nCONTENCIOSUL ADMINISTRATIV I.

Consideraii introductive
ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma juridic de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice.

1. Contenciosul administrativ. Noiune. Contenciosul administrativ reprezint, sintetic,

ansamblul de reguli juridice privind soluionarea pe cale jurisdicional a litigiilor administrative. Etimologic, noiunea deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc ideea unei nfruntri prin lupt, n sens metaforic ns, adic ntre interese contrarii. n perioada interbelic,contenciosul administrativ a fost conceput din dou puncte de vedere: primul, organic i formal i al doilea, material. a) Din punct de vedere organic i formal, contenciosul administrativ era constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau a justiiei administrative. b) Din punct de vedere material, n definirea contenciosului administrativ s -au avut n vedere persoanele ntre care are loc litigiul i regulile juridice aplicabile n soluionarea acestuia, independent de natura organului de control, contenciosul administrativ fiind definit ca Totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, contenciosul administrativ este definit ca :activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art.2 alin.1 lit.f). Putem aadar observa c definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurat pe mai multe paliere: a) este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti publice sau private; b) activitatea este realizat de instane de contencios administrativ;

1/17

c) conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri (2), fie, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).

2. Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn

Contenciosul administrativ romn i are sediul materiei n Constituie, n legea general a contenciosului administrativ, precum i n legi speciale. Articolul 52 alin. 1 din Constituie, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ, descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n alineatul 2 al aceluiai text constituional, se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Textului menionat i se adaug cel al art.123 alin.5, care consacr faza jurisdicionalizat a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritilor locale. n textul art. 126 alin. 6, din Constituie, republicat, se stipuleaz: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. n prezent sediul materiei pentru instituia contenciosului administrativ l reprezint Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, care definete ea nsi termenul de contencios administrativ, aa cum arta mai sus. Definiia are n vedere accepiunea restrns a contenciosului administrativ, incluznd att sensul organic ct i pe cel material, deoarece se refer i la instanele competente s soluioneze litigiile i la motivul administrativ al naterii conflictului.

3.Principalele forme de contencios administrativ

1.Avnd n vedree prerogativele judectorului, contenciosul administrativ se prezint sub dou forme:

contenciosul administrativ de anulare- caracterizat prin dreptul instanei de contencios administrativ de a hotr anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu nclcarea legii, fr a se putea pronuna asupra despgubirilor, problema reparrii daunelor urmnd s fie soluionat de instanele de drept comun. Contenciosul n daune - caracterizat prin dreptul instanei de contencios administrativ de a hotr numai asupra despagubirilor

2/17

contenciosul de plin jurisdicie - caracterizat prin dreptul instanelor de contencios administrativ, de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativ s emit un act administrativ sau alt nscris, precum i de a o obliga la despgubiri.

Cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile judectorului sunt ct mai depline Observatie: Doctrina francez face distincie ntre contenciosul n anulare, care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat, i contenciosul de plin jurisdicie, care autorizeaz Consiliul de Stat s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul administrativ anulat. nstanele de contencios administrativ romne nu au aceast prerogativ. Tot n doctrina francez, unii autori au n vedere i contenciosul de interpretare sau de apreciere a legalitii, n care judectorul are doar dreptul de a constata validitatea unui act i contenciosul de represiune care se caracterizeaz prin dreptul judectorului de a hotri anumite msuri. O a doua ditincie se face ntre:

contenciosul administrativ obiectiv-

cacterizetaz procesul contra actului

administrativ, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaz emiterea. Are n vedere faptul c prin aciunea naintat instanei de contencios administrativ, reclamantul consider c decizie administrativ este ilegal i c ea a violat o regul general i impersonal, i urmrete s apere un drept obiectiv sau un interes legitim public

contenciosul administrativ subiectiv- caracterizat prin preocuparea fa de drepturile

subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ. Deosebirile dintre cele dou forme de contencios sunt sintetizate, pertinent, astfel: contenciosul subiectiv tinde s asigure respectarea unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe cnd contenciosul obiectiv urmrete s apere stricta respectare a legalitii, abstracie fcnd de situaia juridic a prii vtmate prin actul administrativ ilegal. Contenciosul subiectiv pune n cauz interese individuale, pe cnd contenciosul obiectiv urmrete aprarea ordinii de drept. n doctrin se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n anulare.

