Functionarul public in tari ale Uniunii Europene

1. Noiunea de funcionar public. Aspecte terminologice.

Terminologia folosit n Danemarca, n Grecia i n Regatul Unit are origi-nea cea
mai veche i totodat cea mai legat de trecutul monarhic al statelor europ-ene.
Funcionarul este un servitor, un servitor civil (civil servant) sau chiar un ser-vitor al
coroanei (crown servant) n vocabularul specific sistemului anglo-saxon.
n alte cazuri, terminologia, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, es-te n
mai mic msur legat de ideea de monarhie, dar face trimitere tot la noiuni din vechiul
regim, deoarece semnific, literar vorbind, titularul unui birou (n Ger-mania i n
Olanda).
n limba spaniol i n cea portughez, cuvntul funcionar, reflex al noiunii mai
moderne, aprute o dat cu Revoluia francez, de funcie public, se traduce prin
functionario. Belgia i Luxemburg utilizeaz termenul mai neutru de Agent al statului sau
colectivitilor publice.
Irlanda concileaz noiunile cele mai moderne cu noiunile cele mai vechi,
subliniind n acelai timp c funcionarul este servitorul suveranului i c, n pre-zent, el
este agentul serviciului public.
Relaia dintre colectivitatea care angajeaz i funcionar se concretizeaz n-tr-un
raport de drept public, traducndu-se printr-un angajament sub forma unei numiri
unilaterale i nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.
O alt caracteristic a unui drept special al funciei publice const n faptul c, de
regul, un funcionar este o persoan numit ntr-o administraie, cu titlu permanent,
adic pn la pensie, cu condiia unor precizri valabile pentru trei sta-te.
Astfel, n Olanda statutul funcionarilor publici permite nominalizarea aces-tora,
fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar, iar n Irlanda i n Marea Britanie statutul
funcionarilor cu titlu temporar, nu este acelai cu statutul funcionarilor numii cu titlu
permanent.
Dreptul german adaug un element important la definiia funcionarului. Ast-fel,
prin Statutul funcionarilor publici se precizeaz c, aceast calitate nu poate fi acordat
dect pentru exercitarea prerogativelor de putere public sau a prerogati-velor, care
pentru raiuni ce in de necesitatea asigurrii bunei funcionri a Statului sau a vieii
publice, nu pot fi ncredinate exclusiv unor persoane de drept privat.
Din perspectiva integrrii europene, exist trei modele principale caracteriza-te
printr-o extrem diversitate n structurile lor ierarhice i n maniera de organizare i
operare, care stau la baza organizrii administraiei comunitare1.

I. Alexandru, Administraia public i integrarea european, n Revista de drept public

nr.1-2/1997, p.114 i urm.
1

Modelul englez, caracterizat printr-un model superior (secretarii permaneni) cu

un nalt grad de pregtire, foarte bine retribuii, dar cu o arie de aciune restrn-s.
Modelul francez, caracterizat tot printr-un nivel superior i un grad nalt de
pregtire n domeniul administaiei publice, dar i cu o prezen politic remarcabi-l2.
Modelul german, caracterizat prin dou nivele, funcionari politici cu un nalt
statut, dar cu stabilitate mic, i funcionari civili de carier, activnd ntr-o poziie relativ
minor, dar stabil.
Modelul german este dominat de lege, rigiditate i planificare, modelul fran-cez
se remarc prin rigiditatea structurilor i flexibilitea birocraiei, iar modelul en-glez se
caracterizeaz prin flexibilitatea amndurora.
2. Sisteme de recrutare a funcionarilor publici
Dintotdeauna, selecia funcionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim
ordin pentru clasa politic, respectiv pentru partidele politice aflate la gu-vernare sau,
dup caz, n opoziie. Criteriile i metodele de selectare reflect ns, n fiecare ar i
pentru fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal
respectiv.
n lucrrile occidentale de tiina administraiei ntlnim, de regul, dou me-tode
de selectare a funcionarilor publici: metodele nedemocratice, incluznd n a-ceast sfer
metodele folosite ndeosebi n Antichitate i Evul mediu (hazardul, no-rocul, ereditatea,
nepotismul) i respectiv, metodele democratice, folosite de admi-nistraiile moderne,
precum selecia politic, selecia intelectual sau selecia profe-sional. Alegerea uneia
sau alteia din aceste metode depinde de specificul adminis-traiei publice, de tradiiile
dintr-un sistem naional sau altul, de stadiul de evoluie al societii, de raporturile dintre
politic i administraia public etc.
Administraia i politica ocup un loc special n lumea contemporan. Administraia trebuie s execute deciziile puterii politice. Mult vreme aceast apreciere a
prut atat de important nct se considera c agenii publici trebuie alei n func-ie de
criterii politice. Astfel, n Frana, cam pn la 1844, funcionarii s-au aflat n ntregime la
discreia minitrilor. Cu timpul, s-au dezvoltat alte consideraii.
n Frana i Marea Britanie a aprut necesitatea de a asigura funcionarul mpotriva abuzurilor politice, de a-i garanta o anumit siguran a muncii. Dezvoltarea
ideilor democratice i a principiului liberului acces la funcia public au dus la re-crutarea
funcionarilor mai degrab dup criteriul capacitii i n mult mai mic msur dup
criterii politice.
Accesul la funcia public respect peste tot dou principii complementare, a
cror importan variaz pentru fiecare ar, n funcie de evoluia istoric i de cul-tura
juridic proprie fiecrei tri: principiul egalitii i principiul meritului.
Principiul accesului egal la funcia public i are originea n Europa, n respingerea privilegiilor, ca urmare a Revoluiei franceze. Acest principiu se regsete n
toate constituiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepia
Danemarcei i a Irlandei, ri n care acest principiu este consacrat n lege.

