Dosarul nr.

4ac-7/14
Avizul consultativ al Plenului Curii Supreme de Justiie
cu privire la modul de aplicare a legii n cazurile nerespectrii procedurii prealabile
n litigiile de contencios administrativ

14 aprilie 2014

mun. Chiinu

Curtea de Apel Chiinu, printr-o ncheiere nesusceptibil de recurs s-a

adresat Plenului Curii Supreme de Justiie n privina emiterii unui aviz consultativ
cu privire la modul de aplicare a legii n cazurile nerespectrii procedurii prealabile
n litigiile de contencios administrativ, n pricina civil la cererea de chemare n
judecat naintat de SRL Remta Transport Privat mpotriva Ministerului
Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor cu privire la contestarea actului
administrativ.
n sesizarea menionat, Curtea de Apel Chiinu solicit Plenului Curii
Supreme de Justiie de a explica dac:
1. Faptul respectrii procedurii prealabile se determin prin depunerea cererii
prealabile la organul competent sau doar la expirarea termenului de
examinare a cererii prealabile de ctre organul sesizat?
2. Sunt aplicabile prevederile art. 267 lit. a) Codul de procedur civil n
condiiile adresrii n instana de contencios administrativ, anterior expirrii
termenului de examinare a cererii prealabile, cu primirea n procedur a
cererii de chemare n judecat, efectuarea aciunilor procesuale i lipsa unui
rspuns la cererea prealabil privind expirarea termenului de examinare a
acesteia?
3. Este limitat reclamantul n dreptul de a se adresa repetat n instana de
contencios administrativ cu aceeai cerere de chemare n judecat, n
condiiile expirrii termenului prevzut la art. 17 Legea contenciosului
administrativ i meninerii ncheierii de scoatere a cererii de pe rol? conform explicaiilor instanei de fond referitor la dreptul adresrii repetate
n instana de judecat dup nlturarea circumstanelor ce au servit temei de
scoatere a cererii de pe rol. La acest capitol Colegiul civil al Curii de Apel
Chiinu menioneaz c, n cazul adresrii repetate a reclamantului cu
aciune n instana de judecat, cererea de chemare n judecat cu mare
probabilitate va fi respins din motivul tardivitii, n conformitate cu
prevederile normei de drept citate.
n conformitate cu art. 122 alin. (1) Cod de procedur civil, dac n procesul
judecrii pricinii ntr-o instan de judecat se atest dificulti la aplicarea corect
a normelor de drept material sau procedural, instana de judecat solicit Plenului
Curii Supreme de Justiie, din oficiu sau la cererea participanilor la proces, s
emit un aviz consultativ cu privire la modul de punere n aplicare a legii. Avizul
consultativ se public pe pagina web a Curii Supreme de Justiie.
1

Ceea ce ine de respectarea procedurii prealabile n procedura contenciosului

administrativ, Plenul Curii Supreme de Justiie menioneaz urmtoarele.
Conform art. 14 din Legea contenciosului administrativ, persoana care se
consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, printr-un act
administrativ va solicita, printr-o cerere prealabil, autoritii publice emitente, n
termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a
acestuia, n cazul n care legea nu dispune altfel. n cazul n care organul emitent
are un organ ierarhic superior, cererea prealabil poate fi adresat, la alegerea
petiionarului, fie organului emitent, fie organului ierarhic superior dac legislaia
nu prevede altfel. Termenul de 30 de zile specificat la alin.(1) nu se extinde asupra
actului administrativ cu caracter normativ.
Art. 17 din Legea contenciosului administrativ prevede expres termenele de
adresare n instana de contencios administrativ:
(1) Cererea prin care se solicit anularea unui act administrativ sau
recunoaterea dreptului pretins poate fi naintat n termen de 30 de zile, n cazul n
care legea nu dispune altfel. Acest termen curge de la:
a) data primirii rspunsului la cererea prealabil sau data expirrii termenului
prevzut de lege pentru soluionarea acesteia;
b) data comunicrii refuzului de soluionare a unei cereri prin care se solicit
recunoaterea dreptului pretins sau data expirrii termenului prevzut de lege
pentru soluionarea unei astfel de cereri;
c) data comunicrii actului administrativ, n cazul n care legea nu prevede
procedura prealabil.
(2) Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat i avocatul parlamentar sesizeaz
instana de contencios administrativ n termenele prevzute de legile organice cu
privire la activitatea acestora.
(3) Actele administrative cu caracter normativ considerate ilegale pot fi
atacate oricnd.
(4) Termenul de 30 de zile specificat la alin.(1) este termen de prescripie.
(5) Persoana care, din motive temeinic justificate, a omis termenul de
prescripie poate fi repus n termen n condiiile Codului de procedur civil.
Normele menionate sunt imperative, respectarea acestora se impune n mod
obligatoriu sub ameninarea sanciunilor prevzute de Cod de procedur civil.
Astfel, n conformitate cu art. 170 alin. (1) lit. a) Cod de procedur civil,
judectorul restituie cererea de chemare n judecat dac reclamantul nu a respectat
procedura de soluionare prealabil a pricinii pe calea extrajudiciar, prevzut de
lege pentru categoria respectiv de pricini sau de contractul prilor.
Potrivit prevederilor art. 267 lit. a) Cod de procedur civil, instana
judectoreasc scoate cererea de pe rol n cazul n care reclamantul nu a respectat
procedura, prevzut prin lege sau prin contractul prilor, de soluionare prealabil
a pricinii pe cale extrajudiciar.
Astfel, nerespectarea procedurii prealabile de contestare a actului
administrativ constituie temei de restituire a cererii de chemare n judecat, iar
dac cererea a fost primit, instana scoate cererea de pe rol.
2

