Guvernarea orientata asupra pietei – optiune strategica

importanta in procesul reformei managementului public

Prof. univ. dr. Armenia ANDRONICEANU
Prep. univ. Stefan Gabriel BURCEA

Amploarea semnificativa a reformelor din sectorul public in tarile dezvoltate nu a reusit sa se

impuna in toate statele. O parte dintre reforme au cuprins si sistemul politic insa, din pacate, acestea
nu s-au manifestat si printr-o sistematizare si o delimitare clara a obiectivelor. Absenta viziunilor
precis stabilite si a strategiilor concertate in directia reformei explica intr-o oarecare masura de ce
rezultatele reformelor din statele dezvoltate nu s-au ridicat la inaltimea asteptarilor. De aceea, pentru
formularea unei strategii coerente de reforma a managementului public si deci pentru cunoasterea cu
precizie a rezultatelor la care trebuie sa se ajunga in urma implementarii schimbarii, se impune
studierea atenta a particularitatilor specifice ale modelelor de guvernare moderna.
Guy Peters1 sugereaza existenta a patru modele importante de guvernare:
• Modelul guvernarii orientate asupra pietei, care contine optiunea privatizarii extensive a
serviciilor publice si deci un sector public subdimensionat, el insusi dominat de mecanisme specifice
pietei. Cetatenii devin consumatori si contribuabili, iar mecanismul de guvernare se rezuma la
existenta unui centru pentru coordonarea politicilor publice, la emiterea catorva reglementari,
elaborarea programelor si incheierea de contracte;
• Modelul guvernarii participative, care pune un accent deosebit pe mandatarea si
participarea cetatenilor la conducerea administratiei publice. Ca si modelul de piata, el presupune o
descentralizare radicala si o schimbare definitiva a ierarhiilor birocratice. Spre deosebire de modelul
de piata, in acest model caracteristicile de diviziune si inegalitate ale pietelor concurentiale sunt
percepute ca limite. Se considera ca abilitatea si dorinta cetatenilor de a juca un rol semnificativ in
procesul de guvernare sunt cele mai importante coordonate intr-un proces de management;
• Modelul guvernarii flexibile, care se opune rigiditatii si conservatorismului atribuite
structurilor organizationale permanente. Remediul este un “sistem administrativ temporar”,
caracterizat de schimbari continue ce afecteaza organizatiile publice, ele insele adaptabile schimbarilor
mediului extern si create cu scopul de a gestiona schimbarea in diferite sectoare de activitate.
Tehnologia avansata a informatiei este adesea privita ca o forta majora in aceasta abordare, care poate
fi considerata mai putin doctrinara sau ideologica decat modelul de piata sau viziunea guvernului
participativ. Statutul temporar al sistemului administrativ poate deveni un fenomen bazat in mod
extensiv pe contracte;
• Modelul guvernarii creative este cel in care reglementarile sunt reduse semnificativ.
Viziunea este fondata pe ipoteza ca, in organizatiile prestatoare de servicii de interes public, resursele
umane sunt creative, au experiente relevante si sunt mai bine motivate, daca vor putea fi eliberate de
constrangerile reglementarilor birocratice. Acesta este modelul cel mai putin practicat, in esenta un
model al statului modern, fiind o versiune total diferita de modelul guvernarii participative.
Dupa cum explica Peters, fiecare dintre aceste modele contine aspecte de incoerenta, alaturi de
mesajele din denumirea fiecaruia. Faptul ca nici unul dintre cele patru nu a fost vreodata implementat
corect si complet nu constituie o surpriza, date fiind constrangerile existente in orice tara fata de
schimbarea radicala. Cu toate acestea, au existat anumite state si guverne in care se simte influenta

1
Guy Peters, The future of governing: four emerging models, University Press of Kansas, 1996

12 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005

dominanta a unuia dintre cele patru modele in discursurile politice ale demnitarilor sau in documentele
de reforma. Astfel, reformele din Noua Zeelanda au fost tributare gandirii microeconomice care
favoriza un model de guvernare orientat spre piata. In schimb, cele mai noi documente despre reforma
din Finlanda atesta orientarea catre modelul guvernarii participative. Reformele anterioare au avut ca
finalitate cresterea birocratiei administrative si guvernul finlandez doreste sa se asigure de aceasta data
de implementarea democratica a politicii de guvernare. Cert este faptul ca alegerea modelului de
guvernare care sa ghideze reforma managementului public este influentata in primul rand de
particularitatile sistemului politico-administrativ.
Singura alternativa viabila la modelul traditional de organizare a administratiei publice,
preferata deopotriva de politicieni, academicieni si cetateni, este modelul de guvernare orientat asupra
pietei. Conditiile specifice de implementare a acestui model de guvernare si ipostazele in care
utilizarea acestui tip de viziune este benefica interesului general sunt numeroase. Cateva dintre cele
mai importante particularitati ale modelului de piata sunt prezentate in continuare.
Caracteristica fundamentala a modelului de guvernare orientat spre piata consta in acceptarea
ideii ca, pentru gestiunea eficienta si eficace a activitatilor sectorului public, este necesara
implementarea unor metode si tehnici specifice managementului din sectorul privat, superioare
metodelor si tehnicilor de management aplicabile sectorului public traditional. Indiferent daca
schimbarile administrative au avut loc in tarile dezvoltate din vestul Europei sau in cele mai putin
dezvoltate din Africa, cert este faptul ca singura modalitate eficace de a obtine rezultate mai bune
pentru organizatiile din sectorul public este adaptarea si transpunerea mecanismelor de piata si astfel
adoptarea modelului de guvernare orientat asupra pietei, ca alternativa viabila a modelului traditional
de guvernare.
Adeptii acestui model de guvernare argumenteaza necesitatea adoptarii viziunii de piata prin
limitele pe care le are guvernarea traditionala. Principala problema se refera la caracterul traditional
birocratic al administratiei publice. Intr-un asemenea sistem nu se pot dezvolta premisele motivarii
corespunzatoare a functionarilor publici si nu se pot oferi stimulente suficiente pentru activitatile
intreprinse de angajatii publici si, din aceasta cauza, eficacitatea activitatilor sectorului public
inregistreaza un nivel scazut. De aceea, functionarii publici tind sa maximizeze alte aspecte ale
activitatilor pe care le desfasoara, ;i nu pe acelea care vin in sprijinul eficientizarii muncii lor.