Peste 20% dintre parlamentari provin din rndurile funcionarilor publici.

Toate legislaiile naionale consacr i principiul recrutrii prin concurs, pre-cum

i o serie de condiii prealabile nscrierii.
Aplicarea principiilor egalitii i meritului conduce la stabilirea de reguli mai
mult sau mai puin stricte, destinate s garanteze candidaii i administraia contra
arbitrariului sau erorilor de apreciere ale efului de serviciu.
n unele tri, o mai mare importan se acord recrutrii dup merit, ce i are
originea n principiul sistemului de acordare a funciei dup merit (merit system)
generalizat n Regatul Unit n secolul al XIX-lea.
n Anglia secolului XIII, funciile publice erau rezervate marilor familii aristocrate; apoi, odat cu dezvoltarea guvernrii de partid, au nceput s se foloseasc de
funciile publice pentru a conferii favoruri la amicii politici sau personali, sau pentru a
recompensa serviciile fcute partidului. Abia dup 1853 s-a declanat ma-rea schimbare
care a dus la generalizarea sistemului de acordare a funciei dup merit.
Sistemul meritului s-a extins progresiv n Europa, n principal n rile beneficiind de o administraie stabil.
n timp ce n Marea Britanie accesul funcionarilor la puterea politic este li-mitat
pentru anumite categorii de ageni, n Germania sau Frana, punile dintre lumea
politic i lumea administrativ sunt mai numeroase i mai uor de trecut.
Spre exemplu, n Germania, la nivelul Statului i al Landurilor, numirea i
promovarea funcionarilor rmne o prerogativ a fiecrui ministru, potrivit princi-piului
autonomiei ministeriale3. La nivel local, eful administraiei, n calitate de funcionar
ales, numete i decide avansrile funcionarilor de carier.
n Belgia, cele trei mari clivaje ale societii4 au fost transpuse n cadrul funciei
publice i domin sistemul meritului bazat pe capacitatea candidatului, di-plome i
aptitudini.
n Danemarca nu exist forme de specializare universitar n domeniul administraiei publice, fiind vorba, de regul, de absolveni ai unor faculti de drept, dar i de
economiti sau specialiti n tiinte sociale. Pregtirea profesional a celor din
administraia public este coordonat de organisme interministeriale, cum ar fi coala
Superioar de Administraie (creat n 1970) care ofer o pregtire comun nalilor
funcionari de Stat i agenilor locali de rang superior.
Analiza comparativ a sistemelor de recrutare pentru diverse funcii publice
dezvluie o serie succesiv de operaiuni care nu sunt nici efectuate i nici nu se regrupeaz de aceeai manier, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea
candidaturilor, alegerea dintre candidai a acelora care par cei mai apropiai de pos-turile
care urmeaz a fi ocupate, recrutarea i n sfrit, numirea.
n Grecia, statutul adoptat n anul 1986 a legalizat politizarea administra-iei,
deschidere dorit de toate partidele politice. Cei mai nali funcionari5 sunt a-lei direct
3

