UNIVERSITATEA LUCIAN BLAGA SIBIU

FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA:ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

Istoria administraţiei publice

Administraţia publică centrală în Țara

Românească şi Moldova – secolele XIV-
XVII
profesor dr. GUTAN MANUEL

Student : BOHM (GRECU) ANDREI-VICTOR

Anul: I
 Administrația publică centrală în Țara Românească și Moldova –
secolele XIV – XVII
De la formarea fiecăreia dintre cele două țări române și până la Unirea lor de la 1859, atât
Țara Românească, cât și Moldova, au cunoscut diferite forme de administrare publică centrală.
Forma de stat adoptată de românii evului mediu pentru organizarea politică a celor două state
extracarpatice a fost aceea a monarhiei reprezentative pe stări. Aceasta însemna
că în acţiunea sa de guvernare, monarhul era nevoit să împartă puterea cu adunarea stărilor, un
organism politic care îi grupa pe principalii reprezentanţi ai categoriilor sociale din ţară.
Modelul politic pe care l-au preluat românii a fost furnizat de Imperiul Bizantin.
Motivaţiile adoptării acestui model politic sunt multiple: conservarea practicilor politice
romane în partea răsăriteană a fostului Imperiu Roman, practici care rezonau cu tradiţiile politice
şi amintirile locuitorilor de la nordul Dunării; comuniunea confesională existentă între spaţiul
românesc şi lumea bizantină (ortodoxia); eficienţa ideologiei politice şi a instituţiilor bizantine
(atât în organizarea şi funcţionarea statului, cât şi în lupta pentru menţinerea independenţei
politice a acestuia).
Astfel, pornind de la slaba centralizare a celor două state române, așa-numita epocă a „țărilor”
- caracteristică administrației publice din secolele XII – XIV, și până la centralizarea puternică,
din secolului XVII, instituțiile administrației publice, atât la nivel feudal, cât și la nivel central au
cunoscut modificări substanțiale, atât prin prisma atribuțiilor, cât și a importanței în organizarea
și funcționalitatea celor două țări române.
Administrația publică centrală era formată din totalitatea organelor dotate, printre altele, și cu
atribuții administrative și care, în condițiile social-politice ale vremii, aveau dreptul de a decide,
din punct de vedere executiv și legislativ, asupra intereselor publice care se confundau cu
interesele clasei nobiliare – a boierimii.
Din punct de vedere ierarhic, administrația publică centrală, în secolele XIV – XVII, atât în
Țara Românească, cât și în Moldova, era clasificată astfel: domn, sfatul domnesc sau sfatul țării,
adunarea stărilor, dregătoriile centrale, marii dregători și subalternii lor.
Domnul
Principala instituţie a aparatului administrativ central a fost Domnia. Aceasta asigura
conducerea întregii administraţii a ţării, aşa cum o arată chiar titlurile purtate în epocă de
titularii săi: domn (din lat. dominus = stăpân), cu semnificaţia de stăpân absolut al ţării; mare
voievod (din slav. voina = război), cu înţelesul de căpetenie militară; şi Io (din grec. ioanes = cel
ales de Dumnezeu), având menirea de a sublinia caracterul charismatic al puterii domneşti.
Începând cu jumătatea secolului al XVI-lea, învestirea domnilor români se va face şi cu
participarea turcilor. Sultanul acorda domnului un firman împărătesc de învestire şi îi preda
însemnele domniei: caftanul, steagul cu 2 tuiuri (cozi de cal), sabia şi un cal de luptă, frumos
împodobit. Ajuns în ţară, domnul trimis de turci era învestit apoi conform tradiţiei bizantine.
 La baza funcţionării instituţiei se afla o concepţie teocratică, potrivit căreia titularul tronului
exercita puterea în virtutea voinţei lui Dumnezeu. Din acest considerent, în afară de învestitura
laică, domnul beneficia şi de o învestire mistică: ungerea cu mir de către patriarhul
constantinopolitan sau de către mitropolitul ţării, urmată de rugăciunea de încoronare a
împăraţilor bizantini şi depunerea unui jurământ pe Evanghelie.
