6

PARTICULARITI ALE ORGANIZRII N INSTITUII PUBLICE I AUTORITI ADMINISTRATIVE DIN ROMNIA

Din perspectiva managementului public, instituiile i autoritile publice se constituie ca un subsistem al sistemului social global i funcioneaz pentru a contribui la satisfacerea intereselor publice generale i specifice. Sistemul organizatoric, ca i component a sistemului de management, poate fi abordat de la general la particular, respectiv de la nivel macro, caz n care se delimiteaz un sistem organizatoric al sectorului public, la un nivel micro, respectiv al unei instituii sau autoriti publice distincte. Sistemul organizatoric al sectorului public reunete totalitatea componentelor organizatorice identificate n fiecare din domeniile distincte ale sectorului public ntr-o ar, respectiv: administraie, sntate, nvmnt, cultur i art, sport, economie, transport, turism etc., care, prin activitile desfurate n cadrul lor, contribuie la creterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale i specifice n condiii de eficien economic. Sistemul organizatoric al unei instituii i/sau autoriti publice reunete ansamblul elementelor cu caracter organizatoric prin intermediul crora acestea i realizeaz obiectul de activitate i misiunea socialeconomic contribuind, n egal msur, la creterea gradului de satisfacere a intereselor publice ale altor instituii sau autoriti publice i ale cetenilor.

Nouti n managementul public

Orice sistem presupune existena mai multor pri aflate n interaciune care contribuie la unitatea i funcionalitatea ntregului. Prin urmare i sistemul organizatoric reunete o serie de elemente distincte cu rol determinant n procesele de realizare a obiectivelor managementului public. n structura acestui capitol vor fi abordate principalele componente ale sistemului organizatoric n instituii/autoriti publice inndu-se seama de domeniile de activitate n care acestea desfoar activitatea. Din motive pur didactice, se va insista, ns, pe elementele sistemului organizatoric din autoritile i instituiile publice din domeniul administraiei publice din ara noastr.

6.1

Noiunea de organizare

Organizarea ntr-o instituie public const ntr-un ansamblu de procese de munc prin care se delimiteaz componentele sistemului organizatoric, se precizeaz atribuiile acestora, sarcinile, competenele i responsabilitile funcionarilor publici aflai n relaii organizatorice cu celelalte componente din interiorul i din afara instituiei/autoritii publice n procesul de realizare a intereselor publice generale i specifice. Din aceast definiie rezult dou perspective de abordare a noiunii de organizare ntr-o instituie public: 1. organizarea ca ansamblu de procese de munc fizic i intelectual clar delimitate i/sau combinate prin care se realizeaz obiectul de activitate, misiune social-economic i crete gradul de satisfacere a intereselor publice; organizarea ca ansamblu de funcionari publici, de subdiviziuni organizatorice i de relaii ntre acetia, determinate i delimitate astfel nct s asigure premisele organizatorice adecvate realizrii misiunii social-economice a instituiei

2.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

publice i implicit creterea gradului de satisfacere a intereselor publice. Urmnd aceste dou perspective de abordare se va insista att asupra tratrii separate, ct i asupra interdependenelor obligatorii care trebuie s existe permanent ntre elementele implicate de fiecare. Dac din punct de vedere teoretic se poate face o astfel de separaie, n practica din instituiile i autoritile publice, ele nu pot fi abordate dect mpreun. Un alt aspect important pe care trebuie s-l avem n vedere cnd abordm un astfel de subiect este influena major pe care o are n ara noastr cadrul legislativ, n special asupra coninutului celei de a doua perspective, care se va fi detaliat la momentul potrivit. 6.1.1 Organizarea procesual n instituiile i autoritile publice

Abordarea organizrii dintr-o asemenea perspectiv este absolut necesar dac se ia n considerare complexitatea proceselor de munc fizic i intelectual implicate n realizarea i furnizarea diferitelor categorii de servicii publice. Prin intermediul organizrii procesuale se poate stabili o delimitare clar a domeniilor de activitate dintr-o instituie sau autoritate public i modul de integrare a acestora n procesele de realizare a obiectului de activitate i a obiectivelor managementului public. Organizarea reprezint un mijloc de realizare a obiectivelor unei instituii publice i nu un scop n sine, aa cum este perceput de multe ori n sectorul public din Romnia. Prin urmare, se pune ntrebarea cum ar fi mai bine s determinm i s delimitm procesele de munc fizic i intelectual, pentru ca obiectivele managementului public s fie realizate la nivelul ateptrilor clienilor instituionali i cetenilor. Urmrind logic aceast abordare se constat c sistemul de obiective din instituia public reprezint elementul permanent de raportare

Nouti n managementul public

a coninutului proceselor de munc fizic i intelectual dintr-o instituie sau autoritate public. Realizarea fiecrui obiectiv al sistemului de obiective al unei instituii sau autoriti publice implic un ansamblu de activiti necesare. Acestea sunt omogene, complementare, specifice i au o finalitate clar stabilit prin obiective. Principalele domenii de activitate care se identific ntr-o instituie/ /autoritate public sunt: 1. cercetare-dezvoltare; 2. comercial; 3. realizarea i furnizarea serviciului public; 4. resurse umane; 5. financiar-contabil. Domeniul cercetare-dezvoltare reunete ansamblul activitilor care se desfoar n cadrul instituiei publice prin care noile abordri, modele, metode, tehnici i proceduri moderne de management public sunt identificate i integrate n procesele de realizare i furnizare de servicii publice, prin care se urmrete creterea gradului de satisfacere a interesului public. Domeniul cercetrii are implicaii majore asupra tuturor activitilor desfurate n instituia public. Principalele activiti specifice acestui domeniu sunt: descoperirea de noi modaliti de organizare, de realizare i furnizare de servicii, de comunicare, de gestionare a resurselor, de control i evaluare care s contribuie la realizarea obiectivelor instituiei publice; adaptarea coninutului metodelor, tehnicilor, procedurilor, stilului de management, comportamentului organizaional la contextul organizaional intern i extern;

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

investiii constnd n transformarea resurselor financiare i de munc n fonduri fixe pentru crearea condiiilor corespunztoare de realizare i furnizare de servicii publice, prin care crete capacitatea administrativ a instituiei publice pentru amplificarea gradului de satisfacere a interesului public; organizarea procesului de realizare i furnizare de servicii publice constnd n noi modaliti, metode i tehnici de realizare i furnizare de servicii, de comunicare cu alte instituii i cu cetenii; descoperirea celor mai noi metode i tehnici de realizare i furnizare de servicii publice, astfel ca acestea s fie la nivelul ateptrilor stakeholderilor instituiei publice. Dei impactul acestui domeniu este unul major asupra celorlalte domenii de activitate din instituia public, din pcate n majoritatea instituiilor publice din ara noastr domeniul cercetrii-dezvoltrii este destul de slab reprezentat. Dac n domnii ca: sntate, nvmnt, activitile specifice acestui domeniu au o pondere oarecare, n altele precum: administraie, transport, cultur etc. domeniul cercetrii este unul destul de slab reprezentat, desigur cu consecine ample asupra sistemului, n ansamblul lui i asupra sectorului public, n general. Domeniul comercial reunete totalitatea activitilor prin care instituia public stabilete legturile sale cu piaa serviciilor, cu comunitatea local i cu celelalte instituii din sistemul din care face parte, obine resursele informaionale, materiale, umane i financiare necesare orientrii coninutului procesului de realizare i furnizare de servicii publice, n vederea realizrii obiectivului fundamental al instituiei publice i a misiunii socio-economice a acesteia. Principalele activiti n care se concretizeaz acest domeniu sunt: marketingul public care are drept scop identificarea poziiei pe pia a serviciilor publice furnizate de instituia public atunci cnd exist mai muli furnizori, nivelul i intensitatea cererii

Nouti n managementul public

i ofertei de noi servicii publice pentru clienii ceteni sau alte instituii din sectorul public i/sau privat; marketingul social care are drept scop identificarea nevoilor sociale generale i specifice ale unei colectiviti, ale unor grupuri sociale, etnice etc. reprezentative identificate n unitatea administrativ-teritorial: comun, ora, municipiu, jude i regiune; promovarea serviciilor publice, constnd n apelarea la mijloace diverse de informare i promovare a serviciilor publice oferite de instituiile publice; asigurarea necesarului de resurse materiale i tehnice necesare desfurrii activitilor de realizare i furnizare de servicii prin care este ndeplinit practic misiunea social-economic a instituiei publice.