Principii si legitati ale modelului guvernarii orientate asupra pietei

Datorita particularitatilor specifice ale structurilor administrative ale fiecarui stat, dar si
complexitatii si diversitatii aspectelor care argumenteaza necesitatea orientarii catre piata a guvernarii
unei tari, nu se poate preciza si dezvolta un sistem standard de guvernare cu viziune de piata. Este
posibila insa formularea unui set de principii care faciliteaza transpunerea mecanismelor de piata in
sectorul public. Aplicabilitatea modelului de guvernare orientata pe piata in administratia publica este
influentata de cateva aspecte importante, pe care le vom detalia in continuare atat din punct de vedere
teoretic, cat si practic.

Eficienta pietelor

Aspectul fundamental al modelului guvernarii de piata este utilizarea pe scara larga a

mecanismului de piata ca instrument viabil de alocare a resurselor. Bazandu-se pe principiile si
modelele economiei neoclasice, militantii modelului argumenteaza ca folosirea celorlalte forme de
alocare a resurselor, prin intermediul birocratiei si cadrului legal, va produce efecte distorsionate in
comparatie cu cele pe care le-ar avea alocarea resurselor prin intermediul mecanismelor pietei libere.
Prin urmare, dezvoltarea economico-sociala reala va fi posibila daca piata si mecanismele concurentei
vor “guverna” sectorul public.

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005 13

 In conditiile functionarii mecanismelor de piata, in sectorul public vor aparea probleme legate
de alocarea si distribuirea echitabila a resurselor intre diferitele sfere de influenta ale sectorului public,
probleme care-si vor gasi rezolvarea prin intermediul interventiilor publice.
Referitor la cuantificarea tarifelor si taxelor de prestare sau furnizare a serviciilor publice,
adeptii modelului guvernarii de piata sunt de parere ca nu exista costuri de productie care sa nu fie
incluse in pretul serviciului prestat. Exemplul tipic de exceptie de la aceasta regula a pietei este
poluarea. In consecinta, aplicarea mecanismelor pietei in sectorul public va conduce la o delimitare
aparte a costului social de cel al pietei.
Au fost aduse critici numeroase modelului economic neoclasic. Importanta este insa
identificarea caracteristicilor standard ale modelului in scopul eficientizarii alocarilor sociale.
Discutiile ce apar in urma alocarii si distribuirii resurselor pot fi rezolvate prin recunoasterea
externalitatilor, prin recunoasterea utilitatii sociale a unora dintre veniturile alocate si prin
recunoasterea existentei unor bunuri publice care, prin definitie, nu pot fi alocate conform criteriilor
impuse de mecanismele de piata, datorita imposibilitatii excluderii lor. Exista o serie de specialisti care
considera ca mecanismele pietei pot contribui la rezolvarea unor probleme de interes public, cum ar fi,
de exemplu, poluarea.
In ciuda deficientelor mecanismelor de piata utilizate pentru alocatiile sociale, birocratiile,
instrumentele legale formalizate sau interventiile publice nu pot fi considerate ca fiind modalitati
corecte de alocare a resurselor. Adeptii modelului de piata sunt de parere ca, daca instrumentele
interventiei publice se vor apropia mai mult de cerintele mecanismelor de piata, atunci veniturile
publice se vor colecta mai eficace. Prin urmare, modelul traditional de folosire a interventiilor publice
va fi considerat in majoritatea cazurilor un instrument ineficient pentru sectorul public. Alte elemente
caracteristice mecanismelor de piata cum ar fi incheierea contractelor sau oferirea de stimulente in
functie de rezultatele obtinute tind sa devina instrumente preferabil a fi aplicate in contextul modelului
guvernarii orientate asupra pietei. De exemplu, in domeniul protectiei mediului, specialistii considera
ca cel mai eficace mod de combatere a fenomenului de poluare este utilizarea unor stimulente de tipul
celor folosite in economia de piata, in defavoarea mecanismelor de comanda si control utilizate de
obicei.

Monopolurile birocratice

O alta problema pe care o presupune functionarea modelului de guvernare orientata asupra

pietei se refera la analiza monopolurilor birocratice. Specialisti cum ar fi W. Niskanen, G. Tullock,
E. Ostrom, J. S. Bendor si I. McLean sunt de parere ca, datorita intereselor particulare ale multor
organizatii din sectorul public, dar in special ale sefilor de institutii plasate in varful ierarhiei
administrative, birocratiile publice tind sa se extinda nejustificat de mult si sa serveasca propriile sfere
de interese mai mult decat pe cele ale cetatenilor. Existenta birocratilor si in special a monopolului pe
care acestia il detin asupra informatiei a constituit obiectul analizelor specialistilor Banks si Weingast2;
autorii considera ca birocratii beneficiaza de un avantaj in relatiile cu structurile care gestioneaza
aspectele legislative. O privire de perspectiva va aduce in prim plan interesul particular al birocratilor
ca fiind cauza principala a problemelor cu care se confrunta sectorul public.
Interesant este faptul ca unii specialisti, printre care si A. Breton, considera ca birocratiile
urmaresc sa “subaprovizioneze” piata de consum cu anumite bunuri si servicii, in principal datorita
intereselor obscure ale sefilor institutiilor administrative. Pretentiile birocratilor apar pentru ca
organizatiile publice au posibilitatea de a opta pentru furnizarea fie a serviciilor publice, fie a celor
private, in functie de bugetul de care dispun. Date fiind caracteristicile de indivizibilitate si proprietate
asupra bunurilor publice, birocratii nu sunt intotdeauna perceputi ca furnizand anumite beneficii unor
anumite categorii de clienti. Pe de alta parte, bunurile private aduc beneficii mari organizatiilor din
sectorul privat si acestea vor plati mai mult in favoarea birocratilor si a oamenilor politici. Drept
2
Banks J. S., Weingast, B. R., The political control of bureaucracies under asymmetric information, American
Journal of Political Science, 1992

