300 Teoria şi practica administrării publice

CEREREA PREALABILĂ - CONDIŢIE OBLIGATORIE

DE EXERCITARE A DREPTULUI LA ACŢIUNE ÎN
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Valeriu ZUBCO,
doctor în drept, conferenţiar universitar,
Universitatea Liberă Internaţională din Moldova

SUMMARY
This study is devoted to the prior request procedure or prior administrative procedure,
which is characterized by certain advantages and is highlighted by a simple procedure, wi-
thout formalities, without the payment of certain fees, avoiding the costs of a lengthy and
costly trial and observing certain concrete deadlines in the case of administrative acts of an
individual nature, without observing certain terms in the case of administrative acts of a nor-
mative nature, as well as the possibility of revoking the administrative act on the grounds of
opportunity.
The prior request procedure or prior administrative procedure provides the person who
considers himself or herself to be injured in a right to appeal to the authority that caused an
injury thereto, or to the hierarchically superior body to ask it to review its decision, that is to
cancel, to amend or to replace the administrative act.
Keywords: administrative act, administrative procedure, prior request, administrative
control, electoral litigation, administrative appeal.

Studiul de faţă este consacrat procedurii cererii prealabile sau procedurii administrative
prealabile, care oferă persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său posibilitatea de
a se adresa autorităţii care i-a produs vătămarea sau organului ierarhic superior, prin care să-i
ceară să-şi revizuiască decizia, adică să anuleze, să modifice sau să înlocuiască actul adminis-
trativ.
Curtea Constituţională în Hotărârea pentru controlul constituţionalităţii prevederilor ar-
ticolului 4, lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000, nr.
5 din 11.02.2014 a subliniat că, printre drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor,
Constituţia, în art. 53 alin. (1), prevede şi dreptul persoanei vătămate într-un drept al său de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. În
esenţă, articolul nominalizat supra este temeiul constituţional al contestării actelor autorită-
ţilor publice şi al răspunderii acestora pentru vătămările aduse prin încălcarea drepturilor şi
libertăţilor legitime ale persoanei.
În literatura de specialitate, forma de control administrativ premergătoare judecăţii, îna-
inte de a declanşa vreuna dintre procedurile jurisdicţionale, este analizată sub diferite denu-
miri precum ar fi: recurs graţios, recurs administrativ prealabil, plângere prealabilă sau cerere
prealabilă. Totodată, în dependenţă de modul de realizare a controlului şi calitatea organului
competent să-i soluţioneze recursul administrativ se clasifică în recurs administrativ graţios,
recurs administrativ ierarhic şi recurs administrativ de tutelă.
Recursul graţios este exercitat de aceeaşi autoritate care a emis actul administrativ supus
recursului, iar cel care îl exercită poate cere ca un act administrativ să fie emis, revăzut, modi-
ficat sau anulat. [1, p. 26]
Materiale ale conferinţei ştiinţifico-practice internaţionale 301