Puterea domnului era personală, indivizibilă, netransmisibilă şi se exercita în absenţa oricărui
organ de control. Totuşi nu era vorba despre o putere despotică, întrucât prerogativele sale erau
limitate de normele dreptului cutumiar, de pravile (legislaţia bizantină), iar începând cu
jumătatea secolului al XVI-lea, de suzeranitatea otomană.
Domnul avea atribuții în marea majoritate a domeniilor de activitate ale statului: militar,
politic, legislativ, judecătoresc, executiv, financiar și bisericesc.
În cea mai mare parte a timpului, aceste atribuții erau exercitate de la centru, adică de la
cetatea de scaun, însă în perioada imediată după întemeierea celor două state, curtea domnească a
avut caracter itinerant prin țară. Cu alte cuvinte, în funcție de locul în care domnul se afla, la un
moment dat, acolo se întemeia – cu caracter temporar - o curte domnească.
Domnul era comandantul suprem al armatei, urmând atât exemplul bizantin, cât şi tradiţia
voievodală prestatală. Domnul numea pe comandanţii armatei ţării, aceştia din urmă depunând
jurământ în faţa sa la înscăunare şi înainte de fiecare expediţie. De asemenea, domnul avea
dreptul de a recruta trupe şi de declanşa mobilizarea oastei ţării.
Din punct de vedere executiv, domnul era șeful întregii administrații a țării, el supraveghiind
asigurarea ordinii interne, luarea tuturor măsurilor necesare păstrării ordinii feudale. Totodată,
domnul numea și revoca dregătorii, atât pe cei ai țării, cât și pe cei ai curții. Transmiterea
ordinelor între domn și dregători se făcea atât verbal, cât și în scris, prin cărți de poruncă, pitace,
hrisoave sau cărți de judecată.
Domnul avea dreptul de a acorda și revoca privilegii și ranguri boierești, de a încuviința
întemeierea de sate și târguri, de a acorda proprietăți de teren unui străin (împământenire) sau de
a încuviința căsătoriile dintre fiii și fiicele de boieri.
Din perspectivă economică, domnul administra finanțele țării. El stabilea dările, fixa
contribuția la plata haraciului, înființa dări noi, acorda scutiri de dări prin imunități și slobozii.
Tezaurul țării s-a idenficiat mult timp cu cămara domnului, astfel că acesta din urmă dispunea de
întreaga valoare a vistieriei. Nu în ultimul rând, domnii din Țara Românească și Moldova aveau
dreptul de a bate monedă.
Atribuțiile domnilor din cele două țări române se extindeau și asupra bisericii, iar atribuțiile
acestora includeu dreptul domnului de a decide înființarea de mitropolii, episcopii, mănăstiri sau
mutarea reședințelor lor, numirea și revocarea mitropoliților, episcopilor și a egumenilor
mănăstirilor, reglementarea competenței de judecată a organelor bisericești și coordonarea
acesteia cu competența instanțelor laice.
Trebuie precizat că aceste atribuții erau exercitate de către domn cu respectarea canoanelor
bisericești și nu vizau niciodată aspecte legate de dogmă.
În perioadele de absență sau vacantare a tronului, atribuțiile erau preluate de locțiitorii
domnești. În Țara Românească, în specială după 1659, au apărut ispravnicii de scaun, care în
deplineau, în lipsa domnului, sarcinile acestuia în materie administrativă, fiscală, funciară,
judecătorească și militară.

Sfatul domnesc
Sfatul domnesc reprezintă cel de-al doilea organ cu rol fundamental (constituţional) în
organizarea şi funcţionarea statelor medievale româneşti. Instituţia era compusă din boierii
mari pe care domnul îi consulta în problemele curente legate de conducerea statului, momentul
apariţiei sale fiind legat organic de întemeierea celor două ţări române.
Numit „Sfatul boierilor mari și credincioși”, „Svat” (în Moldova) sau „Sfatul țării” (în Țara
Românească), el a căpătat identitatea de „Divan”, pe măsură ce influența otomană a crescut tot
mai puternică.