14 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005

urmare, birocratiile vor “subaproviziona” piata cu bunuri si servicii publice si o vor
“supraaproviziona” cu bunuri si servicii private. Utilizand o logica similara, Anthony Downs a
demonstrat ca bugetul public va tinde sa se micsoreze in statele democratice, tocmai datorita trendului
ascendent in ceea ce priveste productia de bunuri si servicii private.
O alta categorie de specialisti, din care face parte si P. Dunleavy, sustine ca datorita ambitiilor
proprii ale birocratilor se ajunge la o repartizare inechitabila a cheltuielilor publice. Transferurile din
fonduri publice, de la structurile administrative catre alte entitati externe structurilor administrative,
genereaza probleme semnificative, dar, in aceeasi masura, produce beneficii considerabile in favoarea
sefilor de institutii publice. Drept urmare, birocratii rationali vor incerca sa maximizeze acea parte a
bugetului institutiei care sustine derularea propriilor activitati si vor urmari, in mai mica masura, sa
determine cresterea veniturilor in buget. Birocratul rational va urmari sa supradimensioneze aceasta
parte a bugetului prin majorarea unor categorii de cheltuieli sau chiar a tuturor categoriilor de
cheltuieli. Prin prisma acestui tip de abordare, birocratii nu vor ezita sa recurga la metode alternative,
care sa le permita sa-si maximizeze recompensele nonpecuniare, chiar daca administratia publica
incearca sa determine cuantumul salariilor si al celorlalte beneficii si sa le incadreze in anumite limite
sau grile de salarizare. In contextul demersului privind implementarea sistemelor de recompensare a
functionarilor publici in functie de performantele obtinute, care va permite astfel o diferentiere a
salariilor acestora, devine normala preocuparea functionarilor pentru nivelul propriilor salarii.
Perspectivele birocratiei publice subliniate in lucrarile de specialitate ii prezinta pe birocrati ca
fiind indivizi ambitiosi, care incearca sa foloseasca puterea de monopol a institutiilor administrative pe
care le conduc pentru a-si maximiza propriile interese si beneficii particulare. Acesti reprezentanti ai
statului sunt capabili sa-si foloseasca puterea pe care o detin si sa intervina in derularea procesului
bugetar, de cele mai multe ori pentru ca detin monopolul informatiilor cu privire la prestarea
serviciilor publice ce constituie obiectul de activitate al institutiei administrative pe care o conduc.
Daca ar fi existat o concurenta reala pentru furnizarea aceluiasi tip de serviciu public, institutiile
publice ar fi fost nevoite sa scada costurile de productie si de furnizare a serviciilor. Acest mecanism
de piata este aplicabil in sectorul privat si se presupune, pe buna dreptate, ca transpunerea sa in
sectorul public ar avea acelasi rezultat – minimizarea cheltuielilor cu furnizarea serviciilor publice.
Chiar daca o competitie deschisa nu poate functiona, autoritatile publice trebuie sa fie capabile sa
creeze mecanismele necesare dezvoltarii concurentei intre agentiile sectorului public. O metoda
eficienta pentru realizarea climatului concurential consta in identificarea precisa a elementelor costului
real de productie si apoi folosirea acestor informatii pentru controlarea nivelului cheltuielilor publice
alocate.
Pozitia de monopol a institutiilor administrative genereaza ineficienta in sectorul public, dar
exista o serie de dificultati de intelegere a acestei influente nefavorabile. In primul rand, cateva dintre
serviciile guvernamentale pot fi furnizate intr-un mod mult mai eficient mai degraba in conditii de
monopol, decat in conditiile competitiei deschise. O. E. Williamson precizeaza printre conditiile de
existenta ale monopolului (indiferent daca mediul de aparitie si dezvoltare al acestuia este sectorul
privat sau sectorul public) si criteriul conventional al monopolului natural. Chiar daca serviciile
publice sunt privatizate, ele continua sa-si exercite statutul de monopol si deci activitatea prestatorilor
de servicii trebuie reglementata de guvern. Exista alte categorii de servicii care suporta concurenta din
partea sectorului privat chiar si in conditiile existentei unui sistem concurential dominat de guvern si
agentiile sale (de exemplu: sistemul privat de invatamant, asistenta medicala privata, companii private
de curierat etc.).
In sectorul privat exista un nivel inalt de competitie intre agentii in ceea ce priveste alocarea
resurselor de catre guvern in cadrul procesului bugetar. Chiar daca o agentie guvernamentala nu se afla
in competitie directa cu o alta agentie publica care furnizeaza acelasi tip de serviciu public, ambele
concureaza pentru atragerea resurselor bugetare cu toate celelalte agentii din sectorul public.
Competitia de acest gen joaca un rol fundamental in supravietuirea si dezvoltarea unei agentii
guvernamentale si face ca respectiva organizatie publica sa devina cu adevarat competitiva pe piata