Or, la primirea cererii de chemare n judecat, instana de fond urmeaz s

verifice dac cererea de chemare n judecat ntrunete condiiile prevzute la art.
166 i art. 167 Cod de procedur civil pentru a fi acceptat spre examinare.
Referitor la a doua ntrebare Plenul Curii Supreme de Justiie menioneaz,
c n cazul n care la primirea cererii de chemare n judecat, judectorul nu a
verificat dac reclamantul a respectat procedura prealabil de adresare n instana
de judecat, dei era obligat s verifice i a acceptat spre examinare o astfel de
aciune, atunci eroarea se corecteaz prin scoaterea cererii de pe rol.
Totodat, instana de judecat trebuie s acioneze prompt, anterior expirrii
termenului de examinare a cererii prealabile sau termenului pentru respectarea
procedurii prealabile.
n spe, actul administrativ a fost emis la data de 23 august 2013.
La data de 10 septembrie 2013 reclamantul s-a adresat cu cerere prealabil
autoritii emitente.
Prtul a recepionat cererea prealabil la data de 11 septembrie 2013.
Anterior expirrii termenului de examinare a cererii prealabile, la data de
25 septembrie 2013 reclamantul s-a adresat n instana de judecat cu cerere de
chemare n judecat privind anularea actului administrativ.
Instana de judecat, la rndul su, a acceptat spre examinare aciunea dat,
ndeplinind prevederile art. 183-185 Cod de procedur civil.
Mai mult ca att, instana de judecat a dispus efectuarea mai multor aciuni
procedurale, inclusiv prin ncheierea din 26 septembrie 2013 a dispus aplicarea
msurilor de asigurare a aciunii prin suspendarea executrii actului administrativ.
Totodat, prtul nu i-a ndeplinit obligaia de a soluiona cererea prealabil,
dei avea posibilitate s analizeze legalitatea i oportunitatea actului emis.
Mai mult ca att, prtul a atacat ncheierea de suspendare a actului
administrativ, fr a nainta demers de scoatere a cererii de pe rol.
Doar la 18 decembrie 2013 prtul a dat dovad de exercitarea cu reacredin a drepturilor i obligaiilor sale procedurale, solicitnd instanei de
judecat scoaterea cererii de pe rol din motivul nerespectrii procedurii prealabile,
dup scurgerea termenelor legale pentru soluionarea cererii prealabile, dei a putut
s invoce acest motiv nc la 15 octombrie 2013, cnd a atacat cu recurs ncheierea
Judectoriei Buiucani mun. Chiinu din 26 septembrie 2013 privind asigurarea
aciunii.
Referitor la posibilitatea adresrii n mod repetat n instana de contencios
administrativ cu aceeai cerere de chemare n judecat, n condiiile expirrii
termenului prevzut la art. 17 din Legea contenciosului administrativ i meninerii
ncheierii de scoatere a cererii de pe rol, Plenul Curii Supreme de Justiie
menioneaz, c la sigur o astfel de cerere de chemare n judecat va putea fi
respins din motivul tardivitii, n conformitate cu prevederile normei de drept
citate.
Totodat, lund n considerare circumstanele speei i anume c instana de
judecat greit a acceptat spre examinare cererea de chemare n judecat, fr
analiza actelor prezentate i cu nclcarea normelor procedurale, c de la primirea
3

cererii i pn la scoaterea acesteia de pe rol au derulat anumite aciuni

procedurale i cel mai important, s-au scurs toate termenele legale stabilite pentru
ndeplinirea procedurii prealabile, iar autoritatea administrativ a neglijat cererea
prealabil i a lsat-o fr soluionare, Plenul Curii Supreme de Justiie ajunge la
concluzia c n astfel de circumstane scoaterea cererii de pe rol va avea drept
consecin o posibil ngrdire a accesului liber la justiie pentru reclamant.
Or, n spe, reclamantul risc s fie lipsit de posibilitatea de a-i apra
drepturile i libertile, deoarece acesta iniial nu a avut parte de un recurs efectiv
la etapa extrajudiciar, or cererea prealabil oricum a rmas nesoluionat, iar pe
cale judiciar o eventual cerere repetat ar putea fi respins ca tardiv.
Totodat, Plenul Curii Supreme de Justiie atrage atenia, c potrivit
jurisprudenei constante a dreptului intern, care este n concordan cu
jurisprudena Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului, instituirea
prin lege a unei proceduri prealabile nu este de natur s ngrdeasc liberul acces
la justiie, neputnd fi vorba nici despre o nclcare a dispoziiilor art.53 alin.(1),
54 din Constituia Republicii Moldova, conform crora persoana vtmat ntr-un
drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei i nici despre
nclcarea art. 20 din Constituie, ntruct nu este vorba despre o restrngere a
dreptului de acces la justiie, ci aceast procedur prealabil obligatorie reprezint,
n fapt, condiionarea exerciiului dreptului de a sesiza instana de contencios
administrativ, de respectarea unei anumite proceduri i a unor termene procedurale.
Astfel, se confer legiuitorului competena de a stabili condiiile i limitele
exercitrii drepturilor recunoscute persoanelor vtmate n drepturile sau interesele
lor legitime.

Preedintele Curii Supreme

de Justiie

Mihai Poalelungi