Sunteți pe pagina 1din 47

Capitolul 6. PARLAMENTE I REPREZENTARE 1. NOIUNI INTRODUCTIVE Obiectul analizei din acest capitol il va constitui parlamentul in regimurile democratice.

Nu reprezint o mare limitare neglijarea parlamentelor in regimurile nedemocratice, pentru c parlamentele constituie, in acest tip de regimuri, organisme in mod esenial lipsite de autonomie i de influen politic. Ba mai mult, uneori chiar nu exist, pentru c, de obicei, primul pas ctre evidenierea regimurilor nedemocratice, mai ales cind se produce o rsturnare a regimului democratic precedent, il constituie tocmai suprimarea parlamentelor. Orice parlament ajunge uor s fie un loc ce permite naterea sau pstrarea unei anumite forme de opoziie, care ar mai putea avea o tribun de la care s se poat face ascultat [pentru completri, Dahl, 1973]. Cind supravieuiesc, parlamentele sint, in regimurile nedemocratice, organisme domesticite, cutii de rezonan ale executivelor (i eventual ale partidului unic), locuri in care se ofer o reprezentare fictiv i circumscris unor grupuri preselecionate, destul de rar bazat pe alegeri i, deci, de obicei, manipulat. Originea parlamentelor In regimurile democratice, parlamentele urmresc alte scopuri i indeplinesc un cu totul alt rol. Din punct de vedere istoric, parlamentele iau natere atunci cind se ridic problema limitrii i controlrii puterii executivului i efului su, in general regele. Se ivesc, aadar, i rezist o vreme, ca organisme care frineaz puterile regelui, mai ales puterea de a cheltui, tocmai pentru c parlamentul reprezint iniial interesele nobililor, ale celor care ar ajunge s plteasc o parte important din cheltuielile regelui i din taxele impuse de el, sau ar 182 Bibl iogr a f i e tebui s le pretind din munca supuilor lor. Pornind tocmai de la controlul asupra executivului, este uor de ineles cit de important a fost rolul parlamentelor in realizarea regimurilor democratice. Cu atit mai necesar apare recunoaterea evoluiei lor din cauza multitudinii de parlamente existente acum, a diversitii atribuiilor lor, a varietatii sistemelor politice in care se situeaz i chiar pentru c exist o oarecare confuzie analitic i interpretativ intreinut atit de politicieni, cit i de cercettori. Nu este cazul s insistm asupra eventualelor diferene conceptuale legate de terminologie, conform creia parlamentele ar fi locurile unde se vorbete, adic locuri de dialog, de dezbatere, de discuie i de dialectic intre reprezentani i conductorii partidelor, in timp ce adunrile legislative ar fi locurile unde se realizeaz elaborarea, redactarea i aprobarea legilor. In realitate, cei doi termeni, parlament i adunare legislativ, sint interschimbabili i cele dou activiti, dezbaterea i legiferarea, merg aproape impreun. Dac exist o problem, urmrind s meninem o anumit uniformitate expozitiv cu capitolul urmtor asupra guvernelor, aceasta este reprezentat de

dificultatea de a formula o analiz structural a parlamentelor (termen general care, tocmai din acest motiv, de acum va fi folosit mai ales cu referire la adunarea legislativ). Adunri elective Este de ateptat, firete, ca, in regimurile democratice, trstura dominant a parlamentelor s fie caracterul lor electiv. Orice alt activitate ar mai trebui ele s indeplineasc, parlamentele democratice sint, in primul rind, adunri elective i reprezentative. Dac este adevrat c in regimurile democratice exist mereu o camer electiv, este la fel de adevrat c ei i se pot altura i alte camere, cuprinzind membri ereditari i membri numii de suveran (cum ar fi Camera Lorzilor in Marea Britanie), sau numite de executiv (ca Senatul Canadei), sau rezultate din alegeri indirecte (cum ar fi Bundesrat-ul german, ai crui membri sint numii de ctre guvernele diferitelor landuri), i ca Senatul francez (ai crui membri sint alei in mod diferit de ctre reprezentanii entitilor administrative locale) sau 183 CURS DE TI IN POLITIC heterogene, precum Senatul italian, unde, pe ling senatorii alei, exist senatori pe via, in parte de drept (fotii preedini ai Republicii), in parte numii de preedinte (pentru merite deosebite care, judecind dup Constituie, ar trebui s nu fie politice). Acestea fiind spuse, ne micm pe un teren destul de sigur cind afirmm c acele camere inferioare, cele mai politice, ale regimurilor democratice sint alctuite exclusiv din reprezentani alei (chiar dac prin sisteme electorale foarte diferite, aa cum s-a artat in capitolul despre sistemele electorale), in timp ce componena camerelor superioare este diferit i diversificat, cele mai multe dintre ele avind (excepie nu face decit Senatul italian), prerogative i puteri politice inferioare [panorame interesante, dei puin depite: Colliard 1978; Loewenberg i Paterson 1979; Blondel 1985]. Bineineles c moduri de formare diferite atrag dup sine indatoriri i roluri diferite, atit in cadrul sistemului politic, cit i in interiorul circuitului parlament -guvern. 2. STRUCTURILE Monocameralismul i bicameralismul Intr-o analiz structural, primul pas const in sublinierea diferenei intre parlamentele care au o singur camer i cele care au dou (in mod excepional, parlamentul iugoslav avea cinci). Acum exist nu puine sisteme monocamerale. Pentru a le sublinia doar pe cele mai importante, in Europa occidental le putem numi pe cele din Danemarca, Finlanda, Grecia, Portugalia i Suedia. In Europa Central i de Est, tot fr pretenia de a le enumera pe toate, sint monocamerale, de exemplu, parlamentele din Bulgaria, Republica Ceh, Ungaria. In schimb, sint bicamerale parlamentele rus i polonez. Aadar, exist parlamente monocamerale atit in democraiile consolidate scandinave, cit i in relativ recentele democraii ale Europei de Sud [se poate consulta culegerea de analize originale, ingrijit de Liebert i Cotta 1990] i in cele mai noi, din Europa Central i de Est [Agh 1994; Olson i Norton 1996; Remington 1994].

184 Bibl iogr a f i e Bicameralism difereniat Atunci cind exist dou camere, ele trebuie s se justifice intrun fel, prin diferene semnificative i prin indatoriri specifice. Uneori, diferenele in ceea ce privete puterea i funciile sint minime, ca in cazul Italiei, care este, probabil, ultimul exemplu de bicameralism paritar, cu o Camer a Deputailor i un Senat care au aceleai puteri i indeplinesc aceleai funcii, diferenele inregistrindu-se numai la nivelul sistemului electoral i al virstei alegtorilor i aleilor: respectiv 18 i 21 de ani pentru Camer, 25 i 40 de ani pentru Senat. In alte cazuri, diferenele sint semnificative i se refer pe de o parte la felul in care se formeaz cele dou camere, pe de alta la puterile pe care le dein. In ceea ce privete modalitatea de formare, alegerea poate fi direct, ca in Statele Unite, unde Senatul este format din cite doi senatori pentru fiecare stat, sau indirect, ca in Germania, unde membrii Bundesrat-ului sint numii de ctre majoritatea care formeaz guvernul din fiecare land, proporional cu populaia sa. In ceea ce privete puterile, camerele superioare au mai puine, chiar i in ri ca Frana i Spania, care pot face referire la autonomiile locale, mai mult sau mai puin ample. Face excepie Senatul Statelor Unite, care are reputaia celei mai autoritare i mai puternice camere elective din lume. In fine, camerele superioare (cu excepia Camera Lorzilor din Marea Britanie, cu peste o mie de membri) sint mereu mai mici, prin numrul de reprezentani, decit camerele inferioare. Bundesratul german, cu cei 68 de membri ai si, este una dintre cele mai mici camere superioare. Camere superioare slabe Discuia asupra rolului camerelor superioare (ca loc de reflecie i de coborire a temperaturii politice, sau ca piedic in activitatea guvernelor i incetinire a proceselor decizionale) i chiar asupra supravieuirii lor, rmine deschis [Cotta 1971]. In orice caz, nu este hazardat s suinem despre camerele superioare c, de obicei (situaia este inregistrat mai rar in sistemele federale), ajung s fie destul de 185 CURS DE TI IN POLITIC lipsite de putere, influenind destul de puin sistemul politic. Este de reinut, printre altele, c diferenele obinuite dintre puterile camerelor superioare au puin, sau chiar deloc de-a face cu diferenele dintre formele de guvernare. In realitate, exist sisteme parlamentare ca in Danemarca, Grecia, Norvegia i Suedia care au o singur camer i sisteme parlamentare ca in Italia i Spania, care au dou camere; sisteme semiprezideniale, ca in Portugalia i Finlanda, care au o singur camer, i sisteme semiprezideniale, ca in Frana i Polonia, care au dou camere (pentru o prezentare selectiv, vezi tabelul 6.1). Tab. 6.1. Camerele superioare in regimurile democratice ri Numrul Alegerea Durat reprezentanilor direct indirect

Australia 76 VUT 6 ani Austria 64 da 5/6 ani Belgia 184 mixt 4 ani Canada 104 numire pe via Frana 319 da 9 ani Germania 68 numire 4 ani Japonia 252 mixt 6 ani Marea Britanie 1,140 circa numire pe via Irlanda 60 numire 5 ani Italia 315 mixt 5 ani Olanda 75 da 5 ani Polonia 100 pluralitar 4 ani Rusia 178 numire 4 ani Spania 208 pluralitar 4 ani S.U.A 100 pluralitar 6 ani Elveia 46 majoritar 4 ani Legend: VUT = vot unic transferabil Not: In Austria, membrii Bundesrat sint alei proporional de ctre parlamentele landurilor; in Belgia 106 membri sint alei dup sistemul proporional i 52 de ctre Consiliile provinciale, iar aleii coopteaz ali 26 de senatori; in Canada sint numii de ctre guvern; in Frana sint alei de adunrile comunitilor locale; in Germania sint alei de guvernele landurilor; in Japonia sint alei, o parte printr-un sistem majoritar simplu i alt parte, 186 Bibl iogr a f i e mai mic, printr-un sistem proporional; in Marea Britanie majoritatea sint ereditari, restul fiind numii de Coroan; in Irlanda 11 sint numii de eful guvernului, 6 alei de universiti, 43 alei de adunrile profesionale; in Italia exist unii senatori numii pe via; in Olanda sint alei de consiliile provinciale; in Rusia sint numii de guvernele regionale; in Elveia sint alei printr-un sistem majoritar, la nivel de canton. Toate datele prezentate se refer la parlamentele alese inainte de septembrie 1997. Surs: Unele date sint extrase din Quaderni dellOsservatorio Elettorale, Firenze; altele din Political Data Yearbook publicat de European Journal of Political Research; altele din Fabbrini [1994, 112]. Sau federale In general, statele federale sint cele care, fcind abstracie de statutul lor prezidenial (cum ar fi Statele Unite, Argentina i Brazilia) sau parlamentar (ca Australia, Canada, Germania), au dou camere. Existena celei de-a doua camere se justific in mod convingtor prin necesitatea i dorina de a reprezenta intr-o manier eficace i convingtoare autonomiile de tip teritorial. Analizele structurale ale parlamentelor nu trebuie s se opreasc doar la stabilirea existenei uneia sau a dou camere, chiar dac acest lucru este important. O alt distincie este mult mai semnificativ i se refer la structura intern a parlamentelor: existena comisiilor parlamentare i cantitatea i calitatea puterilor lor. Comisiile parlamentare In parlamentul britanic comisiile permanente sint puine i au puteri relativ limitate. In congresul american comisiile sint precis definite

i permanente i se bucur de puteri i de resurse insemnate. i in parlamentul italian exist o mulime de comisii permanente, care se ocup de lucruri bine definite i au puteri importante, care, in anumite condiii i cu unele precauii, merg chiar pin la aprobarea legilor. Deseori parlamentele pot forma comisii specifice, instituite in mod adecvat, cu sarcini de control asupra aplicrii i consecinelor anumitor legi; cu rol de investigare i culegere a informaiilor despre anumite probleme, i in perspectiva viitoarei legislaii; sau cu rol de 187 CURS DE TI IN POLITIC supraveghere a activitii guvernului. Trebuie spus c uneori incredinarea unor sarcini anumitor comisii instituite special pare, totui, s reflecte o tehnic de guvernare care intenioneaz s izoleze o problem, s o scoat din sfera dezbaterilor deschise i s o dea uitrii. In general, se poate afirma c, atunci cind un parlament are puteri reale, comisiile sale funcioneaz bine; dac parlamentul are puine puteri reale, chiar i comisiile sale, permanente sau speciale, vor ajunge s funcioneze prost. Puterea parlamentului Cu aceste consideraii generale am intrat in analiza funcional. De fapt, pentru a afirma c un parlament funcioneaz bine sau ru, trebuie s stabilim precis ce sarcini ii revin efectiv, prin ce modaliti trebuie s le rezolve i in ce timp. Pe ling acestea, trebuie s dispunem de indicatori cu care s evalum randamentul organismului parlamentar in exerciiul funciilor sale specifice i globale. Numai astfel putem discuta, in cunotin de cauz, dac i in ce msur corespund realitii repetatele consideraii ale cercettorilor, comentatorilor, politicienilor i chiar ale parlamentarilor, legate de slbirea, declinul, decadena, eclipsa puterii parlamentelor contemporane. Slbiciune in faa guvernului sau a altor puteri? Declin comparativ cu ce perioad in care parlamentele erau puternice i cu privire la care activiti? Eclips in favoarea cror altor entiti politice? 3.FUNCIILE Parlamentele nu fac numai legi i legile nu sint fcute numai de parlament. Este cazul s inem seam de aceast afirmaie pentru c o identificare total intre parlamente i funcia legislativ este tot atit de deplasat ca i identificarea total intre guverne i funcia executiv, mai ales dac funcia executiv este ineleas impropriu, ca aplicare a legii elaborate de parlament. Pe ling aceasta, o identificare net i exclusiv a parlamentelor cu legislaia risc s abat atenia de la alte funcii importante indeplinite de parlament. In fine, atita timp cit va continua identificarea exclusiv a parlamentelor cu funcia legislativ, 188 Bibl iogr a f i e nu numai c se va vorbi in continuare de declinul parlamentului, dar nu se va putea inelege adevrata importan a parlamentului in sistemele politice democratice i nu va putea exista o concentrare asupra eventualelor reforme ale parlamentului i ale formelor parlamentare de guvernare. Pentru c, pe bun dreptate, parlamentul englez este considerat

printele tuturor parlamentelor i sediul su, Westminster, locul emblematic i sacru al democraiei parlamentare, poate fi destul de sugestiv dezbaterea asupra sarcinilor, funciilor i rolului parlamentului, pornind de la Westminster. Un punct de plecare obligatoriu i semnificativ il constituie aprofundarea analizei jurnalistului i savantului Walter Bagehot. Clasificarea pe care o face funciilor parlamentului englez, in ordinea importanei lor, este revelatoare. Buna alegere a unui guvern Pin in 1867, Bagehot atribuia parlamentului englez in primul rind sarcina de a alege bine un guvern: Cunoatem destul de bine funcia principal a Camerei Comunelor, chiar dac discursurile obinuite asupra Constituiei nu o demonstreaz. Camera Comunelor este o camer electoral: este adunarea care ne alege preedintele (prin termenul preedinte Bagehot [1995, 141] se refer la Primulministru). Totodat, susine el, Camera Comunelor alege persoanele pe care le prefer. i tot ea le constringe i s-i dea demisia. Chiar sar putea sublinia c, in realitate, unele parlamente de origine anglosaxon (cum ar fi cele din Marea Britanie, Australia, Canada, Noua Zeeland) au renunat practic la aceast funcie. In realitate, primul ministru este ales, datorit structurii particulare a sistemului de partide, de ctre parlamentarii partidului care a obinut majoritatea absolut a locurilor in parlament i poate s fie inlocuit de parlamentarii partidului su. Nu are nevoie de vot de incredere i poate dizolva parlamentul cind pierde majoritatea i nu reuete s formeze nici o majoritate alternativ, sau cind consider condiiile politico-electorale favorabile obinerii unui nou mandat. In fapt, primul ministru va cere i va obine dizolvarea parlamentului cind o mare parte a majoritii sale (excluzind poate o minoritate dizident), sau majoritatea in 189 CURS DE TI IN POLITIC intregime, va susine, ca i el, c a sosit momentul politic favorabil dizolvrii. Deci este adevrat c parlamentul alege guvernul, in sensul c aprob formarea sa, eventual transformarea, i chiar, s o numim astfel, reproducerea sa prin noi consultri electorale. Increderea i neincrederea constructiv Ceea ce s-a pierdut practic in parlamentele anglo-saxone, din cauza funcionrii sistemului bipartidist, caracterizeaz ins numeroase parlamente continentale. In formele de guvernare parlamentar multipartidist, parlamentul este, intr-adevr, adunarea reprezentativ care alege un guvern cind ii acord explicit increderea sau, in unele cazuri, cind nu ii exprim fa de el o neincredere manifestat de majoritatea absolut. Acordind incredere guvernului, parlamentul nu renun deloc la puterea sa, ci, dimpotriv, menine o putere important asupra guvernului, pentru c ii poate retrage increderea, fie i intr-o manier constructiv (ca in Bundestag i in camera inferioar spaniol), adic atribuind-o, printr-un vot explicit, altui ef al guvernului. i in acest caz, trebuie s-l citm pe Bagehot: Deoarece Camera Comunelor are i puterea de a demite, pe ling cea de a alege, raporturile sale cu primul ministru nu vor inceta niciodat. Camera comunelor il cluzete i el o conduce [ibidem, 142].