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005 15

serviciilor publice. In plus, alocarea si repartizarea resurselor intre diferite agentii in cadrul procesului
bugetar poate fi utilizata drept instrument de “smulgere” a informatiilor necesare de la organizatiile
publice, in special in cazurile in care guvernul beneficiaza de experienta necesara. In statele
dezvoltate, “finantatorii” sunt extrem de eficace in obtinerea informatiilor privind alocarea resurselor
in buget si in folosirea acestora cu scopul cuantificarii rezultatelor managementului sectorului public si
sanctionarii organizatiilor publice, acolo unde este cazul.
Modelul guvernarii orientate asupra pietei presupune existenta unei autonomii a agentiilor din
sectorul public. In asemenea conditii, agentiile sunt capabile sa se angajeze in derularea unor activitati
care mascheaza acele actiuni necesare indeplinirii propriului obiectiv de activitate. Un grad ridicat de
autonomie a agentiilor guvernamentale s-a dezvoltat in cateva tari ale lumii, dar, chiar si in aceste
cazuri, exista numeroase mecanisme care permit restrangerea lui. In fond, modelul de guvernare
prezentat de W. Niskanen in lucrarea “Bureaucracy and Reprezentative Government” dezvolta
particularitatile structurii administrative existente in S.U.A., caracterizata printr-un inalt nivel de
fragmentare / specializare a guvernului, ale carui consecinte se manifesta prin dificultatile existente in
exercitarea controlului guvernamental. In alte tari europene, ca de exemplu Suedia si Norvegia, exista o
autonomie ridicata a agentiilor si astfel o coordonare eficace a acestora fara implicarea controlului direct.
Majoritatea guvernelor lumii insa nu permit un grad ridicat de autonomie a agentiilor
guvernamentale. Fie prin intermediul structurii ministeriale, caracterizata de un control intern ridicat,
fie prin exercitarea puterii asupra agentiilor centrale sau prin ambele procedee, agentiile sunt
constranse sa se conformeze directiilor si liniilor de actiune stabilite de superiorii ierarhici politici sau
administrativi. Interesant este faptul ca o serie de reforme ale guvernelor din cateva state dezvoltate se
bazeaza pe cresterea autonomiei agentiilor (model de autonomie propus de W. Niskanen). Schimbarea
pe care o presupune trecerea la modelul de guvernare orientat asupra pietei ar trebui realizata in
numele si in spiritul “antreprenoriatului” si al “eficientei”, dar s-ar putea ca rezultatele sa fie similare
celor obtinute in conditiile anterioare schimbarii, in care autonomia era acordata pentru a spori gradul
de implementare si control al politicilor sectoriale propuse de agentiile guvernamentale.

Managementul public

Guvernarea orientata catre piata isi gaseste originea intr-o forma specifica de manifestare a
managementului public, care a aparut in ultimii ani in tarile dezvoltate sub forma unei tendinte
specifice – noul management public. Discutiile asupra aplicabilitatii managementului in contextul
modelului de piata pleaca de la premisa ca fundamentele managementului sunt aceleasi indiferent de
particularitatile mediului in care se vor aplica si dezvolta metodele si tehnicile specifice acestui
domeniu.
In cea mai agresiva forma a sa, literatura ce detaliaza noul management public precizeaza ca
cea mai mare parte a conceptelor, principiilor, metodelor si tehnicilor de management public au avut
misiunea de a justifica ineficienta si ineficacitatea vechiului sistem birocratic. Obiectivul reformei
manageriale este de a “deprivilegia” serviciile publice si de a orienta institutia in forma sa traditionala
catre piata si competitia externa. Prin preluarea tehnicilor si metodelor de motivare specifice sectorului
privat si adaptarea si implementarea lor in sectorul public, va fi posibil ca managerii publici sa poata
exercita ceea ce raportul vicepresedintelui american Gore numea “o guvernare eficace cu bani publici
mai putini”. Procesul de guvernare se poate derula in conditii optime numai daca managerii publici
beneficiaza de o libertate de decizie sporita, fara sa fie constransi de reguli, reglementari si alte tipuri
de restrictii.
Prin aplicarea acelorasi metode si tehnici de management, deopotriva in sectorul privat si in
cel public, se poate ajunge la concluzia ca, daca stimulentele vor fi dimensionate si acordate
corespunzator nivelului performantelor obtinute, atunci metodologia si efectele motivarii in sectorul
public vor deveni asemanatoare cu cele ale sectorului privat. Perspectiva manageriala acordata
reformei serviciilor publice va avea un rol esential in aparitia si dezvoltarea unui anumit tip de sector

16 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005

public, caracterizat de orientarea sa catre nevoile cetatenilor si deci de satisfacerea interesului public
general si specific. Etichetarea sectorului public in functie de masura in care reuseste sa satisfaca
interesul public constituie o viziune aparte a administratiei publice, in mod radical diferita de
abordarea traditionala.
Particularizarea managementului general in cadrul modelului de guvernare orientat asupra
pietei porneste de la premisa existentei unei doctrine dezvoltate de grupuri de interese din afara
sistemului administrativ, care doresc sa “exporte” catre sectorul public o serie de tehnici specifice de
management, cum ar fi: planificarea strategica, managementul prin obiective, managementul total al
calitatii si altele. Aceasta abordare a fost insa sever criticata deopotriva de teoreticieni si practicieni,
care considera ca, in contextul particularitatilor existente in sectorul public, fundamentele
managementului trebuie adaptate specificului acestuia si nu doar preluate din sectorul privat.
O alta consecinta implicita, si in unele cazuri explicita, a noului managerialism, este ca rolul
functionarilor publici tinde sa fie diferit, in functie de abilitatile lor manageriale. Acest aspect deosebit
de important a fost ignorat in ultima perioada, acordandu-i-se o semnificatie redusa, ceea ce a facut sa
treaca in plan secundar. Rolul inaltilor functionari publici a devenit similar cu cel al consilierilor (pe
domeniul diferitelor politici publice), ministrilor. Conform noilor tendinte, managerii publici sunt
responsabili cu managementul organizatiei publice respective, iar politicienii sunt preocupati sa preia
responsabilitati aferente elaborarii politicilor publice. In conditiile in care politicienii preiau
responsabilitatile de coordonare si control asupra politicilor publice, raspunderea politicienilor creste
mai mult decat acestia se asteapta. Trecerea la ideologia managerialismului face ca implicarea
functionarilor si managerilor publici in adoptarea deciziilor privitoare la politicile publice sa creasca
rolul, responsabilitatea si legitimitatea lor.

