Sunteți pe pagina 1din 107

CUPRINS

CAPITOLUL 1. SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAIONAL ...... 2 1.1 Conceptul de sistem de servicii publice i caracteristicile generale ale acestuia ...................... 2 1.2 Noiunea de serviciu i principalele cerine pe care trebuie s le ndeplineasc un serviciu ... 5 1.3 Serviciile publice, component a sistemului teriar .............................................................. 11 1.3.1 Definirea noiunii de serviciu public ................................................................................. 11 1.3.2 Criza noiunii de serviciu public ....................................................................................... 14 1.3.3 Tipologia serviciilor publice ............................................................................................. 15 1.3.4 Nevoia social - factor principal de apariie i diversificare a serviciilor ......................... 21 1.3.5 Caracteristicile principale ale serviciilor publice industriale, comerciale i administrative ................................................................................................................................ 23 1.4 Regimul juridic al serviciilor publice .................................................................................... 26 1.4.1 Crearea i desfiinarea serviciilor publice ......................................................................... 26 1.4.2 Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice ................................. 28 CAPITOLUL 2 MODALITI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE ......................... 32 2.1 Consideraii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice ......................................... 32 2.2 Concesionarea serviciilor publice ........................................................................................... 33 2.3 Asocierea n participaie .......................................................................................................... 41 2.4 Arendarea serviciilor publice .................................................................................................. 43 2.5 Prestarea serviciului n regie proprie ....................................................................................... 45 2.6 Serviciile publice n sistemul franchising ............................................................................... 47 2.7 Serviciul public n locaie de gestiune..................................................................................... 48 2.8 Prestarea serviciilor publice n gestiune delegat unilateral ................................................... 49 2.9 Achiziia de bunuri i servicii.................................................................................................. 51 CAPITOLUL 3 SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE................... 53 3.1 Transformarea administraiei - obiective i limite .................................................................. 53 3.2 Componentele sistemului de management din organizaiile de servicii din rile dezvoltate 55 3.3 Opiuni strategice predilecte n organizaiile de servicii din rile dezvoltate ........................ 72 3.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice ...................................................... 78 CAPITOLUL 4 PRODUCTIVITATEA SERVICIILOR PUBLICE ............................................ 84 4.1 Noiuni generale referitoare la eficien i eficacitate ............................................................. 84 4.2 Abordri ale conceptului de productivitate ............................................................................. 85 4.3 Msurarea productivitii serviciilor sociale ........................................................................... 86 4.4 Programe de mbuntire a productivitii ............................................................................. 87 4.4.1 Adaptabilitatea structural a serviciilor publice ................................................................ 87 4.4.2 Adaptabilitatea managerial a serviciilor publice ............................................................. 94 CAPITOLUL 5 SISTEMUL INDICATORILOR DE PERFORMANT N ORGANIZATIILE DE SERVICII PUBLICE DIN TRILE DEZVOLTATE .................. 100 5.1 Necesitatea i oportunitatea introducerii sistemului indicatorilor de performan n sectorul public ........................................................................................................................................... 100 5.2 Sistemul indicatorilor de performan aplicabil pentru serviciile publice ............................ 103 BIBLIOGRAFIE .............................................................................................................................. 105

CAPITOLUL 1. SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAIONAL

1.1 Conceptul de sistem de servicii publice i caracteristicile generale ale acestuia


Conceptul de sistem este de dat relativ recent i poate fi definit ca un ansamblu de elemente corelate ntre ele prin diverse forme de interaciune i interdependen. O universitate, un spital, o fiin, o carte etc. constituie exemple de sisteme, adic mulimi de persoane, obiecte, procese etc. asamblate (organizate) dup anumite principii. Dei asupra conceptului de sistem se poart nc discuii, acesta poate fi definit (caracterizat) dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: este un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; este delimitat de un domeniu care-l difereniaz de mediul exterior; este n general interdependent cu mediul prin tipul intrrilor dinspre mediu i ieirilor ctre mediu; funcioneaz conform unei (unor) finaliti cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nite restricii sau valori limit. Noiunea de sistem este foarte general. Att bunurile materiale, ct i fiinele pot fi abordate prin prisma concepiei sistemice, nregistrndu-se urmtoarele dou mari grupe de sisteme: nensufleite (tehnice); vii. De exemplu, televizorul este un sistem tehnic ntruct: este format din componente mecanice, electrice, electromecanice, electronice; este delimitat de o cutie; este interdependent cu mediul prin semnalul video captat de o anten, alimentare de la o reea, aciunea utilizatorului asupra butoanelor (intrri); furnizeaz imagini; furnizeaz sunet. Acea parte a unui sistem care, considerat ca atare, ntrunete condiiile definiiei sistemului, poart denumirea de subsistem. Aadar, din punct de vedere logic, noiunile de sistem i subsistem sunt echivalente. Noiunea de subsistem este util pentru a putea descrie compunerea unui sistem complex n mai multe trepte de detaliere, punnd n eviden funciuni i caracteristici specifice mai uor de neles (cuprins). De exemplu, omul este un sistem viu complex format din subsistemele respirator, digestiv, circular, nervos etc. care sunt interdependente. Exist o delimitare de mediu prin tegument (piele), are relaii cu mediul prin intrri materiale (alimente, aer, ap etc.) i
2

informaionale, precum i ieiri materiale (micri, dejecii etc.), iar finalitatea se concretizeaz n conservarea speciei (general) sau funcionarea n condiii ct mai prielnice, respectiv ct mai plcute (individual). De asemenea, exist restricii de funcionare a acestui sistem (via): temperatur extern, presiune, grad de poluare a atmosferei etc. n vederea satisfacerii acestora acioneaz nite subsisteme automate de aprare (homeostaz) care se adaug aprrii prin aciuni contiente. Economia naional este, de asemenea, un sistem extrem de complex care este format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate, etic etc., industria, agricultura, comerul, serviciile, gospodria comunal i locativ, ocrotirea sntii i protecia social, nvmntul, tiina, cultura, sportul etc. Unele sisteme sunt formate att din subsisteme tehnice, ct i din subsisteme vii: fabrici, uzine, coli, spitale, universiti etc. Acestea sunt cunoscute sub denumirea de sisteme quasi-vii. ntruct obiectivul (misiunea) acestor sisteme este de natur economic sau social, ele pot fi grupate din acest punct de vedere n dou categorii: sisteme economice; sisteme sociale. Caracteristica se definete ca fiind o nsuire comun a tuturor elementelor (subsistemelor) sistemului ale crei valori difer de la o unitate la alta sau de la un grup la altul.

Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice Sistemele, indiferent de natura lor, prezint anumite caracteristici, ntre care amintim: 1. Structura sistemului care reflect modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele. n cazul sistemelor tehnice structura este definit o dat cu proiectarea sistemului, ea putnd suferi modificri ulterioare, o dat cu dezvoltarea, modernizarea acestuia. n cazul sistemelor vii, structura este definit de informaia genetic, ea putnd fi eventual modificat prin accident. n baza informaiei genetice, dup concepie, sistemele vii evolueaz o durat prenatal ntr-un mediu suport, se nasc, se dezvolt, se reproduc, mbtrnesc i mor. Structura sistemelor quasi-vii este iniial proiectat i se modific ulterior, ori de cte ori realizarea obiectivelor finale sau satisfacerea restriciilor impun acest lucru. 2. Eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului.
3

De exemplu, dac obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automat a presiunii sau temperaturii, atunci eficacitatea este definit ca fiind precizia cu care se realizeaz reglarea acestora, cu alte cuvinte abaterea de la valoarea prescris. n cazul sistemelor quasi-vii, obiectivul fiind de natur economic sau social, eficacitatea este definit de abaterea relativ sau absolut de la valoarea dorit a unui indicator economic sau social. 3. Eficiena este raportul matematic dintre rezultatele (realizrile) sistemului i consumul de resurse ocazionat de funcionarea sistemului (exemplu: randamentul unui motor este raportul fluxului de energie produs i fluxului de energie consumat). n cazul n care rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) pot fi exprimate ca valori financiare, se vorbete de eficien economic (exemplu: rentabilitatea). 4. Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor restricii. 5. Ultrafiabilitatea este definit ca fiind acea capacitate a sistemului de a-i menine eficacitatea n condiiile n care o parte din structura acestuia i pierde funcionalitatea (se defecteaz). Ultrafiabilitatea se realizeaz, de obicei, prin creterea complexitii sistemului, respectiv, prin introducerea de elemente (subsisteme) i relaii suplimentare (de rezerv) care s intre n funciune atunci cnd celelalte se defecteaz. (exemplu: navetele spaiale; reactoarele nucleare CANDU de la Cernavod etc.). 6.Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea i/sau structura n vederea meninerii (maximizrii) eficacitii (eficienei) n condiiile unui mediu variabil (turbulent). De regul, sistemele vii i sistemele quasi-vii sunt sisteme adaptabile (exemplu: transportul aerian). 7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a o folosi pentru creterea eficienei i/sau eficacitii cu care funcioneaz. Sistemele vii sunt autoinstruibile. 8. Interdependena se definete prin faptul c cel puin o ieire a unui sistem poate fi utilizat ca intrare a altui sistem, cel puin la nivelul unor fluxuri de informaii. Interdependena presupune, n primul rnd, anumite legturi ntre sisteme. Legtura dintre sistem i mediu este cunoscut sub denumirea de interfa. n cazul sistemelor vii, interdependena presupune adoptarea unor reguli generale prin instruire i educare: reguli lingvistice, alfabet, convenii de notaii, definiii logice i matematice etc.
4

n al doilea rnd, interdependena presupune existena unor canale de comunicaie dintre interfeele sistemelor interconectate. Prin definiie, subsistemele unui sistem se bucur de proprietatea de conectivitate. 9. Interoperativitatea este definit ca fiind acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate s funcioneze ca un sistem unic. Prin definiie, subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 10. Sinergia este acea capacitate a elementelor i/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat i interoperabil, de a produce mai mult mpreun dect separat. Cu alte cuvinte, putem spune c sinergia este acea stare n care se poate afirma c sistemul este mai mare, mai eficace i mai eficient dect suma subsistemelor componente. Sinergia poate fi realizat n condiiile n care exist: compatibilitate ntre obiectivele sistemelor; posibilitatea utilizrii n comun a unor resurse.

1.2 Noiunea de serviciu i principalele cerine pe care trebuie s le ndeplineasc un serviciu


n ultimul deceniu, n economia rilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul element dinamizator al competiiei economice. S-a observat, de altfel, c i produsele sunt cumprate pentru serviciile pe care le ofer. Importana crescnd a serviciilor n economie i ascensiunea lor spectaculoas din ultimul timp au intensificat preocuprile pentru cunoaterea acestui sector de activitate. Serviciile au constituit obiect de studiu de sine stttor" relativ recent, n a doua jumtate a acestui secol, o dat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar, care constituie un fenomen major al zilelor noastre. Exist o cerere puternic de servicii corelat cu evoluia societii, n general i cu ridicarea nivelului de trai, n special. Serviciul reprezint un procent important n activitatea economic: 70% n SUA, 65% n Frana, 56% n Germania, 57% n Japonia. n SUA, aproximativ 75% din populaia activ lucreaz n servicii. Institutul McKinsey arat c n SUA serviciile reprezint 40% din economia de pia i 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% n export. Preocuprile specialitilor de a depi relativa rmnere n urm a teoriei fa de practic, s-au concentrat, cum era i firesc, asupra definirii noiunii de serviciu, aciune extrem de delicat, avnd n vedere eterogenitatea activitilor de acest gen, ca i numeroasele accepiuni ale expresiei n viaa cotidian.
5

Din multitudinea de accepiuni ale noiunii de serviciu reinem: slujb, post, munc prestat n folosul cuiva, subdiviziune fr personalitate juridic al unui ansamblu economic sau administrativ, ajutor dat cuiva ntr-o anumit mprejurare etc. n sens strict economic, noiunea de serviciu acoper un domeniu mult mai restrns, delimitat de noiunea de utilitate (valoare de ntrebuinare). n acest sens, serviciile pot fi definite ca activiti utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale"1. Chiar i aa, sfera de cuprindere rmne destul de larg. Vzute ca utiliti", serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii materializate (automobil, televizor etc.) sau al aciunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele soarelui). Evident, serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori materiali, sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea devenii efective" este nevoie de intervenia omului. Ca atare, abordarea serviciilor ca o categorie economic presupune restrngerea la acele activiti care presupun anumite relaii sociale de producie. i n acest cadru, oarecum mai limitat, exist o palet larg de interpretri ale noiunii, n funcie de profunzimea cercetrilor i scopul n care au fost elaborate. Indiferent de criteriile cu care se opereaz, definirea serviciilor trebuie cutat n sfera activitilor care le-au generat, ceea ce presupune gsirea acelor elemente de identificare a lor i respectiv de delimitare de celelalte activiti economice. Punctul de pornire n definirea categoriei economice de serviciu l constituie delimitarea (separarea) acestuia de bunurile materiale. Majoritatea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate pun accent pe faptul c serviciile sunt activiti al cror rezultat este nematerial i nestocabil", nu se concretizeaz n produse cu existen de sine stttoare.

n tabelul 1.1 sunt prezentate unele elemente care fac diferena ntre bunuri i servicii.

Tabelul 1.1

BUNURI

SERVICII

1. Caracter material 2. Stocabile 3. Pot fi analizate nainte de a fi cumprate 4. Pot fi revndute 5. Transfer de proprietate 6. Consumul este precedat de producie 7. Pot fi transportate 8. Producia, vnzarea, consumul se desfoar n locuri diferite 9. Doar fabricantul produce 10. Produsul poate fi exportat 11. Cumprtorul este puin implicat 12. Controlabile prin standard 13. Complexitate tehnic 14. Variabilitate relativ mic

Imateriale Nestocabile Nu exist nainte de cumprare Nu pot fi revndute Nu se transfer Simultaneitate Nu pot fi transportate Se desfoar n acelai loc Clientul particip la producie. Serviciul nu se export, doar sistemul de servicii Mult implicat Puin controlabile Puin complexe Variabilitate mare

Principalele deosebiri dintre bunuri i servicii n ultimul timp, se vehiculeaz tot mai mult ideea c separarea ntre producia de bunuri i cea de servicii este depit, deoarece serviciile pot aduce o valoare adugat mare i pot folosi tehnic de nalt nivel (informatic). De altfel, n practic este foarte dificil s se fac distincia ntre bunuri i servicii, ntruct achiziionarea unui bun include i un element de serviciu, dup cum achiziionarea unui serviciu, presupune, nu de puine ori, prezena unor bunuri tangibile. De exemplu, autoturismul este considerat un bun, dei el este cumprat pentru serviciul pe care-l ofer (transport); totodat acesta este nsoit la cumprare de servicii cum ar fi garania sau facilitile financiare. De asemenea, n ultimul timp un numr tot mai mare de servicii mbrac o form palpabil (serviciile editoriale, informatice, nmagazinate pe benzi magnetice, discuri, pelicule etc.), punnd sub semnul ntrebrii forma de exteriorizare a rezultatului activitii n calitate de criteriu de delimitare ntre bunuri i servicii.

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii, majoritatea specialitilor privesc serviciile ca un sistem de utiliti, n care beneficiarul cumpr sau folosete nu un produs, ci o anumit utilitate, care-i ofer anumite avantaje (neconcretizate n majoritatea cazurilor ntr-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale. Din multitudinea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate reinem: Definiia dat de Asociaia American de Marketing: serviciile reprezint activiti, beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material." K. J. Blois definete serviciul ca o activitate care ofer beneficii (avantaje), fr s presupun n mod obligatoriu un schimb de bunuri tangibile. Christian Gronros definete serviciul ca fiind o activitate sau grup de activiti, mai mult sau mai puin tangibile, care, de obicei, au loc n momentul interaciunii dintre cumprtor i prestator. I. Mrculescu i N. Nichita definesc serviciile ca fiind activiti din sfera produciei materiale sau nemateriale care, fie c preced procesul de creare a produsului finit, contribuind la pregtirea lui, fie c sunt legate de produsele care au ieit din sfera produciei sociale, fie c se concretizeaz n anumite efecte utile care se rsfrng direct asupra omului, societii sau naturii, trstura general Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definitions of the American Marketing Association, 1960 a majoritii lor constituind-o faptul c prestarea lor coincide n timp i spaiu cu ntrebuinarea, consumarea lor." Definiiile prezentate delimiteaz serviciile n ansamblul lor de celelalte activiti prin luarea n considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile economice. n strns relaie cu aceste definiii, n literatura de specialitate a ctigat tot mai mult teren ideea constituirii serviciilor ntr-un sector distinct al economiei cunoscut sub denumirea de sector teriar. innd cont de cele prezentate, putem considera c serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt activiti de sine stttoare, autonome i sunt organizate distinct ntr-un sector economic cunoscut sub numele de sector teriar. Exprimarea unitar a tuturor serviciilor, caracterizate, dup cum se tie, printr-o mare eterogenitate i complexitate, i-a gsit reflectarea n acceptarea teoriei clasificrii sectoriale a ramurilor, avnd drept punct de pornire stabilirea sferei de cuprindere a serviciilor.
8

Promotorul clasificrii sectoriale a economiei este considerat a fi Jean Fourastie.3 Conform acestei teorii, economia se mparte n trei sectoare cu comportament economic diferit. Sectorul primar grupeaz, n principal, activitile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul, activitile forestiere i, dup unele accepiuni, industria extractiv). Acest sector este definit ca un sector cu progres mediu. Sectorul secundar cuprinde activitile industriale prelucrtoare; unii autori includ n cadrul acestuia industriile extractive i construciile. Pentru Jean Fourastie, acesta este un se ctor cu progres tehnic rapid. Sectorul teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i secundar: transporturile i telecomunicaiile, comerul, turismul, finanele, nvmntul, administraia de stat, cultura, ocrotirea sntii, gospodria comunal, bncile, asigurrile etc. Teriarul este considerat (pe nedrept) sectorul cu progres tehnic lent, n care trebuie s se acioneze cu mult precauie, fiind foarte eterogen. Este format, n principal, din servicii, administraie, bnci, comer, asigurri etc. Clasificarea sectorial a ramurilor are deosebite semnificaii teoretice i practice, mai ales n privina cuprinderii i analizrii ca un tot unitar a activitilor sociale utile, a modului n care se grupeaz activitile din sfera produciei materiale i din afara acestora. Aceast clasificare prezint, ns, i unele limite care nu pot fi trecute cu vederea. Sectorul teriar se dovedete a fi prea restrns pentru a cuprinde toate serviciile. Dei, n plan teoretic, aa cum a menionat M. Ionic, se accept identificarea dintre sfera serviciilor i sectorul teriar, totui, n practic, exist activiti de natura serviciilor care servesc produciei materiale i sunt integrate acesteia (au loc n cadrul ntreprinderilor productoare de bunuri). De cele mai multe ori ele nu pot fi disociate i evideniate separat de producia propriuzis sau de produsul obinut fiind incluse n sectoarele respective, primar sau secundar. Deci, este evident faptul c sfera serviciilor este mai larg dect sfera sectorului teriar, cuprinznd i acele activiti generatoare de efecte utile care au loc n celelalte sectoare de activitate (cercetare, consulting etc.) O alt limit a clasificrii sectoriale se refer la receptivitatea i ritmul de penetrare a progresului tehnic n sectorul teriar. Pe de o parte, dezvoltarea i diversificarea accentuat a serviciilor sunt consecina direct a progresului tehnic din acest sector, iar, pe de alt parte, este de neconceput progresul tehnic n sectoarele primar i secundar, fr dezvoltri corespunztoare n cercetare, telecomunicaii, nvmnt, informatic, sistem bancar etc., tocmai ca efect al receptivitii fa de progresul tehnic.
9

Expansiunea, diversificarea i ritmurile difereniate de evoluie a serviciilor au fcut ca, n ultima vreme, s se utilizeze tot mai frecvent noiunea de cuaternar pentru a desemna zona modern a activitilor economice din sectorul teriar: cercetare, nvmnt, informatic, sntate, cultur, educaie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii fa de om, fiind un simbol al erei post-industriale. Thomas Peter consider c, dup ce atenia managerilor a fost atras de productivitatea muncii, costuri, calitate, deceniul acesta va fi al serviciilor. Analiznd serviciile, el a elaborat 20 de teze referitoare la acest subiect: 1. Serviciul este n ateptarea clientului (ceteanului). Prestarea lui cere deseori soluii complexe, dar important este s nu se uite c mai presus de orice este simplitatea. 2. Neplcerile produse de un serviciu trebuie remediate cu promptitudine. 3. Tehnologiile utilizate n unele servicii sunt, n general, de un nivel i o complexitate sczute, bazndu-se pe simuri (auz, percepere, pipit etc). 4. Clientul trebuie fcut fericit, delectat, nu doar satisfcut. 5. Serviciul trebuie s rspund ateptrilor clientului. 6. Caracteristicile intangibile sunt, de regul, mai importante dect cele tangibile. 7. Serviciul depinde de persoana care l presteaz. 8. Efectuarea serviciului i calitatea acestuia depind mai mult de respectul pe care furnizorul i -l acord, dect de gradul lui de instruire. 9. Serviciul depinde de o multitudine de aspecte minore (aparente) care trebuie abordate ntr-o manier de mbuntire continu. 10. Serviciul este un fapt concret, msurat prin suma pltit. 11. Serviciul are nevoie uneori de tehnologie nalt, precum cea informatic. 12. Serviciul se presteaz ntr-o competiie cu timpul. 13. Astzi, serviciile au nevoie de o reorganizare global care s pun accentul pe rapiditate, sensibilitate, flexibilitate, responsabilitate, inovare i descentralizare. 14. Din adversari, clienii trebuie s devin aliai. 15. Serviciul conduce la transformarea total a produselor, n sensul c ele trebuie s satisfac clienii. 16. Serviciul implic un risc i multe firme (instituii) pltesc despgubiri importante n cazul eecului serviciului. 17. Serviciul este o baz de susinere a competitivitii, chiar pentru ntreprinderile industriale. 18. Serviciul se nva.
10

19. Serviciul este uneori scump (bani pentru energie, instruire). 20. Serviciul se rspltete. Agenii economici care ofer servicii mai bune practic tarife cu 1015% mai mari, i totui ele sunt cutate.

1.3 Serviciile publice, component a sistemului teriar

1.3.1 Definirea noiunii de serviciu public


n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna o activitate de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan juridic, autorizat de o autoritate a administraiei publice. Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public: 1. Definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care administraia nelege s i-o asume. 2. Definire n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul cruia se realizeaz o activitate de interes general. Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a suportat modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard claritatea iniial. n doctrina occidental s-au conturat pn n prezent trei definiii care coexist i care au fost preluate n legislaia comunitar. Definiia clasic, conturat la nceputul secolului al-XX-lea, consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. n aceast accepiune subzist definiia lui Duguit, potrivit cruia serviciul public este activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai". Este evident c definirea serviciului public se face dup natura juridic a organului care l presteaz i care trebuie neaprat s fie persoan public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. La aceast semnificaie M. Haurion adaug sintagma serviciu public prin natur" (i nu dup persoana care-l presteaz) pentru a se opune lrgirii semnificaiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfoar autoritile statului. Definiia interbelic a aprut ca o necesitate impus de dezvoltarea economic spectaculoas a societii care solicita servicii publice variate, flexibile i operative. Pn n anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului i instituiilor sale care nu mai puteau face fa cerinelor sociale, astfel nct s-a vzut nevoit s ncredineze unele servicii publice ctre alte persoane private.
11

Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Aceast definiie rmnea deficitar pentru c nu preciza n ce condiii activitatea unei persoane private poate fi considerat serviciu public. Aceast dilem este lmurit n 1964 cnd Laubodere arat c: Serviciul public este activitatea de interes general, prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei". (AJDA, 1964, p. 91) Aadar, prima condiie este interesul general". Atunci cnd analizm, ns, activitatea unei persoane private este foarte greu s delimitm pn unde merge interesul general i de unde ncepe interesul particular. Cea mai bun distincie este aceea dintre activitile necesare i activitile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public i nu obinerea de profit. (R. Chapus, DAG tom I, p. 634). A doua condiie, mijloacele puterii publice", sunt privilegii acordate persoanei private care servete interesul general i ca atare se bucur de autoritate n raport cu terii (i nu de egalitate). Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activiti, fie emiterea de acte cu caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe. A treia condiie se refer la controlul administraiei" asupra activitii de prestri servicii publice. Aceast condiie deriv din faptul c o persoan privat poate presta un serviciu public numai printr-o delegare dat de o persoan public. Aceast delegare se poate face fie printr-un contract fie printr-un act administrativ unilateral explicit sau implicit. Delegarea este necesar pentru a circumscrie limitele n interiorul crora poate aciona cel mputernicit. Definiia actual s-a conturat la sfritul anilor '80, ca urmare a evoluiei democraiei, recunoscndu-se faptul c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesar ntruct o serie de servicii publice de interes social cum ar fi cele de sntate, cultur, nvmnt etc. se realizeaz de ctre persoane private, dar fr prerogativele puterii publice. Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul prelurii gestiunii serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private, n condiiile mai sus amintite. n jurispruden s -a rspndit astfel sintagma servicii private de interes general" care nu corespunde ns pe deplin celor trei condiii stabilite n practica administraiei publice, nici chiar n rile dezvoltate. Cel puin sub aspectul controlului, serviciile publice sunt subordonate administraiei mai mult ca oricnd. n concluzie, astzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea n considerare a trei elemente. Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes general. Aceast ntietate a elementului material a aprut o dat cu punerea sub semnul ntrebrii a criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, n
12

special, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de interes general. Aceast activitate poate fi asigurat eventual de ctre o persoan privat. Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de interes general reprezint i un serviciu public. Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public dect dac puterile publice (autoriti naionale sau locale) i-au manifestat intenia de a-i asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general. Nu exist, deci, servicii publice prin natura lor". Noiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noiune subiectiv i evolutiv. Evoluia are loc n sensul lrgirii sferei de cuprindere. Astfel, o dat cu dezvoltarea nevoilor n domeniul petrecerii timpului liber, activiti cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski ntr-o staiune montan sau organizarea de competiii de ctre federaiile sportive au cptat eticheta de servici i publice. Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor, mai ales atunci cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor persoane private, n mod expres ca fiind servicii publice. Este necesar, atunci, prezena a trei indicii pentru a putea identifica serviciul public: activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general; organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile prerogative de putere public; organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din partea puterilor publice. n majoritatea cazurilor, voina puterilor publice este uor de identificat: persoana public respectiv i asum n mod direct activitatea de interes general n cauz. Dac activitatea de interes general este asigurat de ctre o persoan privat, trebuie s se in seama n mod special de controlul administraiei (de ctre puterea public). Orice serviciu public depinde, deci, n mod direct sau indirect, de voina unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare. Elementul formal. Regulile aplicabile n mod normal activitilor de servicii publice provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz. Existena unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare n mod clar atunci cnd serviciul public este asigurat n mod direct de ctre o persoan public. Realizarea acestei misiuni este nsoit ntotdeauna de prerogative sau de cons trngeri caracteristice (proprii) dreptului public.
13

Dac serviciul este asigurat de ctre o persoan privat, referirea la regimul de drept administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public. Aa cum s -a artat mai sus, pentru existena serviciului public, trebuie s existe un control din partea puterilor publice i o concesionare a prerogativelor puterii publice ctre persoana privat.