n realitate, decizia este adesea rezultatul unui acord ntre partidele de guvernmnt.
Sub nivelul secretarilor de stat, ministrul nu dispune n practic de libertatea de a alege.
Legturile cu partidul care l susine sunt att de puternice, nct numirile pe care le face
vor depinde de acordul acestui partid.
4
Acestea sunt: limba, religia i politica.
5
Secretarii generali din ministere, directorii generali, guvernatorii stabilimentelor publice
admi-nistrative, secretarii de regiune i prefecii.

de ctre Primul-ministru i ministrul de resort sau n Consiliul de Mini-trii, iar revocarea

lor poate intervenii n orice moment.
3. Condiiile de acces la funcia public
n toate rile Uniunii se ntlnesc condiii de acces la funcia public, desti-nate
s garanteze calificarea profesional a viitorilor funcionari i s limiteze arbi-trariul
seleciei.
n cadrul funciei publice europene se ntlnesc dou categorii de condiii: condiii
fixe, care sunt aceleai pentru toi candidaii i condiii variabile6.
Din perspectiva dreptului comparat, se face distincie ntre condiiile obiecti-ve i
condiiile subiective de acces la funcia public.
Condiiile obiective sunt acele condiii a cror natur nu trebuie lsat la li-bera
apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. n ce privete
condiiile subiective, este vorba de condiiile a cror interpretare las o larg libertate de
apreciere autoritilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor, n funcie de natura
funciilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de calitile particulare ale fiecrui candidat.
n toate cazurile ns, exist ncepnd cu condiiile general valabile pentru
ansamblul funciei publice, condiii speciale pentru anumite categorii de funcio-nari.
Modalitile de verificare a ndeplinirii acestor condiii variaz mult de la o a-r la alta,
att n ceea ce privete autoritile cu atribuii n acest domeniu, ct i n ce privete
forma i momentul la care se realizeaz.
n Danemarca, n Germania i n Olanda, unde recrutarea este realizat n ntregime de ctre administraie, aceasta este cea care procedeaz la verificare7.
n Danemarca, sistemul este mai centrat pe angajaii contractuali dect pe
funcionarii de carier. n Frana, n Spania, n Italia i n Portugalia, autoritatea ca-re
realizeaz selecia este diferit de autoritatea care pronun numirea i, cu toate acestea,
cea din urm este cea care verific ndeplinirea condiiilor. n Irlanda i n Regatul Unit,
acest rol revine Comisiei funciei publice.
Operaiunile de recrutare n Belgia sunt asigurate de Secretariatul permanent de
recrutare al personalului de Stat.
Formele de verificare a condiiilor obiective sunt mai puin diversificate, fi-ind
vorba n principiu despre prezentarea certificatelor de natere, de finalizare a studiilor sau
de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui certificat
medical.
n ce privete condiia de loialitate, nc de la restabilirea democraiei n toat
Europa occidental, nu se mai pretinde funcionarilor o loialitate politic com-parabil cu
cea pretins n Germania nazist, Italia fascist, n Frana regimului de la Vichy, n
Grecia regimurilor militare, n Spania lui Franco sau n Portugalia lui Salazar.

n aceast categori intr diplome, titluri, niveluri de experien etc.

Spre exemplu, n Germania, recrutarea este lsat la alegerea administraiei, iar numirea
este considerat un act discreionar.
7