Domeniul comercial este unul din cele mai importante domenii, deoarece prin activitile specifice implicate practic se asigur o compatibilitate ntre ceea ce piaa i sistemul de nevoi sociale arat c este necesar i coninutul proceselor prin care practic cererea identificat este onorat. Dei domeniul comercial ar trebui s fie unul indispensabil desfurrii activitii dintr-o instituie public, totui n sectorul public din ara noastr aspectele eseniale sunt foarte mult neglijate, iar n domenii importante cum ar fi administraia, cultura, transporturile etc., acestea lipsesc. Astfel de greeli fundamentale de abordare, de viziune asupra rolului unei instituii publice n macrosistem, demonstreaz c majoritatea celor care conduc componente importante ale acestuia sunt orientai exclusiv ctre interior, ctre ceea ce poate instituia s ofere i nu ctre piaa serviciilor i ctre comunitate, unde pot constata ce fel de servicii publice i ce fel de nevoi sociale generale i specifice exist i ateapt s fie satisfcute de instituiile publice.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Abordat dintr-o astfel de perspectiv total nepotrivit cu contextul general internaional se poate ajunge la concluzia c o instituie public exist pentru a ntregi componena unui sistem i nu pentru a contribui la creterea gradului de satisfacere a interesului public, care poate fi identificat doar printr-o legtur strns i permanent cu piaa serviciilor i comunitatea. Piaa valideaz sau invalideaz serviciile publice, comunitatea apreciaz ca necesare i oportune iniiativele reprezentanilor instituiilor publice n sistem, practic demonstreaz dac o instituie public ar trebui s se constituie, alta s continue activitate i cum sau dac altele ar trebui s dispar din sistem. Dei un astfel de raionament este unul absolut logic i necesar, din pcate majoritatea instituiilor publice din sectorul public din Romnia sunt orientate ctre sistem, ctre interiorul acestuia i nu ctre exterior, pierznd astfel din vedere informaiile eseniale att de necesare fundamentrii unor decizii necesare i oportune, care prin coninutul lor, s contribuie la satisfacerea interesului public general, obiectivul fundamental al managementului public. Domeniul de realizare i furnizare de servicii publice const n ansamblul de activiti de baz, auxiliare i de deservire prin care se realizeaz obiectivele instituiilor publice. Principalele activiti integrate n acest domeniu, aa cum uor se poate deduce chiar din titulatur, sunt: realizarea de servicii publice, furnizarea acestora, constnd ntr-o succesiune de activiti prin care se concretizeaz obiectul de activitate al instituiei publice i se realizeaz obiectivul fundamental creterea gradului de satisfacere a interesului public. Domeniul mai cuprinde i activitile prin care se asigur condiiile necesare realizrii i furnizrii de servicii publice, respectiv: dotarea cu echipamente i alte mijloace de munc; achiziia de programe informatice; ntreinerea i nnoirea permanent a soft-ului i a celorlalte mijloace moderne de munc integrate n realizarea i furnizarea de servicii publice.

Nouti n managementul public

Prin procesele de munc specifice acestui domeniu se realizeaz obiectul de activitate de baz al instituiei publice. Domeniul financiar-contabil reunete un ansamblu de activiti prin care se obin i gestioneaz mijloacele financiare necesare instituiei publice, precum i nregistrarea i evidena valoric a fenomenelor economice din cadrul instituiei publice. Principalele activiti integrate n acest domeniu sunt: activitatea financiar care se refer la obinerea i folosirea raional a resurselor financiare necesare instituiei publice. Instituiile publice gestioneaz dou categorii de resurse, dup sursa de provenien a acestora: resurse proprii constituite din impozite, taxe, concesiuni, nchirieri i diverse alte servicii, dar i surse atrase de la bugetele publice i din diferite mprumuturi contractate;

activitatea contabil care vizeaz nregistrarea i evidena n expresie valoric a fenomenelor economice din cadrul instituiei publice. Dei acest domeniu este unul foarte bine cunoscut i reprezentat n majoritatea instituiilor publice, totui n cele mai multe dintre acestea predomin dimensiunea birocratic, de eviden pasiv a elementelor de venituri i de cheltuieli bugetare. n accepiunea noastr este absolut necesar integrarea n acest domeniu a celei de a treia activiti, respectiv analiza economico-financiar, prin care se pot identifica unele cauze ale situaiilor nefavorabile nregistrate, noi modaliti de mbuntire a modului de gestionare a resurselor financiare ale instituiei publice i posibiliti de orientare a veniturilor publice ctre sistemul de obiective al instituiei publice, putnduse determina o ordine a prioritilor n alocarea resurselor bugetare. n contextul actual internaional devine absolut inacceptabil considerarea doar a dimensiunii birocratice a acestui domeniu. Dimpotriv realitatea determin instituiile publice s apeleze la metode, tehnici

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

i echipamente moderne de derulare efectiv a acestor operaiuni i concentrarea funcionarilor publici ctre activitile de analiz economicofinanciar. Aceasta presupune ca instituia public s obin n timp util informaiile necesare de pe piaa serviciilor publice i din comunitate pentru a-i putea determina un sistem coerent de obiective. Pornind de la aceste date i informaii trebuie s se porneasc gestionarea resurselor financiare ntr-o instituie public. Instituia public gestioneaz doar bani publici, deci n mod normal, are obligaia s direcioneze aceste resurse n propriul sistem, astfel nct rezultatele administrrii lor s se ntoarc n mediul din care resursele au provenit. Analiza economico-financiar permite dezvoltarea unor raionamente fundamentale prin care se fac aprecieri att asupra modului de gestionare, ct i asupra eficienei economice cu care au fost utilizate fondurile publice. Dac raportm aspectul la realitatea din sectorul public din ara noastr, se poate aprecia c aceasta nu este doar o schimbare oportun, dar i absolut necesar, de care depinde viabilitatea economico-financiar i managerial a instituiei publice. Domeniul resurse umane cuprinde ansamblul activitilor desfurate n cadrul instituiei publice prin care se asigur resursele umane necesare din punct de vedere cantitativ, ca numr i calitativ, ca pregtire, pentru realizarea obiectivelor unei instituii publice. Principalele activiti cuprinse n acest domeniu sunt: stabilirea necesarului de resurse umane n instituia public; recrutarea funcionarilor publici; selecia funcionarilor publici; numirea funcionarilor publici; formarea iniial i formarea continu; evaluarea funcionarilor publici; motivarea; promovarea; salarizarea funcionarilor publici;

Nouti n managementul public

elaborarea contractelor de munc, unde este cazul; evidena resurselor umane; urmrirea carierei funcionarului public;

stabilirea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i urmrirea respectrii acestora. Premisa de la care pornesc managerii publici, care desfoar activitate n acest domeniu i nu numai ei, este c trebuie s existe un echilibru permanent ntre sistemul de obiective al instituiei publice i interesele funcionarilor publici, care desfoar activitile prin care acestea sunt realizate. Fr a insista asupra coninutului activitilor menionate, deoarece ele vor fi abordate n detaliu ntr-un capitol distinct al acestui volum, se consider necesare unele aprecieri n legtur cu modul de desfurare a lor n instituiile publice din ara noastr. n majoritatea instituiilor publice: nu exist politici i strategii n domeniul resurselor umane, ceea ce ngreuneaz semnificativ gestionarea n timp a acestei categorii de resurse; recrutarea, selecia i numirea funcionarilor publici se realizeaz strict n baza procedurilor legale, urmrindu-se n mod deosebit parcurgerea formal a lor i nu identificarea funcionarului potrivit pentru postul sau funcia public existent n structura organizatoric a instituiei publice; formarea iniial i formarea continu se desfoar ntr-un cadru insuficient de clar determinat, fiind n cea mai mare parte iniiat de instituii specializate de la nivel central, i destul de rar de instituiile publice, chiar dac n noua variant bugetar ncepnd cu anul 2002 au fost prevzute fonduri speciale n acest scop; evaluarea funcionarilor publici n cele mai multe situaii nu respect cerinele i criteriile fundamentale de performan