1.3.2 Criza noiunii de serviciu public


La nceputul secolului al-XX-lea, dreptul administrativ era prezentat ca fiind dreptul serviciilor publice, iar noiunea de serviciu public este definit pe baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de interes general (elementul material), asumat de o persoan public (elementul organic) i supus dreptului administrativ (elementul formal). Aceast construcie nu va rezista ns, sub presiunea diferiilor factori care determin disocierea celor trei elemente i, n primul rnd, a elementelor organic i material: dac activitile persoanelor publice sunt prezumate ca fiind activiti de servicii publice, se admite c pot asigura (i) activiti private, cum ar fi gestiunea domeniului privat. n acest fel, de la nceputul secolului al-XX-lea, servicii publice importante (distribuirea apei, cile ferate, transporturile urbane) fac obiectul unei concesionri n favoarea unor persoane private, care asigur gestiunea acestora. ntr-un anumit sens, elementul organic subzist, dar ntr-o manier atenuat datorit controlului exercitat de ctre persoana public care concesioneaz, care rmne prezent i acioneaz prin intermediul persoanei private interpuse (persoana privat este legat prin contractul de concesiune de persoana public). Disocierea real ntre elementele material i organic intervine o dat cu dezvoltarea gestionrii serviciilor publice de ctre persoane private, n afara oricrei concesionri. Acest fenomen a fost admis o dat cu apariia primelor case de asigurri sociale private i arat c serviciul public nu mai implic neaprat intervenia unei persoane publice care s-i asume realizarea sau mcar responsabilitatea realizrii serviciului public - ipostaz tot mai frecvent astzi. n ceea ce privete disocierea ntre elementul material i elementul formal (regimul de drept public), ea a aprut nc de la nceputul secolului al-XX-lea i cunoate o continu amplificare. Ne referim n primul rnd la ideea gestiunii private" n cadrul serviciilor publice, adic la posibilitatea de a supune anumite acte dreptului privat (altfel spus, administraia poate ncheia contracte n condiiile dreptului privat, chiar dac ea acioneaz n interesul serviciului public).
14

Fenomenul de disociere ia o amploare deosebit o dat cu consacrarea serviciilor publice subordonate dreptului privat, aa numitele servicii publice industriale i comerciale (servicii publice cu gestiune privat). O persoan public poate exploata un serviciu public n aceleai condiii ca i o persoan privat. Ca urmare, o ntreag serie de servicii publice, din c e n ce mai larg, ca urmare a accenturii intervenionismului economic statal dup primul rzboi mondial (altfel spus, ca urmare a intensificrii asumrii de ctre persoane publice a serviciilor cu obiect economic, ca de exemplu activitilor de transport), este supus dreptului privat. Dreptul privat nu mai privete doar anumite aspecte ale gestiunii, ci serviciul public considerat n ansamblul su.

1.3.3 Tipologia serviciilor publice


n literatura de specialitate se utilizeaz mai multe criterii de cl asificare a serviciilor publice. 1. Dup natura serviciilor publice se disting: servicii publice administrative (SPA) i servicii publice industriale i comerciale (SPIC) Pn n primii ani ai secolului al-XX-lea erau recunoscute de ctre stat aa-numitele servicii publice administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natur administrativ i nu comercial. Ca atare, activitile umane se mpreau n dou mari categorii: activiti administrative, pe care le putea desfura numai statul / instituiile sale, i activitile industriale sau comerciale, pe care le ndeplineau persoanele private. n realitate, nc din secolul trecut autoritile administraiei publice au preluat activiti industriale i comerciale (transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai, distribuia de gaze i electricitate etc.) ntre nivelul de dezvoltare economico-social i controlul administrativ al unor sectoare de activitate s-a creat o contradicie care, n cele din urm, a dus la soluia concesionrii serviciilor comerciale i industriale de stat ctre persoane private. Pe de alt parte, dispariia total a statului jandarm" i instaurarea statului providenei" a permis din ce n ce mai mult intervenia colectivitilor locale n activitile comerciale i industriale i preluarea n gestiune proprie a acestor activiti. n doctrin s-a considerat necesar distincia dintre SPA i SPIC pentru a putea ti crui regim juridic corespund: serviciilor administrative trebuie s li se aplice regimul juridic administrativ, iar serviciilor cu caracter industrial i comercial regimul juridic civil. Pentru a face ns distincia ntre SPA i SPIC s-a recurs la o serie de criterii (Roblot, AJDA, 1986, p. 267):
15

primul criteriu este acela al obiectului, adic al substanei nsei a activitii; dac activitatea este comparabil cu aceea a ntreprinderii private, se poate considera c suntem n prezena unui SPIC (exemplu: activitatea de transport), iar n caz contrar suntem n prezena unui SPA (exemplu: un serviciu de asisten social); al doilea criteriu se refer la modul de finanare a serviciului respectiv: astfel, dac serviciul i acoper cheltuielile din taxele pltite de beneficiari, suntem n prezena unui SPIC; dimpotriv, dac sursele de finanare vin de la buget central/local, suntem n prezena unui SPA. Aadar, un serviciu public este SPA, dac are ca surs de finanare o tax de natur fiscal sau este un SPIC, dac ncaseaz taxele de la usageri-beneficiari (Hofmiller, AJDA, 1992, p. 688); al treilea criteriu se refer la modul de organizare i funcionare: dac regulile sunt derogatorii de la dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, n caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt, evident, servicii publice administrative cele care funcioneaz pe baz a regulilor de contabilitate/finane publice (Ponce, AJDA, 1989, p.,274). n doctrin s-a pus problema dac pot exista i alte servicii publice n afar de SPA i SPIC; de pild, acele instituii cu caracter tiinific, cultural sau educativ organizate de societi private, dar avnd ca obiect un interes general (tiina, cultura, educaia). n tratatul su, A. de Laubadere consider c serviciile publice corporative i/sau generate de organisme de intervenie economic sau ordine profesionale, constituie o a treia categorie de servicii publice. Caracterul specific al acestui tip de servicii publice rezid n faptul c personalul de conducere este recrutat dintre aceia care desfoar acelai tip de activitate ca i cel pe care-l genereaz" (op. cit. ed. a-13-a, 1994, p. 1196). Foarte important de reinut c regimul juridic aplicabil acestor servicii publice corporative" este un regim mixt: pe de o parte, predomin regulile dreptului public (specifice numai SPA) pe de alt parte, funcionarea lor este liber, supus regulilor de drept civil, specifice numai SPIC). n practic ns, instanele consider c acest tip de servicii publice este fie SPA (atunci cnd, premisele speei conduc la aceast concluzie), fie SPIC. n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice sociale". Aceast denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare etc. Dei este evident c obiectul unor asemenea servicii are caracter social, totui trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii i anume, modul de finanare i modul de funcionare. Din punctul de vedere al administraiei publice locale trebuie precizat c exist servicii cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea
16

transportului), precum i servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.). n sfrit, se mai pot clasifica aceste servicii publice i dup importana social n servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie de energie electric, termoficare) sau servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare etc.). 2.Dup modul n care se realizeaz interesul general, deosebim: a) servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor; b) servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect; c) servicii publice destinate colectivitii n ansamblu. 3. Dup raporturile cu serviciile private, putem remarca: a) servicii monopolizate; b) servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoane autorizate; c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. 4. Din punct de vedere al delegrii lor: a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil); b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal, deratizare). 5.Din punct de vedere al importanei sociale: a) servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, termoficare); b) servicii publice facultative (amenajare parcuri i locuri de distracii, centre de informare) etc. 6.n raport cu colectivitile publice de care depind, distingem: a) Servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o manier general, toate serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior, serviciul marin-aviaie, care se execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor; b) Serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor.

17

7.Dup gradul de cuprindere, distingem: a) servicii de importan naional, organizate la scara ntregului teritoriu; b) servicii locale, organizate la scara colectivitilor teritoriale judeene, municipale, oreneti sau comunale. n Europa, sub influena Franei, coordonarea general a serviciilor locale i de stat aparine executivului ntr-o unitate administrativ mai vast i anume: prefectul este ajutat de ageni, birouri, servicii. n Spania, acesta se numete guvernator civil, n Belgia, guvernator de provincie, n Germania, preedinte de district. 8. n practica internaional se utilizeaz clasificarea bunurilor i serviciilor dup natura acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare i finanare, aciune cunoscut sub denumirea de Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN). Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt ncadrate pe seciuni, subseciuni, diviziuni, grupe i clase, dup cum urmeaz: 75 751 7511 Administraie public i aprare; asisten social obligatorie Administraie general Activiti de administraie general

7512 Administrarea activitii organismelor care acioneaz n domeniul ngrijirii sntii, nvmntului, culturii i al altor activiti sociale, cu excepia asistenei sociale obligatorii 7513 Administrarea i susinerea activitilor economice 7514 7515 752 Activiti auxiliare pentru guvern Administrarea activitilor pentru protecia mediului nconjurtor Servicii pentru societate

7521 Activiti de afaceri externe 7522 Activiti de aprare naional 7523 Activiti de justiie 7524 Activiti de ordine public 7525 Activiti de protecie civil 753 Activiti de protecie social obligatorie 7531 Activiti de protecie social obligatorie (exclusiv ajutoarele pentru omaj) 7532 Gestionarea fondului de omaj 80 801 nvmnt nvmnt precolar i primar

8021 nvmnt gimnazial 8022 nvmnt liceal


18

8023

nvmnt profesional nvmnt superior nvmnt postuniversitar i de doctorat Sntate i asisten social Activiti referitoare la activitatea uman

8024 nvmnt postliceal 803 nvmnt superior 8031 8032 85 851

8511 Activiti de asisten spitaliceasc i sanatorial 8512 Activiti de asisten medical ambulatorie 8513 Activiti de asisten stomatologic 8514 Alte activiti de asisten medical 852 Activiti veterinare 8520 Activiti veterinare 853 Asisten social 8531 Activiti de asisten social cu cazare 8532 Activiti de asisten social fr cazare ALTE ACTIVITI DE SERVICII COLECTIVE, SOCIALE I PERSONALE 90 900 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritatea i activiti similare Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritate i activiti similare Activiti sociative diverse Activiti ale organizaiilor economice i patronale

9000 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritate i activiti similare 91 911

9111 Activiti ale organizaiilor economice i patronale 9112 Activiti ale organizaiilor profesionale 912 Activiti ale sindicatelor salariailor Alte activiti asociative 9120 Activiti ale sindicatelor salariailor 913 9131 Activiti ale organizaiilor religioase 9132 Activiti ale organizaiilor politice 9133 Alte activiti asociative 92 921 Activiti recreative, culturale i sportive Activiti cinematografice i video

9211 Producie de filme cinematografice i video 9212 Distribuie de filme cinematografice i video 9213 Proiecte de filme cinematografice
19

922 Activiti de radio i televiziune 9220 Activiti de radio i televiziune 923 Activiti de spectacole 9231 Activiti de art i spectacole 9232 Activiti de gestionare a slilor de spectacol 9233 Alte activiti de spectacole 924 Activiti ale agenilor de pres 9240 Activiti ale agenilor de pres 925 Activiti ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor i alte activiti culturale 9251 Activiti ale bibliotecilor i arhivelor 9252 Activiti ale muzeelor, conservarea monumentelor i cldirilor istorice 9253 Activiti ale grdinilor botanice i zoologice i ale rezervaiilor naturale 926 Activiti sportive 9261 Activiti ale bazelor sportive 9262 Alte activiti sportive 927 Alte activiti recreative 9271 Jocuri de noroc 9272 Parcuri de recreaii i plaje 9273 Alte activiti recreative 93 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice 930 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice 9301 Splarea, curarea i vopsirea textilelor i blnurilor 9302 Coafura i alte activiti de nfrumuseare 9303 Activiti de pompe funebre i similare 9304 Activiti de ntreinere corporal 9305 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice ACTIVITI ALE PERSONALULUI ANGAJAT N GOSPODRII PERSONALE 94 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale 950 Activiti ale personalului angajat n gospodri personale 9500 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale

20

ACTIVITI ALE ORGANIZAIILOR I ORGANISMELOR EXTRATERITORIALE 99 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale 990 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale 9900 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale Romnia a adoptat Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN) nc din anul 1990, ceea ce a permis identificarea tuturor activitilor i unificarea denumirilor, sistematizarea i codificarea lor i pe aceast baz posibilitatea utilizrii sistemelor informatice de prelucrare i analiz a datelor, conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor input-output i la Sistemul Conturilor Naionale.

1.3.4 Nevoia social - factor principal de apariie i diversificare a serviciilor


Sfera serviciilor capt dimensiuni tot mai mari n viaa social-economic a unei ri civilizate, ca urmare a aciunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenial al apariiei i amplificrii serviciilor l constituie nevoia social (dorin, cerin). Nevoia social poate fi definit ca fiind ansamblul dorinelor a cror satisfacere este considerat de membrii unei colectiviti ca fiind indispensabil pentru asigurarea unui nivel i stil de via n conformitate cu nivelul de dezvoltare i statutul grupului. Nevoile sociale sunt o creaie a istoriei i a structurilor sociale. Ele variaz n funcie de nivelul de dezvoltare a societii, de sfera i structura trebuinelor, de impulsul tiinei i tehnicii etc. De exemplu, atunci cnd distana de la i pn la locul de munc este mare, cnd se anuleaz garnituri de tren sau se suspend linii ale mijloacelor de transport n comun, este adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, n acest caz, o nevoie social obiectiv. Nevoia social nu trebuie confundat cu cererea de produse i servicii. Aceasta din urm, fiind o categorie a pieei, are o sfer mai restrns cuprinznd numai o parte a nevoii sociale care este satisfcut prin procesul de vnzare-cumprare. Pentru a nelege modul n care nevoia social determin apariia de servicii se impune o clasificare a acestora dup anumite criterii, ntre care reinem: Din punct de vedere al ariei de cuprindere: 1. Nevoi individuale care se manifest ca cerine directe ale fiecrui membru al colectivitii; 2. Nevoi generale care reprezint un ansamblu de cerine individuale, manifestate nu direct de fiecare membru al societii (colectivitii) ci, indirect, ca cerine ale ntregii societi (colectiviti).
21

Nevoile individuale, la rndul lor, se mpart n trei categorii: nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieii, cum ar fi: hrana, mbrcmintea, nclmintea etc.; nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea i educarea speciei umane, dar nu indispensabile pentru a supravieui (cultur, art, nvmnt); nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecrui individ i al societii de a conserva sntatea i de a da longevitii i vieii un sens pozitiv (odihn, recreare, ocrotirea sntii etc.). Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea n legtur cu fiina uman, dar uzana face ca acelai termen s fie utilizat, nu de puine ori, pentru a caracteriza ansamblul mijloacelor necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv (misiuni). n acest sens, se va vorbi de nevoi ale aparatului de producie. Nu se pot produce bunuri i nu pot fi prestate servicii dect punnd n funciune maini, prelucrnd resurse materiale i angajnd mn de lucru n proporie i caliti care sunt definite prin consideraii tehnice. Structura i nivelul calitativ al bunurilor i serviciilor trebuie s rspund nevoilor sociale, n caz contrar, ele rmnnd simple aspiraii. Aflndu-se permanent naintea produciei, a posibilitilor societii de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls al produciei materiale i spirituale. Odat aprut i devenit contient, nevoia social poate fi satisfcut pe mai multe ci: consum de produse din gospodrie proprie, cumprare de mrfuri, cumprare de servicii, servicii oferite de societate. Progresele nregistrate n tiin i tehnic antreneaz apariia, dezvoltarea i diversificarea nevoilor spirituale i sociale care sunt satisfcute pe seama serviciilor. Astfel, noile exigene n raport cu fora de munc impun creterea preocuprilor pentru educarea, instruirea, formarea i perfecionarea acesteia, de unde decurge atenia deosebit ce trebuie acordat nvmntului. De asemenea, mutaiile structurale ce intervin n economie, procesul de urbanizare i ali factori care nsoesc R.T.S. contemporan genereaz noi cerine sociale: protejarea mediului nconjurtor, ocrotirea sntii oamenilor fa de eventuale nociviti, ntreinerea i revitalizarea drumurilor etc., toate acestea realizndu-se pe seama serviciilor: cultur, art, turism, odihn, sport etc. Chiar i n structura unora dintre nevoile sociologice apar modificri. Astfel, n condiiile vastului proces de urbanizare, nevoia de locuin capt noi dimensiuni. Satisfacerea acestei nevoi presupune nu numai existena locuinei ca spaiu de desfurare a activitii casnice, ci i existena unui anumit confort: instalaii i dotri de

22

nclzire, instalaii de iluminat, spaiu special pentru odihn activ i recreare, situarea locuinei la o anumit distan fa de locul de munc etc. Realizarea acestui confort este posibil numai n condiiile existenei unor servicii corespunztoare ca volum i structur: mijloace moderne de transport urban, tehnic modern de dirijare a circulaiei, servicii de administrare locativ, servicii de distribuire a apei, energiei i gazelor, servicii de telecomunicaii etc. Nevoia social de servicii se manifest nu numai sub forma nevoilor individuale, ci i sub forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt satisfcute prin intermediul unor servicii publice (nvmnt, sntate, protecia mediului etc.) care sunt subvenionate de la bugetul de stat sau de la bugetele colectivitilor locale, precum i prin intermediul unor servicii private a cror contravaloare este achitat de beneficiarii acestora. Nevoile generale ale aparatului de producie genereaz, de asemenea, apariia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatic, de leasing etc. menite s contribuie la creterea eficienei activitii diferiilor ageni economici i, pe aceast baz, la satisfacerea nevoilor individuale ale membrilor societii. Aprecierea nivelului de trai al unei naiuni nu este posibil fr luarea n considerare a unor indicatori care exprim direct sau indirect consumul de servicii: asistena medical, reeaua unitilor de cultur, art i sport, stocul de nvmnt, volumul serviciilor pe locuitor, potenialul de cercetare, volumul i producerea cheltuielilor pentru cercetare i nvmnt n P.I.B., elevi i studeni/1000 locuitori etc. n concluzie, creterea i diversificarea nevoilor sociale se manifest ca o cerere de servicii.

1.3.5 Caracteristicile principale ale serviciilor publice industriale, comerciale i administrative Serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector denumit sector teriar. Beneficiarul serviciilor i apropie o utilitate care-i confer anumite avantaje ori satisfacii destinate mplinirii unor nevoi personale (individuale) sau sociale. Serviciile prezint o serie de trsturi caracteristice care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar, pe de alt parte, se pot constitui n criterii de delimitare fa de celelalte domenii ale activitii economico-sociale.
23

Este de remarcat faptul c sfera serviciilor este larg i eterogen, fapt pentru care aceste trsturi pot s nu se regseasc n totalitatea lor n fiecare tip de serviciu. n teoria economic, s-au conturat urmtoarele trsturi caracteristice ale serviciilor: 1. Forma nematerial a serviciilor Cele mai multe dintre servicii nu se concretizeaz n bunuri materiale, ci mbrac forma unor activiti sau faze ale unor procese economico-sociale. Aceast trstur, ns, nu trebuie absolutizat. Unele servicii au o expresie material, dar de o anumit form special (suport material) i corespunztor, o existen de sine stttoare (benzi magnetice, discuri, soft-uri etc.), ns valoarea intrinsec a formei materiale a serviciilor de acest fel este net inferioar valorii informaiilor pe care le vehiculeaz. Imaterialitatea serviciilor face ca, n literatura de specialitate, acestea s fie cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerul cu servicii de acest gen este cunoscut sub denumirea de comer invizibil. De aceea, n comerul internaional cu servicii, cele mai multe dintre acestea nu pot fi identificate la trecerea frontierelor i, ca atare, de cele mai multe ori, ele ocolesc barierele vamale tradiionale.

2. Intangibilitatea serviciilor Exprim faptul c ele nu pot fi percepute sau evaluate cu ajutorul simurilor omeneti (auz, miros, vz, gust etc.) nainte de a fi cumprate sau chiar consumate. De exemplu, spectatorul unui film artistic nu tie, n momentul n care cumpr biletul, n ce msur prestaia actorilor l satisface, sau dac o persoan solicit i achit reparaia unui televizor fr s poat aprecia eficiena funcionrii acestuia dup execuia lucrrii etc. Ca urmare, apare nencrederea clientului i, corespunztor, o anumit reinere n luarea deciziei de cumprare. n aceste condiii, vnzarea serviciilor necesit eforturi sporite de cunoatere a cererii i de stimulare a ei, prin evidenierea prilor vizibile ale lor exprimate prin calitatea personalului, caracteristicile echipamentelor, nivelul preurilor, mediul ambiant etc. n literatura de specialitate, s-au conturat o serie de modaliti concrete de evideniere a aspectelor unui serviciu, ntre care reinem4: Ambiana n care este prestat un serviciu constituie un prim element care ne permite s ne formm o imagine cu privire la serviciul respectiv. De exemplu, n nvmntul universitar, temperatura neadecvat n slile de curs/seminarii, zgomotul, ventilaia, designul mobilierului, culorile ncperilor etc. pot influena sensibil atitudinea i comportamentul studenilor. Nu

24

trebuie neglijat nici componenta uman a mediului, profesorul, asistentul care joac un rol extrem de important n ridicarea nivelului calitativ al serviciului de instruire a studenilor. Comunicaiile cu privire la serviciu, concretizate n publicitate, reclame, minifilme publicitare, relaii publice, pliante etc., au menirea s evidenieze ceea ce este vizibil i, n special, cele mai recente mbuntiri aduse acestuia. Preul este folosit de consumator ca un indicator de baz al calitii serviciilor. n acest context, stabilirea unui pre real este foarte important, mai ales n cazurile n care prestarea unui serviciu difer sensibil de la o firm la alta i unde riscul de a cumpra un serviciu de slab calitate este ridicat. 3. Inseparabilitatea n timp i spaiu a serviciilor Este concretizat n faptul c producerea (prestarea) lor are loc o dat cu consumul. Serviciul nu poate exista separat de prestatorul su i, implicit, calitatea serviciului este inseparabil de calitatea prestatorului. Aceast legtur este mai puternic la unele servicii, cum sunt cele medicale, culturale, de nvmnt, financiare etc. Simultaneitatea produciei i consumului de servicii presupune totodat participarea consumatorului la prestarea serviciului. De pild, studentul, prin participare la cursuri, seminarii, elaborare de referate, proiecte etc., sau pacientul, prin informaiile pe care le comunic medicului pentru stabilirea diagnosticului su, sau clientul unei bnci, prin simpla completare a unui formular etc., particip efectiv la derularea serviciului. Simultaneitatea n timp i spaiu este cea mai reprezentativ caracteristic a serviciilor, ea regsindu-se aproape n toate serviciile, indiferent c sunt prestate de om sau main, c satisfac nevoi materiale sau spirituale, c sunt destinate persoanelor individuale sau colectivitilor. Ea este considerat trstura fundamental a serviciilor i principalul criteriu de delimitare a acestora de celelalte activiti din economie. 4. Variabilitatea serviciilor Const n imposibilitatea repetrii acestora n mod identic de la o prestaie la alta, deoarece ele depind de persoana care le face, de dispoziia acesteia, de loc, de moment etc. De pild, studenii se ateapt ca profesorul sau asistentul s aib prestaii excelente n fiecare zi, consumatorul se ateapt ca mncarea s aib acelai gust ori de cte ori frecventeaz un restaurant etc. n realitate, astfel de situaii, n forma lor cea mai pur, sunt greu de realizat. Similar, efectuarea unei intervenii chirurgicale de ctre un medic variaz din punct de vedere

25

calitativ, n funcie de bioenergia sa, de starea lui de sntate, de capacitatea de concentrare la un moment dat, de modul n care pacientul colaboreaz cu el etc. Consumatorii percep aceast variabilitate i ncearc s obin ct mai multe informaii n legtur cu prestatorul nainte de a lua decizia final. Din cele prezentate, rezult c variabilitatea influeneaz sensibil asupra calitii serviciilor i ngreuneaz aciunea de standardizare a lor. n vederea atenurii acestui efect, se apeleaz la noiunea de personalizare a serviciilor" care presupune o tratare individualizat a clienilor. Abordarea nedifereniat a acestora conduce la situaii neplcute att pentru instituia prestatoare, ct i pentru clieni (consumatori). Aceste caracteristici constituie elemente de definire a sferei serviciilor i implicit de delimitare a acesteia de celelalte activiti economice. Totui, trebuie remarcat faptul c datorit procesului obiectiv de dezvoltare a serviciilor, de apariie a unor noi activiti i de cretere a complexitii economiei, sfera serviciilor se mbogete cu noi trsturi, iar demarcaia dintre bunuri i servicii se realizeaz tot mai greu, multe bunuri necesitnd complementar servicii pentru a putea fi folosite i invers. Uneori, n literatura de specialitate se prezint, n loc de caracteristici, dimensiunile serviciilor. Acestea pot fi: 1. aspecte tangibile: structura fizic, utilajele folosite, personalul, instrumentele de comunicare; 2. fiabilitatea: capacitatea de a face serviciul promis; 3. rspunsul: voina de a ajuta clientul i de a face serviciul promis; 4. competena: abilitatea i cunotinele necesare prestrii serviciului; 5. curtoazia: gentilee, respect, consideraie, cordialitate; 6. credibilitate: ncredere, atenie, onestitate; 7. sigurana: pericole, riscuri, dubii; 8. accesul: uurina contactului; 9. comunicarea: informarea clientului, folosirea unui limbaj accesibil; 10. inteligena clientului: perceperea dorinelor lui.

1.4 Regimul juridic al serviciilor publice

1.4.1 Crearea i desfiinarea serviciilor publice


Pn nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat n toate rile, indiferent de ornduirea social. ns, pe msura extinderii democraiei sociale, inclusiv prin
26

descentralizare, s-a nregistrat i se nregistreaz un transfer al acestui monopol de la nivel central la nivel local. n prezent, statul pstreaz monopolul asupra unor servicii publice considerate de interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat, cum sunt: poliia, starea civil, prevenirea i stingerea incendiilor etc. Este vorba, n special, de crearea acelor servicii care afecteaz libertile fundamentale ale cetenilor sau care presupun apariia unor categorii de instituii publice. Mutaiile din sfera social-economic au determinat schimbri semnificative n doctrina administrativ, ajungndu-se astfel la o soluie viabil: Administraia public poate impune persoanelor private, care presteaz activiti de interes general, s ndeplineasc i obligaii de natura serviciului public." (G. Lebreton n DAG, pag. 12). Colectivitile locale pot nfiina servicii publice prin intermediul organismului deliberativ al acestora, cu respectarea strict a condiiilor stabilite de legislativ: obligaia de a nfiina servicii publice de interes local numai n limitele legii, adic, o competen limitat la acele servicii publice care nu sunt statale. n Romnia, prin Legea administraiei publice locale, se precizeaz c la nivel local, autoritile publice organizeaz servicii publice de gospodrire comunal, transport local, reele edilitare etc."; autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea c rspunderea revine primarului n calitatea sa de reprezentant al statului; nfiinarea de servicii publice trebuie s urmeze procedura prevzut de lege cu cele trei restricii: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea i funcionarea n baza unui regulament emis de administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele. n prezent, pentru evitarea ngrdirii liberei concurene, s-a generalizat o excepie susinut de jurispruden cu privire la dreptul autoritilor locale de a crea servicii publice industriale i comerciale numai n trei cazuri: atunci cnd serviciul public urmeaz s-i desfoare activitatea pe domeniul public; atunci cnd rspunde unei obligaii legale pe care trebuie s o ndeplineasc o persoan dac este complementar altui serviciu public. Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului actului contrar" potrivit cruia desfiinarea este de competena aceleiai autoriti care a aprobat nfiinarea. Dac serviciul public a fost nfiinat prin hotrre a Consiliului local, atunci, acelai consiliu poate dispune prin hotrre contrar desfiinarea; dac serviciul public este de interes naional, atunci
27

public;

aceeai autoritate public Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotrre desfiinarea serviciului respectiv. Este de reinut faptul c acest drept nu este nelimitat: autoritile administraiei locale nu pot desfiina un serviciu public, dac acesta este stipulat prin lege. Pe de alt parte, administraia local poate desfiina un serviciu comercial, atunci cnd servicii similare s-au nfiinat pe plan local i asigur nevoile colectivitii respective (G. Lebreton, DAG, p. 114).