II. Condiii de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ

Pentru a se putea promova o aciune direct la instana de contencios administrativ, n temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, trebuie ndeplinite urmtoarele condiii:
3/17

condiia referitoare la calitatea reclamantului; condiia vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim; condiia atacrii unui act administrativ, a nesoluionrii n termenul legal al unei cereri ori a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere; condiia ca actul administrativ s provin de la o autoritate public; condiia privitoare la ndeplinirea procedurii administrative prealabile; condiia introducerii aciunii n termenul prevzut de lege

Condiiile se pot mpri n: a) condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ, adic acele condiii care sunt absolut necesare pentru exercitarea dreptului la aciune i fr de care pricina nu poate fi judecat pe fond (capacitatea i legitimarea procesual activ i pasiv( condiia referitoare la calitatea reclamantului ,condiia ca actul administrativ s provin de la o autoritate public), condiia atacrii unui act administrativ, a nesoluionrii n termenul legal al unei cereri ori a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, condiia privitoare la ndeplinirea procedurii administrative prealabile, condiia introducerii aciunii n termenul prevzut de lege, competena, etc) b) condiia de admitere pe fond a aciunii de contencios administrativ condiia vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, ceea ce determin ca actul s fie ilegal iar refuzul s fie nejustificat. n lipsa unei condiii de admisibilitate, aciunea va fi respins ca indamisibil sau competena va fi declinat unei alte instane, pe cnd n cazul n care actul este legal sau refuzul justificat, aciunea va fi respins ca nefondat. n momentul introducerii aciunii de contencios administrativ, reclamantul afirm doar existena unui drept subiectiv sau interes legitim i vtmarea sa prin actul atacat, urmnd ca efectiv existena dreptului sau a interesului i legtura de cauzalitate ntre actul administrativ i vtmare s fie dovedite cu prilejul judecrii pe fond a litigiului.

1. Condiia referitoare la calitatea reclamatului

Se lrgete considerabil sfera subiectelor ce pot avea calitatea de reclamant ntr-o aciune direct n contenciosul administrativ. 1. Aciunea persoanei fizice sau juridice Legea precizeaz pentru nceput, fcnd aplicarea art.52 din Constituia republicat n 2003, faptul c Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost
4/17

cauzat i c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept Persoana vtmat n drepturile sau interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile legii nr. 554/2004, modificat. A) Termenul persoan vtmat este definit ca desemnnd orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea in termenul legal a unei cereri; in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate si grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. n definiia legal dat noiunii de persoan vtmat n art.2 alin.1 lit.a se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat este n primul rnd o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit n alt seciune ca fiind orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n depturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2). Persoanele fizice pot fi reclamante, dac au capacitate de folosin, capacitate de exerciiu i capacitate procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens. Persoanele juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele juridice trebuie s ndeplineasc cerinele prevzute n Decretului nr. 31/1954 i n Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii, precum i cele menionate n legi speciale, spre exemplu Legea cu privire la sindicate, Legea partidelor politice. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. c) Conform legii, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

5/17

n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat n ceea ce privete celelalte aspecte n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, la fel procedura prealabil administrativ. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale interesate, ea este definit n art.2 alin.1 lit.s) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. B) Legea prevede expres (Art.1 alin.2 )posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Textul este superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Oarecum util era doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin a actului administrativ (art.7 alin.3). Condiionarea referitoare la interdicia lurii la cunotin nu mai trziu de 6 luni de la emiterea actului, prevzut la art 7 alin. 7, a fost declarat neconstituional, prin urmare luiarea la cunotin poate avea loc oricnd. Pentru ca terul s aib calitatea de reclamant, trebuie dovedeasc n instana vtmarea unui drept al su ori a unui interes legitim. C) Tot n beneficiul persoanei fizice, legea reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru i o aciune intentat de instituia Avocatului poporului. Astfel, dac Avocatul Poporului, in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea (art.1, alin 3).Din textul iniial au fost nlturate cuvintele n baza unei sesizri a unei persoane fizice, aa nct Av. Poporului are deplin libertate de aciune.
6/17