Fuziunea executiv legislativ. Aici se afl aa-zisul secret eficient al formei parlamentare de guvernare de tip britanic: in strinsa apropiere, in fuziunea aproape complet a puterii executive cu cea legislativ. Organismul care le leag este cabinetul: o comisie a corpului legislativ aleas pentru a deveni organ executiv [ibidem, 52]. Aadar, din punctul de vedere al formrii i al dizolvrii guvernului, parlamentele ii menin puterea, chiar dac in anumite condiii. Nu a existat i nu exist declin, decit pentru cine are nostalgia nu atit a parlamentelor autoritare, cit a parlamentelor tip adunare. 190 Bibl iogr a f i e Funcia expresiv A doua funcie a Camerei Comunelor, in accepia lui Bagehot, este funcia expresiv: Camera Comunelor exprim opinia englezilor asupra tuturor subiectelor ce urmeaz a le fi prezentate [ibidem, 143]. Mai mult, aceast funcie capt un sens mai larg dup ce este redefinit ca reprezentativ, pentru c indeplinirea funciei expresiv-reprezentative depinde de reprezentani i de interpretarea propriului rol i a propriilor sarcini. Pedagogic Bagehot numete a treia funcie a parlamentului pedagogic: O mare i liber adunare de oameni emineni nu poate fi aezat in centrul unei societi fr a o modifica. Trebuie s o fac mai bun. Trebuie s invee naiunea ceea ce nu tie. [ibidem, 143]. Un parlament ii desfoar in mod corect aceast funcie atunci cind ajunge s fie locul unor dezbateri eseniale, semnificative i solemne, care educ publicul, fcindu-l s ineleag complexitatea politicii, a proceselor decizionale, a alegerilor intre politicile publice alternative. Informativ A patra funcie, care pentru Bagehot este a doua, in ordinea importanei, este funcia informativ: funcia prin care se supun ateniei naiunii ideile, cererile i dorinele anumitor categorii particulare, funcie care nu trebuie confundat cu cea pedagogic Prin funcia pedagogic i se prezint naiunii doar principii, ea fiind rezervat minilor mai elevate; funcia informativ se refer la interesele particulare i se adreseaz unor grupuri particulare [ibidem, 172]. Aadar, funcia informativ privete mai ales legislaia obinuit, treburile curente. Se deschide aici o alt discuie, pe de o parte in jurul capacitii parlamentului de a comunica in mod eficient despre ceea ce face, cum o face i pentru ce o face; pe de alt parte, in jurul ageniilor alternative care desfoar o funcie de informare, firete intr-o manier diferit de cea a parlamentului. Aceste agenii au fost, aproape in mod exclusiv, partidele politice; de curind indeplinesc acest rol i massmedia, mai ales televiziunea. Msura in care un parlament trebuie s 191 CURS DE TI IN POLITIC fie telecomunicat i poate deveni telecomunicabil constituie o problem deschis. Totui, nu este posibil ca funcia informativ a parlamentului s fie inlocuit nici de partide, nici de televiziune.

Modul in care se poate indeplini aceast funcie depinde nu numai de activitile pe care le desfoar parlamentul i de insemntatea lor pentru sistemul politic, ci i de insi structurarea parlamentului. Un parlament bicameral nedifereniat ca putere i atribuii, fragmentat in grupuri, prins in mod constant in activiti mai puin importante (cum ar fi elaborarea de acte normative de nivel redus), cu greu ii va putea desfura intr-o manier ferm i comunicativ atit funcia informativ, cit i pe cea pedagogic. In mod sigur acest parlament va fi intrecut de ctre partide in planul relevanei, i de ctre televiziune, in acela al ateniei i interesului. Unele parlamente, deci, sint in faz de declin in msura in care ii desfoar deficitar funcia comunicativ, dar acest declin, deloc inevitabil, depinde de structura parlamentului i de comportamentul partidelor, al grupurilor parlamentare i chiar al parlamentarilor. Legislativ Bagehot situeaz pe ultimul loc funcia legislativ, fr a-i diminua importana, dar afirmind c este mai puin important decit celelalte despre care s-a discutat deja. Semnificativ i anticipativ este distincia sa intre lege ca dispoziie general aplicabil la mai multe cazuri i ceea ce Italia sint numite leggine, legi minore identificate de Bagehot drept msuri legislative care rvesc coleciile noastre de legi i destram comisiile parlamentare i sint aplicabile numai unui singur caz [ibidem, 145]. In limbaj italian, acestea din urm sint numite leggine fotografia. Guvernul i cheltuielile In concluzie, Bagehot consider c ar fi necesar adugarea unei a asea funcii, financiar sau de control al economiei, de analiz i evaluare a costurilor, a cheltuielilor, a economiilor. Dup ce a spus despre Camera Comunelor c este dispus s cheltuie mai mult decit ministrul in funcie, Bagehot concluzioneaz c dac titularul exclusiv al puterii este cabinetul, inseamn c el trebuie s aib o 192 Bibl iogr a f i e competen total in domeniul financiar: toate activitile cost bani, iar funcia executivului este tocmai de a coordona validitatea relativ a fiecrei aciuni i a fiecrei alegeri politice [ibidem, 146 i 147]. Acum dispunem de multe elemente necesare i indispensabile pentru a inelege ce face un parlament. Traducind in termeni moderni terminologia lui Bagehot, putem prezenta o descriere i o analiz convingtoare a rolului parlamentelor contemporane. Nici un parlament nu poate s legifereze de unul singur, chiar dac atenia opiniei publice este dirijat de ctre mass-media asupra activitii sale de realizare a legilor, i nici un parlament nu ii reduce funciile numai la aceea de a legifera. Dimpotriv, toate parlamentele desfoar i alte funcii eventual mai importante. Realizarea legilor In ceea ce privete realizarea legilor, nu ar fi corect s susinem c parlamentele contemporane nu legifereaz. Este mai exact s artm c legea este rezultatul unei activiti comune desfurate de guverne i de parlamente [Blondel, 1985]. Parlamentele contribuie activ la formularea definitiv a legilor. In general, legea se nate,

totui in cadrul guvernului i rspunde sau intenioneaz s rspund la promisiunile programatice ale partidului sau ale coaliiei care a invins in alegeri. Se inelege, deci, c trebuie s existe o strins legtur intre guvern i majoritatea sa parlamentar, aa cum se poate vedea in tabelele 6.2. i 6.3. Tab.6.2. Schema procentual a legilor introduse in parlament de ctre guvern __________________________________________________ Proiecte de lege iniiate de guvern (%) Numr de ri ----------------------------------------------------------------------------90 100 33 80 89 9 70 79 2 60 69 6 50 59 5 mai puin de 50 14 Total 69 ___________________________________________________ 193 CURS DE TI IN POLITIC Tab. 6.3. Schema procentual a proiectelor de lege emise de guvern i aprobate de parlament Proiecte de lege iniiate de guvern care au obinut aprobarea parlamentului (%) Numrul de ri ----------------------------------------------------------------------------90 100 42 80 89 9 70 - 79 4 60 69 1 50 59 3 mai puin de 50 1 Total 60 Not: Datele se refer la perioada dintre sfiritul anilor 60 i inceputul anilor 80 Surs: Interparliamentary Union, Parliaments of the World, London, Gower, 1986, p. 910 i p. 911. Chiar dac legile sint toate, sau aproape toate emise de guvern, majoritatea parlamentar nu este deloc limitat sau desfiinat, pentru c ele realizeaz programul votat de ctre electorii care i-au ales reprezentanii. Cit despre funcii, trebuie s precizm numai c funcia pedagogic poate fi ineleas in sens mai amplu decit cel subliniat de Bagehot, i anume cuprinzind in ea toate invturile pe care alegtorii le trag din permanenta confruntare parlamentar intre majoritate i opoziie. [Pasquino, 1995]. De asemenea, poate fi inclus i funcia negocierii sau a reconcilierii intereselor, despre care a scris Sartori [1963], adic tentativa de a gsi puni de intilnire intre diferite grupuri parlamentare care reprezint alegtorii, in sens larg. Cit despre funcia informativ, astzi ea poate cuprinde atit activitatea de control pe care parlamentul o exercit asupra guvernului [Montero i Garcia Morillo 1984], cit i activitatea de reprezentare efectuat

de parlamentari individuali. In acest punct, tematica reprezentrii i a sarcinilor reprezentanilor merit o atenie special i extins. 194 Bibl iogr a f i e 4. REPREZENTAREA Parlamente de parlamentari sau de partide Se inelege c modalitile prin care parlamentele sau parlamentarii sint alei sint diferite de felul in care acetia din urm percep rolul lor i ii exercit propria funcie de reprezentare. De obicei, se traseaz o linie distinctiv intre parlamente de parlamentari i parlamente de partide, intre parlamente in care aleii se bucur de o mare autonomie i libertate de vot i parlamente in care aleii au puin autonomie i sint supui unei severe discipline de vot. Aceast linie de demarcaie nu este, totui, foarte clar, pentru c partidele, ca organizaii, tind mereu s modeleze funcia de reprezentare, dirijindu-i pe parlamentari i impunindu-le reguli. Totui, este mai probabil s se formeze un parlament al parlamentarilor, cind acetia sint alei in circumscripii uninominale i au fcut dovada calitilor personale i a abilitii lor de a gsi finanatori pentru propria campanie electoral. Bineineles c un exemplu semnificativ de parlament de parlamentari il constituie Congresul S.U.A., dar chiar i aici apelul la disciplina de partid nu este, totui, in nici un caz marginal, iar pentru republicani este tot mai insistent in ultimii douzeci de ani. La polul opus, in pofida alegerilor in circumscripii uninominale, parlamentul englez reprezint un exemplu elocvent de parlament de partide, pentru c atit procedura de alegere a candidailor (incredinat partidului la nivel de circumscripie, in timp ce in Statele Unite este incredinat alegerilor primare), cit i procedura electoral propriu-zis sint controlate de organizaiile de partid. Se poate deduce de aici c exist modaliti diverse de raportare la alegtori i de reprezentare a intereselor acestora [in mod strlucitor explorate de Cain, Ferejohn i Fiorina 1987]. Reprezentarea parlamentar mediat de partide caracterizeaz, intr-o oarecare msur, toate regimurile politice democratice care sint construite pe sisteme de partide suficient de solide [pentru cazul Franei, Converse i Pierce 1986]. Ceea ce intereseaz, in primul rind, sint diferenele interne in rindul diferitelor parlamente i partide. 195 CURS DE TI IN POLITIC Curente de parlamentari Ar putea fi util cel puin un exemplu. Votul multiplu preferenial, care d alegtorilor posibilitatea s indice trei sau patru candidai preferai, folosit in Italia pin in 1991, atribuia unor parlamentari (sau unor echipe de parlamentari) nu atit spaii de autonomie politic i independen in judecat i in vot, cit o marj mare de negociere, dac nu chiar de indisciplin i fragmentare datorate formrii curentelor in interiorul partidelor de guvernmint. Fcnd presiuni asupra guvernului i minitrilor i ameninind s voteze diferit, deseori, protejai de votul secret, acei parlamentari reueau s obin numeroase avantaje pentru clientela lor, pentru a recompensa grupurile de interes particular care le-au sprijinit alegerea i care le

puteau condiiona realegerea. Pe cit de importante sint condiiile privitoare la structur adic la sisteme electorale, la organizaiile de partid, la configuraia parlamentului i a mecanismelor de vot, la existena grupurilor de interese care influeneaz formarea reprezentanei democratice pe atit de importante sint ateptrile i conduita parlamentarilor, sensibili, evident, la modalitile prin care au fost preselectai i probabil vor fi, ca s folosim terminologia englez, reselectai. In acest moment, inainte de a trece la analiza interpretrilor propriului rol din partea parlamentarilor alei, este cazul s ne oprim puin asupra conceptului in sine de reprezentare politic i asupra statutului su actual. Reprezentarea ca fenomen dinamic Probabil este mult mai uor s precizm ce nu este reprezentarea, mai ales in politic, decit s afirmm cu certitudine ce este. Orice reflecie asupra reprezentrii trebuie s plece, aadar, de la constatarea c reprezentarea politic nu ia sfirit niciodat, nici in organizaiile de partid, nici in aulele parlamentare; reprezentarea nu este o stare de fapt, un raport static: este un fenomen complex, stratificat i dinamic [Pitkin 1967; Fisichella 1996], care se manifest in mai multe locuri, prin mai multe stadii i in diferite feluri, chiar prin grupuri de interese, asociaii profesionale, micri colective i massmedia. Dac este nevoie s ridicm problema naturii i calitii repre196 Bibl iogr a f i e zentrii politice oferite de parlamentari, atunci trebuie s ne amintim c un sistem politic poate fi mai mult sau mai puin reprezentativ i in funcie de activitatea multiplelor organisme socio-politice numai parial legate de parlament i de parlamentari. Fr s negm importana acestor organisme care dau consisten exigenelor reprezentrii, interesul acestui capitol este, totui, rezervat analizelor reprezentrii politice i mai ales a celei parlamentare. Sartori este cel care ofer o viziune mai ampl asupra concepiilor despre reprezentare, distingind apte [1990, 226] : Concepii asupra reprezentrii: 1) poporul alege liber i periodic un corp de reprezentani: teoria electoral a reprezentrii; 2) guvernanii rspund in mod responsabil in faa guvernailor: teoria reprezentrii ca responsabilitate; 3) guvernanii sint ageni sau delegai care urmeaz instruciuni: teoria reprezentrii ca mandat; 4) poporul este in armonie cu Statul: teoria reprezentrii ca idem sentire; 5) poporul aprob deciziile guvernanilor si: teoria consensual a reprezentrii; 6) poporul particip in mod semnificativ la formarea deciziilor politice fundamentale: teoria participaionist a reprezentrii; 7) guvernanii consituie un exponent reprezentativ al guvernailor: teoria reprezentrii ca asemnare, ca oglind. Teoria electoral Dintre aceste teorii, prima i a dou intr in aceeai categorie

