia central
este responsabil pentru prestarea celor mai importante servicii sociale, acestea domin
cheltuielile bugetare generale. Ministerele de finane sunt forate s-i ndrepte atenia asupra
acestor servicii cnd apar presiuni de reducere a cheltuielilor publice.
Efectele descentralizrii extinse din statele unitare sunt similare cu cele ale federalismului,
adic se reduce att aria de cuprindere a reformelor manageriale, ct i uniformitatea aplicrii
acestora. Dintre statele pe care le analizm, Finlanda i Suedia sunt puternic descentralizate, iar
Noua Zeeland i Marea Britanie au rmas foarte centralizate n aceeai perioad. Acestea din
urm sunt rile care au pus n aplicare cele mai viguroase i mai extinse reforme dintre cele zece
state studiate. Frana este un caz interesant, deoarece nainte de 1980 era notorie centralizarea
excesiv, dar apoi a demarat o serie de descentralizri structurale, ale cror efecte au fost
profunde i procesul de reform nu s-a ncheiat nc.
Pot fi dezvoltai diferii indicatori ai descentralizrii. Procentul cheltuielilor publice i
fiscalitii la nivel central din totalul cheltuielilor bugetare, respectiv din fiscalitatea total sunt
dou exemple. Un alt indicator se refer la procentul funcionarilor publici angajai n
administraia central, n comparaie cu procentul celor care lucreaz pentru administraiile
subnaionale (state, regiuni, judee, municipaliti, etc.) Comparaia prezentat n tabelul 3.2
indic diferene semnificative.

32

Este clar c gradul de centralizare difer de la o ar la alta. n Noua Zeeland aproape 90%
din totalul funcionarilor publici lucreaz n administraia central. Frana i Marea Britanie sunt
de asemenea puternic centralizate conform acestui indicator, cu 49% i respectiv 48% din
funcionarii publici angajai la centru. Pe de alt parte, Germania reine doar 12% din angajaii
publici la nivel central i rile nordice se afl ntr-o situaie similar (Finlanda 25% i Suedia
17%, la nivelul anului 1994).
Tabelul 3.2 Repartizarea angajailor din sectorul public ntre nivelurile administrative (%)
ara

Administraia central

Alte niveluri administrative

(doar 1994)

1985
-

1990
15,0

1994
14,6

Canada

17,9

17,1

Finlanda
Frana

33,3
56,3

24,3
55,0

25,2
48,7

Germania

22,1

21,6

11,9

Olanda
Noua Zeeland
Suedia

27,2

26,7

89,7
17,3

Marea Britanie
SUA

48,0
17,9

47,7
16,7

47,7
15,2

Australia

State 73,3
Local 12,1
Provincii 44,1
Local 38,9
Municipaliti 74,8
Subnaional 30,7
Sntate 20,6
Landuri 51,0
Municipaliti 37,1
Local 10,3
Regional 24,6
Municipaliti 58,1
Local 52,3
State 22,6
Local 61,1

Adaptare dup: OECD, 1997c, p.36

n tiinele politice comparative au fost elaborai i ali indicatori. Lane i Ersson (1991) au
utilizat doi indicatori, unul pentru autonomia instituional i altul pentru autonomia financiar
regional i local. n mare, primul reprezint o sintez a aspectelor federalismului, a libertii de
aciune a administraiei regionale i locale i a autonomiei funcionale fa de controlul
administraiei centrale, iar cel de-al doilea msoar procentul cheltuielilor publice ale
administraiei centrale din totalul cheltuielilor bugetare (se presupune c o valoare mai redus a
acestui procent nseamn o autonomie regional i local mai mare). Cei doi indicatori sunt
prezentai n tabelul 3.3.

33

34

Tabelul 3.3 Doi indicatori ai descentralizrii

ara

1. Federalismul

2. Autonomia
teritorial
special (0 1)

3. Libertatea
administraiei
regionale i locale
(0 2)

4. Autonomia
funcional

Australia
Canada
Finlanda
Frana
Germania
Olanda
Noua Zeeland
Suedia
Marea Britanie
SUA

0
0
2
0
0
0
-

1
0
0
0
0
1
-

1
1
2
1
2
1
-

0
0
2
0
-

Adaptare dup Lane i Ersson, 1991 p. 224-5

35

5. Autonomia
instituional
(suma coloanelor
1 4)

6. Cheltuielile
administraiei centrale din
totalul cheltuielilor
publice (%)
(doar statele europene)
(doar statele europene)

=2
=1
=4
=3

33
72
19
45
(doar statele europene)

=2
=2

30
59
(doar statele europene)

Vom discuta n continuare despre cea de-a doua dimensiune structural gradul de
coordonare orizontal la nivel central. n ce msur este un minister capabil s asigure o abordare
unitar a unei anumite probleme de ctre celelalte organizaii? Este dificil de estimat, deoarece
tinde s fie o chestiune stabilit convenional, nu este statuat n prevederi constituionale sau
legale ca separarea puterilor ntre nivelurile administrative. De aceea, trebuie s ne bazm pe
prerile participanilor i observatorilor. Pornind de la aceast premis, apar diferene
semnificative ntre ri.
n unele state exist n mod tradiional unul sau dou ministere care fac legea n ceea ce
privete reforma administrativ, iar celelalte ministere trebuie s se conformeze. De exemplu, n
Noua Zeeland, Ministerul de Finane i Comisia pentru Servicii de Stat au condus schimbrile
majore care au avut loc dup 1984. n Marea Britanie, de obicei Trezoreria este capabil s
coordoneze aceste iniiative, mai ales cnd colaboreaz cu Biroul pentru Servicii Publice. n alte
ri situaia este mai fragmentat din acest punct de vedere. n Olanda nu exist o instituie care
s aib capacitatea Ministerul de Finane neo-zeenlandez sau a Trezoreriei britanice. Dei n
Finlanda Ministerul de Finane are o mare putere, n domeniul reformei administrative acesta
mparte autoritatea cu Ministerul de Interne. n SUA situaia este mai complicat, datorit puterii
neobinuite a legislativului, care are legturi directe cu departamentele i ageniile i are
capacitatea de gestiona organizaiile federale, trecnd uneori peste inteniile preedintelui i ale
conducerii executive. Dei n Frana marile corpuri de funcionari publici formeaz o verig
puternic n vrful sistemului, statul n sine este fragmentat i structurile ministeriale sunt ntr-o
agitaie continu (Rouban, 1995, p. 45). Germania este chiar mai fragmentat: n loc s existe
un singur actor sau o singur organizaie puternic, posibil la nivel naional, care s preia
conducerea reformei sectorului public, sistemul politico-administrativ german are o multitudine
de asemenea actori (Schroter i Wollmann, 1997, p. 187).
3.4 Natura puterii executive
Oricare ar fi sfera de aciune a administraiei centrale, modul de manifestare al acestuia va fi
influenat de tradiiile i conveniile guvernului respectiv. Analitii comparativi au dezvoltat o
tipologie a acestor convenii, ale crei caracteristici fundamentale sunt urmtoarele:
Partid unic sau majoritate minim: un singur partid are mai mult de 50% din locurile n
Parlament;
Coaliie minim: dou sau mai multe partide au peste 50% din locurile n Parlament;
Cabinet minoritar: partidul sau partidele care formeaz guvernul au mai puin de 50% din
locurile n Parlament;
Guvern supradimensionat sau mare coaliie: n executiv sunt incluse partide suplimentare,
peste numrul minim necesar pentru formarea unei coaliii.
Importana acestor tipuri de executiv este c fiecare dintre ele tinde s genereze un set diferit
de convenii de guvernare. n urma alegerilor, executivul unei anumite ri poate s treac de la
un tip la altul, dar n practic aceste schimbri sunt foarte rare. n general, sistemul electoral al
unui stat determin rezultate relativ stabile i astfel guvernele tind s-i creeze obiceiuri de
guvernare durabile. Aceste obiceiuri devin mai consultative i consensuale (sau mai puin
agresive), pe msur ce ne apropiem de sfritul listei de mai sus (un singur partid majoritar tinde
s aib un stil mai agresiv, n timp ce cabinetele minoritare i marile coaliii au o atitudine
consensual). Implicaia asupra reformei managementului public este c schimbrile majore
care au mari anse s afecteze o gam larg de interese sunt din ce n ce mai puin fezabile cu

ct ne ndeprtm de prima categorie de executiv (partid unic sau majoritate minim). Nu vrem s
sugerm c reformele sunt inaccesibile celorlalte tipuri de executiv, ns natura guvernului
influeneaz limita de fezabilitate politic a reformelor (n figura 2.1 acesta este sistemul politic
(E) care influeneaz elitele percepiilor (I)).
Analiza celor zece state susine acest argument. Dac comparm guvernele majoritare
(Australia, Canada, Marea Britanie i, pn n 1996 Noua Zeeland) cu regimurile consensuale
(Finlanda i Olanda) este clar c amploarea i intensitatea reformelor manageriale au fost mult
mai mari n primul grup. Exist ns o categorie intermediar, pentru care aplicarea acestei reguli
nu este la fel de clar.
Relaia dintre prima i cea de-a doua caracteristic (structura statului i natura executivului)
este interesant. ntr-o analiz statistic complex, Lijphart a clasificat douzeci i una de ri n
funcie de aceste dou criterii. Primul (factorul 1) reflect tipul executivului i numrul de partide
i cel de-al doilea (factorul 2) existena federalismului i gradul de descentralizare. Aceast
abordare este prezentat n tabelul 3.4.
Tabelul 3.4 Tipuri de regimuri democratice: structura statului i natura puterii executive
Factorul 2 ( existena federalismului i gradul de descentralizare)
Majoritar

Factorul 1
( Tipul
executivului i
numrul de partide

Majoritar

Intermediar

Consensual
Australia
Canada
Germania
SUA

Noua Zeeland
Marea Britanie

Intermediar

Frana
Suedia

Consensual

Finlanda
Olanda

(Elveia)

Adaptare dup Lijphart, 1984, p. 219

Dei acest tip de analiz se bazeaz pe un ansamblu de definiii i interpretri, putem trage
anumite concluzii directe referitoare la reforma managementului public. Reformele structurale
profunde ale aparatului administrativ sunt mai facile n regimurile majoritare dect n cele
consensuale. Motivul este c aceste reforme creeaz nvingtori i nvini, iar ntr-un regim
consensual exist anse mai mari ca interesele nvinilor s fie direct reprezentate n guvern,
ceea ce ngreuneaz sau ncetinete schimbrile. Astfel, guvernele consensuale sunt mai puin
capabile din punct de vedere al fezabilitii politice s implementeze reforme dramatice, radicale.
Guvernele majoritare i pot promova mai uor planurile de schimbare, chiar dac exist chiar
dac exist multe interese opuse. Dac aceasta pare o laud la adresa guvernului majoritar,
trebuie s spunem c exact aceast caracteristic a sa face ca acest tip de regim s fie mai
predispus la adoptarea unor politici contradictorii. De exemplu, n Marea Britanie n timpul
alternanei ntre laburiti i conservatori dintre 1945 i 1989 industria siderurgic a fost
naionalizat, denaionalizat, renaionalizat i apoi reprivatizat.
Forma puterii politice influeneaz mai multe etape ale procesului de reform. n primul rnd,
afecteaz gradul de sprijin care poate fi creat pentru lansarea unui program de reform. n al
doilea rnd, afecteaz stabilitatea reformelor dup ce acestea au fost realizate (iniiativele bazate
37

pe consens fiind mai durabile dect cele unilaterale care pot fi deturnate cnd puterea va fi
preluat de un partid rival). n al treilea rnd, afecteaz simul de proprietate asupra msurilor
de reform. n msura n care acestea s-au nscut dintr-un consens larg al opiniilor politice, vor
deveni mai legitime pentru funcionarii publici care trebuie s le pun n practic. Dac ns
reformele sunt privite ca instrumente doctrinare ale unui singur partid sau grup, funcionarii
publici vor refuza s-i asume proprietatea asupra lor, opunnd rezisten la schimbare. Dac
ne referim la figura 2.1, natura puterii executive (E) poate afecta nu doar percepiile despre ce
este de dorit i ce este fezabil (I, J), ci i coninutul pachetelor de reform (M), procesul de
implementare (N) i rezultatul final al reformelor (O).
Cele mai pure guverne majoritare din cele zece ri, sunt Noua Zeeland i Marea Britanie
(att conform factorului 1, ct i factorului 2). Tot acestea sunt i statele care au pus n practic
cele mai profunde i ample reforme manageriale. Pe de alt parte, Frana este ntr-o poziie
intermediar, avnt un sistem pluralist, dar preedintele este o figur executiv puternic. Cnd
preedintele este dintr-un partid majoritar la guvernare, Frana are o tendin majoritar. n aceste
perioade (1982-84, 1988-92) au fost realizate reforme administrative extinse. Alternant ns,
preedintele trebuie s lucreze cu un prim ministru care nu este din acelai partid (coabitare) i n
aceste perioade, politicile lansate sunt mult mai moderate. Se poate spune c Frana are un regim
general intermediar, iar amploarea i intensitatea reformelor sale a fost medie.
Al treilea exemplu este Finlanda, care are tot un regim intermediar, dar tendinele sale sunt
mai mult consensuale. Coaliiile supradimensionate sunt obinuite i stilul politic este moderat i
tolerant. Sigur c uneori apar dispute ntre partide, dar acestea sunt mult mai puin dure dect cele
din Frana sau Marea Britanie. n cazul Finlandei, reformele au fost semnificative, fr a fi
doctrinare, i au fost implementate uniform i continuu ntr-o perioad de peste zece ani, timp n
care s-au succedat la guvernare trei coaliii formate din diverse partide.
Nici una dintre cele zece ri pe care le studiem nu are un regim consensual din ambele
puncte de vedere, dup cum reiese din colul din dreapta jos al tabelului 3.4. Totui, Lijphart a
gsit cel puin o ar care se ncadreaz n aceast categorie, respectiv Elveia care este celebr
pentru dificultile pe care le are guvernul n implementarea unor politici majore de reform.
nainte de a ncheia aceast seciune, vom examina nc dou cazuri, Germania i SUA. n
cazul Germaniei, structura statului este federal i puternic descentralizat (principiul
subsidiaritii), n timp ce forma puterii executive este n general de coaliie minim (socialdemocrat-liberal nainte de 1982, conservatoare-liberal din 1982 pn n 1998). Efectele
caracteristicii structurale (factorul 2) au fost profunde:
Fr a avea un protagonist puternic, unic, situat la nivel central, care s conduc reforma sectorului
public, dar dispunnd o multitudine de asemenea actori, fiecare acionnd n aria sa, n sistemul federal
german activitile de reform administrativ se realizeaz ntr-un mod fragmentat i incremental mai
degrab dect n mod coordonat i sistemic (Schroter i Wollmann, 1997, p. 188).

Efectul tipului de putere executiv (factorul 1) a fost mai puin evident. Teoretic, coaliia
minim nseamn c exist un cancelar puternic cu posibiliti mari de realizare a reformelor. n
cazul administraiei publice ns, aceast posibilitate este contrabalansat de factorii structurali
descrii mai sus. Majoritatea funcionarilor publici i majoritatea programelor publice nu se
situeaz la nivel federal. Mai mult, libertatea de aciune a guvernului federal este limitat prin
Legea Cadru a Funciei Publice Federale. Schimbrile fundamentale au avut loc la nivelul
landurilor i al marilor orae (Berlin, Dortmund, Duisberg, Hanovra, Heidelberg, Kln, Mnchen,
Nrnberg, Offenbach i Saarbrcken). Dar n comparaie cu aceste reforme, guvernul federal nu a
adoptat nici o abordare strategic de modernizare a aparatului administrativ n mod managerial.
38

SUA este un alt exemplu fascinant. Pe de o parte, natura puterii executive (factorul 1) este
puternic majoritar, existnd un numr mic de partide iar guvernul fiind format dintr-un singur
partid (democrai sau republicani). Acest lucru implic posibilitatea unor reforme manageriale
viguroase i ample cel puin n perioadele n care preedintele provine din partidul majoritar n
Congres. (Exist i posibilitatea unei situai similare cu coabitarea francez, ns aici legislativul
este mult mai puternic dect n Frana.) ns structura statului (factorul 2) afecteaz posibilitatea
reformelor n sens opus. SUA este un stat federal descentralizat, cu o constituie destul de rigid.
Trebuie luat n considerare i un alt element. Legislativul american (Camera Reprezentanilor i
Senatul) este deosebit de puternic n comparaie cu executivul i guvernul are o putere redus
asupra membrilor Congresului din propriul partid (n comparaie cu cabinetul britanic, de
exemplu). Toi aceti factori reduc capacitatea executivului de a implementa reforme majore.
Periodic, preedinii americani i-au anunat cu surle i trmbie inteniile de a reforma
fundamental departamentele i ageniile federale, dar realizrile efective au fost mult sub
ateptri. Aceast abordare mai mult retoric corespunde tensiunilor dintre elementele
constitutive ale celor doi factori.
Dei tipul regimului pare s influeneze puternic schimbarea, acesta este totui o variabil
care acioneaz n combinaie cu ali factori. Pentru a impulsiona reformele este nevoie de
intervenia unei organizaii dinamice. Rhodes (1997, p. 44) exprim aceast idee analiznd
experiene britanic:
De ce a fost ritmul schimbrii din Marea Britanie mai alert dect oriunde altundeva n vestul Europei?
Au existat trei factori de o importan fundamental. n primul rnd, Margaret Thatcher a mpins nainte
reforma funciei publice. Este utilizat adesea expresia voin politic, pentru a explica determinarea
guvernului. Conducere executiv puternic, directoare i mai ales persistent este o expresie mai lung,
dar reflect mai bine situaia.
n al doilea rnd, au existat puine constrngeri constituionale, n special cnd guvernul a deinut
majoritatea n Parlament ... Reforma administraiei centrale din Marea Britanie nu necesit reglementare
legal, ci doar exercitarea prerogativelor regale sau a puterii executive.
n sfrit, guvernul a elaborat o strategie ideologic clar pentru a justifica i impulsiona diversele
pachete de reform. Aceast strategie a criticat risipa i dimensiunea mare a administraiei, a folosit pieele
pentru a crea mai multe alternative i a susinut consumatorii.

3.5 Relaiile ntre minitrii i nalii funcionari publici

n toate rile, reformele majore ale managementului public au implicat att politicienii, ct i
nalii funcionari publici. Relaiile dintre aceste dou grupuri de elite sunt diferite de la un stat la
altul. Am identificat dou dimensiuni principale ale acestor diferene. Mai nti, se pune problema
dac carierele politice sunt separate sau sunt integrate cu carierele managerilor publici. Apoi, vom
analiza msura n care poziiile de nali funcionari publici sunt politizate n sine, adic dac
ocupanii acestor poziii au anumite simpatii politice sau au fost alei parial datorit acestor
simpatii. Este posibil ca nalii funcionari publici s fie politizai din acest punct de vedere, chiar
dac carierelor lor sunt separate de cele ale politicienilor.
Aceste caracteristici au efecte subtile asupra reformelor manageriale, influennd mai ales
proprietatea reformelor, la niveluri diferite n cadrul sistemului administrativ. Astfel, n cazul n
care carierele politice i administrative sunt integrate, asumarea reformelor la cel mai nalt nivel
este mai facil dect ntr-un sistem n care cele dou tipuri de cariere sunt complet separate. n
situaia marilor corpuri (grands corps) din Frana, unde carierele minitrilor se intersecteaz cu
cele ale nalilor funcionari publici, conturarea pachetelor de reform se bazeaz pe opinii i
39

specializri profesionale comune, ceea ce nu se ntmpl de obicei n Canada sau Marea Britanie,
de exemplu. Totui, ntr-un sistem de tipul celui francez, problema asumrii proprietii asupra
reformelor apare la nivelurile inferioare, unde funcionarii publici de execuie nu se identific cu
managerii politizai din marile corpuri. Dac ne ntoarcem la figura 2.1, aceast problem se
regsete n faza implementrii (N) mai mult dect n etapa elaborrii coninutului reformelor
(M).
Cea de-a doua dimensiune, politizarea posturilor de conducere, are efecte n acelai sens,
crend o distana i mai mare ntre nalii funcionarii i executani. n cazurile extreme, n care
ocupanii posturilor de conducere se schimb n totalitate n urma alegerilor unei noi clase
politice, efectul va fi unul de instabilitate major a procesului de reform. Influena asupra
reformei este distrugtoare, deoarece restructurarea organizaiilor i a procedurilor operaionale
dureaz cel puin civa ani. Putem ilustra acest lucru prin mai multe exemple. n Germania i
Finlanda, politizarea moderat nseamn c afilierile politice ale nalilor funcionari sunt
importante, dar schimbarea guvernului nu duce la masacrarea managerilor publici. n cazul
Finlandei, guvernele de coaliie i stilul consensual au asigurat continuitatea i stabilitatea
reformelor manageriale. n Germania, efectele au fost mascate de meninerea la putere pentru o
perioad lung a coaliiei conservator-liberale conduse de Kohl i, mai mult, n situaia n care
nalii funcionarii nu simpatizeaz noul guvern, ei au posibilitatea de a-i lua vacane de studiu
prelungite sau de a se transfera n poziii mai puin sensibile din punct de vedere politic. Exemplu
american este diferit. Preedintele nou ales nlocuiete rapid un numr mare de nali funcionari
de la Washington, crend o situaie neobinuit. Numrul funcionarilor numii pe criterii politice
a crescut de la 451 n 1960 la 2393 n 1992. Evident c o schimbare de asemenea magnitudine
afecteaz continuitatea, necesit o perioad de adaptare i nvare pentru noii venii i duce
uneori la reinventarea roii.
Este o diferen ntre utilizarea funcionarilor numii politic pentru stabilirea politicilor fundamentale
i numirea pe criterii politice a funcionarilor pn la nivelurile inferioare ale organizaiilor. Aceste
niveluri suplimentare mresc distana dintre vrful guvernul i nivelul operaional i reduc capacitatea
liderilor de a pune n aplicare politicile; complic fluxul informaional n ambele direcii; fac i mai
dificil sarcina complex de a transpune scopurile largi n obiective specifice i gestionabile; scurteaz n
mod artificial carierele funcionarilor profesioniti, crend frustrare n rndul angajailor federali (Ketl et
al., 1996, p. 83).

La cellalt capt al spectrului se afl Canada, Noua Zeeland sau Marea Britanie. n aceste
ri se fac foarte puine numiri politice la cel mai nalt nivel al funciei publice i n general
mandarinii servesc statul pe ntreaga durat a vieii lor profesionale. n egal msur, acest
lucru aduce beneficiile continuitii i cunotinelor acumulate, dar i dezavantajele
conservatorismului i limitarea experienei mprumutate din alte domenii. Carierele politicienilor
i nalilor funcionari din aceste ri sunt separate aproape complet.
3.6 Filozofia i cultura guvernrii: Rechtsstaat sau interes public?
Putem identifica culturi administrative diferite, cu valori i ipoteze proprii? n acest caz, cum
afecteaz aceste caracteristici proprii procesele de reform administrativ? Din fericire, exist
multe studii i analize pe aceast tem, aa c vom folosi concluziile anterioare. Muli analiti au
susinut existena a dou modele puternice: Majoritatea sistemelor administrative se ghideaz fie
dup modelul legalist al statului de drept (Rechtsstaat), fie dup noiunea anglo-saxon de
40

interes public. Foarte puine administraii se situeaz ntre aceste dou modele, care par a fi opuse
i ireconciliabile (Pierre, 1995, p. 8).
Din perspectiva legalist, statul este fora central integratoare a societii i preocuprile sale
principale sunt elaborarea, adoptarea i punerea n aplicare a actelor normative. Este firesc deci
ca majoritatea nalilor funcionari publici s aib pregtire juridic i s elaboreze un numr
foarte mare de reglementri administrative. ntr-o asemenea cultur, exist o puternic tendin
de respectare strict a legilor i a jurisprudenei, iar aciunile individuale ale funcionarilor publici
i cetenilor sunt ncadrate n acest context de corectitudine i control legal. Pentru
supravegherea acestui sistem este nevoie de o ierarhie de instane administrative, cum sunt
Conseil dEtat (Consiliul de Stat) n Frana sau Bundesverwaltungsgericht (Curtea
administrativ federal) n Germania. Valorile tipice ale acestei abordri sunt respectul pentru
autoritatea legii, ca for integratoare i necesar din punct de vedere social, atenia pentru
precedent i preocuparea pentru echitate, n sensul egalitii n faa legii.
A devenit clar c abordarea Noului Management Public de ctre funcionarii publici din state ca
Frana sau Germania ntmpin premise culturale diferite fa de cele din rile anglo-saxone (Knig,
1997, p. 222).

Modelul interesului public acord statului un rol mai puin extins sau dominat n societate
(de fapt termenul stat este utilizat foarte rar n rile anglo-saxone ca Australia, Noua Zeeland
sau Marea Britanie). Guvernul (mult mai des dect statul) este considerat un ru necesar, ale
crui puteri nu trebuie s depeasc strictul necesar i ai crui minitri trebuie s rspund
continuu n faa publicului, prin reprezentanii si alei sau prin alte mijloace. Legea este o
component esenial a guvernrii, dar perspectivele i proceduri specifice nu sunt la fel de
dominante ca n modelul Rechtsstaat. Toi cetenii se supun legii, dar actele normative sunt de
obicei un instrument, nu scop n sine i cei mai muli funcionari publici nu au o pregtire juridic
special (de exemplu n Marea Britanie aproape toi funcionarii nali sunt generaliti).
Funcionarii publici sunt considerai ceteni care lucreaz ntr-o organizaie public, nu o elit
special care are misiunea suprem de a reprezenta Statul. Procesele administrative sunt
ncercri de obinere a sprijinului public (sau cel puin a cunoaterii publice) pentru masurile de
interes general, naional. Se tie c interesele sociale diferite concureaz ntre ele, uneori n mod
foarte agresiv. n acest context, rolul guvernului este acela arbitru corect i de ncredere, fr a
favoriza o parte sau alta. De aceea, valorile fundamentale sunt corectitudinea i independena n
satisfacerea interesului public, iar pragmatismul i flexibilitatea sunt caracteristici mai importante
dect experiena tehnic (i chiar dect legalitatea strict).
Care sunt implicaiile acestor abordri asupra reformei administrative? n general, reformele
din sistemele Rechtsstaat sunt mai greoaie i mai lente dect n regimurile bazate pe interesul
public, deoarece schimbarea managerial necesit ntotdeauna schimbri legale, iar funcionarii
publici specializai n drept administrativ au dificulti mai mari dect generaliti n adoptarea
unei perspective manageriale, orientate ctre performane. Iat cteva exemple. Funcionarii
publici germani i francezi au fost surprini c n Marea Britanie au fost transferai n zece ani
peste dou treimi din angajaii departamentelor ministeriale n organizaii de tip nou, fr a fi
nevoie de nici o schimbare statutar. n contrast, restructurrile minore care au avut loc la nivelul
guvernului federal german au fost explicate parial prin constrngerile cadrului legal fundamental
care reglementeaz funcia public.
n sfrit, trebuie s ne ntrebm ct de adecvat este mprirea culturilor administrative n
dou categorii stricte, interes public sau Rechtsstaat. n mai multe ri a avut loc o transformare a

41

formei statului, de la unul puternic legalist, la unul diferit de modelul interesului public pe care
l-am prezentat mai sus.
Olanda, Finlanda i Suedia sunt exemple n acest sens. Dup al doilea rzboi mondial, Olanda
a traversat o perioad de tranziie, iar astzi cultura sa administrativ pare a fi o combinaie
complex, cu o atitudine deschis fa de participarea n procesul decizional a diferitelor grupuri
sau experi individuali. Exist totui o preocupare activ pentru reprezentarea echilibrat n
procesele administrative a tuturor grupurilor sociale majore. n esen, este o abordare
consensual, diferit de filozofia nchis i strict juridic a statului legalist. Att n Finlanda ct i
n Suedia dominaia juridic a sczut considerabil n ultimii patruzeci cincizeci de ani.
Funcionarii publici sunt specializai ntr-o varietate de discipline i cultura managerilor superiori
este orientat n egal msur ctre satisfacerea nevoilor actorilor privai, dar i ctre aplicarea
strict a legii. De asemenea, exist un sentiment de putere, centralism i continuitate a statului.
3.7 Sursele de politici de reform
Ultimul aspect al sistemului administrativ pe care l abordm este diversitatea surselor de
informaii pe care minitrii le folosesc pentru politicile de reform. (Ne vom referi exclusiv la
politicile de reform managerial. Informaiile utilizate pentru alte politici publice inovatoare
politica de aprare sau politica economic provin din reele diferite.) n principiu, puterea
executiv folosete o varietate de surse pentru fundamentarea politicilor propriul partid politic,
nalii funcionari publici, consultanii de management, mediul academic, companii private sau
grupuri de analiz politic. Cu ct sursele disponibile sunt mai variate, cu att este mai probabil
ca ideile noi (n special cele mprumutate din afara sectorului public) s ajung la minitri ntr-o
form convingtoare i influent.
Sursa unei anumite idei de reform poate influena legitimitatea i proprietatea asupra
acesteia. Funcionarii publici de execuie sunt mai rezervai atunci cnd au convingerea c
iniiativa aparine unui anumit partid politic sau unui grup de analiz extern. Dac reforma este
perceput ca venind din interior, bazndu-se pe experiena acumulat n sectorul public,
funcionarii publici i vor asuma mult mai uor proprietatea asupra acesteia. Dar i aceste
reacii sunt influenate de cultura administrativ. Ideile provenite din mediul de afaceri vor avea
mai mult legitimitate ntr-o cultur antreprenorial, anti-administrativ, cum este cea american,
dect ntr-o cultur puternic statal, ca cea francez.
Avem la dispoziie destule exemple. Diferenele dintre Frana i Marea Britanie din anii 80
sunt foarte mari. n Frana, politicile de reform au fost rezultatul muncii reelelor de membrii ai
marilor corpuri nali funcionari i politicieni educai la ENA, ale cror cariere s-au ntretiat.
n Marea Britanie era binecunoscut antipatia doamnei Thatcher pentru funcionarii publici, iar
guvernul a apelat la grupuri de analiz cu orientri de dreapta pentru majoritatea ideilor de
reform. ntre Germania i SUA exist un contrast similar. Proiectele de reform din Germania au
fost iniiate de funcionarii publici, sprijinii uneori de specialitii de la Institutul de tiine
Administrative Speyer. n SUA, Preedintele Reagan a adunat echipe de oameni de afaceri care
s propun schimbri ale administraiei federale, cea mai faimoas surs fiind Comisia Grace i
cei 2000 de oameni de afaceri care fceau parte din aceasta. n 1984, Grace a naintat 2478 de
recomandri pentru mbuntirea eficienei i reducerea pierderilor, dar implementarea celor mai
multe dintre aceste idei s-a pierdut ntr-o birocraie federal fragmentat i sceptic. i n Canada,
primul ministru Mulroney a artat nencredere n administratorii de carier i a cutat idei de
reform n mediul privat.

42

Finlanda, Olanda i Suedia sunt la rndul lor diferite. Reformele managementului public care
au nceput n Finlanda n 1987 s-au bazat pe analiza nalilor funcionari publici. Participarea
extern din partea oamenilor de afaceri i a consultanilor a fost o excepie de la regul (dei unii
dintre funcionarii publici aveau chiar ei experien de afaceri). Pe de alt parte, reformele din
Olanda au avut ca surs o serie de comitete i comisii formate din funcionari publici, membri ai
mediului academic, auditori, oameni de afaceri piaa ideilor a fost foarte deschis. Suedia s-a
situat ntre Finlanda i Olanda au existat dezbateri externe, dar ntregul proces a fost inut sub
control de managerii publici, care nu au fost nici un moment n situaia colegilor lor americani,
britanici sau canadieni, obligai s implementeze un program de reform conceput de consultani
de afaceri sau grupuri externe de analiz.
3.8 Comisia European: un caz special
Comisia European este diferit de celelalte exemple deoarece nu este un stat naional
suveran. Fiind o autoritate supra-naional, o mare parte a activitii se desfoar n statele
membre i nu poate fi asimilat relaiilor dintre un guvern naional i nivelurile sale
administrative subnaionale. Totui, putem aplica i n acest caz o parte a analizei pe care am
folosit-o pentru statele naionale. Ultimele trei caracteristici ale analizei generale se regsesc i n
cazul Comisiei Europene, principalele diferene referindu-se la primele dou trsturi structura
statului i stilul executivului. Vom ncepe cu aspectele mai problematice.
n ceea ce privete dispersia vertical a autoritii, nu putem ncadra aceast instituie n
categoriile federal sau unitar. Nu este federal, pentru c nu exist niveluri inferioare de
autoritate cu care i mparte puterile, ntr-un mod definit printr-o singur constituie. Exist totui
anumite asemnri: Comisia funcioneaz n cadrul stabilit prin tratatele constitutive (Roma,
Maastricht), care definesc relaiile dintre aceasta, celelalte instituii europene i statele membre.
Din acest punct de vedere, putem considera c organul executiv al UE funcioneaz ntr-un mediu
cvasi-federal, reglementat prin tratate, dei celelalte niveluri nu sunt inferioare n sensul clasic.
O diferen major este c n majoritatea statelor federale politica extern i aprarea sunt
responsabilitatea nivelului naional, pe cnd n UE, statele membre i-au pstrat independena n
aceste domenii, chiar dac n prezent se ncearc o abordare comun a acestor probleme. Totui,
progresele au fost limitate, lente i foarte disputate.
Pe de alt parte, nici caracteristicile statelor unitare nu se regsesc la nivelul Comisiei, pentru
c, dei n sine este o instituie unitar, activitatea sa depinde de cooperarea cu statele membre,
fiecare dintre acestea fiind o putere suveran independent.
n ceea ce privete coordonarea orizontal, se observ imediat c exist o puternic divizare
vertical i Comisia este adesea greu de coordonat. Fiecare Direcie General (DG) este ntr-o
mare msur o unitate separat i Direciile Generale de coordonare orizontal (DG IX
personal, DG XIX buget i DG XX audit i control) au mari dificulti n a-i exercita
influena asupra Direciilor Generale operaionale, care deruleaz programele comunitare. Pe
scurt, Comisia este un organism foarte fragmentat.
Avnd n vedere aceste caracteristici structurale, ce putem spune despre reforma managerial?
n primul rnd, reformele ample, radicale, de tipul celor care au avut loc n statele unitare
centralizate sunt aproape imposibil de realizat. Dei au existat reforme pariale, incrementale (i
uneori euate), nu a avut loc o restructurare general sau o reorientare ctre performane, ctre un
nou stil de management. Din contr, Comisia rmne, n cea mai mare parte, o birocraie
tradiional.

43

A doua caracteristic esenial din analiza noastr este natura puterii executive, stilul de
guvernare. n cazul Comisiei, acesta este mai mult consensual dect majoritar, dei partidele
politice joac doar un rol secundar. Comisia n sens strict (grupul de comisari europeni) este un
organism colegial, n care obinerea acordului este vital pentru reform. Comisarii europeni sunt
persoane cu experien politic executiv (de obicei foti minitri din statele membre), dar ei
trebuie s lucreze cu un executiv politic rival de fapt Consiliul de Minitri. De asemenea,
Comisia rspunde n faa Parlamentului European. Chiar dac n general acesta din urm nu
reprezint o for politic foarte puternic, n 1999 presiunile din partea Parlamentului au obligat
comisarii europeni s demisioneze.
Putem spune c din punct de vedere al relaiilor dintre minitri i nalii funcionari (aa
cum am denumit aceast caracteristic n tabelul 3.1), Comisia este unic din mai multe motive.
n primul rnd, exist un nivel politic suplimentar fa de majoritatea statelor naionale. nalii
funcionari sunt directorii generali, efii permaneni ai serviciilor Comisiei. Deasupra lor se afl
primul nivel politic, comisarii europeni, care sunt n general politicieni, dei sunt numii n aceste
funcii. Mai sus de comisari exist un alt organism politic puternic, Consiliul de Minitri din
statele membre. Pentru a complica i mai mult situaia, fiecare comisar are un cabinet mare
format din consilieri personali, care contribuie la formularea politicilor i intr n conflict cu
directorii generali destul de frecvent. Dei poziiile din cabinet sunt temporare (pe durata
mandatului comisarului), chiar i directorii generali de carier sunt numii parial pe criterii
politice. Rezultatul este o reea de relaii complexe ntre funcionarii de carier i comisarii lor.
n general, carierele acestora nu se intersecteaz ca n cazul Franei, dar poziiile directorilor
generali sunt politizate i n plus exist un grup i mai politizat de consilieri personali la cabinete.
Dac ne referim la cultura administrativ a Comisiei, aceasta a rmas impregnat de puternica
influen francez din perioada n care s-a format Uniunea European. Exist n continuare multe
practici i chiar denumiri franceze, inclusiv ierarhiile separate puternice (n Direciile Generale),
sistemul de control financiar i abordarea general predominant legalist. Cultura Comisiei se
apropie mai mult de Rechtsstaat dect de modelul interesului public, dei trebuie spus c exist o
mare diversitate intern i recrutarea mai larg a personalului din noile state membre a determinat
o schimbare treptat a climatului.
Comisia are o varietate de surse pentru politicile sale de reform. Pe lng Direciile
Generale, comisarii iau n considerare prerea consilierilor din cabinetele lor i deseori utilizeaz
surse din cadrul administraiei statului din care provin. De asemenea, sunt asaltai de o mulime
de grupuri de presiune create la Bruxelles. Dei sistemul este extrem de complex, acest lucru nu
nseamn c este nchis.
Aadar, putem spune c n cadrul Comisiei reformele trebuie s ndeplineasc foarte multe
criterii de fezabilitate. Comisia European este un organism colegial, consensual i Direciile
Generale operative sunt destul de puin coordonate. Nu exist o singur surs de putere i
autoritate ndeajuns de puternic pentru a conduce o schimbare major de ansamblu. Presiunea
opiniei publice este slab i indirect, deoarece exist nivelul intermediar al statelor membre,
Parlamentul European nu are o for foarte mare, iar Comisia ca instituie nu furnizeaz servicii
directe pentru public. Exist i un alt factor care determin dificultatea schimbrii. Funcionarii
Comisiei au cariere separate i extrem de stabile, ceea ce nseamn c nu au nevoie s arate
rezultate continuu pentru a-i pstra locurile de munc. Primele trei niveluri ale ierarhiei sunt
puternic politizate, iar ocupanii lor se concentreaz asupra subiectelor politice la mod i
asupra rezultatelor care pot fi obinute n cei patru ani ai mandatului Comisiei ns schimbrile
structurale profunde nu se pot realiza dect pe termen lung. Cultura administrativ este orientat
ctre Rechtsstaat, iar accentul asupra reglementrilor legale i procedurilor standard este vital

44

ntr-o asemenea organizaie multicultural i multilingvistic. Toate aceste aspecte ngreuneaz

naintarea iniiativelor de reform managerial.
Cu toate acestea, presiunile economice i ideile manageriale externe au adus pe ordinea de zi
a Comisiei modernizarea administrativ. Comisia numit n 1995 a lansat dou importante
programe de reform a aparatului propriu. Rmne de vzut n ce msur vor avea succes aceste
iniiative, avnd n vedere constrngerile constitutive ale regimului politico-administrativ.
Primele evaluri indic faptul c au fost nregistrate anumite progrese, dar exist n continuare
obstacole importante n calea unei reforme coerente, coordonate i consecvente.
3.9 Birocraia tradiional: vechiul regim?
Deseori retorica reformei managementului public pune faa n faa ceea ce este nou (= bun) cu
ceea ce este vechi (= ru). Vechiul este adesea denumit birocraie tradiional n comparaie
cu care sectorul public modern, reformat este superior. nainte de a ncheia aceast prezentare a
tipurilor de regimuri, ne vom opri i asupra acestui vechi regim (ancien rgime), pentru a
nelege care sunt problemele i pentru a clarifica relaiile dintre diferitele dimensiuni ale
sistemului politico-administrativ prezentate n acest capitol.
Osborne i Gaebler (1992, p. 11-12) critic birocraia tradiional anglo-saxon:
Teza noastr este simpl. Tipuri de guverne care s-au dezvoltat n timpul erei industriale, cu birocraii
centralizate i greoaie, cu preocuparea pentru reguli i reglementri i cu lanurile de comand ierarhice,
nu mai funcioneaz bine. Aceste guverne au realizat lucruri importante la momentul respectiv, dar de-a
lungul timpului s-au ndeprtat de noi. Au devenit masive, risipitoare, ineficiente. i cnd lumea s-a
schimbat, aceste guverne nu au putut ine pasul. Birocraiile ierarhice, centralizate create n anii 30-40 pur
i simplu nu mai pot funciona n societile i economiile anilor 90, n continu schimbare, invadate de
informaii i cunotine.

Analistul australian Hughes (1998, p. 38-9) are o abordare similar:

Modelul tradiional era rigid i birocratic, cu o orientare restrns i preocupat de structuri i procese.
Cu toate acestea, a fost mult mai bun dect orice a existat nainte ... Dar dei au existat realizri
semnificative, modelul tradiional ridic probleme majore ... A fost un model bun pentru mult timp, dar
acel timp a trecut.

Hughes este unul dintre cei care leag modelul tradiional de birocraia raional / legal
ideal a lui Max Weber. Acest tip de organizare era caracterizat de:

Arii de competen fixe;

O ierarhie strict definit a birourilor;
O distincie clar ntre rolurile publice i private ale funcionarilor;
Specializarea i experiena, ca baz a aciunii;
Funcionari de carier, numii pe termen lung;
Gestiune prin aplicarea unui set de reguli, a cror cunoatere era competena tehnic special a
funcionarilor respectivi.

Acesta este tipul de regim despre care se spune c trebuie nlocuit de forme de organizare
moderne, mai flexibile, mai rapide, orientate ctre performan. Dintre diversele tipuri de culturi
administrative pe care le-am amintit, este clar c modelul Rechtsstaat se apropie cel mai mult de
45

modelul tradiional. Abordnd problema n acest fel, ajungem la concluzia c Germania este
nvechit i trebuie s se reinventeze sau s adopte Noul Management Public, pentru a
prinde din urm ri ca Noua Zeeland sau Statele Unite.
Din pcate, concluzia la care au ajuns Osborne i Gaebler este prea simpl pentru a fi corect.
Am putea s aducem multe critici detaliate, dar ne vom opri la trei observaii generale. n primul
rnd, este clar din capitolele anterioare c nu exist un singur tip de regim administrativ, ci mai
multe. n al doilea rnd, continund prima idee, chiar dac unele pri ale sectorului public s-au
ncadrat n descrierea birocraiei tradiionale, altele au fost foarte diferite. De exemplu, n Marea
Britanie (i n majoritatea statelor vest europene) cele mai costisitoare i mai mari sectoare ale
administraiei sntatea i educaia nu au fost niciodat birocraii legale. Din contr, acestea
au fost servicii profesionalizate n care managerii profesioniti au avut o mare libertate de
aciune. n al treilea rnd, descrierea birocraiei tradiionale oferit de Osborne i Gaebler este
prtinitoare. Ei au accentuat prile negative (rigiditate, centralizare, etc.), fr a meniona
aspectele pozitive continuitate, onestitate, echitate n tratamentul cetenilor.
Nu vrem s spunem c nu exist caracteristici negative ale modelului tradiional. Probabil c
oricine a simit pe propria piele ct de greu i de ineficient funcioneaz birocraiile publice (i
private). Dar nu putem nici s fim de acord c guvernele erei industrializate, care au funcionat
pentru o lung perioad de timp ca birocraii tradiionale, pot s treac imediat, fr pierderi
semnificative, la un nou tip de organizare modern care s rezolve toate problemele trecutului.
Nu toate sectoarele publice au pornit din acelai punct i se ndreapt n aceeai direcie. De cele
mai multe ori, modernizarea implic i pierderi, nu doar ctiguri. Fiecare ar este diferit (dei
exist anumite grupuri i tendine comune) i fiecare sector public are propria sa cultur
organizaional distinct. Ideea unui singur vechi regim, complet demodat este la fel de
improbabil ca sugestia c exist o singur reet global, cu rezultate garantate, pentru
reformarea administraiilor publice.
3.10 Concluzii
Putem sintetiza destul de uor principalele concluzii ale acestui capitol. Caracteristicile
regimurilor politico-administrative existente exercit o influena major att asupra opiunilor de
reform care vor fi adoptate, ct i asupra fezabilitii implementrii acestora (csuele I i J din
figura 2.1). Structura statului, natura puterii executive, relaiile dintre minitri i nalii funcionari
publici, cultura administrativ i diversitatea surselor de informaii pentru fundamentarea i
analiza politicilor de reform determin ce idei vor fi preluate i ct de viguros i de amplu vor fi
acestea implementate. Unele regimuri sunt mai orientate ctre performan, mai deschise ctre
pia i mai receptive la ideile noului management public, n special statele anglo-saxone
(Australia, Canada, Noua Zeeland, Marea Britanie i SUA). Dar i ntre rile din acest grup
exist diferene semnificative n ceea ce privete capacitatea de implementare a acestor idei ntrun mod coerent i amplu. Din motive structurale, puterea executiv este mai puin centralizat i
coordonat n SUA dect n Noua Zeeland sau Marea Britanie. Din acest punct de vedere,
Australia i Canada sunt ntr-o poziie intermediar. Alte ri, cu o puternic tradiie legalist,
adopt mai greu ideile noului management public, dar acest lucru nu nseamn c nu sunt
interesate de reform. Germania i Frana sunt cele mai importante exemple. Fiecare dintre ele a
ncercat s-i gseasc propriul drum al reformei. n Frana, schimbrile ample sunt mai puin
dificile, fiind puternic centralizat i avnd un Preedinte puternic. n Germania, constrngerile
izvorsc din constituie dar dei reforma este dificil la nivel federal, au existat schimbri la
nivelul landurilor i municipalitilor. n sfrit, Finlanda, Olanda i Suedia difer ntre ele din
46

multe puncte de vedere, dar au o tendin comun ctre un stil de guvernare consensual i
corporatist. Acest lucru determin o critic mai moderat a birocraiei publice, o abordare mai
degrab precaut dect entuziast a noului management public i un stil de implementare mai lent
dect n Marea Britanie sau Noua Zeeland.
n capitolul urmtor vom prezenta mai detaliat traiectoriile de reform din fiecare din cele
zece ri. Vom supune variabilele politico-administrative identificate i discutate n acest capitol
unui test practic.