Dimpotriv, se cere funcionarilor o loialitate fa de naiune i fa de in-stituiile

democratice.
n toate statele Uniunii Europene, loialitatea fa de instituii este considerat ca
una din principalele ndatoriri ale funcionarilor, n ciuda diferenelor semnifica-tive de
formulare; semnificaia sa variaz de la o ar la alta.
Sub aspectul modalitilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un
minim de formaliti care permit delimitarea funciei publice de sectorul privat, dar acest
grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putnd fi identificate patru modele
distince.
Un prim model conform cruia este necesar un minim comun de formaliti, ce
presupune obligaia de publicare a posturilor vacante, se regsete n state pre-cum
Olanda i Danemarca.
n Olanda, recrutarea se bazeaz pe principiul nediscriminrii cu dou particulariti: obligaia de a recruta 2% handicapai i obligaia de a alege o femeie a-tunci
cnd eful de serviciu trebuie s aleag ntre doi candidai de sex opus, dar dispunnd de
aceeai competen. Recrutarea nu este posibil dect pe baza unei descrieri a funciei
care precizeaz condiiile de pregtire, de experien i persona-litatea cerut
candidailor. Selecia va fi precedat de o preselecie pe baza unui do-sar; interviurile cu
candidaii, referinele i informaiile sunt adeseori completate cu teste psihologice.
Un al doilea model este cel german caracterizat prin selecia n etape i re-crutarea
liber. n pofida numeroaselor tentative de reform, sistemul de selectare german a
meninut n practic monopolul juritilor la funciile publice de conduce-re. Pentru a
rspunde nevoilor de specialiti n domenii, Statul a prevzut posibilita-tea de a recruta i
ali candidai pentru anumite funcii determinate, dar nu pentru a face carier8.
Modelul britanic se caracterizeaz prin recrutarea printr-o comisie indepen-dent.
Potrivit acestuia, recrutarea funcionarilor trebuie ncredinat unui mic grup de
personaliti independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin inter-mediul
deputailor pe care i reprezint. Este vorba de o comisie (Civil service commission)
format din trei comisari numii de guvern, care au drept sarcin se-lecionarea i
recrutarea funcionarilor de care ministerele au nevoie, punnd n concuren toi
candidaii: sistemul concursului deschis (open competition)9.
Concursul de nivel superior n sistemul britanic ncearc s nlture orice exerciiu academic sau bazat pe memorie i presupune trei etape: prima const n teste de
calificare, a doua const n lucrri n vederea admiterii, iar a treia i implic pe toi cei
declarai admii ce vor trece prin faa unui juriu (final selection board), care n urma unui
interviu de 35 de minute i va formula o opinie definitiv.
Pentru primele dou etape, notarea candidatului implic luarea n considerare a nu
mai puin de 11 criterii, i anume: capacitatea de analiz, imaginaie construc-tiv,
rigoare, exprimarea n scris, exprimarea oral, aptitudine n stabilirea de bune relaii,
8

i Luxemburgul a ales parial modelul german pentru selecia nalilor funcionari.

Creterea efectivelor de funcionari a fcut ns imposibil recrutarea direct a tuturor
funcio-narilor de ctre comisie, care nu mai realizeaz interviuri directe dect cu
candidaii la funcii su-perioare, ce dispun de o diplom universitar. Pentru ceilali
candidai, comisia fixeaz doar con-diiile de acces i procedurile de evaluare, dar
deleag operaiunile materiale diferitelor ministere.
9

capacitatea de a influena i de a convinge, dinamism, determinare, stabilita-te emoional

i maturitate.
Modelul francez se caracterizeaz prin organizarea de concursuri i prin e-xistena
unor coli de formare profesional ce rspund preocuprii de profesiona-lism. Este vorba
de recrutarea cursanilor unei coli specializate, n care se preg-tesc viitorii funcionari,
numii ntr-un anumit corp la finalizarea pregtirii i dispu-nnd de posibilitatea de a-i
alege locurile de activitate n funcie de ordinea rezul-tatelor obinute la sfritul
colaritii.
Concursul presupune:
un numr de locuri precis determinat;
un juriu independent fa de candidai, de puterea politic i de efii
serviciilor care dispun de posturi vacante;
un clasament al candidailor declarai admii, n ordinea rezultatelor
obinute;
obligaia pentru autoritate de a respecta clasamentul.
Sistemul de recrutare a funcionarilor prin concurs se ntlnete n majorita-tea
statelor Uniunii Europene, precum: Belgia, Spania, Frana, Irlanda, Italia, Lu-xemburg,
Portugalia, Marea Britanie, Romnia etc.
Procedeul concursului este prezentat ca o exigen a democraiei i ca o ga-ranie
a neutralitii administraiei publice fa de ceteni.
n Germania exist coli tradiionale de formare continu pentru administra-ie, la
nivel statal: Academia federal de Administraie public, Academia federal de finane,
Academia de gesiune a Serviciului federal al potelor i telecomunica-iilor i Academia
federal de administraie i tehnologie militar.
Statele europene au neglijat mult vreme formarea agenilor publici n spiri-tul
dreptului i practicilor comunitare. Doar n sistemul universitar a fost organizat un
nvmnt general sau specializat pentru studeni. Abia spre sfritul secolului trecut au
fost ntreprinse unele eforturi n majoritatea statelor europene pentru for-marea sau, cel
puin, sensibilizarea funcionarilor publici n aceast direcie.
Mai recent, n majoritatea statelor europene au fost puse n aplicare progra-me de
formare speciale n sfera de probleme ale Uniunii Europene, la nivel intermi-nisterial sau
n cadrul fiecrui minister.
4. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici
Supunerea funcionarilor publici unui regim de drepturi i obligaii specifice
distinge funcionarii, n sens strict, de alte categorii de ageni publici (contractuali i alii).
Mult vreme, funcionarii au fost supui unor regimuri restrictive, ca urma-re a
specificitii serviciului de stat. Cu timpul, aceast specificitate s-a atenuat, funcionarii
tinznd s devin ceteni obinuii ca toi ceilali.
Funcionarul are obligaia de a-i ndeplini n mod corect ndatoririle de ser-viciu.
Aceast regul atrage consecine diferite, n funcie de serviciul public care este realizat,
dar anumite reguli sunt comune tuturor serviciilor. Aceste obligaii de a-i exercita corect
atribuiile de serviciu pot antrena consecine n afara serviciului. Lipsa de respect fa de
aceste obligaii poate antrena sanciuni disciplinare.