1.4.2 Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice


nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune, se face cu condiia respectri unor principii de organizare i funcionare fundamentale: principiul eficienei, principiul echitii i principiul descentralizrii. Principiul eficienei serviciului public este impus de faptul c toate cheltuielile necesare se suport de la buget, adic din taxele i impozitele pltite de contribuabili. n aceste condiii, administraia este obligat s gseasc cel mai bun raport ntre eforturile (costurile) fcute i efectele obinute, respectiv cantitatea i calitatea serviciilor prestate cetenilor. Acest principiu trebuie avut n vedere n toate fazele i etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare necesare funcionrii serviciilor publice. Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea tot mai complet a nevoilor ceteanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevzute n buget s fie depite. Este ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar dac administraia va face datorii, ntruct scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiiilor pentru desfurarea normal a vieii publice. Cu ct serviciul public este mai bine structurat, organizat i condus, cu att banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcioneaz mai eficient. Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al principiului egalitii tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice. El se aplic deopotriv agenilor serviciilor publice i utilizatorilor serviciilor publice. Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explic, astfel, regula fundamental a funciei publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazat pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic.
28

Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supui, n general, acelorai reguli. Este de neconceput o administraie public prin care unele categorii de ceteni s primeasc mai mult ap, mai mult cldur sau ap, n detrimentul altora. Desigur c n practic apar asemenea discrepane, dar acestea provin din reelele tehnice i organizatorice, nu din principiile administraiei. Jurisprudena admite, cu toate acestea, unele inegaliti de tratament n anumite situaii, atunci cnd utilizatorii se gsesc n situaii de fapt sau de drept care permit ca ei s fie grupai pe categorii, pentru motive care in de interesul general, n temeiul legii. De exemplu, este logic i se practic tarife difereniate pentru transportul fluvial al localnicilor din Delta Dunrii i respectiv turiti din aceast zon. Pentru aplicarea deplin a principiului echitii, administraia trebuie s recurg sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de servicii publice. Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att de Constituia Romniei, ct i de Legea Administraiei Publice Locale (art. 1) i se concretizeaz prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la centru" ctre comunitile teritoriale. Dup cum se tie, scopul organizrii serviciilor publice l constituie satisfacerea unor interese generale ale comunitii. De aici rezult c descentralizarea va trebui s in cont, n primul rnd, de acest scop i, n ultimul rnd, de organizarea (mprirea) administrativteritorial. Ideea contrar este falimentar, pentru c sacrific interesele cetenilor de dragul autonomiei locale. Descentralizarea serviciilor publice este o aciune extrem de delicat. Ea trebuie s in cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea continuitii lor. Astfel, orict de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraia local nu va putea realiza acest deziderat n lipsa specialitilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun s-i nfiineze un post de radio fr electroniti sau redactori, o coal fr profesori sau un spital fr medici. Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este necesar ca administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim: regula continuitii; regula adaptrii sau flexibilitii; regula cuantificrii. Regula continuitii este impus de faptul c, prin natura interesului public asigurat, multe servicii publice nu pot fi ntrerupte fr riscul dereglrii sau periclitrii vieii publice. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n mod permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra incendiilor trebuie s funcioneze non stop, n timp ce serviciul strii civile este continuu, fr a fi ns permanent. Continuitatea este esena serviciului public, ea determinnd responsabilitatea administraiei fa
29

de modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloacele i modalitile de intervenie, de a face stocuri de materii prime i combustibili, de a pregti forme alternative de satisfacere a nevoilor cetenilor n cazuri excepionale etc. Continuitatea serviciului genereaz i alte consecine pentru administraia public, mai ales cu privire la regimul contractelor administrative i al concesionrii. Cei care preiau astfel de situaii pe baz de contracte sau concesionare trebuie s asigure funcionarea regulat a serviciului ncredinat, sub ameninarea unor sanciuni, n caz contrar sau, nu de puine ori, pot primi un ajutor financiar din partea persoanei publice care face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea serviciului respectiv. De asemenea, acest principiu a stat mult timp la baza interzicerii absolute a grevei pentru agenii din cadrul serviciilor publice. Ulterior, dreptul la grev a fost recunoscut, dar n situaii cu totul speciale i numai dup ce au fost epuizate toate soluiile de reconciliere. Regula adaptrii (flexibilitii) la nevoia social este determinat de faptul c nevoile sociale sunt n continu diversificare i modificare cantitativ i calitativ, iar serviciul trebuie s rspund prompt i eficient la evoluia nevoilor colective i exigenele interesului general. Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul de organizare i funcionare" a prestatorului de servicii: regie autonom, societate comercial, instituie public etc. Este de reinut faptul c statutul oricrui serviciu public este definit de o autoritate a administraiei publice i c dezvoltarea, restrngerea, transferul sau ncetarea acestuia se hotrte de ctre administraie. Ca atare, serviciile publice create de administraie rmn sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare a lor. n cazul persoanelor juridice care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii, dar nu se afl sub autoritatea administraiei publice, indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (locaie, nchiriere, concesiune), administraia trebuie s prevad condiii contractuale obligatorii pentru prestator i posibilitatea adaptabilitii serviciului la cererea social. n cazul acestor contracte administrative, ne gsim n situaia special regulilor de drept public ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorilor de servicii nu ncalc principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public. Regula cuantificrii rezultatelor serviciului public este determinat de cel puin dou motivaii concrete: a) necesitatea aprecierii corecte a modului n care serviciul public satisface cerinele sociale ale cetenilor i, implicit, evaluarea rapid a activitii serviciului;
30

b) necesitatea asigurrii transparenei fa de ceteni, acetia putnd, graie cuantificrii, s controleze modul n care se desfoar activitatea serviciilor publice, asigurndu-se n acest fel principiul echitii acestora.

31

CAPITOLUL 2 MODALITI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE

2.1 Consideraii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice


Exist mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de ctre o persoan public (stat, comuniti locale, instituii), fie de ctre o persoan privat (fizic sau juridic). Persoana public poate gestiona un serviciu fie n regie proprie, fie printr-o instituie specializat. Persoanele private pot gestiona un serviciu public n mai multe moduri: n baza unui contract administrativ; n temeiul unui contract de locaie; prin mputernicirea dat de autoritatea administraiei publice locale sau mai bine spus prin delegare; prin concesionare (trebuie fcut distincia fa de arendarea recunoscut n legislaia altor state, dar interzis n Romnia). n afara unor dispoziii contrare, autoritile administraiei publice locale acioneaz att n beneficiul statului, ct i al colectivitilor locale i au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune. Autoritile administraiei publice locale au dreptul de a ncredina gestiunea unui serviciu public intuitu personae, indiferent dac agentul este public sau privat. Desigur aceast nominalizare a prestatorului de servicii trebuie fcut potrivit unei proceduri (exemplu: licitaia), aspect pe care-l vom trata distinct. ncredinarea unui serviciu public ctre o persoan public sau privat trebuie s respecte transparena, sau altfel spus, publicitatea necesar pentru a pune candidaii interesai n concuren i a permite celui mai bun s obin gestiunea. Chiar i n legislaia comunitar s -a stipulat obligaia transparenei n toate cazurile n care urmeaz a se ncheia contracte de delegare" (G. Lebreton, DAG, p. 115). n practic s-a pus problema de a excepta instituiile publice de concuren pe ideea c ele aparin statului i, ca atare, obligaiile acestora sunt garantate; putem garanta aceast idee, deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la un nivel ct mai
32

ridicat calitativ. n plus, ncheierea unui contract direct ntre administraie i alt instituie public las deschis posibilitatea favoritismului.

2.2 Concesionarea serviciilor publice


Practica transmiterii sarcinilor" cu caracter administrativ ctre persoane fizice/juridice private este lung i foarte divers; tocmai de aceea vom ntlni n doctrin mai multe definiii ale concesiunii. n opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se nelege o convenie prin care o persoan public nsrcineaz cu prestarea unui serviciu public o ntreprindere privat, care asigur finanarea lucrrilor, exploatarea lor i care este remunerat din redevenelepercepute de usageri"(LDA, p. 47). Dup alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este actul administrativ prin care o persoan public numit concedent ncredineaz unei persoane private, numit concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul su, recunoscndu-i dreptul de a percepe redevena de la beneficiarii serviciului" (DAG, p. 122). n doctrina romneasc actual, Antonie Iorgovan arat c prin contractul de concesiune o parte - cedentul - transmite altei pri - concesionarul - spre administrare rentabil, pe un termen determinat, n schimbul unei redevene, o activitate economic, un serviciu public, o subunitate productiv sau un teren proprietate de stat". (DATE, vol. III, p. 103). Aceste definiii necesit unele precizri. n primul rnd, trebuie fcut distincia ntre concesionarea serviciului public i actele, foarte variate, n cazul crora, datorit unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizeaz, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul c reprezint un mod de gestionare a unui serviciu public. n cazul concesionrii lucrrilor publice diferena este, spre exemplu, mult mai puin semnificativ, reducndu-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajeaz numai s asigure funcionarea serviciului, ci, n prealabil, se angajeaz s efectueze el nsui lucrrile publice necesare acestei funcionri. Gestiunea serviciului trebuie s-i permit, ca atare, printre altele, s suporte cheltuielile i s amortizeze aceste lucrri publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionarea lucrrilor publice se face pe perioade lungi. Astzi, procedeul se aplic i n cazul constituirii i exploatrii autostrzilor cu plat i a parcurilor subterane de garare a
33

autovehiculelor. Exist i cazul concesionrii n stare pur, fr lucrri publice, atunci cnd serviciul nu necesit construirea de infrastructuri publice (reeaua de autobuze). n al doilea rnd, conform accepiunii clasice a concesionrii, gestiunea serviciului public este ncredinat, n principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate, care pstreaz acest caracter i se raporteaz la dreptul privat. Procedeul concesionrii are un cmp limitat de aciune, din cauza naturii sale, ct i a surselor de provenien. El nu se poate aplica dect serviciilor care ncaseaz n contrapartid o sum de la beneficiarii si, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) i cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul cilor publice, mai puin autostrzile care permit individualizarea i a cror construcie/ntreinere poate fi concesionat). Procedeul, pe de alt parte, presupune, cel puin n forma sa clasic, adeziunea statului la liberalismul economic. Atunci cnd statul liberal, n secolul al-XIX-lea, s-a vzut obligat s intervin pentru a permite dezvoltarea ntreprinderilor (rezultate n urma progresului tehnic a crui realizare excludea concurena i cerea msuri de autoritate public n domenii precum: ci ferate, gaze, electricitate), a considerat c gestionarea unor astfel de ntreprinderi nu ine de competenele sale normale; exista teama riscului pe care aceste ntreprinderi preau s le suporte la nfiinare. Procedeul concesionrii a permis statului s menin aceste ntreprinderi n afara sferei publice, s introduc n gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, i, n sfrit, s se elibereze de riscurile financiare ale acestor iniiative. Regimul concesionrii clasice rezult din concilierea ntre cele dou elemente fundamentale, i aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general; pe de alt parte, un particular care nu accept s-l gestioneze dect prin prisma interesului personal. A fost necesar, ca urmare, s se menin cedentului o autoritate strict asupra serviciului i s se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera n mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domin regimul concesionrii. Dup cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar n art. 25 din Legea nr. 15/1990 se arat care poate fi acesta: o activitate economic; serviciile publice; unitile de producie aparinnd regiilor autonome; terenurile proprietate de stat. O prim observaie trebuie fcut cu privire la faptul c serviciile publice, la rndul lor, pot avea caracter economic, ceea ce justific tratarea lor separat.
34

Ca atare, trebuie s restrngem sfera noiunii de activitate economic" numai la acele activiti care satisfac un interes general pentru care este responsabil administraia public. Jurisprudena interbelic i mai puin cea actual au considerat c prin noiunea de "activitate economic" trebuie avute n vedere dou situaii: lucrrile publice n cazul n care exploatarea lor nu era un prerogrativ al serviciului public; monopolul de exploatare, adic dreptul exclusiv al statului/colectivitii locale de a administra i/sau de a emite licene de exploatare. La rndul ei noiunea de lucrri publice" comport dou sensuri: n sens strict, lucrrile publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, n scopul de utilitate general i se supun regimului juridic administrativ; n sens larg, pe lng elementele enumerate mai sus, se neleg i obiectele ce sunt nglobate n cadrul lucrrilor publice. Practic, prin contractul de concesionare se realizeaz o fuziune ntre serviciul public i lucrarea public executat din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiaz de lucrarea respectiv sau, invers, persoana privat care gestioneaz un serviciu public va face lucrrile necesare i le va exploata n continuare. n ceea ce privete regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie precizat c acesta este diferit n funcie de natura lor: pentru regiile autonome care gestioneaz servicii publice de interes naional sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ); pentru societile comerciale care desfoar activiti industriale/comerciale pentru satisfacerea interesului general, dar obin profituri prin vnzarea de furnituri sau servicii ctre usageri, se aplic un regim mixt de drept public/privat; pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private i care, deci, nu realizeaz un interes general, este aplicabil regimul juridic civil. n practic, s-au fcut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune, n special pentru transmiterea unor terenuri spre folosin unor persoane private. De aceea, autoritile administraiei publice trebuie s stabileasc de la nceput care este destinaia terenului sau a construciei ce trebuie realizat: dac terenul este numai un accesoriu pentru lucrrile publice, el va putea fi concesionat; dac terenul este obiectivul exploatrii, atunci trebuie ncheiate contracte de nchiriere (art. 3031 din Legea nr. 15/1990).

35

Subiectele contractului de concesiune Avnd n vedere natura juridic a contractului de concesiune care se aplic totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezult c nu poate fi concedent dect o persoan public (statul, colectivitile locale, alte instituii publice). Ca atare, poate fi concedent: > o regie autonom, n cazul n care transmite folosina asupra unor uniti productive sau activiti economice ori servicii; > autoritile administrative publice, centrale i locale, n cazul concesionrii terenurilor din patrimoniul lor sau al unitilor de producie pe care le-a avut n administrare direct. n ceea ce privete concesionarul, legea permite practic oricrei persoane s preia n gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea nr. 15/1990 poate fi concesionar "orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, respectiv, societate comercial (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comerciani persoane fizice, de naionalitate romn sau strin, dac profiturile obinute din activitile comerciale sunt destinate realizrii scopului lor nelucrativ.

Structura contractului de concesiune Concesiunea se bazeaz pe un contract ncheiat ntre autoritatea cedent i particularul pe care l-a ales n mod liber, cu respectarea, ns, a prevederilor legii. Contractul se compune din dou documente distincte: O convenie, care consemneaz acordul prilor; Un caiet de sarcini n care sunt nscrise detaliat drepturile i obligaiile lor i, n Actul concesionrii era considerat n secolul al-XIX-lea ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe msura dezvoltrii serviciului public i a bunei conturri a exigenelor sale, jurisprudena i doctrina au revizuit aceast soluie. Ele afirm, n prezent, principiul dublei naturi a actului concesionrii, fcndu-se astfel distincia ntre clauzele contractuale specifice dreptului administrativ i cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial. Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul c orice contract de concesiune se ncheie avnd n vedere un interes general al colectivitii. Tot n virtutea acestui interes general, autoritile administraiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze. Clauzele care formeaz partea regulamentar" sunt prestabilite de ctre administraia public prin caietul de sarcini; participanii cunosc dinainte obligaiile ce le revin n cazul ctigrii licitaiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite dect sub sanciunea rezilierii unilaterale a contractului.
36

special, regulile de organizare i funcionare ale serviciului.

Contractul de concesiune conine ns i clauze care satisfac interesele private ale concedentului i concesionarului, clauze de ordin comercial ce formeaz partea contractual". Clauzele pot fi modificate cu acordul autoritii administraiei publice pe parcursul desfurrii licitaiei prin negociere direct; dup licitaie clauzele vor figura n contractul de concesiune aa cum au fost modificate prin acordul prilor. Este vorba, n esen, de prevederile financiare care garanteaz concesionarului remunerarea sa i care sunt dominate de principiul fundamental pentru contracte administrative, i anume, cel al echilibrului financiar al contractului. Drepturile i obligaiile concedentului Autoritile administraiei publice locale n calitatea lor de concedente n contractele de concesiune au urmtoarele obligaii: stabilirea, urmrirea i ncasarea preului stabilit; prin pre se realizeaz venitul garantat al colectivitii locale, aa nct el constituie element de fond al contractului asupra cruia nu se poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se refer att la preul concesiunii, ct i la redeven. Sub acest aspect, facem distincia ntre pre i redeven n sensul c aceasta din urm constituie un venit suplimentar pentru autoritile administraiei publice (de exemplu, n cazul concesiunii unui teren, n cazul c acesta conine bogii n subsol, administraia are dreptul la un venit n natur sau bani, suplimentar fa de preul concesiunii); obligaia de a plti concesionarului o indemnizaie n cazurile n care intervine o situaie de for major i concesionarul trebuie repus ntr-o situaie normal (n cazul n care administraia refuz plata acestei indemnizaii concesionarul poate renuna la contract); dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul n care i execut obligaiile contractuale; dei n jurispruden se consider c dreptul de control decurge din calitatea de parte contractual, credem c n ceea ce privete administraia public local aceast clauz trebuie nscris expres n contract; dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de cte ori este periclitat interesul general; pe de alt parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu modificarea unor clauze atta timp ct nu-i sunt lezate interesele comerciale; obligaia concedentului de a despgubi pe concesionar n cazurile n care se constat c cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depit ncasrile. Acest aspect este impus de faptul c prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor ncasate de la clieni. Diferena ntre cuantumul tarifelor i cuantumul cheltuielilor trebuie acoperit din bugetul local pentru faptul c serviciul public a fost prestat n interesul colectivitii locale.
37

Drepturile concesionarului A. Drepturi n aferente virtutea gestionrii contractului, serviciului. un Cedentul de pune la dispoziia sau

concesionarului,

ansamblu

mijloace

materiale

juridice, care-i sunt necesare n funcionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public care-i sunt repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiaz cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare l repun de acum n discuie, administraia angajndu-se s nu trateze cu un alt poate concurent chiar s i chiar s nu de favorizeze prerogative indirect de concurena. public: Concesionarul beneficieze putere

expropiere din motive de utilitate public etc. B. Drepturi pecuniare. care Sunt cele s mai importante pentru concesionarul pe sau ntreprinztorul privat nelege obin beneficiile scontate

seama

gestiunii serviciului. 1) n mod normal, concesionarul se remunereaz pstrnd pentru el produsul taxelor percepute de la utilizatori n contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixeaz suma fac parte din clauzele de reglementare: cedentul i pstreaz stpnirea asupra tarifelor, ceea ce explic incidentele lor economice i sociale; concesionarul nu-l poate constrnge s le modifice, ceea ce, n perioada de instabilitate economic, ar risca s dezechilibreze total gestiunea n lipsa unei contraprestaii. Totui, acest principiu tradiional este n regresie: statul accept, n prezent, ca uneori s-l lase pe concesionar s stpneasc tarifele (autostrzi), cu scopul de a-i spori sentimentul responsabilitii gestiunii. 2. Pe linia asocierii ntre cedent i concesionar, contractele prevd deseori, n favoarea concesionarului, i alte avantaje financiare, mai ales garania unui interes minim acordat mprumuturilor sale ctre cedent. 3. n afara clauzelor formale, concesionarul poate s se preleveze de principiul echilibrului financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joac un rol esenial n cazul concesionrii, datorit timpului mare la care se refer acesta. Acest drept i permite s fie indemnizat dac administraia impune modificri la convenia iniial. Concesionarul dispune, de asemenea, n principiu, de un monopol n ceea ce privete exploatarea serviciului.

38

Obligaiile concesionarului Obligaiile concesionarului se refer n ntregime la asigurarea funcionrii serviciului. Aceasta presupune, mai nti, respectarea regulilor nscrise n caietul de sarcini, precum i a regulilor generale comune tuturor serviciilor publice. 1. Concesionarul trebuie s asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei obligaii invocnd vina administraiei sau dificulti materiale/pecuniare. Numai fora major l poate exonera pe concesionar. Obligaia de continuitate se refer i la agenii serviciului. Aceti ageni, alei liber de concesionar, sunt salariai de drept privat, supui dreptului comun al muncii; dar, n ceea ce privete dreptul la grev, ei sunt supui acelorai limitri ca i agenii publici, dup regulile stabilite de legiuitor. n contrapartid, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, n favoarea lor, condiii de munc i de remunerare mai avantajoase dect cele care decurg din dreptul comun. 2. Obligaia de a respecta egalitatea beneficiarilor n faa serviciului se impune concesionarului, n sensul furnizrii prestaiilor solicitate tuturor celor ce ndeplinesc condiiile cerute i aplicrii tarifelor fixate de autoritatea cedent. Totodat, tarifele tind s se diferenieze din ce n ce mai mult n funcie de situaia utilizatorilor, conform cu o gestionare comercial; dar toi cei care se afl n condiiile prevzute pot s se prevaleze de condiiile tarifare care sunt ataate. 3. Puterea administraiei de a modifica regimul oricrui serviciu pentru a-l adapta noilor aspecte ale interesului general se aplic serviciilor concesionate. Aceast regul, pe care o atam uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune concesionarului obligaia de a se adapta modificrilor decise de ctre cedent. 4. Dac administraia nu mai are ca sarcin gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea fa de utilizatori i opinia public; de unde controalele stricte, tehnice i financiare pe care le exercit asupra gestiunii; concesionarul este determinat s se supun. 5. Obligaia de a-i executa personal obligaiile contractuale (n cazul n care se transmite patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, n cazul persoanei fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie s aib acordul expres al autoritii administraiei publice). 6. Obligaia de a exploata bunurile/serviciile n condiii de eficien, pentru a putea conserva i crete valoarea lor; n cazul pagubelor produse din culpa sa, concesionarul va trebui s despgubeasc administraia.

39

7. Obligaia de a realiza investiiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de retehnologizare, a celorlalte condiii tehnico-economice. 8. Concesionarul mai are o serie de obligaii referitoare la respectarea normelor legale din sfera proteciei mediului, ncadrrii i concedierii personalului, pazei etc. ncetarea concesiunii 1) n mod normal, concesiunea se sfrete la expirarea perioadei pentru care a fost instituit; ea poate fi, ns, rennoit. La expirarea termenului stipulat n contract, potrivit art. 8-11 din Anexa la H.G. nr. 1228/1990, concesionarul este obligat s predea autoritilor administraiei publice locale toate bunurile utilizate, precum i cele rezultate din investiiile fcute, n mod gratuit i libere de sarcini. Concesionarul nu va primi despgubiri pentru aceste bunuri. trebuie specificat c reglementarea H.G. nr. 1228/1990 vine n contradicie cu prevederile Legii nr. 15/1990 n ceea ce privete gratuitatea trecerii n patrimoniul statului/colectivitilor locale a bunurilor rezultate ca urmare a concesiunii. 2) Concesiunea poate lua sfrit i nainte de termen n urmtoarele cazuri: prin rezilierea contractului de ctre autoritile publice n cazurile n care concesionarul nu-i ndeplinete obligaiile contractuale; este evident c funcionarea defectuoas a serviciului public justific retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie nscris i clauza privind penalitile datorate n cazul rezilierii contractului, precum i a daunelor; prin renunarea concesionarului, fie pentru c a disprut obiectul concesiunii, fie c este n imposibilitate de a-i desfura activitatea din cauze obiective; autoritile administraiei publice vor verifica ns aceste situaii mai nainte de a aproba renunarea; exist i posibilitatea rscumprrii concesiunii, atunci cnd intervin alte interese ale colectivitii locale; trebuie precizat c rscumprarea se va face la preul stipulat n documentaia tehnico-economic. n situaia ncetrii concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobndite de concesionar se aplic un regim juridic special: toate bunurile imobile i mobile folosite de concesionar reintr n patrimoniul concedentului; bunurile mobile aparinnd concesionarului i folosite pe durata concesiunii reintr n patrimoniul acestuia (cu condiia s nu fi devenit imobile prin destinaie conform art. 468 i urmtoarele din Codul civil romn); bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate public (a statului sau a colectivitii locale) trec n proprietate public potrivit principiului ascensiunii artificiale;
40

bunurile mobile dobndite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec n proprietatea acestuia; n cazul n care aceste bunuri sunt fructe", ele se supun regimului de comer, iar dac sunt producte" ele revin proprietarului fondului din care au rezultat. 3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dac estimeaz c interesul general o cere i fr vreo vin a concesionarului, s pun capt concesiunii, fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) dup o alt metod. Este cazul rscumprrii concesiunii. n aceast situaie, concesionarul are dreptul la o indemnizaie de despgubire, ca urmare a acestui fapt. Judectorul i rezerv, ns, puterea de a verifica temeiul motivelor de interes general invocate de cedent n sprijinul deciziei sale i o poate anula chiar dac o consider nejustificat. 4) Se poate ntmpla ca mprejurrile s fac definitiv deficitar, fr posibiliti de redresare exploatarea unui serviciu, mai ales dac el nu mai corespunde nevoilor publicului. n acest caz, este inutil s se prelungeasc efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului s suporte un deficit temporar pn la restabilirea previzibil a unei situaii normale. Oricare dintre pri, n lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judectorului s pronune rezilierea concesiunii.

2.3 Asocierea n participaie


Potrivit art. 251 din Codul Comercial, asociaiunea n participaiune are loc atunci cnd un comerciant sau o societate comercial acord uneia sau mai multor persoane ori societi o participare n beneficiile i pierderile uneia sau mai multor operaiuni sau chiar asupra ntregului lor comer". Din pcate, n practica autoritilor administraiei publice locale s-a generalizat tipul de asociere n participaiune cu diferite persoane private pentru a se eluda n acest mod obligaia organizrii de licitaii publice. O dat ce administraia devine asociat" ea nu-i poate scoate la licitaie propria prestaie ntruct nu se afl n concuren cu alt prestator de servicii. n fapt, nu suntem nici mcar n prezena unui contract de asociere n participaiune pentru c, de cele mai multe ori, administraia public pune la dispoziia comercianilor un spaiu comercial contra unei sume de bani, adic o chirie mascat".

41

Este tiut c, atunci cnd una din pri procur munca, iar cealalt parte se folosete de aceast prestaie remunernd-o, este vorba de un contract de locaie a lucrrilor (locatio operarum) conform art. 1412 Cod Civil. Din nsi definiia Codului Comercial rezult mai multe condiii obligatorii pentru legalitatea ncheierii unor asemenea contracte de asociere n participaiune. n primul rnd, persoana care se asociaz trebuie s aib calitatea de comerciant sau societate comercial, iar din acest punct de vedere autoritile administraiei publice nu convin definiiei: este adevrat c art. 252 din Codul Comercial permite i necomercianilor s ncheie astfel de contracte, dar precizeaz pentru operaiuni comerciale"; sarcinile administraiei publice sunt expres stipulate n legea organic fr a exista nici o competen pentru desfurarea de operaiuni comerciale". n al doilea rnd, pentru a fi n prezena unei participaiuni, trebuie ca asociaii s participe att la beneficii, ct i la pierderi. Din acest punct de vedere, administraia public nu poate accepta ncheierea unui contract n condiii de risc pentru c nu are dreptul s accepte pierderi din patrimoniul colectivitilor locale (ntruct prin asocierea n participaiune nu se nate o persoan juridic nou, urmeaz ca, n cazul pagubelor, s intervin rspunderea nemrginit i solidar a asociailor). n al treilea rnd, asocierea n participaiune are caracter ocult (fiind cunoscut numai de asociai) i ca atare nu are nici firm, nici sediu, nici semntur sau capital social. Activitatea desfurat n asociere are caracter ilicit pentru c lipsa de publicitate i a nregistrrii la administraia financiar pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscal. n sfrit, implicarea autoritilor administraiei publice n asocieri cu persoane fizice/juridice private are ca efect scderea imaginii acestora n faa cetenilor: prestarea de servicii n asociere cu ageni economici privai duce att la scderea cantitii i calitii produselor furnizate, ct i la inechitarea n distribuirea lor (asociatul lund partea leului); administraia public nu are compartimente specializate pentru a urmri contabilitatea asociailor i nici servicii de control financiar proprii pentru a urmri n ce msur asociaii i respect obligaiile; administraia public nu poate verifica modul n care asociaii i realizeaz investiii le; ori, este de notorietate c orice comerciant are intenia de a-i crete valoarea investiiilor proprii cu scopul de a-i micora cota de participare pe care o pltete primriei;

42

mai amintim doar faptul c mijloacele materiale, echipamente, instalaii etc. sunt utilizate de aa-numiii asociai n alte scopuri dect cele stabilite prin contractul de participaiune. Potrivit art. 38 (j) din Legea Administraiei Publice Locale nr. 215/2001, consiliile locale pot s hotrasc n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale sau internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune". Textul de mai sus are dou pri distincte: n prima parte menioneaz de asociere" i este mai restrictiv chiar dect Codul Comercial, ntruct se refer numai la alte autoriti ale administraiei publice, iar n partea a doua se refer la colaborare", ceea ce implic un sens mult mai larg dect acela comercial. De altfel, chiar i atunci cnd legea permite asocierea administraiei cu ageni economici privai scopul acesteia nu poate fi dect realizarea de lucrri i servicii de interes public. Este evident c asocierea cu un comerciant de buturi nu se realizeaz n interes public atta timp ct profitul se mparte ntre comerciant i primrie; n practic, s-a ridicat, ns, problema ca profitul ncasat de primrie de la comerciani s fie destinat unor lucrri publice; ori, aceast schimbare n practic nu este nc posibil. Nici asocierea cu ageni economici furnizori de produse alimentare (pine, lapte, carne) nu corespunde interesului public prevzut de lege (comerciantul desfoar ntr -adevr o activitate de interes social, dar n scopul obinerii de profit). n ceea ce privete colaborarea" considerm c sunt permise acele contracte economice prin care se realizeaz investiii ntruct legea se refer la execuia unor lucrri" de interes comun (evident, pentru colectivitatea local). Contractele comerciale nu intr aadar n discuie atunci cnd avem n vedere colaborri". Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie s fie ncheiate n condiiile legii"; ori, singura lege care reglementeaz asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale.