Soluia intentrii aciunii de ctre Avocatul poporului afost criticat n doctrin, subliniindu-se urmtoarele: dac, n urma anchetei efectuate de Avocatul poporului, petiionarul este determinat s se judece cu administraia, el ar putea intenta aciunea singur, fr ca pornirea procesului de ctre Avocatul poporului s se justifice de altfel, probabil c aceasta va fi i conduita practic adoptat de instituie n aplicarea legii, adic ndrumarea petiionarului ctre justiie printr-o aciune n nume propriu. - dac, dimpotriv, petiionarul nu este hotrt s se judece cu administraia, introducerea lui oarecum forat n proces, de ctre Avocatul poporului, nu-i are rostul, ntruct oricum continuarea procesului depinde de petiionar, care poate i renuna la litigiu. Avocatul poporului devine, n condiiile legii, un adevrat avocat pledant, cel puin pn la momentul prelurii aciunii de ctre persoana fizic, ori nu aceasta este menirea instituiei, care trebuie s rmn echidistant fa de prile litigiului. Petiionarul devine reclamant din momentul n care este introdus aciunea, (de drept art.1 alin.3 teza a doua), prin urmare el va fi citat n cauz n aceast calitate, prelund procesul. Se ridic ntrebarea cine achit taxa de timbru pentru aciunea n contencios administrativ, petiionarul sau Avocatul poporului? Deoarece este vorba de o tax de timbru judiciar , ea trebuie pltit anticipat (adic odat cu introducerea cererii de chemare n judecat). Soluia este aceea a plii taxei de timbru de ctre petiionar, la prima zi de nfiare la care a fost citat n calitate de reclamant. Refuzul su de a achita taxa reprezint i o desistare, renunare la proces, posibil, spre deosebire de desistarea Avocatului poporului, interzis expres prin art.28 alin.2. din lege. Avocatul poporului nu este obligat s efectueze procedura prealabil (art.7 alin.5). n acest context, legitimarea procesual activ special a Avocatului poporului pune ntr-un con de umbr dispoziiile legale care condiioneaz aciunea direct n contencios administrativ de ndeplinirea unor formaliti, cum ar fi termenul de introducere i procedura prealabil. Astfel, persoana fizic care nu efectueaz procedura prealabil sau care pierde termenul de sesizare direct a instanei de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului poporului, pentru care termenul de sesizare a instanei (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existena actului nelegal (art.11 alin.3), adic din momentul sesizrii de ctre petiionar. Prin urmare, din pcate, lipsa de diligen a persoanei fizice poate fi acoperit prin apelarea la sprijinul procesual al Avocatului poporului, efectul fiind renvierea termenelor de contestare; nu credem c acesta este spiritul reglementrii, ns nimic nu mpiedic practic o astfel de conduit. Bineneles c Avocatul poporului nu este obligat s exercite aciunea.

7/17

D) n aceeai manier, legea reglementeaz n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice i o aciune de contencios administrativ subiectiv a Ministerului public. Astfel, Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate Este o aciune asemntoare celei puse la dispoziia Avocatului poporului, cu deosebirea c Avocatul poporului poate aciona numai n numele persoanelor fizice, nu i juridice. Obiectul cererii l constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate public, nu i refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tcerea administrativ, prin urmare:

actul este ilegal din punct de vedere subiectiv, deoarece dreptul de apreciere al

autoritii publice, conferit de o anumit lege sau care decurge din tcerea legii, a fost exercitat cu nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege, adic cu exces de putere(exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competentei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor si libertilor cetenilor) , astfel cum este definit de lege.

actul atacat poate fi emis nu numai de autoritile administrative, ci de orice autoritate

public, adic de orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, precum i de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, persoane asimilate, n sensul legii, autoritilor publice (art.2 alin.1 lit.b). pentru ca Ministerul Public s poat sesiza instana de contencios administrativ este

nevoie de acordul prealabil al persoanelor vizate Din analiza dispoziiilor legale, putem trage concluzia c Ministerul public devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n faa abuzurilor administraiei publice. n consecin, aciunea de contencios administrativ subiectiv exercitat de Ministerul public ridic acelai tip de probleme ca i aciunea Avocatului poporului. 2. Aciunea de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public. Ministerul public are menirea de a reprezenta, n activitatea judiciar, interesele generale ale societii i de a apra ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. Instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate.
8/17

n temeiul existenei unui interes legitim public, definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice, Ministerul public are aadar posibilitatea de a intenta o aciune de contencios administrativ obiectiv. Acesta vizeaz doar actele administrative normative, nu i cele individuale, i, fiind un contencios obiectiv, urmrete doar anularea actului, nu i despgubiri. Spre deosebire de aciunea de contencios administrativ subiectiv, care poate fi intentat dup ce, n exercitarea atribuiilor proprii, Ministerul public apreciaz c nclcarea drepturilor persoanelor se datoreaz unui act administrativ, n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv legea nu mai condiioneaz intentarea aciunii de concluziile reieite din activitatea de urmrire penal, n consecin Ministerul public poate aciona fie din oficiu, n urma exercitrii competenelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice. Obiectul aciunii l constituie anularea actului administrativ normativ, fiind exclus posibilitatea de a solicita despgubiri sau emiterea unui alt act administrativ. Justificarea acestei soluii rezid n faptul c Ministerul public acioneaz ca aprtor al legalitii obiective, al bunei funcionri a administraiei publice, i nu n vederea aprrii unui drept subiectiv, propriu. O dispoziie special, pe care o regsim doar n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public, prevede c instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate (art.1 alin.9). 3. Aciunea persoanelor de drept public. n condiiile legii, aciuni n contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept (1) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim (2). Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public (2).

