REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr.

2(5)/2000

Dacian Dragoş

RECURSUL ADMINISTRATIV PREALABIL ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

COMUNITAR

Abstract

The article dwells on the internal administrative appeals in the European Comunitary Law,
which are requests for reexamination adressed by a person to the administrative autorithy that issued
an act or decision.

1. Pledoarie pentru un drept administrativ comunitar.

Cunoscutul autor J. Schwarze arată că dreptul comunitar este format în primul
rând din norme de drept administrativ, în particular de drept administrativ economic.
Aceasta deoarece vizează organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare, actele
emise de acestea şi conformitatea lor cu tratatele de bază ale comunităţii şi
reglementările derivate1.
Din această perspectivă, în opinia aceluiaşi autor, sintagma “comunitate de
drept” folosită de Curtea Europeană de Justiţie pentru a desemna comunităţile
europene ar putea avea semnificaţia de “comunitate de drept administrativ”.
A apărut necesar, în sânul ordinii juridice europene, să se privească dincolo de
frontierele naţionale, şi să se încerce răspunderea la întrebarea care sunt punctele
comune şi diferenţele de soluţii reţinute de sistemele de drept administrativ naţionale,
nu doar din interes teoretic şi de drept comparat, ci şi din necesităţi practice. S-a
afirmat că, “ordine juridică în devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi
completat şi dezvoltat într-o manieră pertinentă”.
Desigur că unele principii esenţiale, cum ar fi obligaţia de motivare a actelor
juridice comunitare sau motivele de recurs incluse în dispoziţiile care asigură , după
modelul francez, o protecţie jurisdicţională împotriva actelor comunitare neconforme
cu tratatele, sunt prevăzute în textele tratatelor de bază ale Uniunii Europene2.

1
J.Schwarze, Droit administratif européen, vol.I, Office des publications officielles des Communautés
Européenes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p.8.
2
A se vedea, spre exemplu, art.173 şi 190 ale Tratatului Comunităţii Economice Europene, art.33 al
Tratatului Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului.

116
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Pe de altă parte, un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au

apărut între timp în dreptul derivat – reglementările adoptate în temeiul şi în
conformitate cu tratatele de bază.
Imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoscute azi în dreptul
comunitar ca aplicabile actelor administrative au fost însă elaborate însă de Curtea
Europeană de Justiţie, pe cale pretoriană3. Prin urmare, componenta jurisprudenţială a
sistemului dreptului comunitar are o importanţă covârşitoare.
Curtea Europeană de Justiţie “poate să acţioneze, în primul rând, ca o curte
administrativă – în sensul dreptului continental – pentru Comunităţi, în scopul de a
proteja subiectele de drept, statele membre, precum şi persoanele”4.

2. Recursul administrativ prealabil de drept comun.

Căile de contestare a actelor comunitare sunt acţiunea în anulare, acţiunea ce
vizează abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona, excepţia de ilegalitate, cererea
unei hotărâri preliminare şi stabilirea validităţii unui act într-o cauză privind daunele
provocate de un act ilegal.
În cazul acţiunii relative la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona,
cererea este admisibilă numai dacă este îndeplinită procedura prealabilă cu caracter
administrativ constând în invitarea instituţiei în cauză să acţioneze. Dacă la expirarea
unui termen de două luni de la data invitării, instituţia nu a luat poziţie, acţiunea va
putea fi formulată într-un nou termen de două luni5.
Conţinutul invitaţiei trebuie să fie clar, indicând acţiunile aşteptate de către
petent din partea instituţiei comunitare şi consecinţele refuzului de a acţiona. Ea are
semnificaţia unei puneri în întârziere şi nu a unei cereri oarecare6.
Dacă instituţia va lua o poziţie în termenul legal stabilit, acţiunea cu acest
temei nu mai este posibilă, urmând a fi exercitată, dacă este cazul, o acţiune în
anulare. De asemenea, dacă poziţia instituţiei este comunicată în timpul procesului,

3
Punctul de plecare al jurisprudenţei administrative comunitare este considerat a fi cauza Algera, din
1957, în care Curte Europeană de Justiţie a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispoziţiilor necesare
pentru soluţionarea unui litigiu cu caracter administrativ nu împiedică soluţionarea acestuia, urmând a
se avea în vedere legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa statelor membre – a se vedea J.Schwarze, op.cit.,
p.9.
4
O.Manolache, Drept comunitar, vol.III, Justiţia comunitară, ediţia a doua, Editura ALL-BECK,
1999, p.8.
5
Art.175 alin.2 al Tratatului Comunităţii Europene şi art.35 alin.1 al Tratatului Comunităţii Economice
a Cărbunelui şi Oţelului.
6
O.Manolache, op.cit., p.53.