2.4 Arendarea serviciilor publice


n practica rilor occidentale este posibil arendarea serviciilor publice printr-un contract de affermage, adic printr-un contract administrativ prin care o persoan public deleag unei persoane private, numit fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este identic celei pentru concesionar, ns contractul difer sub trei aspecte:

43

> n primul rnd, fermierul are obligaia de a restitui autoritii administraiei publice o parte din ncasrile primite de la usageri; > al doilea aspect const n faptul c fermierul primete utilajele necesare de la administraie i le utilizeaz pe toat durata contractului (administraia pstrndu-i dreptul de proprietate); > al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezid n caracterul exclusiv comercial al contractului (administraia neavnd dreptul de a-l rezilia unilateral ca n cazul concesiunii). De regul, aceste contracte de arendare survin dup terminarea duratei unei concesiuni, adic dup ce s-au realizat mijloacele necesare funcionrii unui serviciu public i aceste mijloace pot fi arendate unui fermier. Potrivit legislaiei romne, pot fi date n arend numai bunurile agricole (terenuri cu destinaie agricol) cu interdicia expres pentru regii, instituii publice sau staiuni de cercetare de a administra terenuri proprietate de stat i de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezult c administraia public local, instituiile publice pot da n arend terenuri aparinnd domeniului privat. Legiuitorul romn a definit arendarea ca un contract ce se ncheie ntre proprietar, uzufructar sau alt deintor legal de bunuri agricole i arenda, cu privire la exploatarea bunurilor agricole pe o perioad determinat i la un pre stabilit prin acordul prilor". Contractul de arendare trebuie s cuprind clauze referitoare la: prile contractante, inclusiv domiciliul; obiectul contractului (descrierea exact a tuturor bunurilor agricole arendate); obligaiile fiecreia dintre pri i durata lor (minim 5 ani); arenda i modalitile de plat (n natur, n bani sau n natur i bani). Pentru a fi opozabile terilor, contractele de arend se nregistreaz la consiliul local n raza cruia se afl situat bunul arendat; dac bunul arendat se afl pe raza administrativ a mai multor localiti, contractul va trebui nregistrat la fiecare consiliu local din acele localiti. Specificul contractului de arend rezid n posibilitatea arendaului de a dobndi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipuleaz c la expirarea contractului se poate recunoate arendaului, prin hotrre judectoreasc, un drept de retenie cu privire la contraprestaiile sale fa de cealalt parte, izvorte din contract". n plus, arendaul, persoan fizic, are un drept de preemiune naintea statului, n cazul vnzrii-cumprrii terenurilor arendate dac sunt situate n extravilan. Pentru persoanele fizice care au dobndit calitatea de acionar conform art. 36 din Legea nr. 18/1991 exist opiunea de a deveni locatar. Contractul de locaiune se ncheie pe o perioad de minim 5 ani ntre societatea comercial care deine terenul i persoana fizic devenit locatar.
44

Dup emiterea titlurilor de proprietate de ctre comisiile judeene asupra terenurilor n echivalent arabil, se pun n posesie persoanele ndreptite, iar dup expirarea termenului arendei, persoanele rmn proprietare de drept.

2.5 Prestarea serviciului n regie proprie


Un serviciu public se presteaz n regie proprie, atunci cnd este gestionat direct de ctre persoana public, autoritatea care l-a nfiinat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea juridic distinct fa de persoana public prin care s-a nfiinat. n principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate n regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate n regie proprie: potrivit legilor romne, serviciul de spaiu locativ se desfoar n regie proprie, dei el poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenie imobiliar). De lege ferenda ar fi util restructurarea acestor servicii publice i transformarea lor n ageni comerciali sub controlul administraiilor locale. Gestiunea serviciului public n regie proprie poate fi direct, adic pe baza finanrii de ctre administraie, sau indirect, pe baza unei autonomii financiare. Aceast distincie este absolut necesar, atunci cnd este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial, deoarece acestea trebuie s-i acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local). Ca atare, serviciile n regie prezint urmtoarele trsturi: 1. Serviciile n regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea teritorial, de stat, de regiune, departament sau comun, care sunt titularele drepturilor i obligaiilor ce rezult din activitatea lor. Nu cu serviciul de poduri i osele" contracteaz ntreprinderile lucrri publice, ci cu statul, prin intermediul Serviciului de poduri i osele". Trebuie s se insiste asupra acestui aspect care d natere la confuzii datorit limbajului folosit. 2. n ceea ce privete organizarea lor, serviciile n regie sunt dependente direct de colectivitatea creia i aparin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente ministeriale. Agenii crora le sunt ncredinate aceste servicii sunt subordonai ierarhic ministrului, cu considerarea relaiei aferente autoritii prefectului la nivel judeean sau departamental. Este, n special, cazul serviciilor de poliie. Serviciile municipale, regionale i departamentale in de consiliul i puterea executiv aferente colectivitii respective.
45

3. Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate). Creditele necesare funcionrii sale sunt prevzute n bugetul general de venituri i cheltuieli al colectivitii. Dac serviciul are ncasri, acestea se transfer masei ncasrilor bugetare pe baza creia sunt suportate majoritatea cheltuielilor. 4. Ca excepie, n cazul colectivitilor locale, termenul de regie" desemneaz att servicii fr personalitate, ct i servicii cu autonomie financiar cu sau fr personalitate.

Principalele categorii de servicii n regie Cadrul general permite dou variante. De regul, serviciile n regie sunt servicii administrative. Ca atare, toate regulile i toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenii lor sunt funcionari n cea mai mare parte, lucrrile realizate sunt lucrri publice, responsabilitatea lor este angajat conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicia administrativ. n mod excepional, procedeul regiei se aplic i n cazul serviciilor comerciale i industriale, mai ales n cadrul colectivitilor locale. n acest caz, regulile precedente sufer anumite modificri: n lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabil, care i permite s tie dac obine sau nu profit, iar dreptul privat se aplic relaiilor lor cu furnizorii i utilizatorii. Observaie: Serviciile n regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control administrativ, fie o aciune de sprijinire a activitilor private de interes general i control a acestora. Pentru satisfacerea unor necesiti ale populaiei, administraia public local poate crea servicii publice, fr personalitate juridic, sub forma unor departamente, direcii, birouri etc. a cror organizare i funcionare se caracterizeaz prin: serviciile publice fr personalitate juridic nu au buget propriu de venituri i cheltuieli i, ca atare, nici autonomie financiar; conducerea serviciului public se face de ctre un funcionar subordonat direct primarului sau preedintelui consiliului judeean, care nu se afl ntr-un raport juridic de management, ci de munc, fa de administraie; att capacitatea de folosin, ct i capacitatea de exerciiu a acestor servicii nu se pot manifesta dect ca o ficiune a legii, n sensul c recunoaterea lor ca subiecte de drept civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituii publice pot ncheia acte juridice n nume propriu, urmnd ns ca rspunderea s revin consiliului local n

46

numele cruia acioneaz. De aici, rezult necesitatea ca autoritatea administraiei publice s precizeze, la nfiinarea oricrui serviciu, categoriile de acte pe care acestea le pot ncheia.

Prestarea serviciilor n regie proprie

2.6 Serviciile publice n sistemul franchising


Conceptul istoric al acestui tip de comer se regsete nc din perioada Evului Mediu, iar dup anii 1980 a cunoscut o larg rspndire n rile capitaliste, n special, n SUA. Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mrcii, a mijloacelor de comercializare a mrfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea i comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior n alte regiuni) n zone noi. Avantajul franchisingului const n faptul c cel care concesioneaz marca unui produs pune la dispoziia comerciantului toate informaiile necesare (experiena anterioar), metodele sale comerciale, copyright, i asigur acces la sistemul de publicitate i reclam, i asigur asisten tehnic i pune la dispoziie reeaua de distribuie. n rile occidentale, administraia utilizeaz contractele de franchising pentru a menine astfel simbioza dintre sistemul politic i cel privat; fa de avantajele prestatorului n franchising enumerate mai sus, administraia public i rezerv un singur drept, i anume, acela de a stabili
47

planul general de marketing. n acest fel, administraia public rmne productoare de servicii publice, dar distribuia lor se face prin intermediul unui agent economic privat. Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din urmtoarele considerente: agentul economic privat are tot interesul s-i mreasc permanent piaa de desfacere pentru ai crete profiturile; administraia este degrevat de riscuri atta timp ct producerea/desfacerea se realizeaz cu banii agentului economic privat; agentul economic privat este obligat s respecte normele impuse, s asigure funcionarea comercial, s efectueze investiii, s plteasc o redeven (calculat n procente sau cot fix) n funcie de desfacerile realizate. O variant foarte modern const n preluarea unui contract la cheie pe baza cruia agentul privat aloc fonduri, proiecteaz i construiete obiective de interes public pe care apoi le administreaz pe termen lung.

2.7 Serviciul public n locaie de gestiune

Locaia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoan public ncredineaz unei persoane private (pe care o pltete cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (nchirierea fondului de comer). Cele mai cunoscute, n practic, sunt contractele de locaie ale lucrrilor de construc ii, ncredinate unor antreprenori specializai care, dup terminarea lucrrilor, beneficiaz n continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ. Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arend, titularul contractului de locaie este remunerat direct de ctre administraia public, iar, spre deosebire de regie, remuneraia este forfetar (pe baz de comision calculat asupra facturii). n Romnia, dup 1989, potrivit legii de transformare a ntreprinderilor socialiste n regii autonome sau societi comerciale s-a permis locaia de gestiune n cazul unor secii economice din structura regiei autonome". Locaia de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice romne sau strine prin decizia administraiei publice centrale (n cazul regiilor autonome de interes naional) sau decizia consiliilor locale (n cazul regiilor de interes local). Prin noiunea de decizie" trebuie s nelegem actul administrativ, respectiv Hotrrea de Guvern (Hotrrea Consiliului Local).
48

n practic, s-a generalizat tipul locaiei de gestiune care implic economia de fonduri (comerciantul suportnd toate cheltuielile), n condiiile n care comerciantul, are dreptul de a folosi domeniul public o perioad relativ mare de timp. n jurispruden, locaia de gestiune a fost tratat ca regim juridic asemntor concesiunii din dou considerente: nti, c se bazeaz pe un contract guvernat de dreptul comercial i apoi pentru c rezilierea lui unilateral nu este posibil (n afara clauzelor contractuale) ca n cazul oricrui contract comercial.

2.8 Prestarea serviciilor publice n gestiune delegat unilateral


Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotrre a autoritii administraiei centrale sau locale). n rile occidentale, acolo unde autoritile administraiei publice locale dein capitalul majoritar n cadrul unei societi comerciale, se realizeaz privatizarea acestora prin act juridic unilateral. Astfel, prin hotrrea autoritilor deliberative, se cedeaz cota de participare la capital ctre acionari, urmnd ca serviciul public s funcioneze n continuare n regim privat. Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilateral se realizeaz ca urmare a dispoziiilor legale: formarea unei asociaii de comune n scopul realizrii unor lucrri de interes local prin dispoziiile legii; constituirea asociailor, federaiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotrri de guvern; constituirea societilor mixte prin hotrrea consiliului local. Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome n societi comerciale, fie prin cesiunea aciunilor n cazul societilor comerciale cu capital majoritar de stat, trebuie obligatoriu nsoit de norme care s garanteze supremaia interesului general fa de considerentele comerciale. n ceea ce privete instituiile publice prin intermediul crora se presteaz servicii de interes general, privatizarea se realizeaz conform dreptului comun, n cazul nostru, administrativ, astfel nct prin actul unilateral de delegare s fie precizate principiile de organizare i funcionare a serviciului public respectiv.

49

n fapt, nsi hotrrea autoritii administraiei publice de privatizare a unui serviciu constituie actul delegrii; nu sunt necesare acte administrative separate atta timp ct instituia (cu sau fr personalitate juridic) funcioneaz sub autoritatea administraiei publice. Administraia public local are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public ctre o persoan juridic, de regul, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se poate afirma c elementul esenial pentru definirea gestiunii delegate l constituie contractul, deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie s precizeze att drepturile, ct i obligaiile administraiei i prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezult c autoritatea public are dreptul oricnd de a rezilia contractul cu prestatorul iniial i de a-l continua cu un alt prestator. Din tabelul prezentat n continuare, se poate observa c responsabilitatea maxim a prestatorului intervine n cazul contractului de concesiune.

Tabelul 2.1 Caracteristici pe tipuri de contracte de gestiune a serviciilor publice

Tipul de contract Aspectul analizat Finanarea lucrrilor noi Finanarea fondului de rulment utilizatori Concesiune Concesionare Arenda Adm. public Regie Adm. public Adm. public Adm.

Gestiune proprie Adm. public Adm. public Adm. public

Concesionare

Fermier Adm. public incluse n contract Fermier

Stabilirea tarifelor pentru Adm. public prin n contract Contractarea cu utilizatorul serviciului Remunerarea prestatorului Realizarea sarcinilor delegate de ctre administraia public Responsabilitatea prestatorului Angajamentul financiar al prestatorului Supratax Foarte puternic Foarte puternic Inclus n tarif Concesionar

prevederile incluse prin prevederile public

Regie

Colectivitate

Inclus n contract Supratax Puternic

% din profit Factur Medie

Urmare a contractului Factur Slab

Puternic

Medie

Slab

50

Indiferent de contractul juridic utilizat, ntre cel care deleag (administraia) i cel cruia i se deleag (prestatorul de servicii) trebuie fixat regula delegrii, adic msurile asiguratorii pentru fiecare dintre prile contractante n cazurile n care nu se respect clauzele contractuale. Forma juridic a raporturilor dintre administraie i prestatorii de servicii este prima condiie pentru realizarea cantitii i calitii serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru c administraia rspunde direct fa de ceteni de asigurarea acestor servicii.

2.9 Achiziia de bunuri i servicii


Autoritile administraiei publice pot, potrivit legii (HG nr. 63/1994 republicat n 4 august 1995) s achiziioneze prin licitaie public bunuri sau servicii. prin bunuri se nelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalaii, inclusiv imobile etc.); prin servicii se nelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparaiile (cu excepia reparaiilor capitale i a demolrilor la construcii i instalaii pentru care se aplic normele achiziiei de investiii). Achiziia de servicii se poate realiza numai prin licitaie public potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Finanelor. Pentru achiziia de active corporale, comisiile de licitaii se numesc prin ordin al ministrului de resort (n cazul regiilor de interes naional) sau prin decizia autoritii administraiei publice locale (pentru regiile de interes local). n cazul n care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mic de 50 milioane lei nu este obligatorie licitaia i se poate utiliza procedura seleciei de pre; n practic, pentru a se eluda obligaia licitaiei, administraia selecioneaz un ofertant pentru servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel c, n realitate, serviciile pltite de la buget se ridic mult peste limita legal. n cazul achiziiilor de bunuri i servicii, se pot organiza mai multe tipuri de licitaie: a) licitaia fr preselecie, la care pot participa un numr nelimitat de ofertani interni sau externi cu condiia s ndeplineasc cerinele specificate de administraie; b) licitaia cu preselecie, care se organizeaz n dou etape: n prima, particip toi cei interesai i care rspund anunului publicitar; n a doua -ofertanii selecionai de comisia de licitaie ca fiind competeni i poteniali;

51

c) licitaia public restrns, determinat de faptul c nu exist ofertani sau pentru c la o licitaie anterioar nu s-a ncheiat contractul. Oricum, numrul participanilor este de minim doi. Autoritatea administraiei publice achizitoare trebuie s fac anunul publicitar n pres cu minimum 10 zile naintea datei stabilite pentru desfurarea licitaiei. Coninutul minim al anunului publicitar cuprinde: denumirea i sediul instituiei publice achizitoare; condiiile de participare; forma i obiectul licitaiei precum i descrierea serviciilor ce urmeaz a fi contractate locul, data i ora limit de depunere a ofertelor. Ofertele se depun sau se transmit prin pot cu scrisoare recomandat semnat de reprezentantul persoanei juridice interesate pn la ora i locul stabilit. Deschiderea ofertelor se face n prezena membrilor comisiei de licitaie. Acetia vor consemna ntr-un proces verbal toate elementele necesare din timpul desfurrii licitaiei. comisia de licitaie are dreptul de a cere ofertanilor s precizeze anumite aspecte din oferta lor, fr ns a modifica valoarea sau coninutul. Evaluarea se face pe baza unor punctaje, prestabilite de comisia de licitaie, specificate n caietele de sarcini, a preului i a condiiilor tehnice propuse. n cel mult 10 zile, comisia de licitaii va redacta o hotrre de acceptare a ofertei, n dou exemplare, prin care se arat: componena comisiei, numele ofertantului ctigtor, justificarea tehnico-economic a alegerii, semntura participanilor i data. Legea oblig autoritile publice achizitoare s redacteze caiete de sarcini (specificaii tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziionate prin care s se in seama de: necesitatea definirii bunului/serviciului funcie de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia i mai puin n raport de aspect sau form; ncadrarea n standarde i norme internaionale sau n reglementri i norme naionale, dar recunoscute internaional. Fiecare din modalitile de gestiune a serviciilor conine, aa cum s-a demonstrat, aspecte de particularizare publice cu avantaje i limite pentru contractani. n acest context legislativ i lund n considerare toate oportunitile oferite, autoritile deliberative de la nivel central i local trebuie s aib competena managerial pentru a identifica cea mai eficient modalitate de gestiune a serviciilor publice i abilitatea de a iniia i dezvolta cele mai potrivite forme contractuale, pentru ca, prin furnizarea serviciilor publice n forma selectat, s se satisfac cel mai bine interesul public.
52

(cantitate, calitate, termene, condiii de livrare sau de furnizare, plat etc.);

CAPITOLUL 3 SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE

3.1 Transformarea administraiei - obiective i limite


Impactul schimbrilor politice asupra administraiei multor ri este considerabil. Pn la aceast dat, administraia era esenialmente centralizat (sau colonial n statele sud -africane). Noile structuri politice au pus n practic o politic de schimbare foarte rapid. n democraiile occidentale, unde exist o stabilitate politic i unde resursele sunt repartizate mai echitabil dect n cele mai multe dintre celelalte ri n curs de dezvoltare, n funcie de modul de dezvoltare, sistemul administrativ funcioneaz. O dat cu afirmarea pluripartitismului, politicile guvernamentale au schimbat modalitatea de aciune n mod spectaculativ. Tranziia politic, declanat cu aproximativ 15 ani n urm, a fcut ca un numr de ri, inclusiv Romnia, s treac de la o societate de tip autoritar, la un stat modern i democratic n curs de dezvoltare. Aceasta are efecte considerabile asupra administraiei i n mod particular asupra capacitii acesteia de a gestiona i furniza servicii publice n cantitate i de o calitate corespunztoare, fapt ce determin schimbri majore n sistemul administrativ. O orientare important a factorilor de decizie este ctre o administraie reprezentativ, coerent, transparent, eficace, competent, responsabil i pentru gradul de satisfacere a nevoilor. Prin urmare, guvernul are misiunea de a crea o administraie orientat ctre cetean n care valori cum ar fi: echitatea, calitatea i etica i gsete o reprezentare real n sistem. Principalele obiective sunt: crearea unei administraii reprezentative (reflectnd principalele caracteristici ale demografiei), competente i eficiene; transformarea atitudinilor i comportamentelor funcionarilor publici, n funcie de valorile etice democratice; angajarea funcionarilor n serviciul public i satisfacerea interesului public gen eral n locul intereselor alianelor politice; crearea unui serviciu public integrat; motivarea resurselor umane i perfecionarea pregtirii lor, condiii indispensabile ale eficacitii reformelor i dezvoltrii capacitii administrative a instituiilor publice;
53

evoluia ctre responsabilitate i transparen n gestiunea serviciului public; mbuntirea eficacitii, competenei i calitii prestrii de servicii publice; crearea unui mediu favorabil, n termeni de eficacitate i de stabilitate, de natur s uureze creterea economic; adoptarea unei strategii a schimbrii bazndu-se pe: mai mare implicare a societii civile n formularea, aplicarea, controlul i evaluarea politicilor la nivel naional i local; noi opiuni strategice pentru dezvoltarea a noi culturi i practici n instituii publice; delegare de competene i funcii; democratizarea procedurilor de munc interne. Trebuie recunoscut exigena unui serviciu public mai reprezentativ, mai restrns (n ceea ce privete personalul su i funciile acestuia) eficient i eficace, dar i necesitatea de a acorda o mai mare autonomie serviciilor administrative prin dezvoltarea parteneriatului ntre sectorul public i privat n prestarea serviciilor. Acestor orientri ale serviciilor publice li se adaug: reforme legislative suplimentare necesare modernizrii lor; gestionarea lor n funcie de nevoile reale ale populaiei; formarea i perfecionarea pregtirii resurselor umane implicate n serviciile publice, accentundu-se rolul instituiilor de formare, educare i dezvoltarea pregtirii resurselor umane n sectorul public. Cteva dintre schimbrile necesare care ar trebui s aib loc n administraia public n general i n instituiile publice prestatoare de servicii, n special, sunt prezentate n continuare. 1. Schimbri fundamentale n valorile culturii organizaionale n instituiile publice Sistemul de valori, structura i funcionarea actual a administraiei vor trebui nlocuite de un nou sistem de valori adaptate la nevoile societii. Vechiul sistem administrativ autoritar trebuia s fac loc, progresiv, unui sistem democratic, transparent i deschis. Evoluiile internaionale arat o delimitare, scznd progresiv, a rolurilor sectorului public i privat, graie parteneriatelor, descentrrii responsabilitilor n materie de prestare de servicii, delegarea competenelor ctre ealonul cel mai jos i o revigorare a coordonrii interguvernamentale.

54

2. Schimbri structurale majore Acestea implic o reform administrativ real, integrat, coerent. 3. Redefinirea rolului funcionarului public Aceasta rezult dintr-o reconsiderare a urmtoarelor aspecte: motivarea funcionarului public n funcie de performanele individuale i de rangul funciei sale; responsabilizarea funcionarului public pentru gradul de satisfacere a interesului public general, raiunea de a fi a administraiei; formarea i dezvoltarea carierei funcionarului public pentru a fi capabil s-i ndeplineasc funciile. n ciuda dezvoltrii dreptului funciei publice, n ciuda amploarei pe care o cunoate folosirea contractului de drept public, se constat c ideea utilizrii contractului de drept privat pentru angajarea personalului n administraie este n continu cretere. Raiunea acestui fenomen nu rezid nici n slaba dezvoltare a dreptului funcionarului public, nici n dificultile de ordin dogmatic care s-i permit administraiei s rezilieze mai uor contractul pe care l-a ncheiat cu agentul su i nici n cheltuielile de personal care ocup c ea mai mare parte n raport cu celelalte cheltuieli.

3.2 Componentele sistemului de management din organizaiile de servicii din rile dezvoltate
Sistemul de management n organizaiile de servicii prezint o serie de particulariti care influeneaz semnificativ coninutul activitilor desfurate n procesele de realizare i furnizare a serviciilor publice. Un sistem eficient de management n organizaiile de servicii implic abordarea 1. Piaa serviciilor; 2. Serviciul public; 3. Sistemul de furnizare a serviciului; 4. Imaginea organizaiei; 5. Cultura i filosofia organizaiei care ofer serviciul. ntr-o viziune holistic a urmtoarelor componente, prezentate n figura 3.1 (adaptare dup Richard Normann)1:

55

Figura 3.1 Abordarea lui Normann asupra managementului organizaiilor de servicii (dup R Normann) Este important de menionat faptul c, n practic, trebuie fcut distincia i luate n considerare deosebirile dintre serviciile oferite de organizaii1e publice i/sau private i serviciile publice oferite de instituiile administraiei de stat, numite de unii autori servicii administrative. n ceea ce privete prima categorie, cea a serviciilor furnizate de organizaiile publice, pot fi identificate unele particulariti derivnd din specificul segmentului de pia vizat i/sau serviciul oferit. n legtur cu serviciile publice din cea de a doua categorie, furnizate de instituiile publice ale sistemului administrativ, abia n ultimii ani, specia1itii englezi i americani au introdus un nou mod de abordare a acestora, lund n considerare, dar ntr-un mod specific, unele elemente care aparin teoriilor clasice n domeniul economic. Prin urmare, introducerea unor concepte de baz, cum ar fi: piaa, managementul public, eficiena serviciului public etc. determin mutaii semnificative n modul de percepere, nelegere i exercitare a conducerii serviciilor publice oferite de instituiile administrative. Dincolo de aceste nuanri, de altfel eseniale pentru domeniul managementului serviciilor, sunt abordate n continuare elementele de baz ale sistemului, n general, cu meniunea c ele au aplicabilitate n toate tipurile de organizaii specializate n furnizarea serviciilor publice.