n ansamblul lor, drepturile i obligaile constituie suportul legal al autorit-ii i

prestigiul funcionarului public, fiind asigurate i garantate de stat prin mijloa-ce juridice,
de natur material, civil, administrativ i chiar penal.
Drepturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mprite n dou catego-rii:
drepturi i obligaii cu caracter general, care revin tuturor funcionarilor pu-blici i
drepturi i obligaii speciale, care revin doar unor categorii de funcionari publici.
O alt delimitare se poate face ntre drepturi i obligaii care privesc situaia
personal a funcionarului (remunerare, concediu, protecie social), pe de-o parte, i
drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute indiferent de titular, pe de alt
parte.
Stabilitatea n funcie este adesea perceput ca o caracteristic esenial a funciei
publice. Acordarea stabilitii n funcie este privit ca o frn mpotriva i-mixtiunii
partidelor politice n administraie, cu finalitatea de a asigura o autonomie aparatului
administrativ, fr de care legalitatea n activitatea serviciilor publice nu poate fi
realizat.
n ceea ce privete statutul juridic al persoanei selecionate, n statele Uniu-nii
Europene situaia cvasiunanim este c ntre momentul reuitei la concurs i cel al
dobndirii statutului de funcionar definitiv exist o ntindere variabil n timp. Perioada
difer de la o ar la alta i chiar n cadrul aceleiai ri exist diferene, n funcie de
nivelul funciei publice.
Dreptul la carier evoc garantarea prin lege a vocaiei funcionarilor publici la
avansare i promovri.
n doctrina occidental, noiunea de carier a funcionarului public este defi-nit
ca reprezentnd dezvoltarea n timp a situaiei profesionale a unui funcionar public, de la
recrutare pn n momentul n care nceteaz activitatea profesional a acestuia.
n toate rile Uniunii Europene, statutul funcionarilor prevede dreptul aces-tora
la ncadrarea ntr-o funcie echivalent i acordarea unei indemnizaii compen-satorii pe
perioada n care acetia au fost privai de slujb, din motive neimputabile.
n ceea ce privete participarea funcionarilor la viaa politic, acetia sunt supui,
de regul, unei obligaii de loialitate fa de naiune i de instituiile sale.
n Marea Britanie, caracterizat prin existena unei separri a funciei publice de
politic, organizarea i derularea carierei aparin funciei publice. n centrul regi-mului
juridic aplicabil funcionarilor se afl principiul neutralitii, existnd o se-parare net
ntre funciile administrative, ncredinate funcionarilor, i cele politice, rezervate
persoanelor aparinnd unui partid. Funcionarii britanici pot s aparin unui partid, dar
acest drept trebuie exercitat cu discreie.
n Germania, funcionarii pot participa la activiti politice care nu sunt con-trare
ordinii fundamentale democratice i liberale i pot candida la alegeri, fr a demisiona.
Dac urmeaz s exercite un mandat electiv, funcionarii i regsesc vechea funcie
administrativ, dup expirarea mandatului10.
La rndul su, agentul public german are dreptul de a aparine unui partid po-litic
i de a exercita o funcie public, supunndu-se obligaiei de rezerv. Aceast obligaie de
10

n ce privete nalii funcionari publici exist controverse, n absena unei poziii

unitare care s stabileasc ce este mai indicat: ca acetia s fie administratori de carier,
s fie independeni sau s fie numii pe criterii politice.