4.Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se pronun, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat, i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor juridice produse de acestea. Aciunea poate fi introdus n termen de un an de la data emiterii actului, precizare pertinent, raportat la problemele ridicate n practic.
9/17

5. Aciunea Prefectului i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Tutela administrativ. Legea nr.554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii administraiei locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. n prezent, avem dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: a) prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie (prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept), ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art.11 alin.2, pentru motive temeinice. Termenul incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.
10/17

 Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Legea 340/2004 prevedea c n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Dup modificrile din 2007, n ciuda opiniilor doctrinare care susineau aceast procedur prealabil, ea a fost exclus prin abrogarea expres a dispoziiilor din Legea 340/2004. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funiei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), neexistnd astfel obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici
11/17

are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. Actul atacat este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat: (1) n cazul actelor individuale, 6 luni (art.11 alin.1) de la momentul comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. (art.11 alin.2) deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv.

2. Condiia vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim

n prezent, potrivit dispoziiilor Legii nr. 554/2004, temeiul unei aciuni de sine stttoare n contenciosul administrativ il reprezint fie dreptul subiectiv fie interesul legitim. ntr-o opinie din doctrin s-a artat c interesul legitim apare ca o situaie juridic anterioar dreptului subiectiv, cea care pregtete terenul dreptului subiectiv, care este prefigurat. n art. 1 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 se precizeaz c interesul legitim poate fi att privat ct i public. Aceste noiuni sunt definite chiar de lege. Drept vtmat - orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;(art2 lit. o)

12/17

Interesul legitim privat - reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat (art2 lit. p). Bunoar, o persoan fizic care locuiete ntr-un imobil ce se nvecineaz cu un teren, al crui proprietar a obinut o autorizaie de construire pe acesta a unui parc de distracie cu toate instalaiile aferente, ce presupun producerea de mult zgomot i glgie, este ndreptit s promoveze o aciune n contencios administrativ ntemeiat pe vtmarea unui interes legitim privat. Interesul legitim public este definit ca interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice (art2 lit. r). ntr-o opinie s-a remarcat corect c dac dificultatea distinciei drept subiectiv interes legitim nu este ntotdeauna att de mare, uneori, soluiile instanelor judectoreti demonstreaz contrariul, ntr-o cauz, prima instan considernd c reclamanilor le-a fost vtmat un interes legitim prin edificarea unei construcii de ctre o alt persoan pe terenul proprietatea lor, n timp ce instana de recurs a decis, corect, c reclamanii i valorific n justiie, dreptul de proprietate i nu un interes legitim. Se subliniaaz c aciunea n justiie trebuie s prezinte interes procesual pentru reclamant deoarece fr interes nu exist aciunea n justiie, ceea ce este valabil i pentru aciunea n contencios administrativ introdus n condiiile Legii nr. 554/2004, ca, de altfel, pentru orice aciune n justiie. Spre exemplu, reclamantul nu poate s introduc o aciune n contencios administrativ prin care s se solicite anularea unui act administrativ care a fost revocat de organul emitent.

3. Condiia atacrii unui act administrativ, a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri ori a refuzului nejustificat de a satisface o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim
1. Definiia legal a actului administrativ este realizat n lege n conformitate cu constantele doctrinei administrative referitor la aceast instituie juridic, desprinzndu-se cteva elemente definitorii: a) este un act unilateral, adic este expresia manifestrii de voin a unui singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu putere public. b) este emis de autoritile publice - prin urmare nu de persoanele juridice de drept public, ci de organele acestora. Aici este aplicabil asimilarea din art.2 alin.1 lit.b, referitoare la persoanele juridice private de utilitate public sau care presteaz servicii publice. c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executrii legii.
13/17