47

4
Traiectorii ale modernizrii i reformei
De ce sunt rile anglo-americane centrul universului reformei? Ce se ntmpl cu reformele
atunci cnd sunt scoase din acest context i plasate ntr-un mediu politic i administrativ diferit?.
Peters, 1996a, p.115

4.1 De la sisteme la traiectorii

n capitolul anterior am examinat sistemele politico-administrative din zece ri i Comisia
European. Acestea sunt relativ durabile, se schimb greu i ncet. Trecem acum la un alt tip de
schimbare, mai rapid i mai dinamic: reformele manageriale. Este adevrat c rile angloamericane centrul universului reformei sau aceast prere este mprtit doar de angloamericani? Putem spune c toate rile au urmat aceeai direcie, chiar dac au pornit din puncte
diferite n ceea ce privete regimurile politico-administrative? Exist modele clare, sau n realitate
este vorba doar de improvizaie ascuns sub numele de strategie?
Acestea sunt ntrebrile la care vom ncerca s rspundem n acest capitol i n restul crii.
Ca ntotdeauna, exist prea multe fapte pentru a le cuprinde pe toate, vom fi deci selectivi n
explicaiile noastre (dar acest lucru las loc pentru subiectivism). Primul pas a fost s construim
un model al reformei, pentru a organiza elementele fundamentale care se regsesc n fiecare ar
n categorii logice. n acest capitol vom aborda o perspectiv comparativ ampl, cutnd att
asemnri, ct i deosebiri. Vom ncerca s facem acest lucru utiliznd conceptul de traiectorii
pentru a organiza datele.
4.2 Traiectorii i scenarii: o explicaie conceptual
O traiectorie, n sensul pe care l utilizm aici, este mai mult dect o tendin. O tendin
reprezint un model statistic (de exemplu, dac precipitaiile cresc n fiecare an timp de zece ani,
exist o tendin de cretere). O traiectorie nseamn un model intenionat un drum pe care
cineva ncearc s l urmeze. Aceasta duce dintr-un punct de plecare (alfa) ntr-un loc sau ntr-o
situaie dorit n viitor (omega). Astfel, un scenariu este format din trei elemente de baz: o stare
iniial, o traiectorie i o stare viitoare (figura 4.1).
Figura 4.1 Conceptul de traiectorie
Scenariu
Situaia
iniial
(ALFA)

Lan al etapelor
sau evenimentelor
(traiectorie)

Scenariu

48

Situaia
viitoare
(OMEGA)

[OMEGA fr o traiectorie sau

chiar fr o ALFA poate fi
denumit UTOPIE]

Scenariile pot avea diverse niveluri de specificitate. Pot fi ceva mai mult dect o serie de idei
i orientri vagi sau pot fi dezvoltate ntr-un plan strategic, cu aciuni, termene i obiective clare.
Scenariile nu sunt ntotdeauna complete, n sensul c unul sau mai multe dintre cele trei elemente
fundamentale pot lipsi. Dac exist doar omega o viziune asupra viitorului fr o specificare
clar a situaiei iniiale sau a traiectoriei, scenariul este o utopie. Alternativ, putem avea o critic a
situaiei actuale (alfa) i dorim s naintm ntr-o anumit direcie (traiectorie), dar nu tim exact
unde ne dorim s ajungem. Aceast situaie poate fi considerat o plutire n deriv i este destul
de frecvent n lumea reformei manageriale (toat lumea face asta, aa c hai s ncercm i
noi).
Anticipnd, vom spune c scenariile complete, n care toate cele trei elemente sunt analizate
i descrise clar sunt mai degrab o excepie, dect o regul, n domeniul reformei manageriale. n
realitate lucrurile nu sunt ntotdeauna clare, viziunea asupra viitorului este vag specificat,
analiza situaiei iniiale este adesea inadecvat, iar traiectoriile pentru diferite aspecte
administrative sunt pariale sau chiar contradictorii.
4.3 Componentele principale ale reformei
Tabelul 4.1 stabilete cteva dintre componentele principale ale traiectoriilor de reform, pe
baza crora vom dezvolta seciunile ulterioare.
Am selectat patru componente cheie pentru substana reformei (ce) i trei pentru proces
(cum). Aceast mprire este cea convenional: finanele, personalul, organizarea i msurarea
performanelor reprezint contextul i dimensiunile legale, procesele organizaionale i direcia
schimbrii (de sus n jos sau de jos n sus) constituie procesul.
Tabelul 4.1 Aspecte ale traiectoriilor: context (ce) i proces (cum)
Poziia iniial:
ALFA

Poziia final:
OMEGA
Traiectoria ce: domenii i componente
Finane: buget, contabilitate, audit
Personal: recrutare, numire, remunerare,
sigurana locului de munc, etc.
Organizare: specializare, coordonare,
dimensiune, (des-)centralizare
Sisteme de msurare a performanelor:
coninut, organizare, utilizare
Traiectoria cum: proces de implementare

De sus n jos sau de jos n sus

Dimensiunile legale
Alocarea sarcinilor: (noi) organizaii

49

4.4 Traiectorii n reforma managementului financiar

Reformele bugetare au fost foarte larg rspndite i au fost impulsionate de dou presiuni
externe. Prima a fost limitarea creterii cheltuielilor publice, din motive macro-economice.
Evident, aceast nevoie este dependent de ciclurile economice i de fora economiei respective.
De exemplu, Norvegia care are o populaie redus i venituri foarte mari din platformele
petrolifere maritime, a fost supus unei presiuni mult mai mici dect oricare dintre cele zece ri
pe care le analizm. Cea de-a doua presiune a fost nevoia de mbuntire a performanelor n
sectorul public, prin tipuri de management bugetar i financiar care s stimuleze sau chiar s
foreze creterea eficienei, sau a eficacitii, sau a calitii, sau o combinaie ntre cele acestea.
mpreun, aceste fore au dus la o extinderea domeniului sau scopului procesului bugetar.
Dac iniial bugetele erau n principal procese prin care alocrile financiare anuale erau ajustate
n sens cresctor, verificate i raportate legislativului, procesul bugetar a devenit strns legat de
alte procese planificare, management operaional i msurarea performanelor. Un obiectiv
comun a fost o integrare mai bun a acestor sisteme diferite. Caiden (1988) descrie aceast
extindere i cretere a complexitii bugetelor ca apariia super bugetelor. Managementul
financiar, care era apanajul specialitilor financiari, a devenit acum un element obinuit n
formarea profesional a celor mai muli manageri i profesioniti. De exemplu, Iniiativa
Managementului Local al colilor din Marea Britanie, de la sfritul anilor 80 i nceputul anilor
90, a transformat directorii de coli n manageri financiari, prin delegarea bugetelor de la
administraia local la coli.
Reformele care au avut ca obiectiv realizarea de economii au fost uneori n contradicie cu
reformele care urmreau creterea performanelor. De exemplu, prima reacie a guvernelor n faa
presiunilor de reducere a cheltuielilor a fost reducerea alocrilor bugetare ntrirea puterii
ministerelor de finane pentru a reduce sau stopa anumite programe, de sus n jos. ntr-un studiu
referitor la prevederile bugetare din Australia, Canada, Germania, Japonia, Mexic i Marea
Britanie, Biroul General de Contabilitate din SUA a stabilit c toate cele ase guverne au pornit
de la prevederile bugetare anterioare i au impus nivelurilor ierarhice inferioare limite generale
asupra cheltuielilor publice ... Dei au existat variaii, toate au fost abordri multi-anuale pentru
reducerea cheltuielilor totale reale.
Profunzimea i incidena reducerilor a depins de oportunitile politice (unele obiective sunt
mai dificile din punct de vedere politic dect altele, de ex. reducerea cheltuielilor militare este
mult mai uor de realizat dect reducerea cheltuielilor pentru asigurri sociale) i de gravitatea
situaiei macro-economice (de ex. Noua Zeeland n 1984 i Finlanda n 1992 se aflau ntr-o
situaie mult mai dificil dect cea din 1998 din ambele ri). n general, acest tip de abordare nu
ncurajeaz mbuntirea performanelor. Reducerile oportuniste creeaz un mediu negativ i
foarte imprevizibil pentru managerii operaionali, care descoper c au pierdut o parte din buget
chiar dac au obinut performane ridicate. Managerii ajung astfel s se considere victime ale
unor intervenii arbitrare din partea atotputernicelor ministere de finane.
Al doilea mod de a realiza economii este mai compatibil cu obiectivul creterii
performanelor (dei nici un manager de program nu se bucur de reducerea bugetului, indiferent
de circumstane). Acesta presupune adoptarea sau utilizarea mai larg a bugetelor-cadru sau a
bugetelor-bloc, aa cum s-a ntmplat n Finlanda, Suedia i SUA. Ministerul stabilete i verific
limite maxime (cadre), n interiorul crora deleag responsabilitatea pentru alocarea bugetului
pentru anumite servicii, programe sau proiecte politicienilor i/sau managerilor locali. De
exemplu n Finlanda, introducerea bugetelor-cadru n 1994 a nsemnat trecerea de la un sistem n
care ageniile centrale erau puternic implicate n reglementarea i controlul serviciilor locale la un
50

nou tip de relaii n care guvernul central stabilea un total, determinat printr-o formul, pentru
fiecare municipalitate i lsa politicienii locali s decid cum s mpart suma total ntre diferite
activiti. Aceast abordare permite stabilirea prioritilor la nivel local. ns aa cum au observat
muli analiti, guvernul deleag i dificila sarcin da a alege ntre prioriti concurente. De
asemenea, bugetele-cadru necesit reproiectarea procedurilor bugetare, pentru c este nevoie de
etape clare i separate ale negocierilor bugetare n primul rnd stabilirea cadrelor financiare
agregate (i deci o dezbatere asupra celei mai potrivite formule) i apoi o negociere local
detaliat asupra alocrilor care trebuie fcute pentru diverse programe (i asupra modului de
msurarea a performanelor programelor respective).
Dac avem n vedere acele aspecte ale reformei managementului financiar care au ca obiectiv
performanele, gsim mai multe traiectorii pariale.
O prim etap este publicarea unor indicatori de performan alturi de documentele bugetare
anuale (dei este dificil, dac nu chiar imposibil de corelat performanele specifice cu alocrile
financiare specifice). A doua etap este schimbarea formatului i a coninutului bugetului, n
general prin trecerea de la bugetele pe categorii de cheltuieli la un tip de categorii mai sensibile
la performane sau prin corelarea bugetelor cu noi procese de planificare strategic. A treia etap,
mai ambiioas, este schimbarea procedurilor bugetare, prin schimbarea motivaiilor pentru
actorii cheie sau prin modificarea fundamental a structurii i termenelor negocierilor bugetare,
sau chiar prin schimbarea rolului legislativului n procesul bugetar.
nainte de a intra n detalii, trebuie menionat faptul c este nevoie de precauie n
interpretarea dovezilor concrete ale reformelor bugetare. Procesul bugetar este unul politic, iar
atitudinile n asemenea situaii sunt deosebit de dificil de schimbat, dei au fost modificate
procedurile formale. Chiar dac reformele bugetare sunt implementate cu succes, dureaz mai
muli ani pn cnd diversele organizaii implicate i nsuesc i aplic n totalitate noile
proceduri. n sfrit, procesul de reform bugetar este continuu, este aadar inevitabil ca la
momentul apariiei acestei cri s fi fost deja lansate noi iniiative.
Tabelul 4.2 Traiectorii bugetare
Statutul bugetului

Rute

Buget orientat spre resurse, pe categorii de

cheltuieli

0: Frana1 / Germania1 / UE1 / Olanda1 / Canada1 /

Australia1 / Noua Zeelend1 / SUA1 / Marea Britanie1

A: includerea unor indicatori de performan

I: EU2

A+B: schimbarea formatului i a coninutului i

adugarea altor documente

II: Olanda2 / SUA2

A+B+C: adaptarea procedurilor i a termenelor

III: Canada2 / Suedia2 / Finlanda2 / Marea Britanie2 /

Australia2 / Noua Zeelend2

Avnd n vedere aceste aspecte, observm anumite diferene n reformele bugetare. n

Australia, Finlanda, Noua Zeeland, Suedia i Marea Britanie au fost implementate schimbri
majore pentru creterea performanelor bugetare. De la sfritul anilor 70, bugetele orientate
spre rezultate au reprezentat punctul central al procesului de reform managerial, att n
Finlanda, ct i n Suedia. Toate rile menionate se ncadreaz n categoria etapei a treia. Am
inclus n aceast categorie i Canada, deoarece, dei deocamdat corelarea dintre alocrile
51

bugetare i performane este destul de general i de vag, termenele i periodicitatea bugetelor

au fost schimbate i au avut loc eforturi de gsire a unei formule care s ncurajeze membrii
legislativului s utilizeze mai mult indicatorii de performan.
Canada este un exemplu bun pentru dificultatea interpretrii reformelor bugetare. La
nceputul anilor 80, guvernul federal a introdus o serie de msuri de modernizare a bugetului
Sistemul de Management al Politicilor i Cheltuielilor (PEMS), Planul Operaional Multi-anual
(MYOP), Planul Cadru Operaional (OFP). Teoretic, ntregul sistem prea infailibil. n practic
ns, n 1993, sistemul PEMS nu a reuit s conving sau s permit minitrilor s-i ating
obiectivele de cheltuieli. n 1989 acesta a fost modificat parial i n 1995 nlocuit complet cu un
nou Sistem de Management al Cheltuielilor (EMS). Prin EMS a fost elaborat primul buget
echilibrat dup mai mult de zece ani, dar chiar i n aceste condiii, relaia dintre alocrile
bugetare i performane a fost ndoielnic. Dar aceasta nu este doar o problem tehnic. Timp de
o jumtate de secol, multe ri au avut de nfruntat dificulti considerabile i persistente cnd au
ncercat s stabileasc o corelare ntre performanele programelor i bugetele acestora. Nu avem
nici un motiv s credem c cele mai recente reforme bugetare vor avea mai mult succes dect
iniiativele care le-au precedat.
Alte ri nu au mers att de departe ca cele menionate mai sus. Guvernele olandez i
american au iniiat o schimbare a formatului documentelor bugetare i au inclus mai multe
informaii legate de performane (fie n documentele bugetare, fie pe lng acestea), fa de acum
douzeci sau chiar zece ani. Administraia federal german i Comisia European au fcut
anumite schimbri, dar acestea nu au depit prima etap descris mai sus. n acest moment
exist discuii aprinse n cadrul Comisiei Europene referitoare la introducerea bugetelor pe
activiti, dar primele eforturi constau mai ales n dezvoltarea unor sisteme contabile elaborate,
care s prezinte informaiile existente ntr-un nou mod, dar care n sine nu au capacitatea de a
ncuraja managementul performanelor.
Dac ne ndreptm atenia asupra modernizrii sistemelor de contabilitate, vom gsi o
distribuie similar a traiectoriilor rilor studiate (tabelul 4.3). din nou, Australia, Noua Zeeland
i Marea Britanie se numr printre rile care au realizat cele mai ample schimbri, n timp ce
Olanda i SUA au naintat mai lent, iar cele mai puin vizibile schimbri s-au nregistrat n
Germania i Comisia European. Acesta este modelul care apare dac definim trei situaii
distincte ncepnd cu sistemul tradiional, bazat pe conturi curente, trecnd la contabilitatea n
dubl partid, care include elemente de analiz a costurilor i ajungnd n sfrit la conturile
cumulative care furnizeaz informaii legate de performane.
Tabelul 4.3 Traiectorii contabile
Statutul conturilor

Rute

A: Contabilitate simpl

I: Olanda1 / Finlanda1 / Suedia1 / Canada1 / Australia1 /

Noua Zeelend1 / SUA1 / Frana1 / Germania1 / Marea
Britanie1 / UE1
II: SUA2 / Olanda2 / Finlanda2 /

B: Contabilitate n partid dubl

C: Contabilitate cumulativ cu calcularea
extins a costurilor i sisteme de msurare a
performanelor

III: Suedia2 / Noua Zeelend2 / Australia2 / Marea

Britanie2

52

Nu este momentul s descriem n detaliu diferitele sisteme de contabilitate public, dar putem
sublinia caracteristicile de baz ale celor trei sisteme. n cazul contabilitii simple, o organizaie
din sectorul public are un buget, calculat n termeni monetari i cheltuiete banii, pstrnd
nregistrri ale fiecrei pli efectuate, pentru a se asigura c nici nu depete bugetul (ceea ce n
anumite situaii este chiar ilegal) i nici nu rmn bani necheltuii (ceea ce poate determina
nivelul politic s reduc bugetul n anul urmtor). De exemplu, Comisia European utilizeaz un
sistem complex, n care fiecare plat trebuie s fie aprobat de trei funcionari separai, pentru a
se verifica dac este legal, dac este n conformitate cu programul i dac exist destui bani
pentru efectuarea acesteia. Acesta a fost o lung perioad de timp sistemul tradiional n lumea
francofon. Problema este c acest model nu stimuleaz eficiena sau economiile. Singurul scop
este cheltuirea tuturor fondurilor alocate n cursul anului financiar. De exemplu, funcionarii
europeni sunt preocupai de absorbie (capacitatea de a cheltui toate fondurile alocate) cel puin
la fel de mult ca de eficiena sau eficacitatea cheltuielilor.
Trecerea la contabilitatea n partid dubl reprezint o evoluie important, contabilii publici
apropiindu-se de modelul din sectorul privat. Fiecare tranzacie este nregistrat n conturi de
dou ori fiind att un credit, ct i un debit. De exemplu, la plata salariilor, sumele sunt un
credit pentru contul curent central al organizaiei i n acelai timp un debit n contul de salarii.
Aceast abordare se bazeaz pe ipoteza c organizaia public este o entitate separat i prin
definiie activele totale trebuie s rmn egale cu capitalul plus pasivele. Dac sistemul n
partid dubl include activele de capital (terenuri, cldiri), acesta poate stimula managerii s
utilizeze mai eficient aceste resurse, ceea ce nu se ntmpl n sistemul simplu n care acestea
sunt considerate bunuri libere. Pe de alt parte, foarte multe lucruri depind de nivelul la care
sunt echilibrate conturile i de msura n care este nregistrat explicit corelarea cu performanele.
Dac sistemele n partid dubl sunt limitate la un nivel nalt i contabilitatea este o funcie
centralizat, efectuat departe de nivelul operaional, impactul asupra managerilor va fi redus.
n cea de-a treia etap, contabilitatea sectorului public devine similar cu cea din sectorul
privat. Autoritile administrative nregistreaz i angajamentele fcute, nu doar plile realizate
efectiv, includ valoarea i deprecierea tuturor activelor de capital i prezint declaraii financiare
anuale de tipul bilanurilor. Atunci cnd este nsoit de un sistem de management financiar
descentralizat, sistemul contabil cumulativ reprezint baza unei corelri reale ntre alocarea
resurselor i managementul performanelor la nivelul instituiilor i programelor. n acest
moment, au fost introduse conturi cumulative complete n Australia, Noua Zeeland i Suedia,
urmnd ca si Marea Britanie s adopte acest sistem.
Importana managerial a acestor transformri n practicile contabile este deosebit. n
condiiile n care este utilizat contabilitatea simpl, fr utilizarea conturilor n partid dubl sau
cumulative, stabilirea unor corelaii ntre cheltuieli i costuri i ntre costuri i performane este
imposibil. Managerii nu tiu care este costul complet al utilizrii activelor i msurarea
performanelor, dac exist, este separat de managementul financiar. Pe de alt parte, aplicarea
sistemelor cumulative nu este la fel de facil pentru toate tipurile de servicii sau n orice condiii,
iar reforma poate avea i anumite dezavantaje.
Reformele n acest domeniu sunt procese treptate, pornind de la proiecte pilot la utilizare pe
scar larg sau de la o anumit parte a sectorului public la celelalte. Acest lucru nseamn ns c
n perioadele lungi de tranziie pot aprea distorsiuni, cnd o parte a sectorului public utilizeaz
un set de principii contabile, iar alt parte utilizeaz principii diferite. De exemplu, n Marea
Britanie, Serviciul Naional de Sntate a introdus conturile cumulative nainte ca acestea s fie
adoptate de administraia central, iar n Olanda contabilitatea n partid dubl este obligatorie
pentru agenii, dar nu i pentru ministerele crora acestea le sunt subordonate. Mai mult,
clasificarea pe care am folosit-o, cu trei etape majore, nu se regsete ntotdeauna la fel de clar n
53

practic. n realitate, aceste categorii se suprapun, administraiile adugnd elemente de

performan n condiiile unui sistem simplu sau introducnd sisteme cumulative cu multe
excepii i trsturi speciale. La sfritul anilor 90, Ministerul de Finane din Finlanda a anunat
introducerea sistemului cumulativ complet ncepnd din anul 1998. Sistemul a fost implementat
ns mai trziu i a fost foarte diferit de propunerea iniial.
Pentru a ncheia ciclul financiar, vom prezenta pe scurt reformele din domeniul auditului. i
n acest caz am identificat trei etape, care reprezint ns clasificri generale ale situaiilor
complexe din fiecare ar i din fiecare sector. Prima etap este cea a auditului tradiional
financiar, n care se pune accentul pe legalitate i corectitudinea procedural. Au fost cheltuii
banii pentru obiectivele aprobate, prin proceduri corecte? Exist cheltuieli neautorizate sau
dovezi de corupie? Cea de-a doua etap include anumite elemente de performan. De exemplu,
auditorii pot cuta bunuri care au fost cumprate la costuri prea mari sau care au fost cumprate
n condiii perfect legale dar nu sunt utilizate (o coal cumpr un computer, dar nici un profesor
nu tie s l foloseasc i este depozitat n magazie). De asemenea, auditul tradiional poate fi
extins la verificarea calitii datelor (validare). Au fost nregistrate toate tranzaciile? Ct de
corect au fost nregistrate? De fapt, acesta este un audit al performanelor sistemului de audit
intern al organizaiei. A treia etap este dezvoltarea unui audit complet al performanelor, ca
activitate separat, cuprinznd de obicei un compartiment distinct n cadrul biroului naional de
audit, specializat n verificarea performanelor. n ultimii cincisprezece ani, auditul
performanelor a cunoscut un progres remarcabil, dar exist diferene de la o ar la alta. Auditorii
performanelor verific direct cei trei E, economie, eficien i eficacitate. Cele trei etape sunt
ilustrate n tabelul 4.4.
Tabelul 4.4 Traiectorii de audit
Statutul auditului

Rute

A: Audit financiar tradiional

I: Olanda1 / Finlanda1 / Suedia1 / Canada1 / Australia1 /

Noua Zeelend1 / SUA1 / Frana1 / Germania1 / Marea
Britanie1 / UE1
II: Frana2 / UE2 / Germania2 /

B: Audit tradiional completat cu elemente de

performan i evaluare
C: Audit financiar i de performan
instituionalizat

III: Olanda 2 / Suedia2 / Finlanda 2 / Canada2 / Marea

Britanie2 / SUA 2 / Australia2 / Noua Zeelend2

n Australia, Canada, Finlanda, Olanda, Noua Zeeland, Suedia, Marea Britanie i SUA,
auditul performanelor a fost introdus complet, cu proceduri specifice i personal separat. n unele
ri organizaiile de audit au mers mai departe, nfiinnd grupuri specializate n evaluare (Noua
Zeeland, SUA dei la mijlocul anilor 90 americanii au desfiinat seciunea pentru evaluare i
metodologie care exista n cadrul Biroului General de Contabilitate din anii 70). n alte state,
birourile de audit au examinat posibilitatea mprumutrii tehnicilor i conceptelor de evaluare, dar
nu au creat compartimente separate care s realizeze evaluri. Auditul performanelor nu este ns
la fel de bine dezvoltat peste tot. n Frana, magistraii Curii de Conturi analizeaz adesea
aspecte legate de performan, ns funcia n sine nu a fost separat de auditul tradiional i
cultura general este nc puternic orientat asupra respectrii reglementrilor. n Germania,
preocuparea principal Curii Federale de Conturi este auditul financiar, dei au fost introduse
54

anumite elemente de performan. Acelai lucru se poate spune i despre Curtea European a
Auditorilor, care dei are capacitatea de a realiza auditul performanelor, n practic se
concentreaz asupra identificrii fraudelor i asupra elaborrii unei declaraii anuale de asigurare
(DAS), pe care o prezint Parlamentului European din 1994.
Am discutat pn acum despre auditul extern, realizat de birouri independente. Aceast
activitate este ns fie uurat, fie ngreunat de stadiul de dezvoltare a sistemului de audit intern
din organizaiile publice. Astfel, dac auditul intern al unui departament se ocup doar de
asigurarea legalitii, devine mult mai dificil pentru organismul de audit extern s realizeze un
audit al performanelor (parial deoarece nu exist tipurile de date necesare). Reforma auditului
implic mult mai mult dect reorganizarea i reorientarea serviciului naional de audit,
presupunnd schimbri similare ale departamentelor interne ale organizaiilor publice. Dei nu
exist analize comparative substaniale n acest domeniu, probabil c tabelul 4.4 se potrivete n
mare msur i pentru evoluia auditului intern.
4.5 Traiectorii n managementul resurselor umane
4.5.1 Volumul i direcia reformei
n fiecare ar exist ipoteze legale i culturale diferite referitoare la natura funciei publice.
(Chiar modul de exprimare indic diferene de abordare dac din perspectiv anglo-saxon
aceasta este frecvent denumit serviciu public, rile cu tradiie legalist au funcionari de
stat.) Cu toate acestea, n pofida diferenelor iniiale, majoritatea statelor au fost supuse unor
presiuni similare i au adoptat modele asemntoare de reform a resurselor umane. n cele zece
ri comparate activitatea a fost intens, iar lista urmtoare este selectiv, n nici un caz complet:
Australia: Modificarea legii funciei publice, 1983; Ghid de conduit oficial pentru funcionarii
publici, 1987, 1993, 1995; Ghid pentru evaluarea performanelor corpului nalilor funcionari
publici, 1990; Proiectul legii funciei publice, 1997.
Canada: Manual pentru managementul personalului, 1989; Iniiativa Funcia Public 2000; Cartea
Alb a funciei publice; Legea reformei funciei publice, 1992.
Finlanda: Legea funcionarilor publici de stat, 1994.
Frana: Circulara primului ministru asupra modernizrii serviciului public, 1989 a inclus reforme ale
resurselor umane.
Germania: Legea de modificare a condiiilor de munc pentru funcionarii publici, 1989; Legea
reformei funciei publice, 1994; Modificarea legii privind funcionarii publici federali, 1996.
Olanda: Delegarea negocierilor detaliate privind condiiile de munc de la Ministerul Afacerilor
Interne ctre opt sectoare (stat, judiciar, municipaliti, etc.), 1993.
Noua Zeeland: Legea sectorului de stat, 1988; Legea contractelor de munc, 1991.
Suedia: Modificarea Legii angajailor publici, 1990
Marea Britanie: Legea funciei publice (funciile de management), 1992; Codul de management al
funciei publice, 1993; Crile albe: Funcia public: continuitate i schimbare, 1994 i 1995.
SUA: Legea reformei funciei publice, 1978 a inclus crearea Corpului nalilor funcionari publici
(Senior Executive Service); Desfiinarea Manualului pentru personalul federal, 1994; Legea
restructurrii personalului federal, 1994.

Majoritatea acestor msuri s-au caracterizat prin aceeai orientare general. Politicienii au
avut nevoie de un corp de funcionari publici mai flexibil i mai prompt, mai orientat asupra
55

rezultatelor, mai profesionist i mai mic (adic mai puin costisitor). n acelai timp, dei nu s-au
opus n principiu acestor schimbri, funcionarii publici au vrut s-i pstreze privilegiile i
protecia existente i nu au fost de acord cu reducerile drastice, cu nghearea salariilor sau cu alte
msuri care s le erodeze avantajele materiale n comparaie cu sectorul privat. n cazul Franei i
al Comisiei Europene, sindicatele puternice s-au luptat ndelung pentru pstrarea condiiilor
statutare. n Germania, protecia constituional a fost att de puternic, nct schimbrile radicale
au fost aproape imposibile. n alte cazuri, rezistena a fost mai puin organizat sau mai puin
eficace i au fost implementate reforme fundamentale. n Australia, Noua Zeeland i Marea
Britanie a fost sczut sigurana locului de munc i s-au fcut reduceri substaniale de personal
(dar statisticile trebuie interpretate cu grij, deoarece n unele cazuri angajaii au fost transferai n
alte pri ale sectorului public) . O trstur comun a fost aceea c reformele de personal nu au
fost niciodat prioritatea numrul unu a reformei. Acestea au urmat uneori la o distan
considerabil schimbrilor n managementul financiar, n structurile organizaionale i n
tehnicile de management. Australia nu a fost o excepie din acest punct de vedere:
Programul de reform din anii 80 a fost dominat de managementul financiar. n a doua jumtate a
deceniului a fost redus accentul asupra acestui domeniu i au existat presiuni pentru extinderea ariei de
acoperire a reformei i pentru limitarea subordonrii proceselor de management n faa aspectelor
financiare. Au fost susinute din ce n ce mai mult alte forme de management, resursele umane ajungnd n
prim plan la sfritul anilor 80 (Halligan, 1996b, p. 102-3).

Putem descrie traiectoriile schimbrii pornind de la un caz general, valabil att n rile
Rechtsstaat, ct i n cele bazate pe modelul interesului public. Astfel, un funcionar public tipic
este:
Permanent, numit pentru ntreaga carier nu trebuie s fie dependent de schimbrile politice sau de
superiorul ierarhic (dei poate fi nlturat, cu dificultate, n caz de indisciplin extrem sau fapte
incriminate penal).
Promovat pe baza calificrii i a vechimii.
Parte dintr-un corp unitar, care funcioneaz ntr-un cadru naional distinct i special (inclusiv un
cadru naional de salarizare).

Acestea sunt caracteristicile care difereniaz funcionarii publici de angajaii din sectorul
privat. Exist i anumite trsturi care au ajuns s fie considerate piedici n calea promptitudinii i
eficienei pe care o solicit att politicienii, ct i cetenii. eful Comisiei pentru Funcia Public
din Australia explica obiectivul principal al Legii funciei publice din 1997:
n calitate de funcionari publici, trebuie s urmm acelai drum care a inspirat inovaia n sectorul
privat. Trebuie s corelm relaiile de munc din sectorul public cu cele din comunitatea australian. Crede
oare cineva c, fiind protejai de un statut de monopol i neavnd o supraveghere adecvat, putem fi
aprtorii unei abordri manageriale, care s-a dovedit a fi de dou ori mai costisitoare dect n sectorul
privat? (Shergold, 1997, p. 33)

Elementele pe care le subliniaz Shergold sunt: stabilirea unor standarde similare sectorului
privat, accentul asupra reducerii costuri i faptul c funcia public este prea protejat. Totui, nu
trebuie s exagerm importana i influena celor trei trsturi menionate mai sus. De exemplu,
multe categorii de funcionarii publici britanici nu au avut niciodat locul de munc asigurat, au
fost prost pltii i au existat multe numiri pe termen scurt, n special n gradele inferioare. ns
presa i politicienii au surprins de multe ori stereotipul funcionarului ineficient care i petrece
56

ziua bnd cafea, dar care beneficiaz de protecie pn la pensie. Chiar i n Frana, unde exist o
veche tradiie a funcionarilor publici puternici i profesioniti, a existat o perioad n care acetia
s-au transformat dintr-un model de succes social n ntruchiparea risipei i incompetenei. n
Olanda, unde sistemul politico-administrativ este mai consensual dect cel australian, n anii 90 a
nceput normalizarea statutului angajailor guvernamentali i n 1992 s-a hotrt privatizarea
fondului general de pensii pentru funcionarii publici.
Cele trei caracteristici indicate au devenit aadar obiective ale reformei. n fiecare caz, a
existat o tendin de reducere a particularitii poziiei de funcionar public, de aliniere a acesteia
la standardele generale. Vom analiza pe rnd fiecare din cele trei trsturi.
4.5.2 O carier sigur
Direcia schimbrii a fost reducerea siguranei postului i ncurajarea fluxurilor de personal,
astfel nct un procent din ce n ce mai mic de funcionari publici s aib o carier garantat pe
via i din ce n ce mai muli s fie stimulai s ncerce moduri de lucru diferite. Evoluia tipic
din statele anglo-saxone a fost numirea nalilor funcionari (n special directori de agenii, dar i
oficiali din ministere) pe baza unor contracte de performan de doi, trei sau patru ani. Cazul cel
mai extrem este Noua Zeeland, unde toi membrii corpului nalilor funcionari publici trebuie s
participe din nou la concursul pentru post dup cinci ani, cu excepia secretarilor permaneni care
conduc ministerele din punct de vedere administrativ (denumii efi executivi), care beneficiaz
de o prevedere ce permite prelungirea contractelor. Iat ce declarau minitrii britanici:
Exist persoane care cred c funcionarii publici au postul asigurat pe via. Nu este aa. n cazul
nalilor funcionari, peste 50% dintre cei care au ieit din structurile de conducere n ultimii apte ani, au
plecat nainte de vrsta normal de pensionare. 30% dintre plecri au fost impuse de conducere, prin
pensionri voluntare sau obligatorii nainte de termen. (Primul Ministru, 1994, p. 43 i guvernul
respectiv urma s iniieze un program de reducere radical a numrului de ministere, care includea
scderea cu 25% a personalului de conducere.)

Totui, schimbrile nu au fost peste tot la fel de severe. n Canada, Finlanda, Frana,
Germania i Suedia cea mai mare parte a nalilor funcionari publici sunt mandarini de carier,
cu experien ndelungat i reele personale bine consolidate. Probabil c Frana este diferit de
celelalte ri din acest grup, deoarece membrii marilor corpuri trec frecvent n sectorul privat i
napoi n sectorul public i de aceea nu pot fi acuzai c au birocraia n snge. Prestigiul n
scdere al funciei publice a dat natere unei probleme: tot mai muli mandarini au prsit
sectorul public pentru posturi mai bine pltite din lumea afacerilor. SUA este un caz special:
membrii corpului nalilor funcionari publici (Senior Executive Service) sunt foarte specializai
i de aceea sunt obligai s lucreze ntr-un sistem n care muli dintre angajai sunt numii politic
pe termen scurt.
4.5.3 Promovarea pe baza vechimii i a calificrii
Principala schimbare a fost corelarea promovrii cu performanele i promptitudinea, prin
includerea rezultatelor ateptate ntr-un acord anual sau contract, care conine intele i prioritile
individuale specificate. n general, schimbarea a fost doar parial, vechimea i calificarea fcnd
n continuare parte din condiia general, dar a fost clar intenia de a orienta funcionarii publici
57

ctre obiective specifice, de obicei pe termen scurt. Noua abordare a fost accentuat prin
corelarea salariului, alturi de promovare, cu obinerea rezultatelor.
O alt evoluie important a fost crearea unui corp al nalilor funcionari publici (n Australia,
Canada, Noua Zeeland i SUA). n Marea Britanie, guvernul conservator a preferat un grup
superior de management, ai crui membri au fost numii pe baza unor contracte scrise. Acest
grup ar fi trebuit s aduc o multitudine de beneficii (ar fi trebuit, pentru c n fiecare caz au
existat foarte multe dificulti n atingerea scopurilor stabilite iniial). Cu mici diferene de la ar
la ar, crearea corpului nalilor funcionari publici a avut ca scop creterea mobilitii,
flexibilitii, promptitudinii i competenei grupului de manageri de la nivelul superior al
administraiei publice. Mobilitatea corpului a fost determinat de prevederile care permiteau
explicit att recrutarea mai uoar a managerilor competeni, fr a mai fi nevoie de parcurgerea
tuturor etapelor carierei n funcia public, ct i micarea orizontal n interiorul aparatului
administrativ. Flexibilitatea a fost determinat de posibilitatea plasrii persoanei potrivite la locul
potrivit i n momentul potrivit, dar i de promovarea pe baza competenei i performanei, mai
importante dect vechimea.
Intrarea n corpul nalilor funcionari publici dintr-un departament sau dintr-o agenie nseamn
pentru persoana respectiv prsirea unui sistem de salarizare negociat colectiv i trecerea la un salariu
stabilit individual pe baza unui contract scris (Primul Ministru britanic, 1994, p. 37).

Acest tip de sistem a fost susinut de o form de salarizare corelat cu performanele. Att n
Australia, ct i n SUA, acesta s-a vrut a fi un mod de evitare a restriciilor salariale generale
impuse funcionarilor publici, pentru a permite reinerea n sectorul public a celor mai buni
profesioniti. n toate cele zece ri s-a experimentat salarizarea pe baza performanelor, dar
adesea rezultatele au fost controversate sau dezamgitoare. i din acest punct de vedere au existat
diferene, sistemul fiind folosit pe scar larg n statele anglo-saxone i mai limitat n rile
nordice i Frana. n plus, competena managerial poate fi ridicat prin atragerea profesionitilor
din afara sistemului i organizarea unor programe intensive de formare managerial. Avantajele
acestei variante sunt evidente, dar exist i dezavantaje. n mai multe ri au existat dispute
referitoare la periclitarea siguranei i dezvoltrii carierei funcionarilor publici apolitici.
4.5.4 Parte a unui corp naional unitar
Tendina comun din acest punct de vedere a fost descentralizarea autoritii asupra
personalului, iniial pentru managementul de rutin al resurselor umane, apoi pentru definirea
termenilor i condiiilor specifice, pentru ca n cele din urm managerii locali s poat angaja i
concedia personalul n funcie de situaia local. Au existat multe variaii ale acestei abordri.
Salarizarea, timpul de lucru, calificrile necesare, procedurile disciplinare au fost descentralizate
de la un cadru naional la organizaie, regiune sau grup profesional. Noua filozofie a fost
prezentat n Cartea Alb din 1994 din Marea Britanie:
Nu exist dou organizaii identice nici n sectorul public, nici n cel privat. Este normal ca sistemele
de salarizare, ca i alte sisteme de management, s fie adaptate situaiilor specifice i pieelor muncii
(Primul Ministru, 1994, p. 26).

Ca i n Marea Britanie, n Australia a fost pstrat structura de baz a unui corp unitar, dar n
1997 Legea funciei publice prevedea:
58

Secretarii departamentelor i efii ageniilor vor determina remuneraia, termenii i condiiile de

angajare. Legislaia nu va mai face distincie ntre funcionarii publici permaneni i angajaii pe perioad
determinat. Secretarii vor decide cum i n ce condiii vor angaja funcionarii publici. De asemenea, vor
stabili sarcinile i vor delega responsabilitatea (Shergold, 1997, p. 34).

n Noua Zeeland guvernul a renunat complet la conceptul de corp unic, unitar. Prin Legea
serviciilor de stat din 1988 prevedea c departamentele, prin efii executivi, angajeaz personalul
propriu. Negocierea general anual a salariilor i a condiiilor de munc a fost eliminat i
angajaii publici au fost inclui n Codul Muncii, alturi de personalul din sectorul privat.
Aceast evoluie prin care funcionarii publici i pierd privilegiile i devin egali cu angajaii
din sectorul privat nu a fost urmat n toate rile. Frana, Germania i Comisia European sunt
excepii majore. De exemplu, iniiativa Comisiei MAP 2000 a fost declarat o descentralizare
important a managementului resurselor umane, dar n comparaie cu ce s-a ntmplat n statele
anglo-saxone, a fost o ncercare timid. Funcionarii publici au rmas o categorie distinct, din
punct de vedere legal, cultural i politic. Ca i n alte situaii, statele nordice au urmat un drum de
mijloc. Finlanda i Suedia au introdus prevederi pentru corelarea salariilor cu performanele i
pentru descentralizarea managementului resurselor umane (de exemplu, n 1992, ageniile
suedeze au preluat responsabilitatea formrii i dezvoltrii profesionale a propriilor angajai), ns
nu au renunat la unitatea fundamental a corpului. Acelai lucru s-a ntmplat i n cazul
funcionarilor publici federali din Canada. n contrast, la mijlocul anilor 90, n Olanda a fost
centralizat managementul carierei nalilor funcionari publici.
Din nou SUA este un caz special. Teoretic, exist un sistem naional corect i impersonal,
bazat pe merit, pentru recrutarea i clasificarea posturilor.
Totui, sistemul uniform bazat pe merit al administraiei federale nu este nici uniform, nici bazat pe
merit, nici mcar nu este un sistem. Acesta este aplicabil pentru ceva mai mult de jumtate (56%) din
personalul administraiei federale i doar 15% din noii angajai trec prin procesul standard de testare i
plasare (Kettl et al., 1996, p. 1).

Dei dezbaterea din anii 80 i 90 a fost ampl, nu a fost hotrt sau implementat o reform
coerent. n sistemul politic american complex i fragmentat, problema a fost c:
Reforma funciei publice este pe lista de aciuni a tuturor, dar nu este pe lista de prioriti a nimnui.
Este prea puin interesant din punct de vedere politic i, dei toat lumea este de acord c avem nevoie de
schimbare, consecinele nereformrii funciei publice nu par destul de importante pentru ca aceasta s
devin o prioritate (Kettl et al., 1996, p. 2).

Dei SUA sunt departe de modelul continental european, att din punct de vedere al
temperamentului, ct i al discursului politic, reprezint exemplul unei birocraii rigide i
nereformate (sau mai degrab reformate parial i incoerent).
4.6 Traiectorii organizaionale
Restructurarea organizaiilor este o caracteristic omniprezent a reformelor managementului
public. Exist multe moduri de a clasifica aceste restructurri, dar ne-am oprit asupra unei
scheme clasice, mprite n patru categorii:

59

Specializare (instituiile trebuie s serveasc unui singur scop sau mai multor scopuri?)
Coordonare (cum trebuie realizat coordonarea funciilor, nivelurilor i sectoarelor?)
Centralizare / descentralizare (ce funcii trebuie centralizate / descentralizate i n ce msur?)
Dimensiune (care este dimensiunea optim a unei organizaii?)

Vom discuta despre fiecare dintre aceste dimensiuni dup o scurt prezentare general.
Direcia principal a reformelor din Australia, Noua Zeeland i Marea Britanie a mers ctre
organizaiile mai specializate, ctre coordonare prin intermediul mecanismelor pieei i relaii
contractuale sau cvasi-contractuale n locul ierarhiilor, ctre descentralizarea autoritii (att
ierarhic, ct i geografic) i ctre scderea dimensiunii organizaiilor prin separarea sau
reducerea marilor instituii birocratice. De asemenea, au existat tendine de specializare i
fragmentare i n Canada, Frana i Olanda (totui mult mai puin dect n statele anglo-saxone),
dar acestea sunt mai puin evidente n Finlanda, Germania Suedia i Comisia European, care au
pstrat structura centralizat a ministerelor sau departamentelor. Sistemul administrativ american
a fost ntotdeauna fragmentat i specializat, accentul punndu-se asupra dezvoltrii unor sisteme
generale care s permit o mai mare coeren (ex. proceduri contabile comune, proceduri de
raportare comune, etc.). n ceea ce privete descentralizarea, aceasta este aclamat peste tot, dar
aa cum vom vedea n continuare, este interpretat diferit n contexte diferite. n continuare, vom
examina pe rnd cele patru dimensiuni.
Specializarea. De-a lungul evoluiei tiinelor administrative a existat o alternan ntre
preferinele pentru organizaii mari, cu scopuri multiple i organizaii concentrate, specializate.
Adam Smith i Jeremy Bentham susineau ideea specializrii ca baz a unei bune administrri.
Doctrina opus, cea a consolidrii, a fost promovat de Sir Edwin Chadwick i Karl Marx.
Opiunile se pot schimba destul de repede, ca n cazul guvernului britanic, care a trecut de la
ministere mari, atotcuprinztoare (preferate att de laburiti, ct i de conservatori n anii 60 70)
la modelul actual al ministerelor mici, nconjurate de agenii executive specializate.
n anii 80, tendina internaional a fost de specializare, n special n rile influenate de
abordarea micro-economic a construciei instituionale. n Noua Zeeland, preferina pentru
organizaii specializate i separarea funciilor antagonice a dus la crearea unei multitudini de
organizaii distincte din punct de vedere funcional i relativ independente. n acest moment
exist o tendin de revenire determinat de dezavantajele unui numr att de mare de ministere
pentru o populaie att de redus.
Dei Noua Zeeland este cazul cel mai evident, nu este singurul. Programul Next Steps lansat
n Marea Britanie n 1988 a dus la crearea a peste 140 de agenii specializate n mai puin de 10
ani. n Frana au fost nfiinate mai mult de 200 de centre de responsabilitate (centres de
responsabilit) dup 1989. Din 1991, n Olanda au aprut peste 20 de agenii specializate. Dei
canadienii au fost mai temperai, din ministerele federale s-au desprins cteva agenii
operaionale speciale .
Analiznd i alte funcii publice, n afar de administraia central, se observ aceeai
tendin. n cele zece ri au fost create forme organizaionale distincte pentru activitile
comerciale sau potenial comerciale din sectorul public. Privatizarea pe scar larg a fost utilizat
mai ales n Marea Britanie i Noua Zeeland, dar nici Frana i Olanda nu au fcut excepie, dei
ntr-o mai mic msur. Celelalte ri au avut mai puine activiti de privatizat, dar cu toate
acestea Finlanda, Germania, Suedia i SUA au utilizat aceast variant. Dup ce au privatizat tot
ce era de privatizat, unele ri au recurs la alte forme de specializare ntreprinderile de stat n
Finlanda i Noua Zeeland. Unele dintre acestea au rezistat, n timp ce altele au fost un punct de
plecare pentru privatizare.
60

i n administraia local specializarea a fost evident. n Marea Britanie serviciile de

sntate, educaie i protecie social au fost separate n uniti furnizoare i cumprtoare.
Guvernele conservatoare din 1979-97 au sprijinit crearea mai multor tipuri de instituii de
nvmnt specializate i organizaii de modernizare a infrastructurii, precum i a unor
organizaii semi-autonome neguvernamentale. mpreun, acestea au constituit un nou mediu
organizaional specializat, cu care autoritile locale tradiionale au trebuie s colaboreze. Mai
mult, procesul obligatoriu de licitaie competitiv pentru autoritile locale i serviciile medicale a
nsemnat c ofertanii interni care ctigat contractele trebuiau s se recreeze ca organizaii
separate, specializate (de ex. pentru ntreinerea cldirii sau spltorie, etc.)
Aproape pretutindeni sau aprut organisme administrative sau manageriale specializate. n
unele ri, aceast abordare a fost criticat datorit statutului legal i politic incert al noilor
organizaii.
Creterea numrului de organizaii semi-autonome neguvernamentale este evident la toate nivelurile
societii, de la instituiile locale la ageniile regionale i centrale. i la nivel european au fost create noi
organisme care au probleme similare de legitimitate i responsabilitate, de exemplu Institutul Monetar
European (Greve, Flinders i van Thiel, 1999).

Nu ne vom ocupa ns n acest capitol de evaluarea problemelor asociate cu creterea

specializrii i descentralizrii. Vom ncerca s abordm aceast problem n capitolele 6 i 7.
Coordonarea. ntr-o ierarhie tradiional, coordonarea este asigurat prin exercitarea
autoritii de la nivelul superior. Prin lanul ierarhic trec ordine i instruciuni coerente i
consecvente. Unitile centrale verific propunerile venite de la nivelurile inferioare, pentru a
asigura conformitatea cu strategia i o linie similar de aciune a departamentelor subordonate.
Reglementrile transmise de la centru trebuie respectate de toat lumea. Cnd apar situaii noi,
sunt elaborate reglementri noi, care sunt incluse n cadrul normativ existent ce guverneaz
ntreaga activitate a organizaiei. Aceasta nu este ns singurul mod de obinere a coordonrii.
Aceasta poate fi realizat i ntr-o manier mai puin formal, prin cooperare voluntar n cadrul
unei reele. Aceast form de solidaritate este mult mai uor de obinut dac obiectivele sunt
mprtite de toi membrii reelei, comunicarea este fluid i complet i complexitatea
operaiunilor este redus. A treia modalitate de coordonare este reprezentat de mecanismele
pieei. Miracolul pieei este c mecanismul de formare a preurilor permite unei multitudini de
productori / vnztori i consumatori / cumprtori s se coordoneze fr intervenia vreunei
autoriti centrale. Mna ascuns a cererii i ofertei face toat treaba i cu ajutorul tehnologiilor
moderne ale informaiei i comunicaiilor, totul se ntmpl foarte repede.
Aadar, coordonarea poate fi obinut prin ierarhie, reea sau pia. Orientarea principal a
rilor anglo-saxone a fost de facto ctre piee i reele (n special ctre piee) n msura n care a
fost posibil ca acestea s nlocuiasc coordonarea ierarhic. Dei se consider c n anumite
condiii ierarhiile sunt preferabile pieelor, argumentul major a fost c exist avantaje ascunse n
utilizarea relaiilor de pia n sectorul public. n retorica noului management public, cuvintele
descentralizare i mputernicire au cptat o conotaie pozitiv, aa cum ierarhie i
ierarhic sunt percepute cu un sens negativ. Chiar i n cazul n care relaiile ierarhice sunt
evidente, exist ncercri de cvasi-contractualizare agentul (subordonatul n termeni
ierarhici) se angajeaz s furnizeze principalului (superiorului) o serie de rezultate
specificate, ntr-un anumit termen limit la un cost predeterminat. n rile care au adoptat cu cel
mai mare entuziasm noul management public, a avut loc o nlocuire a coordonrii ierarhice cu
contractualizarea i coordonarea prin mecanismele pieei. De exemplu, n Noua Zeeland,
directorii care conduc ministerele din punct de vedere administrativ negociaz un cvasi-contract
61

anual cu minitrii, prin care se angajeaz s obin rezultatele specificate, care vor contribui la
atingerea scopurilor ministerului i guvernului. n cele mai multe ri, contractualizarea nu a
ajuns la un nivel att de nalt, ns la nivelurile inferioare contractele i mecanismele pieei sunt
instrumente de coordonare folosite pe scar larg n Australia i Marea Britanie i ntr-o mai mic
msur n Canada, Suedia i SUA. Acestea au nsoit deseori msurile de specializare descrise
mai sus. De exemplu, nainte de 1991 o Direcie de Sntate Public din Marea Britanie ddea
instruciuni unui spital local, dar dup introducerea mecanismelor pieei, aceasta ncheia un
contract de servicii cu o corporaie independent din punct de vedere legal (spitalul). Cele dou
pri ale Serviciului Naional de Sntate, care era anterior o organizaie ierarhic, s-au
specializat n cumprtor i furnizor de servicii medicale, legate prin contract. O alt ilustrare a
noii abordri este exemplul Ageniilor Operaionale Speciale din Canada:
Ageniile Operaionale Speciale se bazeaz pe aceleai modele teoretice ca i formele organizaionale
adoptate de alte administraii i de marile corporaii. Aceste modele sunt mai mult contractuale dect
ierarhice, permit o mai mare autonomie unitilor individuale care formeaz sistemul i se bazeaz mai
mult pe mecanismele pieei dect pe deciziile centrale pentru alocarea resurselor (Auditorul General al
Canadei, 1994, p. 2).