Structura administrativa

Adeptii guvernarii de piata sunt de parere ca principala problema a structurii traditionale a

administratiei publice tine de supradimensionarea sa, ceea ce conduce la aparitia unor organizatii
publice ce detin monopolul in anumite sfere de activitate. Acestea raspund ineficace la schimbarile
mediului extern si in opinia catorva specialisti chiar nu doresc sa raspunda. In activitatea acestor
organizatii se observa din ce in ce mai mult tendinta de autoconducere si de preocupare strict pentru
apararea intereselor propriilor angajati, indeosebi a liderilor, in defavoarea servirii interesului public.
Supradimensionarea organizatiilor guvernamentale combinata cu furnizarea unor bunuri si
servicii reduse calitativ sunt efecte ale unei guvernari ineficiente si ineficace. In absenta semnalelor si
constrangerilor venite din partea pietei, ierarhia administrativa a constituit un instrument abil de
conducere si control asupra organizatiilor din sectorul public. Problemele acestui tip de abordare a
structurii administrative provin din accentul pus pe respectarea regulilor formale si pe obligativitatea
actionarii in limitele impuse de superiorii ierarhici ai organizatiilor publice. Experienta statelor
dezvoltate a aratat ca regulile formalizate restrang posibilitatea managerilor publici de a alege varianta
optima de actiune in anumite circumstante, ceea ce conduce la adoptarea prea multor decizii
preprogramate si la limitarea dezvoltarii abilitatilor antreprenoriale de care dispun managerii publici.
Tot regulile formale exacerbeaza tendinta organizatiilor supradimensionate de a raspunde cu intarziere
(uneori in mod voit) schimbarilor mediului administrativ, ceea ce conduce, in majoritatea cazurilor, la
ingreunarea procesului de identificare a problemelor ce pot interveni in activitatea organizatiilor
publice.
Chiar daca o organizatie publica de dimensiuni mici inregistreaza progrese notabile ale
activitatii sale, aceasta nu poate intra in competitie directa cu celelalte organizatii publice pentru
simplul fapt ca exista o serie de avantaje competitive ale organizatiilor de dimensiuni mici in fata celor
de dimensiuni mari, si astfel concurenta nu ar fi reala.

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005 17

 Intr-o analiza aprofundata a specialistului W. Niskanen3, referitoare la ineficienta sectorului
public, autorul subliniaza ca institutiile administrative care presteaza o gama larga de servicii sunt mai
putin eficiente si consuma mai multe resurse decat acele birouri care au ca obiect de activitate
furnizarea unui singur tip de serviciu public. Scindand organizatiile de dimensiuni mari in mai multe
organizatii publice de dimensiuni mici, in functie de categoriile de servicii publice prestate, se pot
reduce costurile de furnizare a serviciilor, chiar si in absenta semnalelor pietei cu privire la pretul si
serviciile furnizate.
Un alt element caracteristic al structurilor administrative in contextul modelului de piata este
descentralizarea proceselor de fundamentare, elaborare, adoptare si implementare a politicilor publice.
Cel mai eficient si eficace mod de a dizolva monopolul detinut de stat in prestarea serviciilor/
utilitatilor publice este atragerea organizatiilor cu capital privat sau mixt in scopul furnizarii serviciilor
de interes public. In tarile din vestul Europei, schimbarea structurala pe care o implica privatizarea
serviciilor de interes public a impus necesitatea adoptarii unor decizii cu privire la conditiile de
reglementare si control din partea statului a monopolului natural al utilitatilor publice.
La nivel central, descentralizarea poate fi realizata prin organizarea departamentelor
guvernamentale in agentii sau prin incredintarea responsabilitatii exercitarii unor functiuni ale
departamentelor catre nivelurile ierarhice inferioare. Intr-o viziune extrema a acestei abordari,
guvernul va urmari crearea mai multor organizatii competitive pentru satisfacerea cererii de bunuri si
servicii publice si va astepta ca mecanismul pietei sa functioneze si in sectorul public asa cum
functioneaza in sectorul privat. Insa experienta a aratat ca in cele mai multe cazuri guvernul infiinteaza
cateva organizatii publice specializate in furnizarea unui anumit tip de servicii, care se transforma in
timp in agentii guvernamentale ce inlocuiesc traditionalele ministere mari.
Implementarea unui asemenea sistem in care activitatea organizatiilor publice este orientata
catre nevoile pietei presupune inainte de toate existenta si dezvoltarea unor capacitati conforme de
monitorizare eficace si masurare adecvata a performantelor obtinute de catre structurile descentralizate
nou create. Acest cadru organizatoric aferent monitorizarii activitatii organizatiilor publice este
aplicabil mai mult mediului guvernamental si mai putin pentru monitorizarea indeplinirii obiectivelor
complexe sociale si de dezvoltare. Reforma administrativa trebuie realizata in conformitate cu
respectarea nevoilor generale si specifice ale societatii si cu particularitatile specifice ale activitatilor
supuse procesului schimbarii. Intregul proces de reforma trebuie sa inregistreze o dinamica si o
flexibilitate aparte, tocmai datorita faptului ca, data fiind complexitatea sistemului administrativ,
schimbarea nu poate fi realizata la modul simplist si mecanic.
Descentralizarea implica si o anumita dimensiune teritoriala, in contextul careia guvernelor
locale li se ofera o larga autonomie de decizie privind adoptarea si implementarea politicilor publice.
In special in statele unitare exista o tendinta a guvernelor centrale de a dicta si impune anumite
prioritati guvernelor locale. Chiar si in regimurile federale s-a produs totusi o inversare a prioritatilor
cu privire la alocarea resurselor financiare: prioritatile locale sunt amanate sau neglijate in favoarea
problemelor de la nivel federal. Logica descentralizarii teritoriale este similara cu cea a crearii
agentiilor guvernamentale specializate in furnizarea unui anumit tip de serviciu de interes public. In
primul rand se reduce ierarhia si se faciliteaza preluarea controlului asupra organizatiilor publice, care
in acest fel sunt mai aproape de cetateni. In al doilea rand se dizolva monopolul pe care l-ar fi detinut
la nivel central singura organizatie prestatoare a unui anumit tip de serviciu de interes public.
Schimbarile structurale nu pot conduce realmente la obtinerea beneficiilor ca urmare a
implementarii modelului de guvernare de piata fara existenta unor schimbari ale comportamentului
managerial.