rezerv se regsete n toate rile Uniunii, distinct de obligaia de lo-ialitate i cea

privind discreia profesional, care impune funcionarilor o anumit reinere n
exprimarea opiniilor, variabil n funcie de moment i de responsabilit-ile specifice
funcionarului n cauz.
n Belgia, funcionarii superiori acord anumitor factori o importan spe-cial n
ce privete promovarea, evocnd n acest sens: apartenena la un cabinet ministerial,
existena unor legturi cu partidele politice, existena unei diplome universitare, existena
unor relaii cu organismele sindicale, suplee i inut. Func-ionarii belgieni pot s adere
la un partid politic i s participe la organismele de conducere.
Doctrina occidental susine c exerciiul dreptului la opinie al funcionari-lor
publici ar trebui circumstaniat, dup cum funcionarul se afl n timpul servi-ciului sau n
afara orelor de serviciu. n orice caz, important este ca exercitarea a-cestui drept s nu
influeneze obiectivitatea i imparialitatea funcionarului public n raport cu publicul i
cu modalitatea de rezolvare a lucrrilor pe care le efectueaz n exercitarea funciei.
n Frana, funcionarilor le este recunoscut libertatea la opinie, care este absolut, n sensul c funcionarii nu pot fi recrutai, apreciai sau demii n funcie de
opiniile lor11. Dar libertatea de opinie nu poate fi confundat cu libertatea de expri-mare a
opiniilor. Aceast din urm libertate este limitat, deoarece formele sale de exprimare pot
avea conotaii politice.
Funcionarii dispun de libertatea de contiin i de opinie, n aceleai condi-ii ca
i ceilali ceteni, sub rezerva de a nu aduce atingere autoritii de stat i su-periorilor
ierarhici i de a nu face discriminare ntre utilizatorii serviciilor publice.
n ceea ce privete dreptul la grev n cazul funcionarilor publici, exist va-riaii
de la ar la ar. naintea celui de-al doilea rzboi mondial, principiul cel mai rspndit
era interdicia dreptului la grev n serviciile publice12.
n doctrina francez, greva este privit ca o ncetare a activitii, avnd un caracter colectiv i concertat i un scop profesional.
n Olanda, dreptul la grev nu este recunoscut, dar nu este formal interzis de-ct
nalilor funcionari i personalului cilor ferate.
n prezent, greva rmne interzis funcionarilor publici, n sens strict, n
Danemarca i Germania.
n Grecia, n Spania, n Frana, n Italia i n Luxemburg, dreptul la grev este
recunoscut funcionarilor, chiar dac anumite corpuri (precum poliitii) sau funcii sunt
excluse de la exercitarea acestui drept.
n realitatea juridic, nu exist drepturi i obligaii independente unele de al-tele.
Fiecrui drept i corespunde o obligaie corelativ, i fiecare obligaie nate, la rndul ei,
un drept.
11

n dosarul personalului nu se poate face meniune despre opiniile politice, religioase

etc.
12
Spre exemplu, n Frana, nainte de 1946 funcionarii nu aveau dreptul la grev,
deoarece se considera c greva duce la nclcarea necesitii de asigurare a continuitii
serviciilor publice, a subordonrii ierarhice, putnd fi considerat chiar ca un act de
rebeliune mpotriva statului. Funcionarul care fcea grev comitea o greeal
profesional grav.

