UNIVERSITATEA „ANDREI ŞAGUNA” CONSTANŢA

FACULTATEA DE DREPT ŞI ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE

NOTE DE CURS

DREPT FINANCIAR

TITULAR : CONF.UNIV.DR. PAVELESCU TIBERIU

1
 CUPRINS

CAPITOLUL I. NOŢIUNEA DE FINANŢE PUBLICE.............................................3

CAPITOLUL II. MONEDA ŞI INSTRUMENTELE MONETARE......................... 9

CAPITOLUL III. CONTROLUL FINANCIAR ....................................................... 13

CAPITOLUL IV. BUGETUL – COMPONENTĂ MANAGERIALĂ A

CONTABILITĂŢII DE GESTIUNE........................................................................... 24

CAPITOLUL V. CONŢINUTUL, ROLUL ŞI CLASIFICAREA TAXELOR ...... 66

BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................ 82

2
 CAPITOLUL I

NOŢIUNEA DE FINANŢE PUBLICE

Definiţia dreptului financiar

Reglementarea relaţiilor financiare, potrivit necesităţilor, conţinutului şi cuprinsului

finanţelor publice, include:
- constituirea şi utilizarea fondului bugetar al statului;
- constituirea şi utilizarea fondului de asigurări sociale de stat şi a fondului de ajutor de
şomaj;
- constituirea şi utilizarea fondurilor băneşti proprii ale regiilor autonome şi ale
instituţiilor publice;
- emisiunea monetară;
- circulaţia monetară cu numerar şi fără numerar;
- regimul juridic al valutei;
- politica fiscală a statului;

3
- controlul financiar;
- organizarea ăi funcţionarea aparatului financiar, bancar şi de credit.
În indeplinirea sarcinilor sale, statul, reglementează toate aceste relaţii financiare
care, astfel, devin raporturi juridice financiare.
Dreptul financiar poate fi definit ca fiind format din totalitatea actelor
normative care reglementează relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a
fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii
sarcinilor social-economice ale societăţii.
Prin intermediul finanţelor publice se asigură constituirea, repartizarea şi
utilizarea eficientă a banului public pentru sporirea producţiei de mărfuri, dezvoltarea
forţelor de producţie, dezvoltarea învăţamântului şi culturii, ocrotirea sănătăţii, etc.

Normele de drept financiar

Din definiţia dreptului financiar rezultă că acesta reprezintă un ansamblu de

norme juridice care sunt de drept financiar în virtutea a ceea ce reglementează, deci
datorită faptului că reglementează relaţii,acte şi operaţiuni financiare privind ondurile
băneşti ale statului şi ale instituţiilor, întreprinderilor şi organizaţiilor de stat.
Normele de drept financiar se disting faţă de celelalte norme juridice instituite de
către organele de stat prin acest obiect specific-financiar-de reglementare. Acest obiect
specific reprezintă criteriul esenţial şi unic de recunoaştere a normelor de drept financiar,
deoarece, din punctul de vedere al formelor de exprimare ale dreptului, normele de drept
financiar se întâlnesc atât în cuprinsul actelor normative emise pentru reglementarea
anumitor relaţii, acte, operaţiuni financiar, cât şi în cuprinsul unor acte normative care, în
principal, reglementează relaţii de natură diferită. Astfel, marea majoritate a normelor de
drept financiar sunt cuprinse în Legea finanţelor, legile bugetare, legile şi decretele
privind impozitele,asigurări de stat prin efectul legii şi în alte acte normative emise pentru
domeniul financiar.