117
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

dar înainte de darea hotărârii, litigiul va fi considerat lipsit de obiect. Mai mult, dacă
instituţia acţionează în alt mod decât cel indicat de părţi, această conduită echivalează
cu o luare de poziţie7.
Legislaţia comunitară nu stabileşte nici un termen în care instituţiile
comunitare sunt chemate să acţioneze, “întrucât ar fi fost dificil să se stabilească
momentul în care acestea pot fi considerate că au omis să acţioneze”. Dar aceasta nu
înseamnă că reclamantul poate să aştepte o perioadă de timp nedeterminată. El trebuie
să facă sesizarea într-un timp rezonabil8.
În deciziile Curţii Europene de Justiţie s-a invocat principiul securităţii
juridice în argumentarea declarării ca inadmisibile a recursurilor administrative
intentate cu depăşirea unui termen rezonabil.
Astfel, în cauza Olanda contra Comisia Europeană, din 1970, s-a arătat că,
printr-o scrisoare din 4 dec. 1968, Înalta autoritate a adus la cunoştinţa Guvernului
francez faptul că măsurile luate de acesta în domeniul metalurgiei nu violează
dispoziţiile tratatelor comunitare. Guvernul Olandei a luat cunoştinţă de această
scrisoare la data de 9 dec. 1968, însă s-a adresat Comisiei cu o cerere în temeiul
art.35 alin.1 al Tratatului Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului doar la data
de 24 iunie 1970, cerând să se ia poziţie contra măsurilor guvernului francez. Curtea
Europeană de Justiţie a stabilit însă că s-a depăşit termenul rezonabil pentru a
acţiona9.
Avocatul General al cauzei invocă, însă, principiul securităţii juridice pentru a
susţine contrariul: “ideea de a stabili pe cale jurisprudenţială un termen a cărui
expirare să priveze pe cei interesaţi de dreptul de a sesiza administraţia comunitară
este contrar principiului securităţii juridice şi are împotriva sa argumentul că nici
metoda analogiei, nici cea a dreptului comparat, nu permit să se determine cu
certitudine un termen care poate fi considerat “rezonabil””10.

7
Ibidem.
8
Ibidem, p.54, şi autorii citaţi la nota 1.
9
J.Schwarze, op.cit., p.1109.
10
Ibidem, p.1111.

118
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

3. Recursul administrativ prealabil în cazul controlului exercitat de Comisia

europeană asupra actelor juridice ale statelor membre.
În general, organizaţiile internaţionale nu au posibilităţi prea mari de a
influenţa conduita statelor membre, inclusiv pe plan jurisdicţional. În cazul Uniunii
Europene însă, în limitele competenţei atribuite, Curtea Europeană de Justiţie poate
impune statelor membre respectarea tratatelor comunitare.
Comisia europeană este competentă să acţioneze în justiţie un stat membru în
cazul în care acesta nu-şi respectă obligaţiile asumate prin tratate. Înainte însă de a
face acest lucru, Comisia va invita statul membru să-şi prezinte observaţiile sale într-o
procedură formală, prin adresarea unei scrisori cuprinzând datele litigiului şi toate
elementele necesare statului pentru a înlătura nerespectarea tratatului sau, în cazul în
care nu-şi însuşeşte punctul de vedere al Comisiei, pentru a-şi pregăti apărarea în
proces11. Durata negocierilor între Comisie şi statul membru nu este precizată de
tratate, prin urmare este la dispoziţia negociatorilor.
Faza procedurală administrativă se încheie cu un aviz motivat, atunci când
Comisia consideră, definitiv, că statul nu a îndeplinit obligaţiile asumate conform
tratatului. Emiterea avizului rămâne la aprecierea discreţionară a Comisiei, neputând
fi contestată în justiţie12.
În concluzie, Comisia nu este obligată să formuleze un aviz motivat după ce
au avut loc discuţii formale, chiar dacă va constata neîndeplinirea obligaţiei, însă
avizul este obligatoriu ca o condiţie procedurală pentru introducerea acţiunii la Curtea
de justiţie.
S-a afirmat că “scopul procedurii administrative prealabile precontencioase
este pe de o parte, de a da statului membru prilejul de a-şi îndeplini obligaţiile sale
conform tratatului şi, pe de altă parte, de a beneficia el însuşi de drepturile sale de a se
apăra contra obiecţiilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunând un termen
rezonabil în care să răspundă la scrisoarea formală şi să dea curs avizului motivat sau
dacă este cazul să-şi pregătească apărarea”13.