Aceast rspndire a relaiilor contractuale i cvasi-contractuale a provocat dispute n mediul

academic, att printre specialitii n drept, preocupai de neconcordana domeniilor relevante ale
dreptului administrativ, ct i printre specialitii n administraie public, preocupai de
dificultatea elaborrii unor contracte complete, n condiiile n care furnizorii serviciilor dein
mult mai multe informaii dect cumprtorii / utilizatorii acestora. n Germania, Frana i rile
nordice, mecanismele pieei i contractualizarea au fost utilizate mult mai puin dect n Noua
Zeeland sau Marea Britanie. n aceste ri au avut loc experimente locale, dar nu au fost
contractualizate sectoare ntregi.
Legtura ntre specializare i coordonare este important. Dac toate celelalte condiii rmn
neschimbate, creterea specializrii implic nevoia unor eforturi sporite de coordonare, pentru
pstrarea nivelului coerenei generale a politicilor i serviciilor. Altfel, exist pericolul ca
ageniile specializate, care dispun i de autoritate descentralizat, s urmeze un drum propriu. n
nici o ar problema coordonrii nu a fost rezolvat doar prin folosirea mecanismelor pieei. Chiar
i statele care au preferat aceast abordare au adugat noi instrumente ierarhice pentru a asigura
pstrarea sau creterea coordonrii.
La nivel local, micro, a fost introdus un sistem de ghieu unic pentru prestarea serviciilor. n
Marea Britanie, majoritatea autoritilor locale au ncercat acest sistem. n 1994, Frana a adoptat
un program de introducere a birourilor integrate pentru servicii rurale la nivel local, care a
necesitat cooperarea ntre mai multe servicii diferite. Ghieele unice au fost implementate i n
Finlanda i Suedia, unde a fost deosebit de util existena unui singur birou integrat n zonele
ndeprtate i puin populate.
La nivelurile superioare au fost create diferite mecanisme de coordonare. n Germania s-a
reuit o mai mare coordonare ntre landuri: n anii 80, capacitatea factorilor regionali de decizie
de a elabora i implementa iniiative independente a crescut probabil mai puin dect hotrrea
lor de a utiliza potenialul, pn atunci neglijat, de elaborare a politicilor sub-centrale comune
(Benz i Gtz, 1996, p. 7). n Frana a fost dezvoltat un sistem mai simplu i mai coordonat
pentru serviciile provinciale i regionale ale administraiei centrale. Subprefectul are acum un rol
important n orientarea i coordonarea serviciilor deconcentrate. De asemenea, n Marea Britanie
n anii 80, administraia central a implementat un sistem de coordonare regional a activitii
diverselor ministere. n Finlanda, unitile teritoriale ale administraiei centrale au fuzionat i i62

au redus numrul. Att n Olanda, ct i n Noua Zeeland, a fost redus numrul unitilor
administrativ-teritoriale un caz interesant n care a fost utilizat la nivel local o logic
organizaional diferit de cea implementat simultan la nivel central.
n cadrul administraiilor centrale, ncercrile de mbuntire a coordonrii sunt clare, dei n
unele cazuri acestea au aprut trziu, ca rspuns la fragmentarea produs prin specializare i
descentralizare. Una dintre iniiative a fost dezvoltarea unui tip de planificare strategic. Aceast
abordare a fost ncercat (n moduri diferite) n Australia, Canada, Finlanda, Noua Zeeland i
Marea Britanie. Sistemul neozeelandez al Domeniilor de Rezultate Strategice (SRA) i al
Domeniilor de Rezultate Cheie (KRA) este binecunoscut n statele anglo-saxone. n Canada,
exerciiul de analiz programatic din 1994 a avut scopul de stopa procesul fragmentat i volatil
de elaborare a politicilor, care era considerat o caracteristic a administraiilor precedente.
Finlanda a ncercat recent s dezvolte un Portofoliu de Strategii i o analiz strategic de
ansamblu a organizrii administraiei. Dup perioada de renunare la planificarea strategic i
coordonare a guvernului Thatcher, administraia laburist britanic a lansat un program de
cretere a coerenei i coordonrii orizontale a politicilor, stabilind grupuri inter-ministeriale n
domenii ca justiia, serviciile pentru tineri, afacerile rurale i elabornd o analiz complex a
tuturor cheltuielilor guvernamentale. n capitolul urmtor vom face o scurt evaluare a
planificrii strategice i a rezultatelor acestei activiti.
Un mod de mbuntire a coordonrii a fost i comasarea departamentelor, ns aceast
traiectorie este n contradicie cu tendina de specializare. Dac n Noua Zeeland numrul
ministerelor a crescut, n Australia acestea au fost reduse de la 28 la 18. Canada a urmat n 1993,
prin reducerea numrului de departamente federale de la 32 la 24. mult mai devreme, n anii 60
70, guvernele britanice au ncercat s raionalizeze structurile ministeriale, prin crearea unor
departamente mari, strategice.
O alt caracteristic prezent n mai multe ri a fost tentativa politicienilor de a exercita mai
mult control asupra administraiei. Acest fenomen va fi prezentat detaliat n capitolul 6, dar
trebuie menionat aici deoarece a fost un alt tip de efort de coordonare i s-a manifestat n special
n Australia, Noua Zeeland, Marea Britanie i SUA. Cel mai clar caz este cel al Australiei.
Programele de reform [din timpul guvernelor laburiste din 1983-93] au fost impulsionate de
nevoia de control politic, care a devenit att un scop n sine, ct i un mijloc implementare a
politicilor partidului. Pentru atingerea acestor scopuri, a fost nevoie de o redistribuire a puterii
ntre administraie i politicieni (Halligan, 1996b, p. 82). Astfel, a fost ntrit capacitatea
aparatului de lucru al Primului Ministru, a fost modificat radical structura ministerelor, minitrii
i-au exercitat mai mult dreptul de a influena numirea nalilor funcionari i au fost recrutai mai
muli consilieri ministeriali speciali.
Pentru a ncheia, trebuie spus c instrumentele coordonrii ierarhice tind s se schimbe, chiar
acolo unde ierarhiile tradiionale i-au pstrat locul. Cea mai important modificare a fost
trecerea de la control i coordonare prin alocarea resurselor i reglementarea procedurilor la
coordonarea prin rezultate i obiective. Majoritatea celor zece ri au dezvoltat indicatori de
performan pentru toate serviciile publice.
Descentralizarea. Att minitrii, ct i funcionarii au considerat c descentralizarea duce la
creterea vitezei i promptitudinii serviciilor publice i la adaptarea acestora la nevoile locale i /
sau individuale; faciliteaz eliminarea nivelurilor intermediare inutile; stimuleaz angajaii, a
cror activitate se mbogete prin preluarea responsabilitilor de management financiar i al
resurselor umane. Avnd n vedere aceste beneficii, nu este greu de neles de ce toat lumea se
declar oficial n favoarea descentralizrii. Totui, descentralizarea este perceput diferit n
funcie de context, iar modul de punere n practic difer de la caz la caz. Pentru a descrie

63

traiectoriile n mod corect, trebuie s distingem ntre diferitele aspecte ale descentralizrii i, ntro anumit msur, ntre intenie i realitate.
Descentralizarea este un proces care conine cel puin trei alternative strategice. Acestea sunt
prezentate n tabelul 4.5.
Tabelul 4.5 Alternative strategice pentru descentralizare

Ori

Ori

Descentralizare politic

Descentralizare administrativ

Descentralizare competitiv

Descentralizare ne-competitiv

Descentralizare intern

Descentralizare extern (devoluie)

Prima alternativ este ntre descentralizarea politic (autoritatea descentralizat este

transferat reprezentanilor politici alei) i descentralizarea administrativ (autoritatea este
transferat unui organ numit, cum sunt de exemplu ageniile suedeze). A doua alegere se face
ntre transferul autoritii ctre un alt organism ales pe baz competitiv (de ex. transferul
serviciului local de salubritate prin licitaie competitiv ) sau pe baz ne-competitiv (de ex.
transferul autoritii de la Direcia de Sntate Public la spitale). Ultima opiune se face ntre
descentralizarea intern (transferul autoritii are loc n interiorul organizaiei existente) i
descentralizarea extern (autoritatea este transferat unui organism extern independent, care
poate exista sau poate fi creat special n acest scop). Cnd autoritatea pentru a cheltui X $ fr
aprobare este delegat de la directorul financiar la managerii operaionali, descentralizarea este
intern. Cnd guvernul conservator britanic a transferat autoritatea de la Autoritatea pentru
Educaie Local la coli, delegarea a fost extern.
n fiecare ar, echilibrul ntre aceste forme de descentralizare a fost diferit. Din nou, statele
au pornit din poziii diferite. De exemplu, n Frana, Suedia, Finlanda i Marea Britanie guvernele
au susinut beneficiile descentralizrii, dar la nceputul anilor 80 cele dou state nordice erau
descentralizate extins, n timp ce Frana i Marea Britanie erau puternic centralizate. Dup al
doilea rzboi mondial, i Germania a fost foarte descentralizat, cel puin dup standardele
franco-britanice. Descentralizarea administrativ a fost preferat n Noua Zeeland i Marea
Britanie, n timp ce descentralizarea politic dominat n Frana, Finlanda i Suedia. n cele dou
state anglo-saxone, autoritile locale nu au primit puteri noi, autoritatea fiind transferat unor
organe administrative specializate (de exemplu colile i spitalele n Marea Britanie). n Frana,
cea mai important reform a ultimilor treizeci de ani a fost descentralizarea ctre autoritile
alese locale i regionale din timpul guvernului socialist (1982). n Finlanda i Suedia a existat
att descentralizare politic, ct i administrativ, dar obiectivul central al programelor de
reform a fost transferul responsabilitilor ctre municipaliti i provincii. Din acest punct de
vedere, Marea Britanie a fost un caz special n Europa, pentru ca transferul autoritii ctre
nivelurile subnaionale alese a fost foarte redus. Totui, lucrurile au nceput s se schimbe n
timpul guvernului laburist din 1997, iar acum exist planuri detaliate pentru crearea unor
legislative alese n Scoia i ara Galilor. Este ns prea devreme s spunem n ce msur va fi
delegat autoritatea ctre aceste noi adunri democratice.
O direcie similar poate fi observat i n privina opiuni ntre descentralizarea competitiv
i ne-competitiv. Abordarea competitiv a fost preferat n rile anglo-saxone, dar nu i n
64

Frana sau statele nordice. Americanii au fost n favoarea externalizrii (dar puine servicii au
putut deveni comerciale, cel puin la nivel federal), n timp ce canadienii au fost mai precaui. Sau putut observa aceleai tendine ca i n cazul adoptrii mecanismelor pieei pentru coordonare.
n ceea ce privete descentralizarea extern sau intern, toate rile au utilizat ambele tipuri,
ntr-o msur diferit. Aa cum era de ateptat, rile anglo-saxone au descentralizat extern mai
mult, avnd n vedere c au fost create o multitudine de organisme noi, autonome i specializate,
care au preluat puteri de la administraia central. i n Frana au fost stabilite autoriti
subnaionale noi, n conformitate cu strategia guvernului de descentralizare politic i
administrativ. n Olanda, situaia este mai complicat. Crearea ageniilor departamentale este un
semn al descentralizrii externe a ministerelor centrale. Pe de alt parte, n anii 80 i 90,
departamentele centrale au opus o rezisten puternic (i au avut succes) mpotriva transferului
puterilor ctre provincii i municipaliti (Derksen i Korsten, 1995, p. 83). Devoluia a fost
practic i n alte ri, ns puterile au fost transferate autoritilor locale existente. n ceea ce
privete ageniile centrale, au existat diferene ntre Finlanda i Suedia. La jumtatea anilor 90,
finlandezii au redus numrul i funciile ageniilor centrale, n timp ce ageniile suedeze au rmas
foarte puternice i n anumite cazuri au primit puteri i mai mari din partea ministerelor.
Astfel, nu putem spune c a existat o tendin general de descentralizare, difereniat doar
prin tipul acesteia i modul de implementare. n acelai timp s-a manifestat i tendina de
centralizare: n timp ce o parte a autoritii a fost descentralizat, control i supravegherea
central au fost ntrite n multe cazuri. Un exemplu evident este modul n care presiunile asupra
cheltuielilor publice au determinat creterea puterii trezoreriilor i ministerelor de finane din
multe ri. Constrngerile economice au ntrit dominaia Ministerului de Finane finlandez i a
Trezoreriilor britanic i neozeelandez asupra celorlalte ministere. Dar centralizarea nu a aprut
doar n domeniul financiar. n special n rile anglo-saxone au existat numeroase situaii n care
autoritile centrale au folosit sisteme de indicatori de performan sau de stabilire a unor
standarde pentru exercitarea controlului asupra nivelurilor inferioare sau unitilor locale.
Guvernul britanic a impus n toate colile i spitale tablouri de bord naionale i, pentru prima
dat, n 1988, a introdus o program colar naional n toate instituiile de stat. n UE,
armonizarea unor produse, reguli sau proceduri a determinat o centralizare de facto a Comisiei
Europene. De aceea, ar fi incorect s spunem c totul se ndreapt n direcia descentralizrii.
Dimensiunea. Evident, mrimea unei organizaii este strns legat de celelalte caracteristici
discutat pn acum. Pe lng presiunile determinate de nevoia scderii cheltuielilor, tendinele
de specializare i descentralizare indic reducerea dimensiunii medii a organizaiilor din sectorul
public. Susintorii noului management public i ai reinventrii guvernului consider c agenia
public ideal este flexibil, specializat i descentralizat, cu puine niveluri ierarhice adic
mic. Marile instituii birocratice centrale sunt puternic criticate prin aceast abordare,
reprezentnd lumea veche din care reformatorii sunt hotri s scape. Vicepreedintele
american spunea: Departamentele mari i regulamentele groase nu au mpiedicat guvernul s
fac greeli. De fapt, acestea mpiedicat funcionarii s fac lucrurile cum trebuie. Aa c am
cerut ageniilor s reduc nivelurile de conducere, personalul de la centru i alte posturi de
control managerial cu 50% (Gore, 1996, p. 16).
Dar nu toat lumea este de acord c mai mic nseamn mai bine. Dei n Noua Zeeland i
Marea Britanie ministerele i-au redus considerabil dimensiunea, reformele din Finlanda anilor
90 au determinat o uoar cretere a mrimii ministerelor, care au preluat unele dintre funciile
ageniilor. n general, statele din Europa continental nu au avut ca scop general reducerea
dimensiunii organizaiilor. De exemplu, Comisia European s-a mrit considerabil n ultimii ani.
ntre 1977 i 1997, personalul Comisiei a crescut cu 104%, numrul posturilor de grad A din
domeniul elaborrii politicilor majorndu-se cu 150%. ns n aceeai perioad, bugetul UE a
65

crescut n termeni reali cu 206% i, avnd n vedere c activitile Comisiei s-au extins rapid n
anii 80, creterea personalului a fost necesar pentru a face fa noilor responsabiliti. Cu
certitudine, dezvoltarea organizaional a CE nu a urmat tendinele noului management public:
aceasta s-a specializat foarte puin, au fost create forme incipiente de coordonare orizontal, nu a
nceput descentralizarea pn la sfritul anilor 90 i a crescut n dimensiune.
4.7 Msurarea performanelor
O caracteristic central a reformei managementului public n majoritatea rilor a fost
extinderea msurrii performanelor. ntr-un fel, msurile de management financiar i al
resurselor umane i restructurrile organizaionale au inclus parial msurarea performanelor.
Totui, exist cteva aspecte generale care pot fi prezentate ntr-o seciune separat.
Msurarea performanelor nu este ceva nou, a aprut odat cu nsi administraia public. La
sfritul secolului XIX, n Marea Britanie i SUA existau deja scheme de msurare a
performanelor profesorilor din colile publice. Woodrow Wilson scria despre nevoia proiectrii
unui sistem administrativ care s satisfac criteriile de eficien, iar F. W. Taylor a susinut o
abordare global a msurrii eficienei lucrtorilor. Cu toate acestea, interesul pentru msurarea
rezultatelor activitilor din sectorul public a explodat n ultimii 25 de ani, i s-a dezvoltat n jurul
mai multor dimensiuni:
Msurarea devine mai extensiv. Sunt incluse tot mai multe niveluri ... i domenii. De asemenea,
msurarea performanelor devine mai intensiv deoarece cuprinde mai multe funcii de management (nu
doar monitorizarea, dar i procesele decizionale, controlul i chiar asigurarea rspunderii).
n sfrit, msurarea performanelor devine mai extern, fiind utilizat nu doar n interiorul
organizaiilor, dar i de ctre organele legislative i chiar de ctre public (Bouckaert, 1996,p. 234).

Extinderea msurrii performanelor este exemplificat cel mai bine n rile anglo-saxone,
dar i n Frana, Olanda i statele nordice au fost introduse msuri consistente de msurare a
activitilor. Vom folosi exemplu Marii Britanii, pentru o evaluare complet a acestei dimensiuni:
Nici un angajat al sectorului public nu a putut evita extinderea continu a schemelor de evaluare a
performanelor. Presiunea pentru atingerea intelor i a standardelor de performan fie c este vorba
despre timpul de ateptare n spitale, rezultatele examenelor colare, ratele scderii criminalitii sau
calitatea cercetrii universitare a determinat schimbri profunde ale organizaiilor publice. Pe msur ce
IP [indicatorii de performan] au fost corelai cu alocarea resurselor i recompensele financiare
individuale, culturile organizaionale i conduita individual s-au transformat (Carter, 1998, p. 177).

n toate rile putem gsi exemple de rspndire a msurrii performanelor n domenii noi.
Acestea au fost adesea legate de progresele tehnologiei informaiei. n 1993, Legea
Performanelor i Rezultatelor Guvernamentale din SUA a introdus IP n toate ageniile federale.
Msurile de performan au fost adoptate pe scar larg i n Australia n anii 80, iar guvernul
neo-conservator a ntrit i nsprit sistemele de IP n anii 90. Sistemul neozeelandez al
Domeniilor de Rezultate Strategice i Domeniilor de Rezultate Cheie (menionat mai devreme) a
impus introducerea unor sisteme extinse de IP. n anii 90, n Olanda a fost implementat o
strategie de integrare progresiv a msurrii performanelor n procesul bugetar. Demersurile de
cretere a calitii serviciilor publice au influenat direct extinderea msurrii performanelor.
n mod normal, raional, extinderea sistemelor de msurare a performanelor ar trebui s
nceap cu serviciile directe, tangibile (de ex. colectarea deeurilor, pota), urmate apoi de
66

serviciile mai variabile, mai puin concrete (sntatea, educaia) i n cele din urm serviciile
intangibile, speciale cu un grad mare de subiectivism (analiza tehnic a politicilor, coordonarea
diferitelor agenii pentru atingerea unui scop general). n practic ns, aceast logic nu se
regsete ntotdeauna. De exemplu, n Marea Britanie, unul dintre primele sisteme naionale de IP
a fost implementat pentru Serviciul Naional de Sntate n 1983. O tendin mai clar a fost
aceea c cei mai puternici au fost capabili s evite sau s amne msurarea performanelor lor.
Astfel, n cazul serviciilor de sntate, activitatea asistentelor sau a personalului auxiliar a fost
msurat mult mai strict i mai intens dect calitatea deciziilor clinice ale doctorilor. n rile
anglo-saxone sunt disponibile o multitudine de rapoarte de evaluare a activitii profesorilor,
poliitilor, asistenilor sociali, funcionarilor inferiori sau ageniilor specializate, dar sunt puine
rapoarte (sau chiar deloc) despre performanele membrilor parlamentului sau minitrilor. SUA
este una dintre puinele excepii, cel puin n privina participrii la edine i la vot a membrilor
Congresului i Senatului.
Extinderea sistemelor de IP nu nseamn doar identificarea unor sectoare sau organizaii ale
cror performane nu au fost msurate anterior i includerea acestora n sistem. Se pune i
problema lrgirii ariei de cuprindere a IP din punct de vedere analitic msurarea eficienei i a
eficacitii, nu doar a resurselor, proceselor i respectrii reglementrilor. Aa cum am mai spus,
birourile naionale de audit au nceput s utilizeze conceptele de eficien, eficacitate i calitate a
serviciilor acesta este domeniul auditului performanelor, care s-a dezvoltat rapid ncepnd din
anii 80. Aceast trecere a sistemelor de msurare de la problemele relativ simple (resurse,
procese) la aspecte mai sensibile din punct de vedere politic i mai complexe din punct de vedere
metodologic a fost dificil i controversat. Avnd unul dintre cele mai sofisticate sisteme de
msurare a performanelor din lume, funcionarii publici din Noua Zeeland s-au concentrat
totui asupra rezultatelor imediate (ex. rezolvarea dosarelor), n defavoarea atingerii scopurilor
finale (ex. satisfacerea cetenilor) ctre care erau ndreptate eforturile lor.
Exist pericolul ca funcii riscante, neatractive, dar foarte importante s nceap s se erodeze sau s
apar dispute absurde de delimitare a responsabilitilor. Dac obsesia pentru rezultate distrage atenia
departamentelor de la atingerea scopurilor i obsesia pentru contracte ncurajeaz funcionarii s ignore
tot ce nu este specificat explicit, acest pericol devine foarte real (East, 1997).

Aceste sisteme ambiioase de IP evaluarea impacturilor, direcionarea programelor sau

alegerea ntre opiuni decizionale sunt mai puin dificil de implementat n sistemele
administrative bazate pe cultura interesului public dect n sistemele Rechtsstaat. Acestea din
urm sunt obinuite s ghideze conduita administrativ prin formularea unor legi i reglementri
rigide, fiind mult mai greu s delege libertatea de aciune i apoi s msoare rezultatele.
Statele anglo-saxone au iniiat i utilizarea mai intensiv a IP. n ultimii douzeci de ani,
msurarea performanelor a servit multor obiective manageriale fundamentarea deciziilor,
compararea diferitelor organizaii i funcii (benchmarking), determinarea alocrilor bugetare i
chiar luarea deciziilor referitoare la evoluia carierei i promovarea funcionarilor. Un exemplu
este ratingul calitii cercetrii n universitile britanice, acordat pe baza lucrrilor publicate,
granturilor de cercetare, premiilor ctigate, etc. Acest exerciiu naional complex, realizat o dat
la patru ani, determin direct, pe baza unei formule exacte, alocarea fondurilor de cercetare
pentru fiecare facultate. Obinerea unui rating ridicat la aceast evaluare a devenit o component
principal a managementului tuturor facultilor. Pe scurt, utilizarea IP a devenit din ce n ce mai
mult un element integrat al proceselor de management. Acest lucru poate influena semnificativ
orientarea serviciilor publice ctre utilizatori. Pe de alt parte, exist i dezavantaje, dac
activitatea de msurare n sine distorsioneaz procesul administrativ n mod nedorit.
67

n sfrit, dimensiunea extern a msurrii performanelor nseamn c IP nu sunt folosii

doar pentru managementul intern, dar i pentru informarea legislativului, a contribuabililor, a
utilizatorilor serviciilor i a altor actori implicai. Publicaiile oficiale de la sfritul anilor 90
conin mult mai multe informaii despre performane dect rapoartele anilor 80. Treptat, aceste
date sunt revizuite pentru a elimina neconcordanele i a mbuntii prezentarea versiunilor
anterioare. De exemplu, primele rapoarte de IP pentru Serviciul Naional de Sntate britanic
erau dezorganizate i greoaie, ncrcate cu aspecte procesuale, cum ar fi durata medie a
internrilor n spital. De-a lungul anilor, prezentarea i explicarea informaiilor s-a mbuntit
enorm i, chiar dac se poate i mai bine, rapoartele actuale conin indicatori ai rezultatelor
clinice. n anumite cazuri, rapoartele de performan beneficiaz de publicitate masiv n pres,
dei uneori politicienii nu au folosit aceste date pentru ameliorarea aciunilor ulterioare. Unele
guverne i parlamente au nceput s ia msuri pentru creterea relevanei i accesibilitii IP.
4.8 Moduri de implementare
n aceast seciunea, vom analiza cum sunt puse n practic reformele. n general, informaiile
sistematice despre modul n care sunt aplicate reformele sunt mai dificil de obinut dect cele
despre ce reforme sunt intenionate. Guvernele anun deseori cu entuziasm ce urmeaz s fac,
dar sunt mai reticente cnd este vorba despre prezentarea detaliat a modului n care progreseaz
reformele. Anumite aspecte ale implementrii sunt aproape imposibil de analizat: exist extrem
de rar relatri tiinifice ale punctelor forte i punctelor slabe ale liderilor i managerilor, ale
resentimentelor i conflictelor pe care creeaz reformele, ale compromisurilor i riscurilor pe care
acestea le antreneaz i aa mai departe. Aceti factori au o influen major asupra succesului
sau eecului inovaiilor, dar de obicei aceste lucruri nu pot fi verificate riguros.
Ceea ce se vede din afar este direcia general i vigoarea implementrii care caracterizeaz
un anumit guvern la un moment dat. Dei nu exist dovezi comparative sistematice, putem aminti
totui trei aspecte:
Msura n care reforma a fost implementat de sus n jos sau de jos n sus.
Msura n care au fost create noi organizaii i structuri pentru implementarea reformei (alternativa
fiind utilizarea structurilor existente).
Intensitatea reformei, adic msura n care guvernele au ntmpinat opoziie i au fcut
compromisuri sau au avansat consecvent, consultndu-se i coopernd cu ceilali actori (de ex.,
sindicatele funcionarilor publici).

Distincia ntre reformele implementate de sus n jos i de jos n sus este destul de neclar.
Acestea nu sunt dou categorii separate, ci extreme ale unui spectru larg. Din acest motiv, n
practic exist doar cazuri intermediare, nu exemple pure. Mai mult dect att, datorit faptului
ca analizm n special administraiile centrale, nivelul inferior (jos) este greu de delimitat clar.
Avnd n vedere aceste deficiene, vom ncepe cu o generalizare major a modului de
implementare. n practic, cele trei aspecte au fost interdependente, n sensul c acele ri care au
abordat o strategie de sus n jos, au avut tendina de a crea mai multe instituii noi i au
progresat ntr-un ritm mai intens. Din nou, rile anglo-saxone reprezint un grup separat mai
mult dect Germania i Frana sau dect Olanda i statele nordice, acestea au condus reformele de
la centru i au creat foarte rapid noi organizaii (i noi tipuri de organizaii), progresnd ntr-un
ritm mai alert. Stilul de implementare este influenat foarte mult de caracteristicile regimului
politico-administrativ, pe care le-am identificat n capitolul anterior.
68

n aceast seciune vom ilustra pe scurt aceste generalizri, dar vom prezenta numeroase
exemple n capitolele ulterioare. Putem compara procesul de reform din mai multe ri diferite,
de exemplu Finlanda (un modernizator activ), Germania (mai conservatoare n ceea ce privete
reforma managerial), Marea Britanie (adept a noului management public) i State Unite (o
ar n care retorica reformei a fost puternic, dar rezultatele nu s-au ridicat la nivelul
ateptrilor).
n Finlanda au fost implementate reforme importante i numrul funcionarilor publici a fost
redus semnificativ, dar ritmul reformei a fost relativ lent i constant. A fost meninut
continuitatea, dei n perioada respectiv au alternat la guvernare trei coaliii diferite. Programul
de reform lansat n 1987-88 a continuat s fie implementat i dup zece ani, fiind conceput i
coordonat de ctre Ministerul de Finane i, din acest punct de vedere, modul de implementare a
fost de sus n jos. Reformele au fost ample, afectnd ntreaga administraie central, dar nu au
putut fi aplicate direct la nivel local, deoarece autonomia constituional a permis autoritilor
locale s stabileasc propriul program de reform. Un element cheie al reformei administraiei
centrale a fost introducerea bugetelor orientate spre rezultate, care a nceput cu un numr redus de
proiecte pilot, bazate pe voluntariat, n 1988 i au fost extinse apoi la nivelul tuturor ministerelor
i ageniilor centrale. Obiectivul a fost ca sistemul s devin complet operaional pn la
nceputul anului 1995, apte ani dup lansarea reformei. Din punct de vedere organizaional, au
aprut noi forme de companii proprietate de stat, iar sistemul ageniilor centrale a fost restructurat
profund la mijlocul anilor 90, ns ministerele au rmas n mare msur neschimbate. Reformele
managementului resurselor umane au fost introduse lent i ntr-o msur limitat. Finlandezii au
fost ateni la schimbrile din rile OECD, fiind membri activi ai PUMA i ai altor organizaii
internaionale, dar au importat selectiv ideile de reform, adaptndu-le specificitilor
sistemului politico-administrativ. Privatizarea i introducerea mecanismelor pieei au fost privite
cu reticen, i nu a existat un consens politic pentru adoptarea automat a acestora.
Guvernul federal german a fost mai conservator dect administraia finlandez. Nu a existat
un program amplu de reform managerial la nivel naional (dei mai multe autoriti locale au
avut o activitate intens). Legile principale care reglementau funcia public nu au suferit
schimbri. Nu au fost create multe organizaii noi i nici nu au avut loc reduceri drastice.
Participarea german la activitile PUMA i ale altor foruri internaionale a fost foarte modest.
Majoritatea experilor din aceast ar au avut o atitudine ostil fa de principiile noului
management public. O provocare major din punct de vedere administrativ a fost momentul
reunificrii, dar guvernul a decis s nu inoveze, ci s transpun aproape ntregul sistem vestgerman n fosta RDG.
Procesul de implementare din Marea Britanie a fost mai agresiv i mai agitat dect n
Finlanda sau n Germania i a nceput n 1979, cu aproape un deceniu naintea celor dou state.
Timp de cincisprezece ani, programe ample de reform au fost lansate unul dup altul, nsoite
adesea de declaraii politice ale minitrilor. Majoritatea schimbrilor au fost implementate de sus
n jos. La nivel central, a fost transformat sistemul de management financiar, a fost redus numrul
ministerelor, a fost introdus sistemul cumulativ de contabilitate, dar i multe alte sisteme noi.
Reforma managementului resurselor umane a dus la utilizarea pe scar larg a contractelor
individuale pentru managerii publici superiori, la introducerea sistemelor de salarizare pe baza
performanelor i la descentralizarea funciilor de personal ctre ministere i agenii.
Administraia central a condus reformele radicale ale autoritilor locale ntr-un mod autoritar,
imposibil de preluat n Finlanda sau Germania. Serviciile naionale de sntate, educaie i
asisten social au adoptat mecanismele pieei. Au fost create multe tipuri noi de organizaii,
inclusiv Corporaiile pentru Dezvoltare Urban, Colegiile Tehnologice, Comisia de Audit,
trusturile Serviciului Naional de Sntate, diverse tipuri de agenii pentru locuine, etc.
69

Ultimul exemplu este cel al SUA. Implementarea reformelor a creat impresia unei abordri de
sus n jos, existnd numeroase comisii i consilii sprijinite de preedinte n anii 80, iar apoi
analiza performanelor naionale n anii 90. ns n spatele acestei faade, sistemul politicoadministrativ american fragmentat nu a permis aplicarea reformelor ntr-un mod coerent, condus
de la centru. Multe dintre iniiativele de reform nu au fost urmate de o implementare complet.
Executivul de la Washington nu a dispus de capacitatea administrativ a guvernelor britanic sau
neozeelandez. Au fost create noi organizaii, dar americanii au fost departe de amploarea
programului de restructurare din Marea Britanie. Modelul departamentelor nu s-a schimbat foarte
mult i nu a fost urmat un plan strategic elaborat la nivel central. Dei au existat multe inovaii n
managementul resurselor umane, au existat probleme majore n ceea ce privete corelarea
salariilor cu performanele i peste jumtate dintre funcionarii federali se ncadreaz n
continuare ntr-un sistem rigid. Se poate spune c dezbaterile pe tema reformei au fost foarte
intense (i uneori puternic influenate de doctrinele politice), dar implementarea schimbrilor a
fost fragmentat (energic n anumite pri, dar lent i instabil n altele).
Concluzii: multe destinaii, multe traiectorii i evoluii imprevizibile?
La nceputul acestui capitol ne-am ntrebat dac toate cele zece ri au urmat o rut similar
(dezvoltat iniial n rile anglo-americane) sau dac, din contr, nu a existat un model clar al
multitudinii de reforme. Avnd n vedere exemplele de mai sus, cum putem rspunde acestei
ntrebri?
n primul rnd, putem spune c traiectoriile de reform ar fi mult mai similare dac toate
guvernele ar avea aceeai omega aceeai viziune a viitorului ctre care se ndreapt iniiativele
de reform. Se pare ns c nu exist aceast viziune universal. Dei aceast chestiune va fi
detaliat n capitolele ulterioare (n special 5 i 8), este evident c existe diferene ntre cele zece
ri analizate. Unele dintre acestea urmresc doar reducerea poverii birocratice, prin simplificare
i comasare, i realizarea de economii, prin mbuntirea managementului financiar i bugetar. n
aceast categorie se ncadreaz Germania (cel puin la nivel federal) i Comisia European.
Aceast strategie relativ conservatoare are n vedere meninerea statutului actual, mbuntind n
acelai timp modul de funcionare a structurilor i practicilor existente.
Un al doilea grup este cel al modernizatorilor. Acetia consider n continuare c statul are un
rol important, dar recunosc necesitatea unor schimbri fundamentale ale modului de organizare a
sistemului administrativ. Aceste schimbri includ reforme bugetare (introducerea bugetelor
orientate spre rezultate sau performane), creterea importanei evalurii, creterea flexibilitii
managementului resurselor umane (fr a renuna ns la ideea unui corp unitar al funcionarilor
publici de carier) i descentralizarea extins a autoritii de la nivel central ctre nivelurile locale
sau inferioare. O alt caracteristic a acestei traiectorii este accentuarea planificrii strategice. n
interiorul acestui grup exist mai multe tendine, spre modernizare managerial (accent asupra
sistemelor, instrumentelor i tehnicilor de management) sau spre modernizare participativ
(accent asupra delegrii autoritii ctre administraia subnaional i asupra dezvoltrii unor
servicii de calitate, orientate ctre utilizatori). Dei exist diferene din acest punct de vedere, dar
i din alte perspective, putem ncadra n acest grup Canada, Finlanda, Frana, Olanda i Suedia.
rile din al treilea grup sunt de asemenea adepte ale modernizrii, dar au o viziune special
asupra tipului de reform preferat, respectiv introducerea competiiei i a mecanismelor pieei n
sectorul public. Aceste state se orienteaz ctre externalizare pe scar larg, forme corporatiste de
organizare, relaii contractuale i salarizare corelat cu performanele pentru funcionarii publici,
atragerea profesionitilor din afara administraiei publice i reducerea diferenelor dintre sectorul
70

public i cel privat. n aceast categorie se regsesc Australia Noua Zeeland i Marea Britanie.
Ocazional Finlanda i Suedia s-au aflat la limita acestui grup, ns n general au rmas n
categoria modernizatorilor clasici.
n sfrit, exist categoria statului minimal, n care tot ce poate fi privatizat este privatizat, iar
aparatul administrativ pstreaz doar funciile de paznic de noapte, acele funcii pe care
sectorul privat este incapabil s le preia. Caracteristicile eseniale ale acestei abordri sunt
privatizarea masiv i reducerea drastic a organizaiilor publice. Nici una dintre cele zece ri nu
a adoptat n ntregime aceast poziie, care exist n realitate doar n discursurile politicienilor de
dreapta. Totui, anumite guverne de dreapta au manifestat o tendin n aceast direcie: Marea
Britanie spre sfritul guvernrii Thatcher, Noua Zeeland n timpul guvernrii Partidului
Naional (1990) i Australia n timpul guvernrii liberale neo-conservatoare (1996). i n retorica
preedintelui Reagan s-au regsit aspecte minimaliste, dar n cazul american diferena ntre
discurs i realitate a fost extrem de mare. Ca de obicei, SUA rmne greu de clasificat: au existat
elemente de modernizare, dar i o anumit tendin ctre mecanismele pieei.
Considerm c exist totui un model comun. Nu trebuie ns s adoptm o poziie rigid.
Aa cum am spus i la nceputul capitolului, traiectoriile sunt adesea vagi i/sau incomplete.
Aadar, modelul este unul general i aproximativ, att din punct de vedere politic, ct i
organizaional. Din punct de vedere politic, guvernele se schimb i pot avea viziuni diferite
asupra viitorului, astfel nct, n urma alegerilor, unele reforme sunt abandonate iar altele sunt
aduse n prim plan. Preluarea puterii de ctre guvernul laburist n Marea Britanie n 1997 nu a
schimbat complet traiectoria reformelor, dar prioritile s-au schimbat. Preferina pentru soluiile
adoptate automat din sectorul privat a fost nlocuit cu parteneriatele. S-a renunat la anumite
mecanisme ale pieei, chiar dac altele au fost pstrate. A crescut importana coordonrii
orizontale a organizaiilor administrative. n general se poate spune c traiectoria reformei, dei a
rmas n principal orientat ctre pia, a trecut de la o tendin spre minimalism la una spre
modernizare. n mod similar, n SUA, schimbarea administraiei republicane Bush cu cea
democrat Clinton a determinat modificarea retoricii reformei, de la o combinaie ntre
minimalism i concuren de pia, la modernizare.
Un alt motiv politic pentru aceste diferene este reprezentat de presiunile socio-economice
externe i de cerinele politice. n anumite cazuri este nevoie de soluii imediate, care
deturneaz reformele de la traiectoriile stabilite. Un exemplu este echilibrul ntre trei tipuri de
obiective de reform reducerea cheltuielilor publice (sau cel puin scderea ratei de cretere a
acestora), mbuntirea performanelor serviciilor publice (creterea calitii, a eficienei, etc.) i
sporirea rspunderii managerilor publici (i astfel creterea legitimitii administraiei n faa
cetenilor). ntre cele trei obiective puternic susinute i ludate n cele zece ri exist o
anumit tensiune. Oricare dintre aceste obiective poate fi afectat negativ de factori externi, ntr-un
timp foarte scurt. Evoluiile economice globale pot determina creterea nevoii de economii i
reduceri bugetare. Standardele sczute ale serviciilor directe, de exemplu sntatea sau
transportul public, pot crea presiuni din partea cetenilor pentru mbuntirea situaiei.
Descoperirea unor cazuri de corupie sau de fraud va duce la impunerea unei mai mari
transparene i a unor proceduri mai stricte de asigurare a rspunderii. (Un exemplu semnificativ
n acest sens a fost scandalul politic n care a fost implicat Comisia European n 1999, cnd
presiunile din partea Parlamentului European, exprimate printr-o moiune de cenzur, au dus la
demisia colectiv a comisarilor. Atenia presei a fost ndreptat asupra acuzaiilor de corupie, dar
una dintre consecinele acestui scandal a fost deturnarea interesului de la problema chiar mai
important a ineficienei programelor comunitare.) Cnd are loc un asemenea eveniment, liderii
politici i nalii funcionari trebuie s modifice echilibru ntre obiectivele de reform, cel puin
temporar. nlturarea efectelor negative ale unor evenimente neateptate poate determina
71

neglijarea eforturilor de reform pe termen lung. n acest caz, urmarea unei anumite traiectorii
este amnat sau chiar abandonat. De exemplu, cnd evoluia economiei naional necesit
reduceri bugetare suplimentare, organizaiile publice sunt nevoite s renune la planurile de
mbuntire a calitii serviciilor publice, care nu mai pot fi suportate prin cheltuieli publice.
Eforturile de descentralizare a autoritii i de cretere a libertii de aciune a managerilor pot fi
oprite dac se descoper c o anumit persoan a avut un comportament corupt, n special dac
presiunile pentru nsprire a controlului centralizat sunt puternice.
De asemenea, posibilitatea urmrii unei direcii unitare este afectat de factori organizaionali.
Apar adesea dificulti de implementare, care pot determina schimbarea instrumentelor
schimbrii sau scderea intensitii anumitor reforme. De exemplu, guvernul conservator britanic
condus de John Major a renunat la principiile concurenei pe piaa serviciilor de sntate,
abordnd un control mai strict, pentru a menine sustenabilitatea reformelor. n urma criticilor cu
care s-a confruntat, guvernul olandez a nlocuit la mijlocul anilor 90 crearea agenilor autonome
cu agenii departamentale mai uor de controlat.
Fiecare guvern are o capacitate de reform diferit, n funcie de tipul regimului politicoadministrativ. De exemplu, n anii 80, Canada i SUA aveau o capacitate de implementare extrem
de redus, dei programele lansate erau foarte ambiioase. Acelai lucru a fost valabil i pentru
Comisia European. Chiar dac programele SEM 2000 i MAP 2000 preau foarte promitoare
n momentul lansrii lor n 1995, pn la sfritul deceniului nu a avut loc nici o schimbare
fundamental n managementul bugetar, sau n reglementrile privind personalul, sau n
structurile organizaionale. Toate planurile i promisiunile pentru viitor au fost influenate de
demisia nainte de termen a Comisiei i au ajuns s depind de comisarii europeni nou numii.
n general, considerm c, dei a existat o mare diversitate i multe traiectorii au fost urmate
parial sau ntrerupte, se poate observa o direcie comun general, pe termen lung. Acest lucru
nu nseamn c fiecare instrument al reformei (bugetele orientate spre rezultate, externalizarea,
etc.) aparine exclusiv unei singure traiectorii (i cu att mai puin unui grup de ri, dar nu i
altuia). Diferenele care exist ntre ri sunt influenate de tipul regimului politico-administrativ,
descris n capitolul anterior. Traiectoriile sau strategiile de reform difer ntr-o anumit msur
de modelul iniial anglo-saxon, chiar i n rile anglo-saxone.
Mai apare nc o ntrebare dificil, care s-a ntrezrit pe parcursul acestui capitol. Care dintre
aceste traiectorii funcioneaz? Sau, care au fost n practic rezultatele eforturilor de reform?
Vom ncerca s dm un rspuns la aceast ntrebare n capitolul urmtor.

72

5
Rezultatele: printr-un geam fumuriu
Unul dintre rezultatele ideologice ale organizaiilor este discursul. Organizaiile politice i
creeaz capital prin ceea ce spun, oral sau n scris ... Discuiile, deciziile i rezultatele sunt
instrumente independente unele fa de altele, utilizate de organizaiile politice pentru a dobndi
legitimitate i sprijin ... ipocrizia este o atitudine fundamental ntr-o organizaie politic: s
discute ntr-un mod care satisface o cerin, s hotrasc ntr-un mod care satisface o alt cerin
i s obin rezultate ntr-un mod care satisface o a treia cerin..
Brunsson, 1989, p.26-7

5.1 Rezultate: un concept controversat

Care a fost rezultatul tuturor acestor reforme este o ntrebare absolut fundamental. ns nu
este deloc simpl. Termenul rezultat poate defini multe aspecte diferite i poate ncorpora o
varietate de concepte. Aa cum a remarcat i Brunsson, discuiile i deciziile, precum i aciunile
propriu-zise pot fi considerate un tip de rezultat. Foarte mult depinde de cine evalueaz, pentru
cine i de ce. De aceea, pentru a identifica rezultatele trebuie s tim cum au fost acestea
definite, n funcie de ce obiective.
Retorica politic a reformelor are o dimensiune utopic, n special n Marea Britanie i
America de Nord. ntr-o lume perfect, cetenii beneficiaz de servicii de cea mai nalt calitate,
prompte i accesibile, la cel mai mic cost. Sunt din ce n ce mai satisfcui de administraie.
Funcionarii publici adopt o cultur nou, cldit n jurul valorilor de economie, eficien,
eficacitate i orientare ctre client. Cetenii devin stpni, funcionarii publici se bucur de
ncrederea politicienilor i a publicului, iar politicienii sunt adevrai lideri care conduc strategic.
Ce bine ar fi dac am tri ntr-o lume perfect! i totui, se pare c este posibil. Mai multe
guverne au ncercat s exporte produsele reformelor: Carta Cetenilor este cel mai complex
program care a reuit s mbunteasc calitatea, s ofere mai multe alternative, s asigure o
valoare mai mare i s extind rspunderea. Credem c va reprezenta un model, nu numai pentru
Marea Britanie, dar i pentru restul lumii (Primul Ministru, 1991, p. 4). Cnd ateptrile sunt
att de ridicate, devine extrem de dificil ca evalurile i rapoartele interne s indice altceva dect
rezultate bune. Tout est pour le mieux dans les meilleurs des mondes possibles (Voltaire). Dup
doi ani i jumtate de la lansarea Cartei Cetenilor n Marea Britanie, nu a fost o surpriz pentru
nimeni cnd ministrul responsabil a raportat c performanele au fost impresionante. Dac ar fi
spus orice altceva, preul politic ar fi fost de nesuportat.
Nu este uor s ne formm o imagine mai echilibrat. Exist totui documente mai puin
flatante i mai analitice dect declaraiile minitrilor, n special rapoarte ale departamentelor
sectoriale, destinate uzului intern. Au existat de asemenea unele evaluri academice i rapoarte
ale comisiilor sau experilor independeni, precum i ale organizaiilor naionale de audit. Chiar
dac rmn multe omisiuni importante, aceste documente sunt un punct de plecare pentru a schia
o imagine de ansamblu. Prima concluzie este c, din pcate, nu exist o adaptare raional
direct, bazat pe un feedback simplu, complet al experienelor clare (Olsen i Peters, 1996a, p.
5). Din contr, informaiile sunt frecvent contradictorii i ambigue, deformnd realitatea.

73

Dei acest lucru poate prea frustrant, exist i anumite avantaje, aa cum sugereaz
Brunsson. Din punct de vedere politic, starea de fapte existent permite meninerea idealurilor
nalte, chiar dac posibilitile de aciune concret sunt limitate:
De prea puine ori valorile nalte se reflect n aciuni i, datorit aspiraiilor tot mai mari i a
inconsecvenelor intrinseci, valorile care ne anim nu se pot regsi ntru totul n aciuni. Pstrarea
idealurilor nalte implic un pcat o discrepan ntre valori i aciuni. i dac vom susine norme care
nu sunt sau nu pot fi puse n practic, este nevoie de un pic de ipocrizie. Pcatul i ipocrizia sunt necesare
pentru crearea i meninerea unei morale nalte. Cei lipsii de pcate i ipocrizie sunt cei care urmresc sau
susin scopuri mrunte, renunnd n schimb la moralitatea lor. (Brunsson, 1989, p. 233-4).

Restul capitolului este mprit n ase seciuni prima dintre acestea va analiza diferite
niveluri la care rezultatele pot fi definite i evaluate, urmtoarele patru vor prezenta exemple
pentru fiecare dintre aceste niveluri, dar i problemele de interpretare, iar ultima va sintetiza ce
tim i ce nu tim despre rezultatele reformei managementului public.
5.2 O scurt clasificare a rezultatelor
Vom mpri rezultatele n patru niveluri, dup cum urmeaz:
n primul rnd, rezultate operaionale. Acesta este cel mai simplu i cel mai concret sens al termenului
rezultat. n principiu, rezultatele operaionale sunt directe i msurabile. Din aceleai input-uri sunt
obinute mai multe output-uri. De exemplu, fr cheltuieli suplimentare, un program reuete s ajung la
un procent mai mare din populaia int. Poliia reduce numrul de furturi de automobile i njumtete
numrul de spargeri, etc. Rezultatele operaionale pot fi identificate la nivel micro, meso i macro. Un
birou local furnizeaz aceleai servicii cu personal mai puin (micro) sau un guvern reduce rata general
de cretere a cheltuielilor publice (macro).
n al doilea rnd, mbuntirea proceselor de management sau decizionale. De exemplu, o mai bun
coordonare a serviciilor, nfiinarea ghieelor unice, etc. deciziile luate sau informaiile acordate nu sunt
diferite, dar sunt prezentate n mod mai convenabil. Un alt exemplu este reducerea timpului de ateptare
pentru rezolvarea unei cereri. Restructurrile i reorganizrile fac parte din acest tip de rezultate. Ipoteza
de la care se pornete este c mbuntirea proceselor va influena direct rezultatele operaionale
rezultatele i impactul acestora vor crete cantitativ sau calitativ. Desigur, n practic este nevoie s
verificm aceast ipotez, deoarece proiectele de restructurare a sectorului public nu au ntotdeauna efecte
evidente asupra impacturilor finale sau chiar asupra rezultatelor imediate.
n al treilea rnd, un rezultat poate fi o schimbare de ansamblu a capacitii generale a sistemului
politic sau administrativ. Structura instituional poate fi reproiectat pentru a deveni mai flexibil, cu
scopul de a permite sistemului s rspund presiunilor preconizate n viitor. De exemplu, guvernul poate
hotr c toi nalii funcionari publici vor fi selectai prin competiie deschis, fr s mai fie nevoie ca
acetia s provin din interiorul sistemul i de la nivelul ierarhic relevant.
n al patrulea rnd, rezultatele pot fi evaluate n funcie de msura n care sistemul a progresat ctre
o situaie dorit sau ideal. Acesta este cel mai strategic sens al termenului rezultat, dar este i cel mai
ideologic i mai dificil de msurat. Dac scopul schimbrii este existena unui aparat administrativ redus,
flexibil, n care majoritatea activitilor s fie realizate de sectorul privat, orientat spre pia, atunci
reforma managerial va fi judecat n funcie de ct de mult a avansat sistemul n aceast direcie.