56

1. Piaa serviciilor ntr-o economie de pia, este normal ca activitatea oricrei organizaii, care ofer servicii publice, s fie determinat, n mod hotrtor, de pia att n ceea ce privete resursele necesare, ct i rezultatele, respectiv, serviciile oferite. Prin urmare, piaa serviciilor este cadrul n care se manifest cererea de servicii din partea clienilor/cetenilor sau persoanelor juridice, dar i oferta de servicii furnizate de diferite organizaii publice i private. n acest context, identificarea i analiza cererii de servicii publice pe pia este o necesitate pentru managerii din organizaiile prestatoare de servicii. Dezvoltarea conceptului de pia a serviciilor2 a permis identificarea urmtorilor factori care influeneaz cererea de servicii: preul serviciului oferit; preul serviciilor de substituie; schimbrile n preferinele clienilor /cetenilor; segmentul de populaie servit de ctre organizaie; capacitatea organizaiei de a investi pentru a mbogi calitatea i/sau a diversifica serviciul public; previziunile managerilor n legtur cu preurile serviciilor publice; poziia organizaiei prestatoare de servicii pe pia. Potrivit abordrii aceluiai autor, principalii factori care influeneaz oferta de servicii publice pe piaa serviciilor sunt urmtorii: > preul serviciului public; > preurile resurselor necesare realizrii serviciului; > gradul de nzestrare tehnic al organizaiei specializat n producerea serviciilor publice; > preurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaie; > previziunile managerilor n legtur cu politica preurilor; > numrul furnizorilor de servicii publice. Cererea de servicii publice este o component a pieei serviciilor care nu trebuie identificat cu nevoia social. Dac nevoia social definete ansamblul necesitilor de consum de servicii, dar i de bunuri ale cetenilor/populaiei, cererea de servicii are o arie mai restrns cuprinznd numai acea parte a nevoii sociale satisfcut de organizaiile publice sau private, prin intermediul procesului de realizare i furnizare a serviciilor. Prin urmare, o anumit parte a
57

nevoii sociale trebuie acoperit de alte organizaii aparinnd sistemului administrativ dintr-o ar. n acest caz, referirea se face la serviciile publice care funcioneaz n afara relaiilor de pia, datorit poziiei de monopol pe care o au pe piaa serviciilor. Pentru aceste situaii, satisfacerea nevoilor clienilor ceteni depinde, n mare msur, de resursele financiare alocate de administraie, de calitatea pregtirii funcionarilor publici permaneni i alei, de preocuparea acestora pentru a identifica i satisface interesul public prin serviciile publice furnizate. Dac organizaiile prestatoare de servicii din prima categorie pot satisface att unele interese publice, ct i interesele private, cele din cea de a doua categorie, care funcioneaz n afara pieei serviciilor, se reduc la satisfacerea intereselor publice generale. Pn acum civa ani, cele dou categorii de organizaii erau abordate separat, ntre ele existnd legturi slabe i, prin urmare, diferene majore de abordare a managementului organizaiilor de servicii publice. n ultimii ani, implementarea reformei n serviciile publice n Marea Britanie a demonstrat c multe din conceptele utilizate de organizaiile publice i private pot fi aplicate, evi dent n forme specifice, i n organizaiile administrative specializate n satisfacerea interesului public general. Prin urmare, nu toi utilizatorii serviciilor publice sunt clieni n sensul obinuit al cuvntului, deoarece exist o multitudine de relaii ntre organizaiile publice i cei pe care acestea i deservesc. Managerii multor organizaii prestatoare de servicii publice folosesc acest concept tocmai pentru a determina abordarea relaiei cu cetenii unei ri ca pe o relaie piaclient-furnizor de servicii. Pentru cunoaterea pieei, managerii, funcionarii publici i politicienii folosesc diferite tehnici de cercetare a pieei cum ar fi consultarea cetenilor/clienilor, observarea direct, analiza procesual, interviul etc. n sectorul public, clienii i exprim frecvent opiunile lor n legtur cu ce pot cumpra i de la cine, ei pltesc taxe care nsumate formeaz veniturile instituiilor furnizoare de servicii publice. Poziia de contribuabil la veniturile publice le confer cetenilor drepturi n calitate de clieni. Pieele care s-au stabilit deja n sectorul public au stopat rapid transformarea clienilor n utilizatori finali. O relaie furnizor-client implic existena posibilitii de alegere, informare permanent asupra preului serviciului i identificarea unor opiuni. Desigur, posibilitatea alegerii depinde de natura serviciului public furnizat. Astfel, unele servicii publice sunt de protecie a unor categorii de ceteni (copii, persoane n vrst etc.), de securitate i siguran a cetenilor mpotriva crimei organizate etc.), n timp ce altele se ocup cu organizarea accesului la drepturi (protecie social, asisten de sntate etc.) sau urmresc asigurarea unui nivel de pregtire cetenilor (serviciile de nvmnt, de cultur etc.). Fiecare
58

dintre aceste servicii publice necesit un plus de atenie din partea managerilor publici pentru dezvoltarea i meninerea unei relaii bune ntre furnizor i client, n special atunci acesta din urm este i coproductor, respectiv, participant activ n procesul de realizare a serviciului public. P. Willcox i B. Harrow au argumentat c serviciile publice pot fi mbuntite calitativ, dac relaia este determinat de orientarea organizaiei spre client i nu de dependena clientului fa de organizaie. Prin urmare, devine evident desfurarea unor cercetri de marketing pentru cunoaterea amnuntelor despre caracteristicile clientului i nevoile sale. Managerii publici sunt din ce n ce mult interesai de cunoaterea rezultatelor cercetrilor de pia, care le ofer informaii utile, necesare fundamentrii strategiilor pentru servicii. Raportul din anul 2000 al Asociaiei Firmelor de Marketing din Marea Britanie conine date n legtur cu nivelul fondurilor alocate pentru furnizarea de servicii publice de ctre diferite organizaii publice. Astfel, n anul 1999, organizaiile publice din Marea Britanie au alocat aproximativ 30 milioane pentru mbuntirea calitii i eficienei serviciilor publice, cu 12% mai mult dect n 1998, iar pentru instituiile administrative prestatoare de servicii publice au fost alocate aproximativ 20 milioane , cu 19% mai mult dect anul anterior. Managerii publici dezvolt o strategie de marketing care prin coninut trebuie s ofere rspunsul la mai multe ntrebri despre pia i componentele acesteia. Aa a aprut n timp ideea divizrii, respectiv specializrii organizaiilor publice pentru satisfacerea nevoilor specifice ale unui grup, subgrup i/sau segment de pia. Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii: amplasarea geografic; caracteristicile demografice; psihografie, respectiv stilul de via care grupeaz clienii n funcie de numrul i intensitatea variabilelor sociale, culturale, dar i a celor comportamentale. Ct de util este diferenierea n serviciile publice? Un rspuns la aceast ntrebare ar putea fi determinat de creterea gradului de cunoatere i nelegere a nevoilor clienilor. Spitalele, de exemplu, pe baza unui sistem informaional conectat la o reea naional cu uniti operaionale amplasate n toate zonele geografice, pot beneficia de analiza nregistrrilor unui pacient, de informaii despre problemele de sntate ale acestuia i tratamentul administrat. Managerii din ageniile publice de adopie urmresc s identifice cel mai potrivit cmin pentru copii, s ia legtura cu cei care doresc s adopte un copil, iar ulterior s verifice dac prinii adoptivi acord tratamentul necesar copilului adoptat. Prin urmare, diversitatea nevoilor de
59

servicii identificate pe pia determin semnificativ coninutul strategiilor organizaiilor de servicii. Spre deosebire de organizaiile private, care ofer servicii destinate cu precdere doar unor segmente de pia identificate, instituiile publice au misiunea de a acoperi o zon mai mare sau chiar ntregul teritoriu naional, deoarece, prin obiectul lor de activitate i statutul special satisfac interesul public general i sunt, n unele situaii, singurele organizaii competente pentru furnizarea unor servicii publice unice.

2. Serviciul public Serviciile publice au cteva caracteristici distincte care influeneaz considerabil procesul de realizare i furnizare dar i calitatea lor: sunt nepalpabile; nu pot fi stocate, testate sau msurate uor cu ajutorul unor tehnici standard; producerea i consumul serviciilor nu sunt separate n timp, pentru c serviciile sunt consumate pe msur ce sunt produse; presupun, de cele mai multe ori, transformarea clientului n coproductor, respectiv atrager ea acestuia n procesul de realizare i/sau distribuire a serviciului; implic dezvoltarea unui sistem de relaii ntre client i furnizor cunoscute ca relaii de marketing. De cele mai multe ori, managerii publici care tiu s stabileasc i s dezvolte relaiile de marketing pot oferi soluii viabile pentru rezolvarea unor probleme complexe aprute n relaiile cu clienii i pot redefini semnificativ comportamentul organizaional n funcie de variabilele identificate pe pia ntr-o perioad determinat. E. Tynan i H. Hamilton au analizat i identificat cauzele succesului n implementarea noilor sisteme de sntate n Marea Britanie, Suedia i Canada, ca urmare a ateniei deosebite acordate relaiilor de marketing. A. Marcus i R. Spal au studiat relaia medic-pacient n timp ce Sullivan a studiat relaiile de marketing n organizaiile non-profit din domeniul cultural-artistic. Cunoaterea comportamentului cumprtorului presupune un proces amplu de informare asupra modului n care ar trebui s procedeze clientul pentru a-i satisface o nevoie i organizaia public pentru a realiza un obiectiv. n accepiunea unor specialiti, procesul are loc, evident, nainte de formularea cererii i este esenial pentru aa numita implicare profund", respectiv, atunci cnd sunt atrase resurse financiare care angajeaz semnificativ organizaia pe intervale lungi i se acioneaz ntr-un mediu incert. n cazul n care implicarea este redus" i atrage resurse financiare mai mici
60

pentru serviciile de larg consum, beneficiarul serviciului poate aciona la ntmplare din motive obiective evidente. Perceperea celor dou abordri are o importan deosebit pentru managerii organizaiilor de servicii publice. n primul caz, prin intermediul marketingului public trebuie acordat o atenie deosebit procesului de identificare i evaluare a nevoilor clientului care, de cele mai multe ori, trebuie susinut material i/sau moral. n cel de-al doilea caz, este necesar folosirea mijloacelor mass-media pentru reclam i publicitate asupra serviciului public pentru a informa, sensibiliza i atrage clienii de pe pia. Alte caracteristici ale serviciilor publice sunt enumerate n continuare: Serviciul public poate avea soluii imediate pentru cetean, aa cum este cazul asigurri lor sociale. Serviciul public nu implic totdeauna relaii de schimb, respectiv banii clientului contra serviciului productorului. Serviciul poate fi realizat i furnizat parial sau integral prin susinerea sa din fonduri publice mai degrab dect din plata direct de ctre beneficiar. Membrii societii prin sistemul de taxe i impozite acord sprijin financiar organizaiilor de servicii, dar ei pot s nu apeleze la aceste servicii. n momentul n care o fac, nu sunt obligai la o plat direct, deoarece costul este acoperit din fondul constituit. Este cazul serviciilor publice de sntate. Atragerea unor clieni cu grade diferite de informare n legtur cu serviciul public oferit de instituiile publice. n mod normal, orice instituie public ar trebui s fie preocupat de atragerea, prin campanii de promovare, a clienilor nehotri. Lipsa alternativelor pentru unele categorii de servicii publice, n special pentru cele administrative. n literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul organizaiilor din domeniul educaiei civice care au folosit tehnicile de marketing n realizarea misiunii lor: s ajute cetenii s devin mai informai, mai motivai i mai capabili, s aib grij de viaa lor. Exist numeroase exemple de programe, cum ar fi, S avem grij de sntatea noastr", care prin publicitate, dezvoltarea relaiilor cu clienii i cercetri de marketing au avut un impact pozitiv deosebit asupra beneficiarilor de servicii. Programul a promovat un mod de via sntos n scopul reducerii mortalitii cauzate de infarctul miocardic. Alte programe sunt, prin coninutul lor, mai focalizate pe probleme distincte care marcheaz modul de via n cadrul unor comuniti sociale locale.

61

n 1993, specialistul englez A. Sargent a artat cum pot fi introduse, integrate i utilizate elementele de marketingul serviciilor n coli i universiti, punctnd, n acest sens, idei care ajut organizaiile s-i dezvolte portofoliul de programe educative pe piaa pe care acioneaz. Marketingul serviciului public devine o necesitate stringent pentru managerii organizaiilor care furnizeaz astfel de servicii. Este necesar, n acest sens, o strategie clar i concret n ceea ce privete modul n care serviciile publice furnizate vor satisface nevoile clienilor. n acest context, devine evident necesitatea unei abordri pragmatice a problematicii. Dac managerii publici descoper alte oportuniti pentru mbuntirea unor activiti implicate n realizarea i furnizarea serviciului, atunci acestea trebuie valorificate n timp util. innd seama de diversitatea serviciilor din sectorului public i de particularitile segmentelor de pia, nu este posibil i nici nu este recomandat formularea de modele generale de marketing. Unele organizaii publice, care prin coninutul lor ofer servicii publice similare celor din sectorul privat beneficiaz de la nceput de avantajele oferite de tiina marketing-ului n general, n timp ce managerii publici din instituiile i autoritile administrative care dein poziii de monopol pe piaa serviciilor administrative oferite trebuie s descopere cile de rezolvare a propriilor probleme apelnd la marketingul social, n general, respectiv la marketingul public.

3. Sistemul de livrare a serviciilor publice O analiz atent a acestei componente implic identificarea a trei elemente: 1. resursele umane din cadrul organizaiei prestatoare de servicii publice; 2. clientul; 3. tehnologia i echipamentele folosite n procesul de planificare, realizare i furnizare a serviciului public. a. Resursele umane din cadrul organizaiei de servicii Misiunea managerilor publici din organizaiile de servicii este una complex, deoarece ei trebuie s identifice i s utilizeze metode i tehnici de management adecvate i s practice un stil de conducere corespunztor, pentru a mobiliza i orienta potenialul resurselor umane din cadrul organizaiei pentru realizarea i furnizarea unui serviciu public de calitate. Fr ndoial, este necesar un plus de atenie din partea managerilor publici care trebuie acordat procesului de recrutare i selecie a personalului capabil s identifice nevoile sociale specifice, ale unor grupuri mai mici sau mai mari sau ale societii n ansamblul ei, dar i abiliti n identificarea i utilizarea unor metode i tehnici

62

potrivite prin care s fie posibil valorificarea resurselor umane mobilizate pentru realizarea i furnizarea serviciului public. Activitatea de selecie a candidailor presupune o analiz a principalelor cauze care pot determina o reinere i/sau dimpotriv o atracie din partea candidailor fa de sectorul serviciilor publice. Aceasta este nu numai oportun, dar i deosebit de util. Reprezentanii compartimentelor de resurse umane se informeaz n legtur cu ateptrile candidailor, capacitatea lor de a se adapta ntr-o instituie public i selecteaz doar acele persoane care corespund cerinelor generale i specifice ale posturilor i/sau funciilor publice existente n structura organizaiei. Principalele criterii luate n considerare n selectarea resurselor umane ntr-o organizaie, n general, i ntr-o instituie public, n special, sunt urmtoarele: capacitatea noului angajat de a identifica nevoia social; gradul de flexibilitate n gndire i comportament al candidailor, respectiv capacitatea resurselor umane de a identifica i nelege sistemul de nevoi sociale n schimbare i a oferi un serviciu public la nivelul cerinelor clientului; capacitatea de inovare a angajailor pentru a descoperi soluii inedite la problemele specifice ale cetenilor, ale societii i a identifica modalitile corespunztoare de satisfacere a nevoilor cu resursele alocate, cunoscut fiind faptul c organizaiile, n special cele publice dispun de resurse limitate pentru realizarea i furnizarea unui serviciu public. n activitatea de recrutare a personalului pentru organizaiile care furnizeaz servicii publice se pot folosi urmtoarele metode: testele de cunotine, de inteligen i personalitate; chestionarele n funcie de obiectivele urmrite, nscrise n fiele posturilor vacante; interviul; referinele de la locul de munc anterior; angajarea de prob etc. n general, n Romnia recrutarea angajailor n organizaii publice se face prin anunuri publicitare n presa local i/sau central, dar i prin recomandrile angajailor existeni, sistem practicat n special n organizaiile mici, dar i n instituiile din administraia central i local. b. Clientul Rolul clientului n abordarea serviciului public este unul specific, deoarece realizarea unor servicii implic un parteneriat ntre furnizorul serviciului i utilizatorul acestuia. O tratare superficial a conceptului sistem de furnizare a serviciilor" poate conduce la perceperea ideii c utilizatorul este o parte pasiv a sistemului. La o analiz atent apare evident rolul determinant
63

pe care clientul, n calitatea lui de coproductor, l are n cadrul sistemului de furnizare a serviciilor publice. Adesea managerii publici i pun ntrebrile: o Cum este posibil creterea productivitii clientului n procesul de furnizare a serviciului? o Cum ar putea fi determinat clientul s se implice mai mult n procesul de realizare i livrare a serviciului? Cercetrile specialitilor au demonstrat c un comportament participativ al clientului poate fi determinat de costul serviciului. Clientul se va implica mai mult n procesul de realizare i n cel de livrare a serviciului, dac va beneficia de o reducere a costului serviciului solicitat, deci va economisi o parte din banii proprii, obinnd un serviciu de mai bun calitate. Implicare presupune, fr ndoial, i un anumit nivel de pregtire a clientului coproductor i/sau autoproductor n sistemul de furnizare a serviciului. Multe din companiile naionale de servicii din rile occidentale dezvolt programe complexe de pregtire a clienilor pentru a participa direct i/sau indirect la procesul de realizare i/sau de livrare a serviciului public. Preocuprile lor au stat la baza dezvoltrii unui nou segment al managementului serviciilor n organizaiile specializate n serviciile publice, respectiv managementul clientului. n literatura de specialitate, se face o analogie ntre serviciul de care beneficiaz clientul i un iceberg. Explicaia provine tocmai din particularitile procesului de realizare i furnizare a serviciului public. Ceea ce poate s cunoasc un client la nceput prin publicitate, pliante, brouri etc. este informaia c un serviciu public exist, c poate fi oferit de unele organizaii n anumite condiii. Aceasta ar fi partea de la suprafa a iceberg-ului. Ceea ce nu poate s cunoasc un client este calitatea serviciului oferit de organizaia prestatoare i ctigul obinut prin acceptarea acestuia. Devine evident, astfel, nevoia de conducere a relaiei cu clientul care presupune un plus de atenie din partea managerilor organizaiilor prestatoare de servicii publice i/sau private. Se ntocmesc diagnoze pe problemele sociale, ale clienilor i, n acest cadru, sunt identificate cauzele care le genereaz, nivelele de satisfacie ale clienilor, sugestiile lor i plusul de valoare de care pot beneficia. Frecvent, pentru a atrage clienii, organizaiile de servicii folosesc tehnica furnizrii imediate a serviciului ctre client i acordarea unor avantaje constnd n servicii suplimentare, prioritate n relaia cu organizaia etc. n accepiunea unor specialiti, interesul managerilor din instituiile publice trebuie s se manifeste n direcia cunoaterii clientului.
64

Astfel, prin intermediul anchetelor de opinie realizate n rndul consumatorului de servicii, pot fi identificate informaii despre nivelului de satisfacie fa de serviciul oferit pe pia. Reaciile clientului constituie semnale pentru managerii organizaiilor publice, care pot descoperi mai uor punctele forte i slabe ale proceselor de realizare i furnizare a serviciilor, pot analiza cauzele generatoare i pot aciona pentru a mbunti relaia cu clientul. Cunoscnd criteriile n funcie de care consumatorii evalueaz un serviciu, aflnd nevoile, satisfaciile, ateptrile acestora, specialitii compartimentelor de marketing din organizaii pot oferi propuneri realiste managerilor. Comportamentul cumprtorului independent i al clientului-coproductor reprezint componente ale sistemului de furnizare a serviciilor publice, care trebuie s se situeze n centrul ateniei managerilor publici, n general, i a celor de marketing i public relations, n special. c. Tehnologia i echipamentele Schimbrile care apar pe pia i mutaiile n psihologia clientului constituie principalii factori care stau la baza promovrii unor echipamente specifice n procesul de cunoatere a cererii de servicii i de furnizare a acestora. n acest context, devine evident folosirea unor echipamente electronice i a soft-ului adecvat pentru a asigura coeziune, fluen i operativitate n desfurarea activitilor specifice procesului de realizare i furnizare a serviciului public. Informaia este materia prim de baz a managerilor publici n fundamentarea deciziilor, iar prelucrarea datelor primare obinute din afara i din interiorul sistemului organizaional cu ajutorul unor tehnici, programe specifice permite o coordonare mai bun a proceselor, astfel nct rezultatul s se concretizeze ntr -un serviciu de calitate corespunztor cererii clientului. n procesul de planificare, folosirea tehnicilor informaionale moderne permite identificarea, analiza i prelucrarea informaiilor provenite de pe piaa serviciilor i fundamentarea unor prognoze, strategii i programe pentru: serviciile oferite; preul serviciilor; promovarea serviciului (n special n cazul organizaiilor private). n procesul de realizare a serviciului, folosirea tehnicilor informaionale are o serie de avantaje, ntre care: scurtarea duratei procesului de realizare a serviciului; mbuntirea calitii serviciului public; reducerea costului acestuia;
65

mbuntirea imaginii organizaiei aa cum este perceput de clieni; creterea calitii deciziilor managerilor publici; mbuntirea procesului de comunicare; diminuarea caracterului birocratic al procesului de realizare a serviciului public i al organizaiei publice n general; diminuarea distorsiunilor informaionale etc. Furnizarea serviciului public este, de asemenea, un proces dificil care necesit un plus de

atenie din partea marketingului organizaiei, n general, i a marketingului social pentru instituiile administrative, singurele furnizoare de anumite servicii publice pe piaa serviciilor. Utilizarea tehnicilor informaionale n livrarea serviciilor poate diminua timpul ntre exprimarea cererii de ctre client i satisfacerea nevoii prin serviciul oferit. De asemenea, poate asigura accesul direct al clientului la baza informaional a organizaiei, care conine toate datele despre gama serviciilor oferite, componentele organizaionale implicate n acest proces, canalele de distribuie i termenele de realizare. Prin intermediul tehnicii informaionale, clientul are posibilitatea s dobndeasc informaii despre structura serviciului, compartimentele i persoanele implicate n furnizarea acestuia etc., aspecte utile i interesante n special pentru clienii-coproductori, respectiv aceia care se implic direct n procesul de realizare a serviciului i de furnizare a acestuia. Toate informaiile dobndite contribuie la decizia final a clientului de a opta pentru un serviciu dac exist aceast posibilitate de alegere a unui furnizor de servicii similare, la un cost mai mic i de mai bun calitate. Considerarea tehnicilor informatice ca parte a sistemelor informaionale din organizaiile prestatoare de servicii constituie un important pas fcut de managerii publici pentru a mbunti calitatea proceselor de planificare, realizare i furnizare a serviciilor publice.

4. Imaginea O alt component important a sistemului de management al organizaiilor de servicii este imaginea. Crearea imaginii despre o organizaie, un serviciu oferit constituie o alt preocupare a managerilor din organizaiile care activeaz pe piaa serviciilor, n special atunci cnd exist concuren. n cazul instituiilor administrative care ofer servicii publice unice cetenilor, preocuparea i responsabilitatea managerilor se amplific, deoarece n aceste structuri se integreaz i reprezentanii politicului, care exercit o influen important asupra imaginii organizaiilor administrative.
66

Fr ndoial c, i n aceste organizaii, interesul reprezentanilor politici alei i al managerilor publici este de a crea o imagine ct mai bun despre serviciile oferite i de a ctiga n acest fel ncrederea cetenilor-clieni, care au posibilitatea de a exprima acordul sau dezacordul fa de politic, cu ocazia procesului electoral. n principal, conturarea imaginii unei organizaii i/sau unui serviciu depinde de: * calitatea serviciului oferit de organizaie; * capacitatea managerilor organizaiei de a identifica cererea real de servicii pentru perioade determinate de timp; * flexibilitatea organizaiei i a managementului acesteia; * capacitatea creativ a echipei manageriale de a planifica, realiza i furniza n forme specifice serviciile publice, astfel nct s atrag prin folosirea unor practici inedite, a unui stil de management participativ, stimulativ pentru dezvoltarea relaiilor cu clienii i atragerea aces tora n procesul de realizare a unor servicii. n cartea intitulat The Image, Keneth Boulding a explicat conceptul de imagine ca o reprezentare mental a realitii dintr-o organizaie susinut de un individ i/sau grup. Cu alte cuvinte, imaginea este un model, care simbolizeaz un anumit mod de a identifica i a nelege un fenomen i/sau o situaie. Modelul mental susinut de o persoan i/sau grup specific poate fi o reprezentare bun sau mai puin bun a realitii, dar dincolo de acestea are o influen considerabil asupra comportamentului. Mai mult dect att, imaginea este un instrument de comunicare ntre organizaie i client. Principalii factori care influeneaz imaginea sunt: cultura organizaiei i resursele umane; serviciile oferite; segmentul de pia deinut; activitile specifice implicate. n organizaiile private, personalul specializat este preocupat permanent de mbuntirea modalitilor prin care ele comunic cu clienii, respectiv, comportamentul personalului, culorile folosite, antetele utilizate la scrisori i plicuri de coresponden. Specialitii apreciaz c managerii din organizaiile publice ar trebui s angajeze astfel de personal specializat n crearea unei imagini a serviciului, a organizaiei, a instituiei administrative i s susin dezvoltarea managementului imaginii. Procesul de formare a imaginii este puternic influenat de mediul n care i desfoar activitatea organizaia prestatoare de servicii i influeneaz prin serviciile oferite aceast realitate.
67

Organizaiile care furnizeaz servicii prezint pe piaa serviciul propriu -zis nsoit de numele instituiilor administrative i/sau marca organizaiilor private i, o dat cu acestea, de un mesaj (sub forma pliantelor, brourilor, spoturilor publicitare, ziarelor etc.) ctre utilizatorii finali. Toate aceste elemente contureaz, pentru consumatori, imaginea despre serviciul oferit i, n bun msur, i imaginea ofertantului. Studiile de pia efectuate n cadrul marketingului public arat c, pentru fiecare necesitate, consumatorul deine o anumit reprezentare, imagine a suportului care i va satisface aceast necesitate - imaginea virtual a serviciului, aa cum se poate observa n figura 3.2.

Figura 3.2 Imaginea virtual a unui nou serviciu (adaptare dup R. Normann) Pornind de la cunoaterea dimensiunilor reale ale interaciunii cu mediul economic, furnizorul de servicii trebuie s studieze diferitele soluii alternative pentru a satisface cerinele identificate n cazul fiecrui element constituent al sistemului, respectiv utilitatea serviciului

68

oferit cu cheltuieli minime, livrarea serviciului n cel mai scurt timp i la un pre adecvat, cu o publicitate decent, pertinent i elevat. Din pcate, n sectorul public, n special n cel din Romnia, se menin nc diferene considerabile ntre imaginea virtual a unui serviciu i imaginea real; aceasta din cauza unei insuficiente preocupri a managerilor publici, i nu numai, pentru cunoaterea imaginii virtuale i apropierea/suprapunerea cu imaginea real. 5. Cultura i filosofia organizaiei prestatoare de servicii publice Cultura este definit la nivelul populaiei care prezint diferene majore n funcie de o serie de criterii: apartenena la un grup etnic, orientarea religioas, unitatea administrativteritorial etc. care genereaz formarea unui sistem de valori sociale i culturale cu influen puternic asupra culturii i filosofiei organizaiilor de servicii. Premisa de baz de la care se pornete este c organizaiile difer ntre ele, nu doar n privina tehnicilor, dar i n privina unor convingeri i valori bine determinate i fixate n timp. Cercetrile specialitilor au demonstrat c elementele culturii organizaionale influeneaz semnificativ performanele organizaiilor indiferent de domeniul n care acestea activeaz. De asemenea, au artat c valorile de baz ale culturii organizaionale sunt determinate de coninutul culturii naionale. Afirmaiile lor se bazeaz pe observaia c organizaiile din anumite ri obin performane mai bune dect cele din alte ri. Spre exemplu, industria serviciilor a cunoscut n Japonia, o rat ridicat de dezvoltare n perioada 1990-1998. Acest succes a fost atribuit, n mare parte, politicilor sociale i practicilor de management din sfera serviciilor cu origine n cultura japonez. T. J. Peters i R. H. Waterman au analizat organizaii din industria american, dar i din sfera serviciilor i au identificat dou elemente de succes: managementul puternic i un complex de valori asimilate de cei care aparin acestor organizaii. Derularea unei cercetri efectuate de G. Hofstede, B. Neuijen, D. D. Ohayo i G. Sanders, n 1990, cu date din 20 de organizaii din Danemarca i Olanda, sa putut argumenta c valorile organizaiilor difer mai mult n funcie de caracteristicile demografice: naionalitate, vrst i educaie, dect n funcie de organizaie. Esena culturii organizaiei pare s se afle mai mult n practicile cotidiene, dect n valorile asimilate.