Recursul ierarhic este exercitat de organul ierarhic superior organului care a adoptat actul
administrativ ilegal şi poate fi aplicat numai în cazul când vizează actele administrative emise
de către organele administrative care au organe ierarhic superioare.[1, p. 26-27]
Recursul administrativ de tutelă este în cazul în care autoritatea emitentă se bucură de
autonomie, neavând superior ierarhic.
Doctrina administrativă românească ne vorbeşte despre recursul administrativ, pe care îl
defineşte ca fiind recursul adresat unei autorităţi administrative, pentru a contesta legalitatea
sau oportunitatea unui act administrativ. Precum menţionează Verginia Vedinaş în una dintre
lucrările sale [2, p. 223], recursul administrativ este un mijloc pus în beneficiul cetăţeanului,
prin care acesta să-şi poată realiza dreptul său fără a mai apela la justiţie care reprezintă o cale
mai anevoioasă, mai costisitoare şi mai dură decât calea recursului administrativ.
Menţionăm că, în dreptul Uniunii Europene, exercitarea recursului administrativ prealabil
este o garanţie a respectării dreptului la apărare, indiferent de natura organului învestit cu
soluţionarea acestuia. [3, p.137]
În Republica Moldova, cererea prealabilă este instituţia care oferă o cale de rezolvare ami-
abilă a litigiilor administrative, iar procedura examinării cererii prealabile este reglementată
expres de Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000 cu modificările ulteri-
oare şi completată cu prevederile generale din Codul de procedură civilă al Republicii Moldo-
va, precum şi de alte acte legislative. Această procedură se manifestă sub forma a două faze:
procedura prealabilă şi procedura în instanţa de contencios administrativ.
Noţiunea de ,,cerere prealabilă” este definită în art. 2 din Legea contenciosului adminis-
trativ a Republicii Moldova nr. 793-XIV din 10.02.2000 unde se menţionează că cererea pre-
alabilă este cererea prin care autorităţii emitente sau organului ierarhic superior i se solicită
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ.
În dezvoltarea prevederilor art. 2 al Legii nr. 793 din perspectivă teoretică vom clasifica ce-
rerea prealabilă în două categorii: cererea prealabilă obligatorie şi cererea prealabilă ierarhică
sau facultativă. Astfel, cererea prealabilă obligatorie se adresează în scris autorităţii publice
care a emis sau a adoptat actul administrativ, iar cererea prealabilă ierarhică sau facultativă
se adresează autorităţii publice superioare ierarhic. Dacă cererea prealabilă nu este denumită
ca atare, ea nu poate fi respinsă din acest motiv, dacă intenţia petentului este clar vizibilă de
apărare împotriva actului administrativ.
Procedura prealabilă este reglementată de art. 14 din Legea 793 care prevede expres că
persoana, care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege printr-un act
administrativ, va solicita printr-o cerere prealabilă autorităţii publice emitente, în termen de
30 de zile de la data luării la cunoştinţă a actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia, iar
acest termen de 30 de zile nu se extinde asupra actului administrativ cu caracter normativ.
Totodată, în cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prea-
labilă poate fi adresată, la alegerea petentului, fie organului ierarhic superior, fie organului
emitent. Legislatorul oferă persoanei dreptul de a alege organul căruia trebuie să-i adreseze
cererea prealabilă, acesta urmând să rezolve cererea dată în termen de 30 de zile. Astfel, re-
zultă că persoana care se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un
act administrativ de o autoritate publică sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi admi-
nistrative de a-i soluţiona cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, înainte de a cere
instanţei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, se va adresa autorităţii administrative
în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea
termenului de 30 de zile de când s-a adresat cu cererea la care autoritatea administrativă emi-
tentă ori cea ierarhic superioară trebuia să răspundă. Menţionăm că necesitatea cererii pre-
alabile constă în obligarea administraţiei de a se pronunţa benevol în sensul anulării actului
302 Teoria şi practica administrării publice