4
 Normele de drept financiar au, la fel cele mai multe norme juridice, un caracter
general, impersonal deci, privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică
repetat în timp, ori de câte ori sunt îndeplinite condiţiile vizate de ele.
În ceea ce priveşte structura logico-juridică, normele de drept financiar cuprind şi
ele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu unele
particularităţi determinate de specificul financiar al obiectului de reglementare şi de
interesul financiar al statului.
Ipoteza nomei de drept financiar prevede condiţiile sau împrejurările în care
urmează să se aplice dispoziţia cuprinsă în aceste norme juridice.
Dispoziţia normei de drept financiar prevede conduita subiectelor vizate de
această normă, fie obligând aceste subiecte să acţioneze într-un anumit fel, să acorde ori
să plătească anumite sume de bani etc., fie permiţându-le să-şi constituie şi să
întrebuinţeze anumite fonduri băneşti, fie interzicându-le săvârşirea unor acte sau
operaţiuni. Deci, din punctul de vedere al dispoziţiei pe care o cuprind, normele de drept
financiar pot fi onerative, permisive şi prohibitive.
Cele mai multe dintre normele de drept financiar cuprind dispoziţii onerative,
deoarece sunt instituite în virtutea necesităţilor economice, ale formării fondurilor băneşti
necesare fondurilor băneşti necesare trebuinţelor obşteşti. Potrivit acestor necesităţi, prin
normele de drept financiar se stabilesc cu preponderenţă în mod onerativ formarea
fondurilor băneşti obşteşti prin plăţi obligatorii de impozite, taxe etc. ale unităţilor
economice şi persoanelor fizice, modul de repartizare de cele mai multe ori obligatoriu a
acestor fonduri băneşti, ca şi utilizarea acestor fonduri băneşti în limitele prevederilor
planurilor financiare, cu documentaţia şi justificarea corespunzătoare
Elementul specific al normei de drept financiar este sancţiunea, reprezentată de
majorări de întârziere, penalităţi, amenzi contravenţionale, etc
Raportul de drept financiar reprezintă acele relaţii sociale care iau naştere şi se
sting în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului şi care
sunt reglementate de normele juridice financiare.
Particularităţile acestui raport sunt:
- Subiectele participante care nu se află pe poziţie de egalitate pentru că unul
dintre ele este statul, reprezentat de organele sale competente

5
 - Obiectul, adică acţiunile şi inacţiunile subiectelor
- Conţinutul reprezentat de drepturile şi obligaţiile subiectelor (stat, persoane
fizice şi persoane juridice în calitate de contribuabili).

Izvoarele dreptului financiar

Izvoarele dreptului financiar sunt alcătuite din totalitatea actelor normative care
reglementează raporturile juridice financiare. În raport de gradul de generalitate sau
specificitate, se disting următoarele izvoare:

A. IZVOARE COMUNE ALE DREPTULUI FINANCIAR

Astfel, în ierarhia izvoarelor, comune distingem ca prim izvor de drept financiar -

Constituţia. Legea fundamentală a ţării prevede dispoziţii referitoare la elaborarea,
aprobarea şi executarea bugetului public naţional şi a contului de incheiere a exerciţiului
bugetar, de asemenea prin normele constituţionale sunt stabilite competentele statului cu
privire la gestiunea banului public, sarcini referitoare la controlul execuţiei bugetare,
politica valutară, politica fiscală etc.
Ca izvoare comune se mai disting, legile ordinare ale parlamentului, decretele
prezidenţiale şi hotărârii ale guvernului.

B. IZVOARE SPECIFICE ALE DREPTULUI FINANCIAR

Izvoarele specifice sunt actele normative care cuprind dispoziţii referitoare la

relaţiile financiare. Ca izvoare specifice ale dreptului financiar cităm:
- Legea nr. 72/1996, publicată în M.Of. nr. 152/17 iulie 1996.
Această lege defineşte sfera de cuprindere a finanţelor publice, şi anume:
elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetului public naţional, stabilirea şi perceperea
impozitelor, taxelor şi altor venituri ale statului, utilizarea mijloacelor financiare ale
organelor puterii legislative, judecătoreşti şi executive, ca şi controlul modului de folosire