11
Art.169 alin.1 al Tratatului Comunităţii Europene.
12
O.Manolache, op.cit., p.88.
13
Ibidem, p.88.

119
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

4. Recursul administrativ prealabil consacrat de Statutul funcţionarilor

Comunităţilor Europene.
Statutul adoptat în 1997 reglementează în titlul VII căile de recurs pe cale le
poate folosi cel vizat de prevederile sale. Distinsele autoare Constanţa Călinoiu şi
Verginia Vedinaş precizează că prevederile titlului VII au în vedere două categorii de
destinatari: 1) orice persoană interesată, care cade sub incidenţa prevederilor
statutului, prin urmare nu doar funcţionarii comunitari, ci şi alţi agenţi ai Comunităţii;
2) funcţionarii comunitari, care urmează un regim special în ceea ce priveşte justiţia
comunitară14.
Dispoziţiile menţionate consacră trei căi de drept de care se poate prevala o
persoană vizată de statut pentru a solicita satisfacerea drepturilor sau intereselor sale
instituţiilor comunitare:
a) Conform art.90 alin.1, orice persoană vizată de statut poate sesiza
autoritatea investită cu puterea de numire solicitându-i să ia o decizie cu privire la
persoana sa. Autoritatea investită cu puterea de numire comunică decizia sa motivată
celui interesat într-un termen de patru luni de la data introducerii cererii. La expirarea
acestui termen, lipsa răspunsului la solicitare echivalează cu decizia implicită de
respingere susceptibilă să facă obiectul unei reclamaţii în sensul alin.2.
Este vorba de o aplicaţie particulară a dreptului general recunoscut, drept
fundamental, de petiţionare. Aşa cum întemeiat s-a subliniat în literatura de
specialitate, “prin intermediul acestui drept persoana interesată nu exercită o cale de
atac împotriva unui act care o nedreptăţeşte, ci solicită instituţiei căreia îi aparţine,
prin autoritatea învestită cu puterea de numire, de a lua o anumită decizie cu privire la
ea”15.
Semnalăm, alăturându-ne autoarelor citate16, art.90 alin.1 teza finală, care
asimilează actului administrativ comunitar refuzul autorităţii competente de a rezolva
o cerere, şi consacrarea, în acest fel, şi în dreptul comunitar, a instituţiei actului
administrativ asimilat sau implicit, specifică sistemelor de drept naţionale.
b) Alineatul 2 al art.90 prevede că orice persoană vizată de statut poate sesiza
autoritatea investită cu puterea de numire cu o reclamaţie îndreptată împotriva unui

14
Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1999, p.188.
15
Ibidem, p.189.
16
Ibidem, p.189.

120
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

act care o incriminează, fie că numita autoritate a luat o decizie, fie că ea s-a abţinut
să ia o măsură impusă de statut.
Reclamaţia trebuie introdusă într-un termen de trei luni. Acest termen curge
din ziua publicării actului, dacă este vorba de o măsură cu caracter general (act
administrativ normativ), sau din ziua notificării deciziei către destinatar şi în orice caz
cel mai târziu din ziua în care cel interesat a luat cunoştinţă despre acel act, dacă este
vorba despre o măsură cu caracter individual. Dacă actul individual cauzează
neplăceri unei alte persoane decât celui căruia îi este destinat, termenul de trei luni va
curge pentru acea persoană din ziua în care aceasta a luat cunoştinţă de act, şi în orice
caz cel mai târziu din ziua publicării lui.
În cazul în care s-a introdus o cerere în sensul alin.1, reclamaţia trebuie făcută
în trei luni de la expirarea termenului de răspuns la acea cerere, ceea ce echivalează cu
o decizie implicită de refuz.
Autoritatea sesizată cu rezolvarea reclamaţiei are la dispoziţie patru luni
pentru a da un răspuns, în caz contrar tăcerea sa fiind considerată decizie implicită de
respingere care va putea fi atacată cu recurs la Curtea Europeană de Justiţie.
De asemenea, art. 91 al statutului prevede condiţiile în care este acceptabil un
recurs în faţa Curţii de Justiţie, printre care se află şi aceea ca în prealabil să se fi
sesizat cu reclamaţie autoritatea investită cu puterea de numire, cu respectarea art.90
alin.2, iar această autoritate să fi respins reclamaţia, explicit sau implicit.
Natura juridică a reclamaţiei la autoritatea competentă este aceea de cale de
atac administrativă sau recurs administrativ, prealabil sesizării jurisdicţiei
comunitare.
Deşi formularea art.90 alin.2 , “orice persoană vizată (…) poate sesiza (…)” ar
induce ideea caracterului facultativ al acestei reclamaţii prealabile, coroborarea lui cu
art. 91, care condiţionează sesizarea jurisdicţiei comunitare de efectuarea în prealabil
a reclamaţiei demonstrează obligativitatea acesteia.
Într-o opinie17 s-a considerat că, dacă în urma cererii iniţiale, autoritatea
comunitară ia o decizie necorespunzătoare sau nu ia în termen decizia solicitată, se
naşte dreptul de a se adresa jurisdicţiei comunitare, plângerea prealabilă fiind tratată
doar ca o etapă a procedurii jurisdicţionale, şi care dă expresie liberului acces la
justiţia comunitară.