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

a funcionarilor publici, avnd n cele mai multe situaii un caracter formal, nepermind o difereniere a funcionarilor publici n funcie de competenele i rezultatele activitii lor; motivarea se situeaz sub nivelul ateptrilor funcionarilor publici, dar n acest sens se urmrete elaborarea unei legi speciale de salarizare a personalului bugetar care va introduce unele diferenieri ntre funcionarii publici, nu doar n ceea ce privete pregtirea i vechimea, dar i n ceea ce privete ncadrarea pe clase, grade i de poziia pe care se situeaz n sistemul carierei; promovarea este una pur formal, realizndu-se n funcie de vechime i de rezultatele evalurilor anuale ale funcionarilor publici care n mare parte sunt dominate de subiectivismul evaluatorilor, aceasta deoarece nu exist n prezent un instrumentar care s amplifice realismul i obiectivitatea procesului de evaluare a resurselor umane din sectorul public; salarizarea funcionarilor publici se face n baza legislaiei muncii, neexistnd un sistem propriu de salarizare a funcionarilor publici; elaborarea contractelor de munc unde este cazul urmeaz o procedur strict formal; evidena resurselor umane este destul de bine reprezentat n instituiile publice, dealtfel multe astfel de instituii din mediul rural i nu numai reduc domeniul resurselor umane la activitatea de eviden i ncadrarea funcionarilor publici, care are un caracter accentuat birocratic; urmrirea carierei funcionarului public; dei n ara noastr nu exist nc un sistem unitar de urmrire a carierei care s ofere funcionarului public perspectiva evoluiei sale n sistem, totui se poate vorbi de o eviden clar a carierei acestora care se pstreaz n cartea de munc a fiecrui angajat;

Nouti n managementul public

stabilirea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i urmrirea respectrii lor; aceast activitate const n asigurarea cadrului formal n instituia public pentru respectarea drepturilor i obligaiilor resurselor umane; n acest sens, cadrul legislativ nu numai c precizeaz care sunt acestea, dar permite constituirea unor comisii speciale, numite comisii paritare, prin care se monitorizeaz respectarea i se poate interveni atunci cnd se consider necesar i oportun. Activitatea este o alt component a organizrii proceselor de munc din instituiile i autoritile publice la care am fcut permanent referire cnd s-au prezentat domeniile principale de activitate. Coninutul acestui concept poate fi explicat din dou perspective. Mai nti activitatea const n ansamblul atribuiilor omogene ndeplinite de funcionarii publici cu pregtire de specialitate n unul din domeniile prezentate, cu scopul de a contribui la ndeplinirea obiectivelor specifice de interes public. Dintr-o alt perspectiv, activitatea const n ansamblul sarcinilor executate periodic de funcionarii publici specializai ntr-un domeniu care particip la realizarea obiectivelor. Astfel a fost introdus un alt concept cu care opereaz organizarea procesual n instituiile i autoritile publice, sarcina. Sarcina este un element component al atribuiei i implicit al organizrii procesuale, care reprezint o component de baz, fundamental a unui proces de munc complex sau simplu desfurat cu scopul realizrii unui obiectiv individual de ctre funcionarul public de conducere sau de execuie. n coninutul documentelor de formalizare a structurii organizatorice se regsesc toate aceste elemente ale organizrii procesuale care au fost prezentate.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

6.2

Organizarea structural n instituiile i autoritile publice

Organizarea structural const n reprezentarea i dispunerea elementelor organizrii procesuale ntr-o structur organizatoric adecvat fiecrui tip de instituie sau autoritate public integrat n sectorul public. Adesea se fac confuzii ntre dou noiuni fundamental diferite, respectiv organizare structural i structur organizatoric. Dei la prima vedere pare doar o deosebire de poziionare a cuvintelor, sensul este unul diferit. Dac organizarea structural a fost explicat deja, prin structur organizatoric se nelege configuraia intern a unei instituii sau autoriti publice format din persoane, subdiviziuni organizatorice i relaii, astfel determinate nct s asigure premisele organizatorice adecvate realizrii obiectivelor managementului public. n orice instituie sau autoritate public, structura organizatoric reunete dou segmente, aflate ntr-o interdependen permanent: structura de conducere a instituiei/autoritii publice i structura de execuie a instituiei/autoritii publice. Structura de conducere reunete ansamblul funcionarilor publici, compartimentelor i relaiilor organizatorice interne i externe constituite i plasate n structura organizatoric astfel nct s asigure condiiile necesare desfurrii proceselor de management i de execuie prin care crete gradul de satisfacere a interesului public. Structura de execuie este format din ansamblul funcionarilor publici, compartimente i relaii organizatorice interne i externe constituite cu scopul realizrii i furnizrii de servicii publice specifice tipului de instituie/autoritate public. n toate instituiile i autoritile publice din ara noastr cele dou componente ale structurii organizatorice sunt destul de bine reprezentate, putndu-se destul de uor face o distincie ntre elementele celor dou. Dei o astfel de grupare servete doar unei analize teoretice, este totui important s semnalm faptul c tipul de structur arat practic

Nouti n managementul public

care sunt acele componente structurale implicate cu precdere n procesele de management, n activiti de analiz, concepie tehnic, de decizie etc. i care au o contribuie semnificativ n procesele de realizare i furnizare a serviciilor publice. n unele domenii ale sectorului public din ara noastr se utilizeaz i un alt concept i anume structur administrativ, n special n domeniul administraiei publice. Prin structur administrativ se nelege configuraia intern i relaiile care se stabilesc ntre componentele sistemului administrativ, n procesul de realizare a obiectivelor fundamentale ale managementului public. n instituiile i autoritile publice din sistemul administrativ din ara noastr prin cadrul legislativ de la nivel central se stabilete structura organizatoric, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptat sau modificat pe alt procedur dect cea prin care a fost stabilit iniial. Apare astfel un paradox care explic multe din blocajele sistemului administrativ i care este o consecin a gradului ridicat de centralizare a sistemului administrativ din Romnia. Dei aceste structuri ar trebui s serveasc drept cadru de desfurare a activitilor prin care se realizeaz i furnizeaz serviciile publice, putnd fi adaptate n funcie de intensitatea i amploarea cererilor de diferite servicii ce apar n sistem, totui n practic acest lucru nu este posibil. Doar procedura legal este cea prin care pot fi aduse modificri structurilor organizatorice din instituiile i autoritile publice integrate n sistemul administrativ din ara noastr. Acest mod depit de nelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage foarte multe disfuncionaliti cu consecine directe asupra proceselor de management i de execuie din instituiile i autoritile publice limitnd semnificativ capacitatea administrativ a acestora de a-i realiza misiunea social pentru care au fost constituite. Este acesta unul din multele exemple de nclcare a unui principiu fundamental declarat n lege, acela al autonomiei.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

n cele dou componente ale structurii organizatorice exist urmtoarele componente primare: postul; funcia public; funcia politic; compartimentul; relaiile organizatorice; relaiile administrative; ponderea ierarhic; nivelul ierarhic. n continuare se va face o prezentare a coninutului acestor concepte cu rol determinant n mbuntirea funcionalitii structurii organizatorice. Postul este componenta structural de baz alctuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor desemnate pe anumite perioade fiecrui funcionar public. Deoarece postul reprezint celula de baz a structurii unei instituii i/sau autoriti publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, competenele i responsabilitile ce revin fiecrui post. Obiectivele postului reprezint scopurile determinate n timp i chiar cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regsesc n sistemul piramidal de obiective al instituiei/autoritii ca obiective ale funcionarilor publici i titularilor de funcii publice de conducere i de execuie, care sunt fie funcionari publici, fie reprezentani ai politicului. Obiectivele posturilor asigur prin realizarea i agregarea lor succesiv i ascendent realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece obiectivele postului arat practic rolul titularului de post n realizarea obiectivelor de ansamblu ale instituiei/autoritii publice, ele justific existena, meninerea sau eliminarea postului din structura organizatoric a instituiei publice.