În spaţiul românesc, unde relaţiile de tip feudal nu au fost atât de dezvoltate, precum în
Europa Occidentală, singurul senior este domnul, în vreme ce boierii reprezintă corpul
vasalilor.În virtutea contractului vasalic, domnul dăruieşte şi apoi întăreşte boierilor dreptul de
stăpânire asupra satelor din ţară, acestea furnizându-le beneficiarilor venituri consistente (dări în
bani,produse şi muncă). În schimbul acestora, boierii vasali sunt datori domnului cu prestarea
slujbei credincioase: prezenţa în Sfatul domnesc (pentru marii boieri) şi în structurile
administrativ-judecătoreşti ale statului (pentru marea masă a boierimii mici şi mijlocii), precum
şi participarea la oastea domnului atunci când ţara este în primejdie.
De-a lungul secolelor XIV-XVII, componenţa Sfatului domnesc a variat. Iniţial,
ponderea cea mai mare o deţineau boierii fără dregătorii, care erau convocaţi de domn în
calitatea lor de mari proprietari. În cursul secolului al XV-lea raportul se schimbă în favoarea
boierilor cu dregătorii, pentru ca în cursul secolelor XVI-XVII boierii fără dregătorii să dispară
cu desăvârşire din componenţa instituţiei. Dregătorii care intrau în componenţa Sfatului, în
secolele XVI-XVII sunt: marele ban, marele vornic, marele logofăt, marele spătar, marele vistier,
marele comis,marele paharnic, marele stolnic, marele clucer, marele sulger şi marele pitar.Deși
denumirea Sfatului a fost schimbată în Divan, din pricina influenței turcești, nu trebuie confundat
Sfatul domnescu/Divanul cu Divanul de judecată al domnului, cu care acesta judeca pricinile,
având caracter de instanță supremă. Divanul de judecată avea o componență mult mai largă decât
Sfatul.
Totodată, sfatul domnesc nu trebuie confundat cu sfatul domnesc lărgit, care era convocat
doar în chestiuni de importanță majoră și din care făceau parte membri care, în mod obișnuit –
ordinar – nu făceau parte din sfat, precum căpeteniile militare, soborul bisericesc, fii de boieri
etc.
Între secolele XIV – XVII, în mare parte a perioadei de timp, componența sfatului a fost
determinată de rolul și locul politico-statal ocupat de ierarhia patrimonială (boierii fără dregătorii
sau pe scurt, boierii) și ierarhia de status (boierii cu dregătorii sau, pe scurt, dregătorii). Din
prima categorie făceau parte boierii care dețineau pământuri înainte de apariția domniei și puteau
fi controlați de domn doar prin dreptul de retract, iar din a doua categorie făceau parte acei boieri
proprietari de pământ în baza unei donații domnești asociată cu încredințarea exercitării unor
atribuții – în conformitate cu cele precizate de N. Stoicescu în „Sfatul domnesc și marii dregători
în Țara Românească și Moldova, în secolele XIV – XVII”.
Pe măsura consilidării centralizării statale în cele două țări române, cele două categorii de
boieri intră într-un proces de contopire, astfel încât, spre sfârșitul secolului XVI, din sfatul
domnesc nu mai făceau parte decât boieri cu dregătorii.
Din perspectiva rolului și a importanței sfatului domnesc, odată cu trecerea anilor, înspre
sfârșitul secolului al XVI-lea, sfatul nu mai dorește să fie un simplu auxiliar consultativ al
domnului și încearcă, episodic, să devină expresia stărilor privilegiate, precum marea boierime și
clerul înalt.
Deși s-a încercat, în repetate rânduri, transformarea sfatului domnesc în principalul aparat de
administrație publică centrală, acesta a rămas, până în secolul XVIII, element consultativ al
domnului, iar domnul și-a păstrat statutul de element fundamental al conducerii centrale a
statului. Din punct de vedere al atribuțiilor, acestea aveau corespondență în toatte atribuțiile
domnești. Sfatul îl consilia pe domn în privința instituirii de taxe noi, în chestiuni de ordine
internă a țării, fără a avea dreptul de a se opune deciziei finale, care aparținea domnului.