pentru c se leag intre ele prin procedura electoral, configurind concret cea mai rspindit form de reprezentare democratic: cea care se nate din preferinele cetenilor, exprimate prin vot in consultri electorale periodice i care este in mod regulat verificat prin alegeri. Oricit ar fi de rspindit, teoria reprezentrii democratico-electorale nu este i cea mai acceptat i mai imprtit. Sau mai degrab este 197 CURS DE TI IN POLITIC considerat parial, preliminar, insuficient: parial, pentru c i-ar interesa numai pe cei care, intr-adevr, voteaz; preliminar, pentru c pune doar bazele reprezentrii; insuficient, pentru c transmite puine informaii aleilor i ii angajeaz mai puin. Atit teoria participaionist, cit i cea a asemnrii se afl mereu in concuren i, uneori, chiar in opoziie cu teoria democratico-electoral a reprezentrii, dar, intr-o anumit msur, teoria participaionist intenioneaz s o completeze pe aceasta din urm, acolo unde teoria asemnrii ii submineaz fundamentele. Ba mai mult, teoria participaionist poate gsi, i chiar a gsit instrumente cu aplicaie practic, de exemplu referendumurile, in timp ce teoria asemnrii este in esen impracticabil. Teoria participaionist Conform acestei teorii, poporul poate s participe in mod diferit la formarea deciziilor care il privesc, fie prin activitatea in partidele i grupurile influente din punct de vedere politic, fie prin alte modaliti de participare politic (deja prezentate i analizate in capitolul al doilea), fie intr-o manier direct i incisiv, recurgind la referendum (pe aceast tem, ampl i important, pe care nu o voi aborda aici, trimit la scrierile ingrijite de Caciagli i Uleri [1994], i de Gallagher i Uleri [1996]). Intr-o anumit msur, guvernanii i reprezentanii sint influenai de poziiile alegtorilor, chiar dac in mod informal i neconvenional, pin intr-acolo incit trebuie s-i abandoneze funciile dup un verdict electoral nefavorabil i trebuie s in cont de ele, dup cum trebuie s dea socoteal de propriile opinii i de propriul lor comportament. Reprezentarea ca oglind Teoria reprezentrii ca asemnare pare a presupune, cel puin la nivel de principiu, mult mai mult. In esen, ea pretinde ca reprezentanii s constituie un microcosmos al reprezentailor, aa incit guvernanii s fie o oglind sociologic a guvernailor. In planul variabilelor politice, in anumite limite care pot fi urmrite mai bine prin sisteme electorale proporionale, o adunare electiv se poate apropia de repre198 Bibl iogr a f i e zentarea microcosmosului unui corp electoral, il poate reflecta, cu unele distorsiuni explicabile, in opiniile, in preferinele i cererile sale. Ar trebui s ne intoarcem, pentru acest traseu, la teoria electoral a reprezentrii. Dar teoria reprezentrii ca asemnare merge, dup cum s-a spus deja, mult mai departe. Impune adunri reprezentative din punct de vedere sociologic, care reflect fidel profilul de gen, etnic, religios, social, economic, profesional, de generaie al populaiei. Pretinde

adunri constituite dup principii nu numai politically correct, dar i sociologically correct, dar este discutabil dac aceste obiective sint benefice. Este evident c aceste adunri nu sint deloc realizabile printr-o modalitate democratic, adic prin modaliti de alegere lsate la aprecierea i la bunul plac al alegtorilor. De fapt, nu este posibil realizarea unui parlament care, din punct de vedere sociologic, s fie perfect asemntor cetenilor, din dou motive: intii pentru c variaz continuu caracteristicile sociologice ale totalitii cetenilor; apoi pentru c un astfel de parlament ar trebui s fie mult prea numeros. Oricum, nici o procedur electoral, chiar i cu cel mai proporional dintre sisteme, nu ar garanta aceast reuit a reprezentrii sociologice. Fr s mai punem la socoteal c reprezentativitatea sociologic, la rindul su, nu ar putea prezenta garanii in planul reprezentrii politice, care nu este fcut numai din interese, ci i din valori i idealuri. Reechilibrarea brbai / femei Este de dorit un rezultat cu o reprezentare sociologic mai mare, de exemplu in ceea ce privete fie meninerea echilibrului intre brbai i femei, fie prezena minoritilor etnice in adunrile elective, dar acesta nu poate fi impus de sus i in nici un caz prin cote prevzute prin Constituie; aceste cote pot fi prezente doar in candidaturile exprimate de partide. O reechilibrare in reprezentare poate fi dorit i urmrit de ctre partide pentru atingerea obiectivului creterii sufragiilor lor in urma apelului la minoriti i majoriti (femei) slab reprezentate. Rmine valabil faptul c orice societate fiind intr-o perpetu devenire, o reprezentare sociologic total este de neimaginat, i, deci, discutabil, din punct de vedere democratic. Nimic, de fapt nu garanteaz c o adunare cu maximum de reprezentativitate din punct de 199 CURS DE TI IN POLITIC vedere sociologic, in ceea ce privete femeile, ar fi la fel de reprezentativ i pentru preferinele politice ale femeilor. Tot astfel, burghezia neagr nu reprezint negrii, din punct de vedere politic, in timp ce profesorii universitari, nominalizai ca atare, nu reprezint opiniile politice ale corpului didactic. De fapt, reprezentativitatea sociologic ar putea s fie chiar contraproductiv, pentru c o adunare segmentat pe baza unor criterii menite s oglindeasc societatea s-ar impri i ar vota dup linii de demarcaie sociologice, in blocuri omogene, i nu in funcie de preferine politice transversale i potenial agregante. Pare destul de improbabil ca avind posibilitatea de a alege reprezentani mai pregtii i mai competeni, sau chiar pur i simplu mai motivai i mai disponibili, mai interesai de politic i mai ambiioi alegtoarele i alegtorii s prefere alegerea unuia dintre ei, adic a unuia care s le semene din punct de vedere sociologic, dar care ar putea s nu imprteasc aceleai idei i, deci, s nu le reprezinte deloc opiniile politice, preferinele programatice, ateptrile, in general. Asta nu inseamn, desigur, c o oarecare reprezentativitate sociologic nu ar fi de dorit i nu ar fi necesar. Dimpotriv, unele voci nu vor fi auzite i unele interese nu vor fi luate in considerare atunci cind dintr-o adunare lipsesc cu desvirire reprezentanii acelor voci i acelor interese. Avantajul, deci, este c va deveni comod

pentru partide i pentru candidai s reprezinte acele interese i s dea cuvintul acelor alegtori ori de cite ori interesele alegtorilor au relevan politic, i intr-o democraie concurenial de mas o vor avea intotdeauna. Astfel incit, ori de cite ori se vor gsi interese i idealuri lipsite de reprezentare, va deveni util, din punct de vedere politic, pentru unele grupuri, s incerce s le-o ofere, restabilind un echilibru intre cererea i oferta de reprezentare prin simplul, dar decisivul principiu al beneficiului electoral. Reprezentativitate sociologic De aici apare destul de improbabil, chiar dac la modul abstract, ca o adunare electiv s fie, din punct de vedere sociologic, intru totul nereprezentativ. i, pe cit de relativ puin reprezentativ va fi din punct de vedere sociologic, o adunare va tinde in mod constant s 200 Bibl iogr a f i e citige o reprezentativitate politic, din imperative politico-electorale. De altfel, este interesant de reinut c, de-a lungul timpului parlamentele elective au ajuns s se asemene intre ele din punct de vedere sociologic, fenomen ce a insoit, cel puin parial, i poate chiar a precedat unele procese sociale care au dus la diminuarea distanelor dintre clasele sociale. Caracteristicile aleilor Exceptind cazurile rare cind se ivete o for politic nou, parlamentele contemporane sint, in mare parte, alctuite din reprezentani de gen masculin, femeile avind acces destul de rar (aa cum demonstreaz tabelul 6.4.); numai in cinci ri, toate din Europa de Nord, ele depesc 30%. Din punctul de vedere al clasei reprezentanilor alei, ei aparin, in mare parte, clasei mijlocii, i, in unele cazuri, celei mijlocii-inalte. Venitul lor i nivelul mediu de instrucie sint superioare mediei populaiei; pentru majoritatea dintre ei, politica este unica profesiune pe care au mai exercitat-o vreodat, sau a devenit cu timpul activitatea prioritar; muli dintre ei sint liberprofesioniti, predominind avocaii (s se consulte, pentru cazul Italiei, Verzichelli [1997]; pentru dezbateri generale asupra clasei politice, Mastropaolo [1986; 1993]. Tab. 6. 4. Parlamentari femei in camerele inferioare ri An Femei Total Femei Sistem electoral (N) parlamentari % electoral Suedia 1994 140 349 40,3 Pr Norvegia 1993 65 165 39,4 Pr Finlanda 1991 78 200 39,0 Pr Danemarca 1990 59 179 33,0 Pr Olanda 1994 47 150 31,3 Pr Germania 1994 177 672 26,3 Pr Austria 1990 39 183 21,3 Pr Noua Zeeland 1993 21 99 21,2 Pl Marea Britanie 1997 120 659 18,4 Pl Canada 1993 53 295 18,0 Pl Elveia 1991 35 200 17,5 Pr Argentina 1993 42 257 16,3 Pr

201 CURS DE TI IN POLITIC Spania 1993 56 350 16,0 Pr Costa Rica 1994 8 57 14,0 Pr Polonia 1933 60 460 16,0 Pr Irlanda 1992 20 166 12,1 VUT Italia 1996 71 630 11,3 SMA Columbia 1994 18 163 11,0 Pr Frana 1997 63 577 10,9 Maj (DT) Ungaria 1994 42 386 10,9 SMA S.U.A. 1994 47 435 10,8 Pl Filipine 1992 21 199 10,6 Pl Bangladesh 1991 34 330 10,3 Pl Rep. Ceh 1992 20 200 10 Pr Rusia 1993 43 448 9,6 mixt Belgia 1991 20 212 9,4 Pr Israel 1992 11 120 9,2 Pr Portugalia 1991 20 230 8,7 Pr Australia 1993 12 147 8,2 VA Mexic 1991 38 500 7,6 SMA Chile 1993 9 120 7,5 Pl India 1991 39 531 7,3 Pl Zambia 1991 10 150 6,7 Pl Uruguay 1989 6 99 6,1 Pr Brazilia 1990 30 503 6,0 Pr Grecia 1993 18 300 6,0 Pr Legend:Pr = proporional; Pl = pluralitar (majoritar cu un singur tur); VUT = vot unic transferabil; VA= vot alternativ; Maj (DT) = majoritar cu dublu tur; SMA = sistem membru adiional: sistem mixt (proporional majoritar), cu preponderen a elementului majoritar. Surs: Adaptare dup Norris [1996, 191]. Au fost aduse la zi datele referitoare la Italia, la Marea Britanie i la Frana i au fost corectate unele erori referitoare la definiia sistemelor electorale. In general, in toate regimurile democratice consolidate, majoritatea parlamentarilor o reprezint brbaii din partide, brbai care nu prea au intenii de a iei din politic, decit din motive de virst sau de sntate, sau in urma unei infringeri electorale. Aadar, in general, adunrile elective contemporane, ca i cele din trecut, nu sint prea 202 Bibl iogr a f i e reprezentative pentru electorat, din punct de vedere sociologic. Totui, partidele caut candidai reprezentativi din punct de vedere sociologic, in timp ce atit partidele, cit i aleii in parlament caut s reprezinte preferinele, interesele, cererile propriilor alegtori. La rindul lor, aleii sint obligai s dea socoteal in faa alegtorilor, confirmind inc o dat temeinicia teoriei electorale a reprezentrii. 5. STILURI DE REPREZENTARE Dincolo de diferenele sociologice care exist intre reprezentanii alei in parlamentele contemporane i electoratul lor, pentru realizarea scopului precis al reprezentrii politice sint fundamentale

modalitile prin care aleii combin propria lor judecat in luarea deciziilor cu disciplina de partid care, in multe cazuri, inseamn, inainte de toate, o adaptare la programul prezentat electoratului, adaptare cu atit mai important, cu cit partidul a obinut funcii in guvernare. Pentru a ti mai mult, ar trebui s putem rspunde, pe baza unor cercetri suficient de aprofundate, la intrebarea pus de Sartori: care este sanciunea de care se tem cel mai mult parlamentarii: cea din partea electoratului, a aparatului de partid sau a unor tere grupuri de susinere? [1990, 236]. Receptivitate i responsabilitate Din acest punct de vedere, reprezentarea politic se caracterizeaz exact prin ceea ce ar trebui s fie: dorina de a traduce in decizii programul prezentat alegtorilor i capacitatea sancionabil de a o face. In cadrul aceastei delicate activiti de reprezentare a aciunii guvernului, Sartori gsete o alternativ, poate prea net, drastic i antagonist, intre un guvern receptiv, care rspunde pentru ceea ce face, i un guvern responsabil, care acioneaz eficient i competent, pin la a susine c nu putem obine simultan mai mult receptivitate i mai mult responsabilitate independent [ibidem, 228]. In realitate, un guvern care anticipm teoria dezvoltat pe larg in capitolul urmtor este doar comitetul executiv al majoritii sale parlamentare poate incerca s fie destul de receptiv la toate tematicile 203 CURS DE TI IN POLITIC prin care s-a angajat in faa electoratului i, in acelai timp, poate s incerce s par destul de responsabil fa de noile probleme ce se ivesc pe parcursul activitii sale. Tot astfel, este posibil ca reprezentanii in parlament s-i fi luat angajamente in faa electoratului i s se arate dispui s pun de comun acord spiritul programului de guvernare cu aprarea intereselor electoratului lor, situaia fiind valabil mai ales, aa cum bnuiete Sartori, pentru unele grupuri importante de susinere [se recomand Fabbrini 1994, 105-136]. Pentru a clarifica problema, este necesar s avem in vedere o tripartiie clasic referitoare la stilul reprezentrii, intre rolul de delegat, rolul de imputernicit i rolul de politician. Stiluri de reprezentare Aceast tripartiie a fost formulat pe baza unor importante cercetri efectuate asupra atitudinilor i comportamentelor reprezentanilor unor state din Statele Unite de ctre Wahlke, Eulau, Buchanan i Ferguson [1962], dar ar putea fi dus pin la Edmund Burke i la cunoscutul su discurs in faa alegtorilor la Bristol, in 1774. Din pcate, acest tip de cercetare este depit de la o vreme, deci nu avem cunotine adecvate, de exemplu in privina parlamentarilor din democraiile europene [pentru cazul Italiei, Di Palma 1978; pentru aprecierile alegtorilor legate de parlamentul i parlamentarii spanioli, Montero, 1990]. Desigur, cele trei stiluri de reprezentare nu sint stiluri pure, ci combin in mod necesar diferite tipuri de responsabiliti. Trebuie sesizat unde se afl punctul de echilibru. Delegaii Delegatul modern nu primete direct ordine de la electoratul

su; cel puin formal, nu incalc preceptul care, de exemplu in Constituia italian, il oblig s reprezinte naiunea fr angajare prin mandat. In majoritatea cazurilor, mandatarul su este, din punct de vedere formal i practic, partidul care prezint candidatul i care i-a asigurat alegerea. Aadar, punctul de echilibru pentru stilul de reprezentare al delegatului este strins legat de indicaiile i de exigenele partidului. Delegatul tie c va da socoteal in faa alegtorilor de aciunile sale 204 Bibl iogr a f i e prin medierea partidului pentru care a candidat, care l-a ales i care va decide dac va candida din nou sau nu. Imputerniciii Imputernicitul ii rezerv un mai mare spaiu de autonomie in contextul reprezentrii. El are instrumentele tehnice i fora politic pentru a alege, pe rind, in ce fel s voteze i, in anumite limite, ce poziii s susin. Bineineles c pot exista muli imputernicii printre reprezentani mai ales acolo unde partidele sint organizaii relativ slabe, puin structurate, intermitente. Politicienii In fine, reprezentanii care ii asum un stil de politician vor s gseasc punctul de echilibru intre exigenele partidului i angajamentele luate in faa electoratului, intre propria autonomie in judecata politic i propriile cunotine tehnice. Analiza asupra modalitii de reprezentare a fost, aadar, imbogit in mod substanial prin prezentarea stilurilor in lucrrile cercettorilor americani citai mai sus. Contribuii ulterioare au fost aduse de un studiu dedicat reprezentrii ca receptivitate. Paul D. Karps i Heinz Eulau [1986, 452-469] au gsit patru componente ale receptivitii unui reprezentant ales, respectiv in domeniul: politicilor, serviciilor, atribuirii de resurse i simbolurilor. Componentele receptivitii In cazul receptivitii in domeniul politicilor, reprezentantul va cuta s abordeze tematicile politice importante i s ofere soluii generale care s fie pe placul alegtorilor, cel puin dup cum reuete el s le interpreteze. Receptivitatea in domeniul serviciilor se configureaz in incercrile de a obine avantaje speciale pentru grupurile de alegtori ale circumscripiei sale. Pentru c noile aparate birocratice i de guvernare aduc, pe ling o oarecare complexitate, i o lips de certitudine in rindul celor guvernai i ptrund in viaa lor cotidian in diverse moduri, reprezentantul va desfura un serviciu foarte apreciat de ctre 205 CURS DE TI IN POLITIC alegtorii si, rezolvind probleme nu de natur legislativ, ci legate de obligaiile, prestaiile i practicile birocratice de diferite tipuri: de la serviciul militar la taxe, de la pensii la diferite tipuri de licene. In timp ce in cazul precedent se vorbete deseori despre servicii ad personam, receptivitatea in domeniul atribuirii va avea drept scop interesul general al circumscripiei, protejat i promovat prin dirijarea fondurilor, resurselor, investiiilor, lucrrilor de interes public, precum