6
a mijloacelor materiale şi băneşti aparţinând instituţiilor publice, regiilor autonome,
precum şi a capitalului social investit de stat în societăţile comerciale. În lege este
precizată aria de cuprindere a instituţiilor publice care cuprind Preşedenţia României,
Guvernul, ministerele, celelalte organe ale administraţiei de stat, precum şi instituţiile de
stat de subordonare centrală şi locală.
Sub acest aspect, legea finanţelor publice cuprinde principiile şi normele de bază
ale activităţii financiare a statului, constituind cadrul legislativ general al finanţelor
publice. În acest sens, Legea finanţelor publice este o reglementare la nivel de lege-cadru.

Activitatea financiara a statului

Statul asigură cadrul juridic-legislativ pentru desfăşurarea activităţii economice şi

condiţiile de exercitare a liberei iniţiative de către agenţii economici. În anumite
imprejurări, statul ia măsuri pentru a susţine economia în ansamblu sau numai unele
domenii şi zone, acordă subvenţii, mediază în conflictele de muncă.
Implicarea statului în activitatea economico-financiară se realizează şi prin alte
moduri. De exemplu în toate ţările există un număr de firme aparţinând administraţiei de
stat, centrale sau locale, care produc bunuri şi servicii şi funcţionează încadrându-se în
economia de piaţă. Statul plăteşte numeroase salarii personalului care lucrează în
administraţie, încasează impozite de la toţi agenţii economici cu venituri ce depăşesc un
anumit nivel, impozite care în unele ţări reprezintă ponderi importante din produsul
naţional, finanţează investiţii, acordă ajutoare, este un mare consumator de bunuri şi
servicii pentru administraţie şi armată.
Implicarea statului în economie este efectiv limitată datorită faptului că:
a) aceasta este întotdeaună rezultatul unui anumit raport de interese, foarte fragil,
între cei pro şi contra unei anumite implicări. Modificarea marjei de implicare într-o
direcţie poate avea loc numai în limitele permise de realizarea unui raport de interese
favorabil schimbării, altfel aceasta ar fi respinsă;

7
 b) economia în ansamblul sau este o realitate formată prin acţiunea concomitentă
a tuturor agenţilor economici cărora statul nu le poate dicta ce să facă, libertatea lor,
hotărâtă în mod democratic, rămânând sacră şi inviolabilă;
c) organele administraţiei de stat, centrale şi locale, deşi sunt numeroase, fiecare
poate să acţioneze cât îi permite autonomia sa, ceea ce determină o limitare generală a
implicării statului în economie.
Cea mai amplă implicare a statului în economia de piaţă se realizează prin
resursele sale financiare şi are loc în dublu sens:
- când se formează aceste resurse prin preluarea unei părţi, mai mari sau mai mici,
din veniturile agenţilor economici;
- când sunt cheltuite, pentru realizarea obiectivelor urmărite.
Resursele financiare şi cheltuielile statului se concentrează în bugetul central,
elaborat de puterea executivă (guvernul) şi bugetele locale, elaborate de administraţiile
locale.
Bugetul este format din două părţi, adică venituri şi cheltuieli, fiecare dintre
acestea fiind detaliate pe capitole, adică pe surse de venituri şi obiective de cheltuieli.
Bugetul se stabileşte anticipat pe un an (care poate să coincidă sau nu cu cel
calendaristic), iar veniturile şi cheltuielile sale sunt în funcţie de evoluţia pe care se
estimează că o va avea economia.
Principalele capitole la venituri sunt: impozite şi taxe pe venituri industriale,
agricole, comerciale, bancare etc., cotizaţii pentru asigurările sociale şi venituri de la
intreprinderile de stat, iar la cheltuieli: funcţionarea administraţiei publice, apărare,
învăţământ, asigurări şi asistenţa socială, locuinţe şi afaceri economice.
La venituri, ponderea cea mai mare o au impozitele (până la 70%) şi cotizaţiile
pentru asigurări sociale (până la 15%). La cheltuieli, capitolul pentru asigurări ocupă
locul cel mai important (până la 47%), după care urmează, în ţările dezvoltate, capitolul
apărare (până la 24%).
Atât în elaborarea, cât şi în execuţia bugetului se urmăreşte echilibrarea
veniturilor cu cheltuielile. În cazul în care, totalul cheltuielilor depăşeşte veniturile,
bugetul este deficitar. Pentru a susţine totuşi cheltuielile fără acoperire în venituri, statul
recurge fie la împrumuturi (interne şi externe), fie la emisiune de bani fără acoperire în