74

Este clar nc de la nceput c primele dou niveluri sunt mai precise, mai concrete i mai
uor de msurat (cel puin teoretic) dect ultimele dou. Al treilea i al patrulea nivel reprezint
rezultate sistemice i implic schimbri abstracte i intangibile, inclusiv transformri ale valorilor
implicite. n practic, limita dintre aceste ultime dou tipuri de rezultate nu este ntotdeauna clar,
dar n principiu al treilea nivel este mai specific i mai puin normativ dect al patrulea.
Rezultatele la orice nivel determin alte rezultate. La ultimul nivel, rezultatul unei
iniiative hotrte de reducere a implicrii statului i introducere a mecanismelor pieei poate fi
un grup mare de alegtori nemulumii care doresc s-i pstreze protecia social i care voteaz
pentru un guvern diferit, care, la rndul su, schimb direcia strategic iniial. La primul nivel,
creterea cu 20% a productivitii unui anumit serviciu de colectare a taxelor i impozitelor poate
determina iniierea unei investigaii pentru a verifica de ce nu obin o eficien similar i
celelalte servicii de colectare a taxelor.
5.3 Rezultatele operaionale
5.3.1 Rezultatele operaionale: resurse i economii
n cel mai simplu caz, rezultatele operaionale sunt exprimate cantitativ i sunt comparate cu
un standard prestabilit. Totui, n practic standardul este mai mult presupus dect stabilit explicit
(de exemplu, un birou de eliberare a autorizaiilor a redus costurile cu 5%, dar este greu de spus
dac aceasta este o mare realizare, un rezultat dezamgitor sau destul de bine).
O form obinuit de rezultat operaional este utilizat pentru bugetele clasice. Pentru
programul X au fost prevzute n buget 120 milioane USD. La sfritul anului financiar, bugetul
este auditat i se constat c au fost cheltuii 119 milioane USD. Acest rezultat arat c resursele
au fost controlate corespunztor suma cheltuit a fost aproape, dar n limita sumei prevzute
(care reprezint de fapt standardul stabilit).
La un nivel superior de agregare, se pune problema sumei totale a cheltuielilor publice. Chiar
dac guvernul reuete s se ncadreze n previziunile bugetare pentru anumite programe, altele
depesc suma stabilit, astfel nct totalul general depete valoarea planificat. Aadar,
atingerea intei pentru totalul cheltuielilor bugetare este un rezultat important.
Aa cum am artat n capitolele anterioare, economisirea banilor publici a fost un obiectiv
major n majoritatea rilor i o influen decisiv asupra reformei managementului public. Toate
guvernele s-au strduit s ating inte generale de economii, care au fost reprezentate prin
reducerea ratei de cretere a cheltuielilor publice, stabilizarea cheltuielilor ca procent din PIB sau
chiar reducerea sumei absolute. Reformele financiare i bugetare din Canada, Marea Britanie,
Noua Zeeland sau rile nordice au avut ca obiectiv realizarea economiilor. Criteriile de
convergen stabilite prin Tratatul de la Maastricht au prevzut c deficitul sectorului public n
statele membre UE trebuie s se menin sub 3% din PIB.
Totui, msurarea acestor rezultate aparent simple creeaz ambiguitate. Orice specialist n
finane-buget tie c economii nseamn mai multe lucruri:
a) reducerea resurselor financiare n comparaie cu anul anterior, calculate pe baza preurilor curente
n fiecare an (fr a include inflaia);
b) reducerea resurselor financiare n comparaie cu anul anterior, utiliznd aceeai baz de calcul
pentru ambii ani (de exemplu, dac cheltuielile curente / nominale din anul anterior au fost 100 i
cheltuielile curente / nominale din acest an sunt 105, dar inflaia general a fost 10%, aceasta va fi
considerat economie, dei valoarea nominal este mai mare);

75

c) reducerea resurselor financiare pentru anul X n comparaie cu previziunea bugetar anterioar

pentru anul X (n cazul acestui tip de reducere, resursele pot fi mai mari dect n anul anterior );
d) reducerea resurselor fr modificarea serviciilor furnizate / activitilor realizate (creterea
eficienei, conform figurii 1.1);
e) reducerea resurselor odat cu reducerea serviciilor furnizate / activitilor realizate (poate nsemn
chiar scderea eficienei, n funcie de reducerea relativ a input-urilor fa de output-uri);
f) reducerea costurilor unitare (de ex. costul unei cereri rezolvate). Dac volumul de activitate crete,
vor fi realizate economii chiar dac bugetul crete (deoarece suma bugetar este determinat de
costul unitar x cantitate, creterea cantitii poate fi mai mare dect reducerea costului unitar);
g) transferul unei activiti dintr-o parte a sectorului public n alta (de ex. de la administraia central
la cea local), astfel nct dei la un nivel apare o economie, sistemul n ansamblu nu a economisit
nimic;
h) transferul unei activiti n afara sectorului public (privatizare). n acest caz, guvernul
economisete bani publici (se reduc cheltuielile publice brute), dar are i un ctig unic
suplimentar, sub forma preului de vnzare. Ceteanul poate avea avantaje sau dezavantaje din
aceast tranzacie: impozitele pot scdea sau nu; utilizatorii trebuie s cumpere acelai serviciu de
la un furnizor privat, la un pre mai mare sau la un pre redus n condiii de eficien sporit toate
aceste rezultate depind de factorii specifici ai pieei, de sistemul de reglementare, de abilitile
manageriale i de alte variabile;
i) un eveniment viitor ipotetic (dac facem aceste schimbri acum, peste doi ani vom putea reduce
costurile fixe cu 15%).

Din acest motiv, raportarea realizrii unor economii trebuie tratat cu scepticism, pentru a
nelege exact ce nseamn acest lucru i care sunt implicaiile pentru activitatea viitoare.
Tabelul 5.1 prezint schimbrile n raportul dintre cheltuielile bugetare i PIB nregistrate n
cele zece ri ntre 1985 i 1999. La prima vedere, procentul din PIB pare s fi sczut n opt ri,
crescnd n celelalte dou. n Noua Zeeland, cunoscut pentru programul radical de reform,
scderea a fost foarte rapid. ns trebuie s facem anumite precizri, nainte de a trage concluzia
c reformele manageriale au determinat realizarea economiilor.
Tabelul 5.1 Evoluia cheltuielilor publice ntre 1985 i 1999 (% din PIB nominal)

ara
Australia
Canada
Finlanda
Frana
Germania
Olanda
Noua Zeeland
Suedia
Marea Britanie
SUA
Sursa: OECD

Administraia general
1985

1990

1999

36,5
46,0
43,8
52,2
47,0
57,1
63,3
44,0
32,9

34,8
46,7
45,5
49,8
45,1
54,1
57,5
59,1
39,9
32,8

33,8
41,0
50,9
53,4
46,7
46,9
44,9
58,6
39,0
31,6

n primul rnd, cifrele nregistrate nu reflect n totalitate reformele manageriale

implementate. De exemplu Olanda care are un sistem consensual a realizat o reducere major,
76

n timp ce Marea Britanie lider mondial al reformei alturi de Noua Zeeland a nregistrat o
reducere mai modest. Finlanda, care a implementat un program substanial de reform, a artat o
cretere important.
n al doilea rnd, statistica nu ofer nici un indiciu despre ce tip de economii este vorba. n
special, este important s tim dac reducerea cheltuielilor publice ca procent din PIB nu a
determinat scderea eficienei, a eficacitii i a calitii, sau deteriorarea standardelor i a
dimensiunii serviciilor publice (diferena ntre economiile de tip d) i cele de tip e) din lista de
mai sus). De asemenea, nu este clar dac aceste rezultate au fost obinute prin transferul
activitilor n sectorul privat sau care au fost consecinele suportate de ceteni (punctul h). Nu
exist date comparative la nivel internaional care s arate care a fost preul pltit pentru
economii. Este adevrat c problemele metodologice implicate de construirea unor asemenea date
ar fi enorme.
n al treilea rnd, relevana datelor este influenat de starea general a economiei n
momentul colectrii acestora. Dac economia este n declin, vor crete cheltuielile pentru
protecia social i vor scdea veniturile din impozite. n aceast situaie, sectorul public tinde s
rmn mare, n timp ce sectorul privat se reduce sau crete mai lent. Din acest motiv, raportul
dintre cheltuielile publice i PIB se poate schimba rapid n funcie de condiiile economice
generale, fr nici o legtur cu stadiul reformei managementului public.
n al patrulea rnd, nu putem atribui toate economiile reformei manageriale, deoarece, de
obicei, relaia de cauzalitate este cea invers. Acest lucru nseamn c guvernele au fost forate s
fac reduceri arbitrare ale cheltuielilor publice, ceea ce a determinat iniierea reformei sectorului
public (i nu invers). n Suedia, ara care a realizat cea mai complex analiz a productivitii n
sectorul public, se pare c reducerile bugetare au creat necesitatea reformei n orice caz,
reformele au fost mult mai eficace n ceea ce privete creterea productivitii ntr-un climat fiscal
dificil. ntr-un raport despre msurile de cretere a productivitii n ntregul sectorul public
suedez, din 1960 pn n 1990 se arat c: reformele managementului public sunt necesare, dar
nu suficiente pentru a crete eficiena administraiei publice ... este nevoie de un control strict al
bugetelor publice pentru a materializa ntregul potenial de eficientizare (Murray, 1998, p. 16).
Tabelul 5.2 prezint o alt perspectiv asupra economiilor, indicnd mprumuturile nete ale
celor zece guverne n 1980 i 1990 i estimarea pentru 1999. mprumuturile reprezint un
indicator al deficitului sectorului public (cu ct valoarea negativ este mai mare, cu att este mai
mare deficitul).
Tabelul 5.2 mprumuturile nete ale administraiei generale (% din PIB nominal)
1980

1990

1999 (estimare)

Australia
- 1,8
0,6
0,2
Canada
- 3,1
- 4,5
1,8
Finlanda
2,8
5,4
0,6
Frana
0,0
- 1,6
- 3,5
Germania
- 2,9
- 2,1
- 2,5
Olanda
- 4,2
- 5,1
- 1,7
Noua Zeeland
- 5,4
1,0
Suedia
- 4,0
4,2
1,7
Marea Britanie
- 3,4
- 1,2
- 0,8
SUA
- 1,4
- 2,7
0,4
(mprumuturile nete sunt utilizate frecvent ca msur a deficitelor (-) sau surplusurilor (+) bugetare)
Sursa: baza de date analitice OECD

77

Din acest punct de vedere, apare o tendin general de scdere, dei exist diferene
semnificative ntre ri. apte administraii au nregistrat valori negative n 1980, n timp ce doar
patru au estimat deficit n 1999 trebuie totui menionat c 1980 a marcat nceputul unei
recesiuni mondiale, n timp ce 1999 a fost un an de cretere economic. n unele ri au avut loc
schimbri majore. Noua Zeeland a trecut de la - 5,4 n 1990 la + 1,0 n 1999. Frana a evoluat n
direcie opus, de la 0,0 n 1980 la - 1,6 n 1990 i - 3,5 n 1999. Se poate observa c rile care
au adoptat cu cel mai mult entuziasm principiile noului management public (Australia, Noua
Zeeland i Marea Britanie) au nregistrat o cretere constant, n timp ce statele cele mai
reticente din acest punct de vedere (Germania i Frana) s-au meninut la acelai nivel sau au
sczut. Totui, observaiile fcute pentru tabelul 5.1 sunt valabile i n acest caz.
Tabelul 5.3 ofer o nou abordare a economiilor. Statisticile OECD referitoare la datoria
public brut ca procent din PIB nominal permit o comparaie ntre anii 1990 i 1998. Valorile
sunt surprinztoare deoarece datoria public a crescut n opt din cele nou cazuri. Discursurile
politice ale guvernelor din aceast perioad intr n contradicie cu rezultatele nregistrate.
Raportul dintre datoria public i PIB a explodat n Finlanda i Suedia, crescnd semnificativ n
Frana i Marea Britanie. Cele patru strategii identificate la sfritul capitolului 4 (meninere,
modernizare, externalizare i minimalizare) nu se coreleaz cu aceste cifre.
Tabelul 5.3 Datoria public brut a administraiei generale (% din PIB nominal)

Australia
Canada
Finlanda
Frana
Germania
Olanda
Noua Zeeland
Suedia
Marea Britanie
SUA
Sursa: baza de date analitice OECD

1990

1998 (estimare)

21,2
71,5
14,5
40,2
45,5
78,8
44,3
39,3
55,5

36,5
89,2
53,4
65,7
64,5
69,5
74,8
59,1
60,3

Tabelul 5.4 indic rile care au fcut cele mai mari reduceri ale personalului din sectorul
public (coloanele 2 4) i ale cheltuielilor salariale (coloanele 5 7). Tendinele sunt similare cu
cele din tabelul 5.1 Olanda i Noua Zeeland au redus numrul personalului n raport cu
ocuparea total a forei de munc din economie, n timp ce Finlanda i Frana au majorat acest
raport. La acest indicator, Marea Britanie nregistreaz o valoare uimitoare (o reducere masiv),
probabil datorit privatizrii pe scar larg a activitilor din sectorul public.
La fel de surprinztoare sunt diferenele dintre punctele de plecare din 1985, cnd n Suedia
o treime din totalul forei de munc lucra n sectorul public, n timp ce n Olanda i SUA angajaii
bugetari reprezentau 14-15%.

78

Tabelul 5.4 Reducerea personalului din sectorul public

Ocuparea n sectorul public

(% din ocuparea total)

ara

Australia
Canada
Finlanda
Frana
Germania
Olanda
Noua Zeeland
Suedia
Marea Britanie
SUA

Cheltuielile publice salariale

(% din PIB nominal)

1985

1990

1996

1985

17,6
20,7
19,2
22,8
15,5
14,8
16,2
33,3
21,7
15,3

16,2
20,5
20,9
22,6
15,1
13,2
16,5
32,0
19,5
15,4

15,2 (1995)
19,9 (1997)
23,6
24,7
15,4 (1997)
11,6
14,2
32,0
13,8
15,2 (1997)

12,7
12,7
14,1
14,6
10,6
11,1
11,8
18,9
12,1
10,6

Sursa: OECD

79

1990
11,6
12,8
14,6
13,2
9,7
9,8
11,8
18,8
11,6
10,5

1996
11,4 (1997)
11,7
15,1
14,4
10,0 (1997)
9,4
10,0 (1995)
17,8
8,4
9,7 (1997)

Tabelul 5.5 Consumul final, protecia social, dobnda datoriei publice i alte transferuri i subvenii
(% din totalul cheltuielilor publice anuale n 1980 i 1996)

ara

Australia
Canada
Finlanda
Frana
Germania
Olanda
Noua Zeeland
Suedia
Marea Britanie
SUA

Consumul final

Protecia social

Dobnda datoriei publice i

investiii

Alte transferuri i subvenii

1980

1996

1980

1996

1980

1996

1980

1996

52,5
47,7
45,9
38,6
41,3
29,0
47,0
48,1
51,0

45,3
40,5
37,0
34,5
39,7
26,5
40,1
47,8
46,0

13,3
21,2
33,3
24,2
34,6
22,2
14,2
19,8

17,2
28,2
33,2
28,3
35,5
25,5
13,7
23,0

14,3
20,1
12,0
10,0
10,8
12,4
13,5
16,0
15,0

14,7
25,3
13,7
12,7
11,7
15,6
15,1
11,4
13,7

33,2
19,2
20,9
18,1
23,6
24,1
17,3
21,8
14,2

40,0
17,0
21,0
19,7
20,3
22,4
19,3
27,1
17,3

Sursa: OECD

80

5.3.2 Rezultatele operaionale: activiti i performane

Am discutat pn acum despre economii, acest concept (indiferent de sensul pe care l
adoptm) fiind strns legat de resursele financiare. Dar aa cum am spus, reformele manageriale
din ultimii douzeci de ani au avut ca principal scop o orientare mai puternic a administraiei
publice ctre rezultate i performane. De aceea, rezultatele operaionale au fost evaluate din ce n
ce mai mult din punct de vedere al rezultatelor imediate (i uneori al activitilor care au
determinat direct obinerea acestora) sau al impactului final. Sloganurile la mod au fost s
facem mai mult cu mai puin sau s lucrm mai inteligent, nu mai mult. Meninerea acelorai
rezultate n condiiile scderii continue a resurselor utilizate reprezint o cretere important a
productivitii. n acelai fel, extinderea activitilor unei agenii fr modificarea bugetului poate
fi considerat un rezultat util.
Informaiile despre schimbarea activitilor sunt mult mai abundente dect cele despre
productivitate. Organizaiile publice raporteaz detaliat ce fac, dar exist puine date despre ce
efecte produc sau ct cost fiecare activitate. Studiile i analizele disponibile indic o
intensificare a activitii n urma reformelor managementului public.
Activitile nu au fost doar extinse, ci i transferate ctre ali furnizori (de exemplu, statul
suport nc cheltuielile pentru un serviciu, dar acesta este prestat de ctre un contractor extern).
n funcie de calculele contabile utilizate, un indicator al acestui proces poate fi procentul
cheltuielilor publice pentru consumul direct comparat cu procentul transferurilor. Tabelul 5.5
ilustreaz situaia din cele zece ri la nceputul perioadei (1980) i n 1996.
n mod evident, procentul consumului final a sczut n toate cazurile. n ase din cele nou
exemple pentru care exist date statistice procentul transferurilor a crescut. Trebuie s interpretm
datele cu pruden, pentru c n mare msur aceast schimbare a fost influenat de extinderea
continu a programelor de transfer al beneficiilor n special pensii i ajutor de omaj care au
rspuns tendinelor demografice i economice. Fa de aceast extindere, externalizarea a
reprezentat o influen minor. Totui, renunarea de la prestarea direct a serviciilor a fost
semnificativ n mai multe ri, att la nivel central, ct i la nivel local. De exemplu, Oficiul
olandez pentru planificare socio-cultural a descris tendina administraiei centrale conform
tabelului 5.6.
Tabelul 5.6 Schimbri n politicile publice: cazul Olandei
Domenii ale politicilor publice n Olanda

Poziia administraiei centrale

Educaie
Sntate
Asigurri sociale
Locuine sociale
Mediu
Amenajarea teritoriului
Emancipare / minoriti
Sursa: SCP, Olanda, 1991

Retragere treptat
Extindere parial
Retragere treptat
Retragere parial
Extindere clar
Status quo (dar mai puin detaliat)
Dezvoltare modest

Desigur, i n acest caz punctele de plecare au fost diferite. Unele state au nceput de la o
implicare masiv n prestarea direct a serviciilor, existnd o posibilitate mai mare de
externalizare. Att Suedia, ct i Marea Britanie erau furnizori direci puternici, spre deosebire de
Germania. Dei a existat o important intensificare, delegare ctre nivelurile administrative
inferioare i externalizare a activitilor, informaiile despre activiti n sine au o valoare sau un
81

sens limitat. Fr a fi corelate cu date calitative i despre cost, nu pot fi ncadrate n context. Este
interesant de tiut c agenia X proceseaz cu 25% mai multe cereri, dar aceast informaie
trebuie s fie nsoit de alte date despre cheltuielile ageniei i calitatea serviciului furnizat
beneficiarilor, pentru a putea trage o concluzie.
n sfrit, se pune problema validrii tuturor informaiilor despre performane i despre cost.
Cum tim c datele disponibile sunt corecte? Trebuie s ne punem serios aceast problem, mai
ales pentru c au existat mai multe cazuri n care, n urma verificrii, s-a descoperit c datele erau
eronate pentru ca organizaia s poat raporta o rat de reuit ridicat. Majoritatea birourilor
naionale de audit i-au exprimat ngrijorarea, iar n Finlanda, Suedia i Marea Britanie au nceput
deja procesul de validare a datelor. Dup cum reiese din raportul anual 1997 din Marea Britanie:
Biroul Naional de Audit a iniiat elaborarea unei metodologii dup care s poat fi validat
msurarea performanelor i am vrea s vedem o publicare i auditare mai extins a informaiilor
despre performane (Biroul Naional de Audit, 1997, p. 1).
5.3.3 Rezultatele operaionale: ratele productivitii
Creterea productivitii este definit de obicei ca o mbuntire a raportului ntre input-uri
(resurse) i output-uri (rezultate), aa cum reiese i din figura 1.1. Acest lucru poate avea loc n
mai multe situaii:

scderea resurselor i creterea rezultatelor;

resursele rmn la acelai nivel, dar cresc rezultatele;
resursele cresc, dar rezultatele cresc ntr-o proporie mai mare;
rezultatele rmn la acelai nivel, dar resursele scad;
rezultatele scad, dar resursele scad ntr-o proporie mai mare.

Este important s tim cu care dintre aceste situaii ne confruntm. De exemplu, n anii 70 i
80, att British Steel, ct i British Coal au nregistrat o cretere important a productivitii
medii. Dar acest lucru s-a ntmplat pe fondul externalizrii rapide nchiderea fabricilor i
concedierea masiv a muncitorilor. Productivitatea a crescut deoarece au rmas din ce n ce mai
puine uzine siderurgice i exploatri miniere cele mai moderne i mai productive. Aceast
precizare permite o abordare mai sceptic a datelor statistice din tabelul 5.7.
Tabelul 5.7 Schimbri ale productivitii totale i proprietii: ase corporaii britanice

Sectorul

B Aeroporturi
B Gaz
B Crbune
B Cale ferat
B Siderurgie
B Pot

Productivitatea total

Schimbarea
proprietii
Privat n 7 / 87
Privat n 12 / 86
Public n 1990
Public n 1990
Privat n 12 / 88
Public n 1990

Sursa: Naschold i von Otter, 1996, p. 24

82

1979 - 1983

1983 - 1990

- 1,6
- 1,0
- 0,8
- 2,9
4,6
1,7

2,6
2,2
4,6
3,7
7,5
2,7

Datele comparative despre productivitatea serviciilor publice (spre deosebire de

productivitatea industriilor, cum sunt siderurgia i exploatrile miniere) sunt foarte rare. Cele mai
detaliate cifre provin din Suedia i Finlanda (i SUA a nregistrat date statistice, limitate ns la
productivitatea muncii). Datele din Suedia sunt prezentate n tabelul 5.8. tendina general a fost
una de scdere a productivitii n anii 60 i 70, urmat de o perioad de stabilitate n ani 80 i
apoi de o cretere la nceputul anilor 90. O analiz mai detaliat indic o puternic corelaie ntre
reducerea cheltuielilor (realizarea economiilor) i creterea productivitii (vezi tabelul 5.9)
Tabelul 5.8 Productivitatea sectorului public din Suedia, pe domenii de politici publice, 1960 90
(% anual)
1960-65

1965-70

1970-75

1975-80

1980-85

1985-90

Administraie general
Justiie / Poliie
Aprare
Educaie
Asigurri sociale
Protecie social
Planificare urban
Cultur, art
Servicii economice

- 0,2
- 4,7

- 3,6
- 2,5

- 2,1
- 1,0
9,0
5,0

- 10,5
- 2,6
- 6,4
- 0,6

- 5,1
- 6,2
- 0,1
- 2,1
- 4,8
- 4,7
6,6

4,3
2,8
- 0,6
0,7
- 0,2
- 1,7
1,9

0,3
- 1,4
- 0,6
2,5
2,8
6,1

1,3
- 1,3
- 5,0
2,0
1,2
- 2,3

- 2,2

1,6

3,5

1,1

- 8,8
3,7

0,6
0,0

Total central

- 1,3

- 2,2

- 2,1

1,1

0,8

- 1,2

Total central (-Aprare)

- 1,3

- 2,2

- 3,0

1,9

1,2

0,1

Educaie
Sntate
Protecie social
Planificare urban
Cultur, art

- 4,1
- 3,8

- 6,1
- 3,4

- 1,5
- 1,4
0,1

3,0

- 3,7
- 2,2
- 1,0
- 9,7
- 1,8

- 0,5
- 0,2
0,5

- 4,9

0,5
- 1,4
- 2,0
0,0
1,1

- 1,2

- 3,7

Total local

- 4,1

- 4,9

- 0,8

- 2,6

- 0,2

- 1,1

Total sector public

- 3,7

- 4,3

- 1,1

- 1,6

0,0

- 1,1

Administraia central

Administraia local

Sursa: Ministerul de Finane suedez, 1997, p. 25-6

Tabelul 5.9 Evoluia productivitii administraiei centrale, excluznd aprarea i rata de schimbare a
consumului public, 1960-90 (% anual)
1960-70

1970-80

1980-90

Productivitate

- 1,8

- 0,6

0,6

Consum public

3,7

1,8

0,6

83

Sursa: Ministerul de Finane suedez, 1997, p.36

O examinare mai atent a fiecrui caz n parte arat c reformele manageriale pot determina
creterea productivitii, n special n condiiile reducerilor bugetare sau creterii cererii pentru un
serviciu care nu este nsoit de o suplimentare major a resurselor. ns n absena presiunilor de
reducere a resurselor, reformele managementului public nu au fost foarte eficace n mbuntirea
productivitii (Murray, 1998; Ministerul de Finane din Suedia, 1997).
Datele statistice pentru Finlanda sunt incluse n tabelul 5.10. Ca i n cazul Suediei, tendina
general a fost de scdere a productivitii n anii 70 i 80, urmat de o revigorare n anii 90. ntrun alt studiu (Niemi, 1998), media ponderat a creterii totale a productivitii n 1994-95, pentru
48 de instituii finlandeze a fost de 0,8 %. Trebuie menionat c la nceputul anilor 90 Finlanda a
traversat o perioad de criz economic, marcat de reduceri bugetare severe (inclusiv la nivel
local) i de introducerea unui nou sistem de bugete cadru, prin care administraia central
stabilea limite ale cheltuielilor totale pentru fiecare municipalitate, n cadrul crora autoritile
locale aveau libertatea de a hotr modul de alocare a resurselor ntre servicii. Cu alte cuvinte
datele disponibile pentru Finlanda pot fi interpretate n mod similar cu cele din Suedia: reducerile
bugetare sunt un stimulent puternic pentru creterea productivitii.
Tabelul 5.11 Evoluia productivitii serviciilor publice i activitilor administraiei

Spitale
Centre de sntate
Cmine de btrni
Teatre
Birouri de cadastru
Servicii de taxe i impozite
Birouri de ocupare a forei
de munc

Perioada
anilor 80

Evoluia
productivitii (%)

Perioada
anilor 90

Evoluia
productivitii (%)

80-85
85-90
88-90
86-91
87-90

- 3,9
- 4,1
- 2,9
- 2,8
- 3,3

90-93

5,2

90-94
91-93
90-95
91-93
92-95
92-93

2,3
0,5
3,0
10,4
0,9
26,0

Rezultatele principale ale studiilor s-au bazat pe indexul Malmquist n Finlanda

Sursa: Hjerppe i Luoma, 1997, p.15

La prima vedere pare c exist destul de multe date despre productivitate, dar la o analiz mai
atent apar dubii referitoare la corectitudinea i relevana acestora. Un exemplu interesant n acest
sens este analiza externalizrii n administraia local american, realizat de Boyne. Dei s-a
considerat c externalizarea va determina creterea nivelului productivitii i dei studiile
anterioare indicaser exact acest rezultat Boyne a descoperit numeroase neconcordane
metodologice i de alte tipuri. Concluzia sa a fost c ipotezele care stau la baza externalizrii nu
sunt susinute direct de dovezile empirice.
Chiar i privatizarea ntreprinderilor de stat domeniu n care ar prea c mbuntirea
productivitii va fi evident a provocat o dezbatere aprins. Schimbarea proprietii asupra
serviciului nu a adus nici o schimbare major. Creterea productivitii a fost determinat de

84

intensificarea concurenei, indiferent dac ntreprinderea respectiv a fost privatizat sau a rmas
n proprietatea statului (Naschold i von Otter, 1996, capitolul 3).
5.3.4 Rezultatele operaionale: impact i efect
Aa cum am vzut n seciunea anterioar, este dificil s atribuim creterea productivitii
unei cauze unice, definite. Aceste dificulti devin i mai mari cnd ne ndreptm atenia ctre
efecte. n Noua Zeeland au putut fi observate anumite efecte att pozitive ct i negative n
perioada marilor reforme manageriale (1986-92). omajul a atins un maxim istoric dar apoi, la
nceputul anilor 90, a sczut. De asemenea, inflaia a cunoscut o perioad de cretere urmat de
scdere. Infracionalitatea i rata sinuciderilor n rndul tinerilor au crescut. i aa mai departe.
Au fost acestea rezultate ale reformelor manageriale, sau ale schimbrii politicilor publice, sau
ale evoluiilor mediului extern (dinamica economiei globale), sau ale unei combinaii ntre cei trei
factori? Noua Zeeland a fost una dintre rile care a dezvoltat un sistem deosebit de sofisticat
pentru msurarea performanelor serviciilor publice. Cu toate acestea, majoritatea acestora au fost
msuri ale rezultatelor imediate, nu ale impactului.
Probleme de delimitare de acest fel exist n toate rile. De exemplu, n Australia, n 1992,
evaluarea reformelor manageriale a condus la concluzia c noul cadru beneficiaz de un sprijin
puternic i se consider c, n ansamblu, a determinat creterea eficienei serviciului public
australian, inclusiv a impactului acestuia asupra clienilor (Grupul de Lucru pentru Reforma
Managerial, 1992, p. 52). ns legtura cauzal sugerat nu poate fi dovedit i n alt parte a
aceluiai raport regsim o alt abordare:
Deoarece reformele au avut loc ntr-o perioad de transformri sociale i economice rapide, nu exist
un mod sigur de separare a impactului acestor schimbri ample i a reformelor administrative care le-au
nsoit, asupra costului, performanelor ageniilor i clienilor (Grupul de Lucru pentru Reforma
Managerial, 1992, p. 8).

Acelai lucru se poate spune i despre reformele manageriale ale guvernului Thatcher din
Marea Britanie, despre msurile ample de descentralizare din Frana din anii 80, despre eforturile
de descentralizare ale suedezilor i despre multe alte schimbri majore ale sectorului public, pe de
alt parte, experiena a artat c dezvoltarea sistemelor de msurare a performanelor orientate
ctre impact este esenial pentru mbuntirea programelor (Mayne, 1996, p. 8). ns n
practic, existena acestor indicatori de msurare a impactului, strns corelai cu adaptarea
programelor, este mai degrab o excepie de la regul. n ceea ce privete programele ample de
reform managerial din cele zece ri, nu cunoatem nici mcar un singur studiu care s fac
legtura ntre aciunile implementate i un set de efecte finale pozitive i identificabile. Acest tip
de evaluare poate fi posibil pentru programe foarte specifice, desfurate ntr-un anumit context
bine definit, dar este aproape imposibil pentru strategiile de reform profund la care ne referim
aici. ncercrile recente de elaborare a unei teorii a guvernrii eficiente arat c este nevoie de o
gam larg de informaii mult mai larg dect ceea ce poate fi obinut, chiar i n condiiile
progresului fantastic al tehnologiei informaiei.
Cu toate acestea, cutarea unei noiuni raionale de rezultate continu i chiar s-a
intensificat. Una dintre tehnicile n s-a investit mult efort n ultimii ani a fost benchmarking-ul.
Exist mai multe tipuri de benchmarking: intern, funcional, competitiv, general, etc. Principiul
de baz pornete de la ideea simpl de a gsi o organizaie care realizeaz o activitate sau un
proces foarte bine, de a compara performanele proprii pentru aceeai activitate sau proces cu cele
85

ale organizaiei respective i de a analiza apoi n detaliu modul n care sunt obinute
performanele superioare, pentru a nva din acea experien. Tehnica a fost dezvoltat ntr-un
format general, care poate fi utilizat pentru a compara aproape orice organizaie din sectorul
public sau privat sau oricare alta. n Europa, a aprut modelul excelenei n afaceri al Fundaiei
Europene pentru Managementul Calitii (FEMC). Unele dintre ageniile britanice create prin
programul Next Steps au participat la un proiect pilot n care, utiliznd modelul FEMC,
performanele lor au fost comparate ntre ele i cu companiile de succes din sectorul privat.
Concluzia a fost c:
n comparaie cu ageniile private care au avut performane ridicate n domeniile satisfaciei clienilor,
rezultatelor de afaceri, politicilor i strategiilor i managementului financiar ...
Ageniile Next Steps au avut performane mai sczute n domeniile leadership-ului, resurselor umane,
proceselor i proteciei angajailor (Cancelarul Ducatului de Lancaster, 1997, p. 10).

n Australia s-a considerat c:

Benchmarking-ul internaional este considerat o prioritate n majoritatea rilor. Orientarea
internaional este necesar pentru a identifica activitile din sectorul public care nu pot fi comparate
dect cu servicii publice similare din alte ri (Trosa, 1997, p. 6).

Ca multe alte tehnice preluate de sectorul privat n perioada reformelor, benchmarking-ul i

are originea n sectorul privat american. Adaptabilitatea acestei metode la sectorul public a fost
dezbtut ntre optimiti i cei care i accentueaz limitele sau existena unor premise greu de
gsit n anumite pri ale sectorului public.
Dei aceast tehnic este controversat, vom analiza rezultatele obinute prin aplicarea sa.
n primul rnd, n tabelul 5.11 sunt comparate rezultatele pentru 26 de agenii britanice care
cuprind 200.000 de angajai cu media sectorului privat, folosind modelul FECM.
Tabelul 5.11 Modelul FECM aplicat la ageniile publice britanice

Criteriul neponderat

Leadership
Politici i strategii
Managementul resurselor umane
Resurse
Procese
Satisfacia clienilor
Satisfacia angajailor
Impactul asupra societii
Rezultatele de afaceri

Standardul
de calitate
stabilit

Media
sectorului
privat

Media
ageniilor
publice

Scorul
maxim
pentru agenii

Scorul
minim
pentru agenii

63
68
66
68
75
60
66
55
86

60
40
50
60
50
30
40
30
50

35
36
36
41
35
38
22
17
46

48
57
50
52
53
61
45
30
63

19
15
18
17
14
14
7
0
23

Sursa: Next Steps Team, 1998; Cowper i Samuels, 1997

n acest model, 50% din scoruri sunt acordate pentru rezultate, ponderate la 20% pentru
satisfacia clienilor, 15% rezultatele de afaceri, 9% satisfacia angajailor i 6% impactul asupra
86

societii. Observaia principal referitoare la acest tabel este c procesul de calculare a fiecrei
cifre este contaminat cu presupuneri i compromisuri. n primul rnd, mai puin de 50% din
scorul total este acordat pentru impacturile definite n capitolul 1 (figura 1.1), iar pentru criteriile
interne, cum sunt leadership-ul i managementul resurselor umane, scorul depete 50%.
O alt form de benchmarking este compararea diferitelor uniti care furnizeaz servicii
identice sau similare, componente ale unei singure organizaii naionale. Aceast form a fost
folosit pe scar larg n Marea Britanie, unde au fost publicate tabele naionale cu indicatori
pentru coli, spitale, organizaii medicale comunitare i autoriti locale. Tabelul 5.12 prezint
selectiv o parte a acestor indicatori.
Tabelele sunt publicate anual i includ toate unitile Serviciului Naional de Sntate din
ar. Iniial, acestea cuprindeau foarte puini indicatori direci ai rezultatelor clinice (de exemplu,
tabelul 5.12 indic timpul de ateptare pentru pacieni n diferite situaii, dar nu arat dac
ngrijirea medical pe care au primit-o a fost eficace), dar n timp au fost adugai indicatori
clinici. De asemenea, benchmarking-ul poate fi utilizat i pentru alte aspecte ale administraiei
publice, un exemplu n acest sens fiind eforturile depuse pentru stabilirea ratingului intern i
internaional al proceselor bugetare i financiare din ageniile suedeze.
Un alt mod de a msura rezultatele sau efectele este sondarea opiniei cetenilor n privina
calitii serviciilor de care au beneficiat. n 1998 fost realizat un sondaj prin pot printre 2900 de
ceteni canadieni, care au evaluat comparativ anumite servicii furnizate de sectorul public i cel
privat. Rezultatele evalurii sunt prezentate n tabelul 5.13 (dei au rspuns ntrebrilor doar 9,5%
dintre cei chestionai).
Acest studiu a relevat c publicul are preri destul de diferite n ceea ce privete calitatea
serviciilor unele servicii publice (prezentate n tabel cu caractere ngroate) au obinut scoruri
ridicate, altele scoruri slabe, n timp ce serviciile private au ocupat primele dou treimi ale
clasamentului, dar nici unul dintre acestea nu a obinut scoruri att de reduse ca anumite servicii
publice (de ex. ntreinerea drumurilor).
n principiu, acest tip de sondaje pot fi realizate nainte i dup o reform major (nu a fost
ns cazul pentru sondajul din Canada) i reprezint un mod de msurare a nivelului satisfaciei
cetenilor. n practic, aceste studii nainte i dup un program de reform nu sunt foarte
comune, dei au existat cteva exemple n care schimbrile s-au reflectat n creterea scorurilor.
Ne vom ntoarce la aceste sondaje de opinie n capitolul 6, unde vom detalia atitudinile
cetenilor n privina serviciilor publice.
Tabelul 5.13 Evaluarea calitii serviciilor publice i private n Canada
Serviciu

Scor

Serviciu

Scor

Departamentele de pompieri
Biblioteci publice
Centre comerciale
Servicii private de mesagerie rapid
Parcuri provinciale, camping-uri
Poliia
Furnizori de energie electric
Telecomunicaii
Sectorul privat n general
Birouri de paapoarte
Taximetre

78
75
74
68
64
64
63
63
60
60
57

Pota public
Transport public
Societi de asigurri
Servicii publice municipale
Bnci
Taxe i impozite
Servicii publice federale
Sistemul public de educaie
Servicii publice provinciale
Spitale
ntreinerea drumurilor

55
55
55
53
51
50
47
47
47
46
35

87

Sursa: Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului (CCSN), 1998a

88

Tabelul 5.12 Indicatori de performan a Serviciului Naional de Sntate (extras) din Marea Britanie
Anglia i zona Oxford

Performane medii

Spitalul East Berkshire

Spitalul Ipswich

Accidente i urgene: pacieni preluai n

mai puin de 5 minute de la sosire

93%

100%
*****

99%
*****

Pacieni consultai prima oar n mai puin

de 13 sptmni de la trimiterea de ctre
medicul de familie

83%

81%
***

79%
**

Pacieni consultai prima oar n mai puin

de 26 sptmni de la trimiterea de ctre
medicul de familie

97%

99%
****

96%
***

Programri la care nu s-au prezentat

pacienii

11%

9%
****

7%
*****

Pacieni consultai n mai puin de 30 de

minute dup ora programrii

91%

95%
*****

66%
*

Pacieni internai n mai puin de 3 luni de

la luarea deciziei de internare

72%

77%
****

72%
****

Pacieni internai n mai puin de 12 luni de

la luarea deciziei de internare

97%

100%
*****

95%
****

Numrul pacienilor care nu au fost

internai ntr-o lun de la anularea operaiei

11

1
****

72
*

Sursa: Ghidul Naional al Performanelor Serviciului Naional de Sntate, 1996-97

Not: Stelele (*) sunt acordate n funcie de performane: cu ct acestea sunt mai ridicate, cu att se acord mai multe stele. Schimbrile semnificative
ale rezultatelor sunt marcate cu semnele sau . Cifrele se refer la datele din 1996-97.

5.4 Rezultatele ca mbuntiri ale proceselor

5.4.1 Msurarea proceselor: prezentare general
n primul capitol am pornit de la o definiie a reformei managementului public care se referea
la schimbarea structurilor i proceselor din organizaiile publice, cu scopul de mbunti modul
de funcionare a acestora. Astfel, mbuntirea proceselor este un pas important ctre atingerea
obiectivului de a obine rezultate i efecte mai bune. De asemenea, mbuntirea proceselor are o
valoare n sine ntr-un stat democratic, unde modul n care se obin rezultatele este deosebit de
important pentru asigurarea transparenei, corectitudinii i participrii. Din aceste motive, trebuie
s ne ndreptm atenia i asupra schimbrilor procesuale.
Modificarea proceselor poate fi un semnal al schimbrii n cultura administrativ adesea
acestea au att un impact practic, ct i unul simbolic. Un raport Analizei Naionale a
Performanelor din SUA indic zece domenii n care activitatea guvernului ncepe s se
mbunteasc:

Peste 90% din recomandrile Analizei Naionale a Performanelor sunt n curs de implementare;
Preedintele a semnat 22 de directive, precum i acorduri de performan cu apte agenii;
Peste 100 de agenii public standarde ale serviciilor pentru ceteni;
Nou agenii au demarat procese majore de reorganizare;
Ageniile au format parteneriate cu sindicatele pentru managementul resurselor umane;
Ageniile au redus efectele negative ale birocraiei (banda roie a birocraiei);
Administraia a raionalizat achiziiile publice;
La nivel federal, 135 de laboratoare de reinventare stimuleaz inovaiile;
Administraia a adoptat plile electronice pentru beneficii n valoare de miliarde de dolari;
Administraia federal a nceput s schimbe modul de colaborare cu administraiile statale i locale
(Analiza Naional a Performanelor, 1994, p. 5).

Evident, elementele de mai sus reprezint mbuntiri ale proceselor, care trebuie s
determine n timp creterea calitii impactului final al administraiei. Unul dintre procesele
eseniale ale administraiei publice este analiza tehnic a deciziilor politice. n cazul australian:
Se poate spune c ar trebui s fim capabili s realizm o analiz tehnic mult mai bun, ca urmare a
reformelor. Obiectivele sunt stabilite cu participarea angajailor de la centru i de la nivel regional,
sistemele informaionale sunt corelate cu obiectivele i elaborarea politicilor este mult mai bine integrat
cu implementarea acestora dect n trecut (Keating, 1990, p. 392).

Problema principal n cazul mbuntirilor procesuale de acest tip este c sunt foarte greu de
corelat cu impactul final. Dac cultura administrativ rmne ostil spiritului reformei, noile
procese vor fi respectate ntr-un mod formal i minimalist, dar nu va exista o schimbare real. De
exemplu, Rouban sugereaz c funcionarii publici germani i francezi vor opune rezisten la
schimbrile culturii profesionale, dac acestea par s amenina valorile sociale i/sau statutul lor
personal (Rouban, 1995, p. 28-9).
O alt dificultate n interpretarea schimbrilor procesuale (cu sunt cele exemplificate mai sus)
este c acestea pot fi rezultatul unei selecii subiective. Acest lucru nseamn c sunt selectate

90

exemplele pozitive din anumite pri ale sectorului public, n timp ce efectele secundare sau
alte pri ale sectorului public (n care situaia se nrutete) sunt ignorate:
Este interesant s observm c noile practici manageriale au fost implementate cu mai mult succes n
ageniile i departamentele care aveau deja reputaia de a funciona bine ... sau n instituii administrative
de rutin care proceseaz un numr mare de solicitri i formulare (aadar n organizaii operaionale).
Eforturile de reform au avut mai puin succes n organizaiile cu multe scopuri i activiti i cu o
orientare strategic medie sau ridicat. Astfel, reformele au dat rezultate n departamentele care funcionau
bine, dar au avut un impact limitat acolo unde erau cel mai necesare (Peters i Savoie, 1994, p. 423).

Urmtoarele dou seciuni vor fi dedicate analizrii celor mai des ntlnite tipuri de schimbri
procesuale.
5.4.2

Orientarea ctre client

Ipoteza care st la baza acestei mbuntiri procesuale este c, acordnd mai mult atenie
clienilor ceteni, organizaiile care furnizeaz serviciile publice vor nva s obin
rezultate mai bune, iar clienii vor observa schimbarea i vor fi mai satisfcui.
Ideea de a pune clienii, utilizatorii, pacienii, pasagerii, etc. pe primul loc a cptat o mare
amploare n multe ri. Analiza Naional a Performanelor din SUA, Carta Cetenilor din Marea
Britanie, programul Anne de laccueil dans les services publiques din Frana, cartele serviciilor
din Finlanda toate arat creterea orientrii ctre client. Tehnicile moderne de cretere a calitii
se bazeaz pe rolul central al cerinelor clienilor i au fost introduse n unele pri ale sectoarelor
publice din Australia, Canada, Olanda, Finlanda, Frana, Noua Zeeland, Suedia, Marea Britanie
i SUA, precum i n Comisia European. n 1987, OECD a lansat o disput retoric care s-a
extins rapid: Dac serviciile publice exist pentru a servi publicul, de ca sunt att de multe ri
care lanseaz campanii de orientare ctre ceteni?
Acest demers nu este simplu i direct. Dac ne gndim la reformele serviciului public
australian, un sondaj al opiniei cetenilor din 1992 arta c 73% dintre cei care au intrat n
contact cu o agenie considerau c serviciile acesteia au rmas la fel i doar 26% c s-au schimbat
(dou treimi dintre acetia apreciind c serviciile s-au schimbat n bine). n acelai timp membrii
Corpului nalilor Funcionari Publici (Senior Executive Service) din Australia au fost ntrebai
dac, dup prerea lor, reformele au determinat o cretere a orientrii ctre clieni, iar 77% au
rspuns afirmativ. Dintre funcionarii de rang inferior, doar 51% au avut aceeai opinie. Acest
lucru i alte analize similare indic o situaie destul de complicat, percepia orientrii ctre
client i a mbuntirii serviciilor fiind influenat de poziia celui intervievat. Personalul de
conducere s-a artat mult mai optimist dect funcionarii de execuie, n timp ce foarte puini
dintre ceteni au observat vreo diferen. Variabilele care interacioneaz sunt foarte complexe.
Ateptrile celor implicai au un rol important i gradul de satisfacie depinde de evoluia
ateptrilor la fel de mult (dac nu chiar mai mult) ca de schimbarea efectiv calitii serviciilor.
Mai mult chiar, o strategie pe care o adopt unele guverne decise s raporteze o cretere a
satisfaciei cetenilor este reducerea ateptrilor publicului (acest lucru s-a ntmplat n anumite
cazuri, exemplul cel mai evident fiind cel al pensiilor publice). Astfel, msurarea calitii
percepute a serviciilor publice nu este doar un element tehnic, ci are componente politice i
psihologice, i de aceea satisfacia este o variabil dinamic, care se poate schimba n mod
neateptat.