Nouti n managementul public

Altfel explicat dac nu sunt determinate obiective clare, concise, cuantificabile i determinate n timp pentru fiecare dintre posturile din structura organizatoric, practic nu se justific existena n structura organizatoric a respectivelor poziii. Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv: sarcini, competene, responsabiliti. Sarcinile, al cror coninut a fost deja prezentat sunt componente ale proceselor de munc desfurate n instituia public, cu scopul de a realiza un obiectiv individual. De regul, exist sarcini distincte n structura fiecrui post. Nu trebuie s existe suprapuneri, ci doar clare delimitri i o compatibilitate corespunztoare de coninut. Coninutul sarcinilor deriv n mod obligatoriu din coninutul obiectivelor postului i, precizeaz practic ce trebuie s fac funcionarul public sau reprezentantul politic pentru a putea realiza obiectivele postului pe care l ocup. Sarcinile trebuie s fie clar formulate i delimitate, n relaie direct de coninut cu celelalte elemente ale postului dar, n primul rnd, cu obiectivele acestuia. Tot prin intermediul postului, titularului de post i sunt conferite atribuii, respectiv un ansamblu de sarcini desfurate de funcionari publici de carier specializai ntr-un domeniu prin care se realizeaz obiectivele postului. Competena organizaional sau autoritatea formal reprezint o alt component a postului care precizeaz limitele n cadrul crora titularii de posturi au dreptul de a aciona n vederea realizrii obiectivelor individuale i respectiv a sarcinilor i atribuiilor determinate. Competena organizaional reprezint dreptul pe care l au titularii de posturi s acioneze n vederea realizrii sarcinilor i evident a obiectivelor postului pe care l ocup. Competena organizaional sau autoritatea formal se acord unor instituii i/sau autoriti publice, dar i unor titulari de funcii publice

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

i politice de conducere direct prin intermediul cadrului legislativ din ara noastr. Din punct de vedere teoretic s-ar putea deduce c un astfel de mod de determinare a unor componente ale structurii organizatorice pare un aspect pozitiv, dar dac abordm subiectul dintr-o perspectiv practic, ca i componente prin care fiecare instituie n parte trebuie s-i exercite propriul rol n sistemul din care face parte i pe o pia distinct a serviciilor, atunci se poate uor deduce ct de greit este concepia managerial n cele mai multe instituii/autoriti publice din ara noastr. Un mod general de formulare a coninutului unor sarcini i atribuii pentru titularii de funcii publice de conducere i de execuie, dar i de reprezentanii politici, limiteaz semnificativ, gradul de flexibilitate al unor astfel de structuri, formaliznd excesiv structura, ngreunnd exercitarea controlului asupra gradului de realizare a obiectivelor managementului public. Un act normativ, orict de bine fundamentat ar fi el rmne la un grad destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui s reprezinte doar baza de raportare a managerilor publici, atunci cnd determin configuraia structurii organizatorice ntr-o instituie/autoritate public, asigurndu-se astfel o particularizare a acestui cadru la situaii i contexte specifice identificate n aceleai domenii sau n uniti administrativteritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar i specifice. Competena organizaional confer titularului de post un anumit grad de autoritate formal. n instituiile i autoritile publice se disting dou forme ale autoritii formale: ierarhic, de regul exercitat de ctre instituii/autoriti publice, i funcionari publici situai pe niveluri ierarhice superioare n structura sistemului administrativ; Autoritate formal pot avea guvernul, autoritile care reprezint guvernul n unitatea administrativ teritorial. Aceasta poate fi numit autoritate formal de sistem. Exist ns i o a doua form de autoritate formal care se manifest la nivelul componentei structurale post, aceasta se numete autoritate formal conferit de structura postului.

Nouti n managementul public

Autoritatea formal ierarhic se concretizeaz n acte normative, programe de aciuni iniiate de reprezentanii formaiunilor politice, decizii politice, decizii administrative etc. funcional, de regul exercitat asupra unor funcionari publici din compartimente funcionale implicai n diferite activiti. Autoritatea funcional se materializeaz n proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprim cum trebuie executate diferite activiti sau implementate anumite decizii administrative. i aceast form de autoritate se exprim la nivelul postului. Autoritatea funcional a postului arat practic cum trebuie executate sarcinile, pn la ce nivel are dreptul s acioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele postului. Alturi de autoritatea formal, titularii de posturi trebuie s aib un grad corespunztor de competen pentru a realiza obiectivele postului. Exist dou forme de competen: o competena profesional exprimat de nivelul de pregtire, experiena, talentul, abilitile titularului de post, calitile, cunotinele, aptitudinile i deprinderile acestuia care l susin n procesul de realizare a obiectivelor postului; o competena managerial pentru posturile integrate n structura de conducere a instituiei/sau autoritii publice. ntre cele dou laturi ale competenei este necesar s existe o strns concordan. Astfel, autoritatea formal atribuit trebuie nsoit de prestigiul profesional dobndit, ca urmare a exercitrii competenei profesionale de ctre titularul de post. Ultimul, dar nu cel mai puin important element al structurii postului este responsabilitatea. Responsabilitatea este obligaia titularului de post de a ndeplini sarcinile din postul pe care l ocup i de a realiza obiectivele acestuia.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Prin urmare, fiecare titular de post din structura organizatoric a instituiei i/sau autoritii publice rspunde de gradul de realizare a obiectivelor postului pe care l ocup, contribuind astfel la realizarea obiectivului fundamental al managementului public. ntre toate elementele postului trebuie s existe un echilibru permanent. Coninutul postului trebuie abordat ntr-o perspectiv dinamic, flexibil, acesta trebuie adaptat n funcie de schimbrile care intervin n sistemul de nevoi sociale generale i specifice, de modificrile n componentele unitilor administrativ-teritoriale, de schimbrile n contextul intern i internaional. A doua component important a structurii organizatorice este funcia public. Funcia public ca i concept poate fi abordat din dou perspective: cea legislativ i cea managerial. Dei cele dou nu se elimin, dimpotriv sunt ca i coninut perfect compatibile, exist o serie de diferene n perceperea conceptului de ctre juriti i de ctre specialitii n domeniul managementului public. Din punctul de vedere al specialitilor n drept administrativ, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale. Principiile care stau la baza exercitrii funciilor publice sunt: asigurarea tuturor activitilor efectuate de funcionarii publici s fie prompt, eficient, liber de prejudeci, corupie, abuz de putere i presiuni politice; selectarea funcionarilor competenei; publici exclusiv dup criteriul

egalitatea anselor la intrarea i la promovarea n corpul funcionarilor publici; stabilitatea funcionarilor publici.

Nouti n managementul public

Legea privind statutul funcionarului public, de altfel, definete funcio-narul public ca persoana numit ntr-o funcie public iar totalitatea funcio-narilor publici din autoritile i instituiile publice constituie corpul funcionarilor publici. Aceeai lege integreaz n coninutul ei condiiile care trebuie ndeplinite de un individ pentru a ocupa o funcie public n autoritile i instituiile publice. Acestea sunt: cetenia romn i domiciliul stabil n Romnia, cunoaterea limbii romne, scris i vorbit, vrsta minim 18 ani, capacitatea de exerciiu deplin, starea de sntate corespunztoare funciei publice, condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public respectiv, absena condamnrilor penale,