69

Abordarea problematicii culturii organizaionale, ca parte a sistemului de management al serviciilor, este dificil i merit o atenie deosebit din partea managerilor organizaiilor prestatoare de servicii. Organizaiile puternice de servicii nu se bazeaz exclusiv pe instrumentele raionale ale managementului tiinific pentru a realiza o productivitate superioar. Ele folosesc cultura: convingeri profunde, valori comune, variate ritualuri i ceremonii pentru a informa, a se apropia de clieni i a susine realizarea i furnizarea unui serviciu de calitate. ntr-o organizaie public i/sau privat cu o cultur puternic, managerii tiu c resursele umane sunt cheia succesului, iar climatul organizaional n care acetia i desfoar activitatea are un efect determinant asupra performanelor individuale. T. E. Deal i A. A. Kennedy afirmau c organizaiile cu o cultur slab pun accentul pe realizarea serviciilor pe care le ofer, n timp ce organizaiile cu o cultur puternic pun accent pe indivizii ale cror eforturi sunt integrate n serviciile oferite. Managerii, pentru organizaiile publice i private, i reprezentanii politici, pentru instituiile administrative, trebuie s formeze i s conduc o cultur care s reflecte misiunea organizaiei, filosofia acesteia i s o ajute s-i identifice o anumit poziie pe piaa serviciilor. Acionnd astfel, marile companii internaionale de servicii au obinut consecvent performane deosebite. Prin urmare, construirea culturii organizaionale ncepe cu stabilirea valorilor de baz ale organizaiei, care trebuie s fie comunicate angajailor prin activitile zilnice i prin ntreg comportamentul managerilor i/sau politicienilor. Acetia pot comunica explicit ce fel de comportament ateapt de la colaboratori i subordonai i apeleaz la metode i tehnici specifice prin care s determine formarea comportamentelor ateptate. O cultur puternic protejeaz o organizaie de influenele prea rapide la presiunile mediului, oferindu-i stabilitatea necesar. Cultura creeaz ns inerie organizaional". Prin urmare, cultura trebuie s fie suficient de puternic, dar i suficient de flexibil pentru a reaciona adecvat la presiuni cum sunt: ciclul de via al serviciului, competiia pe piaa serviciilor, mutaiile n preferinele clienilor etc. Cultura i filosofia organizaional exprim mai mult dect valorile unui grup, sunt rezultatul ultim la care s-a ajuns, prin succes repetat i prin procesul gradual de considerare a anumitor valori ca adevr lipsit de orice ndoial. Ceea ce este cultural - spune E. Schein - este de la sine neles". n orice organizaie n care managementul contientizeaz importana culturii organizaiei, exist un proces continuu de fixare a valorilor pozitive i de mbogire a culturii cu elemente noi mobilizatoare pentru resursele umane.
70

Dup cum s-a putut observa, alturi de conceptul culturii organizaionale, apare i filosofia organizaiei de servicii. Aceasta este format dintr-un sistem de valori creat n urma rspunsurilor la urmtoarele ntrebri: Care este opinia clienilor despre serviciile oferite de organizaie? Care este opinia concurenei despre calitatea serviciilor furnizate de organizaii? Care este poziia managementului organizaiei fa de angajai? Ce prere au angajaii despre propria organizaie? De altfel, rspunsurile la aceste ntrebri ntresc cultura unei organizaii i determin o remodelare a sistemului de obiective i a modalitilor de aciune necesare realizrii lor. Elementele eseniale n accepiunea lui Richard Normann pentru filosofia unei organizaii de servicii sunt urmtoarele: > Orientarea pe calitate i excelen n procesele de realizare a serviciilor. Managerii organizaiilor cu culturi puternice nu accept mediocritatea; de aceea, adesea, trec peste ierarhie i intervin ori de cte ori constat comportamente ale angajailor care nu sunt conforme cu valorile culturale consacrate ale organizaiei. > Orientarea ctre client. Managerii companiilor de servicii au neles c serviciile nu pot fi vndute odat pentru toi clienii; de aceea, dezvoltarea unei relaii permanente cu clientul face parte dintr-un proces de marketing de durat. De asemenea, managerii organizaiilor au realizat faptul c beneficiarii serviciului nu exist a priori, ci aceti clieni se formeaz n timp n urma unui proces lung i laborios. Prin urmare, investiia n dezvoltarea relaiei cu clientul reprezint un pas important pentru o organizaie de servicii. > Investiia n resursele umane i orientarea asupra unor tehnici de management n relaia cu angajaii. Succesul unei organizaii de servicii este determinat de abilitatea de a identifica, de a mobiliza i de a concentra potenialul factorului uman pentru a dezvolta noi idei, soluii la problemele clienilor, pentru a crete productivitatea prin comunicarea eficient i prin abordarea creativ a tuturor componentelor sistemului de management al serviciilor. Sunt multe organizaii n care managerii sunt preocupai de aplicarea de metode i tehnici sofisticate de management, de conducerea serviciilor publice, dar neglijeaz un aspect esenial: cunoaterea valorilor resurselor umane i ntrirea ncrederii angajailor n valorile organizaiei, ca i a organizaiei n angajaii proprii. R. Normann recomand management by simplicity" caracterizat prin nsuirea de ctre angajai a unor norme i standarde clare, care conduc la obinerea succesului de ctre organizaie i management by magic", constnd n abilitatea managerilor de a ptrunde n sistemul de percepie al angajailor i a-i determina s participe la crearea unui climat organizaional, inedit n cadrul organizaiei.
71

> Concentrarea pe valori distincte de abordare ntr-o perspectiv generalizatoare. Aceasta nseamn c este necesar o urmrire permanent i o prospectare continu a tendinelor i mutaiilor din sistemul de nevoi sociale, pentru a conduce excelent o organizaie i a-i ntri cultura i filosofia ntr-un mediu n continu schimbare. Prin urmare, cultura, alturi de celelalte patru componente ale sistemului de management al organizaiilor de servicii se afl n strns interdependen, fiecare dintre acestea avnd un rol bine definit n realizarea obiectivelor previzionate. n acest context, esenial este, n accepiunea lui Normann, rolul filosofiei, alturi de cultura organizaiei. Ambele, ns, i pun puternic amprenta asupra tipului de serviciu, proceselor de realizare a acestora, imaginii, segmentului de pia i sistemului de furnizare a serviciului de ctre organizaie. Sistemul serviciilor este puternic marcat de caracteristicile mediului cultural dintr-o ar foarte dificil de identificat, de altfel. Prin urmare, nu pot fi formulate modele de succes ale unor organizaii de servicii, dar se poate nva" din experiena unor manageri de succes.

3.3 Opiuni strategice predilecte n organizaiile de servicii din rile dezvoltate


Schimbrile care au loc n sistemul de nevoi al clienilor determin mutaii importante n strategiile organizaiilor prestatoare de servicii. Pot fi identificate dou opiuni strategice importante, diversificarea i internaionalizarea, care sunt abordate n continuare.

1. Diversificarea serviciilor Const n lrgirea gamei de servicii oferite. Diversificarea este eficient, n special, n organizaiile de servicii de dimensiuni mijlocii i mari. Fundamentul conceptului de diversificare este ideea de sinergie, respectiv cum s-ar putea obine un plus de valoare n condiiile folosirii acelorai resurse de care dispune organizaia. n accepiunea managementului serviciilor, aceasta nseamn un accent mai mare pus pe unul sau altul dintre elementele sistemului de management al organizaiilor de servicii prezentate. Cea mai frecvent modalitate de diversificare este determinat de schimbrile aprute n sistemele de nevoi ale clienilor, n preferinele acestora i/sau n relaiile cu organizaiile de servicii.

72

n condiii de concuren pe piaa serviciilor, managerii unor organizaii ncep s gndeasc la o diversificare a serviciului oferit i/sau la o cretere a avantajelor oferite clientului pentru a-l determina s se orienteze asupra unui anume serviciu. n sectorul public, diversificarea serviciilor apare frecvent ca o ilustrare a dorinei unui furnizor de servicii de a oferi pe pia o gam de servicii ct mai complet clientului, astfel nct colaborarea cu acesta s permit dezvoltarea unei puternice relaii cu piaa. n fond, dac managerii unei organizaii de servicii opteaz pentru diversificare este de sine neles c: s-a constatat o cretere a nivelului cererii din serviciul respectiv pe pia; s-a identificat o imagine real foarte bun a serviciului i/sau a organizaiei de servicii pe pia foarte aproape de imaginea virtual a acestuia; s-a identificat pe pia un grup de clieni ale cror nevoi trebuie satisfcute de serviciul oferit; s-a dezvoltat puternic relaia cu clientul, astfel nct, cel puin pentru o perioad determinat, furnizorul de servicii este convins c atitudinea clientului fa de serviciu va fi pozitiv i va determina cumprarea acestuia, justificnd oportunitatea opiunii strategice a organizaiei. Principalele avantaje ale unei astfel de opiuni strategice sunt multiple. n continuare, sunt prezentate cteva dintre acestea: atragerea ceteanului consumator de servicii publice prin gama larg de servicii oferite de organizaia public sau privat; prin urmare, o imagine bun a unei organizaii care ofer un serviciu, de asemenea, cu o bun imagine, poate simplifica mult procesul de acceptare de ctre client a noilor servicii oferite de aceasta; reducerea preului la care este oferit serviciul public; valorificarea mai bun a resurselor materiale, umane, informaionale i financiare ale organizaiei de servicii; economii nregistrate n sistemul de realizare i furnizare a serviciilor publice etc. n literatura de specialitate, sunt foarte bine cunoscute exemplele referitoare la diversificarea serviciilor n marile organizaii de servicii din S.U.A. De exemplu, American Service Company (ARA) acioneaz pe piaa serviciilor ca o organizaie puternic diversificat, deoarece serviciile variaz de la reele de hoteluri i restaurante, servicii de transport local, la ngrijirea copiilor i persoanelor vrstnice i continund cu furnizarea unei palete largi de servicii pentru diferite instituii publice, private i persoane fizice.
73

Prin urmare, diversificarea este o opiune oportun pentru marile organizaii de servicii care pot dezvolta astfel o strategie de diversificare. Alegerea momentului pentru opiunea de diversificare, modalitile de aciune i cuantificare a resurselor necesare aplicrii depind de abilitatea i competena managerial i profesional a managerilor din aceste organizaii de servicii. 2. Internaionalitatea serviciilor Dac pe piaa naional diferenele privind durata de realizare i calitatea se rviciilor oferite sunt puternic influenate de valorile sociale, pe piaa internaional, n competiie intr productorii de servicii din diferite ri. Astfel, pe piaa extern a serviciilor se confrunt de fapt valorile sociale naionale, determinate fiecare n parte de durata i calitatea serviciului oferit. Pe aceast pia a serviciilor se exprim, astfel, valoarea internaional a serviciilor. Este limpede c i aici vor ctiga organizaiile de servicii cu o productivitate mai mare, care acord o atenie deosebit publicitii, organizrii sistemului de realizare i furnizare a serviciului, dezvoltrii relaiei cu clientul prin comunicarea deschis cu acesta i, nu n ultimul rnd, calitii serviciului oferit. Este absolut necesar ca managerii organizaiilor de servicii publice care acioneaz pe piaa internaional a serviciilor s efectueze analize comparative pentru a determina avantajele competitive ale acestora. Astfel, datorit creterii mai mari a productivitii muncii n industria japonez a serviciilor, datorit costurilor mai mici i calitii corespunztoare, segmentul de pia deinut de Japonia pe piaa internaional a serviciilor este n continu cretere. O tendin similar se nregistreaz i n industria serviciilor americane. Prin urmare, piaa internaional a serviciilor este ntreinut de concurena creat, n principal, ntre aceti mari furnizori de servicii preocupai permanent att de diversificarea gamei serviciilor oferite, ct i de mbuntirea calitii i a relaiei cu clientul. Deoarece numrul rilor care ofer servicii internaionale este relativ mic, se dezvolt astfel o concuren imperfect, ceea ce face ca nivelul tarifelor s nu rezulte dintr-un raport firesc cerere-ofert. Dac unele ri cu deosebire cele dezvoltate susin includerea serviciilor n sistemul GATT, deci au n vedere liberalizarea lor, numeroase ri n curs de dezvoltare, au rezerve fa de aceast propunere considernd, pe de o parte, c asemenea schimbri ar stopa dialogul privind eliminarea protecionismului, iar, pe de alt parte, se tem c liberalizarea ar afecta serviciile
74

similare realizate de ei, deoarece acestea se situeaz sub nivelul mediu de calitate-pre promovat de organizaiile de servicii din rile dezvoltate. Trebuie subliniat faptul c problematica valorii internaionale a serviciilor nu poate fi redus la aceste calcule strict matematice, orict ar fi de importante, deoarece, n general, relaiile economice, cu att mai mult cele care determin valoarea, sunt deosebit de complexe i aflate permanent sub influena a numeroase elemente variabile (vezi figura 3.3).

Figura 3.3 Influena pozitiv a internaionalizrii serviciilor asupra rezultatelor economice (adaptare dup R. Normann)

75

O problem distinct o constituie formarea valorii i a tarifelor serviciilor internaionale, din care fac parte: transportul de mrfuri i persoane; o asigurrile internaionale; comerul cu brevete; licenele; know-how; serviciile de consulting-engineering; turismul internaional etc. Prin urmare, preul serviciilor este determinat de valoarea acestora. Liberalizarea i dezvoltarea continu a pieei internaionale a serviciilor pot reprezenta pentru Romnia, pe de o parte, o oportunitate de dezvoltare i, pe de alt parte, un semnal c atenia decidenilor trebuie s se ndrepte spre schimbri radicale n sfera serviciilor, n general, i n managementul serviciilor, n special. Romnia deocamdat are de rezolvat probleme interne care in de dimensionarea i restructurarea sectorului serviciilor, de dezvoltarea unei strategii specifice n domeniu i crearea n interior a premiselor necesare dezvoltrii sferei serviciilor i formrii unei valori a serviciilor comparabil cu cea existent pe piaa internaional. Chiar dac, apelnd la serviciile din Romnia, un client beneficiaz de un pre mic n comparaie cu cel de pe piaa internaional, calitatea serviciului las nc de dorit i determin n cele mai multe cazuri slbirea relaiei cu clientul i pierderea treptat a acestuia. Organizaiile de servicii din ara noastr au ptruns pe piaa internaional prin serviciile oferite n domeniile turismului i transportului, dealtfel promovate i prin strategia ministerelor de resort. Intrarea Romniei n circuitul turistic internaional i n sistemul de transport de mrfuri i cltori, ca urmare a activitii ctorva organizaii de servicii: societi naionale, agenii sau regii autonome, genereaz o serie de presiuni asupra furnizorilor romni, care sunt obligai s mbunteasc considerabil calitatea i preul serviciilor oferite pe piaa internaional. Altfel, Romnia risc s fie izolat de restul Europei i/sau dezavantajat considerabil, din punct de vedere economic, dac va continua s menin acelai mod de abordare, nvechit de altfel, asupra managementului serviciilor. Potenialul turistic de care dispune Romnia, poziia geografic a acesteia i valoarea resurselor umane reprezint doar cteva valori pozitive certe n prezent, din pcate nevalorificate nc suficient. Luarea lor n considerare ar trebui s accelereze procesul de restructurare a
76

sistemului serviciilor din Romnia, transformndu-l ntr-unul viabil din punct de vedere economic i social. ntrzierea n implementarea schimbrilor n managementul serviciilor din Romnia poate conduce la o pierdere a poziiei pe piaa intern de ctre unele organizaii prestatoare de servicii publice i/sau private, deoarece marile companii internaionale de servicii sunt permanent interesate de creterea segmentelor de pia deinute. Acestea urmresc, n cele mai multe cazuri, dezvoltarea colaborrii cu organizaii de servicii din Romnia i/sau ptrunderea lor direct pe piaa romneasc. n ultimele luni, se observ un recul n ceea ce privete investiiile, n general, i, n consecin, i n sfera serviciilor. Prin urmare, schimbrile n domeniul economic, politic, legislativ, social i cultural devin din ce n ce mai presante pentru ara noastr. ntrzierea schimbrilor majore, att de mult ateptate de societatea romneasc, limiteaz semnificativ dezvoltarea sistemului nostru de servicii la standardele internaionale ale rilor din Uniunea European. Deocamdat, o comparaie n domeniul serviciilor ntre Romnia i alte ri comunitare evideniaz nc importante decalaje de competitivitate, productivitate i calitate oferite de organizaiile noastre de servicii, forate de mprejurri s practice preuri de dumping pentru a intra pe piaa internaional a serviciilor. Abordnd aceast problem din perspectiva tranziiei i a efectelor pentru societatea romneasc, nu trebuie neglijat nici un moment faptul c, ncurajarea dezvoltrii serviciilor n Romnia poate fi una din cele mai viabile i oportune soluii de integrare imediat a personalului disponibilizat de agenii economici industriali n urma restructurrii lor. Procesul este unul complex i de durat care necesit o viziune clar i coerent la nivel macroeconomic i o investiie n susinerea schimbrii de percepere i abordare teoretic i practic a sistemului de management al serviciilor la nivel naional i local. Odat rezolvate aceste probleme n interior va fi posibil creterea ponderii serviciilor oferite de organizaiile de servicii din Romnia pe piaa internaional a serviciilor i, deci, internaionalizarea serviciilor din ara noastr. Internaionalizarea reprezint, de asemenea, o opiune pentru managerii din sistemul serviciilor i se nscrie ntr-un circuit ale crui componente se influeneaz reciproc asigurnd dezvoltarea sistemului internaional de management al organizaiilor de servicii i, implicit, al companiilor de servicii care acioneaz pe aceast pia.

77

3.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice


Preocuparea primordial a administraiei publice trebuie s o constituie gestiunea intern a serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele eseniale pentru buna funcionare a acestora, ntre care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite serviciilor publice locale s-i cunoasc propriile costuri de funcionare? Cum s stabilim previziunile bugetare n cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum s specializm serviciile unei administraii locale: prin produse, prin funcii, prin meserii? Cum s adaptm funciile manageriale constrngerilor sectorului public? Administrarea unei instituii publice locale implic, nainte de toate, optimizarea mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-i atinge scopurile fixate. Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraiilor? n ce condiii? Cum au fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivitilor teritoriale sau n administraia de stat? Exercitarea funciilor managementului n organizaiile de servicii implic un nalt n ivel de competen profesional i managerial. Instrumente moderne de gestiune aplicabile instituiilor publice locale Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou. El nu mbrac forma aplicrii n sectorul public al managementului general, ci, mai degrab, se prezint ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Din acest punct de vedere, managementul serviciilor publice privete gestionarea att a sectorului public, ct i pe cea a sectorului privat, deoarece serviciile publice sunt furnizate de organizaii aparinnd ambelor sectoare. Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasific n trei categorii interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control i instrumente de antrenare. Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer soluii globale ansamblului problemelor ntlnite ntr-o instituie public local. Astfel de probleme pot fi depite i soluionate prin asigurarea unui echilibru ntre cele trei categorii de instrumente. n ciuda similitudinilor dintre termenii i denumirile ntlnite n managementul privat, instrumentele de gestiune trebuie adaptate constrngerilor i specificaiilor administraiilor. Este, de asemenea, necesar ca pe parcursul unei analize s se pun problema integrrii fiecrui instrument n sistemul de gestiune al organizaiei: nu putem pretinde c facem contabilitate analitic" atunci cnd practicm o simpl contabilitate a angajamentelor, c facem control de
78

gestiune" atunci cnd ne mulumim cu schimbarea vechilor structuri cu altele sau s pretindem c facem marketing" atunci cnd punem la dispoziia utilizatorilor o serie de sugestii. Instrumentele moderne de gestiune a administraiei asigur, alturi de rolul lor strict instrumental, o funcie emblematic ce pune n valoare la un nivel nalt competenele manageriale ale decidenilor publici. n continuare, sunt prezentate cteva dintre instrumentele cel mai frecvent utilizate n cadrul serviciilor publice n organizaii de servicii din rile dezvoltate.

79

Instrumente de finalizare Potrivit abordrii sistemice a organizaiilor, instrumentele de finalizare vizeaz n principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele i pe fiecare component. Obiectivele unei instituii publice formeaz un sistem piramidal de obiective coerente i realiste. Baza piramidei este format din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact pentru a putea influena activitatea operatorilor. La un nivel intermediar avem ax ele strategice care sunt, n general, determinate calitativ i urmresc exprimarea sub alt form a opiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizaiei. n ceea ce privete instituiile publice, exist numeroase obstacole care se opun existene i unui sistem de finalizare convergent ca cel definit anterior. Cu toate acestea, s-au putut identifica anumite experiene disparate n aceast direcie, prezentate succint n cele ce urmeaz. n administraiile publice romneti, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului. n consecin, dei pare paradoxal, se fundamenteaz o strategie a instituiei publice locale sau a autoritilor publice a crei soart depinde, n linii mari, de ealonul central. Fenomenul dublu de descentralizare i deconcentrare a activitilor publice a deschis ns noi orizonturi, lrgind marjele de manevr a majoritii serviciilor locale. Numeroase instituii publice elaboreaz, mai mult sau mai puin, o strategie, uneori chiar fr s o tie, adic fr ca acest lucru s genereze o reflectare organizat i formalizat ca n cadrul ntreprinderilor private. Opiunile strategice ale instituiilor publice locale privind repartizarea resurselor sunt delimitate prin dispoziii statutare i prevederi legislative. Concurena poate marca, pentru o instituie public, dou aspecte: concurena cu o alt instituie public sau concurena cu o ntreprindere privat. Pe viitor, numeroase instituii publice se vor afla n concuren cu alte organizaii, n privina organizrii activitilor specifice colectivitilor locale. Practicile strategice se remarc deja n anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, n elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul unor ministere sau n cutarea unor formule de cooperare ntre organismele publice. Conducerea participativ prin obiective are n vedere, n principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizaii pn la nivel de loc de munc. Un astfel de sistem de gestiune poate prea idilic i naiv n raport cu specificul administraiei locale, mai ales c n practic au aprut unele disfuncionaliti: arbitrarul n sistemul de evaluare, mai ales n domeniul serviciilor, dificulti n msurarea performanelor i alegerea soluiilor pe termen scurt.

80

Experimentarea conducerii prin obiective, n sectorul public, a fost mai nti iniiativa administraiei americane pe parcursul mandatului preedintelui Nixon. Din 1973, sub denumirea de management prin obiective", aceast nou tehnic bugetar a fost introdus n trei ministere importante i apoi generalizat la nivelul ministerelor federale. Aplicarea integral a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat n absena unei determinri clare a obiectivelor globale la nivelul organizaiilor publice. Acest mod de abordare ar fi incompatibil cu raionalitatea politic, n principal datorit faptului c oamenii politici se rezum s emit orientri generale mai puin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale aciunii publice. Metoda bugetului baz zero (B.B.Z.) se refer la ierarhizarea obiectivelor operaionale ale unui serviciu, condiie prealabil pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi aplicat parcurgndu-se urmtoarele etape: > delimitarea activitii fiecrei persoane responsabile n misiuni indispensabile i misiuni suplimentare; > prezentarea pentru fiecare misiune stabilit a modalitilor de realizare; > justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor i avantajelor acestora. Aceast metod conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidenierea gradului de importan a misiunilor propuse, n vederea repartizrii resurselor limitate ale organizaiei. Din aceast perspectiv, B.B.Z. reprezint un instrument de finalizare. Spre deosebire de alte instrumente de gestiune, B.B.Z. este determinat de practic i servete acesteia. Metoda de analiz bugetar a fost iniial conceput i pus n aplicare de ctre P. Pyhrr n 1969 pentru Societatea Informatic Texas Instruments. Apoi a fost aplicat i n alte organizaii i aprnd din 1976 a fost introdus de preedintele J. Carter n administraiile federale americane. Avnd n vedere cele prezentate anterior, se pare c identificarea instrumentelor de finalizare n cadrul instituiilor publice din ara noastr are, deocamdat, un caracter limitat, mai ales c, n ceea ce privete definirea misiunilor, rolul determinant revine puterii politice. Practica a demonstrat adesea incompatibilitatea dintre prioritile de interes general i cele politice.

Instrumente de control Experiena administraiilor din rile dezvoltate a evideniat trei instrumente moderne de control: sistemele de contabilitate analitic;
81

tablourile de bord; auditul. Sistemele de contabilitate analitic au fost elaborate n cadrul mediului industrial la sfritul secolului trecut, cunoscnd dezvoltri ulterioare i chiar metode alternative care urmreau eliminarea lacunelor metodelor clasice. n acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilitii analitice au fost stabilite de F. Taylor. Diferitele metode de contabilitate analitic au fost puternic influenate de domeniul lor de provenien, respectiv sectorul industrial, ns, n prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare, care vizeaz determinarea costurilor unei activiti sau ale unui produs. Se au n vedere n special acele sisteme de informare de care dispune o organizaie i care presupun: colectarea, tratarea, stocarea i transmiterea informaiilor din domeniul economico-financiar. Metodele curente de contabilitate analitic au n vedere noiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele dou categorii de costuri greu disociabile n practic: fixe i variabile. Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce privete ansamblul indicatorilor care evideniaz performanele organizaiei i mediul n care aceasta se nscrie. Acest instrument presupune msurarea abaterilor ca diferen ntre previziuni i realizrile efective, precum i evaluarea performanelor. Evidenierea abaterilor are ca scop final identificarea aciunilor care le genereaz i perfecionarea permanent a organizaiei. Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: studiu", diagnostic" i chiar anchet", iar numrul domeniilor n care se aplic este aproape nelimitat. Acest instrument de control poate fi definit ca "examinarea profesional a unei informaii n vederea exprimrii unei opinii responsabile i independente n raport cu un criteriu calitativ". Se pare c, n ansamblul lor, caracteristicile instituiilor publice i particularitile serviciilor oferite nu au permis dezvoltarea deplin a instrumentelor moderne de control.

Instrumente de antrenare Instrumentele de antrenare au cunoscut n anii '80 o extindere deosebit n sfera serviciilor publice. De-a lungul timpului, att n administraiile statului, ct i n colectivitile teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Menionm, mai nti, proiectele de serviciu: versiunea public a proiectelor de ntreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment etc.) i care se prezint sub forma unei carte comune, difuzate la toate
82

nivelele ierarhice, care permite agenilor economici s se raporteze la vederi identice. n funcie de finalitile lor, pot fi evideniate trei mari categorii de proiecte de servicii: > proiecte a cror finalitate este aceea de a aciona asupra mobilizrii resurselor umane n vederea implicrii fiecrui individ n realizarea obiectivelor comune; > proiecte care favorizeaz redefinirea unor modaliti de aciune n funcie de noile circuite de decizie i producie; > proiecte de serviciu care urmresc adaptarea misiunilor unei organizaii la noile condiii d e mediu ambiant printr-o mai bun comunicare cu exteriorul. Indiferent de opiunea aplicat, n centrul proiectelor de servicii se situeaz un demers participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ n procesul de realizare a misiunilor, ceea ce face ca acest instrument s se ncadreze n categoria instrumentelor de antrenare. Alturi de instrumentele centrate pe organizaie se regsesc i instrumentele ce au n vedere favorizarea calitii serviciilor organizaiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca un cadru de formulare colectiv a propunerilor de ameliorare a calitii serviciilor prestate. Constituirea cercurilor de calitate" presupune reunirea voluntar a agenilor economici n subgrupe sub conducerea unui responsabil cu rol de animator, persoana care faciliteaz" mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit n serviciile publice. Dei anii '80 au favorizat utilizarea unui astfel de instrumentar, devenind chiar o versiune particular a managementului participativ, n prezent se pune problema ca acest instrumentar s schimbe nsi natura managementului instituiilor publice i s modifice ordinea prioritilor n vederea dezvoltrii unor relaii ierarhice mai simpl i mai eficace.

83

CAPITOLUL 4 PRODUCTIVITATEA SERVICIILOR PUBLICE

Ameliorarea productivitii serviciilor publice este n ultimul deceniu un laitmotiv al dezbaterilor politice. Au fost avansate dou explicaii majore: productivitatea s-a degradat n cursul ultimilor ani; colectivitile publice care finaneaz aceste servicii publice ntmpin greuti din ce n ce mai mari pentru procurarea fondurilor necesare i, n consecin, vor s asigure un serviciu constant la un cost mai redus. Oricare ar fi explicaia dominant, domeniul su de aplicaie este caracterizat de o foarte mare diversitate att din punct de vedere general, ct i din punct de vedere al calitii de funcionare. Aa cum se tie, anumite servicii echilibreaz bugetul lor numai graie sumelor ncasate din tarifele pltite de utilizatori (R.A.D.T., S.N.C.F., P.T.T.), ceilali primind n completare subvenii (muzee, teatre, internate, cantine colare i administraii). Sumele proprii ncasate de ctre alte servicii provin de la "utilizatori", acetia fiind supui unei taxe parafiscale a crei sum total este, cu larghee, independent de consum (radio i televiziunea public). n fine, unii nu au ca venituri pentru sumele ncasate dect creditele bugetare, producia unora este de o calitate foarte omogen (E.D.F., S.N.C.F., salubritate), iar a altora variaz sensibil n funcie de un loc sau altul, de o lun sau alta (nvmnt, teatre, televiziune). Dac se combin cele dou noiuni (modalitate de finanare i natura produciei), se nelege c definiia, mrimea i stabilirea unui program de mbuntire a productivitii variaz sensibil de la un serviciu public la altul.

4.1 Noiuni generale referitoare la eficien i eficacitate


ntr-o abordare general, productivitatea unei organizaii este descris de relaiile care leag mijloacele de producie (munc, echipament, materiale). Se pare c aceast abordare sumar nu convine pentru aprecierea productivitii tuturor serviciilor publice. Acest lucru se verific prin faptul c, la nivelul unei organizaii private, distincia eficien/eficacitate (ca relaie ce determin concepiile diferitelor ri componente) este absolut necesar pentru o analiz prealabil a productivitii.

84

Eficiena compar mijloacele utilizate cu producia real, indiferent de satisfaciile resimite de utilizator. O ntreprindere privat ce produce un bun privat pur (adic un bun a crui producie i consum sunt nsoite de puine efecte externe, cum ar fi, spre exemplu, poluarea), nu este interesat dect de o cerere solvabil, care depinde de satisfacia cumprtorului, dar i de posibilitile sale financiare i de urgena nevoilor sale. ntreprinderea nu poate realiza dect bunuri cerute la preul oferit. Eficiena sa de producie i/sau distribuie este o bun aproximare a productivitii sale, pentru c preul pltit de cumprtor permite realizarea unei legturi ntre produs i satisfacie: aceasta din urm este cel puin egal cu preul. Serviciul public subvenionat n proporie de 100% este n situaie invers: activitatea sa nu const n satisfacerea unei cereri solvabile, deci eficiena nu leag mijloacele utilizate i satisfacerea utilizatorilor. n consecin, trebuie s se recurg la un alt concept: eficacitatea. Eficacitatea compar mijloacele utilizate cu satisfacia utilizatorilor. Poate ea nlocui conceptul de eficien pentru aprecierea productivitii unui serviciu public? Rspunsul la aceast ntrebare poate fi gsit dac ne referim la productivitate ca la un concept cu mai multe forme, ce combin conceptele de eficien i eficacitate n proporii variate, n funcie de punctul de vedere adoptat.