91

5.4.3 Orientarea ctre performane

O alt tem comun n evaluarea rezultatelor ca mbuntiri ale proceselor este creterea
accentului asupra proceselor care produc performane ridicate. Orientarea ctre performane este
adesea opus orientrii tradiionale ctre resurse i respectarea procedurilor.
n momente diferite i n sectoare diferite, toate cele zece ri pe care le studiem au ludat
noua orientare ctre performane, abordare care n unele cazuri a fost sinonim cu obinerea
rezultatelor. La mijlocul anilor 90, Comisia European i-a exprimat intenia de a trece de la
sistemul complex de control ex ante al cheltuielilor la un sistem concentrat asupra monitorizrii
rezultatelor. Biroul General de Contabilitate din SUA a efectuat n 1995 un studiu comparativ
ntre Australia, Canada, Noua Zeeland i Marea Britanie i a descoperit mai multe elemente
eseniale pentru succesul managementului orientat spre performane: planificarea strategic,
planificarea operaional, msurarea rezultatelor, rspunderea pentru performane, flexibilitatea
resurselor i motivarea managerilor operaionali.
Aceste opinii se bazeaz pe ipoteza c bugetele bazate pe performane asigur rezultate mai
bune dect bugetele tradiionale, pe categorii de cheltuieli. Mai mult, se presupune c integrarea
proceselor bugetare cu msurarea performanelor va fi un lucru bun. Problema pe care o
creeaz aceast abordare const n a explica de ce ncercrile de realizare a acestei integrri au
euat att de des. Probabil c logica economic i cea politic nu conduc la aceeai concluzie i,
din punct de vedere politic, aplicarea unei soluii strict economice nu este de ajuns. Anumite
eluri politice nu pot fi atinse dect ntr-un context n care obiectivele rmn relativ ambigue i
informaiile despre rezultate sunt neconcludente. Cu alte cuvinte, o mai bun informare despre
rezultatele ateptate de la o anumit alocare a resurselor nu i ajut foarte mult pe politicieni
atunci cnd acetia trebuie s hotrasc cum s aloce resursele. Mayne (1996, p. 13-4) a realizat
o analiz a utilizrii indicatorilor de performan n procesul bugetar:
n general, indicatorii de performan nu sunt utilizai pentru luarea deciziilor referitoare la nivelul
resurselor pe care le va primi un program sau o organizaie. Acest lucru este valabil chiar i pentru cai care
i-au fixat un obiectiv n acest sens ... Deciziile de alocare a resurselor continu s fie determinate, n cea
mai mare parte, de practicile bugetare tradiionale ... Informaiile despre performane sprijin deciziile
interne de management cu privire la stabilirea prioritilor, ajustarea operaiunilor sau a nivelului
resurselor, etc.

n domeniul managementului resurselor umane, introducerea logicii performanelor este i

mai controversat. n anumite sectoare, schimbarea legislaiei a facilitat eliberarea din funcie sau
disciplinarea persoanelor care nu obin performanele cerute n mod repetat. Probabil c acest
lucru a permis organizaiilor publice s scape de cteva persoane extrem de incompetente sau
lenee. Sistemele de salarizare pe baza performanelor au fost aplicate pentru un numr mult mai
mare de angajai, dar nu au avut ntotdeauna succes. Nu toat lumea este de acord cu ideea c
performanele actuale vor deveni criteriul unic, sau cel puin dominant, pentru promovare fiind
mai important dect vechimea, loialitatea, calificrile i ali factori. Aceast tendin este
sprijinit mai mult de politicieni i nalii funcionari publici (cei care au reuit deja), dect de
angajaii obinuii. Sistemele de salarizate bazate pe merit pot crea conflicte muli funcionari
publici simt c asemenea sisteme nu sunt corecte, nu evideniaz diferenele reale ntre
performane sau permit un grad ridicat de manipulare. O alt problem este c prima care va fi
distribuit este fie foarte mic per capita (i va avea un efect minor asupra motivrii) sau este mai
mare dar restrns la cteva persoane excepionale (i n acest caz majoritatea vor fi dezamgii

92

c nu au primit nimic). Un sistem care s permit acordarea unor prime substaniale pentru o
proporie mare din totalul forei de munc este foarte costisitor i nu rspunde celorlalte obiective
ale reformei (ex. economiile, eficiena).
Un alt mod de cretere a orientrii ctre performane a unei organizaii este dezvoltarea
managementului strategic. n Australia, Canada, Finlanda, Noua Zeeland i Marea Britanie au
fost discutate i, n msuri diferite, implementate abordri strategice diferite. Ideea de baz este
c abordarea strategic permite organizaiilor s se concentreze mai clar i mai consecvent asupra
obiectivelor prioritare, care, la rndul lor, vor determina o urmrire mai atent a rezultatelor
considerate cele mai importante. Exemplul cel mai cunoscut vine din Noua Zeeland, unde a fost
dezvoltat un sistem al Domeniilor de Rezultate Strategice (prioriti majore, transversale, stabilite
de cabinet), corelate cu un set mai detaliat al Domeniilor de Rezultate Cheie (obiective eseniale
pe termen mediu, incluse n contractele directorilor executivi ai departamentelor). Punerea n
aplicare a acestui sistem nu a fost uoar, dar a condus la:
mbuntirea fluxurilor informaionale, o mai bun consultare a sectorului comercial i a
organizaiilor neguvernamentale, o mai mare claritate asupra viziunii i prioritilor Guvernului i o
sinergie remarcabil ntre agenii care n trecut aveau relaii tensionate (Matheson, Scanlan i Tanner,
1997, p.88; Boston et al., 1996, p. 282-2, 359).

De asemenea, n Australia, n urma reformelor, minitri sunt ntr-o poziie mai bun pentru
stabilirea orientrilor strategice ale domeniilor lor i pentru conducerea eforturilor
departamentelor (Consiliul Consultativ de Management, 1993b, p. 9-10). n Finlanda, guvernul
de coaliie Lipponen din 1995-99 a elaboratul un Portofoliu Strategic, care coninea rezultatele
cheie sau rezultatele strategice ale guvernului i reprezenta una dintre platformele principale
pentru ghidarea administraiei i stabilirea prioritilor. n Marea Britanie, guvernul laburist din
1997 a pun un accent deosebit asupra elaborrii unei analize complexe a cheltuielilor care
forma baza pentru o abordare nou, strategic a cheltuielilor publice (Ministerul de Finane,
1998).
Dificultile fundamentale n evaluarea celor mai multe iniiative strategice de acest tip
constau n a determina ct de mult s-a mbuntit calitatea procesului decizional central i dac
noile proceduri decizionale au condus la producerea mai eficient a rezultatelor i/sau la efecte
considerabil mai bune. Cei implicai susin c deciziile se mbuntesc ca urmare a abordrilor
strategice, dar nu putem ti cu certitudine. Foarte multe depind de ct de receptiv este cultura
administrativ la acest tip de abordare. Dac produsele planificrii strategice sunt introduse n
sectorul public, un beneficiu mai clar este creterea rspunderii publice, deoarece documentele
relevante ofer o descriere clar i concret a prioritilor i inteniilor politice. Totui, trebuie s
ne amintim remarca fcut de Brunsson, c organizaiile politice dedic mult energie discuiilor
i procedurilor decizionale, fr ca acestea s produc neaprat un efect asupra aciunilor externe.
5.5 Rezultatele ca mbuntiri ale sistemelor
5.5.1 Conceptul mbuntire a sistemelor
n seciunea anterioar am discutat despre iniiativele de management strategic ca mod de
mbuntire a proceselor. ntr-un anumit sens, adoptarea unei abordri strategice poate fi
ncadrat n categoria mai general a mbuntirii sistemelor. Acest lucru poate fi considerat un
93

tip de rezultat, n msura n care acestea determin creterea flexibilitii, a promptitudinii, a

capacitii de adaptare, etc. a ntregului sistem administrativ. Astfel, de exemplu, transformarea
unei ierarhii birocratice rigide ntr-o organizaie flexibil, plat (cu puine niveluri ierarhice),
multi-disciplinar poate duce la creterea capacitii acesteia de a face fa schimbrilor rapide
ale mediului n care i desfoar activitatea. Aceste schimbri pot include evoluiile economice
globale i fenomenele socio-demografice menionate n capitolul 2.
O mbuntire sistemic nu este un lucru simplu, nu reprezint o anumit reform izolat, (ca
de exemplu introducerea indicatorilor de performan pentru poliie), ci reprezint o iniiativ
ampl, menit s influeneze ntreaga structur a administraiei sau natura acesteia. Analiza
Naional a Performanelor din SUA, precum i rezoluia guvernului finlandez Servicii de
calitate, bun guvernare i o societate civil responsabil (1998) sunt de acest tip. Asemenea
mbuntiri au mai multe aspecte i elemente diferite. Pentru a simplifica, le vom mpri n dou
categorii mari: transformri structurale i schimbri culturale.
5.5.2 Schimbarea structural a sistemelor
Reorganizrile majore modific arhitectura sistemelor politico-administrative i modul de
interaciune n interiorul sistemelor i ntre acestea. De exemplu, ntre 1988 i 1998, peste 70%
din funcionarii publici britanici au nceput s lucreze pentru un nou tip de organizaie ageniile
executive Next Steps. Tot n Marea Britanie, minitrii conservatori au susinut c schimbrile
structurale care permiteau o mai mare autonomie i o anumit concuren n domeniile sntii i
educaiei vor revitaliza spitalele i colile, fcndu-le mai eficiente i mai prompte. n Noua
Zeeland, n anii 80, aproape toate instituiile din sectorul public au suferit restructurri majore.
La nceputul anilor 90, ntregul ansamblu al ageniilor centrale finlandeze a fost reorientat i
remodelat, ceea ce a creat un nivel mult mai flexibil de reglementare ntre ministere i autoritile
locale. Acestea sunt doar cteva exemple ale eforturilor de restructurare pe scar larg.
De obicei, politicienii i nalii funcionari susin c asemenea schimbri au mbuntit
semnificativ sistemul administrativ, acesta fiind unul dintre obiectivele lor centrale. Dar este
dificil s verificm aceste afirmaii. Pentru nceput, structurile organizaionale sunt variabile
intermediare i nu exist un model testat i acceptat care s arate ce schimbri structurale vor
determina mbuntirea rezultatelor i impacturilor. Iat un exemplu al acestei incertitudini. Un
sondaj din Frana a ncercat s rspund la ntrebarea dac privatizarea va duce la mbuntirea
performanelor anumitor organizaii. Rezultate, aa cum reiese din tabelul 5.14, au fost
neconcludente.
Tabelul 5.14 Privatizarea i creterea performanelor: Frana (%)

Asigurrile de sntate
Serviciile potale
Educaia
Penitenciarele
Spitalele

Da

Nu

Fr prea multe
rezultate

Nici o opinie

25
27
29
20
30

30
27
32
23
29

27
32
24
20
24

18
14
15
37
17

94

Mai mult, se poate observa c structurile reformate sunt adesea instabile. n Noua Zeeland i
Marea Britanie unele sectoare au trecut prin dou sau trei etape de reforme structurale din 1980 i
se pare c procesul va continua. n Frana structura departamentelor ministeriale este schimbat
frecvent, dar puini observatori sunt de prere c acest proces schimb fundamental natura
sistemului (Rouban, 1997). O perspectiv pe termen lung arat c preferina pentru diferite tipuri
de structuri se schimb departamente mari, uniti mici, organizaii la nivel regional, organizaii
la nivel local, etc. (Pollitt, 1984). Toate aceste lucruri ridic suspiciuni asupra stabilitii
procesului de obinere a mbuntirilor sistemelor prin schimbri structurale. Studiile detaliat
relev o imagine complicat a impacturilor, unele dintre aceste putnd fi considerate mbuntiri
(dar acest lucru depinde ntotdeauna de valorile adoptate), iar altele sunt privite de muli
observatori ca fiind problematice (Boston et al., 1996; Halligan i Power, 1992; Pollitt, Birchall i
Putman, 1998).
5.5.3 Schimbarea cultural a sistemelor
Evaluarea schimbrilor culturale este chiar mai dificil dect verificarea transformrilor
structurale pe scar larg. Este evident c performanele organizaionale sunt puternic influenate
de cultura organizaional, iar sarcina de a msura aceste influene i de afla cum trebuie
modificat cultura pentru a progresa n direcia dorit este deosebit de problematic.
De fapt, baza empiric pentru evaluarea schimbrilor culturale la nivel sistemic este extrem
de redus. Numrul studiilor n care cercettorii au putut msura schimbrile atitudinilor i
convingerilor n timp (eseniale pentru identificarea modificrilor culturale) este foarte limitat.
Majoritatea lucrrilor care exist totui msoar aceast schimbare ntr-un singur moment i apoi
dezvolt ipoteze despre implicaiilor schimbrilor culturale.
Totui, putem face cteva afirmaii despre transformrile culturale determinate de reforma
managerial. Un studiu efectuat n 1993 n Marea Britanie, care a inclus 3800 de manageri
public, a indicat c acetia sunt dispui s accepte i s implementeze schimbrile; atitudinea
managerilor fa de schimbare era n concordan cu reformele efective care aveau loc. Dar n
acelai timp, peste 40% dintre manageri nu se simeau destul de protejai n faa influenelor
politice i aproape o treime se ateptau s prseasc sectorul public n urmtorii cinci ani.
Mesajul care reiese este c a avut loc ntr-adevr o schimbare a atitudinilor, dar unele aspecte
erau negative. Un alt studiu care a avut loc n 1989 n Frana a indicat o separare interesant ntre
valorile profesionale i valorile sociale mai largi. Concluzia a fost c:
Valorile profesionale sunt strns legate de natura postului i de poziia strategic n mediul
ministerului. De aceea, acestea pot evolua i pot fi schimbate prin formare profesional. Totui,
transformarea acestor valori nu poate fi att de profund nct s modifice concepia general pe care o au
funcionarii publici despre relaia dintre administraia public i sferele politice sau ierarhizarea valorilor
sociale care determin succesul lor profesional. Valorile sociale ale funcionarilor publici nu pot fi
schimbate printr-o reform administrativ. O asemenea schimbare presupune resurse extra-profesionale ...
(Rouban, 1995, p. 51).

Aceast interpretare ne ajut s explicm de ce a fost posibil schimbarea atitudinii

funcionarilor publici fa de clieni n anumite sectoare, n timp ce nencrederea lor fa de
politicieni sau scepticismul fa de beneficiile externalizrii (de exemplu) au rmas neschimbate.
Rouban susine c legitimitatea perceput a reformelor administrative variaz n funcie de

95

nivelul ierarhic, de obicei fiind mai ridicat n rndul nalilor funcionari publici, dar numai n
msura n care acetia continu s controleze procesul de schimbare n sine. Aceast acceptare
diferit a reformelor, corelat cu nivelul i poziia n sistem, poate fi regsit i n alte ri. Un
sondaj printre angajai, care a fcut parte din evaluarea reformelor manageriale din Australia din
anii 80, a evideniat faptul c funcionarii publici de la diferite niveluri aveau opinii complet
diferite referitoare la utilitatea i impactul reformelor (Grupul de Lucru pentru Reforma
Managerial, 1992).
5.5.4 ncrederea n sistem
Unul dintre efectele pe care schimbrile sistemelor ar trebui s le produc este creterea
ncrederii cetenilor n administraie (sau cel puin stoparea scderii ncrederii). Acest obiectiv
este prevzut clar n documentele bugetare americane, unde unul dintre capitole este intitulat
Rectigarea ncrederii publicului prin rezultate i servicii (Biroul Executiv al Preedintelui
SUA, 1995, p. 158). Dar toate reformele descrise n aceast carte conving publicul s aib mai
mult ncredere n administraie i s cread c organizaiile publice sunt accesibile, sigure,
eficiente i sensibile la nevoile lor?
Din nou, nu putem da un rspuns clar i simplu. n capitolul urmtor sunt prezentate cteva
exemple ale atitudinii cetenilor fa de reformele manageriale, dar aici este suficient s spunem
c nu exist nici o dovad c opinia public prefer guvernele care au ca prioritate n programele
lor reformele administrative. De exemplu, putem examina concluziile unui sondaj al valorilor
europene, din punct de vedere al ncrederii publicului n instituiile statului.
Tabelul 5.15 arat o schimbare a ncrederii publice n anumite instituii (axa vertical) n
perioada 1981-1990 un deceniu care a cunoscut reforme manageriale extinse n Frana, Olanda,
Suedia i Marea Britanie i, spre sfritul perioadei, n Finlanda. Dac vrem s credem c
ncrederea n funcia public a fot determinat de intensitatea reformei, ar trebui s gsim cel mai
mare scor n Marea Britanie, cu creteri n toate celelalte ri cu excepia Germaniei. Nu este
surprinztor c realitatea este cu totul alta. Creterea cea mai mare se nregistreaz n Germania,
n timp ce majoritatea rilor, inclusiv Marea Britanie indic o scdere clar a ncrederii n
funcionarii publici. De asemenea, fiecare ar pornete dintr-o poziie diferit: n 1981, 53%
dintre francezi aveau ncredere n funcia public, dar doar 35% dintre olandezi aveau aceeai
atitudine.
Este foarte important ns la ce ntrebare au rspuns cei intervievai. Dac ntrebm cetenii
despre funcionarii publici, nu este acelai lucru cu a ntreba despre departamentul local de
pompieri sau despre colectarea deeurilor. La ntrebarea este ct de satisfcut suntei de modul n
care funcioneaz democraia, rspunsurile sunt ilustrate n tabelul 5.16, cuprinznd trei
momente: 1980, 1990 i 1994.
Acest sondaj Eurobarometer arat o tendin surprinztoare. n acest caz, Germania nu este
una dintre rile n care ncrederea a crescut (ca n tabelul 5.15), ci scderea este semnificativ.
Frana nregistreaz o cretere remarcabil, n timp ce n Marea Britanie situaia rmne relativ
stabil.
n mare, ntrebri similare au fost puse i cetenilor americani. Tabelul 5.17 prezint
concluziile ncepnd din 1958 se observ fluctuaii majore, fr a exista o tendin constant.

96

Tabelul 5.15 ncrederea n instituiile din ase ri vest europene, 1981 i 1990
Suedia

Biserica
Armata
Educaia
Sistemul legal
Presa
Sindicatele
Poliia
Parlamentul
Funcia public
Marile firme

Finlanda

Germania

Olanda

Marea Britanie

Frana

1981

1990

1981

1981

1990

1981

1990

1981

1990

1981

1990

39
61
62
73
27
49
80
47
46
42

38
49
70
56
33
40
74
47
44
53

49
71
83
84
34
56
88
65
53
45

44
53
43
67
31
38
70
52
33
34

40
40
54
65
34
36
70
51
39
38

40
43
73
65
28
39
73
45
45
35

32
32
65
63
36
53
73
54
46
49

47
82
60
66
29
25
86
40
48
50

43
81
47
54
14
26
77
46
44
48

54
55
57
57
33
40
64
56
53
49

50
56
66
58
38
32
67
48
49
67

1031

902

N (min.
1115 949
983
1292 2093 1173
996
1173
1436
neponderat)
Sursa: Sondajul Valorilor Europene (1981, 1990), citat de Listhaug i Wiberg, 1995, p. 304-5
Not: nu exist date pentru Finlanda n 1990.
Tabelul 5.16 ncrederea n democraie: statele UE

Germania

Frana

Scor

X XI 1980

X XI 1990

XII 1994

++/+

RFG: 73

RFG: 81
RDG: 49
Total: 75

RFG: 65
RDG: 41
Total: 59

-/--

RFG: 21

RFG: 15
RDG: 48
Total: 21

RFG: 34
RDG: 57
Total: 39

++/+

36
50

42
50

58
40

51
45

67
29

64
34

51
43

52
44

51
46

-/-Olanda

++/+

-/-Marea Britanie

++/+

-/--

* RFG = fosta Republic Federal Germania; RDG = fosta Republic Democrat Germania
++: foarte satisfcut; +: satisfcut: -: nu prea satisfcut; --: nesatisfcut
ntrebare: n general, suntei foarte satisfcut, satisfcut, nu prea satisfcut sau nesatisfcut de modul n
care funcioneaz democraia (n ara dvs.)?
Sursa: Eurobarometer

97

Tabelul 5.17 ncrederea n guvernul american

Anii selectai

ncrederea n guvern

1958
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994

49
61
39
29
29
31
47
29
26

Sursa: Studiile Naionale Electorale, citate de Lawrence, 1997, p. 129

Interpretarea unor date att de vaste este foarte dificil. Aa cum am artat deja, percepiile la
nivel macro nu se reflect neaprat la nivel micro (de ex. cetenii americani au o prere proast
despre Congres, dar o prere bun despre congresmanul local). Cu ct ntrebarea este mai
general (i ntrebrile din tabele 5.16 i 5.17 sunt foarte generale), cu att este mai greu de
identificat cu certitudine influena sau influenele care au determinat rezultatul. Foarte rar este
posibil s atribuim o schimbare a opiniei generale unei anumit set de schimbri n sistemul
politico-administrativ (cei mai muli ceteni nu tiu de existena programelor de reform
administrativ).
n cele din urm, dificultile principale n evaluarea mbuntirilor sistemelor sunt duble. Pe
de o parte, este nevoie de separarea substanei de retoric dar aceast difereniere nu este
evident. Multe documente i discursuri ale guvernelor multor ri au declarat o transformare a
sistemelor de un tip sau altul, pentru ca studiul empiric s arate c ntre vechi i nou sunt
prea puine diferene. Aceste divergene obinuite ntre vorbe i fapte sunt abordate mai mult n
capitolele 7 i 8.
Pe de alt parte, exist o problem i mai mare n evaluarea creterii calitii sistemelor. Cum
pot fi testate afirmaiile de cretere a flexibilitii, a capacitii, etc.? Ipotetic, putem verifica
modul n care ar fi reacionat sistemul anterior n cazul presiunilor i condiiilor noi. Dar acest
criteriu este aproape imposibil de aplicat: cine poate spune cu certitudine cum ar fi acionat
vechiul sistem? De asemenea, cele mai puternice voci care susin c noul sistem este mai bun /
mai slab vin din interior, avnd un interes evident n a construi o imagine a progresului sau
declinului.
Categoria mbuntirilor sistemelor, dei este minunat teoretic, nu poate fi dovedit prin
teste empirice. Exist multe riscuri de distorsionare a percepiilor datorit ctorva incidente sau
episoade izolate. De asemenea, tentaia de a vedea schimbarea ntr-un mod extrem de coerent este
mare nu toate schimbrile percepute sunt intenionate, unele sunt forate sau ntmpltoare, i
nu putem considera c acestea au fost gndite n mod corelat ntr-o abordare sistemic.
Problemele de coeren i intenionalitate sunt discutate pe larg n ultimul capitol. Este naiv s
credem c exist entiti unice numite cultura funciei publice sau opinia cetenilor despre
reform. Aa cum am artat, studiile realizate dovedesc c imaginea este mult mai fragmentat
i mai variat. Culturile organizaionale par s depind ntr-o mare msur de rol i nivel i se

98

schimb mai repede n anumite privine dect n altele, iar valorile sociale fundamentale pot fi
dincolo de puterea reformatorilor de schimbare. Opinia public este un alt element complex i nu
exist o legtur direct ntre succesul reformelor i legitimitatea perceput a sistemului politicoadministrativ.
n cel mai bun caz, putem spune c regimul politico-administrativ din unele ri pare s se fi
schimbat mai profund dect n altele. Aa cum reiese i din capitolele 3 i 4, statele care au
cunoscut schimbri majore din punct de vedere managerial includ Noua Zeeland i Marea
Britanie, la polul opus situndu-se Germania, n timp ce celelalte ri analizate n aceast carte se
ncadreaz ntre cei doi poli. Totui, este cu totul alt chestiune dac toate inovaiile din rile cele
mai reformatoare pot fi considerate mbuntiri. De exemplu, unii analiti sunt convini c
pstrarea unui sistem existent puternic este o soluie mai bun dect experimentarea modei
efemere i viciate a reformei manageriale (Derlien, 1998).
5.6 Rezultatele ca realizare a unei viziuni
Uneori, reformele administrative sunt ad hoc i au un caracter funcional. Uneori sunt msuri
de urgen, menite s rezolve o criz, real sau anticipat. ns n unele cazuri, reforma
managementului public este iniiat cu scopul de a realiza o viziune mai ampl a modului n care
trebuie s funcioneze lucrurile n viitor. Acest viitor imaginat poate fi ncadrat n termeni foarte
generali sau mai specifici, care au funcia de a trasa puncte de ghidare pentru cei ncreztori i de
a-i convinge pe cei mai sceptici. Dac ne raportm la traiectoriile descrise n capitolul 4, acest
viitor este un omega puternic normativ, care poate fi sau nu nsoit de planuri pentru a ajunge la
destinaia dorit.
Reformele doamnei Thatcher aveau un asemenea element vizionar, exprimat prin manifestul
electoral din 1979. O viziune la fel de nsufleit (i cu siguran mai coerent) a impulsionat
reformele din Noua Zeeland din perioada 1984 94. Nici vicepreedintele american Al Gore nu
poate fi acuzat de lipsa unei viziuni atunci cnd a lansat Analiza Naional a Performanelor
foarte multe publicaii dezvolt tema reinventrii guvernului astfel nct s funcioneze mai bine
i s coste mai puin.
n alte ri, viziunea nu a fost enunat la fel de puternic i nu a combtut n aceeai msur
situaia anterioar, dar fr ndoial au existat elemente de idealism i o imagine a viitorului.
Guvernul finlandez s-a angajat ntr-o combinaie de democraie i egalitarism (Servicii de
calitate, bun guvernare i o societate civil responsabil, 1998). Coaliia care a preluat puterea
n Olanda n 1994 a demarat o preeminen a politicii i a ncercat s readuc sub control
ageniile autonome care nu mai puteau fi trase la rspundere (Roberts, 1997). n Germania, se
poate spune c a existat o respingere constant a modei reformei n favoarea beneficiilor
sistemului existent (Derlien, 1998). Cnd a avut loc reunificarea Germaniei, sistemul occidental a
nlocuit instituiile administrative din est.
Desigur, teoreticienii iubesc modelele idealiste i viziunile utopice i sunt foarte interesai de
cel mai mic semn al unei noi paradigme. Reacia lor este de a cizela, sistematiza i dezvolta
viziunile fragmentate proclamate de liderii politici, pentru a putea s le analizeze i, ulterior, s le
condamne sau s le susin. Pe de alt parte, politicienii au abilitatea de a prezenta viziunea
asupra viitorului ntr-un mod mai vag, mai maleabil i mai ambiguu. Obiectivele i abilitile
celor dou grupuri sunt diferite. Deoarece noi suntem teoreticieni, nu politicieni, este normal s
credem c studierea viziunilor poate fi un exerciiu util i relevant. Nu este cazul s prezentm
n detaliu toate modelele care au fost oferite, dar este de folos s analizm un exemplu.
99

Peters (1996) sugereaz c n retorica naional i internaional a reformei managementului

public pot fi identificate patru viziuni principale:
Modelul de pia, care are n vedere o privatizare extins i, deci, un sector public mult mai mic
care va fi n sine orientat ctre mecanismele pieei. Cetenii devin clieni i contribuabili, aparatul
administrativ se reduce la un miez de elaborare a politicilor i de reglementare. Acest model
corespunde destinaiei de minimizare / privatizare pe care l-am prezentat n ncheierea capitolului
4.
Statul participativ, care pune accent pe mputernicirea i participarea cetenilor la conducerea
administraiei lor. Ca i modelul de pia, acesta presupune o descentralizare radical i o
transformare a ierarhiilor birocratice. Spre deosebire de modelul anterior, nu favorizeaz
caracteristicile de inegalitate i diviziune ale pieelor competitive i se bazeaz pe capacitatea i
voina cetenilor de a avea un rol mai creativ n propria guvernare. n fond, aceasta este o versiune
a destinaiei de modernizare din capitolul 4.
Guvernul flexibil, care se opune rigiditii i conservatorismului asociate cu structurile
organizaionale permanente i cu carierele permanente, foarte sigure. Remediul este un stat
temporar, cu organizaii adaptabile i readaptabile, fiecare creat cu scopul de a rezolva cele mai
importante probleme ale mediului actual, dar n continu schimbare. Tehnologia avansat a
informaiei este adesea o for major n aceast nou situaiei, care poate fi considerat mai puin
doctrinar sau ideologic dect modelul de pia sau cel participativ. Aceasta este o versiune a
externalizrii prezentate n capitolul 4, n sensul c aparatul statului se apropie de mediul
comercial adaptat schimbrilor rapide, chiar dac organizaiile rmn publice i sunt conduse de
stat. Statul temporar utilizeaz n mod extensiv contractualizarea.
Guvernul de-reglementat. Aceast viziune are la baz ipotez c administraia public i
organizaiile sale dispun de idei creative, experien relevant i personal motivat care trebuie doar
s fie eliberai de constrngerile birocratice. Dintre cele patru variante, aceasta este cea mai puin
rspndit, fiind limitat la cei care mprtesc optimismul fa de caracterul i motivaia
funcionarilor publici (sindicatele acestora, grupurile profesionale). Este n esen o versiune a
statului modernizat, dar foarte diferit de statul participativ descris mai devreme.

Fiecare dintre aceste viziuni are anumite incoerene, care se ascund n spatele mesajelor
principale. Nici una dintre ele nu a fost implementat n mod pur, datorit constrngerilor asupra
schimbrilor radicale identificate n capitolele 2 i 3. Cu toate acestea, n anumite ri poate fi
identificat un model dominant n discursurile i documentele despre reform. Reformele din
Noua Zeeland s-au inspirat din gndirea micro-economic care a favorizat un model de pia.
Cele mai recente documente despre reformele din Finlanda arat o preferin ctre modelul
participativ: reformele administrative anterioare au dus la o cretere a birocraiei din
administraie. Guvernul vrea s asigure dezvoltarea democratic a politicii de guvernare
(Servicii de calitate, bun guvernare i o societate civil responsabil, 1998, p. 8).
Pentru a ncheia aceast seciune, vom spune c, dei viziunile au un rol important n
formarea dimensiunii retorice a reformei, este dificil s evalum rezultatele procesului de reform
pe baza acestora. Chiar i cei mai puternici susintori ai unei anumite opinii sunt obligai s
accepte compromisuri i s aib rbdare. Nivelul cheltuielilor publice din Marea Britanie s-a
modificat prea puin din 1979, cnd doamna Thatcher a preluat puterea, pn la sfritul
mandatului su. Dup cei opt ani n care s-a aflat la conducerea SUA, preedintele Reagan a lsat
motenire un deficit public imens i un corp al funcionarilor publici federali aproape neschimbat.
Guvernul olandez din 1982, adept entuziast al privatizrii, i Guvernul suedez din 1991 au
descoperit c nu pot transfera ctre sectorul privat nici pe departe att de multe servicii publice
ct i-au propus iniiat. Puritatea viziunii trebuie ntotdeauna temperat printr-o nelegere a

100

constrngerilor i costurilor de oportunitate politice, economice i funcionale. De aceea, chiar i

cei mai puternici susintori ai unei anumite viziune, care vor s evalueze rezultatele reformei pe
baza acesteia, trebuie s ia n considerate forele tradiiei, ineriei i recalcitranei. Discuiile,
deciziile i aciune sunt adesea divergente. Considerm c intensitatea acestor fore depinde
foarte mult de natura regimului politico-administrativ i de msura n care noua viziune propus
ncearc s modifice sau s pstreze aceast natur.
5.7 Concluzii: ce tim i ce putem spune?
5.7.1 Perspective diferite asupra rezultatelor: ceea ce gseti depinde de ceea ce caui
Acest capitol a fost unul lung i concluziile vor fi prezentate pe scurt. n primul rnd,
rezultate pot fi privite n moduri diferite, n locuri diferite i la niveluri diferite. Pentru unii
analiti, cele mai importante dovezi se gsesc n climatul schimbat, existena unei noi retorici i
promovarea viziunilor de privatizare, externalizare, de-reglementare i flexibilitate. Pe scurt,
dovada esenial este dezvoltarea unei noi categorii de discurs, iniiat n special n lumea anglosaxon i n anumite organizaii internaionale ca PUMA/OECD, FMI i Banca Mondial. Pentru
alii, accentul cade asupra deciziilor publicarea unor cri albe i a unor documente naionale de
analiz, dezvoltarea unor programe naionale i adoptarea legilor referitoare la reforma
administrativ. Alii caut dovezi palpabile sub forma aciunilor i efectelor. Acesta este un
domeniu larg, n care putem cuta efecte naionale sau impacturi locale, rezultate concrete
imediate sau schimbri pe termen lung, etc. Evaluarea realizrilor reformei variaz considerabil
n funcie de care aceste criterii este considerat mai important.
La rndul su, aceast percepie este influenat foarte mult de poziia celui care evalueaz.
Exist trei poziii majore care genereaz rezultate diferite ale reformei manageriale. Aparatul
administrativ i n special liderii politici ai organizaiilor au tendina de a raporta progrese
constante totul este sub control i eventualele probleme sunt luate n considerare. Consultanii
de management se concentreaz mai mult asupra viitorului, asupra potenialului noilor tehnici i
sisteme de a rezolva problemele percepute. Ei lanseaz avertismente, dar n general acestea se
refer la constrngerile care pot afecta progresul, mai degrab dect la natura progresului nsui.
Aceast perspectiv este normal pentru un grup profesional a crui existen depinde parial de
capacitatea sa de a vinde concepte i tehnici inovatoare. Consultanii de management se
adreseaz de obicei clienilor n particular i rareori i fac apariia n viaa public, n timp ce
celelalte dou grupuri i prezint concluziile n faa unui public mai larg. Dintre aceste grupuri,
mediul academic este cu siguran cel mai puin optimist, evalund n aceeai msur ce poate fi
pierdut i ce poate fi ctigat, exprimnd ngrijorare cu privire la efectele pe termen lung i
tempernd declaraiile optimiste cu analize i critici.
De asemenea, exist diferene n interiorul fiecrui grup. Cele mai interesante sunt cele din
interiorul aparatului statului, poate pentru c acesta este grupul care ar trebui s exprime o opinie
unitar. Prima difereniere se face ntre legislativ i executiv, o alta ntre organizaiile
administrative i birourile independente de audit. Cea de-a treia diferen apare n interiorul
guvernului, ntre ministerele de finane, pe de o parte, i departamentele operaionale (ministerele
sectoriale), pe de alt parte. Putem ilustra aceste diferene de perspectiv prin dou exemple
scurte. n 1996, preedintele Trezoreriei canadiene a fcut un raport anual ctre legislativ, intitulat
Guvernarea corect: mbuntirea msurrii rezultatelor i creterea rspunderii. Ministrul
declara c: Am obinut deja rezultate tangibile n acest domeniu. De exemplu, modernizarea
101

sistemului de management financiar, mbuntirea raportrii ctre Parlament, mbuntirea

modului de utilizare a tehnologiei informaiei i adoptarea unor modaliti alternative de furnizare
a serviciilor publice. Totui, cnd Biroul de Audit General a analizat aceste documente, au fost
fcute mai multe critici severe, printre care:
Raportul Preedintelui nu prezint o imagine adecvat a succesului msurrii eficacitii ... Raportul
Preedintelui nu face diferena ntre evaluare i alte forme de analiz ... Raportul Preedintelui ofer o
imagine prea optimist a progreselor nregistrate ntr-o activitate care sufer transformri majore i se
confrunt cu multe dificulti importante ... Trezoreria trebuie s se asigure c raportul prezentat n faa
Parlamentului reprezint n mod credibil rezultatele concrete i include msuri specifice de evaluare
(Auditorul General al Canadei, 1997, seciunile 3.80, 3.83, 3.85 i 3.86).

n acelai timp, o Comisie Parlamentar a analizat acelai document. n raportul lor au fost
exprimate alte opinii critice:
Unul dintre punctele slabe ale acestor documente, aa cum au artat membrii Parlamentului, a fost
lipsa obiectivitii raportrii. Muli dintre parlamentari au sugerat c este inadecvat ca departamentele s-i
raporteze propriile performane activitate al crei rezultat a fost perceput ca producerea unor documente
de consolare care nu prezint rezultatele reale ale departamentelor (Duhamel, 1996, p. 14).

Pentru a nchide cercul, putem spune c parlamentele n sine inclusiv cel canadian nu au
fost un exemplu de utilizare a indicatorilor de performan, chiar i atunci cnd le-au fost pui la
dispoziie. Probabil c a existat tentaia de a accentua statisticile neobinuite sau extreme, fr a
parcurge cu seriozitate i a nelege imaginea de ansamblu care le-a fost prezentat.
n ceea ce privete diferenele de percepie n interiorul organismelor executive, Comisia
European furnizeaz multe exemple de tensiuni ntre Direciile Generale. Iniiativele SEM 2000
i MAP 2000 au fost privite ca venind din partea departamentelor orizontale ale Comisiei DG
IX (Personal), DG XIX (Buget), DG XX (Control intern) i Secretariatul General. Din acest
motiv, unele aspecte ale reformei au fost privite cu suspiciune i au fost adoptate cu reticen de
anumite DG verticale (operaionale), care le-au considerat o povar n plus i nu i-au asumat
proprietatea asupra lor.
5.7.2 Date, criterii, clasificri
Seciunile anterioare au fost pline de referiri la statutul adesea incomplet, inadecvat al datelor
disponibile. Nu vom repeta aceste lucruri aici. Este ns clar ca datele disponibile variaz enorm
n funcie de modul n care definim rezultatele. Evidena retoricii reformei este abundent i
problemele analitilor se leag mai ales de excesul de informaii. Datele despre deciziile de
reform sunt de asemenea foarte numeroase chiar i o list a titlurilor principalelor acte
normative referitoare la reformele din cele zece ri ar ocupa multe pagini. Situaia aciunilor i
realizrilor reformei este mai complex. Informaiile disponibile referitoare la resurse, economii,
mbuntiri procesuale i impacturi sunt vaste. Fr ndoial c s-au intensificat procesele
operaionale din organizaiile publice din multe ri; sunt produse mai multe rezultate msurabile
per dolar cheltuit sau per persoan angajat. Chiar dac nu toate aceste date sunt corecte, nu
putem trage concluzia c nu s-a schimbat nimic sau c productivitatea organizaiilor a rmas
static.
Informaiile devin insuficiente n urmtoarele dou etape. n primul rnd, care au fost
costurile creterilor msurate ale productivitii, n ceea ce privete alte activiti reduse, stresul,
102

pierderea loialitii sau a motivaiei angajailor din sectorul public, pierderea ncrederii din partea
cetenilor, etc. n cele mai multe cazuri, nu avem rspunsuri la aceste ntrebri: costurile ascunse
pot fi foarte ridicate sau foarte sczute, dar pot exista i beneficii ascunse, pe care statisticile
productivitii nu le scot n eviden.
Totui, mai important este faptul c informaiile despre impactul final al discuiilor, deciziilor
i aciunilor reformei asupra societii n ansamblu sunt srace i ambigue. Acest lucru se
ntmpl parial pentru c guvernele nu au cutat n mod special acest tip de informaii i parial
pentru c asemenea informaii sunt dificil i costisitor de obinut i apoi de interpretat.
De aceea, exist un paradox chiar n centrul micrii internaionale n favoarea managementul
orientat ctre performane. Reformatorii insist asupra reorientrii i reorganizrii sectorului
public, pentru ca acesta s se concentreze mai mult asupra rezultatelor. Organizaiile publice
trebuie s contabilizeze costurile, s msoare rezultatele imediate, s evalueze impacturile i s
foloseasc toate aceste informaii ntr-un proces sistematic de feedback i mbuntire continu.
Dar aceast filozofie nu a fost aplicat asupra multora dintre reforme, care pn acum au fost
evaluate destul de rar i ntr-un mod care sufer de limitri metodologice severe.
n sfrit, putem observa c informaiile n sine nu sunt foarte relevante dac nu sunt
combinate cu anumite criterii. O cretere de 5% poate reprezenta o mbuntire dac criteriul
pentru succes este o cretere medie de 2%, dar un eec dac acest criteriu este de 8%.
Externalizarea serviciilor de colectare a deeurilor este considerat o reuit dac aplicm
criteriul costului pentru un sac colectat, dar devine o problem dac criteriul este promovarea
anselor egale la angajare. Concluzia principal este c nu putem tii ntotdeauna care este cel
mai adecvat criteriu i c pare a exista o mod a anumitor criterii i msuri, care este trectoare.
O teorie convingtoare sugereaz c acest tip de schimbare n timp este necesar, pentru ca
anumii indicatori de performan s nu se uzeze i s devin inta manipulrilor (Meyer i
Gupta, 1994). Chiar i n sectorul privat, indicatorii principali folosii pentru a evalua
performanele firmelor s-au schimbat de mai multe ori:
... mai muli factori, n special tendina indicatorilor de performan de a iei din uz sau de a-i pierde
capacitatea de a distinge ntre performanele ridicate i cele slabe, au determinat crearea continu a unor
noi msuri de performan, diferite i, de aceea, slab corelate cu indicatorii existeni (Meyer i Gupta,
1994, p. 309).

Poate acesta este motivul pentru care studiile au artat c este dificil de construit serii
constante i progresive de indicatori pentru organizaiile publice, acetia schimbndu-se destul de
frecvent.
5.7.3 Cine are nevoie de rezultate?
Dac rezultatele sunt definite ntr-un sens restrns, ca date testate tiinific care descriu
impacturile finale ale schimbrilor, atunci reforma managementului la nivel internaional nu a
avut nevoie de rezultate pentru a impulsiona continuarea sa. Acest lucru este firesc pentru
analitii care accentueaz dimensiunile simbolice i retorice ale vieii politice i instituionale
(Brunsson, 1989; Hood, 1998; March i Olsen, 1995; Meyer i Rowan, 1991; Power, 1997). Cu
toate acestea, ca s ne exprimm politicos, reprezint o discontinuitate a unora dintre paradigmele
folosite chiar de iniiatorii reformelor n special a viziunilor radicale, orientate spre performan
a celor care susin minimizarea sau externalizarea aparatului statului.

103

Totui, este nevoie de alt tip de rezultate pentru a impulsiona reforma. Este esenial
continuarea discuiilor i a lurii deciziilor. Pn acum, fluxul de documente, cri albe i noi
iniiative a fost meninut constant de la nceputul anilor 80. Fiecare ar trebuie s aib un
program de reform de un anumit fel, sau cel puin s ntrein discuiile pe aceast tem (chiar i
cancelarul german Kohl a intrat n campania electoral din 1998 discutnd despre reducerea
aparatului de stat). n fiecare an au loc numeroase conferine internaionale despre reforma
managementului public i la nivel naional cantitatea de documente produse este impresionant.
Pe bun dreptate, ne punem ntrebarea dac aceast abunden de discuii i decizii a devenit o
caracteristic permanent a guvernrii sau dac acest flux continuu va ncepe s se reduc? Chiar
dac reforma managerial nu ar mai fi un subiect att de fierbinte, nu nseamn c instituiile vor
nceta s se schimbe, ci doar c reformele nu mai sunt o prioritate pe ordinea de zi. Acestea vor
reveni la statutul de ajustri tehnice, aa cum au fost considerat n unele perioade trecute.
5.7.4 Regimuri, traiectorii i rezultate
Vom lua acum n considerare legturile dintre regimurile politico-administrative descrise n
capitolul 3, traiectoriile de reform alese n diferite ri i sectoare, analizate n capitolul 4, i
imaginea rezultatelor construit n acest capitol.
ntr-o lume ideal, tipurile regimurilor influeneaz traiectoriile de reform, iar acestea, la
rndul lor, determin obinerea unor combinaii specifice i diferite de rezultate, susinute de
dovezi tiinifice. Mecanismele sau procesele corelate (ce funcioneaz i ce nu funcioneaz) ar
fi de asemenea clare, iar reformatorii ar putea analiza regimul existent i alege apoi traiectoria
care ar genera cea mai avantajoas combinaie ntre beneficii i costuri.
Din pcate, nu exist toate elementele pentru a construi acest model ideal. n capitolul 4 am
artat c pot fi stabilite anumite conexiuni ntre tipurile de regimuri politico-administrative i
alegerea traiectoriilor de reform, dar chiar i acestea sunt supuse excepiilor i devierilor,
temporare sau permanente. Dovezile disponibile nu ne permit s facem afirmaii specifice i
sigure despre diferitele combinaii de rezultate care vor fi produse de fiecare dintre traiectoriile
principale. Din contr, prerile sunt mprite, analitii susinnd meritele modelului
neozeelandez (Boston et al., 1996), sau ale modelului canadian (Bourgon, 1998), ale
reformelor progresive din Germania (Derlien, 1998), ale reinventrii americane (Analiza
Naional a Performanelor, 1997) i aa mai departe. Aceste argumente sunt ns rareori susinute
de date concrete despre rezultate i, chiar atunci cnd exist dovezi, corelarea acestora cu efectele
este discutabil.
Pe de alt parte, ar fi complet greit s concluzionm c reforma managementului public a
fost o arad lipsit de sens. Este absolut clar c multe dintre schimbrile fcute au adus beneficii
pentru anumite grupuri sau persoane, chiar dac efectele pe termen lung nu sunt att de evidente.
De asemenea, pe baza diferitelor viziuni sau omega pe care le au n vedere reformatorii,
putem prevedea n mare unele consecine. Dar pentru a intra n detalii este nevoie, n primul
rnd, de o separare a actorilor implicai i n special de o analiz suplimentar a rolului reformei
administrative la limita dintre nivelul politic i cel managerial. Aceasta va fi subiectul capitolului
urmtor. Este nevoie apoi de o examinare mai detaliat a costurilor de oportunitate i a
paradoxurilor care au reieit din capitolele 4 i 5, iar aceasta va fi fcut n capitolul 7. n sfrit,
n capitolul 8 ne vom ntoarce la o privire de ansamblu asupra conexiunilor dintre diferitele
strategii de reform i consecinele lor pentru relaiile dintre politicieni, funcionarii publici i
restul societii.

104

6
Politic i management
Pe de o parte, vedem factorii politici folosind reforma administrativ pentru a elimina
rspunderea pentru politicile publice; pe de alt parte, vedem aceiai factori politici ncercnd s
creasc controlul asupra birocraiei. Dei acestea par s fie dou evoluii contradictorii, reflect de
fapt o dorin general a politicienilor alei de a-i crete influena asupra administraiei, dar de ai declina n acelai timp rspunderea pentru aciunile administraiei..
Pierre, 1995, p. 3

6.1 nainte spre trecut?

n capitolele 2, 3, 4 i 5 am ncercat s construim un model al reformei manageriale,
clarificnd principalele caracteristici contextuale care un regim de altul, identificnd traiectorii
alternative pentru schimbare i examinnd dovezile despre rezultatele acestor schimbri. Astfel,
fiecare dintre aceste capitole a contribuit la conturarea unei imagini de ansamblu a ceea ce a-a
ntmplat n domeniul reformei managementului public. Restul acestei cri va fi dedicat unei
reflecii i interpretri a acestor caracteristici generale. Vom trece de la construirea modelului la
dezasamblarea acestuia, de la crearea unei imagini concrete i convingtoare la explorarea
contradiciilor i limitelor acesteia. Vom analiza unele dintre problemele recurente i persistente
ale guvernrii n regimurile liberal democratice.
nc de la nceput am susinut c managementul public nu poate fi neles n ntregime fr o
corelaie cu relaiile eseniale care exist ntre administraie i politic i ntre administratori i
politicieni.
Dei toat lumea este de acord c aceast delimitare este foarte important, opiniile difer
considerabil n legtur cu ce se ntmpl n jurul acestei limite. Unii analiti consider c
managementul (n sensul administraiei publice modernizate) tinde s invadeze domeniul
politic i s acapareze pri din teritoriul politic (Clarke i Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart,
1994). Alii sugereaz c, din contr, reforma managerial a fost un mijloc prin care politicienii
au obinut un control mai strict al administraiei (Halligan, 1997; Pierre, 1995). Hojnacki (1996,
p. 144) afirm c n cele mai multe ri, posibila dominaie a funciei publice de ctre regimurile
politice creeaz mult mai mult ngrijorare dect posibila dominare a regimului politic de ctre
funcionarii publici. Un sondaj de amploare realizat printre managerii serviciilor publice din
Marea Britanie a relevat c: cel mai des ntlnit rspuns negativ din ntregul sondaj s-a referit la
capacitatea managerilor de a rezista interferenelor politice n luarea deciziilor de management
operaional (Talbot, 1996, p. 38).
Este util s examinm mai ndeaproape conceptul de frontier ntre administraie i politic.
n primul rnd, aceast limit este legat de delimitarea ntre funcionari publici i politicieni, dar
nu este neaprat identic cu aceasta. Cele mai recente definiii sugereaz c politica nu este
sinonim cu anumite persoane (politicienii alei) sau cu anumite arene specializate (parlament,
birourile minitrilor, etc.). Cel mai adesea politica este definit prin procesele implicate. n
special, activitatea politic este cea care implic exercitarea puterii, mobilizarea diverselor tipuri
de resurse pentru atingerea anumitor scopuri, n situaia n care interesele diferitelor pri
implicate se afl ntr-un conflict potenial sau real (Leftwich, 1984). Astfel, chiar i funcionarii
publici neutri, dei rmn neutri i evit scrupulos politica partidului, se angajeaz deseori n
105

procese politice, n sensul c negociaz i utilizeaz resursele monetare i informaionale pentru a

crete ansele de succes ale politicilor i programelor cu care sunt asociai. De exemplu, un nalt
funcionar public responsabil pentru implementarea politicii de privatizare a serviciilor publice,
promovat de ministrul su, va negocia cu diverii actori implicai i va ncerca, n numele
ministrului su, s asigure succesul politicii. La fel, directorul unui spital poate negocia cu
sindicatele locale reducerea personalului sau eful unui serviciu deconcentrat va negocia cu
actorii locali (autoritile locale, liderii companiilor din zon, etc.) promovarea politicii de
dezvoltare regional n domeniu. Din acest punct de vedere, toi funcionarii publici sunt
implicai n politic. Definiia tradiional este c politica este procesul prin care se determin
cine primete ce, cnd i cum, la care am aduga c, n limita cadrului legal i sub ghidarea
explicit a politicienilor alei, persoana care hotrte aceste lucruri este adesea un funcionar
public.
Dac privim lucrurile din aceast perspectiv, se deschid nite posibiliti interesante.
Opiniile aparent opuse la care ne-am referit (contrastul ntre cai care consider c domeniul
managementului se lrgete i cei care susin c se extinde controlul politic) devin mai uor de
neles i, cel puin ntr-o anumit msur, reconciliabile. De exemplu, se poate ntmpla ca n
acelai timp politicienii s intervin mai mult n administraia public i sfera managementului
public s nceap s cuprind din ce n ce mai multe aspecte care erau anterior atribuii ale
politicienilor. De asemenea, citatul de la nceputul acestui capitol poate fi interpretat ca fiind o
strategie a politicienilor din executiv de a mpinge tot mai multe probleme n sfera
managementului, tocmai pentru a putea s-i decline rspunderea cnd lucrurile merg prost i s
intervin i s-i asume meritul cnd lucrurile merg bine.
Acestea sunt elemente eseniale pentru stabilirea graniei managementului public i trebuie s
le lum n considerare. Vom ncerca s rspundem la trei ntrebri:
a) A schimbat managementul public limita dintre politic i administraie, i dac da, n ce fel?
b) Care sunt implicaiile principale ale noilor traiectorii i modele ale managementului public pentru
politicieni (att n domeniul executiv, ct i n domeniul legislativ)?
c) Care este relaia dintre reforma managementului public i atitudinea societii civile fa de
politicieni i funcionari publici?