selectarea sau promovarea unui examen organizat pentru ocuparea postului sau funciei publice vacante. Cadrul legislativ integreaz n structura sa toate funciile publice pe care le pot ocupa funcionarii publici din autoritile i instituiile publice din ara noastr. Nici o alt funcie public nu este acceptat n sistem, dac nu este menionat expres n lege. Important de semnalat este faptul c dispoziiile Legii statutului funcio-narilor publici se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, aa cum sunt poliitii, lucrtorii vamali etc. n accepiunea juritilor, n sistemul administrativ din Romnia exist patru mari categorii de funcii publice, n funcie de nivelul ierarhic din structura sistemului pe care acestea se situeaz. Potrivit legii statutului funcionarilor publici, fiecare categorie se structureaz n: funcii publice de conducere i funcii publice de execuie.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Legea menioneaz c exist i o categorie de funcii publice specifice unor autoriti sau instituii publice centrale ori unor instituii subordonate acestora care se stabilesc de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor respective, cu acordul autoritilor ierarhic superioare i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Potrivit anexei la Legea privind statutul funcionarilor publici funciile publice n sistemul administrativ din Romnia sunt urmtoarele: I. Aparatul Guvernului i al Parlamentului A. Funcii publice de conducere 1. Secretar general al Guvernului 2. Secretar general al Senatului 3. Secretar general al Camerei Deputailor 4. Secretar general adjunct al Guvernului 5. Secretar general adjunct al Senatului 6. Secretar general adjunct al Camerei Deputailor 7. ef departament 8. Director general 9. Director, director adjunct 10. ef serviciu, ef sector, ef birou B. Funciile publice de execuie 1. Consilier 2. Expert 3. Consultant II. Aparatul propriu al ministerelor i al celorlalte organe centrale A. Funcii publice de conducere 1. Secretar general, secretar general adjunct 2. Director general, inspector de stat ef 3. Director general adjunct, inspector de stat adjunct 4. Director, inspector ef 5. Director adjunct, inspector-ef adjunct 6. ef serviciu, ef sector, ef birou

Nouti n managementul public

B. Funcii publice de execuie 1. Consilier, expert, consultant 2. Inspector de specialitate, referent de specialitate 3. Inspector III. Servicii descentralizate ale ministerelor i ale altor organe centrale din unitile administrativ-teritoriale A. Funcii publice de conducere 1. Director general, inspector ef 2. Director general adjunct, inspector ef adjunct 3. Director, director adjunct B. Funcii publice de execuie 1. Consilier, expert, consultant 2. Inspector de specialitate, referent de specialitate 3. Inspector 4. Referent IV. Aparatul de lucru al prefectului i al autoritilor administraiei publice locale A. Funcii publice de conducere 1. Secretarul judeului, secretarul municipiului Bucureti, secretarul general al prefecturii 2. Secretarul municipiului, oraului, comunei 3. ef departament 4. Arhitect-ef, arhitect-ef adjunct 5. Director general, director general adjunct 6. Director, director adjunct 7. ef serviciu, ef birou, ef sector. B. Funcii publice de execuie 1. Consilier, expert, consultant 2. Inspector de specialitate, referent de specialitate, gradul II i III

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

3. 4. 5. 6. 7.

Inspector, referent Inginer agronom Medic veterinar Perceptor Agent agricol

Funciile specifice din aparatul de lucru al autoritilor administraiei publice locale se stabilesc, la propunerea preedintelui consiliului judeean sau dup caz a primarului, prin hotrre a consiliului judeean sau dup caz, local i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Din perspectiva specialitilor n domeniul managementului public, funcia public aa cum aceasta este prezentat de juriti, are un accentuat caracter limitativ, ngrdind semnificativ flexibilitatea unei structuri i gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public. Cteva argumente pot fi formulate n acest sens: funcia public nu poate s reprezinte doar un ansamblu de atribuii i responsabiliti stabilite de autoritatea sau instituia public n temeiul legii. Funcia public fiind un element de generalizare a posturilor asemntoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritii i responsabilitii. Autoritatea formal corespunztoare funciei publice i confer titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative i de management sau de a aciona n calitatea sa de funcionar public de execuie. scopul funciei publice nu poate s fie realizarea competenelor acesteia, ci n cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis i riguros determinate derivate din sistemul de nevoi generale i specifice de interes public sau administrativ. Dac am restrnge coninutul funciei publice la scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competenelor, atunci am deduce

Nouti n managementul public

c titularul funciei publice are drept scop exercitarea puterii i nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale i specifice aferente funciei publice de conducere sau de execuie pe care o ocup. Coninutul funciei publice este unul mult mai complet i mai clar. Funcia public reprezint, aa cum s-a menionat mai sus, factorul de generalizare al unor posturi asemntoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritii i responsabilitii. De exemplu, funciei publice de director i corespunde n cadrul instituiei sau autoritii publice un numr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, n funcie de dimensiunile i caracteristicile activitii. Dac funcia public exprim, n acest caz, ntinderea autoritii i responsabilitii unui director n general, posturile se individualizeaz la nivelul fiecrui loc de munc prin intermediul elementelor specifice prezentate deja: obiective, atribuii, sarcini. Prin urmare, funcia public reprezint factorul de generalizare a posturilor din instituia sau autoritatea public. Specialitii n domeniul managementului public consider c ntr-o instituie public sau autoritate trebuie s existe attea funcii publice cte sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie s precizeze care sunt funciile publice ce se pot constitui ntr-o instituie sau autoritate, ci raionamentul logic este urmtorul: o funcie public se constituie, se menine sau se desfiineaz doar dac situaiile concrete specifice determin astfel de modificri. Funciile publice nu trebuie s existe n structur dac nu exist nevoi identificate i obiective determinate, n sensul integrrii sau eliminrii lor din structur. Mai mult dect att, numrul de funcii publice i de posturi n structura organizatoric a autoritii i instituiei publice sunt i ele determinate de nevoi obiective i nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituie public situat pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate n cel mai bun caz doar

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

s avizeze acest numr dup o analiz managerial complex, respectnd principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui numr de posturi i funcii publice, dar i a unui tip de post sau funcie public face ca instituiile i autoritile publice s se transforme n instituii i autoriti comandate, crora niciodat atta vreme ct li se limiteaz autonomia managerial n conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativ, de competen managerial i de funcionari publici corespunztori din punct de vedere cantitativ, ca numr de posturi i funcii publice, dar i calitativ, ca pregtire. n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public, funciile publice trebuie s fie determinate de nevoi interne i externe sesizate de managerii publici, care au competena profesional i managerial ca, n condiiile cadrului legislativ existent, s determine elementele organizrii procesuale i structurale i, practic s stabileasc o configuraie intern de care sunt rspunztori, pe o perioad determinat pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise i necontradictorii. Exist, ns, un punct de vedere comun ntre juriti i specialitii n domeniul managementului public, n ceea ce privete structurarea funciilor publice i a posturilor n dou categorii: posturi, funcii publice de conducere; posturi, funcii publice de execuie. Dincolo de terminologia folosit, exist deosebiri importante de coninut n accepiunea celor dou categorii de specialiti. Astfel, juritii consider c funciile publice se clasific dup dou criterii: natura competenelor, criteriu dup care se disting dou categorii de funcii publice: de conducere i de execuie; cerinele privind nivelul studiilor absolvite, potrivit cruia exist urmtoarele categorii de funcii publice: funcii publice de categoria A, funcii publice de categoria B i funcii publice de categoria C.