i prin angajri de personal eficiente. Este de reinut c, dei exist mereu riscul apariiei unor comportamente ilegale, nici receptivitatea in planul serviciilor, nici receptivitatea in planul atribuirii nu implic neaprat clientelismul i corupia. Oricum, toate electoratele se ateapt ca alesul s fac ceva pentru ele i pentru locul in care triesc alegtorii i de unde sint alei reprezentanii. Sistemele multipartidiste cu reprezentare proporional pot avea drept consecin unele practici nepotrivite de asociere, cind toi reprezentanii alei ai unei zone cad de acord s lase la o parte diferenele politice i s uite de rolul de opoziie fa de guvern, pentru a obine resurse publice pentru acea zon. In fine, receptivitatea simbolic se traduce prin incercrile de a stabili un raport general de incredere, de susinere, in limitele identificrii intre electorat i reprezentant, artind alegtorilor c reprezentantul are in vedere nu numai ateptrile lor materiale, ci i, in sens larg, viziunea lor asupra lumii, c are aceleai prioriti ca i ei. Sensul reprezentrii Formulat i imbogit astfel, sensul global al reprezentrii const intr-o activitate dubl, dar contient: pe de o parte in anticiparea problemelor, in propunerea de soluii (specifice sau generale) i in capacitatea de a traduce aceste soluii in politici publice; pe de alt parte, in capacitatea reprezentantului de a explica propriul comportament electoral in faa alegtorilor, acceptind consecinele (conform teoriei electorale a reprezentrii). Singura concluzie corect i acceptabil, din punct de vedere democratic, este c nu poate exista reprezentare politic, dac nu exist o total responsabilitate electoral, supus verificrii la anumite termene prestabilite i periodice. 206 Bibl iogr a f i e Aici se intrees nodurile importante ale teoriei democratice: nivelul de cunotine al alegtorilor, capacitatea parlamentarilor de a-i desfura funcia de informare, sensibilitatea sistemelor electorale in raport cu punerea in practic a preferinelor alegtorilor in ceea ce privete alctuirea parlamentelor i formarea guvernelor. In concluzie, nu este de mirare c teoria reprezentrii electorale i traducerile sale operaionale formeaz centrul vital al funcionrii regimurilor democratice. 6. DEGENERAREA PARLAMENTELOR Nu numai teoria electoral a reprezentrii, ci insi practica reprezentrii politice ar putea fi mai bine definite dac ar fi posibil s rspundem precis la intrebarea formulat de Sartori [1990, 236], amintit puin mai inainte, dar care merit s fie reluat: care este sanciunea cea mai de temut: cea a electoratului, a aparatului de partid sau a unor tere grupuri de susinere?. Transformismul Inainte de toate, trebuie precizat c, i atunci cind a fost descoperit sursa sigur a sanciunii, una este reprezentarea garantat de parlamentari individuali, alta este reprezentarea garantat de parlamente ca instituii complexe. Desigur, se tie c parlamentele contemporane sint, cu puine excepii, printre care cea a Statelor Unite, parlamente de partide. Aadar, este posibil ca orice reprezentant ales

s se simt responsabil in primul rind fa de partid i de alegtorii partidului su. In mod paradoxal, dac fiecare parlamentar cind desfoar o activitate de reprezentare politic, de servicii sau simbolic, i mai ales cind voteaz s-ar comporta autonom, desprins de de partidul su, ar provoca, intr-un mod trivial i flagrant, prima dintre degenerrile ce se pot produce la nivelul parlamentelor ca instituii: transformismul. Comportindu-se astfel, parlamentarul ar transforma, de fapt, obligaiile asumate in conformitate cu programul partidului su intr-un comportament total discreionar, pierzind inevitabil contactul i relaia stabilit cu electoratul in general. 207 CURS DE TI IN POLITIC Acest tip de degenerare, clasic in cazul Italiei, unde a i primit acest nume, se regsete i in alte parlamente, in care partidele nu reuesc s organizeze grupuri parlamentare omogene i disciplinate, i ii afecteaz atit pe reprezentani, cit i parlamentul ca instituie. Parlamentarii alei in baza unei legturi, fie ea i vag, cu programe determinate i in funcie de o poziionare politic (mai puin vag) se preteaz la a fi manevrai de ctre cei care guverneaz, chiar dac au convingeri politice diferite, pentru a obine in schimb resurse, funcii sau mcar promisiuni pentru o nou candidatur i ocazia unei realegeri. Transformismul afecteaz in mod nefast raporturile majoritii guvernamentale cu opoziia, slbind puterea opoziiei i fcindu-i imposibil exercitarea controlului asupra activitii guvernului. Pe ling aceasta, numrul mare al cilor ce duc la transformism face dificil, pentru electorat, aplicarea unei sanciuni eficiente prin votul su, mai ales dac reprezentanii transformiti obin i distribuie resurse folositoare pentru electoratul propriei circumscripii. Practicat de mult timp, transformismul parlamentarilor nu lipsete din parlamentele contemporane. Asistm de fapt la deplasri motivate prin urmrirea unor funcii, a prestigiului i resurselor, mai ales acolo unde sistemul de partide, confruntat cu o tranziie politico-instituional anevoioas i cu necesitatea de a consolida regimul democratic, nu este inc stabilizat. Consociativismul Dac transformismul ii privete doar pe reprezentani, aciunea avind efect asupra parlamentului, a doua degenerare a parlamentelor consociativismul se refer la tipurile de raporturi stabilite intre grupuri organizate i, mai ales, intre coaliiile de guvernare fragmentate i opoziie. In acest tip de degenerare, schimburile se fac deseori pe ascuns, nu vizeaz funcii, nu abordeaz aspecte legate de politica extern sau de Constituie, care se preteaz la acorduri la nivel inalt i la un profil explicit, ci constau in distribuirea de resurse colective care pot liniti opoziia i pot duce la realizarea relativ rapid a procesului decizional. Degenerarea consociativ este experimentat mai ales de parlamentele sistemelor politice in care, din diferite motive, alternana apare impracticabil i, deci, guvernul i opoziia rmin fixe pe rolul 208 Bibl iogr a f i e lor pentru o perioad de timp nedefinit i neprevzut [exemple necesare, pentru Italia, Morisi, 1992]. Micul consociativism poate

ajuta la prevenirea paralizrii sistemului politic parlamentar; pe de alt parte, ajunge ins s inlture posibilitatea alternanei, pentru c alegtorul nu reuete s disting precis responsabilitile politice i s le sancioneze prin votul su. Parlamentul adunare In fine, cea de-a treia degenerare parlamentul-adunare (assemblearismo) este, probabil, cea mai rspindit. Nu ii afecteaz pe parlamentarii in sine sau grupurile parlamentare ca expresii ale partidelor, ci insui parlamentul ca structur. Supuse riscului unei astfel de degenerri sint, in primul rind, parlamentele-aren, cum le definete Polsby [1975, 277-292; pentru cazul Italiei, Di Palma 1987], sau cele in care exist numeroase confruntri intre gruprile politice (altfel decit in parlamentele transformative, in care energia era orientat spre luarea deciziilor). In cazul acestui tip de degenerare din cauza structurii i a compoziiei parlamentului, a regulilor i procedurilor prin care opereaz, a permeabilitii proceselor sale decizionale guvernul nu reuete s exercite un control asupra activitii parlamentare, s fixeze o agend de lucru, s-i fructifice majoritatea. Nu reuete nici mcar s foloseasc arma dizolvrii, pentru c parlamentul este mereu in msur s creeze guvernul pe care il vrea, pe care apoi il poate impiedica s guverneze. Bineineles c un parlament-adunare va avea modaliti de lucru confuze i costisitoare nu numai prin ambiguitatea i incetineala legiferrii sale, ci i prin necesitatea de a satisface atitea pretenii i ateptri. Dac intrebarea fundamental, referitoare nu numai la parlamentele din regiunile parlamentare, ci i din cele prezideniale, este tot cea pus de Bagehot [1996, 148] este Camera Comunelor capabil s guverneze? rspunsul nu numai c este negativ, dar trebuie s adugm c atunci cind un parlament tinde s se transforme intr-un organism guvernant, sfirete, in mod inevitabil, prin a determina acest al treilea tip de degenerare a regimului parlamentar i faciliteaz instalarea guvernrii prezideniale. 209 CURS DE TI IN POLITIC Cind parlamentarii adopt comportamente transformiste fr a suporta imediat sanciuni electorale, cind majoritile i opoziiile confund in mod contient rolurile, cind guvernul nu se impune ca un ghid recunoscut, respectat i ascultat de propria majoritate parlamentar, forma de guvernare parlamentar degenereaz pin la a da natere unei democraii neputincioase, destinat intii unei proaste funcionri, apoi in anumite condiii cderii i inlocuirii printr-un regim care va modifica drastic rolul i prerogativele parlamentului. In sfirit, toate celelalte condiii rminind aceleai, un parlament transformist, consociativ sau un parlament-adunare ii sap nu numai propriul mormint, ci i pe cel al formei parlamentare de guvernare i chiar al democraiei parlamentare. 7. DECLINUL SAU TRANSFORMAREA PARLAMENTELOR? Degenerrile parlamentare sint, intr-un anumit sens, fenomene excepionale, extreme. Formele pure ale degenerrii totale sint rare. O varietate de comportamente transformiste, consociative i de adunare

apar, ins, frecvent, acestea fiind destul de rspindite. Nepstori fa de posibilele degenerri parlamentare, nu puini cercettori i comentatori politici, obsedai de eventualitatea superioritii puterii executive, au reclamat mai ales presupusul declin al parlamentelor contemporane. Orice discuie in jurul unui eventual declin trebuie s s se axeze pe probleme relativ precise, care s specifice prin ce funcii i parametri se poate observa i evalua pierderea puterii, a rolului i a funciilor parlamentare. Care pierdere a puterii? In concordan cu ceea ce am artat despre funcia legislativ, se exclude ideea c declinul parlamentelor se poate msura in raport cu numrul legilor prin iniiativ parlamentar (individual sau de grup) care sint adoptate. Numrul total al legilor aprobate nu reprezint niciodat un indicator relevant i adecvat nici pentru activitatea parlamentului, nici pentru funcionalitatea sa (i, cu atit mai puin, pentru puterea sa). Printre altele, numrul legilor adoptate depinde i 210 Bibl iogr a f i e de structura sistemului politic instituional i de modul de guvernare, prin care, de exemplu, parlamentul englez a realizat intotdeauna legi puine, cel german ceva mai multe, cel francez din a Cincea Republic, i mai multe, dar mai puine decit cel din a Patra Republic, cel italian mai multe decit toate, dar, in medie, la fel de multe ca cele produse de parlamentul celei de-a Patra Republici Franceze. In mod paradoxal, dac numrul legilor adoptate ar fi fost un indicator credibil pentru puterea parlamentului, am putea ajunge s susinem o tez exact opus celei rspindite printre aprtorii fideli ai rolului parlamentului: cu cit este mai mare numrul legilor date, cu atit este mai limitat puterea real global a parlamentului. Un parlament care ii petrece tot timpul formulind, discutind, rectificind i aprobind un numr destul de mare de legi, care ajung s fie, in mod necesar, legi sectoriale sau minore, are puin timp la dispoziie pentru a se ocupa de marile dezbateri politice i pentru a exercita un control adecvat asupra guvernului. Pe ling acestea, un parlament redus la o funcie fix, la o activitate legislativ neintrerupt devine neguvernabil, in toate sensurile cuvintului, transformind forma de guvernare parlamentar intr-una de adunare, permeabil la toate lobby-urile demne de acest nume. Un Parlament guvernat A incredina parlamentului conducerea sistemului politic prin producia legislativ constituie, de fapt, modalitatea esenial de a-i grbi declinul. Riscul a fost semnalat deja de Bagehot, cind la intrebarea este Camera Comunelor capabil s guverneze? rspundea negativ, indicind guvernarea de partid, programatic i disciplinat, drept secret al eficienei nescrisei constituii engleze. Guvernarea de partid nu inseamn numai exact contrariul guvernrii parlamentuluiadunare: este i opusul transformismului. De fapt, guvernarea de partid presupune i implic, aa cum se va vedea in capitolul despre guverne, c partidul sau partidele din guvern cer i obin disciplina parlamentarilor lor, fr s fie nevoite sau s vrea s fac apel la

redistribuiri improprii de resurse. Punind altfel problema decit in mod tradiional, se poate susine c ajung la declin acele parlamente care 211 CURS DE TI IN POLITIC sint incapabile s se structureze, pe de o parte, in modalitatea de a oferi susinere continu i disciplinat guvernului, iar pe de alt parte, in felul de a construi o opoziie, disciplinat i alternativ [informaii in acest sens, Cotta, 1987]. Dac, intr-adevr, se urmrete numrarea legilor, ar trebui luat drept criteriu numrul legilor ce aplic programul guvernului, mai ales cele care au primit vot favorabil din partea majoritii parlamentare, fr un aport decisiv de voturi din partea opoziiei (dar fr necesitatea ca opoziia s se exprime mereu impotriv). In aprecierea eficienei parlamentului se va ine seam i de timpul de aprobare a acelor legi, in timp ce in aprecierea disciplinei majoritii parlamentare i a gradului de antagonism al opoziiei va conta recurgerea la votul de incredere. Controlul Parlamentului Cellalt criteriu util pentru aprecierea eventualului declin al parlamentelor il constituie capacitatea lor de a exercita un control asupra guvernelor. Este o activitate care poate fi desfurat fie de majoritatea care susine guvernul, fie de opoziie, atit de grupuri parlamentare, cit i de reprezentani individuali. Bineineles c indicatorul succesului in exercitarea unei astfel de funcii nu-l poate constitui capacitatea parlamentului de a rsturna guvernul, chiar dac aplicarea votului de neincredere constructiv constituie un bun exemplu de control incoronat de succes. Succesul activitii parlamentare de control asupra guvernului se poate manifesta pe de o parte prin neincrederea individual fa de minitri i prin demisiile lor impuse in urma investigaiilor parlamentare; pe de alt parte prin schimbarea politicilor guvernamentale. Din aceste dou puncte de vedere diferite, parlamentele contemporane nu par a trece deloc printr-un declin. Dimpotriv, susinute adesea de o opinie public mai vigilent i mai informat, i chiar cu ajutorul dezbaterilor parlamentare, ele au tiut s exercite in mod eficient diferite modaliti de control asupra guvernelor, minitrilor, politicilor publice, asupra dinamicii sistemului politic. Ar fi, totui, eronat s ne gindim c un control al parlamentului asupra guvernului ar trebui s se exprime, aa cum deseori se intimpl in formele prezideniale de guvernare, ca o pur, net i antagonist 212 Bibl iogr a f i e contrapunere. Aceast modalitate de control negativ are diferite consecine, niciuna dintre ele constructiv din punctul de vedere al rolului i al prestigiului parlamentar. De fapt, ea poate devia, bloca, face imposibil funcionarea acestei forme de guvernare, fr a reui, de fapt, s exercite un control real asupra activitii preedintelui. Acesta este adevratul obiect al disputei. Cei care susin existena unui declin al parlamentului ii sprijin analiza pe indicatori inadecvai, cum ar fi elaborarea legilor, dar, inainte de toate, vd in parlament ciinele de paz al guvernului. In schimb, parlamentul este in primul rind locul de reprezentare politic a unei societi complexe,