Din aceast perspectiv, drepturilor funcionarilor publici le corespund a-numite

ndatoriri care decurg, de regul, din Statutul acestora13.
n toate statele democratice, se ateapt de la funcionarul public, pe lng o
solid competen profesional, neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al dato-riei i
grij fa de interesul general.
Profesionalismul se manifest pe multiple planuri, i anume, n relaiile de
serviciu, cu colegii din compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordo-naii
ierarhici, dar i n exteriorul acesteia, cu persoanele juridice cu care instituia intr n
contact.
Cea mai important ndatorire este aceea de a servi interesului public, aspect care
presupune o serie ntreag de obligaii ce constau n necesitatea de a asigura supunerea
funcionarului n raport cu dispoziiile constituionale, loialitatea sa n raport cu puterea
politic, supunerea sa fa de superiorii ierarhici.
Obligaia de fidelitate fa de persoana moral din structura creia face parte este
considerat obligaia fundamental a funcionarului public german. Aceasta n-seamn c
funcionarul public nu poate lsa s treac interesele unui partid politic sau ale unui grup
determinat naintea celor ale poporului n ansamblul su, deci na-intea intereselor
publice.
Un al doilea ansamblu de reguli vizeaz garantarea independenei funciona-rilor,
pe de-o parte, n raport cu presiunile partizane, iar, pe de alt parte, n raport cu interesele
private: neutralitate, imparialitate, integritate.
Cu toate c principiile generale sunt comune tuturor rilor, apar divergene
importante n interpretarea obligaiei de rezerv, dependent cel mai adesea de circumstanele de loc i de timp, precum i a ntinderii drepturilor politice recunoscute
funcionarilor i n existena i aplicarea efectiv a regulilor destinate s evite con-fuzia
de interese, s protejeze funcionarii de tentativele de corupie i s sancio-neze delictul
de ingerin.
Pentru un funcionar public, corupia const n a solicita sau a accepta avan-taje
materiale n exercitarea atribuiilor sale. Este vorba de fapte evidente interzise, calificate
de mult vreme ca fiind infraciuni.
Conflictul de interese poate rezulta dintr-un cumul cu o activitate desfurat n
sectorul privat; cu excepia unor ri precum Italia sau Portugalia, i cu unele ex-cepii
tradiionale, precum calitatea de universitar, cumulul este interzis, dar este o regul ce
implic un nivel de remuneraie convenabil pentru cei interesai.
Delictul de ingerin preupune diferite aspecte. n Frana, potrivit unor dis-poziii
coninute n Codul penal, i este interzis funcionarului public ca timp de cinci ani de la
data ncetrii activitii sale n aceast calitate, s se angajeze ntr-o ntreprindere privat
cu a crei supraveghere sau control fusese nsrcinat sau cu care fusese n legtur n
timpul exercitrii atribuiilor de funcie public.
O alt categorie de obligaii privete raporturile funcionarului cu publicul, fiind
vorba despre discreia profesional, care trebuie conciliat cu reguli privind transaparena
administrativ, n vigoare n cea mai mare parte a statelor Uniunii.

13

V.Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, manual practic,

Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.163

Exist i unele obligaii cu caracter moral: conduita decent (n Danemarca),

sensul eticii i justiiei (n Portugalia). n Belgia, obligaia de a avea o conduit ireproabil a fost nlocuit cu necesitatea de a adopta o conduit corespunztoare
exigenelor funciei.
n general, n Belgia se acord o semnificaie deosebit comportamentului general
al funcionarului public, prima lui obligaie fiind ca, n serviciu sau n viaa privat, s
evite comiterea unor fapte care ar putea afecta ncrederea publicului, o-noarea i
demnitatea funciei.
n toate statele, respectarea obligaiilor de ctre funcionarii publici este asi-gurat
prin existena sanciunilor disciplinare, cum ar fi: votul de blam, avertismen-tul,
retrogradarea, diminuarea remuneraiei, revocarea din funcie.
5. Rspunderea funcionarilor publici
Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii funcionarilor
puvlici, a crui menire este reprimarea greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile rspunderii.
Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul preventiv, ct i cel
sancionator, crora ar trebui s li se adauge potrivit doctrinei actuale, i cel educa-tiv14.
Sistemul legislativ permite n toate statele Uniunii Europene nlturarea unui
funcionar titular, n anumite condiii.
Statele europene combin aplicarea a patru forme de rspundere a funciona-rilor:
penal, civil, financiar dar, mai ales, disciplinar.
Peste tot exist un sistem de sanciuni disciplinare aplicabile n cazul abateri-lor
svrite de funcionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcie15.
Regimul juridic al rspunderii disciplinare a funcionarilor publici se afl n-tr-o
relaie de determinare, cu garantarea principiului stabilitii funcionarilor pu-blici i a
dreptului la carier a acestora. O veritabil garantare a stabilitii funcio-narului
presupune crearea cadrului legal, prin intermediul cruia funcionarul pu-blic s fie
aprat, n egal msur, de excesele puterii politice i de cele exercitate de puterea
ierarhic, de eful ierarhic sau, dup caz, de conductorul autoritii sau instituiei publice
respective.
Dreptul disciplinar este un drept autonom. Sanciunile disciplinare sunt independente de sanciunile penale. Sanciunea disciplinar constituie n principiu o sanciune
administrativ luat de o autoritate administrativ.
n toate statele Uniunii Europene, sistemul disciplinar presupune respectarea a
dou principii fundamentale: dreptul la aprare, funcionarul trebuind s fie in-format i,
dac dorete, s fie asistat de un avocat i posibilitatea unui recurs n faa unui tribunal
independent i imparial.
Pentru a se realiza un asemenea obiectiv, regimul rspunderii disciplinare a
funcionarului public prezint anumite particulariti, care presupun, n primul rnd,