Nouti n managementul public

Prin actul de nfiinare al unei autoriti sau instituii publice se stabilete, consider juritii, numrul maxim de posturi aferente funciilor publice. n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public, criteriul dup care se delimiteaz cele dou categorii de funcii publice, respectiv posturi, este natura competenelor, responsabilitilor i sarcinilor. Potrivit acestui criteriu, exist: funcii publice de conducere, respectiv posturi de conducere caracterizate printr-o pondere ridicat a competenelor, sarcinilor i responsabilitilor ce implic exercitarea atribuiilor conducerii; funcii publice, respectiv posturi de execuie n a cror competen se regsesc competene, sarcini i responsabiliti a cror desfurare implic transpunerea n via a deciziilor emise de titularii posturilor, funciilor publice de conducere. O categorie aparte de funcii publice identificate n sistemul administrativ o reprezint funciile de demnitate public, care cel mai adesea se afl sub inciden politic. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ i sunt ocupate prin numire de ctre reprezentani ai politicului. Aceste funcii de demnitate public nu pot fi ocupate de funcionari publici de carier, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci i persoanelor agreate n mediul politic fie pentru performanele profesionale deosebite obinute n cariera proprie, fie pentru a susine punerea n aplicare a programelor politice ale partidelor care obin majoritatea n alegeri i formeaz mpreun cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o perioad determinat. Spre deosebire de celelalte categorii de funcii publice, acestea din urm nu sunt limitate ca numr de cadrul legislativ, ele rmn la latitudinea reprezentanilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

ale instituiilor i autoritilor publice de la nivel central i chiar local pot fi dotate cu un numr determinat de reprezentanii politici de astfel de funcii de demnitate public. De menionat c aceast categorie de funcii reunete: secretari de stat, subsecretari de stat, minitri, minitri adjunci, preedini de agenii, preedini ai autoritilor judectoreti etc. Pentru aceast categorie de funcii de demnitate public nu se determin n mod clar competenele, responsabilitile i sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o reprezint cadrul legislativ general i specific elaborat i publicat special pentru instituia sau autoritatea pentru care a fost nfiinat funcia de demnitate public respectiv. O alt categorie distinct de funcie public este cea ocupat de reprezentanii politici. Funcia public ocupat de reprezentanii politici este acea funcie ce revine n mod direct politicienilor care au candidat n procesul electoral la ocuparea unor astfel de funcii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a crui doctrin o agreeaz. Exist doar o categorie de funcii publice ocupate de reprezentani politici, respectiv funcii de conducere, cunoscute sub numele de funcii politice. Politicienilor ctigtori n alegeri li se confer astfel de funcii publice, prin care ei urmresc punerea n aplicare a programului politic al partidului agreat nainte de lansarea n cursa electoral. Titularii acestor funcii politice rspund n primul rnd n faa liderilor politici i a organismelor colective ale partidelor politice pe care le reprezint i nu fa de obiectivul fundamental al managementului public.
Exemple de astfel de funcii publice de conducere ocupate de reprezentani ai politicului: preedintele Romniei, primarul, preedintele consiliului judeean, consilierul local.

Nici pentru aceast categorie de funcii publice nu sunt definite clar competenele, responsabilitile i sarcinile titularilor, ele rmn la latitudinea fiecruia, neexistnd alt baz de raportare pentru evaluare

Nouti n managementul public

dect promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare n campaniile electorale. Aa cum se poate constata, toate categoriile de funcii prezentate sunt funcii publice a cror existen n structura organizatoric este finanat din bugetele publice, ns n ceea ce privete sarcinile, competenele i responsabilitile aferente, acestea sunt determinate doar pentru cteva. Din pcate, cele care au un grad mai redus de competene manageriale, deoarece n sistemul administrativ din ara noastr, ultimele dou categorii i aloc o serie de competene manageriale sporite, dominnd coninutul funciilor publice ocupate de funcionarii de carier, a cror autonomie managerial i responsabilitate sunt serios afectate. n toate statele democratice exist o separaie clar a acestor categorii de funcii publice, dar i o delimitare clar a rolului i limitelor de penetrare a fiecrei categorii n sistem, astfel nct funcionalitatea mecanismelor manageriale necesare realizrii misiunii sociale a instituiilor i autoritilor publice s nu fie afectate, iar sistemul s-i pstreze integritatea i gradul de flexibilizare a structurii absolut necesare. n contextul actual, devin absolut necesare corecii importante n ceea ce privete aria de cuprindere a autoritii i responsabilitii de ctre funciile de demnitate public i de ctre cele ocupate de reprezentanii politici, altfel exist deja pericolul evident al politizrii i destabilizrii unui sistem tocmai datorit deficienelor majore existente n modul de concepere i funcionare a structurilor organizatorice din instituiile i autoritile publice din ara noastr. Nu trebuie uitat c sistemul administrativ dintr-o ar reprezint coloana vertebral a acestuia, iar modul de constituire i funcionare a fiecrei componente organizatorice, influeneaz decisiv starea de sntate a sistemului n ansamblul lui i a sectorului public, n general. Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi i funcii publice cu coninut similar i/sau complementar.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Compartimentul ntr-o instituie sau autoritate public reunete un grup de funcionari publici sau de angajai cu contract de munc implicai n desfurarea unor activiti relativ omogene, care au o pregtire special n domeniul tehnic, economic, social, sntii, administrativ etc., corespunztor profilului instituiei sau autoritii publice, care utilizeaz metode i proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfoar activitatea n acelai spaiu i sunt subordonate nemijlocit unui titular de funcie public de conducere. Ca n orice organizaie, i n instituiile i autoritile publice exist compartimente care, dup numrul persoanelor care desfoar activitate n cadrul lor i dup amploarea atribuiilor determinate pot fi numite: birouri, servicii, direcii, departamente. Indiferent de titulatura lor, pentru a se constitui astfel de componente structurale trebuie s existe nainte de toate obiective specifice definite i celelalte condiii respectate. Dup modul n care diversele compartimente contribuie la realizarea interesului public general se identific dou categorii de compartimente: compartimente operaionale, care sunt implicate direct n procesul de realizare i furnizare de servicii publice; Aceast prim categorie de compartimente exist n toate instituiile i autoritile publice. Numrul acestora se combin cu cel al compartimentelor operaionale, ns au o pondere mai mare pe nivelurile inferioare ale structurii unui sistem administrativ pe msur ce se coboar la baza piramidei organizaionale. compartimente funcionale, n cadrul crora se determin obiective, se fundamenteaz analize, se iau decizii, se acord asisten de specialitate funcionarilor publici din compartimentele operaionale. Ele predomin pe nivelurile superioare ale structurilor organizatorice din instituiile i autoritile publice, i, pe msur ce se coboar la baza piramidei organizaionale, numrul lor scade.

Nouti n managementul public

Exist ns o pondere ridicat a compartimentelor funcionale n interiorul structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcionale predomin n structurile organizatorice ale ministerelor, ageniilor, direciilor generale, parlamentului, administraiilor prezideniale etc. n sistemele administrative centralizate se observ o delimitare clar ntre cele dou categorii de compartimente, exist chiar o specializare a fiecrei categorii, ceea ce n practic alimenteaz un dezechilibru ntre cel care fundamenteaz i ia decizia administrativ compartimentul funcional i cel care execut coninutul deciziei administrative compartimentul funcional, situaie deosebit de delicat care contribuie la ntrirea caracterului birocratic al activitii desfurate n compartimentele funcionale. n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public respectarea principiilor fundamentale ale managementului public necesit o riguroas determinare a numrului i structurii compartimentelor operaionale i funcionale, astfel ca s existe un grad ridicat de funcionalitate i o orientare a coninutului activitii desfurate n cadrul lor ctre ceea ce piaa serviciilor i ceilali stakeholderi ai instituiei i autoritii publice ateapt. Este necesar determinarea numrului optim de compartimente funcionale i operaionale pentru a se menine un grad acceptabil de birocratizare a structurii i implicit a serviciilor publice oferite de autoriti i instituii publice. Relaiile organizatorice reprezint legturile care se stabilesc prin reglementri oficiale ntre componentele structurii organizatorice din cadrul instituiilor i autoritilor publice. Relaiile organizatorice asigur legtura ntre toate componentele structurii organizatorice prezentate. Prin urmare, se stabilesc legturi ntre componentele primare: post, funcie i cele agregate, compartimente. Exist un grad destul de ridicat de difereniere a relaiilor organizatorice, care se stabilesc n cadrul autoritilor i instituiilor publice.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Astfel, reflectnd complexitatea raporturilor ce se stabilesc ntre componentele primare i cele agregate ale structurii, n cadrul instituiilor i autoritilor publice, relaiile organizatorice se pot divide n funcie de coninutul lor n patru categorii: 1. Relaii de autoritate sunt legturile instituite prin intermediul unor reglementri oficiale, acte normative sau regulamente interne obligatorii. n cadrul acestei categorii de relaii exist trei tipuri de relaii: o Relaii ierarhice, care exprim raporturile stabilite ntre titularii de posturi i funcii publice de conducere i cei ai posturilor, respectiv funciilor publice de execuie; o Relaiile funcionale rezultate din exercitarea autoritii funcionale de care dispun anumite compartimente din cadrul instituiei sau autoritii publice; o Relaii de stat major, care apar atunci cnd se deleag sarcini, autoritatea i responsabilitatea aferent de ctre titulari de funcii publice de conducere de nivel superior, ctre colective special constituite n instituia public pentru a participa la elaborarea sau implementarea unor proiecte importante de interes public. 2. Relaiile de cooperare se stabilesc ntre posturile situate pe acelai nivel ierarhic dar n compartimente diferite, respectiv funcionari publici din compartimente diferite sau din acelai compartiment. Astfel de relaii apar ca urmare a dezvoltrii n comun a unor lucrri sau servicii publice complexe; 3. Relaiile de control se stabilesc i se dezvolt ntre compartimente specializate n efectuarea controlului i celelalte compartimente din cadrul autoritii sau instituiei publice. Aceste relaii apar i ntre titularii de posturi, funcii publice de conducere i funcionarii cu funcii publice de execuie subordonai direct unor manageri publici;