d) este un act juridic deoarece d natere, modific sau stinge raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau administrativ, caracterizate prin faptul c prile raportului sunt, pe de o parte, administraia public (cu extensiunile ei persoane private asociate activitii administrative), i, pe de alt parte, persoanele fizice, juridice, sau tot administraia public prin organele sale. e) simplele adeverine prin care autoritatea public atest existena sau inexitena unui fapt nu sunt acte administrative; la fel, comunicri interne, propuneri, referate, etc., ce sunt menite s pregteasc emiterea actului administrativ. Acelai caracter l are adresa emis de Direcia General a Vmilor prin care se exprim un punct de vedere n legtur cu prevederile unei ordonane de urgen, sau de Ministerul finanelor referitoare la nelesul unor dispoziii legale, adresa prin care se calific activitatea reclamantei ca prestatoare de servicii (aceasta fiind un simplu punct de vedere a Ministerului finanelor, exprimat n urma cererii adresate de reclamant, nu o calificare obligatorie), . La fel, propunerea de privatizare a unei societi comerciale nu ntrunete caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administraiei. Drept urmare, mpotriva simplelor nscrisuri materiale, nu se poate promova o aciune direct n contencios administrativ. n schimb, potrivit. art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. 6, i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii, ceea ce nseamn c legalitatea acestor operaiuni poate fi verificat numai odat cu actul administrativ propriu-zis supus judecii. f) pe de alt parte, avizul favorabil deschiderii unei farmacii, emis de Colegiul Farmacitilor din Romnia prin filialele sale judeene, n ciuda denumirii sale, este un veritabil act administrativ de autoritate, avnd natura unei autorizaii de funcionare; De asemenea, adresa Baroului prin care a fost suspendat din funcie un avocat este act administrativ, n ciuda denumirii folosite de emitent; Actul administrativ poate avea caracter individual sau normativ, aa nct a fost tranat o disput clasic din doctrin. 2. Acte atipice i fapte asimilate actului administrativ. Alineatul 2 al art.2 din Legea nr.554/2004 reglementeaz n mod expres asimilarea tcerii administrative (faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal) i a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere, actului administrativ unilateral. Tcerea administrativ este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe cnd refuzul nejustificat, fiind o manifestare de voin a autoritii publice, poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic. 2.1. Tcerea administrativ. Definit prin folosirea formulrii extinse, de nesoluionare n termenul legal a unei cereri, tcerea administrativ vizeaz dou situaii distincte, care dau dreptul petiionarului s intenteze aciunea n faa instanei de contencios administrativ: a) lipsa unui rspuns
14/17

n termenul de soluionare a cererii iniiale adresate unei autoriti publice; b) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil adresat autoritii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare. Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru rspunsul autoritii publice este de 30 de zile, ns cu precizarea dac prin lege nu se prevede un alt termen. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice, deoarece interesul particularilor de a primi un rspuns din partea administraiei publice prevaleaz asupra mprejurrii c administraia public i desfoar activitatea cu publicul doar 6 zile pe sptmn. 2.2. Refuzul nejustificat. Prin refuzul nejustificat de rezolvare a cererii legiuitorul a neles exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile. Spre deosebire de tcerea administrativ, care este considerat refuz implicit de rezolvare a cererii, de aceast dat suntem n prezena unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie s fie exprimat cu exces de putere, sintagma care, dei pare la prima vedere greu de descifrat, desemneaz, de fapt, ilegalitatea subiectiv a refuzului. n ceea ce privete forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul c soluionarea unei cereri n defavoarea petiionarului sau contrar ateptrilor sale, nu reprezint automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putnd reiei numai prin raportare la legislaia existent, cu care refuzul trebuie s fie n contradicie. Refuzul trebuie s fie exprimat n scris, i motivat n drept, deoarece Ordonana Guvernului nr.27/2002 impune aceste forme procedurale n cazul soluionrii petiiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu n instan. Preferabil este, n cazul unui refuz verbal, s se atepte expirarea termenului de rspuns, tcerea administrativ fiind mai uor de dovedit. Art.1 al Legii 554/2004 se refer la atacarea n justiie a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept, fr s prevad prin ce anume trebuia s fie rezolvat cererea - prin act administrativ sau printr-o alt manifestare de voin. n consecin, rezolvarea cererii poate fi fcut nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci i prin emiterea unei adeverine (care nu este act administrativ), certificat etc., adic prin nscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte, sau chiar printr-un fapt administrativ. Obiectul cererii, i, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant n aprecierea admisibilitii aciunii de contencios administrativ, cu condiia, totui, ca el s aib legtur cu un raport juridic de drept administrativ, s se fundamenteze pe un drept subiectiv public, adic opozabil administraiei, i, bineneles, s fie licit. Astfel, ntr-un studiu din 2000,
15/17