14

V.Vedina, Statutul funcionarilor publici, Editura Nemira, Bucureti, 1998, p.178

Uneori chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave,
n Frana.
15

implicarea unui organ colegial n derularea procedurii de tragere la rspundere a

funcionarului public.
Cea mai mare parte a statelor europene a adoptat un sistem care combin intervenia autoritii ierarhice16 cu a unui organism reprezentativ: prima dispune, la
nceputul procedurii, iniiativa cercetrii i, la final, aplicarea sanciunii; ntre cele dou
etape, ea trebuie s consulte o comisie compus, cel mai adesea de o manier parital, din
reprezentani ai administraiei i din personal, acetia din urm fiind a-lei de funcionari
sau desemnai de sindicate17.
n Frana, Consiliul de Stat a decis nc din anul 1957, c toate sanciunile, cu
excepia avertismentului i a blamului (echivalentul mustrrii din sistemul rom-nesc),
vor fi pronunate numai dup emiterea avizului consiliului de disciplin.
Exist chiar i prevederi constituionale ce consacr rspunderea funcionari-lor.
Potrivit Constituiei Germaniei, nclcarea obligaiilor rezultate din raportul de funcie,
atrage rspunderea statului sau autoritilor din care funcionarul face parte. Aciunea n
justiie se nainteaz pentru o fapt intenionat sau neglijen grav i nu exclude o
aciune n daune-interese.
Conform Constituiei Belgiei, funcionarii pot fi trai la rspundere pentru fapte
din administrarea lor.
Statul francez prevede expres c funcionarul se afl fa de administrai n-tr-o
situaie statutar i reglementar i nu contractual.
Statutul juridic al funcionarului este stabilit n mod general i impersonal prin
legi i regulamente. Situaia juridic a funcionarului poate fi modificat unila-teral, dar
funcionarul poate formula recurs pentru exces de putere mpotriva deci-ziilor
administraiei care ncalc legeile i regulamentele privind situaia sa. Litigii-le
referitoare la situaia funcionarului atrag competena instanelor de contencios
administrativ.
n majoritatea rilor, procedura disciplinar este reglementat distinct n ca-zul
funciilor publice, implicnd de regul, i participarea reprezentanilor persona-lului
administrativ.
n general este vorba de un aviz consultativ pe care eful de serviciu, cu atri-buii
n domeniul disciplinar, nu este n mod formal, obligat s-l urmeze.
Dreptul funciei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din funcie pentru
insuficien profesional. Asemenea eliberri din funcie pot avea loc n practic, datorit
unor deficiene fizice sau intelectuale, dup cum arat jurispru-dena din rile n care
contenciosul funciei publice este mai dezvoltat.
n Olanda, problemele disciplinare supuse de funcionari sau de superiorii lor sunt
rezolvate de un tribunal al funcionarilor, compus din judectori profesioniti care aplic
reguli ale dreptului administrativ. ntotdeauna se poate recurge, n egal msur, la
judectorul civil.

16

Ministru, director, ef de instituie, primar etc.

n general, autoritatea ierarhic nu este obligat juridic s respecte avizul acestei
comisii, dar n realitate, ea ine cont n mare msur de acesta.
17