Nouti n managementul public

4. Relaii de reprezentare se stabilesc ntre managerii publici de nivel superior din instituia sau autoritatea public i diverii stakeholderi ai acestora. n afara acestor tipuri de relaii organizatorice, pe care le ntlnim i n alte tipuri de organizaii din sectorul privat, n managementul public apar o serie de particulariti i evident i alte tipuri de relaii. Instituiile i autoritile publice fac parte dintr-un sistem socialadminis-trativ. Existena sistemului determin n mod evident i existena relaiilor, a legturilor ntre toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune i o coeren absolut necesare ndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituiilor i autoritilor publice. n acest context se identific un alt concept i un alt criteriu de clasificare a relaiilor n sectorul public: relaiile administrative. Relaiile administrative sunt legturile care se stabilesc ntre toate componentele sistemului socio-administrativ care asigur integritatea i coeziunea acestuia n procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public. Dup apartenen, relaiile administrative pot fi: o Relaii administrative interne, care se stabilesc ntre componentele interne dintr-o instituie sau autoritate public i ntre componentele sistemului socio-administrativ din care fac parte acestea. De exemplu, toate relaiile organizatorice sunt relaii interne. La acestea se adaug ns legturile ntre instituia public, respectiv autoritatea public cu celelalte componente ale sistemului administrativ, respectiv instituii, autoriti reprezentative ale autoritii executive i ale autoritii puterii legislative. Exemple de relaii administrative interne sunt cele ntre un minister i instituiile, respectiv autoritile prin care se realizeaz serviciile descentralizate n unitatea administrativ-teritorial.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Exemplu: ntre Ministerul Sntii i Familiei i Casele Judeene de Asigurri de Sntate, ntre acestea i Direciile de Sntate Public. Alte exemple: Ministerul Muncii i direciile judeene de specialitate etc. o Relaii administrative externe sunt legturile care se stabilesc ntre instituiile i autoritile publice componente ale sistemului administrativ i ali stakeholderi. n aceast categorie pot fi integrate, relaiile de autoritate i de reprezentare, dac ar fi s considerm precedenta clasificare. Exemple de astfel de relaii administrative externe se stabilesc ntre primrii i organizaii neguvernamentale, ntre furnizorii de utiliti publice i ceteni, ntre administraiile financiare i agenii economici, respectiv, persoanele fizice, dar i ntre instituii, respectiv autoriti reprezentative din administraia central i instituii similare din alte state. Dup competen relaiile administrative sunt: Relaiile administrative de autoritate sunt instituite prin legi, hotrri de guvern, ordine i exercitarea lor este obligatorie de ctre toate instituiile i autoritile publice la care se face referire n cadrul legislativ aferent. Prin urmare, fiecare tip de relaie de autoritate i gsete corespondentul n aceast categorie a relaiilor administrative de autoritate. Astfel exist: Relaii administrative ierarhice, care se stabilesc ntre instituii i autoriti din administraia public aflate pe niveluri ierarhice superioare i cele de pe nivelurile ierarhice inferioare n faa crora acestea din urm rspund necondiionat, dac legea a prevzut n mod expres acest tip de relaie. Relaii administrative funcionale, care descriu legturile dintre instituii sau autoriti publice aflate pe aceleai niveluri ierarhice n structura sistemului administrativ. Aceste relaii condiioneaz integrarea pe orizontal

Nouti n managementul public

a proceselor prin care se realizeaz i furnizeaz servicii publice de interes general. Relaii administrative de stat major, care constau n legturile care se stabilesc ntre instituii i autoriti publice i tere persoane fizice sau juridice cu ocazia derulrii unor proiecte complexe de interes social. Relaiile administrative de stat major apar, de obicei, ntre o echip de implementare proiecte cu finanare Phare ntr-o instituie public sau autoritate i organizaia furnizoare de consultan, dar i ntre acestea i unitatea contractant, respectiv Oficiul pentru Contractare Phare din cadrul Ministerului Finanelor Publice. Relaiile administrative de control se stabilesc ntre autoriti cu competene mai ample i cele cu competene mai restrnse. Exemplu: ntre prefectur i serviciile publice descentralizate din unitatea administrativ-teritorial, ntre instituiile publice din administraie i autoriti reprezentative la nivel local, exemplu autoriti judectoreti cu diferite ocazii. n sistemul administrativ din Romnia exist instituii i autoriti att la nivel naional, ct i la nivel local care sunt specializate n efectuarea controlului asupra modului n care funcioneaz instituiile i autoritile publice, asupra gradului n care acestea rspund unor nevoi sociale generale i specifice. Nivelul ierarhic se definete ca ansamblul subdiviziunilor organizatorice plasate pe linii orizontale, la aceeai distan fa de managementul de vrf al instituiei sau autoritii publice. Numrul de niveluri ierarhice este influenat de dimensiunea instituiei sau autoritii publice i de tipurile de relaii organizatorice existente ntre diferite compartimente. Un alt factor care influeneaz numrul de niveluri ierarhice este cadrul legislativ, care pentru multe instituii i autoriti publice precizeaz chiar configuraia structurii organizatorice n organigram. Odat publicat

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

n Monitorul Oficial ca parte a unui act normativ, organigrama unei instituii publice sau autoriti publice devine obligatorie pentru a fi implementat i respectat. Prin urmare, numrul de niveluri ierarhice poate fi influenat n mod direct de legislaie, fapt ce limiteaz semnificativ, chiar pn la eliminare, posibilitatea dezvoltrii unei structuri organizatorice flexibile, cu un grad corespunztor de autonomie. n instituiile i autoritile publice din Romnia, numrul de niveluri ierarhice n acelai tip de instituie sau autoritate este acelai, deoarece sistemul se orienteaz n primul rnd dup coninutul cadrului legislativ i abia n ultimul rnd dup nevoile interne. Astfel sunt numeroase instituii i autoriti administrative n ara noastr care au structuri similare, n timp ajungndu-se chiar la identificarea unui prototip de structur cu numr identic de niveluri ierarhice i configuraie aproape identic. Aceasta demonstreaz gradul redus de nelegere a rolului structurii organizatorice, n general, a numrului de niveluri ierarhice, n special, implicaiile majore pe care acestea le au asupra funcionalitii structurii i viabilitii manageriale a instituiei sau autoritii publice. n instituiile i autoritile publice cu numr mare de niveluri ierarhice pe care le ntlnim n special n administraia public central din ara noastr, principalele probleme care apar sunt: dificulti n procesul de comunicare, ceea ce determin frecvena mare a distorsiunilor, filtrajelor i redundanelor, dar i suprancrcri ale canalelor sistemului informaional; creterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management i a deciziilor administrative; consum mare de timp i resurse materiale i financiare; fluxuri i circuite informaionale lungi;

dificulti n implementarea deciziilor de management i administrative etc. Se recomand structurile organizatorice plate cu numr mic de niveluri ierarhice i cu dezvoltare corespunztoare pe orizontal, deoarece

Nouti n managementul public

acestea faciliteaz buna comunicare i integrare a componentelor structurale n sistemul de management al instituiei sau autoritii publice. Ponderea ierarhic reprezint numrul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de funcie public sau de un reprezentant politic ales ntr-o funcie public. Mrimea ponderii ierarhice este influenat de numrul de niveluri ierarhice cu care se afl n raport invers proporional. Ponderea ierarhic este componenta structural care confer ordine n cadrul structurii organizatorice a instituiei sau autoritii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice ngreuneaz semnificativ coordonarea i controlul activitilor desfurate n instituiile publice, n timp ce o subdimensionare determin amplificarea nejustificat a costului structurii organizatorice. n instituiile i autoritile publice, ponderea ierarhic crete pe verticala structurilor organizatorice ctre nivelurile inferioare. Dimensiunea ponderii ierarhice alturi de numrul de niveluri ierarhice i tipul de relaii organizatorice reprezint principalii parametri de caracterizare a tipului de structur organizatoric i a implicaiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management din instituiile i autoritile publice.