care cere s fie guvernat, care ateapt ca preferinele sale s se transforme in decizii. In al doilea rind, parlamentul este locul in care se manifest o majoritate de susinere a guvernului indiferent dac este parlamentar, semi-prezidenial sau prezidenial i o opoziie critic, de control, cu intenii precise. Aadar, nu exist nici un declin al parlamentului in acele sisteme politice in care exist o majoritate parlamentar capabil s-i susin guvernul i s realizeze legislaia care reprezint traducerea in politici publice a programului prezentat alegtorilor. Fuziunea guvern / majoritate parlamentar In formele parlamentare de guvernare, raportul intre guvern i majoritatea sa parlamentar este chiar mai strins, aproape organic, decit cel care exist in formele prezideniale. Parlamentul, in ansamblul su, ii va provoca, deci, propriul declin sau se va limita la a asista la el, dac se va arta incapabil s dea via unui guvern, aa cum observa Bagehot. Teza declinului unui parlament care face legi i desface guverne este inlocuit de cea a transformrii funciilor parlamentului, in special a modului in care este construit legtura intre majoritatea parlamentar i guvern, intre reprezentare i decizie. Sint teme care merit o precizare i o aprofundare in lumina modalitilor de formare i de funcionare ale guvernelor contemporane, modaliti analizate in capitolul care urmeaz. 213 CURS DE TI IN POLITIC Capitolul 7. GUVERNELE 1.PROBLEMA Who governs?, titlul unei cunoscute cri a lui Robert A. Dahl [1961], a surprins perfect intrebarea fundamental a politicii (i a acestui capitol). Privete, de fapt, nu numai numirea concret a celui care guverneaz, ci i definiia precis a ceea ce este guvernul in sistemele politice i, in consecin, analiza a ceea ce face guvernul. Aadar, rspunsul nu este simplu i necesit mult analiz. Voi renuna aici la atit de importanta teorie a elitelor i la rspunsul su, doar in aparen evident: intotdeauna i in mod exclusiv o minoritate organizat, mai mult sau mai puin contient, competent i compact, este cea care guverneaz [despre aceast tem scriu Bobbio 1983 i Sola 1996, 191-309]. M intereseaz, in schimb, guvernele ca structuri i guvernanii ca personal care indeplinete funcii de guvernare. Oricare ar fi rspunsul adecvat la intrebarea cine guverneaz?, trebuie luat in consideraie o definiie despre ceea ce se inelege prin guvern. Trebuie, apoi, s facem analiza atit a structurii, funciilor, sarcinilor i activitii guvernului, cit i a comportamentului guvernanilor inii, pentru a ajunge la o recunoatere a formelor de guvernare. Tema acestui capitol este ampl i ambiioas, mai ales pentru c pin nu demult, literatura de specialitate i cercetrile in domeniu erau insuficiente i inegale. Unele lacune au fost acoperite, dar, in mod surprinztor, guvernelor cu toat importana lor inc nu le-a fost acordat o atenie comparabil cu cea rezervat

parlamentelor i partidelor. 214 Bibl iogr a f i e 2.CE ESTE GUVERNUL O definire preliminar a ceea ce este guvernul nu prezint, cel puin la prima vedere, dificulti de netrecut. Este cunoscut c termenul guvern vine din grecete i inseamn cirm. In multe metafore care il conin au rmas constante, dar adesea numai ca metafore i nu aplicabile in practic, dou elemente centrale: guvernul dirijeaz nava sistemului politic, i guvernanii sint timonierii concetenilor lor imbarcai pe acea nav. Guvernul i puterea executiv Problemele ies imediat la iveal, cind se confrunt tradiia politic de pe continentul european, exportat apoi i in America latin, cu tradiia politic anglo-saxon. Termenul government nu mai este folosit in Statele Unite, unde guvernul preedintelui inseamn, in primul rind, administration i cuprinde atit preedinia, ca rol i ca aparat, cit i birocraia federal dependent de executiv. Termenul government este, ins, folosit in Marea Britanie, intr-o mulime de versiuni, toate importante: Her Majestys government, cabinet government, shadow government (guvern din umbr), party government. Dincolo de aceste utilizri diferite, ceea ce este important este identificarea i suprapunerea mai mult sau mai puin exact intre guvern i puterea executiv. Problema este c s-au schimbat mult, dea lungul timpului, atit semnificaia, cit i coninutul puterii executive. Inainte ca Montesquieu s fi imprit puterile in executiv, legislativ i judectoreasc, puterea era monist: sttea in intregime in miinile monarhului. Monarhul era cel care domnea i guverna, numea personalul cruia s-i incredineze sarcini politice i administrative i il inltura, ddea legi i emitea sentine, acorda amnistii i graieri. Prin urmare, conflictul dintre nobili i monarh, mocnit sau exploziv, a dus la o imprire a puterii i la transferul total al unor puteri in favoarea parlamentului; regele era chemat in Parlament, dac voia nu numai s domneasc, ci i s guverneze, in formula clasic 215 CURS DE TI IN POLITIC King in Parliament. In concluzie, sarcina i prerogativa parlamentului sint de a face impreun cu suveranul, dar luind totui iniiativa legile, crora se subordoneaz i puterea judectoreasc, in timp ce executivul, adic suveranul i birocraia sa, trebuie s traduc aceste legi in acte i fapte. Birocraia constituia, deci, instrumentul operativ al executivului, intr-un raport mai strins sau mai lejer cu guvernul regelui, dar in mod evident dependent de el. Avantajul guvernului Evoluia constituional britanic a mers inainte, urmind traseul descris pe scurt in cele de mai sus. Aa cum am vzut in capitolul al aselea, inc din 1867 jurnalistul i cercettorul Walter Bagehot observa c sarcina parlamentului era de a alege bine un guvern, care s exercite apoi puterea executiv. Pe de alt parte, la mai puin de dou decenii dup interpretarea lui Bagehot, viitorul preedinte al

Statelor Unite, Woodrow Wilson, pe atunci profesor la Princeton, a definit sistemul politic american drept Congressional government [1885], relevind, dimpotriv, o net superioritate a Congresului, am putea zice intr-un sens mai larg a legislativului, asupra preediniei sau executivului. Totui, de-a lungul timpului, cu variaii legate fie de forma de guvernare (cum vom vedea puin mai incolo), fie de sistemul de partide, puterea executiv in diferitele ei forme a obinut prioritate mai mult sau mai puin clar, dar decisiv in faa puterii legislative, i ea structurat in mod variat. Acum, majoritatea diferenelor dintre sistemele politice in privina modalitilor de formare i de exercitare a puterii executive depind de dou variabile: o variabil instituional, in strins legtur cu forma de guvernare, i una conjunctural, legat de elementele politice i de partid. 3. FORMAREA EXECUTIVELOR Alegerea guvernanilor Variabila instituional se constituie din modalitile prin care se alctuiesc executivele. Distincia mai clar este cea intre execu216 Bibl iogr a f i e tivele a cror investitur i putere deriv dintr-o alegere popular direct, i executivele care sint investite i imputernicite de partide i de parlamente. Aceast distincie are legtur cu distincia intre formele de guvernare prezideniale i formele de guvernare parlamentare. Trebuie adugat c in formele de guvernare semiprezideniale, despre care se va vorbi in continuarea capitolului, exist un executiv dual. Pe de o parte, st preedintele, ajuns in aceast funcie in urma alegerii populare directe, pe de alta, primul ministru, care trebuie s stabileasc i s menin un raport de incredere cu parlamentul i, deci, cu majoritatea parlamentar format din unul sau mai multe partide. Cind exist o alegere popular direct a efului executivului sau mai precis a preedintelui i, nu de mult timp, ca in Israel, a primului ministru, formarea executivului este imediat. Cine invinge devine in mod automat eful executivului, fr negocieri, fr medieri, fr transformri instituionale ulterioare. In consecin, analiza merit s fie direcionat ctre modalitile prin care candidaii sint desemnai i intr in competiie intre ei. Adevrata linie distinctiv separ cazul Statelor Unite de toate celelalte cazuri de alegere direct a efului executivului. In Statele Unite, mecanismul prin care se alege candidatul prezidenial este de acum, pentru ambele partide mari, fundamental i definitiv constituit prin alegerile primare [despre prezidenialism, Usa Fabbrini 1993]. In alte sisteme politice, chiar prezideniale, candidaturile nu trebuie s treac de un anumit filtru electoral-instituional preliminar. Ele sint lansate imediat in arena electoral, dar au nevoie de sprijin consistent, in general din partea partidelor, dar i de alt natur, pentru c in democraiile de mas un candidat poate ajunge in preferinele electoratului numai consumind multe resurse. Totui, trebuie subliniat c, dei organizaiile de partid pot intilni dificulti operative i pot trece printr-un declin in societate, in democraiile contemporane ele inc mai constituie mijlocul predominant de selecie pentru desemnarea

unui candidat la funcia de ef al executivului i pentru dirijarea campaniei sale electorale. 217 CURS DE TI IN POLITIC Candidaturile Uneori, chiar dac destul de rar (dar ar putea fi vorba de anticiparea unei tendine de viitor), dac deine resurse proprii importante, un candidat poate reui s depeasc obstacolele plasate de obicei pe drumul ctre candidatur (prin acumularea unui numr mare de semnturi sau, ca in Statele Unite, prin prezentarea candidaturii in faa comitetelor din fiecare stat) i fr ajutorul unui partid organizat. S-a intimplat in Peru, in 1990 cu Alberto Fujimori, un outsider in politic, la fel ca i concurentul su, scriitorul Mario Vargas Llosa; in Polonia cu miliardarul peruviano-polonez Stanislav Tyminski in 1991; in Statele Unite cu multimiliardarul Ross Perot in 1992 i 1996. In primele dou cazuri, sistemul de partide era puin structurat: in criz in Peru i in formare in Polonia. In ceea ce-l privete pe Ross Perot, el a putut explora permeabilitatea unui sistem bipartidist la scar aproape continental, intr-o societate de mas. Cu toate acestea, in Statele Unite traseul formrii unui al treilea partid puternic pare inaccesibil i, dac vor s obin sprijin oficial din partea unuia dintre cele dou partide mari, candidaii prezideniali trebuie s desfoare o lung campanie de alegeri primare care constituie filtrul prin care se cintresc ambiiile, capacitile, rezistena, popularitatea candidailor. Executive i partide In general, in sistemele politice cu alegere direct a efului executivului, cu cit sistemul de partide este mai organizat, cu atit vor exista mai muli candidai la funcia de ef al executivului, care s reprezinte partidele singure sau coaliiile de partide. In cazul unei pluraliti de partide ce fac parte dintr-o coaliie, rmine deschis problema alegerii candidatului. De altfel, este plauzibil ipoteza dup care coaliiile se formeaz in jurul figurii unui candidat acceptat de toi, pentru c acesta este desemnat i pentru presupusa sa capacitate de a conduce coaliia la victorie electoral. In alte pri, unde se aplic sistemul electoral cu dublu tur cu balotaj, el va a crea stimulente i angajamente pentru candidai, partide i coaliii, cu consecine semnificative nu numai asupra modalitilor de selecie i de alegere, 218 Bibl iogr a f i e dar i, ulterior, asupra modalitilor de exercitare a puterii executive [detalii in Ceccanti, Massari i Pasquino 1996]. In mod sigur, mai complex, cel puin in teorie, este problema alegerii efului executivului in sistemele parlamentare. Prima diferen intervine intre sistemele bipartidiste i sistemele multipartidiste. In sistemele bipartidiste, selectarea candidatului la funcia de primministru se face mereu in interiorul partidelor. Cine ajunge lider al partidului este automat candidat la funcia de prim-ministru. Dac partidul invinge in alegeri, obinind majoritatea absolut a locurilor sau mcar o majoritate relativ, liderul partidului devine primministru. In democraiile bipartidiste sau cu funcionare bipartidist,

cum sint nu de mult timp Spania i Grecia, despre aceast consecin nu s-a discutat suficient. In cel mai ru caz, poate fi pus in discuie permanena in funcia de prim-ministru atunci cind popularitatea i randamentul su sint in scdere i se prefigureaz o infringere electoral a partidului pe care l-a reprezentat. Atunci este posibil, cum au fcut conservatorii britanici in noiembrie 1990 cu Margaret Thatcher, chiar inlocuirea primului ministru, care are loc prin indeprtarea sa din poziia de lider al partidului [pentru completri, Massari 1994; Pasquino 1995]. Strinsa, aproape subineleasa legtur dintre leadership-ul de partid i funcia de prim-ministru poate exista i in sistemele multipartidiste, cind un anumit partid este in msur s obin de unul singur majoritatea absolut a locurilor sau o majoritate care s-i permit guvernarea. In aceast situaie se afl, de exemplu, partidele social-democrate din Suedia i Norvegia. Totui, atunci cind in ambele ri majoritatea locurilor in parlament este obinut de aa zisele partide burgheze, atunci desemnarea primului ministru urmeaz o alt logic: cea a cutrii punctului de echilibru politic, in termeni de reprezentare i de raporturi de for, intre diferitele partide aliate. Consensul electoral i guvernul Urmrind respectarea corespondenei intre consensul electoral i responsabilitatea politic, in sistemele multipartidiste logica 219 CURS DE TI IN POLITIC seleciei efului executivului ar trebui s-l vizeze pe liderul partidului majoritar in coaliia de guvernare, cel care a obinut mai multe voturi i mai multe locuri. In Germania, de exemplu, dreptul-datorie al partidului cu o majoritate relativ, adic al cretin-democrailor sau al social-democrailor, de a-i prezenta cancelarul, nu a fost niciodat pus in discuie de ctre liberali, partid minoritar, dar crucial, in posibilele coaliii de guvernare. In mod analog, partidele mici israeliene, indispensabile in formarea coaliiei de guvernare, au consimit intotdeauna ca, fie conservatorii din Likud, fie progresitii Partidului laburist s desemneze primul ministru, inainte de a se trece la alegeri populare directe in 1996 (cu intenia nu atit de a reduce fora de coaliie a partidelor mici, cit de a mri autoritatea i puterea de guvernare a primului ministru). In alte cazuri, in schimb, mai ales cind coaliia este heterogen, desemnarea primului ministru este influenat de o mulime de condiii i de consideraii. Depinde, de exemplu, de unitatea partidului principal al potenialei coaliii, de dorina i de posibilitatea sa de a schimba aliaii i de a-i arunca pe unii impotriva celorlali. Depinde de puterea de interdicie a aliailor minoritari, de arta lor de a se face indispensabili i de capacitatea lor de aciune coordonat. Aa incit, deseori, ajunge eful guvernului nu liderul partidului cu majoritate relativ, ci un reprezentant al aceluiai partid, preferat de aliai sau chiar un reprezentant, de obicei lider, al unui partid esenial din punct de vedere numeric sau politic pentru formarea acelei coaliii [pentru cazul Italiei se recomand consideraiile lui Pridham 1988 i Calandra