ntocmit pe baza Legii nr.119/1996 privind actele de stare civil, s-a artat c i refuzul de a ntocmi actul de stare civil este un refuz nejustificat, i se ncadreaz la excepia referitoare la recursul paralel, chiar dac actul de stare civil nu este un act administrativ, ci doar o operaiune material de constatare a unui fapt juridic. Obiectul refuzului nu poate fi un raport ce ine de dreptul penal sau procesual penal - refuzul Inspectoratului Judeean de Poliie de a efectua cercetri penale, refuzul Parchetului de a ncepe urmrirea penal sau de a trimite n judecat o persoan sau de activitatea legislativ refuzul Senatului, Camerei Deputailor, Guvernului, Ministerului justiiei i Ministerului finanelor de a avea iniiativ legislativ. 3. Contractele administrative. Legea asimileaz actului administrativ i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). n primul rnd, trebuie s remarcm c, dei n mod evident legiuitorul a avut n vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denumete, n unanimitate, contracte administrative, noiunea n sine nu se regsete n legea contenciosului administrativ, preferndu-se o formulare ambigu, sfera contractelor crora li se aplic textul legal fiind determinat prin referire la obiectul lor. n doctrin se consider c s-a irosit o ocazie excelent pentru consacrarea acestei noiuni, att de utilizat de doctrina i practica statelor vestice, dar refuzat ani de-a rndul de legiuitorul romn i de practica noastr judiciar. Astfel, legea asimileaz actelor administrative anumite contracte ncheiate de autoritile publice, n funcie de obiectul lor, fiind vorba de: a) punerea n valoare a bunurilor proprietate public este vorba de contractele de concesiune a unui bun public (OUG 54/2006), de nchiriere a unui bun public (Legea nr.114/1996, Legea nr.213/1998), de administrare a unui bun public (Legea nr.213/1998). Deoarece textul se refer doar la bunurile proprietate public, bunurile proprietate privat ale statului sau ale unitilor administrativ teritoriale, vor fi puse n valoare prin contracte de drept privat, atacabile pe calea dreptului comun, i nu pe calea contenciosului administrativ. b) executarea lucrrilor de interes public este vorba, practic, de concesiunea de lucrri i servicii, reglementate de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 c) prestarea serviciilor publice. Serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune (OUG 34/2006 ), sau a unui contract de delegare a gestiunii (Legea nr.230/2006 privind iluminatul public, Legea 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor, etc). d) achiziiile publice -(OUG 34/2006 ),
16/17

5. Actul administrativ jurisdicional. Pentru prima dat n legislaia noastr, Legea nr.554/2004 ofer o definiie a actului administrativ jurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ investita, prin lege organica cu atribuii de jurisdictie administrativa speciala. Legea 262/2007 defineste jurisdictia administrativa speciala ca fiind activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale. Analiznd aceast definiie, constatm c ea se refer la mai multe trsturi pe care actul administrativ jurisdicional trebuie s le ntruneasc pentru a fi calificat ca atare: a) s fie un act juridic, adic s confere drepturi i obligaii subiectelor de drept ntre care se stabilete raportul juridic. b) s fie emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale- autoritate administrativ investit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special ; c) s fie emis ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic, nscut ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice sau ntre persoane private i autoriti publice. Prin urmare, actul iniial, cel care este contestat pe calea administrativ jurisdicional, are natura unui act administrativ tipic d) procedura de rezolvare a conflictului s ntruneasc n mod cumulativ trei condiii: (1) contradictorialitate - principiu de baz al judecii, potrivit cruia probele administrate n cauz sunt supuse discuiei; const n drepturile prilor de a fi prezente la judecat, de a cunoate preteniile formulate mpotriva lor, de a discuta n contradictoriu n faa autoritii toate elementele de fapt i de drept ale cauzei, putnd administra probele lor i combate pe cele ale adversarilor. (2) asigurarea dreptului la aprare inclus de regul n principiul contradictorialitii, devine foarte important atunci cnd nu poate fi asigurat cu adevrat contradictorialitatea, i anume cnd partea implicat n proces este i judector, ceea ce se ntmpl n majoritatea procedurilor administrativ jurisdicionale. (3) independena procedurii de soluionare. Ditre trsturile menionate n doctrin, nu au fost reinute motivarea actului administrativ jurisdicional, i stabilitatea actului imposibilitatea revocrii.

17/17