6.3

Tipuri de structuri organizatorice n instituiile i autoritile publice

n funcie de particularitile pe care le are fiecare domeniu de activitate, n sectorul public se identific mai multe tipuri de structuri organizatorice. Totui la o analiz atent se constat c predomin trei tipuri de structuri organizatorice cu ponderi diferite n diferitele domenii ale sectorului public. Cele mai frecvent ntlnite structuri organizatorice n instituiile i autoritile publice din ara noastr sunt urmtoarele: structura ierarhic funcional; structura teritorial; structura mixt.

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Structura ierarhic funcional const n organizarea instituiei sau autoritii publice pe niveluri ierarhice, i pe domenii, n funcie de tipurile de servicii publice pe care le realizeaz i furnizeaz. Principalele trsturi ale acestui tip de structur organizatoric sunt: existena unor compartimente operaionale i funcionale distincte, clar determinate n configuraia structurii; efii compartimentelor exercit toate atribuiile conducerii i au n subordine toi funcionarii publici de execuie din structura compartimentelor pe care le conduc; funcionarii publici de execuie primesc ordine att de la efii lor ierarhici, ct i de la conductorii compartimentelor funcionale, fiind dublu sau chiar multiplu subordonai; funcionarii publici de execuie rspund fa de eful ierarhic i fa de eful acestuia din urm;

numr mare de niveluri ierarhice. O serie de particulariti ale acestui tip de structur ierarhic funcional exist n domeniul administraiei publice din ara noastr. La trsturile mai sus menionate se adaug urmtoarele aspecte. n domeniul administraiei publice au fost create instituii cu competen material general, care desfoar activitatea, principial n toate sferele vieii sociale. Principial, deoarece i n aceste instituii exist diferenieri n ceea ce privete volumul i natura atribuiilor, n raport cu rolul instituiei respective n cadrul sistemului instituiilor administraiei de stat. Dei au competen material general instituiile administraiei publice locale nu sunt competente ntr-un numr de domenii de activitate asemntoare. Alturi de aceste instituii, dar frecvent subordonate lor, funcioneaz instituiile de specialitate care i desfoar activitatea numai n domenii distincte. Ele se difereniaz ca titulatur i mod de reprezentare a structurii, n funcie de nivelul ocupat n sistemul administrativ. La nivel central funcioneaz ministerele, alte organe centrale ale administraiei de stat care au structuri ierarhic funcionale orientate dup

Nouti n managementul public

o machet standard, publicat n legislaie: hotrre de guvern, ordonan de guvern, ordin al ministrului etc. Acestea se difereniaz doar prin numrul compartimentelor i prin numrul de funcionari publici prevzut de legiuitor. La nivel central mai exist i alte instituii purtnd alt denumire dect ministere, respectiv agenii naionale, autoriti naionale, oficii naionale etc., ale cror structuri de tip ierarhic funcional sunt, de asemenea, publicate n monitorul oficial i ntrunesc trsturile menionate pentru acest tip de structur. Exist o serie de astfel de structuri de instituii publice i la nivel local. Acestea se identific n cadrul unor direcii, administraii, inspectorate, agenii regionale etc. Structurile organizatorice aferente unor astfel de instituii publice sunt n principal elaborate i avizate de instituiile i autoritile publice n subordinea crora funcioneaz i orice modificare n configuraia structurii organizatorice se face doar de ctre autoritile ierarhice. Structura teritorial desemneaz organizarea instituiei sau autoritii publice n raport cu unitatea administrativ-teritorial pe care i exercit competena. Principalele trsturi ale structurii teritoriale sunt: sfera de exercitare a autoritii de ctre componentele structurii este determinat de unitatea administrativ teritorial alocat de instituia sau autoritatea ierarhic funcional; numrul de compartimente este determinat de nivelul i de intensitatea nevoilor sociale identificate n unitatea administrativ-teritorial pe care o are n administrare instituia sau autoritatea public cu o astfel de structur; numrul redus de niveluri ierarhice, aceste tipuri de structuri fiind de tip plat, extinse pe orizontal; ponderea mare a relaiilor funcionale ntre compartimentele structurii;

Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

existena n structur a unui numr destul de mare de compartimente operaionale n care se realizeaz i se furnizeaz servicii publice de interes general i specific pentru unitatea administrativ-teritorial pe care i exercit competena respectiva instituie sau autoritate;

gradul mare de flexibilitate al acestui tip de structur, care poate fi adaptat funcie de nevoile teritoriale identificate i obiectivele manageriale urmrite. n sectorul public din ara noastr se identific dou categorii de instituii cu dou forme ale aceluiai tip de structur. Astfel exist: instituii cu competen teritorial general, care dispun de structuri teritoriale, dar cu un grad ridicat de formalism i rigiditate excesiv. Astfel de instituii sunt prefecturile, care reprezint Guvernul n unitatea administrativ-teritorial. Acestea au competen general n unitatea administrativ-teritorial jude. Structura organizatoric a prefecturii este determinat dup un model standard public prin hotrre de guvern. Prin urmare, prefectura ca instituie are competene teritoriale largi, dar un grad de autonomie redus n conceperea structurii organizatorice, care ar trebui s respecte toate trsturile menionate pentru acest tip de structur. Din aceste motive, funcionalitatea structurilor organizatorice ale instituiilor i autoritilor cu competene materiale generale este puternic afectat i tinde s aib un grad ridicat de formalism cu influene negative asupra celorlalte componente ale sistemului de management din instituia public. instituii cu competen teritorial limitat, care, de asemenea, dispun de structuri teritoriale bine determinate n unitatea administrativ teritorial: ora-municipiu, comun. n aceast categorie, n ara noastr sunt primriile, reprezentative pentru autoritatea executiv n unitatea administrativ teritorial. Dei primriile au un grad acceptabil de autonomie n conceperea structurilor organizatorice, totui ineria sistemului i profesionalismul

Nouti n managementul public

limitat al managerilor publici din aceste autoriti ngreuneaz i n multe situaii limiteaz flexibilitatea structurii organizatorice. Componentele structurii teritoriale ntr-o primrie trebuie s se schimbe n funcie de mutaiile i prioritile intervenite n unitatea administrativ-teritorial administrat de primrie i nu s funcioneze dup un model standard, care formalizeaz excesiv rolul acesteia i minimizeaz funcionalitatea ei. Structura mixt reunete caracteristici ale primelor dou tipuri de structuri pe care le integreaz n mecanismul intern de organizare al instituiei sau autoritii. Acest tip de structur se identific n fiecare domeniu de activitate din sectorul public, unde elementele structurii ierarhic-funcionale se combin cu cele ale structurii teritoriale. De altfel, structurile mixte sunt considerate ca generatoarele unui optim n funcionalitatea unei structuri organizatorice dintr-o instituie public. De modul n care managerii publici tiu s combine avantajele fiecrui tip i s limiteze dezavantajele celuilalt tip se poate ajunge la un nivel corespunztor de performan a instituiei publice. Tipul de structur mixt este cel mai frecvent ntlnit n instituiile i autoritile publice din statele democratice, de aceea, prin avantajele pe care le presupune un astfel de mod de organizare, se impune a se generaliza i n instituiile i autoritile publice din ara noastr.