Implicatii manageriale

Implicatiile manageriale ale modelului de guvernare orientat spre piata sunt din ce in ce mai
evidente. Daca functionarii publici sunt considerati corespondentii angajatilor din sectorul privat,
3
W. Niskanen, Aldershot, Bureaucracy and Public Economics, U.K., 1994

18 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005

atunci aceleasi tehnici si metode de management ar trebui sa functioneze si in administratia publica.
Dar aceasta abordare presupune ca anumite concepte si acceptiuni, cu privire indeosebi la
managementul de personal si la managementul financiar, pastrate de administratia traditional
birocratica, sa se schimbe radical. Specialistii, dar si experienta practica, au aratat ca asemenea
schimbari sunt deosebit de dificil de realizat si necesita intervale de timp mari si de aceea se
preconizeaza ca in organizatiile sectorului public se vor mentine mult timp vechile conceptii.
O importanta aparte trebuie acordata schimbarilor ce vor interveni in cateva domenii de
activitate ale managementului public, si anume managementul de personal si managementul financiar,
dar si impactului acestor schimbari pe care le presupune modelul de piata asupra actului de guvernare.

Managementul de personal

Tranzitia de la modelul traditional de guvernare la modelul de piata presupune realizarea unor

schimbari care afecteaza si domeniul managementului resurselor umane. Probleme majore apar in
contextul recompensarii reprezentantilor politici pentru participarea la procesul de guvernare.
Sistemele de recompense dezvoltate pana acum sunt caracterizate de egalitatea salariilor pentru
functionari publici aflati pe acelasi nivel ierarhic, cu mici diferentieri generate de marimea vechimii in
munca. In acest sistem traditional de gestiune a personalului, baza promovarii o constituie abilitatea
functionarului public de a indeplini sarcinile de serviciu. Se presupune ca toti angajatii incadrati pe
acelasi grad intr-un sistem uniform au merite egale si deci ei vor fi recompensati aproximativ la fel.
Datorita faptului ca acest sistem de salarizare este extrem de rigid, apare din ce in ce mai
evidenta necesitatea inlocuirii lui cu un sistem de recompensare a functionarilor din sectorul public
bazat pe merit. Tendinta poate fi argumentata prin faptul ca angajatii publici trebuie sa beneficieze de
salarii comparabile cu cele pe care le-ar putea obtine in sectorul privat si ca performantele obtinute
trebuie recompensate prin salarii diferentiate in functie de nivelul si contributia fiecarui functionar la
indeplinirea obiectivelor si misiunii organizatiei publice. Deci sistemul traditional de recompensare a
functionarilor publici trebuie inlocuit cu unul in care salarizarea sa se faca in functie de performantele
individuale ale functionarilor publici. Aplicarea acestui nou sistem de salarizare este cu atat mai
importanta cu cat avansam in ierarhia structurii administrative.
Sistemul de salarizare in functie de meritele fiecarui functionar sau pe baza performantelor
obtinute este acum raspandit in majoritatea domeniilor de activitate din statele dezvoltate. In cadrul
catorva sisteme de recompensare implementate deja in aceste state, managerii publici sunt angajati
printr-un contract care contine prevederi speciale legate de standardele de performanta. Daca agentia
guvernamentala, condusa fiind de un manager public cu contract de performanta, indeplineste
standardele stipulate in contract, managerul va fi recompensat corespunzator si, in anumite cazuri,
poate obtine si bonusuri. Daca organizatia publica insa nu indeplineste cerintele minime de
performanta stabilite in contract, managerul poate fi penalizat prin scaderea salariului sau chiar demis,
in cazuri extreme. Conform acestei abordari, managerii devin raspunzatori de modul cum evolueaza
agentia publica pe care o conduc si sunt recompensati in functie de rezultatele efective pe care le
inregistreaza organizatia. Managerii publici situati pe nivelurile ierarhice inferioare pot fi, de
asemenea, recompensati conform gradului de indeplinire a standardelor de performanta stipulate in
angajamentul contractual pe care-l au cu organizatia publica in care-si desfasoara activitatea.
Utilizarea pe scara larga a acestor sisteme de salarizare in functie de nivelul performantei
inregistrate depinde in primul rand de capacitatea guvernului de a masura si cuantifica performanta
angajatilor publici din cadrul agentiilor guvernamentale. Impedimentele ce pot aparea in acest demers
fac trimitere la cuantificarea outputurilor si a impactului asupra societatii, si mai putin la cuantificarea
rezultatelor activitatilor specifice ale diferitelor organizatii publice. De aici se deduce ca fiecare
contract de performanta va putea fi aplicabil pentru agentiile furnizoare de servicii cu cota de piata
ridicata, pentru ca altfel schema de salarizare va fi influentata de masurarea inevitabil inadecvata a
performantei. In oricare dintre cazuri, capacitatea de a implementa sistemul de salarizare in functie de
performanta obtinuta apare ca fiind redusa. Suspiciunile in ceea ce priveste corectitudinea si

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005 19

transparenta cuantificarii performantei in sectorul public este cu atat mai mare cu cat politicienii sunt
implicati in evaluarea angajatilor publici.
Necesitatea implementarii managementului bazat pe performanta si a utilizarii tehnicilor si
metodelor specifice de recompensare a functionarilor publici argumenteaza oportunitatea reformei
sectorului public si a tranzitiei catre modelul de guvernare cu viziune de piata. Motivarea angajatilor
publici poate fi realizata in mod eficace prin conferirea unor libertati de actiune sporite la locul de
munca. Aceste idei, ce tin mai degraba de aplicarea managementului participativ, devin din ce in ce
mai importante pentru sprijinirea procesului de reforma a sectorului public. Masurarea performantei
este o modalitate abila de cuantificare a contributiei pe care fiecare functionar o aduce indeplinirii
obiectivelor si misiunii organizatiei publice. In aceste conditii, utilizarea unor tehnici de genul
managementului participativ sau a muncii in echipa va fi greu de realizat.