1996]. Bineineles c funcionalitatea coaliiei de guvernare este deseori anulat sau redus de prezena in virful puterii executive a unui lider fr autoritate, pentru c nu este suficient de reprezentativ pentru componenta major a coaliiei. Adesea, aceasta este o soluie dorit de ali parteneri de coaliie care urmresc propria cretere electoral pe seama partidului cu majoritate relativ. Guvernul i membrii guvernului In sistemele multipartidiste desemnarea primului ministru constituie unul dintre elementele care ajut la explicarea modalitii de 220 Bibl iogr a f i e formare a coaliiei de guvernare. Este necesar s amintim c in cazul formelor de guvernare prezideniale, preedintele ales se bucur, de obicei, de o mare putere discreionar in rindul minitrilor si, mai ales cind partidul su controleaz majoritatea absolut a locurilor in parlament. Totui, nici in Statele Unite, pentru c Senatul menine puterea de confirmare sau de respingere a candidaturilor in funciile executive din administration, rezultatele nu sint intru totul prestabilite. Aa cum demonstreaz diferitele exemple de republici prezideniale latino-americane, nici un preedinte nu poate s-i aleag minitrii intr-o absolut libertate i fr a lua in seam i a anticipa eventuale rezerve i opoziii. De fapt, din Chile pin in Brazilia i, intr-o mic msur, in Argentina, cind preedinii alei nu dispun de o coaliie majoritar unit, trebuie s aleag membrii guvernului, inind seama, in mod anticipat, de reaciile adunrilor parlamentare, relativ fragmentate i nu prea disciplinate. Sigur c i preedinii Statelor Unite au avut in ultimii patruzeci de ani problemele lor de guvernare divizat atunci cind in Congres aveau o majoritate ostil. Una este posibilitatea aproape nelimitat de a-i alege proprii minitri, altceva posibilitatea de a pune in practic programul, de a realiza politici publice. Dar acesta este deja un pas ulterior problemei preliminare, adesea cu o soluie complex, care se refer la formarea coaliiei de guvernare in sistemele parlamentare [pentru tematic i exemple, Pappalardo 1978]. 4.TEORIA COALIIILOR Exist mult literatur bun despre modalitile de formare a coaliiilor, literatur care a imbogit ipotezele i a dezvoltat teoria transformrilor realitii politice. Se tie c rar se fondeaz coaliii de guvernare pe un singur principiu i chiar mai rar acest principiu este constituit, ca s spunem aa, dintr-o majoritate minimal citigtoare, adic prin dobindirea i meninerea in parlament a majoritii absolute intr-o form chiar riscant, cu scopul de a obine toate funciile disponibile i de a pune in aplicare propriul program fr concesii i fr compromisuri. 221 CURS DE TI IN POLITIC Constituirea coaliiilor de guvernare Pentru a inelege care sint principiile in jurul crora se formeaz coaliiile de guvernare trebuie, inainte de toate, s se in seama de faptul c exist printre partidele reprezentate in parlament diferene

ideologice sau programatice care fac, dac nu imposibil, cel puin dificil formarea anumitor coaliii de guvernare. In al doilea rind, exist o contiguitate politic care faciliteaz formarea coaliiilor de guvernare. In al treilea rind, exist memorii istorice, raporturi consolidate, experiene anterioare care inlesnesc sau complic formarea coaliiilor de guvernare. Exist i strategii de partid care merg intr-o direcie sau intr-alta, fiind urmate de un partid care este interesat mai mult s pun in practic o anumit politic (adic s se comporte ca policy seeker), decit s obin anumite funcii (s se comporte ca office seeker). Dimpotriv, pentru unele partide poate fi mai funcional s rmin oficial, pentru o anumit perioad de timp, in afara coaliiei de guvernare, in ceea ce privete funciile, cu scopul de a obine politicile publice preferate i de a respinge politicile publice indezirabile; astfel nu ii asum vreo responsabilitate in faa electoratului. In fine, pot exista convenii sistemice legate de natura sistemului politic, in funcie de care, printre diferitele coaliii posibile din punct de vedere numeric, unele devin mai acceptabile i altele de nesusinut, cum ar fi coaliiile care ar fi inclus comunitii in Europa occidental pin in 1989, cu excepia Franei intre 1981-1983, sau chiar azi cele care au in componen partide ce se revendic explicit de la fascism. Coaliiile minimal citigtoare Punind laolalt aceste consideraii generale i apreciind, graie numeroaselor date puse la dispoziie, dinamicile proceselor de formare a coaliiilor, sint posibile suficiente generalizri fondate i convingtoare [Pappalardo 1978; Laver i Schofield 1991; Ieraci 1994; Laver i Shepsle 1995]. Ar fi de ateptat ca in democraiile multipartidiste concureniale majoritatea din coaliiile de guvernare s fie de tip minimal citigtoare (minimum winning), adic bazate pe realizarea celei mai reduse majoriti absolute de locuri in parlament, astfel incit 222 Bibl iogr a f i e membrii coaliiei s obin maximum de recompense ce provin din participarea lor la guvern. Pe cit de mic este numrul participanilor, pe atit de mari vor fi recompensele pentru fiecare dintre ei. Desigur, majoritatea minimal citigtoare trebuie s fie evaluat ca o asociere de partide i/sau grupuri parlamentare care obine majoritatea absolut de locuri in parlament. De exemplu, in aceleai condiii, partidul A se va alia, de preferin, cu partidul B, care este cel mai mic dintre cele disponibile s formeze coaliia minimal citigtoare i care va accepta o distribuire de funcii i de resurse mai puin pretenioas decit cea cerut de partidul C, care are un numr mare de locuri i care, in consecin, ar cere un numr mai mare de funcii in guvern. Coaliii supradimensionate S-ar putea intimpla ca, pornind de la alte condiii, politica partidului C s fie mai compatibil cu cea a partidului A decit cu cea a partidului B. In acest caz, partidul A ar putea prefera s nu porneasc la formarea unei coaliii minimal citigtoare cu partidul B i s intre, in schimb, in coaliie cu C, renunind la unele funcii i la unele resurse pentru a pune in practic politicile preferate. S-ar nate astfel o

coaliie mai mult sau mai puin supradimensionat care s aib, adic, un numr de voturi relativ superior majoritii absolute in parlament, dar, mai ales, superior celui pe care l-ar fi obinut coaliia minimal citigtoare intre A i B. Pentru c procesul de formare a coaliiilor de guvernare se repet cu o relativ frecven in democraiile durabile, adic este un proces iterativ, motivaiile diferiilor membri ai coaliiei conin i asteptri legate de durat i de iterativitate. Aadar, pe ling construirea unei coaliii specifice de guvernare intr-un anumit moment, partidul A ar putea dori s creeze legturi stabile fie cu B, fie cu C, cu intenia de a evita situaia in care B i C, dispunind de suficiente locuri, s se alieze intre ele, excluzindu-l pe A din guvern. La nevoie, A ar putea fi dispus s realizeze, renunind la unele funcii in guvern, care altminteri i s-ar cuveni, o coaliie i mai supradimensionat. Rezultatul ar fi o coaliie mai lent in luarea deciziilor i mai puin transparent in sfera politicilor publice, care sar baza pe concordana a 223 CURS DE TI IN POLITIC trei actori, dar mai puin incert, pentru c actorii inva s-i cunoasc respectivele preferine i exigene, i mai stabil in timp. Motivaiile privitoare la coaliiile minimal citigtoare i la coaliiile supradimensionate sint uor de ineles, fie in termenii obinerii de funcii i de resurse, fie in cei ai formulrii politicilor i satisfacerii ateptrilor. Astfel incit cazul cel mai interesant din punct de vedere analitic i politic il constituie cel al coaliiilor subdimensionate sau private de o majoritate absolut de locuri in parlament: guvernele minoritare. Guverne minoritare De ce ali actori partinici i parlamentari ar accepta guvernarea unui singur partid sau, eventual, dar mai rar, a dou partide , ceea ce ar presupune insuirea tuturor funciilor i resurselor de care dispune un guvern, dac acel partid sau acea coaliie sint subdimensionate, adic nu se bazeaz pe o majoritate parlamentar? Rspunsul de exemplu pentru situaia din Italia, unde, in perioada 1960-1980, au fost experimentate diferite guverne minoritare, numite sezoniere sau de tranziie este c aceste guverne minoritare sint, oricum, destinate s dureze puin pin cind se ivesc din nou condiii de colaborare care s dea via unei coaliii mai mari, mai stabile, mai operative. Pin la urm, ceilali membri ai coaliiei accept situaia excepional a unui guvern minoritar in condiiile unei provizorii stri de necesitate. Sintetizind, guvernele minoritare nu sint neaprat mai instabile nici decit coaliiile minimal citigtoare, nici decit coaliiile supradimensionate. Nu sint nici mcar mai puin operative. Dimpotriv, de exemplu, atit in Italia, cit i in Norvegia, cazuri alese dinadins pentru c sint situate la extreme, guvernele minoritare au realizat politici publice la fel de bune ca cele realizate de alte tipuri de guvern [Strom 1990]. De ce? Cror factori se datoreaz existena lor i prin ce factori reuesc s fie productive? Fora guvernelor minoritare In primul rind, durata guvernelor minoritare este comparabil

fie cu cea a coaliiilor minimal citigtoare, fie cu cea a coaliiilor 224 Bibl iogr a f i e supradimensionate, pentru c, deseori, mai ales cind exist guverne alctuite dintr-un singur partid, reuesc s evite tensiunile i conflictele care deriv din necesitatea de a pune laolalt interese diferite ce se manifest in interiorul unor coaliii heterogene. Pe ling acestea, deseori guvernele minoritare sint precumpnitor operative, condiia lor minoritar obligindu-le s realizeze, dac nu un program complet, cel puin elemente programatice semnificative, pentru c posibilitatea lor de a dura depinde, de cele mai multe ori, de eficacitatea lor. In fine, guvernele minoritare in sub presiune eventualii aliai poteniali care, pe de o parte, nu pot s le conteste existena pin cind nu sint disponibili s intre in urmtoarea coaliie de guvernare; pe de alt parte, potenialii aliai ar trebui s-i formuleze cererile in termenii unor funcii, resurse i politici, pentru a decide si asume respectivele responsabiliti de guvernare. Strom [1990, 238] adaug c guvernele minoritare i coaliiile subdimensionate pot servi ca vehicule de alternan la putere in sistemele caracterizate prin bipartidism sau bipolarism imperfect. Aceasta se intimpl fie cind opoziia este loial, fie cind are caracteristici anti-sistem. In primul caz, guvernul minoritar oblig opoziia loial s vin cu propuneri alternative i s candideze, pe fa, pentru a il inlocui. In al doilea caz, guvernul minoritar se va transforma, atrgind alte fore pro-sistem i izolind partidul sau partidele anti-sistem. Cu toate acestea, inc s-ar mai putea repeta, de-a lungul timpului, unele dintre condiiile anterioare (sau unele condiii noi, dar care merg in aceeai direcie), care au condus la formarea iniial a unui guvern minoritar. Aa cum se vede in tabelul 7.1., guvernele minoritare sint un fenomen relativ frecvent in democraiile contemporane. Ele, de fapt, au constituit mai mult decit o treime din totalul guvernelor formate intre 1945-1987; iar in rile scandinave (cu excepia Finlandei) i in Spania chiar mai bine de jumtate. Experiena lor, in Spania, ca i in Italia, in Norvegia, in Danemarca, la fel ca i in Suedia, este continuat i in deceniul urmtor i promite s se reproduc. 225 CURS DE TI IN POLITIC Tab. 7.1. Guverne majoritare i guverne minoritare in democraiile occidentale, 1945-1987 ri Guverne majoritare Guverne minoritare N% Guverne de tehnicieni Total Baze parlamentare Belgia

Canada Danemarca Finlanda Frana IV Rep. Marea Britanie Islanda Irlanda Israel Italia Norvegia Olanda Portugalia Spania Suedia Total 27 93 21 18 16 15 10 26 28 9 16 11 29 220 48 22 11 12 2473 20 12 323 12 125 13 47 88 28 40 11 21 41 10 42 57

16 12 60 57 35 7 4 11 31 17 25 39 30 18 19 17 29 48 21 19 17 5 21 356 61,4 54,3 40,2 55,2 51,0 53,4 52,7 50,3 63,5 51,7 47,5 61,2 61,8 50,6 47,1 53,6 Not: Guvernele de tehnicieni sint conduse i alctuite din neparlamentari, fr o situare precis intr-un partid. In situaia Finlandei i Portugaliei alctuirea i existena lor au fost favorizate de forma semiprezidenial de guvernare. In Italia a existat un singur guvern de tehnicieni, guvernul Dini (17 ianuarie 1995 11 ianuarie 1996). Surs: Strom [1997, 55]. 5. GUVERNE I POLITICI Modalitile de formare a coaliiilor de guvernare i rezultatele concrete in ceea ce privete coaliiile minimal citigtoare, coaliiile supradimensionate sau guvernele minoritare, au consecine aparte

226 Bibl iogr a f i e asupra politicilor guvernamentale. Pentru a ti mai mult despre ele, trebuie s explorm in profunzime dou tematici: - prima ine de alctuirea guvernelor; - a doua, de sarcinile guvernelor. Guverne de partid Cum am artat in repetate rinduri in panorama sintetic asupra formrii coaliiilor de guvernare, partidele au un rol fundamental. Ba mai mult, aa cum am subliniat deja, guvernele contemporane sint, cu rare excepii, guverne de partid (party governments) [Rose 1974; Castles i Wildenmann 1986]. Unica excepie important ar putea-o constitui Statele Unite, i se explic atit prin forma de guvernare prezidenial, cit i prin fragilitatea structurii de partid care acioneaz intr-un spaiu politic de anvergur continental [Fiorina, 1987]. In toate celelalte regimuri democratice concureniale, dar, firete, aflate intr-o situaie diferit, chiar i in regimurile monopartidiste neconcureniale, guvernele sint guverne de partid. Iar guvernele de partid nu sint deloc asimilabile partitocraiei, cu atit mai puin celei italiene, i viceversa [Calise 1994]. Partinitatea guvernelor Partinitatea unui guvern se poate defini pornind de la cinci trsturi. Mai precis, putem vorbi despre guvern de partid cind [Katz 1987, 7]: 1) deciziile sint luate de personal din partidul ales (cu sarcini de guvernare) sau de subieci aflai sub controlul su; 2a) politicile publice sint hotrite in interiorul partidelor care 2b) apoi acioneaz intr-o manier coerent pentru a le pune in practic; 3a) deintorii funciilor sint recrutai i 3b)fcui responsabili prin intermediul partidului. Dup cum se poate observa, aceste condiii sint stringente. Dac acioneaz toate la maxim, va rezulta un guvern de partid in esena sa cea mai semnificativ i mai incisiv. Dac se respect numai anumite 227 CURS DE TI IN POLITIC condiii, va exista un guvern de partid in sens mai limitat i limitativ. Katz sublinia dac toate condiiile s-ar aplica simultan, rezultatul global ar putea fi definit ca partinitate a guvernului. Aceast partinitate poate fi evaluat mai bine, dac se enun trei condiii anume. Organizaia de partid acioneaz: 1) fcind dovada unui comportament de echip; 2) incercind s-i impun controlul asupra intregii puteri politice; 3) bazindu-i preteniile de legitimitate pe succesul electoral [Katz 1987, 8]. Partinitatea societii Trebuie amintit c party government de care se vorbete caracterizeaz situaii de competiie democratic intre o pluralitate de actori partinici. Aadar, controlul asupra intregii puteri politice se refer la puterea specific politic, este strins i democratic legat de

victoria electoral i rezist numai atita timp cit partidul rmine la guvernare, deci pe o perioad de timp limitat. Odat definite condiiile, prerogativele i limitele partinitii guvernului, Katz consider oportun i evaluarea cadrului de desfurare a guvernrii de partid. In acest caz, se va putea vorbi despre partinitatea societii, referindune la prezena partidelor in contextul social i economic, cu posibilitatea ptrunderii lor in sectoarele nu neaprat politice. Inarmai cu aceste concepte, putem sublinia unele aspecte semnificative. In primul rind, toate guvernele democraiilor occidentale, cu excepia parial a Statelor Unite (excepie care se explic prin impactul conjugat al fragilitii organizatorice a partidelor americane i puterea sistemului instituional prezidenial), au fost i sint guverne de partid. Democraiiile de dat recent din Europa meridional (Grecia, Portugalia, Spania) au reconstruit (fcind abstracie de forma lor instituional: respectiv republic parlamentar, republic semiprezidenial, monarhie parlamentar) guvernri de partid. Pin i democraiile Europei Centrale i de Est se structureaz ca guvernri de partid, lsind la o parte cunoscuta varietate a respectivelor sisteme 228 Bibl iogr a f i e constituionale care reflect diferitele forme de parlamentarism, semiprezidenialism i prezidenialism [Remington 1994; Baylis 1996]. Diferene in guvernrile de partid In al doilea rind, diferenele mai semnificative dintre guvernrile de partid se refer mai ales la posibilitatea ca guvernul s fie format dintr-un singur partid sau dintr-o coaliie de partide mai mult sau mai puin ampl. Oricum, chiar i atunci cind la guvernare se afl o coaliie de partide, numele generic rmine guvernare de partid, dar tipologia se diversific. Aceste probleme merit atenie atit pentru funcionarea lor, cit i pentru consecine doar parial analizate in teoria formrii i transformrii coaliiilor. In al treilea rind, diferenele intre diversele guvernr de partid se refer la natura membrilor coaliiilor, la unitatea i la disciplina lor. In al patrulea rind, diferenele se refer la eventuala partinizare a societii. Nu este numai o chestiune de imprire a przii, adic a sarcinilor, de guvernare sau nu, atribuite celui care a citigat alegerile, care in situaia Italiei se numete parcelare (lotizzatione). Este, in schimb, o problem de prezen mai mult sau mai puin sufocant a organizaiilor de partid in sistemul social i in sistemul economic, care in Italia este numit colonizare. Cercettorii party government recunosc drept legitim i funcional, din punctul de vedere al activitii guvernului, ca partidele victorioase s numeasc personal de partid in funcii guvernamentale i, dup sistemul impririi przii, i in unele funcii politico-administrative de o deosebit importan pentru punerea in practic a programului de guvernare. Rmine la fel de important ca acest personal de partid s fie fcut responsabil in faa celui care l-a numit, care, la rindul su, va fi responsabil in faa electoratului. Dubii justificate exist, ins, in legtur cu extinderea intrrii party government i in