În plan intern, sfatul avea datoria de a-l informa pe domn asupra stării de spirit din ţară, mai
ales a celei a boierimii. În plan extern, domnul consulta sfatul cu privire la încheierea tratatelor
cu ţările vecine, precum şi la eventualele schimbări de politică în raport cu puterea suzerană.
Semnificativ din acest punct de vedere este faptul că în momentul în care domnii români
depuneau jurământ de vasalitate faţă de regii poloni sau maghiari, aceştia erau însoţiţi
întotdeauna de membrii sfatului domnesc, care depuneau un jurământ similar cu cel al domnului,
uneori fiind stabiliţi drept garanţi ai respectării relaţiei vasalice.
Una dintre cele mai importante probleme cu care s-a confruntat domnia pe parcursul secolelor
XV-XVII a fost achitarea tributului datorat puterii suzerane, motiv pentru care aceasta trebuia să
găsească mijloacele optime de repartizare şi încasare a dărilor, precum şi noi modalităţi de
impunere fiscală. Din aceste considerente, consultarea boierilor devenea o necesitate atunci se
dorea introducerea unor noi dări sau se căuta evitarea evaziunii fiscale. Consultarea Sfatului în
astfel de situaţii avea şi sensul unei justificări venite din partea domnului faţă de reprezentanţii
celorlalte stări privilegiate din ţară, evidenţiindu-se astfel prezenţa unei solidarităţi între
principalii factori politici decizionali. Există însă şi situaţii când această justificare este
considerată de domn ca fiind insuficientă, motiv pentru care acesta apela la Adunarea Stărilor
pentru aprobarea măsurilor sale.
Sfatul domnesc nu avea însă atribuţii de control asupra modului de gestionare a banilor din
visteria ţării. Deşi marele vistier ţinea catastifele de venituri şi cheltuieli, el nu răspundea pentru
gestiunea banilor decât în faţa persoanei domnului sau a unor boieri delegaţi de acesta.
În secolele XIV-XVI, domnia este o instituţie itinerantă, aflată de cele mai multe ori în
deplasare, motiv pentru care domnul împreună cu sfatul domnesc călătoresc prin sate şi târguri,
unde rezolvă chestiunile administrative şi judecătoreşti locale. La curţile domneşti, şedinţele cu
sfatul se desfăşurau în săli destinate special acestor activităţi, care ulterior au şi preluat
denumirea instituţiei (divan).
În funcţiei de subiectul dezbaterii, şedinţele sfatului domnesc erau publice sau secrete. De
regulă şedinţele de judecată erau publice, aceasta întrucât actul de dreptate era unul solemn,
făcând parte din aparatul imagologic al domnului. În schimb cele cu subiect politic erau, în mod
firesc, şedinţe secrete.

Adunările de stări
Adunările de stări reprezintă cea de-a treia instituţie fundamentală (constituţională) pentru
funcţionarea statelor medievale româneşti. În documente şi cronici ea este întâlnită sub
diverse denumiri: sobor, mare sobor, sfat de obşte, adunare obştească, sfat cu toată ţara, adunare
a toata ţara. Instituţia este caracteristică pentru toate statele medievale europene, fiind regăsită în
Franţa (Statele Generale), Germania (Reichstag, Hofstag), Anglia (Conventuc, Parliament), Italia
(Parliamento), Serbia (Sobor), Polonia (Sejm), Ungaria (Dieta) etc. Instituţia Adunărilor de stări
se leagă prin definiţie de existenţa în evul mediu a unei societăţi structurate pe prezenţa unor stări
privilegiate. Acestea sunt cele care au dreptul de a participa la viaţa de stat şi la conducerea
politică a societăţii, formula de participare fiind aceea a unor structuri reprezentative colective.