Managementul financiar

Managementul financiar in organizatiile publice a suportat in ultimii ani o serie de schimbari

care au permis orientarea catre caracteristicile modelului guvernarii de piata. In tari cum ar fi Anglia si
Australia, s-a inregistrat un trend ascendent in implementarea reformelor in acest domeniu. Reformele
managementului financiar variaza de la simple schimbari, cum ar fi o gestionare eficienta a resurselor
bugetare si un control riguros asupra imprumuturilor publice, la o regandire fundamentala a modului
in care sunt concepute bugetele publice si dimensionate costurile furnizarii serviciilor publice. In
domeniul managementului financiar, unele reforme au fost bine concepute si implementate, iar altele
par sa nu fi tinut cont de scopul si metodele specifice de guvernare.
Unul dintre principiile de piata care determina reformele financiare derulate in sectorul public
se refera la delimitarea furnizorilor si a cumparatorilor si crearea unor piete interne. In administratia
publica traditionala, o asemenea reforma este inoportuna, dat fiind faptul ca vechiul sistem era unul
ierarhizat si cu servicii prestate in mod unitar. In sistemul contemporan, acest tip de reforma constituie
un mecanism important utilizat pentru asigurarea functionalitatii mecanismelor de piata aplicabile
sectorului public.
Guvernul suedez, preluand modelul statului orientat pe bunastarea cetatenilor, a exprimat
scepticismul fata de piata si a inceput sa reconsidere introducerea modelului de piata in procesul de
guvernare. Un plan de delimitare a cumparatorilor de furnizorii de servicii de asistenta medicala,
similar sistemului existent in Marea Britanie, a fost implementat si de catre alte tari dezvoltate,
rezultatul fiind oferirea posibilitatii cetatenilor de a-si alege medicii de familie. In tarile dezvoltate, in
domeniul sanatatii sunt preferate sistemele de management caracterizate de orientarea catre piata.
Initiativa Managementului Financiar (Financial Management Initiative – FMI) in Marea
Britanie si Programul de Imbunatatire a Managementului Financiar (Financial Management
Improvement Programme – FMIP) in Australia sunt doua dintre principalele programe proiectate
pentru a schimba managementul financiar implementat la nivelul administratiei publice centrale.
Aceste doua programe au unele elemente comune, cel mai important fiind identificarea nivelului
cheltuielilor in cadrul guvernarii “centrelor de cost” asociate furnizarii serviciilor publice si
identificarea costului total alocat fiecarui serviciu, intr-un mod mult mai transparent. De exemplu,
costul total pe care-l implica guvernarea – exercitarea functiilor managementului public la nivel
central, tehnologia informatiilor etc. – este dificil de atribuit programelor specifice, astfel incat
programul care necesita un volum mare de resurse pentru furnizarea serviciilor de interes public tinde
sa fie inlocuit cu un altul care presupune un consum redus de resurse. In urma imbunatatirilor aduse
managementului financiar, s-a incercat repartizarea optima si echitabila a resurselor pentru fiecare
program, inregistrandu-se o eficienta relativ ridicata a alocarii resurselor.

Elaborarea si implementarea politicilor publice

20 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005

 Un alt aspect esential al modelului de guvernare cu viziune de piata il constituie concretizarea
modului in care ar trebui formulate politicile publice si in particular stabilirea rolului functionarilor
publici implicati in implementarea politicilor publice. Contradictii fundamentale apar din cauza
modificarii rolului pe care aceasta viziune de guvernare il acorda birocratiei. Din punctul de vedere al
modelului de piata, agentiile antreprenoriale trebuie sa fie autorizate sa adopte propriile decizii in mod
autonom, in functie de natura semnalelor pietei sau de simplele evaluari realizate de conducerea
organizatiei.
Pe de alta parte, practicienii acestei abordari au acceptat semi-autonomia acordata
organizatiilor publice, pentru a se supune astfel politicilor promovate pe nivelul ierarhic superior. O
remarca interesanta privind guvernarea Reagan, Thatcher si Mulroney, dar si alte regimuri similare,
aduce in atentie reusita impunerii propriei viziuni asupra furnizarii serviciilor publice. Birocratii erau
considerati ca fiind mult prea devotati dezvoltarii propriei organizatii si fideli clientelei reduse, in
defavoarea satisfacerii interesului public. Birocratii si organizatiile pe care le conduc ar trebui
constransi sa respecte si sa aplice directivele impuse de sefii lor politici si administrativi, in
detrimentul propriilor interese.
Pentru foarte multe persoane implicate in procesul guvernarii, presiunea de a se conforma
doctrinei politice a fost o incercare de a politiza serviciile publice si elaborarea si implementarea
politicilor publice. Chiar daca s-ar rezolva problema politizarii sistemului public, problemele
colaterale ale elaborarii si implementarii politicilor publice ar aparea si datorita particularitatilor
specifice ale abordarii de piata. Una dintre cele mai mari probleme o constituie dificultatea cu care
sunt coordonate si controlate organizatiile publice in contextul descentralizarii. Aparitia multor
organizatii publice de dimensiuni mici creeaza probleme deosebite guvernului, care incearca sa ofere
consistenta si unitate de actiune in ceea ce priveste propria activitate. Descentralizarea functiunilor de
elaborare si implementare a politicilor publice catre organizatii independente si autonome ingreuneaza
procesul de coordonare a politicilor publice de catre managerii publici si oamenii politici. Conferind
autonomie decizionala organizatiilor independente, care anterior erau coordonate de un minister, nu se
va diminua nevoia de coordonare eficienta.
Singurul mediu propice exercitarii atributiilor de coordonare a politicilor publice este varful
ierarhiei guvernamentale, si in nici un caz nu se recomanda ca aceste atributii sa fie indeplinite la
nivelul agentiilor guvernamentale, a cabinetelor sau a primului ministru. Conform convingerilor
specialistului A. Wildavsky4 cu privire la procesul bugetar, daca organizatiile publice sunt nevoite
sa-si stabileasca prioritati, atunci va trebui ca agentiile care coordoneaza activitatea celorlalte
organizatii din sectorul public sa stabileasca ierarhia acestor prioritati in functie de nevoile sociale.
O critica adusa abordarii traditionale a guvernarii a fost faptul ca, datorita independentei
birocratice actuale a organizatiilor publice, care contravine ideii de unitate si consistenta a politicilor
publice, se genereaza deseori o concurenta imperfecta intre acestea in ceea ce priveste resursele
alocate si politicile implementate.
Toate aceste transformari pe care le impune necesitatea elaborarii si implementarii in conditii
optime a politicilor publice presupun inainte de toate recunoasterea rolului important pe care
mecanismele de piata il au si in sectorul public. Valorile caracteristice economiei de piata par a fi din
ce in ce mai apreciate si mai des utilizate in elaborarea si implementarea politicilor publice, dar nu este
exclus ca triumful acestora sa fie temporar.