17
Ibidem, p.191.

121
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

În ce ne priveşte, privim problema puţin diferit, şi considerăm că plângerea

prealabilă constituie o adevărată cale de atac a deciziei incriminatoare, iar răspunsul
explicit sau implicit la cererea iniţială deschide mai întâi această cale de atac, şi numai
ulterior calea jurisdicţională.
De asemenea, un argument dedus din interpretarea redactării în ansamblu a
titlului VII din statut, intitulat “căile de recurs”, este acela că prima cale de recurs la
care face referire statutul este plângerea prealabilă, cu alte cuvinte recursul
administrativ, iar cea de-a doua este recursul jurisdicţional. Numai aşa se poate
explica plasarea plângerii prealabile în art.90, iar a recursului la Curtea de Justiţie în
art.91, operându-se astfel o distincţie clară între cele două căi de atac.
Art.90 alin.3 al statutului prevede că funcţionarii comunitari vor înainta
cererea iniţială sau reclamaţia prin intermediul superiorului ierarhic, şi nu direct
autorităţii învestite cu puterea de numire. În cazul în care actul emană de la superiorul
ierarhic direct al funcţionarului, se admite sesizarea directă autorităţii imediat
superioare.
c) Recursul la Curtea de Justiţie trebuie înaintat în termen de trei luni de la
notificarea deciziei explicite sau implicite luate ca răspuns la reclamaţia prealabilă
(art.91 alin.3). Totuşi, dacă o decizie explicită de respingere intervine după decizia
implicită, dar în termenul de recurs, ea face din nou să curgă termenul de recurs18.
Statutul prevede şi posibilitatea introducerii la Curtea de Justiţie a unei cereri
de suspendare a actului atacat, până la soluţionarea reclamaţiei prealabile (art.91
alin.4). Prin urmare, recursul administrativ nu are efect suspensiv de executare.
Acţiunea formulată de funcţionarul comunitar împotriva actelor vătămătoare
are natura unei acţiuni în anulare19.
Statutul instituie posibilitatea ca două sau mai multe instituţii comunitare să
poată să încredinţeze competenţele autorităţii învestite cu puterea de numire altor
organisme sau unui organism instituţional (art.2 alin.3). În acest caz, astfel cum
judicios s-a arătat20, dreptul de petiţionare, procedura prealabilă şi recursul se va

18
Această prevedere nu exista în vechiul statut al funcţionarilor comunitari, iar jurisprudenţa s-a
pronunţat constant în sensul că expirarea termenului de recurs împotriva unei decizii implicite de
respingere a plângerii prealabile face ca acea decizie să fie definitivă sub aspect formal, iar o eventuală
decizie explicită ulterioară nu poate determina curgerea unui nou termen de recurs, deoarece este doar
o decizie confirmativă a celei dintâi – a se vedea J.Schwarze, op.cit., p.1095.
19
O.Manolache, op.cit., p.113.
20
Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş, op.cit., p.195.

122
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

realiza faţă de organismul delegat să exercite competenţa de numire şi împotriva

actelor acestuia.
În concluzia celor prezentate mai sus, dincolo de disputele existente în
literatura şi practica judiciară din diferite sisteme de drept asupra necesităţii, utilităţii
şi chiar constituţionalităţii procedurilor administrative prealabile sesizării jurisdicţiei
administrative, dreptul comunitar a optat pentru consacrarea acestor forme de
asigurare a legalităţii activităţii administrative, şi chiar în modalitatea cea mai solidă,
a recursului obligatoriu. Această opţiune se constituie, prin urmare, într-un argument
favorabil recursurilor administrative prealabile.

123