Principiul în virtutea căruia funcţionau era acela că ca “ceea ce priveşte pe toţi, de toţi trebuie
să fie aprobat”, moştenit din organizarea prestatală a obştilor autohtone, principiu care după
întemeiere a fost limitat, aplicându-se doar în raport segmentele sociale care beneficiau de un
statut privilegiat. Astfel, robii, ţărănimea dependentă, ţărănimea liberă, preoţii de ţară şi, de cele
mai multe ori, târgoveţii erau excluşi din componenţa Adunărilor de stări din Ţările Române,
dreptul de participare revenind boierimii mari (membrii sfatului domnesc), boierimii mici
(curteni, slujitori, mazili), precum şi ierarhiei superioare a bisericii (mitropoliţi, episcopi,
arhimandriţi şi egumeni).
Având un caracter extraordinar și fiind formate din marea boierime și clerul înalt, adunările de
stări aveau atribuții mult restrânse, dar de importanță maximă.
În primul rând, pe toată durata existenței lor, acestea și-au menținut dreptul de a-l alege sau
destitui pe domn. Pe de altă parte, stările se pronunțau asupra unor chestiuni de politică externă,
precum încheierea de alianțe, declararea de război etc.
Deși, grație dreptului de a alege domnul, stările au încercat să-și impună dominația asupra
domniei, prin acceptarea, temporară, de către acestea a unor charte sau pacta conventia, pe
parcursul timpului, s-a putut observa din caracterul rar al adunărilor și din faptul că au fost, în
mare parte, convocate de domn, o colaborare între stări și domni care nu au periclitat, în doză
mare, raporturile ierarhice ale administrației publice centrale.
Odată cu secolul XVI, atribuțiile stărilor se diversifică, ele participând la politica financiară a
țării, organizarea bisericii și a mănăstirilor închinate, plata tributului sau reglementarea raportului
dintre boieri și țărani.
Dregătoriile centrale
În linii mari, nomenclatura dregătoriilor centrale a rămas foarte apropiată de aceea din
secolele anterioare. S-a păstrat de asemenea şi modalitatea de numire a titularilor: aceştia erau
desemnaţi şi revocaţi de către domn, în funcţie de averea candidaţilor, de relaţiile de rudenie
avute cu familia domnului sau de priceperea candidaţilor. Numirile se făceau la debutul
fiecărei domnii şi la începutul fiecărui an, moment în care toţi dregătorii erau obligaţi să îşi
depună însemnele dregătoriilor. Deşi, în mod teoretic, domnii puteau numi dregători din
rândurile oricărei categorii sociale, totuşi în marea majoritate a cazurilor candidaţii numiţi în
funcţii proveneau din rândurile marilor proprietari de pământuri. S-a creat în acest fel o legătură
foarte strânsă între calitatea de boier şi aceea de dregător, care i-a ţinut la o oarecare distanţă de
marile dregătorii pe însoţitorii greci ai domnilor fanarioţi.
Specificul dregătoriilor centrale a suferit însă o mutaţie fundamentală odată cu instalarea
regimului fanariot. Este vorba despre introducerea vânzării slujbelor publice, o practică
întâlnită şi în alte monarhii absolutiste contemporane. Aceasta îi permitea domnului să vândă
boierilor toate marile dregătorii ale ţării, iar dregătorilor centrali şi locali să vândă toate slujbele
publice aflate în subordinea lor ierarhică.
Apărute ca urmare a îndeplinirii de funcții, sarcini sau lucrări dedicate atât puterii centrale
propriu-zise, dar și pe cele legate de fastul sau prestigiul domnului sau al curții sale, dregătoriile
centrale au apărut în statele feudale românești, fiind strâns legate de necesitățile curții.
Conceptul de dregător, desemnând un boier important ce îndeplinea anumite atribuții
constante a apărut și s-a conturat destul de greu în aparatul statului feudal românesc.
De altfel, până în secolul al XV-lea, dregătorii au fost asimilați ca fiind boieri mici, ce prestau
diverse slujbe, fiind adesea confundați cu slugile domnești. Acest fapt se datora sfatului
domnesc, care era în proporție covârșitoare, compus din boieri mari, proprietari de ternuri.
Odată cu trecerea timpului și cu evoluția țărilor române, funcția de dregător devine doar
apanajul marilor boieri, care îndeplineau funcții importante și erau și membri ai sfatului
domnesc.