8
bunuri şi servicii (inflaţie), fie la amândouă soluţiile. Împrumuturile făcute pentru
acoperirea deficitului bugetar reprezintă datoria publică.
Când deficitul se manifestă pe termen scurt, poate avea asupra economiei anumite
efecte stimulative, dar dacă se perpetuează în timp îndelungat are efecte negative sigure.
În cazul în care veniturile depăşesc cheltuielile, bugetul este excedentar. Peste un
anumit nivel, considerat minim, excedentul bugetar are efecte negative asupra economiei
întrucât lasă nefolosite, sau amână folosirea pentru mai târziu a unor resurse financiare
importante care ar putea contribui la sporirea producţiei de bunuri şi servicii.

CAPITOLUL II

MONEDA ŞI INSTRUMENTELE MONETARE

Noţiuni introductive

Moneda a contribuit substantial la patrimonial de valori al omenirii în cursul

mileniilor; ea este în primul rând un instrument social-economic, indispensabil oricărei
economii.
Nominaliştii au considerat moneda drept un document de stat, detaşat de fluctuaţiile
vieţii social-economice, care emană de la autorităţile publice.
Funcţiile monedei sunt următoarele:
- De evaluare a valorilor economice
- De mijlocire a schimburilor de bunuri şi servicii

9
 - De mijlocire a plăţilor
- De mijlocire a creditului
- De mijlocire a economiilor
- De tezaurizare
- Socială de distribuire şi redistribuire a banilor şi serviciilor

Circulaţia monetară este un proces al schimbului de mărfuri care, prin mijlocirea

banilor, determină transformarea mărfurilor în bani şi apoi a banilor în mărfuri. Există
două tipuri de circulaţie monetară: cea legală, realizată prin conturile bancare şi cea
paralelă.

Inflatia ca fenomen monetar

Definitii. Cauze
Inflatia se refera la devalorizarea monedei. De exemplu, inflaţia in istorie: un
conducator a obligat toti cetatenii sa-i dea toate monedele din aur sub pretextul ca va
scoate alt model de moneda. In acest proces regele falsifica continutul noii monede
amestecand aurul cu un alt metal si dand inapoi cetatenilor o noua moneda diluata. Pe
seama diluarii monedei de aur, regele poate sa-si faca mai multe monede pentru el
(deviaza resurse reale spre el). Ceea ce acum trece ca moneda din aur pur, este de fapt o
moneda din aur diluat. Expansiunea in monede diluate care par monede din aur este
inflatie. Ca rezultat, regele a facut din nimic, ceva1.
Prezentare generala
1. Inflatia in Romania a fost ridicata si variabila in decursul ultimului deceniu,
datorita, in principal, eforturilor de stabilizare intrerupte, de tip "stop-and-go" si
indisciplinei financiara pe scara larga. Aceasta lipsa de disciplina financiara a luat diferite
forme de-a lungul timpului, inclusiv deficite fiscale si cvasi-fiscale mari, acumulare de
arierate, si explozii de cresteri salariale cu mult in exces fata de nivelul productivitatii.