sau al întreprinderii măsurilor pretinse de persoană printr-un recurs graţios, pentru a exclude
posibilitatea persoanei de a adresa o acţiune instanţei de contencios administrativ.
Din cele relatate mai sus, se desprinde principiul activităţii administrative, potrivit căruia
rezolvarea amiabilă a litigiilor administrative prin intermediul cererii prealabile este prioritară,
iar participanţii la procedura administrativă au dreptul la exercitarea cererii prealabile împo-
triva oricărei acţiuni sau inacţiuni a autorităţilor publice.
În sensul art. 14 al Legii 793, termenul de 30 de zile începe să curgă de la data comunicării
actului administrativ, iar dacă actul a fost publicat, de la data publicării lui. Acest termen nu
se extinde asupra actelor administrative cu caracter normativ. Prin urmare, depunerea cererii
prealabile la organul emitent sau ierarhic superior este o fază obligatorie în procedura exami-
nării acţiunii în contenciosul administrativ, cu unele excepţii prevăzute de lege. Nerespecta-
rea acestei faze, de regulă duce la restituirea cererii de chemare în judecată potrivit cerinţelor
art. 170, alin. (1), pct. a) din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, iar dacă cererea
a fost primită, instanţa, în temeiul art. 267, lit.a) din Codul de procedură civilă al Republicii
Moldova, scoate cererea de pe rol, deoarece persoana care a apelat la instanţa de contencios
administrativ nu a respectat procedura de soluţionare prealabilă a pricinii pe cale extrajudi-
ciară, prevăzută expres de lege pentru categoria respectivă de pricini. În unele categorii de
litigii, reclamanţii pot înainta acţiunea nemijlocit instanţei judecătoreşti fără respectarea fazei
de depunere a cererii prealabile. În asemenea cazuri, acţiunea poate fi înaintată nemijlocit
instanţei de contencios administrativ, după cum prevede legea, cum ar fi în cazurile de repu-
nere în funcţie a funcţionarilor publici, militarilor, poliţiştilor şi persoanelor cu statut militar
care, conform art. 5 din Legea nr. 793, sunt subiecţi cu drept de sesizare în contenciosul admi-
nistrativ. Totodată, persoanele se pot adresa nemijlocit instanţei de contencios administrativ
în baza Codului electoral în unele categorii de litigii electorale, a Legii privind partidele poli-
tice în cazul contestării unor acte emise de Ministerul Justiţiei şi a Legii privind administraţia
publică locală în cazurile menţionate de lege.
Astfel, prin derogare de la art.14 din Legea 793, art. 8, alin. (4) din Legea privind partidele
politice nr. 294 din 21.12.2007, cum s-a menţionat supra, prevede că decizia Ministerului Jus-
tiţiei prin care a fost refuzată înregistrarea partidului politic poate fi atacată la Curtea de Apel
Chişinău în termen de 10 zile de la data adoptării acesteia.
Legislatorul a stabilit unele cazuri de derogare de la art.14 din Legea 793 şi în Codul elec-
toral, care prevede în art. 65, alin. (1) că depunerea cererii în instanţa de judecată trebuie pre-
cedată de contestarea prealabilă în organul electoral ierarhic superior organului al cărui act
se contestă, cu excepţia contestaţiilor privind acţiunile şi inacţiunile concurenţilor electorali,
depuse direct în instanţa de judecată şi a contestaţiilor ce se referă la exercitarea dreptului de
vot sau la administrarea alegerilor depuse la biroul electoral în ziua alegerilor. În acest sens,
art. 66, alin. (1) din Codul electoral prevede că acţiunile sau inacţiunile concurenţilor electorali
pot fi contestate direct în instanţa de judecată în termen de 3 zile calendaristice de la data
săvârşirii acţiunii, identificării inacţiunii sau adoptării hotărârii, iar alin. (3) prevede că contes-
taţiile privind acţiunile şi hotărârile Comisiei Electorale Centrale şi ale Consiliului Coordonator
al Audiovizualuli se depun, fără respectarea procedurii prealabile, la Curtea de Apel Chişinău
în termen de 3 zile calendaristice de la data săvârşirii acţiunii sau adoptării hotărârii.
Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, potrivit art. 69, alin. (1) din Legea privind admi-
nistraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006 în cazul în care consideră că actul poate avea
consecinţe grave, în scopul prevenirii unei pagube iminente, poate sesiza direct instanţa de
contencios administrativ după primirea actului pe care îl consideră ilegal, anunţând de înda-
tă autoritatea locală emitentă.Totodată, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat este obligat să
probeze în faţa instanţei de contencios administrativ că actul administrativ contestat este de
Materiale ale conferinţei ştiinţifico-practice internaţionale 303