4.2 Abordri ale conceptului de productivitate


Inginerul", economistul" i omul politic" sunt gestionari ai serviciului public n msuri diferite. Inginerul este persoana a crei competen tehnic este esenial pentru funcionarea serviciului (inginer la E.D.F., ministere tehnice, profesori n nvmntul naional, doctori, ingineri n spitale etc.). El pune accentul pe calitatea serviciului prestat i pe randamentul factorilor (eficien), aceast preocupare pentru calitate conducnd uneori la o perfeciune tehnic generatoare de costuri de producie ridicate. Economistul caut s minimizeze costul de producie pentru un standard de calitate stabilit. n timp ce inginerul se intereseaz de eficien n termeni fizici sau reali, neglijnd preul pltit pentru un anumit factor i, n particular, pentru munc, economistul definete eficiena n termeni monetari, introducnd astfel preurile relative ale factorilor de producie. Omul politic posed viziunea cea mai larg. El ine cont de satisfacerea utilizatorilor mai mult dect inginerul i economistul, acest lucru fiind motivat de faptul c este reprezentantul lor
85

legitim. Dac i asum i gestiunea serviciului, el va integra n viziunea sa (viziune ce are un cost pe care unii nu ezit s-l considere exorbitant) bunul mers al serviciilor, climatul social intern, tradiiile etc. Un astfel de orizont este i larg i restrns, de aceea omul politic ar trebui s i liniteasc pe cei mai grbii, s evite conflictele, s fac astfel nct s gseasc un motiv de satisfacie n deciziile luate. Noiunea de productivitate este vag, chiar secret, de vreme ce reuita omului politic trece printr-o cert doz de iluzie. Omul politic dorete, fr ndoial, o bun productivitate a serviciului public, dar el nu apreciaz structura unui indicator precis care ar msura evoluia sa i ar permite s aib o judecat asupra politicii.

4.3 Msurarea productivitii serviciilor sociale


Msurarea productivitii presupune reinerea diferitelor concepii indicate anterior, lucru ce faciliteaz construirea unui instrument de msur adecvat: indicatorul. n literatura de specialitate s-au impus doi indicatori tradiionali de msurare a productivitii serviciilor publice: randamentul fizic al unui factor de producie; costul unitar de producie. Randamentul fizic al unui factor stabilete un raport ntre producie i o unitate de timp oarecare. Factorul reinut poate fi orice factor important pentru funcionarea serviciului, dar cel mai des ntlnit este munca. n practic, randamentul muncii unui angajat se determin msurnd timpul care este necesar pentru realizarea muncii sale, o diminuare a acestuia la o calitate constant a serviciului ducnd la ameliorarea productivitii. Aceste msurri stau adesea la originea normelor de realizat stabilite tiinific. Pornindu se de la observaii numeroase i justificate, ele vor defini o durat standard. Totui, randamentul fizic al unui factor nu este calculabil dect dac calitatea producia este bine verificat i dac munca se repet de un numr suficient de ori. Cu siguran, calculul randamentului salariailor este efectuat n alte circumstane dect cele din definiia de mai sus. Trebuie ns precizat c utilizarea lui ca norm nu trebuie individualizat. Astfel, Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului calculeaz productivitatea profesorilor din nvmntul liceal, raportnd, spre exemplu, numrul elevilor la cel al cadrelor
86

didactice. Acest calcul favorizeaz obinerea unui indice mediu de productivitate; dac un profesor este n mod clar deasupra sau sub norm, un astfel de rezultat nu i poate fi imputat pentru c acest raport nu ine de responsabilitatea sa. Aceast norm trebuie s fie considerat ca un simplu instrument de gestiune: acelai lucru se ntmpl i cu costul unitar. Costul unitar se exprim ca raport ntre costul total i numrul de uniti produse. El este mai complet dect orice indice de randament pentru c ia n considerare toi factorii de producie, ba chiar ncorporeaz i costul de achiziie al fiecrui factor. n acest mod se poate msura costul mediu al unui an de studiu pentru un licean. Utilizarea costului unitar presupune o omogenitate a produsului. Dac producia este diversificat, se poate calcula costul unitar al fiecrui produs, repartiznd convenabil cheltuielile comune. O astfel de repartizare este cu att mai convenabil cu ct diversele produse fabricate sunt de calitate mai omogen. n caz contrar, mprirea pe produse omogene i soluia de repartiie risc s fie arbitrare.

4.4 Programe de mbuntire a productivitii


Programele de mbuntire a productivitii sunt numeroase i diverse, dar se pare c au cel puin un punct comun: de a adapta mai bine serviciul public la cerere. Se va distinge pe de o parte adaptarea structural, care poate s mearg pn la reintroducerea caracterului public al produciei, iar, pe de alt parte, adaptarea managerial, efectuat n interiorul serviciului cu statutul juridic neschimbat.

4.4.1 Adaptabilitatea structural a serviciilor publice


Cererea de serviciu public este tot att de aleatoare i nesigur ca i cea a altor bunuri. Meninerea unei bune productiviti implic o productivitate sporit a aparatului de producie a serviciului public, ameliorarea productivitii confruntndu-se de fiecare dat cu restructurarea sa.

1. Insuficienta flexibilitate a serviciului public Se definete mai nti flexibilitatea i apoi se vor indica mijloacele de mrire a acesteia.
87

Se spune c o organizaie este flexibil dac, n urma unei modificri a cererii, este capabil s-i varieze producia de servicii fr o cretere sensibil a costului su unitar. Aceast definiie impune dou condiii: variabilitatea produciei de servicii; stabilitatea costului unitar al produciei. a) Variabilitatea produciei de servicii Serviciul public trebuie s fac adesea fa creterii brute a cererii; gestionarul public impune lungi proceduri pentru a respecta i a pune n practic ateptrile referitoare la calitate ale tuturor cetenilor. Astfel, brusca cretere a cererii colare se traduce printr-o degradare a serviciului din cauza dificultii de a construi rapid localuri i de a angaja personal calificat. ncetinirea construciei sau a achiziiei de materii prime este, de cele mai multe ori, accentuat de insuficiena capitalurilor disponibile. Desigur, statul sau o colectivitate local poate, n anumite condiii, s se mprumute ca o ntreprindere privat, dar nu exist posibilitatea de a face apel la acionari. n plus, a doua condiie, costul unitar, o influeneaz pe prima: incapacitatea serviciului public de a-i reduce cheltuielile dac cererea se diminueaz i face pe responsabilii bugetari, pentru a micora riscul, s limiteze angajrile i construciile noi i s le ealoneze ct mai mult posibil n timp. Aceast strategie este, dac se poate spune aa, posibil de fiecare dat cnd calitatea serviciului adus este variabil (creterea numrului de elevi n clase, strzi prea aglomerate). De vreme ce calitatea este relativ aceeai, flexibilitatea produciei este mult mai puin asigurat pentru c apare situaia: totul sau nimic". b) Stabilitatea costului unitar al produciei Cunoaterea costului unitar cere ca volumul factorilor de producie utilizai s nu fie rigizi la baz. Serviciile publice suport numeroase constrngeri, cea mai mare parte din ele folosind o infrastructur cu o durat lung de via, cu folosin specific i rate de amortizare greu micorabile. Acestei rigiditi i se adaug statutul personalului public. Trebuie adesea s se atepte plecarea n retragere pentru a considera nlturarea angajailor corespondeni. Ea poate fi nsoit de o cretere n anumite pri ale teritoriului, procesul de angajare a personalului fiind foarte lung: durata sa include toate etapele preliminare de pregtire, de concursuri i/sau de formare profesional. n termeni pur contabili, s-ar spune c punctul mort" este situat foarte sus. Aa a fost cazul lui Renault din anii '80: toate cheltuielile erau fixe (amortizare, personal, cheltuieli

88

financiare), cu excepia materialelor din exterior. n 1980, firma a realizat un beneficiu de dou miliarde de franci, fr s-l fi prevzut, dup aceasta urmnd deficite enorme. Bineneles, Renault nu este un serviciu public, dar faptul c a fost obligat s i echilibreze cheltuielile evideniaz rigiditatea sa. Pentru serviciile publice, care triesc n principal din creditele extrabugetare, aceast rigiditate nu apare n calcul, deoarece ea ar exagera, pentru a fi evideniat, construcia utilajelor specifice. 2. Flexibilitatea produciei i ofertei de servicii publice Costul unitar trece, cnd cererea scade, prin reducerea volumului produciei. Aceast exigen pare natural pentru serviciile care prin natura lor nu sunt stocabile. Pentru serviciul public cu infrastructur grea, expresia volum de producie" este ambigu. Dac numrul cltorilor scade, iar numrul linii oferite rmne constant, cererea se reduce semnificativ. Scade n acest caz volumul produciei? Numrul de kilometri-pasageri scade, dar cel al kilometrilor parcuri nu se va schimba. Fa de aceast situaie, o ntreprindere privat ar reduce numrul plecrilor, dar un serviciu public trebuie s in seama de drepturile obinute de ceteni, drepturi ce sunt cu att mai mult aprate cu ct sunt mai ameninate, iar eliminarea complet a liniei va fi adesea faza ultim de adaptare a serviciilor oferite clientelei. Suprimarea anumitor servicii colective antreneaz efecte externe defavorabile, cumulative, i deci ireversibile, acestea fiind motivele ce fac ca un serviciu public s se adapteze chiar cu ntrziere pentru a evita declanarea unui astfel de proces i a lsa ansa gsirii altor soluii. De asemenea, trebuie s adugm c drepturile obinute merit o analiz aprofundat nainte de a fi puse n discuie i nu trebuie confundate cu serviciile obinute sau cu serviciul obinut. n primul caz, accentul se pune pe meninerea n stare de servicii oferite potrivit unui anumit proces de producie, iar n al doilea caz, este vorba de funcia considerat important. Descentralizarea excesiv a serviciilor publice ntr-o ar ca Frana, dar i n multe altele, omogenizeaz maniera de a oferi un serviciu public. Avantajele obinute din economiile de scar sunt, uneori, att de importante nct centralizarea este interesant (exemplu, producia de electricitate, pn ntr-un anumit punct). Indiferent care ar fi motivul de punere n discuie a drepturilor obinute, o organizare a serviciului trebuie s fie cu att mai uoar cu ct misiunea ndeplinit nu este dect foarte puin de ordin public.
89

3. Flexibilitatea i misiunea serviciului public Dac flexibilitatea unui serviciu public este mai slab dect a unei ntreprinderi private, ea este indispensabil att pentru satisfacerea clienilor (cnd cererea crete), ct i pentru echilibrul finanelor publice (cnd cererea scade). Prima msur care trebuie luat este aceea de a verifica dac serviciul public nu ndeplinete dect sarcini care vizeaz obiectivul specific. Astfel, producia de electricitate nu este o sarcin exclusiv a serviciului public, ea putnd fi asigurat la fel de bine de mai muli productori concureni. n februarie 1958, guvernul britanic a decis privatizarea produciei de electricitate, diviznd societatea englez n dou societi independente concurente (una care s exploateze centralele nucleare i cealalt care s se ocupe de celelalte centrale) i autoriznd societile de distribuie s fac apel una la cealalt sau chiar la productori strini (la E.D.F.). Pentru c distribuia de electricitate relev teoria monopolului natural (cheltuielile fixe sunt de aa natur nct costul unitar minimal nu poate fi atins dect prin monopol), legislaia din 1945 atribuie n exclusivitate lui E.D.F. monopolul distribuiei, fapt ce a determinat ca noile societi engleze s se afle n situaie de monopol pe domeniul lor. Aceast teorie nu se aplic n situaia de tip monopol, ceea ce a determinat ca, n 1987, Ministerul Industriei s suprime monopolul lui E.D.F., consecin ce afecteaz numai marii consumatori. Aceeai linie de gndire a ghidat Ministerul Potei i Telecomunicaiilor, cnd a nlturat monopolul lui D.G.T., care n materie de telematic nu reprezenta un serviciu public. ntrebarea care se pune este urmtoarea: nu exist riscul de a lsa concurenei private domeniile rentabile, serviciul public asigurnd exclusiv ceea ce nu este rentabil? Rspunsul vine de la sine: pentru a exista, serviciul public trebuie s fie competitiv, indiferent de domeniul la care se refer.

4. Restructurarea serviciului public Scopul principal este de a asigura serviciul la cel mai mic cost, satisfcnd n acelai timp nevoile colective, cele pe care autoritile publice le consider necesare. Structura organizaional este n consecin un mijloc i nu un obiectiv. Se urmrete aflarea celei mai bune structuri, fr a prevedea mijloacele utilizare. Dac problema este pus din acest unghi, soluiile sunt numeroase: ele merg de la simplele amendamente aduse structurii publice de organizare, pn la privatizarea serviciilor publice.

90

A. Restructurarea n cadrul public Trei modaliti au fost propuse n ultimii ani: specializarea organizaiilor; recurgerea la subcontractare; apelarea la utilizatori, concursul publicului. a) Specializarea Un serviciu public asigur numeroase sarcini: unele foarte vechi, altele mai recente. Aceast concentrare a activitilor creeaz adesea mai multe inconveniente dect avantaje. Restructurarea activitilor permite conturarea accentuat a responsabilitilor, dar i a avantajului obinut prin specializare. Scopul este de a trage avantaje din economiile la scar, fr a suporta inconvenientele gigantismului i fr a pierde avantajele eventualei sinergii. Scindarea n 1974 a fostei O.R.T.F. n ase societi din Frana relev aceast judecat, fiind impus i de raiuni politice. T.D.F. se vede n situaia de a atribui monopolul difuzrii imaginilor pe ci hertziene, nimic nu interzice apariia de canale private mai mult dect recurgerea la subnchiriere, de vreme ce nici un monopol nu era atribuit Societii Franceze de Programe. Diviziunea ministerului P.T.T. n dou mari direcii (Pot i Telecomunicaii) i ncercarea de separaie din timpul mandatului V. Giscard D'Estaing a Ministerului Educaiei Naionale n dou ministere separate (educaie i universiti) constituie alte ilustrri ale aceleiai judeci. n ciuda enormitii de efective n cauz, personalul i reprezentanii si au reuit s limiteze aceste specializri, iar, datorit faptului c sarcinile sunt specializate, serviciul public poate recurge la subcontractri.

organizaiilor

b) Recurgerea la subcontractare ntreaga administraie, tot serviciul public recurge la productori externi: la furnizori. Dac se fabric produsul sau se presteaz un serviciu dup specificaiile cumprtorului, este vorba de subcontractare, dei separarea ntre furnizarea direct i subcontractare este, uneori, irelevant. S-a ajuns ca subcontractarea s fie un productor important, n timp ce termenul subcontractant evoc o relaie de dependen economic. Recurgerea la subcontractare nu este proprie ntreprinderilor publice, dar optica este original. ntreprinderea privat calculeaz fr ncetare costul diferitelor modaliti de producere, subcontractarea fiind una dintre ele. n timp ce ntreprinderea poate cu uurin s investeasc, s angajeze, s dea afar, s cedeze etc., numeroase variante putnd fi ntrevzute pe msur ce orizontul se lrgete i cadrul structural este mai puin rigid. Subcontractarea nu este

91

pe termen lung o variabil preferabil de flexibilitate, ci este, mai degrab, mijlocul de a reduce costurile prin intermediul specializrii. Structura productiv a serviciilor publice este mult prea rigid, chiar i pe termen lung: nu se pune problema de a concedia, nici de a angaja, de a aduga sau ceda activiti. Serviciul public a recurs la subcontractare din dou motive: 1. Nivelul tehnic al echipamentelor subcontractantului este mai performant dect cel al serviciului public; ntr-adevr, acesta din urm poate s nu aib dect o folosin ocazional, antrennd costuri mari de amortisment. 2. Costul este egal-redus, deoarece subcontractantul ajut serviciului public s satisfac cererea maxim, adic cererea excepional a crei satisfacere nu poate fi amnat. ns subcontractarea are i dezavantaje. Mai nti, reducerea costurilor nu este sigur dect dac sunt satisfcute dou condiii: subcontractantul nu poate fi n poziie de monopol; subcontractanii nu pot fi constrni s utilizeze aceiai oameni i aceeai tehnic ca ntreprinderea privat nu este supus obligaiei de a continua serviciul, aa cum este administraia. Subcontractantul privat ar risca s impun o variaie prea mare de activitate a serviciului public, ceea ce nu vrea s nsemne c, n absena subcontractrii, variabilitatea nu ar fi mare. n sfrit, a subcontracta nseamn a face apel la un personal mai puin bine pltit i/sau cu o calificare mai joas. La inconvenientele pe care le poate genera conlucrarea personalului cu statut i salariu diferite, se adaug teama de o presiune la baza comportrii. Reticenele personalului nu dispar atta timp ct remuneraia salariailor subcontractantului este mai ridicat.

serviciul public.

c) Recurgerea la utilizatori Productivitatea serviciului public i, n particular, eficacitatea sa depind uneori foarte mult de concursul utilizatorului. Astfel, securitatea persoanelor i protecia bunurilor se bazeaz pe zelul serviciilor de poliie, dar i pe precauiile i colaborarea locuitorilor. Dup caz, autorii americani vorbesc de participare sau coproducie. Se poate meniona numai comportamentul nesigur sau supravegherea strzii sau cartierului. Vom prezenta limitele i pericolul acestei participri. Adevrate corpuri de armat privat risc s apar ntr-un domeniu eminamente public. Participarea se poate apropia de denunare. Cu toate acestea, privatizarea serviciilor, al crei caracter public nu este aa de pronunat, nu reprezint un mijloc de a mri productivitatea?
92

B. Privatizarea serviciilor publice a) Cteva precizri semantice ncepnd cu 1980, s-a dezvoltat n lumea occidental o micare de privatizare a serviciilor publice, aparinnd aceleiai ideologii ca i denaionalizarea ntreprinderilor publice. Se folosete termenul de privatizare pentru vnzrile de servicii care au fost ntotdeauna publice, iar cel de denaionalizare se aplic vnzrii de stabilimente industriale i comerciale, din care mare parte au fost private la un moment dat. Dup aceast distincie, privatizrile franceze din anul 1987 sunt denaionalizri, poate cu excepia lui TF1. n schimb, la nivel local, privatizri le au fost numeroase: serviciul de ap, salubritate, cantine colare etc. n strintate, exemplul cel mai izbitor a fost privatizarea lui British Telecom. Rmne ns de demonstrat c privatizarea crete totui productivitatea. b) Privatizarea i productivitatea Conductorii unui serviciu privatizat sunt interesai de productivitatea capitalurilor investite i, avnd n vedere poziia lor monopolist, ar putea s creasc profiturile majornd preul. O astfel de practic fiind contrar optimului economic, serviciul, chiar i privatizat, trebuie s respecte un caiet de sarcini, n care modalitile de recalculare a preurilor i condiiile de satisfacere a cererii sunt precizate. Sub aceast constrngere, profiturile nu pot fi crescute efectiv doar ca o consecin a mbuntirii productivitii, provenit fie dintr-o utilizare a unui personal mai motivat i mai calificat, fie dintr-o cercetare de noi servicii de oferte; pe scurt, dintr-o adaptabilitate managerial. Dac capacitile manageriale private nu sunt puse la ndoial a priori, trebuie s ne ntrebm asupra durabilitii caietului de sarcini. ntr-adevr, evoluia tehnicii modific nevoile i condiiile de producie pn cnd modalitile de revizie risc s devin rapid inadaptate i ineficace. Se poate prevedea o instan arbitrar care, la intervale regulate, s impun un nou caiet de sarcini, totui aceast instan nu va fi niciodat ntr-o situaie aa de favorabil din punct de vedere strategic ca puterile publice la momentul privatizrii. Oarecum poziiile se inverseaz: la momentul privatizrii, vnztorul cunoate funcia costului, astfel c potenialul cumprtor are acces numai la bilan i la contul de rezultate. La momentul revizuirii, antreprenorul privat este n poziie favorabil pentru c este mai bine informat. c) Servicii publice i servicii private Condiiile unei experimentri sunt rar reunite, totui producia de gaz i de electricitate a Regatului Unit din anii '20 i '30 a fcut obiectul unui studiu econometric recent.

93

Concluziile arat c ntreprinderile publice ar angaja mai mult personal dect cele private, ceea ce ar determina o productivitate mai sczut. Diferenele nu se opresc ns aici: proporia cadrelor este mai mare n ntreprinderile private, iar acest lucru explic de ce salariul mediu este mai crescut acolo. n general, satisfacerea utilizatorilor este identic i este adevrat c omogenitatea produsului exprim uor specificaiile caietului de sarcini. Concurena exist ntr-un anumit sens i i exercit efectele; abonatul nu poate s-i aleag furnizorul, dar informaia circul: preul kw/or nu ar trebui s fie mult diferit de la un ora la altul, din moment ce ele sunt suficient de asemntoare n privina modalitilor de producie. Extrapolarea acestor concluzii n alte sectoare necesit mult pruden. n ciuda avantajelor semnificative, privatizarea cunoate, mai ales n Frana, numeroi adversari. Anumite critici sunt consecina ideii c egalitatea public poate s ating acelai nivel de performan dac face dovada adaptabilitii manageriale.

4.4.2 Adaptabilitatea managerial a serviciilor publice


Gestionarul public acioneaz cu dou instrumente principale: gestiunea material i cea a resurselor umane. 1. Gestiunea material 1.1 Revizuirea procedurilor i metodelor Noi metode de organizare a muncii au acoperit mai recent insuficienele constatate. Principiul de baz evolueaz puin. Organizarea tiinific a muncii se aplic tuturor sectoarelor de producie, cea a relaiilor i comunicaiilor a devenit astzi o problem crucial pentru bunul mers al unei administraii. ntr-adevr, este frecvent ca un serviciu ocupnd nu demult 10 angajai s numere astzi 50 pn la 100 de colaboratori. Riscul de a vedea organizaia oferind locuri de munc este mare i justific astfel existena sa, iar revizuirea procedurilor i metodelor este indispensabil astzi unei administraii. Opoziia cu privire la revizuirea procedurilor este puternic n administraiile publice, provenind din partea personalului de execuie i a conductorilor. Personalul crede c un astfel de raionament va pune n eviden pierderile de timp i c cercetarea rentabilitii va conduce la o repunere n discuie a avantajelor, adesea dobndite n afara procedurilor riguroase.
94

Conductorii, care doresc pacea social i nu au un interes personal fa de aceast revizuire, nu i sunt favorabili pentru un motiv fundamental. Raionalizarea procedurilor implic faptul c ele vor trebui s i se adapteze, acest fapt poate fi resimit de conducere ca o form de diminuare a autonomiei i libertii lor. 1.2 O folosire eficient economisete munca Mult timp activitatea administrativ a fost o activitate muncitoreasc prin excelen. Schimbrile industriale din secolul al-XX-lea au afectat puin aceste procese de producie, ns, ncepnd cu secolul al-XX-lea, anumite pri din administraie au fost atinse, provocnd adesea reticene din partea responsabililor. Revoluia informatic din ultima treime a secolului al-XX-lea ocheaz, cu att mai mult de vreme ce sunt vizate direct sarcinile administrative. Mai mult, administraiile continu s recruteze din ce n ce mai muli ageni: creterea a fost aa de puternic n cursul ultimilor 20 de ani, nct se observ tentative de stopare a acestei micri. Este prea devreme pentru a putea spune dac acestea vor fi ncununate de succes. a) Efectele mecanizrii Folosirea echipamentelor moderne ar trebui s creasc productivitatea serviciului public. Costul de producie unitar se va diminua, calitatea serviciului adus va fi mai bun, n msura n care capacitatea de memorare, de repetiie, de disponibilitate, de rapiditate a mainii este superioar celei a omului. b) Implicaiile informatizrii sarcinilor administrative Realizarea efectiv a acestor avantaje presupune un anumit numr de condiii, care sunt probabil mai greu de reunit ntr-un serviciu public dect ntr-o ntreprindere privat: > O reducere de personal Noutatea rezid din aceea c volumul i structura personalului se adapteaz noilor procese de producie. Reducerea costului provine din substituirea omului de ctre main: la producie constant, posturile trebuie astfel diminuate. Dac nu se ntmpl aa, costul, n loc s scad, crete. Acest lucru poate fi ilustrat printr-un exemplu extrem, dar nu mai puin semnificativ. Cu civa ani n urm, o ntreprindere sovietic a cumprat un echipament occidental, multiplicndu-i productivitatea muncii pe schimburi. Producia nu a putut s creasc din cauza inelasticitii cererii i a faptului c ntreprinderea nu-i putea muta muncitorii, o parte din acetia fiind angajai s realizeze n final sarcini aproape inutile (curenie). Rezultatul exploatrii a fost dezechilibrat n loc s fie mbuntit.
95

>

Noi calificri Echipamentul nou trebuie utilizat de personal cu calificare nou. ntr-o ntreprindere

privat nou se va cuta, n msura posibilitilor, formarea persoanelor ce vin n contact cu modernizarea, care sunt cu att mai incitate s o fac, cu ct un refuz din partea lor ar an trena o deplasare ctre alte locuri (concedierea). n serviciile publice, ba chiar i n cele n care statutul este administrativ, personalul este repartizat pe posturi fixe, iar fiecare angajat are asigurat locul su de munc. n consecin, nici o ameninare, nici o stimulare nu afecteaz funcionarul adesea protejat de sindicat. Nu se poate conta dect pe voluntari pentru formarea profesional. Ei sunt n numr foarte mic, motivaiile lor sunt foarte variate i uniformizarea situaiei mascheaz diversitatea calitii. > Stpnirea noilor tehnologii A treia condiie este ca serviciul public s fie capabil s stpneasc noul echipament n beneficiul tuturor. Ameliorarea mecanic a calitii serviciului oferit nu este real dect ntr-un anumit sens i n particular, pentru anumii utilizatori. Aprecierea reducerii costului ca urmare a recurgerii la procese capitaliste ar trebui s ncorporeze costuri suplimentare ale serviciilor specializate. n aceste condiii, opoziia de prim importan a conductorilor i a personalului nu s-ar reduce dect graie unei politici voluntariste de gestionare a resurselor umane.

2. Gestiunea resurselor umane Gestionarea personalului joac un rol crucial n procesul de obinere a unei productiviti mai bune, mai ales n activitile intensive de munc. Vom evoca dou activiti specifice procesului de cutare a ameliorrii productivitii: formarea i motivarea. 2.1 Formarea Nivelul de formare general a agenilor serviciilor publice a fost adesea mai ridicat dect al celor din sectorul privat, datorit modului de recrutare. Astzi, sarcinile pe care o administraie trebuie s le efectueze necesit concursul unor ageni din ce n ce mai specializai. Dac vechiul mod de recrutare a personalului se menine, el ar trebui s asigure o formare continu pentru ceilali. Cnd sarcinile sunt de un nivel tehnic nalt sau cnd serviciul public este apropiat de sectorul comercial, coninutul acestor formri i modul lor de finanare nu se preteaz la discuii. Este sarcina serviciului s asigure integral formarea aceasta, fcnd parte din timpul de lucru normal. n astfel de situaii, agentul care ar refuza ar fi n stare de greeal profesional.