În perioada secolelor XIV – XVII, atribuțiile dregătorilor nu erau determinate în mod rigid, ca
în dreptul public modern, iar noțiunile de specializare și competențe nu erau interdependente cu
dregătoria pe care o ocupa un anumit individ.
Totodată, un boier putea cumula o serie de atribuții de ordin militar, judecătoresc sau delegate
de domn, deși dregătorii îndeplineau fiecare, cu pregădere, anumite atribuții specifice dregătoriei
lor.
Un aspect negativ al dregătoriilor, care a favorizat dezvoltarea comportamentului violent,
corupt, abuziv al boierilor care le îndeplineau a fost lipsa salarizării acestora.
Astfel, aceștia beneficiau fie de venituri considerate legale, dar nereglementate de lege,
precum danii domnești de sate sau ocine, scutiri de dări, concedarea unor venituri domnești dintr-
un ținut, impunerea de taxe pentru judecată sau cote din veniturile domnești strânse de ei.
Având posibilitatea de a impune propriile taxe, abuzurile dregătorilor au crescut și s-au
înmulțit, având un impact negativ asupra eficienței aparatului de stat, al evoluției economiei și a
stabilității sociale.
Din punct de vedere al importanței lor, dregătorii erau clasificați în dregătorii de stat, cei cu
atribuții în serviciul domnului și cei cu atribuții la curte.
Dregătoriile publice erau cele de: ban, vornic, logofăt, vistier, spătar, pârcălabii, armașul,
portarul și hatmanul, iar cele de curte erau postelnicul, medelnicerul, pivnicerul, paharnicul,
stolnicul, culcerul, pitarul, slugerul, comisul, șertarul și aga.
Pe parcursul secolului al XVIII-lea titlul de dregător şi-a depăşit însă semnificaţia iniţială
legată de desemnarea unei persoane care ocupa o funcţie publice, ajungând să indice, în egală
 măsură şi în acelaşi timp, un rang nobiliar în cadrul ierarhiei boiereşti. Acest nou sens şi-a
făcut loc pe măsură ce boierii care părăseau funcţiile deţinute au început să îşi păstreze titlurile
conferite de acestea, singurul element care îi diferenţiau de dregătorii aflaţi în funcţie fiind
epitetul biv (= fost, în limba slavă) aşezat înaintea titlului. Noua accepţiune a titlului de
dregător a fost ulterior instituţionalizată printr-o reformă iniţiată de domnitorul Constantin
Mavrocordat. Potrivit acesteia, a fi boier însemna a fi deţinătorul unui titlu de dregător, indiferent
dacă cel care îl purta deţinea sau o funcţie în aparatul administrativ al statului. Mergând pe acest
principiu, boierii au fost împărţiţi iniţial în două clase: boierii de rang I, numiţi mari sau veliţi
(vel = mare, în limba slavă), corespunzând marilor dregători; şi boierii de rang II, corespunzând
tuturor celorlalţi dregători. Frământările din sânul boierimii, au făcut însă ca, ulterior, cele două
clase să fie reorganizate în trei clase, apoi în patru, pentru ca în final să se ajungă chiar la cinci
clase boiereşti.
 Bibliografie:

M. Guțan, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a 2-a, Edit. Hamangiu, Bucureşti,
2012, pp. 43-55;
B.-Al Halic, Pace şi Război în Țara Românească în secolele XIV-XVI, Bucureşti, 2003, pp. 60-
66;
N. Teoteoi, Instituţii şi viaţă de stat, în Istoria romanilor, vol. IV: De la universalitatea creștină
către Europa ,patriilor”, Edit. Eciclopedică, Bucureşti, 2001, pp. 165-195;
M. Bărbulescu, D. Deletant, K. Hitchins, S. Papacostea, P. Teodor, Istoria României, Ed.
Corint, Bucureşti, 1993, pp. 203-204;
http://bjmures.ro/bdPublicatii/CarteStudenti/B/Barbulescu-Istoria_Romaniei.pdf
https://www.emedi.ro/institutiile-centrale-spatiul-romanesc/