natură să producă pagube iminente. Probarea acestui fapt este necesară şi pentru a se putea
lua măsuri de suspendare a actului contestat.
Regula generală în litigiile de contencios administrativ este că, pentru a putea înainta
acţiunea în instanţa de contencios administrativ, reclamantul trebuie să prezinte dovada în-
deplinirii cerinţelor legii şi a respectării procedurii prealabile, adică s-a adresat mai întâi au-
torităţii emitente sau ierarhic superioare şi, în rezultatul refuzului acesteia, respectiv, după
menţinerea actului administrativ, se poate adresa nemijlocit instanţei de judecată. Aceeaşi
condiţie este obligatorie şi în cazurile în care autorităţile administrative au refuzat să rezolve
o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau nu au dat răspuns petiţionarului în ter-
men de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă legea nu prevede un alt termen.
Legea prevede şi posibilitatea înaintării cererii prealabile fie la organul ierarhic superior,
atunci când organul emitent are un organ superior, fie la organul emitent după caz, sau după
ce s-a primit un răspuns nefavorabil din partea autorităţii administrative emitente.
Cum am menţionat supra, în doctrina actuală acesta mai este numit şi recurs administra-
tiv ierarhic. [4, p.19] Astfel , art. 14, alin. (2) al Legii nr. 793 prevede expres că în cazul în care
organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabilă poate fi adresată la cererea
petentului fie organului emitent, fie organului ierarhic superior, or dreptul de a alege organul
la care va depune cererea prealabilă aparţine petentului, iar dreptul de a dispune aparţine
doar personei care se consideră vătămată într-un drept al său.
Legea nu interzice adresarea unei cereri prealabile la organul emitent sau, mai apoi, la
organul ierarhic superior, care însă nu trebuie să depăşească termenul de 30 de zile prevăzut
de lege pentru depunerea cererii prealabile. Totodată, nu este exclusă nici adresarea repetată
a unei cereri prealabile aceluiaşi organ în cazul apariţiei unor circumstanţe noi, cerere care
poate fi depusă în limitele termenului de 30 de zile.
Cât priveşte refuzul nejustificat de a satisface o cerere referitoare la un drept, ca şi nere-
zolvarea cererii în termenul prevăzut de lege, sesizarea autorităţii administrative în cadrul
procedurii prealabile înainte de introducerea acţiunii în instanţa de contencios administrativ
nu mai este necesară. Această explicaţie constă în faptul că organul administrativ a fost sesi-
zat, în prealabil, privitor la înaintarea acţiunii în instanţa de judecată prin însăşi cererea a cărei
soluţionare a fost refuzată sau nu a fost soluţionată în termenul prevăzut de lege.
Vom menţiona că adresarea unei cereri prealabile presupune obligarea autorităţii emi-
tente de a se pronunţa benevol, în sensul revocării în tot sau în parte a actului administrativ
contestat, şi a întreprinde măsurile pretinse de persoana vătămată în recursul graţios, exclu-
zând, astfel, posibilitatea persoanei de a apela ulterior direct la instanţa de contencios admi-
nistrativ pentru soluţionarea pretenţiilor [4, p. 84-91].
Astfel, în opinia noastră, autoritatea publică este obligată să apleze la orice instrumente
de procedură necesare pentru soluţionarea justă şi cu bună-credinţă a cererii prealabile. So-
luţionarea cererii prealabile se realizează prin emiterea sau adoptarea unui act administrativ,
ori prin efectuarea unei operaţiuni administrative.
Autoritatea publică, soluţionând cererea prealabilă, nu poate încălca principiul juridic
non reformatio in pejus, adică nu poate decide în sensul agravării situaţiei petentului. Vom
remarca că autoritatea publică se poate pronunţa şi asupra acelor prevederi ale actului admi-
nistrativ necontestate prin cererea prealabilă.
De remarcat că procedura cererii prealabile este caracterizată prin anumite avantaje, ast-
fel, procedura prealabilă constituie o modalitate mai rapidă de rezolvare a plângerii celui vă-
tămat în dreptul său prin actul administrativ contestat. În urma depunerii cererii prealabile,
organul administrativ care a emis actul îl poate abroga, modifica sau îl poate retrage, după
caz, iar dacă este sesizat organul ierarhic superior, acesta poate dispune anularea în tot sau în
304 Teoria şi practica administrării publice

parte a actului administrativ contestat, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drep-
turi persoana respectivă ori, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul său.
Procedura administrativă prealabilă mai prezintă un avantaj pentru reclamant, în sensul,
că autoritatea publică emitentă a actului administrativ sau organul ierarhic superior al aces-
teia poate verifica şi dispune asupra actului contestat atât în ceea ce priveşte legalitatea, cât
şi oportunitatea acestuia, în timp ce instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa decât asupra
legalităţii actului administrativ atacat în justiţie. [5, p.109]
Un alt avantaj al procedurii cererii prealabile este procedura simplă, fără formalităţi, fără
plata anumitor taxe, evitarea costurilor unei judecăţi de durată şi costisitoare şi cu respectarea
unor termene concrete în cazul actelor administrative cu caracter individual fără respectarea
anumitor termene în cazul actelor administrative cu caracter normativ.
În concluzie la cele expuse anterior, procedura administrativă prealabilă este importantă
pentru înseşi autorităţile administrative emitente, deoarece, în urma depunerii cererii preala-
bile obligatorii de către persoana vătămată în dreptul său prin actul administrativ contestat,
organul sesizat poate adopta el însuşi, fără să mai fie necesară intervenţia instanţelor jude-
cătoreşti, măsurile corespunzătoare pentru restabilirea legalităţii încălcate prin actul admi-
nistrativ sesizat. Astfel, organele administraţiei publice realizează o importantă economie
de timp prin evitarea recurgerii la procedura judiciară care necesită o serie de formalităţi şi
uneori o perioadă de timp îndelungată până la soluţionarea definitivă a litigiului.

NOTE
1. Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu, Contenciosul administrativ, Ed. Car-
tier, Chişinău, 2004, 231 pag.
2. Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Lumina lex,
Bucureşti, 2002, 656 pag.
3. Ana Muntean, Formele controlului de legalitate în dreptul Uniunii Europene. Protecţii
în dreptul român, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2013, 388 pag.
4. Dacian Dragoş Cosmin, Procedura contenciosului administrativ, Ed.ALL BECK, Bucu-
reşti, 2002, 632 pag.
5. Theodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudenţă, Ed. ALL BECK,
Bucureşti, 2003, 352 pag.