Interesul public

Ultima componenta cu privire la modelul de guvernare orientat asupra pietei face referire la
identificarea si definirea interesului public. In acceptiunea acestui model, un prim element de care ar
trebui sa se tina cont in definirea interesului public este legat de faptul ca guvernarea trebuie evaluata

4
A. Wildavsky, The new politics of the budgetary process, second edition, HarperCollins-New York, 1992

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005 21

functie de cat de “ieftina” este prestarea serviciilor de interes public. In mod fundamental, viziunea
guvernarii orientata spre piata creeaza premisele de a raspunde la intrebarea: “Care servicii trebuie
considerate ca fiind de interes public?” Pentru a fi posibila prestarea serviciilor publice la un cost cat
mai redus, guvernul poate recurge la furnizarea acestora intr-un mod neconventional, de exemplu prin
crearea competitiei intre furnizorii de servicii publice. Cetatenii, in calitatea lor de contribuabili, vor fi
pe deplin satisfacuti daca guvernul va actiona in aceasta “maniera de afaceri”.
Un al doilea element de care trebuie sa se tina seama in definirea interesului public este acela
ca guvernul ar trebui sa raspunda pozitiv la semnalele pietei. Piata libera asigura aparitia si dezvoltarea
nevoilor sociale – componenta vitala a satisfacerii interesului public, iar responsabilitatea autoritatilor
administratiei publice este mult mai dificil de identificat in conditiile modelului de piata decat intr-un
sistem administrativ traditional. In tarile dezvoltate, se remarca tendinta din ce in ce mai semnificativa
de a defini raspunderea in primul rand in termeni de piata. Din acest punct de vedere, utilizarea unor
instrumente de supraveghere a activitatii parlamentare si a instantelor judecatoresti devine mult mai
importanta decat respectarea prevederilor legale. Intr-adevar, tinand cont de regulile si de ierarhia
existente, aceste mecanisme formalizate sunt de obicei catalogate ca neoportune pentru ca ele
constituie parghii prin care agentiile guvernamentale evita asumarea raspunderii.
Al treilea element important de luat in considerare, in definirea interesului public in
acceptiunea modelului de guvernare orientata asupra pietei, se refera la considerarea cetatenilor drept
clienti, cel putin in aceeasi masura in care sunt considerati contribuabili. Pe langa faptul ca interesul
public trebuie sa constituie punctul de referinta de care sa se tina cont in elaborarea si implementarea
politicilor publice, interesul public poate fi respectat in aceeasi masura si prin oferirea posibilitatii
cetatenilor de a alege dintre mai multi furnizori de servicii publice existente pe piata. Conferirea
libertatii de a decide asupra serviciilor de interes public trebuie sa inlocuiasca vechiul sistem in care
cetatenii erau obligati sa consume un anumit pachet de servicii furnizate de institutii si autoritati
publice, in conditiile stricte ale reglementarilor legale. Pentru realizarea acestei schimbari, trebuie
adoptate o serie de masuri, incepand cu cele ce vin in sprijinul dizolvarii monopolului (forma
traditionala de furnizare a serviciilor publice) si continuand cu cele care permit crearea premiselor
necesare ca cetatenii sa poata opta liber pentru furnizorul serviciului public pe care il doresc.
Pentru a conferi cetatenilor posibilitatea de a alege, se poate recurge la mai multe variante.
Una dintre ele se refera la facilitarea accesului pe piata serviciilor/utilitatilor publice a potentialilor
furnizori privati, care astfel ar intra in competitie cu organizatiile publice ce detineau anterior
monopolul. Asemenea situatii au fost posibile in cazul serviciilor postale, piata penetrata de
companiile de curierat, ce s-au dovedit a fi o adevarata alternativa la serviciile postale traditionale. In
tarile dezvoltate exista, in domeniul educatiei, organizatii private care concureaza cu cele din sectorul
public. Servicii care erau furnizate in exclusivitate de stat, cum ar fi administrarea inchisorilor si
serviciile de asistenta sociala, sunt considerate acum ca facand parte din categoria serviciilor ce pot fi
furnizate de agenti privati.
O alta metoda, prin care va deveni posibila libera optiune a cetatenilor cu privire la serviciul
public furnizat, o constituie identificarea si transmiterea catre cetateni a informatiilor corecte si intr-un
mod transparent despre serviciile pentru care pot opta. In multe situatii, cetatenii nu cunosc si/sau nu
se pot informa cu privire la aspectele legale si tehnice pe care le implica furnizarea unui serviciu
public, devenind astfel incapabili de a exercita dreptul de a alege serviciul public care sa le satisfaca
interesele.
Indiferent de modalitatea strategica pentru care s-ar opta pentru a oferi cetatenilor posibilitatea
de a decide asupra serviciilor publice disponibile pe piata, un lucru este cert. Crearea unei piete viabile
de producere si furnizare a bunurilor si serviciilor publice in conditiile liberei concurente constituie
elementul definitoriu al modelului guvernarii de piata, iar schimbarile determinate de o astfel de
optiune strategica trebuie sa fie clare si coerente atat la nivel de principii, de conceptie, cat si in ceea
ce priveste modelele si tehnicile specifice sectorului public.

22 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005

 BIBLIOGRAFIE

1. Androniceanu, Armenia, Noutati in Managementul Public, Editura Universitara, Bucuresti, 2004

2. Peters, Guy B., The Future of Governing, Second Edition, Revised, Studies in Government and
Public Policy, University Press of Kansas, 2001
3. Politt, Christopher; Bouckaert, Geert, Public Management Reform – A Comparative Analysis,
Oxford University Press, 2000
4. Niskanen, William, Bureaucracy and Reprezentative Government, Oxford University Press, 2000
5. * * * Market and Government, Sociaal-Economische Raad, Nederlands, 2000

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
4/2005 23