La toate cele trei ntrebri, n special la ultima, rspunsurile noastre sunt aproximative,
datorit lipsei dovezilor disponibile. Una dintre caracteristicile retoricii din jurul reformei
manageriale este aceea c a ncercat s ndeprteze atenia de la aceste probleme foarte sensibile
din punct de vedere politic. Discursurile au accentuat economisirea banilor sau creterea calitii
serviciilor publice prestate ctre ceteni, dar nu i efectele acestor rezultate asupra relaiilor
politice i constituionale fundamentale. Astfel, pare c managementul poate fi un exerciiu
profesional i tehnic, relativ delimitat de politic. Caracterizarea pe care vicepreedintele Gore
a fcut-o Analizei Naonale a Performanelor din SUA este tipic din acest punct de vedere,
referindu-se mereu la o administraie care funcioneaz mai bine i cost mai puin. Tot aici s-a
ncadrat i declaraia doamnei Thatcher, care a spus c transferul a 70% din funcionarii publici
din departamentele convenionale ntr-un nou tip de agenii executive nu are nici o implicaie
constituional:
Guvernul nu consider c nfiinarea ageniilor executive va determina schimbri ale relaiilor
constituionale existente (Primul Ministru britanic, 1988, p. 9).

106

Totui, dup dou decenii de transformrii intense n multe ri, este greu de crezut c singura
dimensiune a schimbrii este reprezentat de cei trei E i mbuntirea serviciilor pentru
public: relaiile dintre administraie i politic s-au schimbat de asemenea, iar aceste aspecte au
nceput recent s primeasc atenia pe care o merit.
6.2 A schimbat managementul public limita dintre politic i administraie?
n majoritatea statelor membre OECD au avut loc schimbri semnificative ale naturii politicii,
separate de efectele reformelor manageriale. n mod special, a sczut legitimitatea perceput a
guvernului i crescut volatilitatea electoratului (s-a redus loialitatea fa de partide). Mai multe
domenii ale politicii inclusiv reforma managerial s-au dezvoltat prin reele internaionale mai
degrab dect n interiorul statului. n sfrit, presiunile economice au nsemnat sfritul erei n
care minitrii i construiau reputaia prin lansarea unor programe noi ample. Am intrat ntr-o
perioad n care politica are un caracter mai tehnic. Politicienii executivi se implic frecvent n
reorganizarea, restructurarea, modificarea i chiar reducerea programelor existente, evitnd
iniierea unor noi eforturi eroice. Publicul este vigilent la reducerea serviciilor sociale de baz
ale statului (sntate, educaiei, pensii), dar n acelai timp mai sceptic i mai exigent n ceea ce
privete standardele i totodat mai sensibil la creterea impozitelor. Mai mult, mass media a
devenit mai agresiv i mai reticent, ne mai acceptnd opinia oficial sau impunerea autoritii
ministrului. Este din ce n ce mai dificil s fii ministru, parial pentru c ceea ce are de fcut un
politician n anii 90 este inerent mai puin popular dect ceea ce fcea n anii de expansiune
(1950-60) i parial pentru c cetenii sunt mai sceptici i mai nencreztori. Trebuie spus c este
mai dificil i s fii nalt funcionar public. Rouban (997, p. 148) se refer la evoluiile din Frana,
dar comentariile sale sunt valabile pentru toate cele zece ri:
A trecut timpul cnd funcionarii publici, care reprezentau statul atotputernic, puteau conduce
majoritatea actorilor vieii sociale i i puteau impune prerea fr prea mult dificultate. De asemenea, sa schimbat i jocul politic clasic. Controversele nu se mai limiteaz la frontierele ideologice, ci implic
argumente tehnice care depesc adesea graniele partidelor politice.

n acest context, minitrii care promoveaz reforma managerial sunt prini ntr-o dilem: pe
de o parte au ncercat s aib mai mult control asupra administraiei i programelor sale, dar pe de
alt parte au contientizat avantajele descentralizrii responsabilitilor i ale detarii de
pericolele activitii operaionale de rutin. n general, se poate spune c stilul noului
management public al modelului anglo-saxon din anii 80 conine idei contradictorii. Doctrina
NMP susine c descentralizarea este dezirabil, la fel i libertatea de aciune acordat
managerilor, dar i c controlul politic i rspunderea trebuie ntrite i trebuie s creasc puterea
consumatorilor. Nici statele Europei continentale care, aa cum am vzut, nu au adoptat NMP n
aceeai msur nu au fost capabile s evite problemele. n Frana,
Muli funcionari publici au perceput modernizarea ca pe un mijloc prin care devin responsabili pentru
alegerile politice care nu au fost fcute la nivelul superior, ca pe un joc periculos ai crui ctigtori sunt
ntotdeauna politicienii care pot scpa de responsabilitile neplcute, ntr-o perioad de reduceri bugetare
i n acelai timp de presiuni crescute din partea sectorului privat (Rouban, 1997, p. 155).

Mecanismele de descentralizare, ca bugetele cadru n Suedia i Finlanda sau delegarea ctre

nivelurile provinciale i regionale n Canada i SUA, au fost folosite i pentru a transfera de la

107

nivel naional la nivel subnaional dificultile politice asociate prioritizrilor i reducerilor.

Totui, n aceste cazuri disputele au avut loc n interiorul sferei politice, ntre diferite niveluri ale
politicienilor alei.
Modul specific n care se desfoar aceste tensiuni depinde deci de tipul regimului politicoadministrativ. n sistemele anglo-saxone (Australia, Marea Britanie, Statele Unite), unde politica
i guvernul n general tind s se bucure de mai puin stim, a fost mai uor pentru politicieni s
renune la responsabilitatea pentru managementul serviciilor publice (i ca urmare s recurg la
privatizare pe scar larg). Multe evoluii au semnalat a schimbare a graniei n favoarea
managementului, astfel nct domeniul acestuia (att n sectorul privat, ct i n cel public) s-a
extins, n timp ce sfera politicii pare s se fi redus. Aceast modificare a frontierei a fost fcut n
numele eficienei i promptitudinii la nevoile clienilor. Politicienii au fost ns abili. De fapt, ei
au restabilit distincia ntre politic i administraie (chiar dac au folosit termenul de
management), fcndu-i pe manageri responsabili pentru atingerea obiectivelor, dar pstrnd
puterea de intervenie, astfel nct, dac lucrurile merg prost, politicienii s devin salvatori,
folosind anchetele, inspeciile, restructurrile i toate celelalte instrumente ale managementului
crizelor.
Dincolo de aparene, procesul de acordare a libertii de aciune managerilor din sectorul
public nu a fost simplu. Au existat tendine contrare i o centralizare semnificativ, prin crearea
unor sisteme din ce n ce mai sofisticate de indicatori de performan, susinute de avansul rapid
al tehnologiei informaiei. Aa cum am vzut, politicienii i-au ndreptat atenia de la controlul
input-urilor la cel al output-urilor, prin intermediul proceselor. Aceasta poate fi explicaia pentru
rspunsul oarecum ambiguu din partea managerilor serviciilor publice ei au beneficiat de mai
mult libertate n utilizarea resurselor (de ex. au putut utiliza banii pentru personal n locul
echipamentelor i invers), dar n acelai timp rezultatele obinute au fost supravegheate cu mai
mult atenie dect oricnd. Chiar i n cazul activitilor complet privatizate (cum s-a ntmplat
n Marea Britanie cu gazul, apa, electricitatea i telecomunicaiile), politicienii au fost obligai
treptat s acorde mai mult atenie sistemelor de reglementare public a companiilor private
create.
Este clar c n Marea Britanie, dar i n celelalte sisteme de influen anglo-saxon, presiunile
suplimentare pe care reformele NMP le-au exercitat asupra conceptelor tradiionale ale
rspunderii publice nu au fost nsoite de o nou doctrin, clar i coerent, pentru a face fa
noilor condiii. Aceste probleme sunt recunoscute tot mai mult, dar majoritatea politicienilor au
refuzat s se implice n articularea unui nou model (Barberis, 1998; Stone, 1995).
n regimurile consensuale i descentralizate (rile nordice, Olanda), tendina antiguvernamental nu a fost att de puternic. Retorica reformei a accentuat modernizarea, iar
elitele politice i-au pstrat n mare msur rolul obinuit de conducere a aparatului statului n
timp ce funcionarii publici au continuat s joace un rol strategic i au suportat puine schimbri
ale statutului i competenelor lor. Dei descentralizarea a fost semnificativ (n Suedia i
Finlanda), aceasta fost de natur politic (ctre autoritile locale alese), spre deosebire de
descentralizarea managerial tipic modelului britanic / neozeelandez. n Olanda, traiectoria a
fost un pic diferit, avnd loc o cretere semnificativ a numrului de agenii executive autonome
n anii 80.Curnd ns, aceast abordare a atras critici politice (inclusiv acuzaii c aceste agenii
au fost nfiinate pentru a crea locuri de munc bine pltite pentru simpatizanii partidului de
guvernmnt cretin-democrat) i n 1994 coaliia de stnga-dreapta a stabilit ca obiectiv prioritar
restabilirea supremaiei politicii. Ageniile departamentale, cu o rspundere mai clar definit,
au devenit instrumentul preferat pentru descentralizarea activitilor administraiei centrale,
nlocuind ageniile autonome.

108

Pe scurt, n statele nordice i n Olanda, grania dintre management i politic nu s-a mutat
foarte mult, nici ntr-un sens, nici n cellalt. Pe de alt parte, aceste regimuri au trecut i ele de
sistemul de control al input-urilor la cel al output-urilor, chiar dac aceast reorientare nu a fost
nsoit de reforme viguroase ale resurselor umane (evaluarea performanelor, stabilirea unor inte
anuale pentru fiecare funcionar public, etc.) cum s-a ntmplat n rile anglo-saxone.
i n Germania i Frana, frontiera dintre politic i administraie a rmas neschimbat n
mare. De asemenea, controlul central asupra funciei publice nu s-a deteriorat i nici nu au fost
create o multitudine de agenii autonome puternice care s preia funciile aflate sub supraveghere
politic direct. Germania avea deja o serie de organizaii para-statale, corporatiste, numeroase i
importante, care ndeplineau funcii publice. n Frana, programul de privatizare a fost amplu, dar
a fost implementat cu precauie, neavnd impactul puternic din Marea Britanie sau Noua
Zeeland. Germania era puternic descentralizat i Frana a demarat un program major de
descentralizare n 1982, dar ca i n cazul statelor nordice, a fost vorba n primul rnd de o
descentralizare politic, ctre autoritile locale i regionale alese. Elitele politice i
administrative (care n ambele ri sunt mai degrab intersectate dect separate) i-au pstrat
funciile i statul condus politic, chiar dac a pierdut din legitimitate, continu s fie considerat o
for major, integratoare din punct de vedere social. Au existat ncercri importante de
transformare a instituiilor birocratice mari, reglementate excesiv n organizaii orientate ctre
performane, dar aceasta a fost o abordare fragmentat i o problem intern. Nu a fost nsoit
(ca n Australia, Noua Zeeland, Marea Britanie i SUA) de un discurs general despre modul n
care trebuie eliminate / reduse influenele politice i nlocuite cu o abordare profesionist,
managerial. Din contr, un renumit teoretician german spunea:
Nu numai c ar fi indezirabil s avem din nou n istoria Germaniei nali funcionari publici care i
ascund rolul politizat din punct de vedere funcional, dar este greu s ne imaginm cum putem s-i
transformm n manageri apolitici. Probabil c neutralitatea formal a funcionarilor publici britanici i
absena unui mecanism de siguran pentru retragerea temporar sunt motivele pentru care [n Marea
Britanie] a fost adoptat cu uurin un rol managerial (Derlien, 1998, p. 23-4).
Opinia public german i francez nu a fost inundat cu cri albe i rapoarte de performan, aa
cum s-a ntmplat n rile anglo-saxone. Retorica tipic anglo-american a mputernicirii cetenilor nu
a avut un ecou att de mare n regimurile Rechtsstaat unde perspectiva legal dominant i supremaia
statului au fcut ca aceste concepte s fie mai greu de neles i de utilizat. Justiia i drepturile cetenilor,
conform modelului Conseil dEtat, sunt foarte diferite de alegerea consumatorului din modelul Citizens
Charter.

6.3 Care sunt implicaiile principale ale noilor traiectorii i modele

ale managementului public pentru politicieni?
Vom ncepe cu rolurile executive, adic cu minitrii. n modul anglo-saxon, noul rol al
minitrilor este acela de strategi i lideri de opinie. Ei trebuie s clarifice i s comunice viziuni i
valori, s aleag strategii adecvate i s identifice, aloce i angajeze resurse la nivel macro.
Managementul operaional revine apoi managerilor profesioniti, ale cror performane sunt
evaluate ulterior n funcie de obiective i inte clare.
Exist puine dovezi care s susin credibilitatea acestei viziuni. Majoritatea politicienilor nu
au fost pregtii pentru un asemenea rol i presiunile la care sunt supui nu i ncurajeaz s
adopte aceast abordare. Ei pot nva retorica, n special dac aceasta i protejeaz de
rspunderea pentru eecurile politicilor, dar nu mai mult de att. Din punct de vedere politic,
109

stimulentele sunt pe termen scurt: anunarea unor noi iniiative, intervenii teatrale cnd lucrurile
par s mearg prost, urmarea opiniei populare n locul educrii acesteia, aciuni unice i
fragmentate (ca rspuns la semnalele din pres) n locul dezvoltrii unei strategii integrate, etc.
Dei exerciiul intelectual de definire a scopurilor i msurilor succesului are o rigoare proprie,
acesta nu se potrivete cu procesele decizionale fragmentate de la Casa Alb sau din Congres
(Radin, 1998, p. 313).
n sistemele politice consensuale, imaginea minitrilor strategi este i mai ndeprtat dect n
regimurile majoritare adepte ale viziunii noului management public. n statele nordice i Olanda,
minitrii nu sunt strategi pe termen lung, deoarece succesul politic i supravieuirea lor depind de
capacitatea i creativitatea pe care o dovedesc n constituirea unor coaliii care s sprijine anumite
programe. Aceast tendin este i mai accentuat n cazul instituiilor Uniunii Europene. n
aceste medii, exprimarea clar a strategiilor i prioritilor se poate dovedi contra-productiv:
abilitatea de a mulumi pe toat lumea este mult mai util. Nici unul dintre elementele noului
management public nu poate schimba aceast dinamic politic.
n ceea ce privete coninutul reformei manageriale, acest tip de schimbri nu prezint prea
mult interes pentru majoritatea minitrilor, pentru c reformele nu atrag voturi i produc rezultate
dup perioade lungi de timp (sau chiar, uneori, nu se vd nici un fel de rezultate). Anunarea
reformelor poate aduce anumite beneficii, dar implementarea efectiv i urmrirea rezultatelor nu
sunt pe lista de prioriti a politicienilor. Desigur, n cazul n care se schimb limitele
organizaionale, politicieni devin interesai fie s-i protejeze teritoriul, fie s i-l extind, dar
aceast imagine nu are nimic de-a face cu rolul strategic descris n literatura specializat n NMP.
La nivel supranaional, ne putem referi la ncercrile euate ale Consiliului de Minitri de a
reforma instituiile Uniunii Europene, astfel nct acestea s devin orientate ctre performane.
De obicei, aceste iniiative au fost mpiedicate fie de interesul naional pentru pstrarea unui
anumit numr de poziii de influen, fie de reticena n faa apariiei unei Comisii mai eficiente i
mai eficace (i de aceea mai puternice).
Analiza din paragraful anterior este chiar mai pertinent pentru cel de-al doilea grup de
politicieni cei din legislativ. Carierele lor nu au nimic de-a face cu reformele organizaionale,
alegtorii nu sunt interesai de aa ceva, uneori nici mcar nu tiu despre ce este vorba i nu exist
nici un stimulent pentru a se implica n asemenea probleme, dect n mod foarte superficial sau n
calitate de critici atunci cnd lucrurile nu merg cum trebuie. Organele legislative nu au utilizat n
mod constructiv informaiile despre performane care le-au fost opuse la dispoziie. Majoritatea
parlamentarilor nu au timp sau motiv s se implice n detaliile manageriale. n descrierea pe care
a fcut-o reaciei Congresului american la prezentarea Analizei Naionale a Performanelor, Kettl
(1994, p. 49) a surprins foarte bine situaia:
Congresul, prin practic i prin prevederile constituionale, atac problemele aprobnd legi. Analiza
Naional a Performanelor ncearc s rezolve problemele mbuntind performanele. Ca instituie,
Congresul se concentreaz asupra input-urilor. Analiza Naional a Performanelor se concentreaz asupra
output-urilor. Congresul nu are nici o motivaie pentru a se implica n evaluarea rezultatelor i, de fapt, se
consoleaz de mult cu ideea separrii puterilor care l absolv de orice complicitate cu problemele de
performan ale executivului.

La sfritul anilor 90, aceast opinie a fost confirmat de atitudinea Congresului fa de

primele rapoarte care au fost impuse prin Legea Rezultatelor i Performanelor Guvernului. Cele
mai importante aspecte ale coninutului documentelor au fost date publicitii, dar Congresul nu a
dat nici un semn c ar inteniona s foloseasc n mod serios sau sistematic aceste mult discutate
rapoarte de performan.

110

Pe de alt parte, reformele manageriale au dus la reducerea accesului anumitor parlamente la

unele tipuri de informaii, cel puin ntr-o mic msur. De exemplu, parlamentarii finlandezi nu
mai pot dezbate programele de ntreinere a drumurilor n mod detaliat (aa cum fceau nainte),
pentru c acestea au fost ncorporate n bugetele cadru transferate de la nivel central ctre
municipaliti. Parlamentarii britanici nu mai au posibilitatea de a interpela minitrii cu ntrebri
detaliate despre activitatea operaional a ageniilor executive (cum se ntmpla cnd aceste
activiti erau desfurate n cadrul ministerelor) i nici nu se pot adresa direct managerilor
ageniilor.
6.4 Care este relaia dintre reforma managementului public i
atitudinea societii civile fa de politicieni i funcionari publici?
La prima vedere, ntrebarea ce prere au cetenii despre reforma managementului public
pare a fi fundamental, dar i direct. ntr-o democraie liberal, acesta este testul suprem pe care
trebuie s-l treac orice aciune sau program guvernamental. Aceast ipotez este susinut i de
retorica politic construit n jurul rectigrii ncrederii cetenilor n administraie, i de
discursul academic referitor la pierderea legitimitii guvernelor n emisfera vestic. Preocuparea
academic pe aceast tem a nceput cu mult timp n urm i a cuprins teoreticieni cu convingeri
filozofice foarte diferite. Unii scriu despre pierderea legitimitii, alii despre scderea
respectului, iar alii despre lipsa ncrederii. Exist diferene interesante ntre aceste concepte
(legitimitate, respect, ncredere), dar din punct de vedere al reformei manageriale toate indic
spre un public critic i recalcitrant la ncercrile de remodelare a organizaiilor din sectorul public
care intr n contact direct cu cetenii.
Din pcate, ntrebarea n sine conine prejudeci. De exemplu, ce tiu majoritatea cetenilor
despre multitudinea de reforme anunate i implementate de guvernele statelor OECD? Acestea
sunt rareori subiecte care s capteze atenia posturilor de televiziune sau prima pagin a ziarelor.
Chiar dac au auzit vorbindu-se despre reform, sunt cetenii ndeajuns de interesai ca s acorde
atenie acestui subiect? Dac lum exemplu unei dintre reformele cele mai puternic promovate,
Carta cetenilor din Marea Britanie, sondajele au artat c 71% dintre ceteni au auzit de
aceast iniiativ, dar foarte puini tiau ce este aceasta. Ignorana fa de coninutul i
mecanismele efective s-a meninut chiar i dup ce guvernul a iniiat o campanie foarte
costisitoare de informare, trimind prin pot fiecrei familii britanice o brour viu colorat. Nu
putem dect s ne nchipuim c reformele cu un coninut tehnic mai ridicat cum au fost
laboratoarele de reinventare din SUA sau bugetele cadru din Finlanda i Suedia au rmas
complet necunoscute pentru marea majoritate a populaiei din rile respective.
Lipsa cunotinelor nu este cea mai serios impediment. La fel de important este deinerea
unor informaii false sau a unor concepte complet greite. Vom folosi exemplul eficienei
programelor federale n opinia americanilor. Sondajele arat c majoritatea cetenilor cred c
peste 50% din costurile programelor de asisten social sunt reprezentate de cheltuieli
administrative. Valoarea real a acestora este sub 2%. n Marea Britanie, n anii 60, opnia public
se declara simultan mpotriva naionalizrii, dar n favoarea proprietii publice.
Totui, s lsm deoparte deocamdat problema ignoranei i indiferenei cetenilor i s ne
ndreptm atenia asupra subiectelor despre care publicul are o prere clar. n mai multe ri,
sondajele au ncercat s rspund unor ntrebri ca Cum considerai performanele generale ale
guvernului? sau Avei foarte mult ncredere / o oarecare ncredere / nici un pic de ncredere n
oamenii politici / funcionarii publici / directorii de bnci / doctori? i nu a fost nici o problem
n obinerea unor rspunsuri i ncadrarea lor n procente. Pe baza repetrii periodice a sondajelor
111

de acest tip, analitii politici au identificat o scdere a legitimitii i ncrederii n guverne. Cu

siguran, datele sunt foarte interesante, dar interpretarea lor este foarte dificil. La ce se gndesc
cetenii cnd i exprim opinia referitoare la performanele generale ale guvernului? La ce au
citit n ziare sptmna trecut? La apariia recent a Primului Minitri la tiri? La decizia
guvernului de a nu indexa pensiile? La reacia lent a funcionarilor de la pot de azi diminea?
Mai mult, care este motivul din spatele prerii exprimate? De ce consider ceteanul c sistemul
de pensii / politica macro-economic / serviciile potale sunt bune sau proaste? Ce ateptri are
cnd rspunde la ntrebare i cum s-au format acele ateptri? Din pcate, foarte puine sondaje
pot oferi rspunsuri la aceste ntrebri poate c tim ce crede ceteanul, dar rareori tim de ce
crede acest lucru.
Cu toate acestea, datele din sondaje indic spre cteva aspecte interesante, chiar dac sunt
neconcludente. n primul rnd, opiniile despre performanele generale ale guvernului sau nivelul
ncrederii nu se coreleaz neaprat cu opiniile despre elemente concrete i specifice (de ex.
calitatea serviciilor potale). Este posibil ca cetenii s i arate nencrederea sau revolta fa de
guvern i n acelai timp s fie satisfcui de majoritatea serviciilor publice specifice pe care le
folosesc (Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului, 1998). Nivelul insatisfaciei
generalizate fa de guvern este strns legat de ceea ce simt oamenii fa de starea general a
naiunii (Centru de Cercetri Pew, 1998, p. 1).
De asemenea, prerea c serviciile din sectorul privat sunt n general mult mai bine privite de
public este discutabil. Cel puin n Canada:
Multe servicii publice ca poliia, colectarea deeurilor, alimentarea cu ap i stingerea incendiilor sunt
considerate de public mai bune dect serviciile private precum cele bancare, companiile de cablu i
vnzarea de automobile ... n general, serviciile publice i cele private se ncadreaz n aceleai limite de
calitate (Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului, 1998, p. 5).

i n Marea Britanie sondajul ICM din 1993 a relevat c percepiile cetenilor despre
calitatea serviciilor publice nu situeaz serviciile private n mod consecvent deasupra celor
publice de ex. serviciile medicale din spitalele publice i serviciile potale au fost considerate
mult mai bune dect serviciile bancare.
Cu siguran, nu exist nici o justificare pentru afirmaia c publicul ar vrea ca rolul statului
s fie redus i serviciile s fie furnizate de sectorul public. Un sondaj al atitudinii
neozeelandezilor din 1993 indica:
o susinere puternic a noiunii de stat social universal, mai degrab dect minimal, inclusiv sprijin
pentru o fiscalitate mai mare (dei nu neaprat disponibilitatea individual de a plti mai multe impozite),
precum i o convingere intrinsec c politicienii sunt depii de situaie i nedemni de ncrederea
guvernului (Volwes et al., 1995, p. 97).

Chiar i n SUA, unde sentimentele anti-guvernamentale i n favoarea sectorului privat sunt

foarte puternice, a reieit c: 72% dintre americani cred c guvernul trebuie s aib grij ca
nimeni s nu duc lips de mncare, adpost sau mbrcminte ... la fel de muli ca i n 1960
(Centru de Cercetri Pew, 1998, p. 7). n Marea Britanie, nainte, n timpul i dup era Thatcher,
majoritatea electoratului era n favoarea creterii cheltuielilor publice pentru sntate i educaie
i, n unele cazuri, muli declarau chiar c sunt dispui s plteasc personal impozite mai mari,
dac vor fi asigurai c veniturile astfel obinute vor fi utilizate pentru aceste servicii.
n al doilea rnd, cetenii sunt adesea capabili s fac diferena ntre diferitele grupuri de
actori implicai n procesul de guvernare. n general, ei manifest un grad acceptabil de ncredere

112

n funcionarii publici, dar un nivel mult mai redus (i n scdere) de ncredere n liderii politici.
De exemplu:
Sondajele arat c nemulumirea publicului se ndreapt mai mult asupra politicienilor care conduc
guvernul dect asupra funcionarilor publici care l administreaz. Cu o diferen de 67% fa de 16%,
publicul are mai mult ncredere n angajaii federali dect n politicienii alei. 69% declar c au o opinie
favorabil fa de activitatea funcionarilor guvernamentali reprezentnd o cretere de la 55% n 1981,
conform sondajului de opinie naional realizat de Los Angeles Times (Centru de Cercetri Pew, 1998, p. 2).

Astfel, dac Preedintele Reagan avea dreptate cnd spunea c guvernul federal reprezenta o
parte a problemei, nu a soluiei, ar fi trebuie s se ocupe de reforma oamenilor politici, nu a
funcionarilor publici. Mai mult dect att, cel puin n SUA, nencrederea publicului n
politicienii alei nu este provocat de lipsa eficienei, ci de percepia c acetia apr standardele
morale. Acest lucru este extrem de interesant, pentru c implic faptul c reforma
managementului public nu poate contribui foarte mult la creterea legitimitii guvernului din
dou motive. Primul este c publicul face diferena ntre liderii politici i funcionarii publici i
cele mai multe nemulumiri se ndreapt ctre cei dinti. Al doilea este c cele mai puternice
motive de nencredere n conducerea politic nu se refer la incapacitatea acestora de a conduce,
ci la standardele morale percepute.
n al treilea rnd, rspunsurile cetenilor pot fi foarte limitate la un anumit context i trebuie
interpretate ca atare.
Se pare c departamentele de pompieri sunt ntotdeauna considerate foarte bune de ctre ceteni, n
timp ce serviciile de amenajare a teritoriului sunt considerate mult mai proaste. Acest lucru poate reflecta
natura serviciilor: unul este vital, iar cellalt este o funcie de reglementare care afecteaz negativ anumite
persoane pentru a asigura corectitudinea protejrii celorlali ceteni. Astfel, un rating de 7,0 reprezint un
scor slab pentru un departament de pompieri, dar un scor excelent pentru un serviciu de amenajare a
teritoriului (Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului, 1998, p. 6, sublinierea preluat din
textul original).

n al patrulea rnd, scderea respectului poate nsemna c mai muli ceteni sunt dispui s
critice autoritile publice n mod activ sau pasiv. Nu nseamn ns neaprat c aceti ceteni
vor s aib un rol mai important n procesul decizional sau n managementul programelor
publice. i n acest caz, interpretarea este problematic: membrii comunitii pot dori s aib
mai multe de spus, dar acest lucru este diferit participarea activ, informat i consumatoare de
timp. Din acest motiv, nu putem presupune c intensificarea participrii este soluia principal
la problema recalcitranei i lipsei de ncredere.
n condiii ideale, analiza opiniei publice trebuie s fie adaptat subiectului specific (unele
servicii sunt inerent mai populare dect altele) i persoanei specifice (politicienii beneficiaz de
mai puin ncredere dect funcionarii publici). De asemenea, trebuie s tim ceva i despre
experienele proprii ale cetenilor (rspunsurile celor care nu tiu nimic despre un subiect sunt la
fel de valabile ca ale celor care utilizeaz n mod frecvent serviciul respectiv?). Problema
ncrederii n guvern se dovedete a fi la fel de complex ca i guvernul n sine i nu putem ti
ce semnificaie sau ce sens trebuie s atribuim procentului de 61% din populaie, de exemplu,
care are o prere despre o tem foarte general referitoare la ncredere sau eficien.
ntr-adevr, conceptul de legitimitate n sine nu este unul simplu. A spune c cineva accept
guvernul actual, sau sistemul actual al administraiei publice, ca fiind legitim este o afirmaie care
ascunde o varietate de atitudini. Aa cum am artat deja, cetenii care rspund la chestionare (de
fapt, alegtorii) pot cunoate foarte multe sau pot fi complet ignorani n legtur cu subiectul pe
113

care trebuie s l evalueze. i atitudinile pot varia foarte mult, de la resemnare (presupun c nu
exist alt alternativ), la acceptare reticent, pn la aprobare entuziast (guvernul american /
serviciul britanic de sntate / sistemul francez al marilor corpuri este cel mai bun din lume).
n concluzie, atitudinea publicului fa de reforma managerial n special i fa de
administraia public n general este complex i dificil de cercetat. Cele mai multe dovezi provin
din rile anglo-saxone i ar fi foarte util dac am putea face o comparaie cu sondajele la fel de
sofisticate realizate n rile nordice, Germania sau Frana. Probabil c majoritatea cetenilor tiu
foarte puin despre reformele concrete. De asemenea, sunt capabili s menin simultan un
spectru de atitudini fa de aparatul statului, fcnd distincia ntre diferite grupuri de actori,
diferite servicii i diferite aspecte de generalitate i specificitate. Unele dintre atitudinile lor pot fi
adnci i greu de schimbat (de exemplu, sprijinul vast pentru continuarea funciilor de baz ale
statului social), n timp ce alte opinii pot fi volatile, uor de modificat prin informaii i
experiene noi. Astfel, afirmaiile categorice c publicul i-a pierdut ncrederea n serviciile
publice, sau c dorete mai puin birocraie, sau c cere creterea calitii pot fi fragile i de
aceea nepotrivite ca platforme pentru lansarea unor programe specifice de reform.
6.5 Politica i managementul: concluzii
Relaia dintre politic, managementul public i opinia public este un domeniu controversat,
n care informaiile sistematice sunt srace n cel mai bun caz. Avnd n vedere aceste neajunsuri,
vom ncerca s tragem cteva concluzii generale din ideile prezentate mai devreme.
Mai nti, reformele managementului public au schimbat relaiile dintre oficiali alei i cei
numii, n mai multe ri i n mai multe feluri. n acest sens, cel puin, nu sunt neutre. n al
doilea rnd, lipsesc dovezile despre disponibilitatea sau capacitatea politicienilor din executiv de
a deveni manageri strategici ai portofoliilor lor. Cel mai diplomatic lucru care se poate spune
despre modelele de reform care plaseaz oamenii politici n acest rol este c sunt nejustificate i
par s ignore stimulentele existente pentru comportamentul politic tradiional. n al treilea rnd,
manageri par s fi obinut mai mult autoritate din anumite puncte de vedere, dar n acelai timp
controlul politic a fost ntrit n multe dintre cele zece ri. ntre aceste dou tendine nu exist
obligatoriu o contradicie sectorul public este destul de mare i de diversificat pentru a le
permite s aib loc n acelai timp. Totui, n anumite cazuri, exist o tensiune clar. n al patrulea
rnd, afirmaia c managementul public poate fi depolitizat radical este fie o nenelegere, fie o
negare a realitii din multe ri. De exemplu, alocarea resurselor pentru serviciile de ngrijire
medical, sau stabilirea standardelor educaionale, sau proiectele majore de infrastructur rutier
sunt inevitabil decizii politice, indiferent dac sunt luate de politicieni puternici sau prin
intermediul managerilor (sau chiar al medicilor i profesorilor). n orice caz, publicul va
considera c rspunderea final aparine autoritii politice, indiferent ct de mult vor susine
minitrii c acestea sunt decizii tehnice sau profesionale luate de manageri. n al cincilea rnd,
exist o oarecare ambiguitate a retoricii despre creterea rspunderii i a transparenei, deoarece
unii minitri au folosit delimitarea dintre politic i administraie pentru a cataloga slbiciunile
strategice ca eecuri manageriale. Acest lucru permite liderilor politici s-i decline rspunderea
direct pentru problemele aprute. n acelai timp, organele legislative au ezitat s foloseasc
informaiile tot mai abundente despre performane, necesare pentru o mai mare transparen i
pentru orientarea actual ctre rezultate i impacturi. Dac ne gndim la definiiile din capitolul 5,
se poate spune c atunci cnd un rezultat real reuete s depeasc barierele conceptuale,
metodologice i politice i s ajung n societate, se rtcete adesea cutnd un beneficiar. n al
aselea rnd, foarte puine dintre reformele concrete par s fi fost iniiate ca rspuns direct la
114

cerinele opiniei publice dei acest motiv a fost invocat adesea. Privatizarea, introducerea
mecanismelor pieei, reducerea dimensiunii organizailor i promovarea sistemelor de indicatori
de performan sunt produse ale elitelor, nu ale intereselor populaiei (chiar dac ulterior opinia
public a acceptat aceste inovaii i a nceput s beneficieze de ele). Domeniul n care se resimte
cea mai mare tensiune pare a fi sectorul social, ale crui elemente de baz continu s fie
susinute de public n majoritatea rilor, dar ale crui costuri intr n contradicie cu reducerile
bugetare i organizaionale. n al aptelea rnd, orice imagine simpl a opiniei publice ca fiind
pro sau contra guvernului este neltoare. Informaiile empirice disponibile arat c, orict
de limitate ar fi cunotinele cetenilor despre specificitile reformei, atitudinile fa de guvern
sunt multi-dimensionale i, din anumite puncte de vedere, destul de sofisticate.
O alt concluzie ar fi c este nevoie de un model mai realist al rolului pe care politicienii pot
i trebuie s l aib n conducerea statului. Nici modelul democraiei reprezentative / interesului
public din rile anglo-saxone, nici modelul continental Rechtsstaat nu par suficiente pentru a
face fa noilor forme i practici aprute. Nu este vorba despre faptul c aceste modele
tradiionale sunt greite, ci sunt n sine inadecvate pentru condiiile complexe ale lumii actuale.
Se poate sugera c orice remodelare a acestora ar trebui s se axeze cel puin asupra instruirii i
perfecionrii politicienilor i asupra sistemului de motivare i de tragere la rspundere a
acestora, dac nu chiar asupra unei noi reformri i reorganizri a administraiei publice i a
instituiilor sale. De ce se presupune ntotdeauna ca funcionarii publici sunt cei care au nevoie s
fie reformai, i nu minitrii sau ali politicieni care ar putea ajunge n aceste poziii? Nu
intenionm s propunem o versiune modern a gardienilor platonici i nici obligativitatea
obinerii unei diplome MBA de ctre membrii Parlamentului. Vrem doar s sugerm c pregtirea
politicienilor pentru ocuparea funciilor importante a fost complet ignorat de reformatori o lung
perioad de timp. Pn la urm, politicienii sunt cei care atrag cea mai puternic i mai rspndit
nencredere. Poate de aceea exist motive democratice solide pentru a fi pregtii pentru sarcinile
pe care le au de ndeplionit.
A venit momentul ca reprezentanii alei s-i aminteasc porunca biblic: vindec-te pe tine. Este
esenial s priveasc ctre propriile lor instituii. Toate guvernele sunt afectate de revoluia informaional
i de economia global. Cu toate acestea, parlamentul i cabinetul funcioneaz nc la fel ca acum
douzeci de ani (Bourgault i Savoie, 1998, p. 16).

115

7
Compromisuri, echilibre, limite, dileme i paradoxuri
Paradoxurile majore, cu implicaiile lor inevitabile pe termen mediu i lung, par a avea un
caracter general i permanent i par a fi izvorte din nenelegere, din contradiciile politicilor
care caracterizeaz reformele i din naivitatea reformatorilor.
Wright, 1997, p. 12

7.1 Optimismul reformei / pierderea memoriei

O trstur proeminet, dar adesea neremarcat, a reformelor sectorului public din ultimii
douzeci de ani a fost optimismul debordant referitor la potenialul managementului. Ar prea c
nu exist limite pentru acest set de abiliti dinamice i aparent generale. La nceputul celei mai
intense perioade de reform, un ministru al cabinetului britanic spunea: Managementul eficient
este cheia revitalizrii naionale ... iar spiritul managerial trebuie s nsufleeasc ntreaga naiune
companiile publice i private, corpul funcionarilor publici, industriile naionalizate, autoritile
locale, Serviciul Naional de Sntate (Heseltine, 1980). Acest optimist este n contrast cu
tradiia mai veche a conducerii organizaiilor din sectorul public, care spune c aceste activiti
sunt supuse mai multor limitri larg rspndite, intrinseci i inevitabile. n birocraiile
tradiionale, permanente, precauia fa de aceste constrngeri administrative era ncorporat, caz
dup caz i n timp, i folosit de funcionarii de carier, cu experien, pentru a-i avertiza pe
politicieni n legtur limitrile inovaiilor propuse (care din punct de vedere administrativ erau
rareori att de noi cum i nchipuiau politicienii). Dar dup 1970, n cele mai radicale state, acest
tip de funcionar precaut s-a demodat din punct de vedere cultural, fiind nlocuit de managerul
se poate orice. Mai mult, o combinaie ntre reducerea personalului, rspndirea contractelor pe
perioad limitat i nivelul crescut al nlocuirii diverselor categorii de angajai a dus la slbirea
memoriei instituionale, astfel nct din ce n ce mai puini oameni din organizaie tiau ce s-a
ntmplat n ultimii zece sau douzeci de ani i puteau atrage atenia politicieni asupra
inconvenientelor. Recent, un nalt funcionar public canadian spunea c o parte a materiei
cenuii a serviciului public a disprut (seminar, noiembrie 1998).
Leciile istoriei au fost i mai mult date uitrii din cauza popularitii idei c domeniul
managementului se confrunt mereu cu provocri noi, catalizate de schimbrile economice i
tehnologice rapide, i de aceea vechile preocupri rmn n urm. Cri de mare succes, cu titluri
ca Succesul n haos: manual pentru o revoluie managerial (Peters, 1987) sau Re-ingineria
corporaiilor (Hammer i Champy, 1995) au ncurajat prerea c trecutul este irelevant. Iat ce
sfat ddeau fondatorii re-ingineriei:
Re-ingineria nseamn un nou nceput cu o foaie alb de hrtie n fa. nseamn respingerea ideilor
convenionale i a prejudecilor trecutului. Re-ingineria nseamn inventarea unor noi abordri ale
proceselor i structurilor care seamn puin sau deloc cu cele ale perioadelor anterioare (Hammer i
Champy, 1995, p. 49).

Se poate obiecta c sursele citate se refer la sectorul privat. De fapt, maetrii

managementului insist c descoperirile lor sunt aplicabile tuturor organizaiilor (Hammer i
Champy, 1995, p 218-9), iar lucrarea lor a fost citit i adoptat de guvernele din mai multe ri.
116

Exist chiar un curent teoretic paralel specializat pentru sectorul public. Probabil cea mai citit i
mai comentat carte n limba englez despre reforma managerial este plin de astfel de afirmaii:
... modelul birocratic s-a dezvoltat n condiii complet diferite de cele pe care le ntlnim astzi ...
Astzi toate aceste lucruri au trecu. Trim ntr-o er de schimbri ameitoare ... Mediul actual necesit
instituii extrem de flexibile i de adaptabile ... Avem nevoie de instituii care mputernicesc cetenii, nu
doar i servesc (Osborne i Gaebler, 1992, Reinventarea guvernului, p. 15).

Fr a ncerca s negm realitatea evident a schimbrilor condiiilor administraiei, suntem

totui foarte sceptici n legtur cu curentul managerial care consider c trecutul este mort, totul
este nou. Din contr, pe msur ce guvernele s-au pregtit s rezolve problemele sfritului de
secol XX, exist multe exemple ale vechilor constrngeri i compromisuri, reaprute n haine noi.
Persoanele care sufer de pierderi extreme de memorie sunt uneori denumite demente, i cel puin
unele dintre iniiativele frenetice de reform au aceeai trstur trist, de pierdere a contactului
cu realitatea cotidian.
Iat de ce, n acest capitol ne vom ocupa de existena constrngerilor i limitelor intrinseci ale
reformei administrative. Nu este o idee revoluionar, a fost exprimat n diverse forme de muli
autori academici distini care au scris despere administraie public i management. De exemplu,
Charles Perrow (1972) considera c procesele birocratice conin inerent dileme, c organizarea
ntr-un anumit mod nseamn inevitabil pltirea unui pre serios n alt mod. Aaron Wildavsky i
John Pressman (1973) susineau c implementarea politicilor publice este o chestiune de ans, n
care realizarea viziunii finale depinde de cea mai slab verig a unui lan lung de decizii
intermediare i coordonri inter-organizaionale. Christopher Hood (1976) a dezvoltat o tipologie
extins a limitelor administraiei, n care dilemele administrative i excepiile distorsioneaz
adesea procesul de implementare, n sensul ineficienei, corupiei i chiar efectelor neintenionate
opuse. Hood i Jackson (1991) au atras atenia asupra modul n care principiile administrative
sunt formulate n perechi complementare, cu avantajele i dezavantajele lor, care se nlocuiesc
reciproc pe msur ce ne ndreptm de la un principiu polar ctre opusul su. Mai recent, n 1998,
Hood a elaborat o schem i mai complex a constrngerilor, folosind teoria cultural a
grupurilor, n ncercarea de a demonstra c fiecare filozofie administrativ are nu numai limitri
intrinseci dar i sursa propriei decderi. ntr-o lucrare mai specific, John Halligan (1997)
comentnd reformele ample i vaste care au avut loc n Australia i Noua Zeeland observa c
n aceste dou cazuri chiar dac practica i discursul managementului au fost transformate,
problemele eterne ale administraiei publice au rmas intacte.
Chiar dac nu vom urma ndeaproape nici una dintre aceste opinii, considerm corect
percepia comun c administrarea programelor publice ncorporeaz dileme i contradicii
puternic nrdcinate i recurente. nlocuirea cuvntului demodat administraie cu termenul
magic management n mediul anglofon nu reuete s schimbe tipurile de limite pe care le-au
identificat aceti analiti (dei este posibil ca proporia unora dintre probleme n raport cu altele
s fi crescut). Obinerea unor informaii corecte despre evaziunea fiscal sau coordonarea
multitudinii de organizaii care furnizeaz servicii ctre omeri sunt activiti care se confrunt cu
probleme organizaionale similare, chiar dac oficialii publici implicai sunt birocrai care
respect reglementrile sau manageri care urmresc performanele. Nici miracolele tehnologiei
informaiei nu elimin nevoia de a echilibra, alege i recunoate limitele. Capacitile crescute de
procesare a datelor i comunicaiile rapide fac posibil un stil de guvernare, coordonare i
supraveghere care era dificil sau imposibil anterior. Dar computerele nu pot rezolva contradiciile
logice, motivaiile slabe, constrngerile ergonomice sau problemele valorilor concurente i

117

divergente. Pot ajuta ns factorii de decizie s-i formeze o imagine mai clar i mai detaliat a
opiunilor pe care le au indiferent dac aceast claritate este binevenit sau nu.
Vom face i n acest capitol o distincie ntre retorica radical a reformelor din anumite ri i
discursul mai precaut din celelalte. Este greu s gsim o caracterizare exact a celor mai
ambiioi reformatori uneori aceste state sunt considerate adepte ale noului management public
(NMP), alteori sunt denumite ri anglo-saxone, dar nici unul dintre aceste titluri colective nu este
complet satisfctor. n mod special, ne referim la Australia, Noua Zeeland, Marea Britanie i
Statele Unite. Canada s-a ncadrat uneori n aceast comunitate retoric, iar Finlanda, Suedia i
Olanda au mprumutat ocazional din discursul lor, dei n mod selectiv i precaut. Germania nu a
fost cu siguran membr a acestui club i Frana a pstrat o oarecare distan, crendu-i o
retoric proprie a reformei. Comisia European a nceput s adopte, n mod neconvingtor,
retorica de tip NMP la mijlocul anilor 90. Critica noastr se va referi mai ales la reformatorii
radicali i doar rareori vom face comentarii despre celelalte ri. O interpretare preliminar este
c acestea din urm au fost nc de la nceput mai contiente de echilibrele, limitele i problemele
tradiionale. O ipotez mai puin optimist este c urmeaz s nfrunte alegerile dificile pe care le
presupune modernizarea vast a sectorului public. Din pcate, nu avem nici timpul i nici datele
necesare pentru a dezvolta aceast analiz a celorlali n acest capitol.
7.2 Vocabularul contradiciilor
Am menionat deja constrngerile, limitele, compromisurile i problemele
administraiei publice. Pentru mai mult claritate, vom ncerca s distingem ntre aceti termeni.
Compromisuri: cazul n care alegerea unui deziderat sau rezolvarea unei probleme determin
reducerea inevitabil a altei caliti dorite sau intensificarea unei probleme diferite. Aceasta este o
situaie n care factorii de decizie sunt obligai s gseasc un echilibru ntre diferitele lucruri pe
care le doresc, dar nu pot obine mai mult din toate n acelai timp mai mult A, nseamn mai
puin B. Exemplu pe care l d Hood (1976) este cel al numirii funcionarilor locali de carier, pe
termen lung, ceea ce va determina creterea experienei i a continuitii, dar n acelai timp i
creterea numrului de cazuri n care acetia cedeaz n faa tentaiilor corupiei. Pe de alt parte,
pot fi numii funcionari pe termen scurt, care tiu c sunt supui centrului i c n curnd vor fi
mutai n alt parte. Aceast a doua opiune reduce pericolele corupiei i ale obinuinei pe
termen lung, dar reduce i memoria organizaional, crescnd astfel ansele ca populaia local s
nvee s evite sau s ocoleasc sistemele de control.
Limite: vom utiliza definiia din dicionar, conform creia o limit este un punct, un nivel
sau o valoare dincolo de care nu trece sau nu poate trece (Harraps Chambers Encyclopedic
English Dictionary, 1994, p. 741).
Dileme: situaii n care managerul se confrunt cu o alegere ntre dou sau mai multe
alternative nesatisfctoare, n care deciziile care pot fi luate nu pot rezolva problema ci doar
nlocui un set de caracteristici indezirabile cu un altul. Astfel, o dilem este cazul limitativ al unui
compromis, n sensul c situaia rmne negativ, indiferent de opiunea aleas. n anumite
cazuri, eliminarea corupiei i/sau a incompetenei devine o dilem. Dac problema este fcut
public, acest lucru reduce statutul acelui serviciu public, submineaz ncrederea publicului i
ncurajeaz chiar recalcitrana cetenilor (de ce s pltesc impozite mai mari dac ei i bag
banii n buzunar?). Pe de alt parte, ascunderea n continuare a problemei, va permite
perpetuarea acesteia i va mpiedica formarea unei coaliii care s sprijine o aciunea real
mpotriva sa.
118

Un alt concept pe care l vom folosi este paradoxul. Paradoxurile sunt contradicii aparente:
afirmaii care par contradictorii i false dar pot conine un anumit tip de adevr. Un exemplu este
Grbete-te ncet!. Analitii au descoperit o ntreag serie de paradoxuri n retorica i practica
reformei administrative contemporane. Unele dintre acestea se refer la nivelul ntregii ri sau al
ntregului sistem, n timp ce altele sunt localizate la nivelul unei anumite instituii sau al unui
anumit proces.
Primul paradox major al politicilor publice este c cele mai radicale programe de reform au aprut n
rile cu cele mai eficiente administraii, cu alte cuvinte, n rile care aveau cel mai puin nevoie de
reform! (Wright, 1997, p. 9-10).