sectoarele sociale i economice. Partinizarea societii pare a ajuta mai ales la meninerea i, uneori, la extinderea controlului asupra electoratului decit la exercitarea funciilor de ghidare, orientare i de guvernare. Nu tocmai paradoxal, amplitudinea partinizrii societii risc s 229 CURS DE TI IN POLITIC produc un scurt-circuit la nivelul cantitii i calitii guvernrii de partid. Party government i competiia politic Intreptrunderea intre partinitatea guvernului (adic gradul in care partidele aleg personalul guvernamental i produc decizii guvernamentale) i partinitatea societii (adic introducerea personalului de partid in sectoarele sociale, economice i culturale) poate forma o reea de raporturi care ajung, pe de o parte, s realizeze o aprare a poziiilor ocupate de partid, iar pe de alt parte, s duc la asfixierea societii prin imobilism. In schimb, modelul party government funcioneaz cel mai bine in practic atunci cind alegerile sint concureniale i produc alternana intre partide i coaliii. In aceste cazuri, care constituie, de fapt, norma democraiilor contemporane, guvernele de partid, temindu-se de verdictul alegtorilor, vor alege personal tehnic competent, nu doar loial, pentru toate funciile, nu neaprat politice, contiente c vor fi judecate i dup randamentul i corectitudinea personalului ales de ele. In general, modelul party government pare s permit o responsabilizare sporit a guvernanilor ceea ce nu este cazul, de exemplu, al guvernelor de tehnicieni i respectarea in mai mare msur a promisiunilor. 6. EXTINDEREA GUVERNELOR Ce fac guvernele Una este s analizm modalitile de realizare a politicilor publice, aa cum vom face in capitolul urmtor, alta este s scoatem in relief felul in care sarcinile guvernului se schimb intr-o manier semnificativ de-a lungul timpului. Mai precis, aceste sarcini au crescut considerabil i au determinat creterea rolului guvernului [Warren Nutter 1978], cu atit mai mult cu cit in literatura anglosaxon tema general este etichetat big government [Rose 1988]. In mare parte, funciile asumate de guverne inc se schimb, atit in funcie de tipurile de guvern, cit i de raporturile dintre guvern i 230 Bibl iogr a f i e societate. Pentru ce sint bune guvernele i ce fac ele sint dou intrebri inevitabile, care stau la baza formrii statelor contemporane i chiar la baza proceselor de unificare supranaional [Bardi i Pasquino 1994]. Din acest punct de vedere, cele dou exigene de baz au fost, dup prere politologilor, pe de o parte, crearea i meninerea legii i ordinii politice in interiorul statului, pe de alta, protecia cetenilor in faa pericolului din afar. Mai mult decit despre statul minimal, care este expresia folosit de obicei, cind funciile sint in exclusivitate acestea, ar trebui s se vorbeasc despre guvern minimal (pentru a menine limbajul anglo-saxon, small or limited government). Bineineles c, i pentru a indeplini aceste sarcini, guvernele trebuie s dispun de aparate

adecvate: pentru sigurana intern i extern (poliie i armat), pentru administrarea justiiei (magistratura) i pentru colectarea taxelor (o birocraie, in primul rind fiscal). Expansiunea guvernului Din motive diverse conservatorii, pentru a se apra de provocrile unor sectoare sociale i pentru a le le potoli, liberalii, pentru a completa procesele de extindere a ceteniei, socialitii, pentru a pune in practic exigenele dreptii sociale guvernele, nu numai cele democratice, i-au mrit sfera de intervenie in societate i in economie. In consecin, au trebuit s-i asume sarcini indeplinite iniial de societate, s construiasc aparate birocratice mai ample, s creasc nivelul presiunii fiscale. Pentru a garanta asistena i protecia muncitorilor in caz de boal, de omaj i de btrinee, pentru a forma o for de munc pregtit, dar i pentru a trezi contiinele cetenilor, guvernele au trecut treptat la punerea in practic a politicilor sociale cele mai potrivite in construirea unui adevrat stat social [Flora i Heidenheimer 1983; Alber 1986]. Este de la sine ineles c modelele concrete puse in practic au fost i rmin diferite [Ferrera 1993], dar in toate modelele se pot regsi, descrie i analiza unele principii generale privitoare la munc, asisten i la prevederi care necesit intervenia activ a statului [Fabbrini 1988]. Pentru a controla ciclurile economice, pentru a avea sub control concurena pe pia i pentru a dirija procesele de dezvoltare, guver231 CURS DE TI IN POLITIC nele s-au implicat activ in sfera economiei, recurgind la instrumentele sugerate de economistul englez John Maynard Keynes cu scopul de a stimula cererea de bunuri i de a controla sau elimina omajul [Goldthorpe 1989]. i rzboaiele mondiale, prin mobilizarea general a cetenilor, i crizele economice, cum ar fi marea depresiune din anii 30, au creat condiii pentru creterea rolului guvernelor. Rezultatul global a constat intr-o asumare de ctre guvern a unor responsabiliti directe, de gestiune i politice, in faa cetenilor i intr-o prezen bine resimit, dei costisitoare, a aparatelor birocratice guvernamentale in sfera socio-economic. Criza de guvernabilitate Fenomenul creterii rolului i prezenei guvernului aprea destul de grav i amenintor in anii 70, cind prea c se diminueaz chiar capacitile guvernelor de a face fa sarcinilor atit de noi i de importante. S-a vorbit i s-a scris mult despre criza de guvernabilitate [Rose 1980; Pasquino 1994], care prea a se rezolva, in concepia autorilor conservatori, printr-o comprimare i o reducere a participrii politice i a cererilor sociale; autorii progresiti erau de prere c se putea rezolva printr-o cretere a capacitii i a structurilor colective ale participrii i guvernrii. Ceea ce merit scos in eviden este, aadar, c puini autori au incercat s supun dezbaterii verificarea aseriunii generale referitoare la masiva expansiune a guvernelor, pentru a stabili, aadar, ce a fost cu adevrat, cum s-a manifestat, cum se putea aprecia, i, eventual, cum trebuia impiedicat i inut in friu. A fcut-o Rose, ale crui concluzii merit s fie luate in discuie.

Din analiza sa comparat asupra a treisprezece democraii occidentale [sintetizat de Rose 1980, 29-30] rezult c dei rmin valabile unele diferene semnificative intre diferite ri, in perioada 1950-1980: a) legile adoptate de parlamente nu se inmuleau i societile democratice nu erau neaprat condiionate de balastul legilor deja aprobate; 232 Bibl iogr a f i e b) creterea poverii fiscale a fost determinat mai mult de inflaie decit de o cretere a cotei din produsul naional destinate sectorului public; c) marea majoritate a angajailor publici nu era reprezentat de birocrai izolai, inchii in turnul de filde al capitalei naionale: in primul rind funcionarii publici sint cei care ofer instrucie, asisten sanitar i alte servicii directe nucleelor familiale ale intregii naiuni; d) numrul instituiilor i organizaiilor publice nu s-a mrit, ba chiar s-a micorat; e) programele publice care au experimentat o expansiune nu au fost cele noi, cu eficien dubioas i cu scopuri controversate, ci mai ales cele vizind politici publice deja bine consolidate i acceptate, care se ingrijesc de sntate, de pensii, de instrucie pentru zeci de milioane de persoane. Restringerea guvernului In faa acestei situaii, ai crei indicatori par adecvai i convingtori, ar mai rmine de explicat nu numai reacia marilor sectoare ale opiniei publice, care, oricum, s-a manifestat intr-o manier agresiv in faa previzibilei extinderi a guvernului, dar i insemnata afirmare electoral a neo-conservatorilor, mai ales in marile democraii anglo-saxone: in ordine, Marea Britanie, Statele Unite i Canada. Probabil, explicaia cea mai pertinent este c, in faa succesului statului i al guvernelor, al cror rol i a cror importan au crescut in construirea unei societi mai prospere i mai bine protejate in faa adversitilor vieii, unele sectoare sociale au ajuns la convingerea c pot face mai mult bine de unele singure i au cerut o reducere a rolului statului i guvernului. Acolo unde tradiia individualist era mai puternic, structurile de partid mai slabe i structurile de stat mai puin consolidate, aceste cereri au avut, cel puin parial, succes. Retragerea statelor i guvernelor, inceput sub impulsul unor guverne neoconservatoare in rile anglo-saxone, a fost un proces mai degrab dificil. Totui, se pare c asistm la o restringere global a statului social i deci a rolului, sarcinilor i aparatelor guvernelor contem233 CURS DE TI IN POLITIC porane in regimurile democratice. Se modific diverse granie, mai mobile i mai favorabile societii i economiei. Exist riscul ca ricoeul retragerii guvernului din unele arii s se repercuteze nu numai intr-o redefinire a drepturilor sociale ale cetenilor, i intr-o redimensionare a drepturilor lor politice i civile [Zincone 1992].

Pentru c toate datele sugereaz c sectoarele mai dezavantajate ale societii au o participare politic mai mic, este de presupus c dac acestea ii mresc participarea politic, vor aluneca tot mai mult in direcia pturilor sociale care tiu deja s-i apere i s-i impun poziiile relativ privilegiate. Mai puin guvernare, i in societate i in economie, uneori poate s insemne, concret, o guvernare mai puin democratic. In orice caz, in regimurile democratice contemporane rmine foarte deschis conflictul nu numai in legtur cu ce fel de guvernare, ci i cu cit guvernare. Este un conflict care se rezolv din cind in cind, pe baza preferinelor cetenilor care se exprim prin vot. Din aceast cauz, reelele de protecie construite de statul social constituie inc suportul indispensabil al unei participri politice care d dreptul unui numr cit mai mare de ceteni s se exprime intr-o manier influent i incisiv. 7. FORMELE DE GUVERNARE Guvernele ii indeplinesc sarcinile in interiorul unui sistem instituional numit form de guvernare. Exist o imprire clasic a formelor de guvernare: prezideniale, semiprezideniale, parlamentare. La acestea ar trebui adugat cazul, destul de rar, numit directorial i caracterizat printr-un executiv colegial, ca in Elveia. Elementul de interes specific in acest capitol il constituie raporturile care se dezvolt intre guvern i parlament i modalitile prin care acestea se rsfring in aciunea i operativitatea guvernului. Instituii separate care Forme de guvernare prezideniale. In republicile prezideniale, eful executivului este ales direct de ctre ceteni i are o rezerv de legitimitate specific i autonom de cea a parlamentului, in aceste 234 Bibl iogr a f i e cazuri, numit, de multe ori, Congres. Congresul este i el ales de ctre ceteni, prin sistem electoral majoritar in circumscripii uninominale in Statele Unite, cu o diversitate de sisteme proporionale sau mixte in republicile prezideniale latino-americane. Preedintele republicii nu are puterea de a dizolva Congresul. La rindul su, Congresul nu poate retrage increderea sau substitui pe preedintele republicii. Poate numai, dar este o msur extrem i foarte rar, s-l pun sub acuzaie (impeachment) pentru atentat la Constituie. Aa incit, preedinia i Congresul sint intr-adevr, aa cum au dorit fondatorii Constituiei Statelor Unite, instituii separate. Dar, din obinuitul respect fa de normele constituionale, ii impart puterea: de exemplu, (mai ales, dar nu numai) cea legislativ. Ii impart puterea Pentru a da o definiie corect, se poate afirma c, in formele prezideniale de guvernare, nu numai in Statele Unite, preedintele i Congresul i, intr-o anumit msur, Curtea Suprem sint instituii separate care ii impart puterea (separate institutions sharing power). Dac preedintele introduce proiecte de lege care nu sint pe placul Congresului, acesta poate s le amine, s le schimbe, s le resping, in ateptarea unor texte pe care s le aprecieze i s le aprobe. Dac Congresul aprob proiectele de lege cu care preedintele

nu este de acord sau amendeaz proiectele de lege prezideniale intr-o manier pe care preedintele o gsete inacceptabil, preedintele poate s recurg la dreptul su de veto, parial sau total. La rndul su, Congresul poate trece peste dreptul de veto cu o majoritate calificat de dou treimi in Senat, o majoritate deloc uor de obinut. Problema cea mare a prezidenialismului, mai ales a celui american, o constituie prezena in funcie a unui preedinte al crui partid nu are majoritatea in cele dou camere ale Congresului. In acest caz, prezidenialismul face posibil apariia aa-numitei guvernri divizate. Pe de alt parte, unii cercettori au vzut in forma prezidenial de guvernare un alt pericol: acela al unui preedinte care s aib o solid majoritate in Congres i care, deci, s poat guverna, nimicind opoziia. In contextul american s-a vorbit chiar de pree235 CURS DE TI IN POLITIC dinie imperial. Prezidenialismul ar fi subiectul oscilaiilor de la un exces de putere la o caren de putere, de la maxim putere de decizie la paralizie decizional. Bineineles c unele dintre aceste efecte pot fi exagerate sau temperate de sistemul de partide. Dac reprezentanii alei ii adapteaz comportamentul la o disciplin de partid rigid, atunci atit puterea enorm de decizie, cit i paralizia decizional, vor constitui riscuri pentru calitatea i pentru insi supravieuirea democraiei. Dac reprezentanii alei au un comportament foarte autonom, prezidenialismul va putea funciona cu un randament sczut ori de cite ori se prezint sub form de guvernare divizat sau va fi confruntat cu slabe contraponderi i cu puine limitri ori de cite ori se prezint sub form de preedinie imperial. Guvernarea divizat Totui, se tie c nici unui preedinte ales direct nu-i face plcere nici s se supun controlului, nici s dea socoteal unei majoriti adverse din Congres. Aa stind lucrurile, este de preferat guvernarea divizat, pentru c este o posibil consecin a prezidenialismului sau avem de a face doar cu o degenerare care trebuie indreptat? [Fiorina 1992; McKay 1994] S pornim de la o consideraie preliminar. Prezidenialismul nu inseamn guvern puternic, aa cum se afirm adesea. Problema este mult mai complex: pe de o parte, este prea puternic i deci risc degenerri de genul comportamentelor ostile fa de control i in esen autoritare; pe de alt parte, este slab i alunec spre neputin decizional. Abuzul de putere nu este inerent formei prezideniale de guvernare, dar este un rezultat plauzibil al ei. Se poate spune acelai lucru despre guvernarea divizat? Sigur c da. In legtur cu abuzul de putere, se cunosc rezultate neplcute, care se apropie sau chiar depesc limitele autoritarismului, de la scandalul Watergate provocat de Nixon pin la mai muli preedini latino-americani. Sint cunoscute dificultile decizionale legate de guvernarea divizat, dificulti pe care preedintele poate incerca s le depeasc intr-o manier clientelar sau intr-o manier retoric. Depirea va fi clientelar, dac preedintele, avind abilitatea i rbdarea necesare, va inteniona s tranzacioneze resursele de care dispune pentru voturi ale 236