96

Cnd sarcinile sunt puin specializate i serviciile publice puin comerciale, coninutul i modalitile de finanare ale formrii continue nu sunt clare. Coninutul este vag i utilizarea pentru productivitate, dificil de apreciat. Participarea serviciului la finanarea sa i timpul liber acordat agentului pentru a participa la ea sunt mai mult rezultatul negocierilor cu sindicatele dect expresia voinei deliberate a conducerii. Soluia acestor reticene este indispensabil pentru ameliorarea pe timp lung a productivitii serviciilor publice. Un punct obligatoriu pentru trecerea spre o politic voluntarist este adeziunea oamenilor, fcut din interes, participare i motivaie. ] 2.2 Motivarea personalului public Motivarea personalului, care nu trebuie confundat cu simpla stimulare material, este dificil de creat i de meninut atunci cnd misiunea serviciului public nu este clar pentru personal, permind fiecrui angajat s aib propria lui concepie. O astfel de afirmaie nu implic faptul c stimularea material este neglijabil n cadrul serviciilor publice. a) productivitii Funcia public a cunoscut n ultimii ani o evoluie comparabil cu cea din alte sectoare: salariul este din ce n ce mai mult un drept forfetar corespunztor unui nivel de via i din ce n ce mai puin rsplata contribuiei la producia naional. Astfel, importana vechimii n munc a ctigat teren ntr-o asemenea msur, nct majoritatea funcionarilor francezi estimeaz legitim s ajung n mod sigur la ultimul ealon. Idealul sindical domnete n serviciile pe care le controleaz sindicatele (casele de alocaii familiale i de asigurri de boal, unde salariile cresc numai ca urmare a vechimii n munc). Aceast evoluie nu este specific numai Franei; se poate observa n toate rile occidentale. ncepnd cu anii '80, se observ o micare contrar n Italia, Marea Britanie i SUA. Numeroase state americane au pus la punct n nvmntul secundar aa-numitul merit pay system", n cadrul cruia directorul colii dispune de un fond din care s distribuie prime profesorilor care au avut rezultate deosebite. Guvernul federal a instituit la rndul lui un sistem de remuneraie legat de rezultatele obinute pentru ealoanele cele mai ridicate. Aceast micare nu exist n Frana, n ciuda cererilor repetate ale unor partide politice. Totui, obieciile fa de o remunerare a funcionarilor bazat pe merit nu sunt neglijabile i sunt perceptibile acolo unde exist acest tip de rsplat. b) Obiecii la cointeresarea material Cointeresarea material a funcionarilor n vederea creterii

97

Notele care servesc ca baz pentru o accelerare de carier sau o schimbare de grad se bazeaz pe puinele aprecieri subiective ale superiorilor ierarhici sau ale membrilor din corpul de inspecie. Fie rea-voina, fie eventualele nenelegeri fac foarte delicate comparaiile notelor interpersonale, pentru c evaluatorii sunt departe de a avea aceleai scri de preferin. Experiena american recent a sistemului de plat bazat pe merit arat c directorul ncearc s obiectiveze la maxim deciziile sale, remunernd n final orele suplimentare necesare activitilor extradidactice, or productivitatea nvmntului nu este n principal o chestiune de cantitate, ci una de calitate. n alt ordine de idei, stimularea funcionarului nu trebuie s antreneze un exces de z el. Funcionarii de poliie nu vor fi recompensai dup numrul de amenzi. n toate domeniile care in de protecie, conceptul de productivitate este mult mai mult calitativ dect cantitativ, dei cantitatea influeneaz calitatea. Productivitatea unei munci calitative va fi dificil de msurat i stimularea material, delicat de transpus n practic. Accentul pus pe stimulare pentru a motiva un funcionar nu nceteaz s uimeasc un om ca Akio Morita, cofondator i actual preedinte la SONY. n cartea sa, Made in Japan", amintete c toi colaboratorii si primesc acelai salariu la vechime egal. La ntrebarea strinilor cum pot fi salariaii motivai de un asemenea sistem?", el rspunde c dac un angajat nu se simte bine ntr-o echip, acesta ncearc s elimine ceea ce l deranjeaz. n cazul refuzului de a se integra, este sftuit s demisioneze pentru a gsi alt echip care s-l motiveze. Aceast anecdot l face pe francez s surd. Ea are totui un fond de adevr: stimularea nu se confund niciodat cu motivarea, mai ales atunci cnd calitatea este mai important dect cantitatea i aspectele concludente nu pot fi msurate. A motiva oamenii n serviciile publice presupune o adeziune la misiunile permanente ale serviciului public, ceea ce este mai mult o problem de cultur dect de guvernare i necesit specialiti relativ independeni de puterea politic. Prin privatizare sau concesionare se pot obine servicii mai bune i mai ieftine. Astfel, lucrurile nu se las la voia ntmplrii, concesionarul trebuie s in cu regularitate un caiet de cheltuieli. De asemenea, concesionarul nu poate decide singur asupra tarifelor, orarelor sau traseelor de transport public. Pot fi privatizate i serviciile de strngere a gunoaielor, curirea strzilor, precum i politica de promovare economic. Nucleul dur de servicii publice care rmne sub form de regie direct l constituie sportul, cultura i aciunea social. Gestionarea arenelor i spectacolelor a fost cndva privatizat, dar a fost preluat de primrie, pentru c aceast parte din
98

patrimoniu este cea mai bun parte a imaginii oraului. Domeniul social a instituit un minim social garantat, primria completnd alocaiile de stat.

99

CAPITOLUL 5 SISTEMUL INDICATORILOR DE PERFORMANT N ORGANIZATIILE DE SERVICII PUBLICE DIN TRILE DEZVOLTATE

Nevoia de reducere a nivelului cheltuielilor atrase n procesul de realizare i furnizare a serviciilor publice a determinat managerii publici s introduc, nc din ultimele decenii ale secolului trecut, sistemul indicatorilor de performan n organizaiile de servicii publice.

5.1 Necesitatea i oportunitatea introducerii sistemului indicatorilor de performan n sectorul public


Sistemul de indicatori de performan face posibil evaluarea consumului de resurse n raport cu rezultatele obinute dup ncheierea proceselor de realizare i furnizare a serviciilor i compararea acestora cu nivelurile stabilite ca obiective. Rezultatele obinute de managerii organizaiilor de servicii au condus la ntrirea ncrederii acestora n noul sistem, pe care l-au apreciat ca avnd o utilitate practic deosebit, cel puin din urmtoarele considerente: contribuie la cunoaterea situaiei reale a fiecrui tip de serviciu public; permite identificarea disfuncionalitilor n procesul de realizare i de furnizare a serviciilor; ofer informaii despre reaciile clienilor fa de serviciile oferite; creeaz posibilitatea reorientrii pariale a unor servicii sau chiar renunarea la cele care nu sunt cerute pe piaa serviciilor; permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor i executanilor implicai n procesul de executare i furnizare de servicii; sprijin managerii organizaiilor de servicii s descopere care este cel mai eficient sistem de realizare i furnizare a acestora; permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obinut i cu nivelul de performan realizat etc. De altfel evaluarea performanelor n organizaiile de servicii reprezint o condiie prealabil oricrui efort de mbuntire a gestionrii serviciilor publice locale. Aceasta permite ntrirea controlului autoritilor locale asupra gestionrii serviciilor publice i, ceea ce este
100

foarte important n orice sistem normal, asumarea rspunderii managerilor i executanilor pentru calitatea deciziilor i pentru modul de implementare a acestora, favoriznd transparena activitilor de interes public i colaborarea cu beneficiarii serviciilor oferite. n toate rile membre ale Uniunii Europene au nceput s fie determinai indicatori de performan nc din anii '80, din dorina reprezentanilor managementului de a cunoate exact percepia clienilor vis--vis de serviciile oferite i dimensiunea efortului pe care organizaiile de servicii trebuie s-l fac pentru a ajunge la nivelul ateptrilor beneficiarilor. n etapa premergtoare fundamentrii strategiilor organizaiilor de servicii se desfoar cercetri de pia prin care managerii organizaiilor de servicii urmresc s identifice rspunsuri clare i obiective cel puin la urmtoarele ntrebri: Ce fel de servicii trebuie s fie oferite pe pia? i n ce cantitate? Este eficient procesul de realizare i de furnizare a serviciilor? Sunt serviciile oferte suficient de diversificate? Exist baza material necesar furnizrii serviciilor la nivelul ateptrii clienilor? Exist o mbuntire sau o degradare a calitii serviciilor oferite? n ce msur serviciile oferite rspund ateptrilor clienilor? Ct de eficient este procesul de realizare i de furnizare a serviciilor publice? n ce msur obiectivele previzionate au fost realizate? etc . Desigur, n toate rile procesul de introducere a indicatorilor de performan pentru serviciile publice a fost unul coordonat, pentru care s-a creat n timp util cadrul legislativ care s permit aplicarea lui i, pe de alt parte, capacitatea managerial a organizaiilor de servicii pentru implementarea i mbuntirea mecanismelor interne acestuia. De exemplu, municipalitatea din oraul francez Asnieres utilizeaz tabele de bord care conin 49 de indicatori pentru aprecierea calitii i eficienei serviciilor publice oferite de instituiile publice din unitatea administrativ-teritorial pe care o conduce. n Norvegia, Guvernul prezint n Parlament anual un raport n care sunt analizai indicatori de performan referitori la serviciile publice oferite de diferite organizaii publice. n Marea Britanie s-a constituit o Comisie de Verificare la nivel naional care urmrete, compar i analizeaz permanent, din punct de vedere economic i calitativ, diferite tipuri de servicii publice oferite de organizaiile care i desfoar activitate n acest domeniu. n toate aceste ri indicatorii de performan sunt utilizai pentru a evalua rezultatele unei activiti desfurate i, n acelai timp, pentru a exprima acest rezultat sub diverse forme: K volum i calitate a prestaiei,
101

de perfecionare

continu a

K eficien economic, K rentabilitate economic, K eficacitate. Procesul de determinare a indicatorilor de performan este unul complex tocmai datorit faptului c serviciile publice se situeaz undeva la grania dintre logica concurenial i logica social, ntre care este necesar obinerea unui echilibru. Logica concurenial se aplic serviciilor publice care au natur comercial i industrial. Pentru acestea, prezena organizaiilor private care pot furniza aceleai servicii necesit din partea autoritilor locale o gestionare bazat pe criteriul rentabilitii, n condiiile asigurrii unui nivel calitativ corespunztor al prestaiilor. Logica social reiese din faptul c alegerea cantitii, calitii i naturii prestaiilor sunt determinate de interesul public, fr a exclude aspectele de eficien economic. Evaluarea performanei n serviciile publice se bazeaz pe urmtoarele elemente: Z> identificarea corect a nevoilor clienilor, Z> determinarea obiectivelor i programelor corelate cu nevoile constatate, Z> realizarea unei caliti a prestaiilor apropiat de nevoile cetenilor, Z> asigurarea celei mai bune productiviti i a celui mai mic pre al serviciilor. Aplicarea unui sistem de indicatori de performan n sfera serviciilor publice este posibil n orice context naional, dac cel puin urmtoarele condiii vor fi respectate: existena unui cadru legal care s stabileasc limitele legale pentru definirea unor astfel de indicatori; exprimarea unitar i transmiterea acelorai concepte, definiii, abordri referitoare la ndicatorii de performan; adaptarea instrumentarului managerial de analiz la diversitatea serviciilor publice; continuitatea i mbuntirea continu a sistemului indicatorilor de performan pentru serviciile publice; monitorizarea permanent a sistemului i acordarea de consultan pentru aplicarea, analiza i evaluarea indicatorilor de performan. Sursele de informare posibile pentru elaborarea indicatorilor de performan sunt: datele referitoare la necesarul de servicii publice: numrul de elevi dintr-o unitate administrativ-teritorial, numrul de kilometri de drum care trebuie ntreinui, numrul de cltori care utilizeaz sistemul de transport public de suprafa etc.
102

datele referitoare la resursele alocate:

cheltuieli, venituri, gradul de satisfacere a nevoii sociale etc. datele referitoare la rezultate: costul unei zile de spitalizare pentru diferite categorii de bolnavi, preul serviciului de transport public cu tramvaiul sau alt mijloc de suprafa, informaii statistice curente etc.

5.2 Sistemul indicatorilor de performan aplicabil pentru serviciile publice


Acesta cuprinde dou categorii de indicatori de performan: Indicatori economici Indicatori de calitate Din categoria indicatorilor economici fac parte: > Costul serviciului - ca indicator de performan constituie punctul de plecare n studiile de productivitate, unde este comparat n timp i ponderat cu un indice, pentru a elimina influena inflaiei. Frecvent indicatorul se folosete pentru a compara i analiza evoluia productivitii pentru un serviciu public. Cea mai mare parte a managerilor din organizaiile de servicii cunosc costul unui metru cub de ap sau al ridicrii deeurilor menajere (tone sau metru cub /locuitor) i pe baza acestor informaii se poate face o analiz atent a cauzelor care determin nivelul serviciul public oferit. > Tariful serviciului reprezint preul de vnzare al serviciilor publice, innd seama de costul investiiilor i de cel al intrrilor (ap brut, energie, for de munc). > Eficiena serviciilor publice de monopol, cum ar fi randamentul unei reele de ap msurat i facturat i cantitatea total de ap produs. * Pentru cea de a doua categorie, cea a indicatorilor de calitate, sunt necesare meniuni speciale. Calitatea serviciului public este apreciat, n cele mai multe situaii, de msura n care acesta rspunde ateptrilor clienilor. Importante n acest sens sunt urmtoarele aspecte: * oportunitatea serviciului public, * accesibilitatea serviciului public, * continuitatea n furnizarea serviciului public, * gradul de confort i curtoazie manifestat de furnizorii de servicii fa de clieni etc.
103

Deoarece calitate este mai dificil de msurat i cuantificat, n instituiile care ofer servicii din rile dezvoltate au fost elaborate i implementate sisteme de control al calitii serviciilor, care urmresc realizarea calitii n fiecare din fazele procesului prin care se realizeaz serviciul public, potrivit unor reguli i proceduri specifice. Indicatorii de calitate sunt de mai multe feluri: n Indicatori tehnici, care se refer n principal la volumul serviciilor, cum ar fi: numrul de persoane care frecventeaz bibliotecile publice, numrul de cereri primite pentru acordarea de ajutoare sociale, presiunea apei calde, apei reci etc.; n Indicatori de mediu: gradul de poluare fonic, gradul de poluare chimic, gradul de ncrcare cu noxe a mediului ambiant etc.; n Indicatori specifici de calitate: calitatea apei potabile, gradul de puritare al apei potabile, temperatura la client a apei calde furnizate, gradul de confort n mijloacele de transport n comun etc.; n Indicatori de servire a consumatorului: Accesibilitatea serviciului: orele de program, timpul de ateptare pentru un serviciu public, Gradul de satisfacere al beneficiarului serviciului: nivelul de pregtire profesional a absolvenilor de liceu, Eficacitatea managerilor organizaiei de servicii: capacitatea managerilor de a realiza obiectivele stabilite ale organizaiei de servicii, Eficiena economic i managerial a organizaiei de servicii: valoarea resurselor cu care au fost obinute rezultatele i calitatea deciziilor de management. Indicatorii de performan prezentai demonstreaz c exist suficiente forme de determinare a gradului n care serviciile publice oferite satisfac nevoi sociale de interes general i, n acelai timp, permit determinarea contribuiei fiecrui angajat, manager i executant dintr-o instituie public la realizarea i furnizarea serviciilor oferite. Sistemul indicatorilor de performan reprezint n acelai timp o baz concret i obiectiv de motivare difereniat a resurselor umane din organizaiile de servicii, n funcie de gradul de realizare a obiectivelor stabilite i nivelul performanelor obinute.

104

BIBLIOGRAFIE
1. ALEXANDRU, I. Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol. I i II, Bucureti, Editura Sylvi, 1996 2. ALEXANDRU, I. Introducere n teorie Administraiei Publice, Vol. I, Bucureti, Editura Sylvi, 1997 3. ANDRONICEANU, A. Management public, Bucureti, Editura Economic, 1998 4. ANDRONICEANU, A. Nouti n managementul public, Bucureti, Editura Economic, 2003 5. BENOIT, F. P. Collectivits locales, Paris, Dulloz, 1992 6. BONDREA, A. Opinia public, democraie i statul de drept, Bucureti, Editura Fundaiei Romnia de mine, 1996 7. BONNET, F. Management de ladministration, Paris, Editura Lyon, 1993 8. BOURN, SIR J. Public Sector Management, U.K. Ltd, Printice Hall International, 1990 9. BURLOIU, P. Managementul resurselor umane, Bucureti, Lumina Lex, 1997 10. CNDEA, M. R., CNDEA D. Comunicarea managerial, Bucureti, Editura Expert, 1996 11. COATES, CH. Management total, Bucureti, Editura Teora, 1997 12. DAVIS, J. W. Public administration, Boston, Honghton Wifflin, 1978 13. DEBBASCH, CH. Institutions administratives, Paris, L.G.D.J., 1970 14. DEBBASCH, CH. Science administrative, Administration publique, Paris, Dulloz, 1976 15. DINU, M. Comunicarea, Bucureti, Editura tiinific, 1997 16. DRAGOMIR, I. Formarea i utilizarea forei de munc n domeniul sanitar, tez de doctorat, Bucureti, A.S.E., 2002 17. DRUCKER, P. F. Inovaia i sistemul antreprenorial, Bucureti, Editura Enciclopedic, 1993 18. ENCHESCU, D., MARCU, M. Sntate public i management sanitar, note de curs, Bucureti, Editura All, 1994 19. FOURASTIE, J. Le grand espoir du XX-ime sicle, Paris, Gallimard, 1963 20. GALGANO, A. La qualita totale, Ed. II, Milano, Sole 24, 1990 21. GHEORGHE, A. Impactul progresului tehnic asupra eficientizrii activitii sanitare, teza de doctorat, Bucureti, A.S.E., 1998 22. GIURGI, L. Domeniul public, serie repere juridice, Bucureti, Editura Tehnic, 1997 23. GOHIN, O. Institutions administratives, Paris, 1992 24. GOIAN, M. Introducere n management, Timioara, Editura Sedonie, 1995 25. GRUBER, A. V. Dcentralisation des institutions administratives, Paris, 1986 26. HOFSTEDE, G. Managementul structurilor multiculturale, Bucureti, Editura Economic, 1996 27. HOLLAND, PH., RUE, L. Strategic management, New York, McGraw- Hill Company, 1986 28. IONESCU, GH. GH. Dimensiunile culturale ale managementului, Bucureti, Editura Economic, 1996 29. IONIC, M., MINCIU, R., STNCIULESCU, G. Economia serviciilor, Bucureti, Editura Uranus, 1997 30. IORGOVAN, A. Drept administrativ, Tratat elementar, vol. I, II, Bucureti, Editura Nemira, 1998 31. IORGOVAN, A. Drept administrativ, Tratat elementar, vol. I, Bucureti, Editura Hercules, 1993 32. JINGA, I. Conducerea nvmntului, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 1993 33. JINGA, I. Educaie permanent, Bucureti, Editura A.S.E., 1979 34. JOHNS, G. Comportament organizaional, Bucureti, Editura Economic, 1998 35. JURAN, J. Handbook of Quality Control, SUA, Jurnal Institute Wilton, 1991 36. KENNEDY, A. Corporate cultures, Reading, Adison-Wesley, 1982 37. LAUFER, R. Management public, Paris, Edisions Dalloz, Reading, 1980 38. MALIA, M. Aurul cenuiu, Cluj-Napoca, Editura Dacia, 1971 39. MANDA, C., MANDA, C. C. Administraia public local din Romnia, Bucureti, Editura Lumina Lex, 1999 40. MANOLE GH., GLTESCU E. Asigurrile sociale de sntate, Bucureti, Editura Tehnic, 1998 41. MANOLESCU, A. Managementul resurselor umane, Bucureti, Editura Economic, 1998 42. MASLOW, A. Motivation and Personality, New York, Harper & Row Publishers, 1987 43. McKEE, B. Planning library service, London, Clive Bingley, 1989 44. MOLDOVEANU, G. Analiz organizaional, Bucureti, Editura Economic, 1999 45. MOREANU, J. Administration rgionale, dpartementale et locale, Paris, 1983 46. MOTOIU, R. Ingineria calitii, Bucureti, Editura Chiminform Data, 1994

105

47. NEGOI, AL. tiina administraiei Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 1977 48. NEGOI, AL. Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, Universitatea Athenaeum, 1991 i 1993 49. NICOLESCU, O., VERBONCU, I. Management, Bucureti, Editura Economic, Ediia a II-a, 1997 50. NORMAN, R. La gestione strategica dei servizi, Milano, Etaslibri, 1992 51. NUSBAUMER, J. Les services, nouvelle donne de lconomie, Paris, Economica, 1984 52. OAKLAND, J. Total Quality Management Oxford, Butterworth, 1995 53. OLTEANU, V., CETIN, I. Marketingul serviciilor, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 1994 54. OROVEANU, M. Introducere n tiina administraiei de stat, Bucureti, Editura Enciclopedic Romn, 1975 55. PARLAGI, A. P. Managementul administraiei publice locale, Bucureti, Editura Art Print, 1994 56. PARLAGI, A., COSTEA, M., PLUMB, I., DOBRESCU, R. Managementul administraiei publice locale Servicii Publice, Bucureti, Editura Economic, 1999 57. PATRICHE, D., PISTOL, G., coordonatori Protecia consumatorilor, Bucureti, Editura Economic, 1998 58. PETRESCU, I. coordinator Tratat de management universitar, Braov, Editura Lux Libris, 1998 59. PLUMB, I. coordinator Managementul serviciilor publice, Bucureti, Editura ASE, 2000 60. POPESCU, D. Arta de a comunica, Bucureti, Editura Economic, 1998 61. POPESCU, I., PROFIROIU, A. Bazele administraiei publice, Bucureti, Editura Economic, 2003 62. PREDA, M. Autoritile administraiei publice, Bucureti, Editura Lumina Lex, 1999 63. PRUTIANU, S., MUNTEANU, C., CALUSCHI, C. Inteligena marketing plus Iai, Editura Polirom, 1998 64. RADU, I., URSCESCU, M., IONI F. Informatic pentru managementul firmei, Bucureti, Editura Almi, 1998 65. ROSSINI, E. Les tablissements de sant privs but non lucratif, Paris, Etude Juridique, 1992 66. SADLER, PH. Managerial leadership, Aldershot, Gower, 1998 67. SINC, B. Drept administrativ vol. 1, Bucureti, Editura Dimitrie Cantemir, 1994 68. STOICA, I. Unele probleme ale planificrii serviciilor de bibliotec n Romnia contemporan, n Biblioteca nr. 8-9-10, 1994, p. 21 69. STUEART, R., MORAN, B. Management pentru biblioteci i centre de informare, Bucureti, ABBRP,1998 70. TEBOUL, J. La dynamique qualit, Paris, Edisions DOrganisation, 1990 71. TESLIUC, C. M. Economia serviciilor de sntate i alternative de finanare, teza de doctorat, Bucureti, A.S.E., 1998 72. TUFAN C., TEFAN V. Asigurrile sociale de sntate, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2001 73. VAGU, P., STEGROIU, I. Management general, Trgovite, Editura Macarie, 1998 74. VERBONCU, I. Ghid metodologic pentru manageri, Bucureti, Editura Tehnic, 1999 75. VLDESCU C. coordinator Managementul serviciilor de sntate, Bucureti, Editura Expert, 2000 76. WARD, S., SUMSION, J., FUEGI, D., BLOOR, I. Indicatori de performan i instrumente manageriale pentru biblioteci, Bucureti, ABBPR, 1998 77. WEBER, M. Economie i societate, Paris, Free Press, 1971 78. WEBSTER, C. Measuring Service Quality n The TQM Magazine, SUA, nr. 5, 1994 79. ZIGLER, Z., SAVAGE, J. Motivaia - o cale spre performane deosebite, Bucureti, Business Tech International Press, 1998 80. ZORLENAN, T., BURDU, E., CPRRESCU, GH. Managementul organizaiei, vol. 1 i 2, Bucureti, Editura Holding Reporter, 1996 81. *** Constituia Romniei, Bucureti, Editura Tempus, 1991 82. *** Elemente de management pentru autoritile locale, Bucureti, Editura Codecs, 1997 83. *** Cheile succesului: indicatori de performan pentru bibliotecile publice, Bucureti, ABBPR, 1998
Bibliografie

84. *** Managementul de bibliotec, Editat de Ulrich Ribbert, Bucureti, Editura Kriterion, 1998 85. *** Colecia de reviste Economie i Administraie Local, 1998, 1999 86. *** Mic dicionar enciclopedic, Bucureti, Editura Academiei, 1976 87. *** H.G. nr. 8/04.01.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei Publice, publicat n M.O. nr. 15/10.01.2001 88. *** H.G. nr. 25/04.01.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Departamentului de Analiz Instituional i Social, publicat n M.O. nr. 37/22.01 2001 89. *** H.G. nr. 26/04.01.2001 privind stabilirea atribuiilor Secretariatului General al Guvernului, publicat n M.O. nr. 28/16.01.2001

106

90. *** H.G. nr. 27/04.01.2001 privind reorganizarea i funcionarea aparatului de lucru al Guvernului, publicat n M.O. nr. 40/23.01.2001 91. *** H.G. nr. 159/11.01.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Departamentului pentru Relaiile cu Investitorii Strini, publicat n M.O. nr. 21/04.01.2001 92. *** H.G. nr. 222/01.02.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Departamentului de Control i Anticorupie al Guvernului, publicat n M.O. nr. 71/09.02.2001 93. *** H.G. nr. 1011/8.10.2001 privind organizarea i funcionarea nvmntului la distan i a nvmntului cu frecven redus n instituiile de nvmnt superior, publicat n M.O., Partea I nr. 678/26.10.2001 94. *** Legea nr. 47/07.07.1994 privind organizarea i funcionarea Preedeniei Romniei, publicat n M.O. nr. 175/11.07.1994 95. *** Legea nr. 84/1995 privind nvmntul, publicat n M.O. nr. 167/31.07.1995 96. *** Legea nr. 128/1997, privind statutul personalului didactic, publicat n M.O. nr. 158/16.07.1997 97. *** Legea nr. 213/17.11.1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n M.O. nr. 448/24.11.1998 98. *** Legea nr. 90/26.03.2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M.O. nr. 164/2.04.2001 99. *** Legea nr. 215/23.04.2001 privind administraia public local, publicat n M.O. nr. 204/23.04.2001 100. *** Legea nr. 326/28.06.2001 privind serviciile publice de gospodrie comunal, publicat n M.O. nr. 359/04.07. 2001 101. *** Legea nr. 218/23.04.2002 privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne, publicat n M.O. nr. 305/05.09.2002 102. *** O.G. nr. 63/1998 privind energia electric i termic, publicat n M.O. nr. 518/30.12.98 103. *** O.G. nr. 59/30.01.2000 privind managementul calitii n nvmntul superior, publicat n M.O. nr. 43/31.01.2000 104. *** O.G. nr. 13/26.07.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor comunitare pentru cadastru i agricultur, publicat n M.O. nr. 461/13.08.2001 105. *** O.G. nr. 78/30.08.2001 pentru modificarea Legii nr. 199/2000 privind utilizarea eficien a energiei, publicat n M.O. nr. 541/01.09.2001 106. *** O.G. nr. 83/30.08.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor, publicat n M.O. Partea I nr. 543/01.09.2001 107. *** O.G. nr. 84/30.08.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, publicat n M.O. nr. 544/01.09.2001 108. *** O.G. nr. 86/30.08.2001 privind serviciile de transport public local de cltori, publicat n M.O. nr. 544/01.09.2001 109. *** O.G. nr. 88/30.08. 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen, publicat n M.O. Partea I nr. 544/01.09.2001 110. *** O.G. nr. 73/29.08.2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare cu energie termic produs centralizat, publicat n M.O. nr. 650/31.08.2002 111. *** O.U.G nr. 1/04.01.2001, pentru modificarea i completarea Legii nr. 47/1994 privind organizarea i funcionarea Preedeniei Romniei, publicat n M.O. nr. 12/10.01.2001 112. *** O.U.G. nr. 2/04.01.2001 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea/reorganizarea sau funcionarea, dup caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituii publice, publicat n M.O. nr. 10/9.01.2001 113. *** Strategia Guvernului privind dezvoltarea serviciilor publice de gospodrie comunal 114. *** Strategia naional privind reforma n unitile sanitare cu paturi 115. *** Strategia privind mbuntirea sistemului de finanare din sntate 116. *** Strategia Ministerului Sntii referitoare la asistena medical comunitar 117. *** Strategia privind politica naional a medicamentului 118. *** Strategia naional n domeniul materialelor sanitare 119. *** www.gov.ro 120. *** www. presidency.ro 121. *** Anuarul statistic al Romniei - 2001 122. *** Brour CNCSIS membru al Fundaiei Europene pentru tiin. Oportuniti pentru comunitatea tiinific din Romnia, Bucureti, iunie 2003

107

Evaluare