O explicaie pentru aceast situaie curioas poate fi gsit n capitolele anterioare. rile care
sunt cele mai capabile din punct de vedere constituional i politic s introduc schimbri majore
ale sistemelor administrative, au fcut acest lucru. Dar acestea sunt rile care au modernizat deja
semnificativ organizaiile din sectorul public n trecut (din acelai motiv). Astfel, distana ntre
reformatorii radicali i cei care pot face schimbri doar foarte lent i treptat a crescut din ce n ce
mai mult. Trebuie subliniat din nou c aceste afirmaii se refer la volumul schimbrii i nu
presupun c schimbrile vor fi n aceeai direcie sau vor avea aceeai form n fiecare ar.
De exemplu, declaraiile fcute n mai multe ri, care susin c reforma managementului
public va face funcionarii publici mai responsabili n faa liderilor politici i simultan mai
responsabili n faa cetenilor care utilizeaz serviciile publice, dei sunt foarte atrgtoare,
reprezint un paradox. Cum pot funcionarii publici s serveasc doi stpni care nu au nevoi i
preferine identice? Un alt paradox este intenia politicienilor de a mputernici managerii
operaionali ai serviciilor publice, dar n acelai timp de a reduce semnificativ numrul acestora.
Poate c aceste contradicii aparente pot fi reconciliate, dar nu este imediat evident cum.
Uneori, ceea ce pare a fi o incompatibilitate chiar este o incompatibilitate. n asemenea
cazuri, vorbim despre contradicii clare. Guy B. Peters a sugerat c dei teoria reformei
managementului public pare s conin mai multe contradicii, unele dintre acestea pot fi
rezolvate prin gsirea unui echilibru adecvat, mai degrab dect prin alegerea ntre alternative
complet incompatibile. Ceea ce vrea de fapt s spun este c unele contradicii sunt
compromisuri, nu contradicii absolute. Putem astfel considera c o contradicie este un caz de
compromis sever o situaie n care existena a mai mult de un beneficiu reduce imediat i drastic
un alt beneficiu. Vom explora mai detaliat aceast noiune n continuare.
7.3 Reforma managementului public: cteva contradicii
Muli analiti au observat contradicii sau tensiuni aparente n teoria managerial
contemporan, fiecare dintre ei oferind o variant relativ diferit (ex. Hood, 1991, 1998; Peters,
1998; Savoie, 1994; Wright, 1997). Pornind de la descoperirile lor, vom compila propria list de
contradicii afirmaii care la prima vedere par incompatibile, sau cel puin instabile, i de aceea
merit o analiz aprofundat.
Ne vom concentra mai mult asupra coninutului dect asupra procesului de reform
managerial, asupra tipurilor de reforme propuse dect asupra modului de implementare a
schimbrilor. Aceasta este o restricie important, deoarece trebuie s recunoatem c exist
contradicii i paradoxuri semnificative i n procesul reformei. Evident, implementarea este
important. O reform bine gndit poate fi distrus printr-o implementare necorespunztoare, la
119

fel cum efectele nedorite ale unei reforme instabile pot fi ascunse, ntrziate sau reduse printr-un
management abil al implementrii. Totui, n acest capitol ne vom ocupa de limitele,
contradiciile i paradoxurile coninutului reformei.
Lista noastr cuprinde cteva afirmaii (aparent) incompatibile i unele combinaii mai
complicate / mai puin evidente. Fiecare dintre ele va fi explicat n seciunile urmtoare. Vom
ncepe cu patru contradicii la nivelul ntregului sistem al administraiei publice naionale i
vom trece apoi la ase specifice anumitor operaiuni.
1. Creterea controlului politic asupra administraiei / acordarea libertii de aciune managerilor /
mputernicirea consumatorilor de servicii.
2. Promovarea flexibilitii i inovaiei / creterea ncrederii cetenilor i a legitimitii guvernului.
3. Acordarea prioritii realizrii de economii / acordarea prioritii creterii performanelor
sectorului public.
4. Responsabilizarea guvernului / reducerea ariei activitilor n care este implicat administraia.
5. Motivarea personalului i promovarea schimbrii culturale / reducerea siguranei postului i a
numrului angajailor.
6. Reducerea poverii verificrii interne i a documentaiei asociate / creterea rspunderii
manageriale.
7. Crearea mai multor agenii specializate / mbuntirea coordonrii orizontale.
8. Descentralizarea autoritii manageriale / mbuntirea coordonrii programelor.
9. Creterea eficacitii / creterea rspunderii manageriale.
10. mbuntirea calitii / reducerea costurilor.

7.4 Creterea controlului politic asupra administraiei / acordarea

libertii de aciune managerilor / mputernicirea consumatorilor de servicii
Fiecare dintre aceste trei propuneri se regsete frecvent n retorica reformei managementului
public. Fr ndoial c liderii reformatori ca Thatcher, Reagan, Mulroney (printre alii) au vrut s
reafirme controlul politic asupra mainriei birocratice. La fel s-a ntmplat i n Frana i ntr-o
anumit msur n Suedia i Australia. Dar creterea libertii de aciune a managerilor a fost de
asemenea un subiect des ntlnit n retorica reformei. De exemplu, una dintre cele mai importante
concluzii ale raportului care a dus la crearea a peste 130 de agenii executive n Marea Britanie a
fost: n acest moment, libertatea unui manager individual din serviciul public de a conduce
eficace i responsabil este extrem de limitat (Unitatea pentru Eficien, 1988, p. 5).
n sfrit, mputernicirea clienilor a fost unul dintre sloganurile favorite ale politicienilor care
au promovat reforma, mai ales n rile anglo-saxone. Unul dintre documentele Analizei
Naionale a Performanelor din SUA declara: Odat ce Preedintele Clinton a semnat Legea
Rezultatelor i Performanelor Guvernului n august 1993, planificarea strategic a ascultarea
vocii clienilor nu a mai fost doar o idee bun a devenit lege (Analiza Naional a
Performanelor, 1997, p. 6).
Problema pe care o ridic aceste formulri atractive, dar superficiale, este redat de
ntrebarea: Cum este posibil s acordm managerilor o mai mare libertate de aciune i n acelai
timp s-i supunem unui control mai strict din partea minitrilor i s-i obligm s fie mai prompi
la nevoile consumatorilor? Este posibil ca toate cele trei coluri ale acestui triunghi s fie ntrite
n acelai timp (puterea minitrilor, puterea managerilor, puterea consumatorilor), sau aceasta este
o pur contradicie? Aa cum spunea Hood (1998, p. 208): Din moment ce nu toat lumea poate
fi mputernicit n acelai timp, cine exact va primi mai mult putere mpotriva cui i cum, este
un test cheie al subiectivismului cultural n viziunile de modernizare.
120

Dac presupunem c puterea i autoritatea n acest caz sunt bunuri exclusive (puterea este
disponibil ntr-o cantitate fix, astfel nct un ctig ntr-o pate nseamn o pierdere n alt
parte), atunci acest obiectiv al NMP reprezint o dubl contradicie. Totui, este posibil, pe baza
diferitelor ipoteze, s interpretm aceste afirmaii ntr-un mod mai optimist, mai paradoxal (n
sensul definit aici).
1.Managerii pot avea o mai mare libertate de aciune n ceea ce privete utilizarea resurselor lor
(combinarea input-urilor i proceselor n moduri diferite i chiar inovatoare) i n acelai timp
minitrii pot avea o imagine mai clar a ceea ce este realizat (output-urile i rezultatele finale ale
activitii de management eliberate). Astfel nct, att politicienii, ct i managerii i pot crete
controlul dar asupra unor lucruri diferite. Cea mai clar exprimare a acestei filozofii a fost
ntlnit n Noua Zeeland, unde minitrii sunt trai la rspundere pentru obiective i efecte, iar ei
trag la rspundere efii departamentelor pentru realizarea unor pachete de rezultate msurabile care
sunt stabilite pentru producerea efectelor finale.
2. n mod similar, consumatorii mputernicii pot avea acces la informaii mai clare despre
performanele unui serviciu i pot avea mijloace mai bune de reclamaie i de redresare a situaiei
dac nu sunt mulumii. Pot participa la planificarea i stabilirea prioritilor serviciilor printr-o
varietate de mecanisme. (mputernicirea se manifest de obicei prin cri albe, sisteme de petiii,
comitete ale utilizatorilor, etc. ns aa cum am vzut n capitolul anterior, nu este sigur c
cetenii vor s petreac mai mult timp implicndu-se n aceste activiti.) n acelai timp, managerii
pot obine libertatea de a combina i aloca resursele ntr-un mod n care s maximizeze satisfacia
consumatorilor. Nu exist o contradicie ntre aceste sfere de autonomie separate, dar
complementare.
3.Astfel, toate cele trei grupuri politicieni, manageri publici i utilizatori ai serviciilor publice pot
dobndi un control mai mare, fiecare n colul su. Puterea nu este un bun exclusiv, ci unul
variabil: toat lumea poate ctiga.

Este acesta un argument convingtor mpotriva contradiciei? Probabil c da, dar numai dac
sunt ndeplinite anumite condiii destul de stricte. Trei dintre acestea trebuie menionate. n
primul rnd, politicienii trebuie s se abin de la interveniile n sfera managementului (alocarea,
manipularea i combinarea diferitelor tipuri de resurse, motivarea personalului, crearea i
ntreinerea structurilor, sistemelor i proceselor organizaionale adecvate) i s se limiteze la
verificarea rezultatelor i la corectarea situaiei dac acestea nu ndeplinesc intele. n al doilea
rnd, prioritile i intele stabilite de politicieni pentru manageri, trebuie s fie clare i
consecvente cu nevoile i ateptrile clienilor (altfel, managerii trebuie s danseze n acelai timp
dup dou melodii discordante). n al treilea rnd, dac exist organizaii i niveluri diferite
implicate n furnizarea serviciului (aa cum se ntmpl frecvent), toate trebuie s aib acelai set
de obiective i inte comune i, ntr-o anumit msur, proceduri comune. Altfel, managerii vor
primi mesaje contradictorii de la nivelul superior i consumatori se vor lovi de prioriti,
standarde i atitudini diferite n pri diferite ale aceluiai serviciu. Dac numai una dintre aceste
condiii rmne nendeplinit, triunghiul puterii se va prbui.
Dac aceste condiii sunt ndeplinite n realitate sau nu, depinde de tipul regimului, cultura
organizaional, ideologia politic, etc. Ceea ce este sigur, este c aceast viziune a mputernicirii
tripartite reciproce a fost anunat n multe ri, dar nu a fost realizat. n special n domeniul
serviciilor sociale (sntate, educaie, asigurri sociale, etc.) utilizatorii mputernicii au fost greu
de gsit n practic. Chiar dac funcionarii care au intrat n contact direct cu publicul au fost
formai n acest sens i au devenit mai flexibili cu utilizatorii individuali, managerii i-au extins
domeniul fr s acorde atenie puterii consumatorului.

121

Nici n al doilea col al triunghiului situaia nu se prezint mai bine. Politicienii nu au fost
dispui s renune la vechile obiceiuri de a interveni n managementul operaional. Sondajele au
artat c managerii au suferit o interferen politic mai mare, nu redus. De asemenea, liderii
politici nu au fost pregtii s exprime valorile n mod clar i s stabileasc un set de prioriti i
inte precise pentru manageri.
n ceea ce privete coordonarea ntre diferitele niveluri i tipuri de organizaii, este clar c
parteneriatul i reelele au fost la mod n cele zece ri. Dar a fi la mod i a fi bine neles
nu este acelai lucru. Documentele produse dovedesc c majoritatea guvernelor mai au nc multe
de nvat n ceea ce privete aceste abordri alternative ale furnizrii serviciilor.
n concluzie, obiectivele reformatorilor de a mputernici consumatorii, elibera managerii i
ntri controlul politic nu sunt ntotdeauna i obligatoriu contradictorii. Din pcate, condiiile
pentru realizarea lor simultan sunt dificil de ndeplinit i n practic cele trei obiective intr
adesea n conflict sau unul sau mai multe sunt lsate deoparte. ntr-o lume perfect cele trei
obiective sunt compatibile. n lumea real, managerii publici se gsesc n faa unor compromisuri
sau chiar contradicii severe.
7.5 Promovarea flexibilitii i inovaiei / creterea ncrederii
cetenilor i a legitimitii guvernului
Posibila contradicie ntre aceste dou propuneri nu este imediat evident. Tensiunea apare n
acele situaii n care continuitatea, ncrederea i predictibilitatea sunt calitile cele mai cutate de
majoritatea utilizatorilor serviciilor. n acest caz, schimbrile continue i inovaiile devin contraproductive. Confuzia i nencrederea vor spori. De exemplu, oficiile potale locale au fost un
subiect de dezbatere n mai multe ri, printre care Finlanda i Marea Britanie. Multe oficii
potale mici (de obicei din zonele rurale) sunt ineficient de ntreinut. De aceea au fost propuse
soluii inovatoare pentru promovarea eficienei mijloace electronice pentru aceleai tranzacii,
relocalizarea serviciilor potale n magazinele locale pentru a renuna la ntreinerea unei cldiri
separate. Dar publicul a reacionat mpotriva acestor mbuntiri. Oamenii apreciau aspectele
culturale i sociale ale oficiului local, doreau stabilitate i continuitate. Se pare c finlandezii au
ncredere n funcionarul potal, dar nu sunt dispui s dezvluie detalii ale vieii lor vnztorului
de la magazinul local (un exemplu interesat unde funcionarul public este perceput ca fiind mai
demn de ncredere dect lucrtorul din sectorul privat).
Problema inovaiilor este c att utilizatorii, ct i furnizorii serviciilor trebuie s nvee
lucruri noi. Acest lucru este mult mai dificil pentru unele pri ale societii dect pentru altele i
de aceea inovaiile capt neintenionat un caracter inechitabil. Acest lucru este evident n
exemplul de mai sus: cetenii din zonele rurale i pierd oficiile potale i trebuie s nvee s
foloseasc sisteme noi, pe cnd cei din oraele mari beneficiaz n continuare de pot. Un
exemplu i mai clar a fost intenia unui cartier londonez de a instala info-chiocuri pentru public.
Autoritile sperau c aceast inovaie va duce la extinderea serviciului (disponibil 24 de ore pe
zi) i va permite reducerea personalului. Din pcate, studiile ulterioare au artat c nu a fost chiar
aa. Majoritatea celor care au folosit aparatele electronice au fost brbai sub patruzeci de ani.
Femeile i rezidenii mai n vrst au fost inhibai de folosirea tastaturii i a monitorului. Mai
mult, au aprut dificulti considerabile atunci cnd volumul imens de informaii a trebuit tradus
n toate limbile minoritilor etnice care locuiau n zon. Iar unele grupuri etnice aveau norme
culturale care nu le permiteau s acorde ncredere unei tranzacii dac aceasta nu se desfura
prin contact direct, faa n fa cu oficialii statului. Din aceste motive, dar au existat i altele,

122

instalarea info-chiocurilor a fost o iniiativ discriminatorie fa de femei, btrni i grupuri

etnice minoritare.
O situaie care afecteaz milioane de ceteni din multe ri este cea a sistemelor de pensii
publice. n mai multe cazuri, guvernele i-au dat seama c planificarea pensiilor a fost inadecvat
i c nu vor putea acoperi toate cererile care vor aprea n viitor. Astfel, a fost modificat
legislaia care reglementa sistemele de pensii prin limitarea eligibilitii, modificarea vrstei de
pensionare, motivarea cetenilor pentru a utiliza fondurile private de pensii, etc. Multe inovaii
ale sistemelor de pensii ncearc economisirea banilor publici. Efectele sunt ns mixte. Unul
dintre rezultate a fost pierderea stabilitii i predictibilitii pe termen lung ntr-un domeniu n
care aceste caracteristici sunt esena sistemului. Cetenii i-au pierdut ncrederea n capacitatea
statului de a-i susine la btrnee, a aprut confuzie i nelinite, iar unele companii private au
beneficiat de aceast instabilitate pentru a-i promova schemele de pensii. n unele cazuri, aceste
sisteme alternative au fost foarte satisfctoare. n altele, serviciile furnizate au fost de foarte
proast calitate (raportul dintre prima de asigurare i pensia pltit a fost extrem de mare) sau
asigurrile de pensii au fost vndute unor persoane care nu aveau nevoie de ele. Toate aceste
lucruri au sporit nencrederea publicului.
Analiza noastr general este c nu exist o contradicie fundamental sau universal ntre
inovaie, pe de o parte, i stabilitate i continuitate, pe de alt parte. Uneori este nevoie de inovaii
pentru a menine continuitatea - de exemplu cnd introducerea mijloacelor electronice n
birourile funcionarilor publici permite furnizarea serviciului ctre un numr mai mare de
utilizatori, fr o cretere inacceptabil a costurilor. Dar n anumite situaii, managerii publici se
afl n faa unui compromis ntre inovaie i una sau mai multe dintre valorile stabilitii,
continuitii, predictibilitii, ncrederii i echitii (aa cum reiese din exemplele de mai sus). n
aceste cazuri, managerii serviciilor publice trebuie s gseasc cel mai bun echilibru ntre dorine
divergente i probabil s dezavantajeze anumite pri ale comunitii, chiar dac alte pri vor
beneficia de servicii mbuntite. Avnd n vedere constrngerile financiare i popularitatea
inovaiei n ideologia reformei, este posibil ca asemenea compromisuri s apar destul de des.
7.6 Realizarea de economii / creterea
performanelor sectorului public
Controlul mai strict al cheltuielilor publice a fost unul dintre cele mai des ntlnite i mai
puternice motive de reform a managementului public. Dac acesta este reflectat n reducerea
poverii fiscale, obiectivul va fi popular (dei n practic fiscalitatea general pe cap de locuitor a
crescut, aa cum s-a ntmplat n Marea Britanie n anii 1979-97). Dac acest obiectiv se reflect
n reducerea serviciilor sociale ale statului pensii, sntate, educaie economiile vor fi
ntmpinate cu reticen. Dar pentru c aceste servicii constituie majoritatea cheltuielilor
bugetare, realizarea unor economii importante este imposibil fr a afecta protecia social.
Aadar, la prima vedere, apare o contradicie ntre reducerea cheltuielilor publice i mbuntirea
serviciilor publice.
Un prim pas n analizarea acestei tensiuni este observarea discontinuitii fluxului ideologic
adoptat i utilizat de reformatori. Politicienii i funcionarii publici apeleaz la diverse surse de
inspiraie pentru ghidarea aciunilor lor. n special n rile anglo-saxone, o surs important a
fost sectorul micro-economic. O surs diferit, dar la fel de influent, au fost lucrrile
teoreticienilor managementului i organizrii, printre care maetrii Peter Drucker, Tom Peters,
Robert Waterman i Edward Deming. Cele dou curente de gndire au orientri diferite. Microeconomia se orienteaz asupra realizrii eficienei tehnice i procesuale. Managerialismul se
123

orienteaz tot ctre eficien, dar urmrete o agend mai ampl, inclusiv adaptarea la mediile
noi, schimbarea cultural i importana msurrii, satisfaceri i manipulrii ateptrilor clienilor.
Nu exist o contradicie fundamental ntre cele dou moduri de gndire (dei utilizeaz
modele individuale fundamental diferite), dar exist aceast diferen de orientare. Se poate
spune c teoria micro-economic tinde s pun pe primul loc eficiena i economiile, n timp ce
teoria managerial se concentreaz asupra creterii performanelor n sens larg, incluznd servicii
de calitate mai ridicat, mai flexibile i orientate spre client. De asemenea, managerialismul are n
vedere un model mai optimist i mai variat de motivare individual, care cuprinde factori ca
loialitatea i schimbarea cultural.
n al doilea rnd, este posibil s evitm contradicia aparent, cel puin la nivel teoretic. n
Marea Britanie, n domeniul proteciei sociale, s-au depus mari eforturi pentru mbuntirea
procesului de furnizare a serviciilor de exemplu instruirea personalului de la ghieu pentru a fi
mai prietenos, ridicarea gradului de confort al sediilor, accelerarea procesrii solicitrilor, etc.
Justificat, acestea sunt considerate mbuntiri ale calitii . ntre timp, nivelul real al
beneficiilor a fost controlat din ce n ce mai strict i n anumite cazuri categoriile de eligibilitate
au fost restrnse. Astfel, paradoxul este rezolvat cheltuielile (coninutul serviciilor) sunt
controlate, dar calitatea (procesul) este mbuntit.
n al treilea rnd, contradicia aparent are caracterul unui paradox. Acest paradox ascuns
este c contradicia apare n acele organizaii care sunt cele mai eficiente i eficace n furnizarea
serviciului. Abilitatea de a realiza economii i de a mbuntii serviciile n acelai timp este
strns legat de capacitatea neutilizat din sistem, iar cele mai eficiente organizaii au cea mai
puin capacitate neutilizat. Ageniile care sunt deja super-eficiente nu mai exist capacitate
neutilizat i economiile impuse vor afecta coninutul serviciilor prestate.
n al patrulea rnd, progresul tehnologic este uneori de ajutor n rezolvarea acestei
contradicii. Introducerea noilor tehnologii poate permite managerilor publici s economiseasc
bani i s ridice calitatea i productivitatea simultan. ntrebarea care se opune este ct de des apar
asemenea salturi tehnologice i ct de bine sunt implementate noile tehnologii. Fr ndoial ns
ca aceste inovaii pot rezolva o parte a problemei i de aceea sunt un element favorit al retoricii
reformei manageriale.
n sfrit, aceast contradicie este specific n funcie de context. n cazul n care sistemul
este deja foarte eficient i a adoptat ultimele inovaii tehnologice, contradicia este real. n
sistemele mai puin eficiente, problema poate fi rezolvat prin mbuntirea utilizrii capacitii,
iar n domeniile n care progresul tehnologic este rapid, prin implementarea adecvat a
inovaiilor.
7.7 Responsabilizarea guvernului / privatizarea
Acestea dou tendine ale retoricii reformei par a crea o tensiune. Cum poate guvernul s
devin mai responsabil n faa publicului dac n acelai timp renun la controlul asupra marilor
ntreprinderi publice adic i reduce capacitatea de a conduce economia i de a asigura
furnizarea anumitor servicii? Guvernele conservatoare britanice din perioada 1979 1997 au
trecut n proprietate privat aproximativ jumtate din sectorul public i 650.000 de angajai.
Industriile naionalizate au sczut de la 9% la mai puin de 5% din PIB. n Noua Zeeland,
proporional vorbind, privatizarea a fost i mai ampl. n alte ri, renunarea la proprietatea
public nu a fost o parte att de nsemnat a reformei, dar bunuri publice au fost vndute n multe
ri, printre care Australia, Finlanda, Frana i Olanda.

124

Exist opinii conform crora privatizarea face ca statul s par din ce n ce mai parazitar,
deoarece nu mai are nici un rol n producerea unor bunuri sau servicii care s poat fi vndute
pentru profit. Astfel, devine doar o autoritate de impozitare i redistribuire. n acelai timp, pierde
contactul direct cu sectorul produciei industriale i comerciale i trebuie s obin informaiile
despre acest sector din afar, fr a avea o experien direct (n limbaj economic, aceasta este o
cretere a asimetriei informaionale).
Dac privatizarea ar fi ceea ce publicul i dorete, atunci este foarte uor s spunem c un
guvern responsabil trebuie s urmeze viguros aceast politic. n unele cazuri chiar aa s-a i
ntmplat (un exemplu este privatizarea British Telecom). n altele ns, msurile de privatizare
au fost luate mpotriva opiniei publice ca n cazul privatizrii cilor ferate britanice. Guvernele
pot susine c privatizarea responsabil, nsoit de crearea unui cadru puternic de reglementare
poate proteja interesul public i n acelai timp poate aduce beneficiile economice create de
presiunile concureniale ale pieei comerciale.
n sprijinul privatizrii mai exist i argumentul guvernul tie mai bine ce face. Cel puin n
Marea Britanie, minitrii i mandarinii tiau ct de des au intervenit informal politicienii n
industriile naionalizate (de exemplu pentru amnarea creterii preurilor pn dup alegeri). De
aceea, privatizarea putea fi privit ca un mod de dezvinovire politic: noi politicienii tim c
nu inspirm ncredere ca manageri ai societilor industriale i ai serviciilor operaionale majore,
i de aceea cea mai bun soluie este s gsim un format n care nu putem s ne amestecm.
Acest comportament poate fi considerat la fel de responsabil ca i cel al unui alcoolic care nu
pstreaz uic n cas.
Concluzia noastr este deci c nu exist o contradicie fundamental, logic ntre creterea
rspunderii guvernului i un program amplu de privatizare a activelor publice. Dar exist o serie
de provocri practice care pot genera tensiune sau divergen ntre interesul public i privatizare.
De exemplu, guvernul poate vinde activele prea ieftin, sau poate uita s creeze un mecanism de
reglementare eficace, sau, din motive doctrinare, poate insista s privatizeze activiti pe care
publicul le consider servicii publice. n aceste cazuri, nu principiul privatizrii este greit, ci
modul n care este pus n practic
7.8 Motivarea personalului i promovarea schimbrii culturale / reducerea
siguranei postului i a numrului angajailor
n multe ri n special n cele unde corpul funcionarilor publici a fost cel mai aspru criticat
n anii 80 90, au existat ncercri de re-formare i re-motivare a funcionarilor publici.
Serviciul public al Canadei are nevoie de o transformare a oamenilor si, a culturii i a
conducerii sale i Serviciul public al Canadei are nevoie de campioni i lideri (Bourgon, 1998,
p. 21, 23). Trebuie s redobndim ncrederea n etica serviciului public i s transmitem mesajul
c nu putem avea o administraie mai bun dect dac stimulm i folosim talentul funcionarilor
publici i ai celorlali angajai ai sectorului public (Clark, ministrul responsabil pentru funcia
public al guvernului Blair, 1997, p. 3). Contradicia este ameninarea siguranei posturilor i
salariilor funcionarilor publici izvort din reducerea cheltuielilor i reformele manageriale.
Funcionarii publici sunt anunai c reprezint o resurs valoroas, iar apoi muli dintre ei sunt
dai afar. Angajaii nu pot s se atepte la sigurana absolut a locului de munc ... n lumea
competitiv modern. Dar ncercm s gsim moduri de reducere a nesiguranei, pentru a
reducere distragerea lor de la scopurile politicilor (Clarke, 1997, p. 20).
Poate fi rezolvat aceast contradicie aparent? E greu s vedem cum poate fi fcut acest
lucru. Au existat cazuri n care aceast contradicie a fost perceput prea clar de personalul vizat
125

(ex. n Noua Zeeland Boston et al., 1996, p. 211-24; n SUA referitor la obiective de reducere
a personalului din Analiza Naional a Performanelor Kettl, 1994, p. 13-21; n Frana la
mijlocul anilor 90 cnd au avut loc marile greve din serviciile publice).
Anumii factori pot ajuta la reducerea acestei probleme. n primul rnd, funcionari publici
care conteaz cel mai mult vor supravieui disponibilizrilor. Poate fi avut n vedere un corp al
funcionarilor publici mai mic, mai puin birocratic, mai profesionist i chiar mai bine remunerat,
n care poate fi refcut moralul i poate fi insuflat o nou cultur orientat spre performane. Cei
care i pierd posturile i pierd adesea i vocea devin outsideri. Totui, aceast viziune
depinde de percepia c a fost instaurat o nou faz de stabilitate. Reducerile continue, repetate
(ca cele din industriile miniere i constructoare de nave din Europa i SUA) distrug ncrederea i
angajamentul personalului. Acestea nlocuiesc sloganul durere azi, bucurie mine cu unul
pesimist durere azi, mai mult mine. Distrug de asemenea i memoria instituional, reduc
ansele de pstrare a eticii funciei publice i las administraia srcit i n cele din urm mai
puin competent. n acest caz contradicia este real i evident, iar consecinele din punct de
vedere al ncrederii vor fi dezastruoase.
7.9 Reducerea poverii verificrii interne i a documentaiei
asociate / creterea rspunderii manageriale
Dovezile empirice par s indice c aceast tensiune este mai mult o chestiune de echilibru,
dect o contradicie major dei n practic echilibrul poate fi pierdut uor. Tensiunea dintre
aceste dou obiective apare deoarece creterea rspunderii manageriale implic adesea rapoarte
suplimentare ale managerilor operaionali ctre conducerea organizaiei furnizarea datelor
pentru noile sisteme de indicatori de performan, pentru schemele de mbuntire a calitii sau
pentru verificrile de audit al performanelor. Dei managerilor li se cere un tip diferit de
informaii (cel puin teoretic) orientate ctre rezultate i impacturi, nu ctre input-uri este
totui o sarcin neplcut, poate chiar mai mare ca volum i complexitate dect ceea ce se cerea
anterior.
Radin (1998) arat ct de uor este ca o serie de msuri de reform bine intenionate s pun o
povar grea pe umerii managerilor publici. n SUA, Legea simplificrii documentaiei din 1995
avea scopul de a elimina hrtiile inutile i de a reduce povara completrii formularelor de ctre
ceteni i firme. Prezentnd legea, Preedintele Clinton vorbea despre nevoia de a cuceri
muntele de documente. n sine, era un obiectiv excepional, dei, aa cum subliniaz Radin,
limita i colectarea datelor de performan necesare pentru realizarea aspiraiilor Legii
Rezultatelor i Performanelor Guvernului din 1993. ntre timp, managerii federali se ncovoiau
sub greutatea unor msuri noi ca:

Legea integritii financiare a managerilor federali, 1982 care impunea verificarea anual a
corectitudinii controalelor.
Legea directorilor financiari, 1990 care impunea rapoarte anuale de contabilitate.
Legea reformei managementului public, 1994 care impunea declaraii financiare anuale ctre
Oficiul de Management i Buget (OMB).
Legea reformei managementului tehnologiei informaiei, 1996 care impunea rapoarte anuale
despre modul n care este utilizat tehnologia informaiei pentru atingerea obiectivelor
programelor.

126

Legea mbuntirii managementului financiar la nivel federal, 1996 care impunea rapoarte
despre respectarea sistemelor financiare de ctre efii ageniilor, inspectorii generali i directorul
OMB.
Reglementarea 111 a Analizei Naionale a Performanelor, 1996 care impunea rapoarte anuale
despre modul n care ageniile respect principiile ANP.

Aceasta nu este o list complet a tuturor solicitrilor de informaii noi, ca s nu mai vorbim
de cele anterioare.
Exemplul nu este unic pentru excesele americane. Situaia este des ntlnit n toate rile care
au implementat reforme majore. Power (1987, p. 142) comenta c: este clar c n Marea Britanie
i nu numai, n anii 80 i 90, auditul a dobndit o dinamic instituional care l-a separat de
verificarea sistemic. Noile procese de audit sau cvasi-audit au fost elaborate i aplicate n toate
domeniile sectorului public britanic. n universiti ai avut loc dezbateri aprinse despre
valabilitatea i corectitudinea noului audit al calitii predrii, care a impus cerine de raportare
imense n fiecare instituie i a determinat crearea unei serii de comitete interne noi pentru
pregtirea facultilor sau universitilor pentru inspeciile externe. n coli, directorii se plngeau
adesea de complexitatea inspeciilor noului organism de reglementare, Ofsted. n sistemul de
sntate au fost dezvoltate i implementate sisteme complexe de indicatori de performan i de
asigurare a calitii. La mijlocul anilor 90, directorului unui spital mic trebuie s rspund la patru
sau cinci tipuri diferite de analize de calitate simultan, fiecare cu propriile forme i procese.
La nceputul acestei seciuni am spus c tensiunea dintre reducerea documentaiei i creterea
monitorizrii performanelor este mai mult o problem de echilibru dect o contradicie inerent.
Exemplele de mai sus arat c echilibrul nu este garantat automat trebuie obinut i apoi
meninut activ. Povara raportrilor la nivelul managementului operaional poate fi redus dac
sistemul de monitorizare a performanelor este proiectat corect, focalizat i revizuit periodic,
pentru a evita creterea excesiv. Aceasta este opinia optimist. O perspectiv mai aproape de
realitate este c ntregul proces este ciclic, sistemele de monitorizare i audit avnd o tendin
intrinsec de cretere, dar sunt periodic corectate prin reforme. Exist dovezi care atest c
sistemele de indicatori de performan variaz ciclic ntre un numr mic de indicatori cheie i un
numr mare de indicatori detaliai (Pollit, 1990). n acest caz este vorba mai degrab de un
compromis dect de o contradicie: alegerea se face ntre sisteme de monitorizare simple, uoare
care permit ascunderea subtilitilor sau complexitilor, pe de o parte, i sisteme detaliate,
greoaie care surprind aceste subtiliti, dar care sunt dificil i costisitor de implementat, pe de alt
parte. Dup un timp, oricare ar fi varianta existent la un moment dat, cealalt opiune pare mai
bun, de aici caracterul ciclic.
7.10 Crearea mai multor agenii specializate / mbuntirea
coordonrii orizontale
Dificultatea pe care o creeaz acest set de propuneri este c, ceteris paribus, specializarea (n
agenii cu un singur scop) crete dificultatea coordonrii. Cel mai evident rezultat al noului
sistem este fragmentarea instituional, spunea Rhodes (1997, p. 53), referindu-se la nfiinarea
ageniilor Next Steps n Marea Britanie. Aceast problem a aprut i n Noua Zeeland i
Olanda. n Suedia, unde sistemul ageniilor independente puternice exist de mult timp, a revenit
preocuparea pentru capacitatea i expertiza ministerelor de a coordona eficace ageniile. Pentru
spitale, coli i furnizorii de locuine sociale se pare c ntr-adevr creterea autonomiei

127

organizaiilor prestatoare de servicii a dus la scderea coordonrii, cel puin n cazul anumitor
orae sau regiuni.
Nu nseamn c specializarea nu are nici un avantaj. n mai multe ri i n diferite sectoare,
creterea autonomiei a dus la mbuntirea eficienei, productivitii i promptitudinii furnizrii
serviciilor. Desigur, aceste beneficii nu apar automat: exist ntotdeauna pericolul ca un
management slab s lase oportunitile s scape. Dar nu avantajele specializrii sunt subiectul
acestei seciuni, ci faptul c exist o tensiune ntre aceste avantaje i dezavantajele create
pierderea coordonrii la nivelul superior. (Pentru a fi obiectivi, trebuie s spunem c nici
potenialul pentru coordonare existent n sistemele mai centralizate nu a fost ntotdeauna folosit.)
Susintorii noului management public tind s nege sau s minimizeze pierderea coordonrii i,
deoarece coordonarea este un concept att de dificil de pus n practic, este greu s-i
contrazicem. Conform acestei opinii, un cadru care stabilete inte de performan clare i
niveluri de rspundere ar trebui s elimine fragmentarea i s permit autoritilor centrale s
continue s ghideze ageniile ntr-o direcie strategic. Totui, cadrele efective sunt mult mai puin
integrate i n multe ri percepia fragmentrii este foarte rspndit printre practicieni. De aceea,
considerm c este vorba mai degrab de un compromis (dect de o contradicie clar) i n
practic creterea semnificativ a nivelului autonomiei instituionale (i beneficiile acesteia) este
cumprat cu preul unei pierderi a coordonrii politicilor sau programelor. Politicienii i
publicul trebuie s hotrasc care dintre variante este acceptabil, dar atta timp ct retorica
reformei nu recunoate c este ceva de pierdut, problema nu poate fi investigat, evaluat i
dezbtut.
7.11 Descentralizarea autoritii manageriale / mbuntirea
coordonrii programelor
Problemele poteniale care apar aici sunt similare cu cele discutate n seciunea anterioar.
Transferul autoritii tinde s creeze probleme de coordonare. Crearea ageniilor autonome este
un caz specific al descentralizrii. Un exemplu n acest sens este cel al fondurilor structurale ale
Uniunii Europene: managementul acestora este puternic descentralizat, i foarte variat. Comisia
European acord fondurile, dar ncercrile de evaluare i de ghidare a activitilor nu sunt foarte
reuite (Barbier i Simonin, 1997; Toulemonde, 1997).
Concluzia noastr este aceeai ca i n cazul specializrii n cele mai multe cazuri este un
compromis, dar nu att de sever nct s justifice termenul de contradicie. O implementare
precaut poate reduce i chiar ascunde problemele, dar n cele din urm, transferul autoritii
ctre nivelurile inferioare nseamn exact acest lucru: diminuarea autoritii de la centru, inclusiv
a autoritii de coordonare. Aceste consecine pot fi evitate prin pseudo-descentralizare cnd
autoritile centrale susin c au mputernicit nivelurile cele mai apropiate de cetean, dar
pstreaz de fapt un ntreg arsenal de controale pe care le folosesc atunci cnd lucrurile nu merg
aa cum i-ar dori.
7.12 Creterea eficacitii / creterea rspunderii manageriale
Probabil c nu este clar imediat de ce exist o tensiune ntre aceste dou obiective.
Amndou par foarte rezonabile i compatibile. Dac lum n considerare acest raport despre
reforma managementului performanelor din Canada, observm c nu este neaprat aa:

128

Output-urile sunt rezultate pe care managerii le pot controla, n timp ce efectele pe care ncearc s le
obin prin intermediul acestora sunt influenate de factori externi programelor pe care le gestioneaz
(Auditorul General al Canadei, 1997, p. 5-8).

Dac ne ntoarcem la figura 1.1, vom vedea c eficacitatea nseamn obinerea impacturilor
dorite, n timp ce eficiena se refer la optimizarea raportului input-uri / output-uri. Experiena
din mai multe ri dintr-o perioad lung de timp, arat c exist dou dificulti alternante:
a) Cnd managerii sunt stimulai s se concentreze asupra rezultatelor concrete (autorizaiile
eliberate, fondurile acordate, cursurile de formare terminate), tind s piard din vedere impacturile
acestora, accentund deci eficiena, nu eficacitatea (East, 1997);
b) Cnd managerilor li se cere s se concentreze asupra impacturilor i eficacitii, este greu s fie
trai la rspundere din mai multe motive. Atribuirea efectelor aciunilor unei anumite uniti sau
organizaii este dificil i ndoielnic, iar pentru multe programe publice, impacturile msurabile
apar dup perioade foarte lungi de timp, astfel nct evaluarea anual a performanelor este
imposibil (Pollit, 1995).

Aici pare s existe o dilem, sau cel puin un compromis. Dac urmrim rezultatele imediate,
pierdem din vedere eficacitatea; dac urmrim efectele, pierdem posibilitatea de a asigura
rspunderea clar a managerilor i a unitilor lor. Rspunsul cel mai uor este s le urmrim pe
amndou simultan. Din pcate, acest lucru este uor de spus, dar greu de fcut. Sistemele de
rspundere tind s se orienteze spre output-uri, pentru c sunt mai simplu de msurat, de atribuit
i mai puin costisitor de monitorizat.
Exist un aspect i mai controversat al relaiei dintre eficacitate i rspundere. Iat cum l
caracterizeaz Wright (1997, p.11):
Cea mai mare parte a procesului politicilor publice se refer la raionalizare, la distribuirea resurselor
limitate, la alocarea bunurilor exclusive i la costuri de oportunitate. Pentru ca raionalizarea s
funcioneze o perioad lung de timp, trebuie fie ignorat, fie ascuns, fie legitimizat. Este un exerciiu
extrem de dificil pentru orice societate democratic pe timp de pace i n perioade de stagnare sau depresie
economic ...
Totui, unele dintre reformele actuale, impulsionate de bune intenii, par s submineze cele trei
variante eseniale: ignorana nlocuit cu drepturi definite i ascunderea cu transparen. Mai important
este procesul de de-legitimare, deciziile asupra raionalizrii nu mai sunt luate de politicieni i pe profesii
liberale ca profesorii sau doctorii, ci sunt transferate managerilor i antreprenorilor, crora pur i simplu le
lipsete legitimitatea esenial de a mpri nefericirea esenial.

Avnd n vedere aceste observaii, ce se poate spune despre relaia dintre creterea eficienei
i creterea rspunderii manageriale? n primul rnd, nu susinem sub nici o form c aceasta este
o contradicie sever, care ar determina eecul eficacitii n momentul n care autoritile
ncearc s asigure rspunderea managerilor, sau invers. n al doilea rnd, exist totui o tensiune
ntre orientarea ctre output-uri i orientarea ctre impacturi, cea dinti fiind preferat din mai
multe motive. Acesta nu este nici mcar un compromis, ci mai degrab un echilibru dificil de
meninut. n al treilea rnd, Wright aduce n discuie o dilem mai adnc cu un evident coninut
politic: procesul de clarificare a rspunderii pentru serviciile raionalizate i mpingerea acesteia
ctre manageri i ndeprtarea de profesiile liberale poate duce la pierderea legitimitii i la
amplificarea litigiilor i disputelor.

129

7.13 mbuntirea calitii / reducerea costurilor

Calitatea este gratis era titlul unei cri foarte populare a unui expert n calitatea sectorului
privat din anii 80 (Crosby, 1979). El susinea c mbuntirea calitii este realmente gratis,
pentru c n cele din urm i recupereaz costurile. Chiar dac acest lucru este sau adevrat
pentru companiile comerciale care opereaz pe pieele concureniale, cu siguran nu este valabil
n sectorul public. Pentru serviciile publice, investiiile n creterea calitii nu vor aduce nici
clieni mai muli, nici bugete mai mari, nici venituri mai mari din tarife (dac acestea exist).
Motivaiile pentru mbuntirea calitii sunt reduse corespunztor. Unul dintre motivele pentru
explozia de standarde i reglementri este recunoaterea faptului c n sectorul public nu se aplic
stimulentele comerciale normale pentru mbuntirea calitii i de aceea este nevoie de
controale suplimentare. Impunerea standardelor este mai ieftin dect creterea bugetului i, n
lumea anglo-saxon, termenul standard are o rezonan profesional atractiv.
Raportul cost / calitate rezoneaz la nivelul serviciilor specifice cu problema sistemic a
realizrii de economii / mbuntirii performanelor. Urmeaz aceeai diferen de orientare
dintre teoria micro-economic i cea managerial. De asemenea, indic dou fundamente
contrastante pentru legitimarea aciunii manageriale unul bazat pe competitivitate i cellalt pe
transformarea i mbuntirea organizaional. Clarke i Newman (1997, p. 67) descriu acest
contrast astfel:
Logica concurenial este caracterizat de orientarea primar ctre pia, de modelarea organizaiilor
ca firme private i de dominaia discursurilor despre spiritul ntreprinztor i succesul competitiv. Logica
transformaional este caracterizat de modelarea organizaiilor ca dinamice, progresive i orientate spre
client i de preponderena discursurilor despre cultur, managementul resurselor umane, calitate i valori.

Ambele raiuni sunt foarte diferite de administraia public tradiional, fie n forma
birocratic pur (minister central), fie n forma birocratic-profesional (serviciile de sntate,
educaie). n multe situaii, cele dou noi raiuni se ndreapt n aceeai direcie, cel puin n ceea
ce privete alegerea unui mod practic de aciune. Totui, n unele cazuri apar distincii. Schemele
de mbuntire a calitii pot fi mpiedicate sau nefinanate pentru c nu contribuie direct sau
substanial la obinerea succesului competitiv. ndeplinirea intelor financiare anuale poate fi
considerat mai important pentru reputaia managerului dect mbuntirea calitii sau
schimbarea cultural. Aceste tensiuni nu sunt doar teoretice: un director de spital din Marea
Britanie spunea la mijlocul anilor 90 c n lumea real, suntem judecai doar dup criterii
nguste i pe termen scurt ... exist clar o tensiune ntre concuren i planificare.
n general, natura relaiei dintre cost i calitate la nivel micro pare asemntoare cu cea dintre
economii i performane la nivel macro. Acest lucru nseamn c problema compromisurilor i
contradiciilor depinde de caracteristicile specifice ale unui anumit context. Dac o organizaie
intr ntr-un program de realizare a economiilor avnd destul capacitate neutilizat,
mbuntirea calitii i reducerea costurilor pot coexista. Dac managerii pot apela la inovaiile
tehnologice (inclusiv noile metode de organizare a personalului) pentru a crete productivitatea i
a mbuntii comunicarea cu utilizatorii serviciului, din nou calitatea i reducerea costurilor sunt
compatibile. Dar dac progresele tehnologice nu sunt disponibile, reorganizarea personalului este
limitat sever de reguli i convenii profesionale i culturale, iar reducerile anterioare de costuri
au antrenat ntreaga capacitate, relaia dintre mbuntirea calitii i economiile suplimentare
devine un compromis, sau chiar o contradicie. Aceast situaie s-a manifestat cu claritate n
serviciile medicale din Marea Britanie la mijlocul anilor 90, cnd doctorii s-au agat de practicile

130

tradiionale i multe spitale trecuser deja printr-un deceniu de aa numite mbuntiri ale
costurilor (reduceri bugetare anuale).
7.14 Reflecii: echilibre, limite, dileme i paradoxuri
Nu toate contradiciile aparente descrise mai sus sunt insurmontabile. Unele pot fi evitate
pericolele implementrii sunt mult mai mari dect contradiciile logice fundamentale. Altele sunt
mai mult paradoxuri, aparente dect reale i n alte cazuri, chiar dac exist o tensiune profund,
implementarea i managementul abil pot reduce problemele. Rmn totui multe dificulti
majore. Diversele componente ale ceea ce a devenit viziunea sectorului public modernizat nu se
coreleaz ntr-un tot integrat i armonios:
Tensiunile dintre modelul de carier i cel de post pentru organizarea nalilor funcionari publici,
dintre viziunea legalist i cea managerial asupra proceselor organizaionale, dintre abordarea orientat
spre concuren i cea orientat spre supraveghere a controlului serviciilor publice nu vor disprea printr-o
rezoluie modern final (Hood, 1998, p. 221).

Domeniul investigaiei noastre a fost mai restrns dect cel al lui Hood el pare s ncerce s
stabileasc un set de compromisuri universale i atemporale, ncadrate ntr-o matrice a culturilor
administrative, n care att cele patru filozofii pure pe care le-a definit ct i combinaiile dintre
ele sunt fundamental instabile. Noi ne-am concentrat asupra unor elemente mai specifice,
selectate din pachetul de msuri care au fost susinute de reformatorii radicali i de forurile
internaionale ca PUMA, Banca Mondial i FMI. Ne intereseaz mai mult msura n care aceste
elemente pot fi reconciliate logic i confirmate prin observaii empirice. Astfel, dei suntem ntru
totul de acord cu sugestia lui Hood, c anumite tensiuni nu pot fi fcute s dispar din modelele
contemporane ale reformei manageriale, vrem s facem o diferen ntre ce poate fi fcut i ce nu
poate fi fcut. n seciunile precedente ne-am ndreptat ctre un set de concluzii despre cele zece
contradicii selectate. Vom ncheia capitolul cu o scurt recapitulare a acestora.
7.15 Reluarea contradiciilor propuse
1. Creterea controlului politic asupra administraiei / acordarea libertii de aciune

managerilor / mputernicirea consumatorilor de servicii: ntr-o lume perfect, acestea pot fi

compatibile. n lumea real apare adesea un compromis ntre unul sau mai multe dintre cele trei
coluri ale acestui triunghi. n anumite contexte, compromisul devine att de sever, nct poate fi
considerat o contradicie.
2. Promovarea flexibilitii i inovaiei / creterea ncrederii cetenilor i a legitimitii
guvernului: nu exist o contradicie fundamental. Totui, n anumite situaii, politicienii i/sau
managerii sunt obligai s ajung la un compromis ntre inovaie i valorile stabilitii,
predictibilitii, continuitii i ncrederii. Nu de puine ori, inovaiile manageriale pot
dezavantaja relativ anumite pri ale comunitii.
3. Acordarea prioritii realizrii de economii / acordarea prioritii creterii
performanelor sectorului public: nu exist o contradicie general. Foarte mult depinde de
condiiile specifice, n special de capacitatea neutilizat a organizaiei respective i/sau de
posibilitile de cretere a productivitii oferite de progresul tehnologic.

131

4. Responsabilizarea guvernului / reducerea ariei activitilor n care este implicat

administraia: din nou, nu exist o contradicie obligatorie sau general. Pe de alt parte,
implementarea efectiv a proiectelor de privatizare ascunde pericolul ca guvernul s se
ndeprteze de interesul public. Dar acestea sunt riscuri de implementare, nu probleme inevitabile
de responsabilitate.
5. Motivarea personalului i promovarea schimbrii culturale / reducerea siguranei
postului i a numrului angajailor: aceasta pare a fi cea mai evident i inevitabil contradicie.
Desigur, poate fi combtut retoric, dar muli angajai ai sectorului public nu vor fi convini.
Exist un pre al acestei contradicii, reprezentat de scderea moralului, pierderea loialitii,
reducerea atractivitii carierei de funcionar public i posibil scderea eficacitii.
6. Reducerea poverii supravegherii interne i a documentaiei asociate / creterea
rspunderii manageriale: aceasta este n principal o chestiune de echilibru. Totui, dei nu este o
contradicie, este nevoie de o implementare inteligent i hotrt pentru realizarea acestui
echilibru i apoi pentru meninerea sa ulterioar.
7. Crearea mai multor agenii specializate / mbuntirea coordonrii orizontale: sugerm
c aici exist un compromis fundamental. Acesta poate fi sever sau uor. Dovezile sunt
convingtoare, dar nu nc concludente.
8. Descentralizarea autoritii manageriale / mbuntirea coordonrii programelor: o
formulare mai general a cazului precedent (7). Din nou, considerm c exist dovezi ale unui
compromis ntre aceste dou deziderate.
9. Creterea eficacitii / creterea rspunderii manageriale: dei aceasta nu pare a fi o
contradicie, exist o anumit tensiune ntre aceste dou obiective i dovezile arat c echilibrul
este greu de pstrat. Poate aprea i o dilem de substan pentru serviciile raionalizate, ntre
transparen i legitimitate.
10. mbuntirea calitii / reducerea costurilor : ca i n cel de-al treilea caz, aceast relaie
depinde foarte mult de context i, n particular, de exploatarea capacitilor neutilizate i/sau a inovaiilor
tehnologice. Dac nici una din aceste variante nu este posibil, reducerea costurilor compromite direct
mbuntirea calitii. Calitatea este gratis doar n anumite condiii, nu ntotdeauna.