Bibl iogr a f i e reprezentanilor nu tocmai ostili. Depirea va fi retoric, dac un preedinte dotat cu elocina i carisma telegenic necesare, cum e cazul lui Ronald Reagan, va incerca s conving cetenii s fac presiuni asupra reprezentanilor lor pentru a susine preedintele pe care l-au ales ei inii. Guvernarea divizat i preferinele electoratului Guvernarea divizat poate s nu funcioneze, sau poate funciona cu un randament redus, sau poate prezenta disfuncii. Persistena sa este justificat, cel puin in Statele Unite, pornind de la dou tipuri de raionamente. Guvernarea divizat corespunde in practic viziunii instituionale a prinilor fondatori. Instituiile separate care ii impart puterea au fost proiectate astfel, tocmai pentru a evita concentrarea de putere intr-o singur instituie [Fabbrini 1993]. Dac guvernarea nu ar fi fost divizat i separat, ci unitar i concentrat, ar fi inelat ateptrile fondatorilor. Al doilea raionament se bazeaz pe preferinele alegtorilor. Guvernarea nu este divizat numai la nivel federal: de la o vreme, este divizat i la nivelul statelor luate separat [Cox i Kernell 1991]. Dac alegtorii nu ar fi vrut-o, ar fi putut inceta s-i impart votul intre candidatul la preedinie sau la funcia de guvernator al unui partid i candidaii pentru Congres din alt partid. Pentru c alegtorii, cel puin acel procent de aproximativ 50% dintre alegtorii americani care voteaz, continu, ba chiar insist s-i impart votul, asta inseamn c i ei consider fondate preocuprile fondatorilor: nici o concentrare de putere. Intr-adevr, nu sint muli alegtori americani care ii impart cu adevrat votul, probabil mai puin de 15% dintre cei care voteaz, dar e suficient (i datorit defazajului temporal i duratei diferite a mandatelor senatoriale, prezideniale i pentru Camera Reprezentanilor) ca s rezulte o guvernare divizat. Chiar dac inem seama de aceste justificri constituionale i electorale, problemele politice ale guvernrii divizate in republicile prezideniale rmin: cine o vrea? Funcioneaz intr-o manier acceptabil? Trebuie s fie reformat? 237 CURS DE TI IN POLITIC Guvernarea divizat i responsabilitatea politic Obiecia cea mai incisiv la adresa guvernrii divizate nu se refer la funcionalitatea sa, care este, totui, in mod inevitabil, limitat. Se refer, in schimb, tocmai la procedura democratico-electoral. Dac guvernarea este divizat, atunci preedintele i Congresul intr intr-o zon gri de competiie/colaborare i alegtorul chemat s-i exprime votul nu este in msur s atribuie responsabiliti specifice. Alegtorul nu va ti pe cine s laude sau s pedepseasc i guvernarea divizat, in lipsa unor sanciuni politico-electorale prompte, se va perpetua. Cu alte cuvinte, guvernarea divizat impiedic identificarea responsabililor pentru o guvernare bun sau rea. Aprobat sau nu de ctre alegtori, perpetuat sau nu de contemporanii si, posibilitatea existenei guvernrii divizate d prezidenialismului, in versiunea sa american, o form de guvernare deseori slab, care, paradoxal, poate s funcioneze numai printr-un sistem de partide slab i care, mai puin

paradoxal, il poate impinge pe preedinte s-i depeasc rolul. Un executiv dual Forme de guvernare semiprezideniale. Este diferit poziia guvernului in circuitul instituional al formelor semiprezideniale. Semiprezidenialismul nu este nici prezidenialism temperat, nici parlamentarism potenat. Este o form de guvernare de sine stttoare construit pentru a obine unele avantaje ale prezidenialismului i pentru a evita unele defecte ale parlamentarismului [o panoram mai ampl, in studiile lui Pegorano i Rinella 1997]. Preedintele republicii este ales direct de ctre ceteni i nu poate fi rsturnat sau inlocuit de parlament, cu excepia punerii sale sub acuzare. Nu este, deci, deintorul exclusiv al puterii executive, in anumite circumstane i in anumite probleme fiind coparticipant, alturi de primul ministru, la exercitarea puterii. Primul ministru este numit de preedintele republicii, dar trebuie s obin increderea parlamentului. Primul ministru are o dubl responsabilitate: in faa preedintelui republicii i a parlamentului. De altfel, primul ministru poate cere preedintelui republicii dizolvarea parlamentului i, in anumite condiii, chiar s o obin. La rindul su, preedintele poate refuza dizolvarea parlamentului i poate 238 Bibl iogr a f i e numi un alt prim ministru, cu condiia ca acesta s nu fi obinut votul de neincredere din partea parlamentului, sau poate accepta dizolvarea parlamentului (dar, in cazul Franei, nu mai mult de o dat pe an). Concret, un prim ministru care are o majoritate funcional nu va cere dizolvarea parlamentului, iar un preedinte care prevede sau tie c nu va obine o majoritate parlamentar in favoarea lui nu va inlocui primul ministru i nu va dizolva parlamentul, exceptind situaia in care o dizolvare anticipat deja produsese sau reprodusese o majoritate de care nu e mulumit, ostil. De fapt, o dizolvare care a fost cauzat, de exemplu, de neinelegerile dintre preedinte i un prim-ministru susinut de o majoritate parlamentar, iar aceasta s-ar reproduce dup verificarea electoral, ar insemna o adevrat infringere politic i pierdere de prestigiu pentru preedinte. Sigur c, i in semiprezidenialism, alegerile separate pentru preedinte i parlament pot fi cauza rezultatelor difereniate, cu preedintele ales de o majoritate de culoare diferit de majoritatea predominant in parlament. Aceast situaie, cel puin parial asemntoare guvernrii divizate in prezidenialism, este numit coabitare. Pentru a-i atenua efectele semiprezidenialismul ofer citeva articulaii i este ceva mai flexibil decit prezidenialismul. Coabitarea S-ar putea presupune c articulaiile sint garantate numai in favoarea preedintelui republicii i c flexibilitatea se obine numai prin posibilitatea de a dizolva parlamentul. In schimb, in semiprezidenialism se configureaz dou elemente de aplanare a tensiunilor i a conflictelor posibile in caz de coabitare: un element personal i un element politic. Elementul personal il constituie ambiiile celor doi lideri care se confrunt. Vrind s fie reales, preedintele nu va fora coabitarea in

favoarea sa, pentru ca s nu apar mai puin respectuos fa de voina unui electorat care a dat majoritatea parlamentar unor partide diferite de cele care au susinut alegerea sa. Vrind probabil s candideze la preedinie, i nedorind s creeze probleme partidului su, nici mcar 239 CURS DE TI IN POLITIC primul ministru nu va fora situaia. Cele dou ambiii opuse vor reui s se echilibreze, fr a produce o paralizie politico-instituional. Al doilea element care face diferit coabitarea, in raport cu guvernarea divizat, este politico-partinic. Dac ne indreptm atenia, aa cum este normal i necesar, de la sistemul instituional la cel politic, vom observa c semiprezidenialismul se bucur de unele elemente de articulaie i de flexibilitate, de care nu dispune guvernarea prezidenial divizat. Aceste elemente permit primului-ministru i guvernului su s funcioneze, avind susinerea parlamentului, chiar i in cazul in care majoritile, cea prezidenial i cea parlamentar, nu coincid. Primul ministru este in avantaj fa de preedinte datorit majoritii parlamentare [Ceccanti, Massari i Pasquino 1996]. Coabitri non-conflictuale In Frana, de-a lungul a patruzeci de ani, coexistena unui preedinte ales de o majoritate i un prim ministru susinut de o majoritate parlamentar opus celei prezideniale a totalizat numai patru ani (1986-1988 i 1993-1995). Aceeai situaie s-a inregistrat din nou, in 1997, in timpul preediniei gaulliste, cu alegerea unei majoriti care l-a adus pe socialistul Lionel Jospin in funcia de prim ministru. In alte cazuri semnificative, de exemplu in Portugalia, coabitarea dintre un preedinte socialist i un prim-ministru cu orientare social-democrat (de centru dreapta) a fost practic neintrerupt timp de nou ani. In Polonia, majoritile parlamentare nu au fost niciodat antagoniste intru totul fa de preedintele Walesa, dar nici subordonate lui pe deplin. In general, putem afirma c nici mcar coabitrile mai complexe nu au produs pin acum probleme comparabile cu cele ale guvernrii divizate, i c formele semiprezideniale de guvernare au garantat stabilitatea executivelor i o funcionalitate chiar mai bun ca cea a formelor prezideniale. Stabilitatea guvernelor parlamentare Forme de guvernare parlamentare. Problema clasic a formelor parlamentare de guvernare se refer chiar la guvern, la stabilitatea i la eficacitatea sa decizional. In acest ultim paragraf, atenia va fi indrep240 Bibl iogr a f i e tat mai ales ctre modalitile prin care, in sistemele parlamentare, se urmrete obinerea stabilitii guvernamentale; operativitatea i eficacitatea decizional vor fi, ins, analizate in capitolul despre politicile publice. Firete c guvernele formate dintrun singur partid, atit in sistemele bipartidiste, cit i in sistemele multipartidiste moderate, au mai puine probleme legate de durat decit guvernele de coaliie in sistemele de partide fragmentate i extreme. Totui, trebuie ineles ce inseamn cu adevrat durata guvernrii. De obicei, ea se identific cu stabilitatea in funcie a primului ministru. Dac lucrurile stau aa,

atunci afirmaia se susine. Alt problem se ridic, in schimb, in legtur cu durata in funcie a minitrilor, pentru c in Marea Britanie, de exemplu, exist o rotaie considerabil i un schimb rapid al personalului ministerial care, totui, nu configureaz o instabilitate guvernamental. In fine, in sistemele multipartidiste instabilitatea poate s aib repercusiuni asupra formrii i chiar a naturii coaliiilor de guvernare i, in consecin, asupra politicilor lor. Pentru a simplifica lucrurile, ne vom limita la a scoate in eviden faptul c exist instabilitate guvernamental ori de cite ori se pune in aplicare procedura de dizolvare a unui guvern i de formare a altuia, a crui compoziie va putea fi mai mult sau mai puin asemntore celui precedent. Mai precis, in unele forme parlamentare de guvernare acest schimb va fi ratificat cu un vot de incredere, ca in Italia; in altele, va fi numit un nou prim ministru care va realiza o vast remaniere pentru a anuna schimbarea. Oamenii politici i specialitii in drept constituional, instruii de leciile istoriei, tiu din timp c formele parlamentare de guvernare ar putea fi chiar mai reprezentative i mai flexibile decit altele, dar sint tot aa de expuse, poate tocmai din cauza avantajelor lor, instabilitii guvernamentale. Aadar, au nevoie de mecanisme de stabilizare. Din pcate, mecanismele aa-zis politice adic un sistem de partide moderat, caracterizat cel puin printr-o competiie bipolar centripet nu pot fi fabricate doar teoretic, chiar dac formarea unui sistem de partide cu competiie bipolar poate fi inlesnit de legi electorale adecvate. Aa incit, nu rmine decit s ne ocupm de mecanismele instituionale specifice. 241 CURS DE TI IN POLITIC Mecanisme de stabilizare Problema a fost analizat i de membrii adunrii constituante din Italia, care au votat in 1947 o ordine de zi prezentat de Tommaso Perassi, care spunea astfel: A doua subcomisie, ascultind expunerile onorabililor Mortati i Conti, reinind c nici tipul de guvern prezidenial, nici cel directorial nu ar rspunde condiiilor societii italiene, se pronun pentru adoptarea sistemului parlamentar, care trebuie moderat, totui, prin dispozitive constituionale potrivite pentru a garanta stabilitatea aciunii guvernului i pentru a evita degenerrile parlamentarismului. Dup cum se vede, nu s-a fcut nimic in aceast direcie. Aadar, nu poate s fie de mirare c din iunie 1945 pin in mai 1966, Italia a avut 54 de guverne cu o durat medie de zece luni i jumtate [Pasquino 1995a], chiar dac, din cauza lipsei alternanei, durata medie in funcie a minitrilor a fost mai mare, aa cum arat tabelul 7.2. i problema modalitii prin care se creeaz un guvern stabil i eficient rmine in Italia, pe cit de deschis, pe atit de controversat. Tabelul 7. 2. Durata medie in funcie a minitrilor i proveniena lor Durat in funcie(ani ) Parlamentari in

momentul numirii (%) Vechimea medie in parlament (ani) Luxemburg Irlanda Austria Suedia Germania Marea Britanie Danemarca Olanda Norvegia Italia Belgia Frana V Rep. Finlanda 6,8 6,6 6,0 5,9 5,6 4,8 4,4 4,0 3,9 3,8 3,8 3,6 3,0 80,5 95,9 67,7 61,3 73,6 95,1 78,8 52,9 57,1 94,3 86,9 68,9 62,4 9,5 9,2 8,2 9,1 7,7 12,2

9,7 7,0 7,8 9,1 7,6 7,5 10,3 242 Bibl iogr a f i e Not: Datele se refer la perioada 1945 1984; datele legate de durata in funcie a minitrilor pentru Frana in timpul celei de-a Cincea Republici se refer la perioada 1958 1984. Surs: Blondel i Thiebault [1991, 48 i 75]. Votul de neincredere constructiv In alt parte, in schimb, mai intii in Germania i apoi, importat din experiena german, in Spania, a fost adoptat unicul mecanism instituional impotriva instabilitii guvernelor care are o oarecare validitate: votul de neincredere constructiv. Firete c i el necesit prezena unor condiii politice favorabile: sisteme multipartidiste moderate i competiie bipolar centripet, adic orientat ctre centrul coaliiei. Oricum, simplul fapt c neincrederea (votul de neincredere) pentru cancelarul din Germania i pentru preedintele guvernului din Spania trebuie votat deschis de o majoritate absolut, fiind urmat la citeva zile de un alt vot, tot cu majoritate absolut, care va conferi aceast funcie unei alte personaliti in caz contrar urmind dizolvarea parlamentului sau o faz tranzitorie de putere aproape excepional pentru eful guvernului, cruia anterior i se retrsese increderea acioneaz ca un factor eficace de descurajare asupra partidelor inclinate s declaneze crize de guvern pentru a obine avantaje specifice, funcii i poziii politice. Acest mecanism a acionat atit de bine, incit in Germania votul de neincredere constructiv a fost utilizat numai de dou ori; prima dat, in 1972, a dus la alegeri anticipate cerute in mod special de social-democrai pentru a intri coaliia de guvernare; a doua oar, in octombrie 1982, a dus la o adevrat schimbare de majoritate, cu mutarea fr traum, legitimat imediat de ctre alegtori in martie 1983, a liberalilor din coaliia cu social-democraii in cea cu cretindemocraii. In Spania, votul de neincredere constructiv a fost utilizat tot de dou ori in 1980 de socialistul Felipe Gonzales impotriva primului ministru centrist Adolfo Suarez i in 1987 de liderul dreptei Antonio Hernandez Mancha impotriva primului ministru socialist Gonzales in ambele cazuri cu scopul precis de a evidenia rolul i credibilitatea opoziiei i a liderului su. Pe ling acestea, unii cerce243 CURS DE TI IN POLITIC ttori i oameni politici susin c, in absena votului de neincredere constructiv, trecerea funciei de prim ministru de la Suarez la Leopoldo Calvo Sotelo ar fi fost mult mai dificil, in condiiile opoziiei socialitilor; cenzura constructiv i-a fcut pe socialiti s se abin, tiind c nu au voturi suficiente pentru a declana neincrederea

constructiv in favoarea unuia dintre candidaii lor. Din punctul de vedere al puterilor guvernului, formele parlamentare de guvernare pot suferi dou poteniale degenerri. Guvernare prin decret Prima, mai rar, ce-i drept, este cea a controlului exagerat al guvernului asupra majoritii parlamentare. Aceast situaie (uneori, ca in Anglia, temperat de convenii parlamentare adecvate i de atitudini corespunztoare ale parlamentarilor majoritii) ar putea duce la excese in plan decizional. A doua potenial degenerare o constituie guvernarea prin decrete. Guverne parlamentare slabe sint cele constrinse s emit decrete, fie pentru a-i menine componenta majoritar i a o obliga s fie disciplinat, fie pentru a strica jocurile parlamentare, a inltura incetineala i a impiedica obstruciile opoziiei, dar chiar i ale unor sectoare din interiorul majoritii. Firete c unele fenomene ce corespund ambelor degenerri pot reaprea in structurile i in modalitile de funcionare ale parlamentelor. Ele au fost analizate in capitolul precedent. Aici, va fi suficient doar s subliniem c funcioneaz intr-o manier relativ satisfctoare acele guverne care adaug la personalizarea funciei politice elective elemente de flexibilitate instituional, i care stabilesc un raport suficient de strins intre guvern i majoritatea parlamentar. Proiectarea instituional ofer unele tehnici pentru a ajunge la aceste rezultate, dar nu prea multe [Sartori 1995; Shugart i Carey 1995]. In general, diversele moduri de organizare instituional i constituional, conjugate cu diferite sisteme de partide, pun limite i au consecine semnificative in domeniul exercitrii politicilor publice. Aceast tematic va fi analizat in capitolul urmtor.