132

8
Reflecii: management i guvernare
Arta guvernrii st n trgnare i n linite i amnare;
focurile aprinse afar lsate s ard se vor consuma n curnd singure.
Dintre rele alege cel mai mic: marii vrjmai vor cdea n timp, se vor pierde unul cte unul.
Cel ce conduce trebuie s aud i s vad ce e fcut n fa sau n tain.
i asta nu e de ajuns: vine un timp cnd s conduci nseamn s fii iute i ndrzne;
s ti n sfrit cnd s loveti poate s bai fierul cnd e rece!.
Sir Robin Cecil adresndu-se Reginei Elisabeta I
Opera Gloriana de Benjamin Britten. Libret de William Plomer

8.1 Introducere
Capitolul final va prezenta cteva opinii generale despre natura reformei managementului
public. Pe msur ce prezentm aceste reflecii, cititorul poate specula dac conceptul de
guvernare atribuit lui Sir Robin Cecil poate fi aplicat managementului public.
Capitolul este organizat n patru seciuni principale, cuprinznd dou grupuri de opinii
contrastante. Primul grup se refer la natura general a reformei managementului public sau cel
puin la ultimele dou decenii pe care le-am analizat n aceast carte. n acest caz, contrastul este
ntre perspectiva reformei ca strategie i reforma ca proces de iteraii succesive i ncercri de
rezolvare a problemelor pe msur ce acestea apar (incrementalism). Al doilea grup se refer tot
la natura reformei, dar ntr-un sens diferit. Aici testm msura n care cunotinele utile despre
reform sunt sistematizate, acumulate i aplicate. De aceast dat contrastul apare ntre procesul
de reform ca posibil baz pentru dezvoltarea unei tiine sau ramuri a managementului
public i o perspectiv mai sceptic n legtur cu leciile nvate i cu ce poate fi nvat n
viitor.
Nu exprimm o poziie personal cu privire la nici unul dintre cele dou grupuri de opinii. n
timpul scrierii acestei cri am oscilat, n mod maniaco-depresiv, ntre abordarea mai optimist
i mai pesimist a subiectului tratat. Cititorii i pot forma propria prere n funcie de punctele
de echilibru pe care am ncercat s le identificm.
8.2 Reforma managementului public ca proces decizional strategic
S ne nchipuim o lume simpl n care interacioneaz trei sisteme un sistem politic, un
sistem al economiei de pia i un sistem legal i administrativ. Fiecare dintre acestea
funcioneaz n contextul mai larg al societii civile, iar cetenii i societatea particip i judec
legitimitatea fiecruia dintre cele trei sisteme (figura 8.1).
Desigur c acest model este prea simplu pentru a putea fi folosit n orice scop. De exemplu, n
lumea real politicienii din executiv (minitrii) sunt puternic implicai n sistemul administrativ,
iar unii nali funcionari politici (Preedintele Comisiei Europene) au un rol predominant politic.
Dar aici este folosit n scop pedagogic pentru a explora alternativele posibile pentru diferite
sisteme de relaii n interiorul societii, n care fiecare set de relaii (politic, administraie,
economie de pia) este caracterizat de un tip diferit de motivaii, stimulente i penalizri. De
133

aceea, nu este esenial ca separarea fcut n figura 8.1 i n figurile ulterioare s fie confirmat
foarte detaliat.
Figura 8.1 Trei sisteme interactive

Sistemul politic

Societatea
(cetenii)

B
Sistemul administraiei
publice i legal

C
Economia
de pia

Cele trei sisteme se difereniaz printr-o gam larg de norme, reguli i ipoteze culturale. S
presupunem c sistemul politic se confrunt cu dou probleme majore i presante. Prima este
problema fiscal. Se consider (i este o opinie destul de rspndit, astfel nct s nu mai
conteze dac aceast opinie este adevrat n sens empiric) c sistemul politic trebuie s reduc
cantitatea resurselor consumate de sistemul administrativ i legal, sau cel puin s tempereze rata
creterii acesteia. n caz contrar sistemul economic va avea de suferit i electoratul va deveni din
ce n ca mai nemulumit. A doua problem este cea a legitimitii sistemului politic n faa
cetenilor. Sondajele arat c legitimitatea politicienilor este n scdere. Acest lucru creeaz
diverse dificulti: erodarea autoritii liderilor politici, reducerea constant a loialitii i
stabilitii electoratului, scderea ncrederii n capacitatea proceselor politice de a rezolva
problemele sociale, creterea nerespectrii legii (nu ne referim doar la ordinea i sigurana
public, ci i la legile fiscale, asigurri sociale, amenajarea teritoriului i aa mai departe).
Aceste dou probleme necesit un rspuns strategic din partea liderilor sistemului politic. Ei
trebuie s nceap s economiseasc bani (sau s dea impresia c fac acest lucru) i n acelai
timp s-i redobndeasc legitimitatea. Cum pot face asta? Din punct de vedere strategic, exist
mai multe posibiliti. i pot schimba propriul comportament, reconstruind ncrederea prin
elaborarea unor politici moderate, consecvente i transparente. n acelai timp, pot aciona direct
i explicit pentru reducerea cheltuielilor publice. Alternativ, pot cuta un mod de cretere a
performanelor economice prin mecanismele tipice economiei de pia de exemplu prin inovaii
tehnologice. Sau pot urmri o corelare mai strns i reciproc avantajoas ntre sistemul politic i
cel economic (ceea ce se poate spune despre abordarea Uniunii Europene). Sau, n al treilea rnd,
pot urma o traiectorie care s-a dovedit popular n mai multe ri s se distaneze ca politicieni
de sistemul administrativ i apoi s nvinuiasc acest sistem pentru problema cheltuielilor i/sau
problema legitimitii. Acestea sunt doar trei din gama mai larg a posibilelor strategii i pot fi
adoptate ca atare sau ntr-o anumit combinaie.
S detaliem ntr-o anumit msur cea de-a treia strategie. Aa cum au observat muli analiti,
noul management public este o combinaie de elemente disparate, dar unul dintre aceste elemente
134

a fost distanarea liderilor politici i nvinuirea altora. Administraia este problema, a spus
Preedintele Reagan, ca i cum acesta ar fi o entitate strin cu care preedintele are o relaie
distant i n fond ostil. Ali politicieni, mai puin radicali dect Ronald Reagan, au legat i ei
reforma managerial de creterea legitimitii: Cum pot oamenii s aib ncredere n
administraie s fac lucruri mree, cnd noi nu putem face nici lucruri mici, de exemplu s
rspundem la telefon prompt i politicos? (Vicepreedintele Gore, Analiza Naional a
Performanelor, 1997, p. ix). Aceast declaraie pare s sugereze ncrederea n liderii naiunii va fi
redobndit numai dup ce se rezolv problema telefoanelor. Dac acesta este sensul afirmaiei,
atunci vicepreedintele american, sau cei care i scriu textele, atribuie cetenilor o capacitate de
nelegere i discriminare extrem de redus. Indiferent de semnificaia acestui citat, problema
legitimitii a fost considerat foarte important n discursurile nord americane despre reforma
managementului. Invitaiile la conferina global despre Strategiile guvernelor secolului 21,
organizat de SUA la Washington n 1999, afirmau c lucrrile vor oferi participanilor o
nelegere mai profund a modului n care guvernele din era informaional pot construi
ncrederea societii (Universitatea Harvard, 1998).
Strategia distanrii i nvinuirii este reprezentat n figura 8.2. Aa cum am artat pe
parcursul acestei cri, a fost preferat mai mult n regimurile anglo-saxone dect n Germania,
Frana sau rile nordice. Chiar i n acest cadru ideologic orientat ctre competena i motivaia
administraiei aceast strategie prezint unele limitri evidente. n primul rnd, politicienii nu
vor fi neaprat crezui. Ei vor susine c problema este acolo, n administraie i c trebuie
adui manageri competeni, crora s li se acorde o mai mare flexibilitate i care s rspund n
faa publicului. Dar n general, publicul nu crede c problema este acolo. Cetenii sunt capabili
s fac diferena ntre sistemul politic i cel administrativ i consider c cele mai grave probleme
sunt la nivelul politicienilor. Chiar dac publicul are nemulumiri considerabile la adresa
sistemului administrativ a birocraiei va continua s i considere responsabili pe minitri, nu
pe manageri, pentru orice eveniment sau ntmplare, indiferent ct de detaliat ar fi aceasta. De
aceea, politicienii trebuie s fie foarte ateni cnd atac aparatul administrativ, mai ales cnd
ncearc s-i scoat api ispitori pe doctori, asistente sau profesori. n al doilea rnd, chiar
dac politicienii sunt crezui, acest lucru nu se va ntmpla pentru totdeauna. Dup civa ani de
nvinuire a birocrailor, oamenii vor ncepe s se ntrebe cnd se vor schimba lucrurile cnd se
vor mbunti serviciile i vor atinge standardele ludate n cartele cetenilor, discursurile
politice i declaraiile de calitate. Cu alte cuvinte, aceast strategie poate funciona numai pentru
un timp.
Figura 8.2 Distanarea i nvinuirea
Sistemul politic

Societatea
(cetenii)

B
Sistemul administraiei
publice i legal

135

C
Economia
de pia

Ajungem astfel la un aspect mai profund al strategiei de distanare i nvinuire. Ce urmeaz

dup de liderii politici i-au luat poziiile olimpiene artnd cu degetul spre birocrai? Ce pot face
pentru a reforma administraia? Aici exist mai multe opiuni.
ntrirea controalelor tradiionale, limitarea cheltuielilor, renunarea la noi angajri,
derularea unor campanii mpotriva risipei i corupiei i n general restricionarea sistemului
administrativ i legal (figura 8.3). Am denumit aceasta o strategie de MENINERE.
Figura 8.3 ntrirea controalelor tradiionale

Sistemul politic

Societatea
(cetenii)

B
Sistemul administraiei
publice i legal

C
Economia
de pia

Modernizarea sistemului administrativ, introducerea unor moduri mai rapide i mai flexibile
pentru procesele bugetare, de management, de contabilitate i de furnizare a serviciilor ctre
utilizatori. Unele dintre aceste moduri noi pot fi mprumutate din sectorul privat (aceasta este
semnificaia sgeii suplimentare ntre C i B din figura 8.4). Dar aceste schimbri vor necesita
ajustri corespunztoare ale sistemului politic (sgeata ntre B i A). Am denumit aceast
abordare strategie de MODERNIZARE. Aa cum am discutat n capitolul 4, seciunea 9, exist cel
puin dou direcii ale acestei strategii.
Figura 8.4 Modernizarea sistemului administrativ

Sistemul politic

Societatea
(cetenii)

B
Sistemul administraiei
publice i legal

136

C
Economia
de pia

Chiar dac nu sunt neaprat opuse, acestea au un spirit diferit. Prima accentueaz nevoia de
de-reglementare, pornind de la ipoteza c funcionarii publici au iniiativ i i vor mbunti
propria activitate dac sunt eliberai de povara reglementrilor birocratice greoaie i a
instruciunilor din partea ierarhiilor tradiionale. A doua direcie subliniaz angajarea cetenilor
i a utilizatorilor serviciilor ntr-o multitudine de procese participative.
Introducerea n sistemul a mecanismelor pieei. Organizaiile din sectorul public sunt obligate
s concureze ntre ele, pentru creterea eficienei i a promptitudinii fa de utilizatori. Aceast
abordare reprezint o atragere n sistemul administrativ a culturii, valorilor i practicilor din
sectorul privat (figura 8.5). Am denumit acest lucru strategia CONCURENIAL. Att strategia
de modernizare, ct i cea concurenial urmresc creterea flexibilitii i cuvntul groaznic
flexibilizare a nceput s apar n documentele despre reforma managerial.
Figura 8.5 Introducerea concurenei n sistemul administrativ

Sistemul politic

Societatea
(cetenii)

B
Sistemul administraiei
publice i legal

C
Economia
de pia

Figura 8.6 Minimizarea sistemului administrativ

Sistemul politic

Societatea
(cetenii)

B
Sistemul administraiei
publice i legal

137

C
Economia
de pia

Minimizarea sistemului administrativ nseamn transferarea ct mai multor activiti n

sectorul privat (prin privatizare i externalizare). Aceast strategie are mai multe implicaii,
inclusiv intensificarea contactelor directe ntre sistemul politic i economia de pia, fr
medierea structurilor administrative (figura 8.6). Dup acest scenariu, plata asigurrilor sociale,
administrarea penitenciarelor i chiar serviciile de siguran public sunt gestionate de companii
private, iar sistemul administraiei publice devine o umbr a ceea ce era, acionnd ca o companie
mic de holding. Am denumit aceast viziune strategia de MINIMIZARE.
Analiza noastr cuprinde patru strategii de baz pentru a face fa presiunilor asupra
aparatului statului:
MENINERE (figura 8.3);
MODERNIZARE (cu variantele de-reglementare
MECANISMELE PIEEI (figura 8.5);
MINIMIZARE (figura 8.6).

i participare figura 8.4);

Aa cum am vzut, diferite regimuri n diferite momente au nclinat spre una sau alta dintre
aceste strategii. Cei 4 M nu au fost urmai ntr-o anumit ordine, dar nici nu pot fi abordai n
mod realist simultan. Unele ri au trecut mai nti printr-o faz de distanare i nvinuire (8.2),
dar nu toate. Statele nordice au evitat aceast etap i au nceput cu modernizarea, introducnd i
anumite elemente de pia (8.4 i o parte din 8.5). Au ncercat de asemenea s combine variantele
de de-reglementare i participare. i germanii au evitat strategia de distanare i nvinuire i s-au
ndreptat direct spre o combinaie ntre meninerea i modernizare (8.3 i 8.4). Britanicii, mai ales
n timpul guvernului Thatcher, au nvinuit puternic (8.2). La nceput (1979-82) aceast strategie a
fost combinat cu ntrirea controalelor tradiionale (meninere) i din ce n ce mai mult,
introducerea unor elemente de modernizare. Ulterior guvernul conservator a trecut la o
combinaie ntre mecanismele pieei i minimizare (8.5 i 8.6). Mai trziu, guvernul Blair s-a
ntors la modernizare, acest termen devenind unul dintre sloganurile sale politice. Frana a ales n
special modernizarea, dei a existat n mod clar o tensiune ntre o viziune mai participativ i una
orientat ctre comand i control. i olandezii au preferat strategia de modernizare, dei au
manifestat o tendin de privatizare mai puternic dect francezii. Nici olandezii, nici scandinavii
nu s-au lsat antrenai n retorica politic exagerat care a caracterizat rile anglo-saxone.
Preferina lor pentru un stil mai temperat i mai consensual a fost surprins prin rspunsul pe care
un nalt funcionar olandez l-a oferit unui expert neozeelandez: Voi anglo-saxonii ar trebui s
nvai c dac tragei de iarb n-o facei s creasc mai repede.
n sfrit, Comisia European a adoptat n cea mai mare parte a timpului o strategie de
meninere. De la lansarea programului SEM 2000 n 1995, pare s fi avut loc o trecere ctre
modernizare cu tendine de descentralizare i de-reglementare, dar fr elemente participative.
Totui, este prea devreme s spunem dac programele SEM 2000 i MAP 2000 au reuit s aduc
o modernizare fundamental. Comisia este o instituie care are o capacitate uimitoare de a absorbi
i eluda iniiativele de schimbare, fr a obine vreo transformare a structurilor sau culturilor
interne.
Dup 1996, guvernul australian a ales o combinaie ntre mecanismele pieei i minimizare
(8.5 i 8.6), dar strategia de nvinuire a avut un loc de cinste. Accentul asupra privatizrii
(minimizare) i introducerea presiunilor concureniale (mecanismele pieei) a fost pus nc de la
nceput n Noua Zeeland, care la mijlocul anilor 90 prea s fi intrat ntr-o perioad de
consolidare i calm relativ, dup un deceniu de reforme furibunde. Trebuie s menionm c
conceptul unei strategii poate fi aplicat n cazul neozeelandez mai convingtor dect pentru
orice alt ar. Aici au fost adoptate principii strategice, au fost analizate cu atenie i
138

implementate n mod mai sistematic dect oriunde altundeva. n ceea ce privete SUA, guvernul
Reagan a lansat o puternic retoric a minimizrii, dar aceasta a fost aplicat doar selectiv, cel
puin la nivel federal. n practic, majoritatea msurilor implementate s-au situat ntre strategia
concurenial i modernizare. n Canada, nivelul federal s-a bucurat de mai mult stabilitate n
cultura politic, astfel nct, cu excepia discursurilor lui Mulroney, msurile specifice de reform
s-au orientat spre modernizare, cu unele elemente concureniale (8.4 i puin din 8.5).
Este important s menionm c n toate aceste exemple de strategii a implicaii nu numai
asupra colului administrativ al triunghiului, sar i asupra celorlalte dou coluri politic i
economic. Din acest motiv, fiecare strategie are un impact diferit asupra problemelor reducerii
cheltuielilor i redobndirii legitimitii. Dac le analizm una cte una, meninerea este strategia
care modific cel mai puin starea de fapt. Slbiciunea sa, aa cum au observat unele ri, este c
nu produce destule schimbri pentru a afecta semnificativ problema fiscal i pe cea a
legitimitii. Modernizarea reprezint o transformare mai important i pare s se fi bucurat de
succes n Finlanda, Olanda i Suedia. rile nordice au reuit s realizeze reduceri considerabile
ale cheltuielilor publice. Este greu de spus dac a fost rezolvat i problema legitimitii, dar i
aici punctul de plecare a fost un factor determinant n ambele ri legitimitatea a avut de la
nceput mult mai puin de suferit dect n statele anglo-saxone, n special SUA. n cadrul unei
strategii de modernizare, liderii pot apela la valorile tradiionale ale funciei publice dezvoltarea
carierei, probitate, echitate, egalitate, etc. Din acest punct de vedere, schimbarea fundamental pe
care o aduce aceast abordare este valorile existente sunt actualizate i mbuntite, n timp ce
introducerea mecanismelor pieei sau minimizarea presupun nlocuirea ntregului set de valori i
prin urmare, blamarea i renunarea la vechile principii.
Astfel, mecanismele pieei au avut implicaii diferite asupra problemelor fiscale i de
legitimitate. Pe de o parte, aceast strategie poate rezolva cu succes dificultile fiscale
concurena poate obliga ageniile i departamente din sectorul public s reduc costurile i s
caute intensiv eficiena. Pe de alt parte, legitimitatea anumitor pri ale sectorului public poate
suferi i mai mult, dac publicul percepe prioritile fiscale ca fiind predominante asupra eticii
sectorului public sau presiunile concureniale ca distrugnd stabilitatea i predictibilitatea
serviciilor. Acest lucru s-a ntmplat n cazul nvmntului superior din Marea Britanie, unde
eforturile au fost ndreptate spre relaiile publice, sistemele de indicatori de performan i
procedurile de control al caliti, n timp ce contactul direct i atenia individual la care se
ateptau studenii s-au redus considerabil. Consecinele extreme ale adoptrii unui nou mod de
predare i unui nou tip de student pe fondul reducerii resurselor, s-au vzut n demisia foarte
popularizat a rectorului universitii Thomas Valley, n urma unui raport critic al Ageniei pentru
asigurarea calitii educaiei superioare (1998). Aceste pericole sunt i mai mari n cazul
serviciilor ne-standardizate, intangibile i care genereaz impacturi greu e definit i identificat.
Legitimitatea poate avea de suferit i datorit intensificrii diferenierii n interiorul sectorului
public de exemplu dac funcionarii de execuie rmn cu aceleai salarii sau chiar salarii
reduse, n timp ce directorii lor ctig la fel ca n sectorul privat i beneficiaz i de prime de
performan importante.
n sfrit, strategia de minimizare las n urm un sector public rezidual, care cu siguran
garanteaz cel mai redus consum direct al bunurilor i serviciilor de ctre stat. Dac aceast
abordare rezolv problema fiscal rmne de vzut, pentru c strategiile de minimizare sever
sun de obicei nsoite de eforturi de reducere a impozitelor, i de aceea trebuie gsit cel mai bun
echilibru. Mai mult, serviciile externalizate (sntate, educaie) trebuie cumva pltite n
continuare, aadar, dac statul nu va tolera o excludere excesiv a anumitor categorii de ceteni,
va fi nevoie de subvenii publice, ntr-o form sau alta. Problema legitimitii este transformat
i probabil clarificat pentru c n acest caz ateptrile publicului se ndreapt direct ctre liderii
139

politici. Administraia i birocraia nu mai pot fi folosite ca api ispitori. Nemulumirea

publicului fa de corectitudinea sau calitatea serviciilor vizeaz economia de pia pentru c
acum aceasta furnizeaz aceste utiliti i liderii politici care rmn responsabili pentru
reglementarea exceselor i dezechilibrelor pieei. De exemplu, n Marea Britanie, a crescut
insatisfacia cetenilor fa de preurile ridicate, salariile mari i calitatea slab a serviciilor
fumizate de unele dintre companiile de ap privatizate. Este greu de crezut c n aceste condiii
legitimitatea sectorului a crescut.
Att strategiile concureniale, ct i cele de minimizare tind s reduc unicitatea sectorului
public.
Modelul general [al reformei administraiei publice, la nivel internaional] sugereaz c din mai multe
puncte de vedere importante, serviciile publice i-au pierdut o mare parte din specificitatea organizaional
i normativ; instituiile politice i dezvolt noi puncte de contact cu societatea i ncurajeaz noi canale
de participare a cetenilor n viaa politic i administrativ (Pierre, 1998, p. 3).

Din motive lesne de neles, aceast analiz a fost mult simplificat, dar ntr-un aspect
simplificarea a fost att de semnificativ, nct trebuie recunoscut i corectat. Am abordat
subiectul reformei manageriale ca i cum aceasta ar fi ntotdeauna iniiat, modelat i condus
de politicieni. Dar aa cum am artat chiar n primul capitol, n realitate nu se ntmpl tot timpul
aa. nalii funcionari publici sunt cei mai implicai n ncercrile de reform i uneori imprim
mai mult dinamism dect politicienii. n Finlanda, Frana, Olanda i Suedia, de exemplu,
funcionarii publici au fost cei care au avut rolul principal n stabilirea agendei reformei i n
propunerea soluiilor specifice. Ceea ce a avut loc pn acum n Suedia ... a fost condus de un
numr restrns de funcionari publici, care frecvent nu au beneficiat de sprijin politic explicit
(Pierre, 1998, p. 6). Acetia sunt figuri puternice n sine, contieni de presiunile exercitate de
mediul extern i dispui s iniieze aciuni preventive pentru a menine sau ntri rolul sistemului
administrativ (sau cel puin partea lor din sistem). PUMA/OECD a derulat un proiect intitulat
Analiza i reforma strategic, care a avut scopul de a identifica i analiza problemele legate de
reforma strategic a rolurilor i funciilor guvernului, procesele decizionale strategice ale
reformei managementului public i managementul schimbrii.
Aceast surs suplimentar de dinamism necesit o reconsiderare a figurilor 8.2 i 8.5.
Sistemul administrativ nu este pasiv n faa forelor politice i economice, ci poate fi pro-activ, n
sensul c liderii si vor cuta sprijinul politicienilor i/sau elitelor comerciale pentru anumite
modele de reform. Dunleavy a dezvoltat o teorie a biro-formrii, conform creia nalii
funcionari publici folosesc procesul de reform pentru a se distana de sarcinile manageriale de
rutin i pentru de responsabilitatea pentru programe operaionale, care pot eua cu uurin. Ei
ncearc i-i dezvolte un rol de strategi i consilieri ai minitrilor, reproiectnd, evalund i
monitoriznd organizaiile operaionale de la nivelurile inferioare, dar evitnd s se afle n
miezul problemelor. Popularitatea crerii organizaiilor corporatiste sau ageniilor executive,
precum i a competiiei i externalizrii, poate fi uor inclus n acest cadru teoretic.
n cazul tipic, departamentul bugetar a renunat la controlul ex ante al costurilor operaionale i i-a
ndreptat ntreaga atenie asupra eforturilor de mbuntire managerial. Are un rol major n elaborarea
noilor sisteme instituionale, integrnd procesele bugetare i alte procese manageriale, oblignd ageniile
i alte entiti publice s msoare performanele i s evalueze rezultatele, dezvoltnd noi proceduri i
metode de tragere la rspundere a managerilor i introducnd noi sisteme informaionale i de raportare
(OECD, 1997, p.4).

140

i analiti cu orientri filozofice diferite recunosc existena acestui fenomen. Power (1997, p.
11) descrie explozia proceselor de audit i similare n societile contemporane i comenteaz c:
Pe msur ce statul s-a implicat tot mai mult i mai explicit ntr-un rol de supraveghere
indirect, auditul i contabilitatea i-au asumat o funcie decisiv. Statul nu poate juca acest rol
indirect fr a presupune eficacitatea acestor practici. Clarke i Newman observ c schimbrile
recente au impus managementul ca pe un nou sistem de comand care cuprinde manageri
comerciali, directori executivi, coordonatori de calitate i inspectori de audit intern. Au impus i
managerialismul, n sensul noilor regimuri e putere structurate prin dominaia lurii deciziilor,
stabilirii agendei i puterii normative (Clarke i Newman, 1997, p. 82).
Fiecare dintre aceste perspective, dei difer mult una fa de cealalt, ofer imaginea unei
strategii dinamice urmrite de nivelurile superioare ale ierarhiei administraiei publice. Acest
lucru implic preluarea controlului proceselor de reform managerial i dezvoltarea unui rol nou
n activitatea de articulare a schimbrii continue. Restructurarea organizaiilor, elaborarea
planurilor strategice lansarea iniiativelor de cretere a calitii, msurarea, verificarea i
evaluarea performanelor celorlali toate acestea sunt componente ale unui tip de meta
management, ai crui practicani sunt capabili s evite agitaia operaional. Ei stabilesc inte,
pe care trebuie s le ating alii. Reproiecteaz organizaii, pe care trebuie s le gestioneze alii.
Aceast strategie poate fi derulat ca rspuns la solicitrile politicienilor de reducere a costurilor
i cretere a legitimitii, sau poate fi lansat independent avnd nevoie doar de recunoatere in
partea liderilor politici. Coninutul fundamental al acestei strategii poate fi fie modernizarea, fie
introducerea mecanismelor pieei, fie o combinaie ntre acestea. Distanarea nu este o soluie
pentru funcionarii publici de conducere (chiar dac ei pot critica modurile vechi i birocratice
i luda noul managerialism). ntrirea controalelor tradiionale (meninerea) este considerat
insuficient. Minimizarea este neatractiv pentru c reduce drastic imperiul peste care domnesc
noii lideri-manageri. Iat de ce, cel mai probabil este ca nalii funcionari s aleag o cale de
mijloc ntre modernizare i concuren.
8.3 Reforma managementului public ca ncercri succesive
Perspectiva din care reformele manageriale sunt parte a unui proces de luare a deciziilor
strategice de ctre liderii politici i/sau nalii funcionari publici poate fi criticat ca fiind prea
simpl i formal. Alegerea ntre cei 4 M este bun pentru un manual sau un curs, chiar i
pentru un raport de consultan, dar sunt acestea reperele pe care le ntlnesc participanii efectivi
la implementarea reformei? Experienele pe care le-am descris pe parcursul acestei cri pot fi
descrise mai bine ca o serie de ncercri succesive, dect ca un exerciiu strategic consecvent. Din
acest punct de vedere, problemele restrngerilor fiscale i legitimitii sunt reale, dar rspunsul
guvernului este mai degrab ad hoc i parial, dect strategic.
Articolul iniial al lui Lindblom din 1959 despre incrementalism a fost extrem de influent. El
a descris un proces decizional n care politicile se nasc de obicei n urma unui exerciiu de
ajustare reciproc ntre interesele organizate, cu o analiz limitat a alternativelor, i combinarea
mijloacelor i scopurilor. Articularea unor scopuri clare i bine ordonate este o excepie, nu regula
n sine. Lindblom a fost preocupat de ceea ce considera un model mai realist al elaborrii
politicilor publice dect teoria contemporan raional-complex. S-a concentrat n special
asupra procesului decizional n sine, nu asupra rezultatelor i impacturilor. n orice caz, dup
douzeci de ani, dezbaterea ntre diversele coli teoretice a continuat s fie att de aprins, nct
Lindblom s-a vzut nevoit s actualizeze articolul iniial, fcnd diferena ntre trei elemente:

141

Politica incremental: procesul de schimbare a rezultatelor i efectelor cu precauie, cu pai mici;

Analiza incremental: procesul de analizare a problemelor politicilor la un moment dat, n mod ad
hoc, mai degrab dect realizarea unor analize grandioase, sinoptice i exhaustive;
Ajustarea mutual: procesul de luare a deciziilor politice, care este fragmentat i/sau descentralizat,
iar politicile rezultate sunt un amalgam de ncercri de convingere reciproc a actorilor principali, mai
degrab dect deciziile unui singur organism unitar.

Fora modelului incrementalist este observat mai bine cu ct ne apropiem de reformele

specifice descrise n aceast carte. Mai ales analiza incremental i ajustarea reciproc au ost
trsturi frecvente ale reformei managementului public, chiar dac se spera obinerea unor
rezultate nchegate. De exemplu, este uor s exagerm complexitatea i previziune strategic a
programului de reforme din Marea Britanie din perioada Thatcher. Se tie acum c amploarea
privatizrii care a avut loc pur i simplu nu a fost prevzut cnd conservatorii au ajuns la
guvernare. Raportul Next Steps (care a determinat crearea ageniilor executive) a fost supus unor
controverse aprinse i ajustri mutuale la Whitehall, iar Iniiativa Managementul Financiar a fost
de fapt o reacie la eecurile anterioare ale eforturilor de reform.
Exemplele sunt numeroase i nu se opresc la Marea Britanie relatri similare despre cum
reformele radicale, privite de aproape, par mai puin decise i mai mult negociate. ndrzneala
i claritatea programului din Noua Zeeland rmne o excepie remarcabil, dar chiar i aici s-au
fcut compromisuri ad hoc. Mai mult, Noua Zeeland este o ar mic, cu o elit neobinuit de
unit i o absen la fel de neobinuit a mecanismelor de negociere care s foreze guvernul
reformator s fac ajustri mutuale. n contrast, iniiativele de performan din SUA, unde un
tupeu extraordinar a impus fr ndoial anumite mbuntiri, au fost supuse mai multor
devieri majore de la viziunea iniial datorit sistemului de guvernare puternic pluralist.
Din perspectiv incrementalist, natura reformei managementului public este fragmentat, ad
hoc i specific, nu strategic, complex i condus de modele generale. Modelele au un rol
important n retoric, dar sunt folosite doar pentru stabilirea direciei pentru scopuri mult mai
modeste. Pe scurt, utilizarea lor este mai mult un instrument doctrinar dect un cadru practic de
aciune. Modelul iniial al reformei pe care l-am prezentat n figura 2.1, combinat cu analiza
diferenelor ntre regimuri din capitolul 3, explic de ce se ntmpl aa. Pentru lansarea,
susinerea i implementarea unei strategii complexe de reform este nevoie de anumite condiii,
care rareori sunt ndeplinite n realitate. Este nevoie, mai nti, de o autoritate unic sau de un
grup de actori care s stabileasc un consens n legtur cu ce trebuie fcut i cine poate susine
acest consens pe perioada lung necesar punerii n aplicare a reformelor ample, fundamentale. n
al doilea rnd, este nevoie de o conducere competent, att din partea politicienilor, ct i din
partea unui numr suficient de funcionari publici. Dac unul dintre aceste grupuri de elit se
opune sau nu este interesat, ansele de amnare, diluare, diversiune se vor nmuli i vor fi
folosite de forele recalcitrante, care exist cu siguran n orice context de reform. Susinerea
unei strategii necesit o capacitate organizaional considerabil, pentru planificarea i
implementarea detaliilor operaionale, pentru a rspunde evenimentelor neprevzute i pentru a
introduce n sectorul public noi cunotine i abiliti. O condiie sine qua non este acceptarea
public, sau cel puin recunoaterea existenei reformelor, pentru acele iniiative care afecteaz
contactul direct cu cetenii.
Luate mpreun, aceste cerine sunt extrem de dificil de ndeplinit. Uneori pot fi mai mult sau
mai puin realizate n Noua Zeeland ntre 1984 i 1990, n Canada pentru exerciiul de analiz
programatic din 1994 sau n sistemul consensual finlandez pentru introducerea bugetelor
orientate spre rezultate, pentru o perioad e aproape zece ani. Cel mai adesea ns, una sau mai
multe dintre aceste condiii nu pot fi satisfcute. Am artat n capitolul 3 c probabilitatea unei

142

platforme stabile pentru o strategie de reform bine definit depinde de tipul regimului. Dar chiar
i n cele mai favorabile circumstane (stat unitar, centralizat, cu executiv puternic, pe perioad
lung) situaia se poate schimba. La un moment dat au loc alegeri i vine un nou partid la
guvernare. Sau liderii politici i pierd interesul pentru c intervin alte probleme mai presante.
Sau capacitatea de implementare este insuficient i cele mai bine gndite reforme se
mpotmolesc. Astfel, discuiile despre strategie sunt adesea o idealizare iar procesele tind s fie
pariale, reactive i cu prioriti instabile.
8.4 Reforma managementului public ca tiin
Rolul unei analize academice este parial acela de a rspunde la ntrebarea ce cunotine
tiinifice pot fi extrase din experienele reformei managementului public. Exist posibilitatea ca
cumulrii cunotinelor, astfel nct reformele viitoare s se poat baza pe experienele anterioare
din ara respectiv sau din alte ri? Mai muli analiti i practicieni au ncercat s colecteze
informaiile i s trag concluzii (Aucoin i Savoie, 1998; Departamentul pentru finane i
administraie, 1998; Echipa de dezvoltare, 1998; OECD, 1996, 1997; Gore, 1997; Olsen i Peters,
1996; Peters, 1998). Care a fost rezultatul muncii lor?
Peters analizeaz cteva dintre principiile fundamentale ale reformei managementului
sectorului public i ajunge la concluzia c acestea nu pot fi aplicate nediscriminatoriu, ca i cum
ar fi universale, ci trebuie adaptate contextului organizaional specific. Totui, el este optimist n
legtur cu disponibilitatea teoriilor contextuale necesare:
Problema unei abordri puternic difereniate a reformei organizaionale este c teoria organizrii
sectorului public nu este suficient de avansat pentru a furniza o orientare adecvat pentru reformatori ...
Clasificarea organizaiilor publice tinde s se fac pe baz funcional sntate, educaie, aprare, etc.
nu pe criterii structurale sau manageriale care ar fi mai adecvate pentru formularea unor recomandri de
reform. Dei ne putem gndi la mai multe criterii potenial importante, cum sunt mrimea,
profesionalizarea, implicarea clienilor, nu exist destule dovezi pentru a face previziuni n sprijinul
reformatorilor (Peters, 1998, p. 96).

Chiar dac ali cercettori au mers mai departe n definirea criteriilor care sunt importante
ntr-un context specific, puini ar ndrzni s contrazic ultima afirmaie referitoare la lipsa
dovezilor. Sociologii au subliniat nevoia de dezvoltare a unei teorii robuste a contextelor, dar nu
au oferit nc un rspuns satisfctor propriei lor cerine. Teoria cultural grup / matrice,
mprumutat din antropologie, furnizeaz un cadru al tipologiilor, dar conduce la concluzia c
sistemele administrative tind s se ndrepte ctre propria form de patologie i extremism.
Aceast abordare sufer mai multe constrngeri, mai ales din punctul de vedere al practicienilor.
Aa cum arat i denumirea sa, este o teorie cultural i nu cuprinde factori ca trsturile
specifice ale serviciilor sau tehnologiile utilizate, care sunt considerai influeni n determinarea
structurilor i procedurilor organizaionale adevate. Mai mult, una dintre concluziile sale nu este
deloc o inspiraie pentru practicienii reformei: deoarece ... fiecare mod al viei [administrative]
are propriile slbiciuni intrinseci, i propriile puncte forte corespunztoare ... surpriza i
dezamgirea sunt inevitabile i perpetue (Hood, 1998, p. 191).
n capitolele 2 i 3 am elaborat un model al factorilor care influeneaz reforma
managementului public, cu accent pe factorii constituionali, politici i administrativi. Un
asemenea model ne ajut s nelegem de ce unele reforme se potrivesc ntr-o ar, dar sunt
foarte greu de implementat n alta, totui are un nivel ridicat de generalizare i de aceea are o

143

utilitate limitat pentru cei care se confrunt cu nevoi specifice de reform ntr-o instituie
specific. O teorie ceva mai detaliat a contextelor poate fi gsit n lucrrile analitilor realiti
ai politicilor publice, care furnizeaz metodologii complexe pentru a evalua ce poate funciona
pentru cine n ce condiii (Pawson i Tilley, 1997). Dar aceast teorie nu a fost nc adoptat de
curentul principal de gndire al reformei managementului public i nu poate fi sintetizat n
listele de recomandri pe care le prefer practicienii.
Absena unei teorii adecvate a contextelor ne mpiedic s facem recomandri specifice. Este
adevrat c exist cteva propuneri generale bine cunoscute ca: gsirea unui campion, asigurarea
ateniei, prin corelarea reformelor manageriale cu procesele de alocare a resurselor, obinerea
unor rezultate imediate ncurajatoare dar i a schimbrilor pe termen lung, pstrarea puterii pentru
o perioad destul de lung pentru a finaliza ce a fost nceput, i aa mai departe. Din pcate aceste
porunci nu pot fi consolidate ntr-o tiin a schimbrii. Cei mai muli analiti ai fenomenelor
din administraia public pur i simplu evit acest subiect. Peters i Savoie vorbesc n numele
multor colegi cnd spun c:
Ne-am dat seama curnd c atunci cnd am ncercat s acumulm experienele reformelor
manageriale, ne-am confruntat cu o imagine confuz i contradictorie a schimbrii. Pe de o parte, am
descoperit c au fost adoptate i implementate multe schimbri care par s fi adus beneficii oamenilor
dinuntrul i din afara administraiei ... Pe de alt parte, am descoperit i c puine dintre aceste reforme sau ridicat la nlimea discursurilor care le-au susinut (Peters i Savoie 1998, p. 6-7).

Nu toate disciplinele academice sunt att de reticente. n special economitii au fost mult mai
dispui s ofere reete. Poate de aceea ideile micro-economice au fost att de influente n
reformele sectorului public din mai multe ri. Teoria principal / agent i noua economie
instituional i-au lsat urmele i cel puin unii dintre susintorii lor le consider tiinifice.
Cu siguran, acestea reuesc s ofere politicienilor i funcionarilor publici un set de direcii
pentru reform mai clare i mai specifice dect multe analize realizate de specialitii n
administraie i management public.
Manualele practicienilor sunt foarte diferite de lucrrile academice. n general, acestea
stabilesc ce trebuie fcut, fr a acorda atenie contextului. Unele n special cele asociate
programelor politice proeminente manifest o atitudine de ncredere care nu recunoate srcia
bazei tiinifice pentru cunotinele pe care pretind (implicit sau explicit) c le transmit. Altele
sunt mai sobre din punct de vere retoric, dar tot sunt nclinate ctre o singur cea mai bun
soluie i nu iau n considerare varietatea contextual existent n sectorul public. n pofida
acestor limitri obinuite, exist o cunoatere practic despre cum pot fi fcute anumite lucruri i
ce probleme trebuie urmrite. Acestea sunt mai degrab secretele meseriei dect idei bazate
tiinific, dar aceasta nu nseamn c sunt mai puin importante. Cunotinele practice pot fi
extrem de utile dac sunt folosite de profesioniti de cei care au deja experien n detectarea
contextului i preferinelor locale, a calitii materialelor disponibile, etc. Acestea sunt poate
subestimate i ignorate de teoreticieni. Dar cunotinele profesionale nu mai sunt att de utile
cnd sunt aplicate de debutani sau de experi care sunt n trecere, pe termen limitat i
preocupai de o sarcin anume. Limitele sunt mai evidente cnd este vorba despre probleme sau
contexte cu totul noi.
Avem aadar o combinaie variat, dar nenchegat de ingrediente. Exist teorii academice
care trateaz n mod general anumite concepte sau variabile cheie, dar rareori le dezvolt
recomandri specifice sau practice. Exist n special n rile anglo-saxone proclamaii
rsuntoare despre modernizarea sectorului public, dar acestea plutesc adesea ntr-o atmosfer
retoric, neavnd o abordare critic sau analitic. n sfrit, exist multitudinea de ghiduri i
144

manuale produse de funcionarii publici pentru funcionari publici. Acestea sunt deseori
rezervoare de experien practic util, dar tind s nu ia n considerare factorii contextuali i s nu
aib o abordare empiric teoretic sau sistematic. n seciunea final vom prezenta o perspectiv
contrastant despre evoluia reformei managementului public. Spre deosebire de perspectiva din
aceast seciune, care s-a axat asupra ceea ce tim, cea urmtoare se va concentra asupra modului
n care discutm i scriem despre reform.
8.5 Mai mult retoric dect rigoare? Concluzii
despre reforma managementului public
Urmrirea reformelor care au loc n managementul public poate fi un hobby ocant. Distana
ntre retoric i aciune, ntre viziunea de la centru i experiena de la baz este deseori att de
mare nct provoac scepticism sau n funcie de personalitate cinism. Ritmul realizrilor tinde
s fie mult mai lent dect cascada de noi anunuri i iniiative, fiecare cu propria sa abreviere la
mod pentru un timp (ca s enumerm doar cteva: PPBS, RCB, PAR, ZBO, TQM, BPR, SEM
2000, PS 2000). Abilitatea liderilor de a uita leciile i restriciile reformelor anterioare este
impresionant poate c istoria administrativ este ntr-adevr moart. Aproape c ne-am
obinuit s auzim declaraii impresionante pentru ca apoi s descoperim c acestea se bazeaz pe
prea puine dovezi sistematice, relevante i identificabile. S-a ntmplat de multe ori s citim n
documentele oficiale c planificarea strategic sau introducerea indicatorilor de performan a
nceput la o anumit dat, iar ulterior, vizitnd organizaia, s observm c nu s-a ntmplat nimic
n afara distribuirii unor hrtii sau chiar c muli angajai ai organizaiei nici mcar nu au auzit de
inovaia respectiv. Este demoralizant cnd viziunea despre viitor este ambalat n termeni care
sun bine dar nu au nici un coninut specific sau verificabil.
Guvernul va furniza servicii de educaie la standarde mondiale, va oferi tuturor oportunitatea de a-i
folosi ntregul potenial ... (Ministrul de finane britanic, 1998)

Sau:
... aceasta a fost provocarea pe care Preedintele Clinton a acceptat-o acum patru ani cnd mi-a cerut
s reinventm guvernul federal s-l facem s funcioneze mai bine. Am hotrt chiar atunci c trebuie s
provocm o revoluie n administraia federal: noi i spunem reinventarea guvernului (Vicepreedintele
Gore, 1997, p. 1)

Nu putem dect s ne ntrebm cum intenioneaz aceti lideri s rectige ncrederea n

guvern, cnd continu s recurg la asemenea declaraii implauzibile, exagerate i prescriptive?
Cine i nchipuie c i va crede?
Este relativ uor s identificm excesele retorice ale unora dintre liderii reformei. Dar ruptura
dintre retoric i practic este mult mai subtil. Aa cum am mai spus, o diferen ntre valul
actual de reforme manageriale i fazele anterioare este dimensiunea internaional a celui dinti.
S-a dezvoltat un vocabular internaional al schimbrii, stimulat de organizaii ca PUMA, SIGMA,
Banca Mondial, Fondul Monetar Internaional, dar i de administraiile naionale i asociaiile
academice i profesionale. Termeni ca privatizare, externalizare, contractualizare,
mbuntirea continu a calitii, ctiguri de eficien, managementul performanelor au
devenit parte integrant a acestui lexic. Utilizarea lor repetat pare a confirma c toat lumea face
acelai lucru, toat lumea se ndreapt spre managementul modern. Exist cel puin dou
categorii de probleme.

145

n primul rnd, utilizarea acestor termeni creeaz o impresie exagerat de uniformitate a

aciunii. Acest lucru se ntmpl datorit faptului c acelai termen este folosit n sensuri foarte
diferite, pentru a desemna tipuri diferite de schimbri n locuri diferite i n contexte diferite.
Orice consultant sau teoretician care a lucrat n afara rii sale sau n afara limbii sale materne a
simit acest lucru. Au aprut chiar anecdote despre acest fenomen. Unul dintre autorii acestei cri
a petrecut o zi ntreag discutnd despre sensul eficienei cu o echip de experi din Frana,
Germania, Italia i Anglia, dei la nceput toi credeau c au neles perfect coninutul conceptual
i c trebuie s stabileasc doar detaliile practice ale contractului de consultan pentru care
fuseser angajai. n alt caz, un analist care compara reformele manageriale din Olanda i Marea
Britanie a fost obligat s-i refac raportul cnd i-a dat seama c termenii privatizare i
agenie erau folosii de funcionarii publici din fiecare ar pentru a desemna procese / instituii
complet diferite. Aceste confuzii sunt sporite de faptul c cei mai influeni i mai activi
susintori ai dezbaterii sunt membrii ai unitilor centrale de management sau de politici publice,
la nivel naional sau internaional, ca Office for Public Service din Marea Britanie, Statskontoret
din Suedia, Grands Corps din Frana sau PUMA. n general, aceste persoane nu au avut prea
mult experien a managementului operaional normal, indiferent de celelalte talent i caliti
pe care le au. Ei tind s fie consultani, analiti intelectuali sau ntreprinztori academici. Astfel,
capacitatea lor de a face legtura ntre termenii i ideile pe care le folosesc i realitile cotidiene
ale administraiei i managementului este limitat. Din acest motiv, apare pericolul ca limbjaul
reformei s capete o via proprie.
n al doilea rnd, vocabularul internaional al reformei manageriale are o ncrctur
normativ clar. n discursul respectiv s-a dezvoltat ipoteza c aceste lucruri managementul
performanelor, mbuntirea calitii, etc. sunt progres. Pentru a progresa, trebuie s facem
lucruri crora s i se potriveasc aceste etichete. Continu s fie la ordinea zilei. Dar acesta este
un proces limitativ, deoarece elementele care nu sunt pe aceast list sunt rareori discutate i dac
apar totui n discuie sunt respinse imediat. A sugera, de exemplu c o activitate nou sau
existent ar funciona mai bine n cadrul unui minister central extins devine un subiect tabu, nu
este pe lista lucrurilor la mod. De asemenea, sugestia c realizarea unui parteneriat cu sectorul
privat pentru furnizarea unui serviciu poate fi costisitoare, consumatoare de timp i o ameninare
la adresa rspunderii public este inacceptabil: un asemenea sacrilegiu nu poate fi considerat
dect reacionar. n aceast lume a gndirii manageriale contiina volatilitii principiilor
actuale ale managementului public este limitat. Dar dac privim n timp, vom vedea c
asemenea principii i adevruri universale apar i dispar i se combin adesea n perechi
opuse i contradictorii (Hood, 1998; Hood i Jackson, 1991; Peters, 1998; Simon, 1946).
i totui exist i o alt parte a reformei managementului public, mai solid i mai raional.
Presiunea, retorica, renunarea la vechile obiceiuri toate acestea s-au combinat pentru a da
funcionarilor publici ansa de a face schimbri care au sens i nsemntate pentru ei. Asemenea
mbuntiri pot fi uneori n interes propriu, dar adesea sunt fcute cu bun credin i duc la
creterea productivitii, a calitii serviciilor, a transparenei, corectitudinii i a altor valori
importante. Dac verificarea de aproape a multor operaiuni mree tinde s dezvluie procese
decizionale incrementale, nu strategice (seciunea 8.3), relev i nenumrate exemple de reforme
benefice i pragmatice la toate nivelurile. Pentru a ncheia aceast carte ntr-o not autocritic,
una dintre limitrile majore ale abordrii noastre i ale abordrilor multor autori care au scris
despre marile reforme i marile idei este c am surprins foarte puin din aceste mbuntiri la
nivel micro. Aa cum au recunoscut liderii celor mai reuite reforme din mai multe ri, un
ingredient esenial al succesului unei strategii de reform este crearea i meninerea condiiilor n
care pot aprea asemenea mici mbuntiri multe dintre ele neprevzute i imprevizibile.

146