1
Frank Shostak - Money and Inflation - The Tendency to Deny Reality

10
 2. Rezultatele econometrice evidentiaza rolul costurilor pe unitatea de munca si,
intr-o masura mai redusa, a cursului de schimb in stimularea inflatiei. Costurile unitare
ale fortei de munca au fost principalul factor determinant al inflatiei, indisciplina
financiara adanc inradacinata la nivelul intreprinderilor fiind reflectata in mare masura in
salarii mai ridicate decat ar fi justificat de productivitate sau chiar decat ar putea fi platite
in multe intreprinderi in absenta constrangerilor bugetare. Influenta cursului de schimb
asupra inflatiei a devenit, de asemenea, din ce in ce mai clara in ultimii cativa ani, in
urma liberalizarii depline a pietei valutare.
3. Rolul cresterii masei monetare si a creditului in cauzarea inflatiei a fost de
asemenea important, desi mai greu de demonstrat empiric. Perioade de crestere excesiva
a masei moneare au condus la consolidarea presiunii inflationiste, dar ritmul actual al
inflatiei a fost determinat in mare parte de deciziile de politica cu privire la momentul si
magnitudinea liberalizarii preturilor si ajustarii cursului de schimb. Ratele inalte de
crestere a masei monetare la mijlocul anilor 1990 reprezinta inca cea mai plauzibila
explicatie pentru magnitudinea spiralei inflationiste in urma ultimei etape de liberalizare
majora a preturilor din 1997.
4. Aceast capitol trece in revista evolutiile recente ale inflatiei in Romania si
analizeaza determinantii sai cheie. Sectiunea B prezinta cadrul general al evolutiilor
preturilor agregate si sectoriale in ultimul deceniu si procesul liberalizarii preturilor.
Sectiunea C trece in revista evolutiile catorva variabile identificate in mod obisnuit in
literatura de specialitate ca sursa a presiunilor asupra preturilor, inclusiv salariile, cursul
de schimb si agregatele monetare. Sectiunea D examineaza in mod empiric relatia dintre
preturi si salarii, masa monetara si cursul de schimb in anii 1990, folosind modele de
autoregresie vectoriala (VAR). Sectiunea E cuprinde concluziile.
5. Inflatia a fost ridicata si variabila in timpul ultimului deceniu. Inflatia la 12 luni
a ajuns undeva la 200-300 procente la inceputul tranzitiei. Inflatia s-a redus constant in
perioada de la mijlocul anului 1993 si pana la mijlocul lui 1995, atingand un nivel minim
de 25%, dar accelerandu-se din nou din a doua jumatate a anului 1995. Cresterea
puternica de la inceputul lui 1997 a fost asociata cu liberalizarea preturilor din agricultura
si ale energiei. Inflatia la 12 luni a atins un varf cu putin sub 180% la mijlocul lui 1997 si

11
a ramas foarte ridicata pana in 1998, dar ratele lunare au scazut repede dupa cresterea
initiala puternica.
6. Desi in scadere fata de nivelurile mari care au urmat ultimei etape de
liberalizare a preturilor din 1997, inflatia a ramas volatila. Inflatia si-a incetinit ritmul in
1998, rata la 12 luni ajungand la un minim de 33% in februarie 1999, ca raspuns la
politica monetara restrictiva si la o rata mai redusa de depreciere a leului. Totusi, pe
fundalul unui deficit bugetar mare si a continuarii cresterii salariale rapide, aceasta
incetinire s-a produs cu costul unei aprecieri reale mari si a unei pierderi severe de
competitivitate. Deprecierea corectiva ampla, care a urmat, a contribuit la reaparitia unui
varf in inflatie in 1999 si preturile de consum au crescut cu pana la 57% pe an la nivelul
lunii ianuarie 2000.
7. Preturile agregate sunt influentate puternic in special de preturile produselor
alimentare, care reprezinta aproximativ jumatate din cosul IPC. Preturile produselor
alimentare, nealimentare si ale serviciilor au crescut in mare masura cu rate similare in
perioada de la mijlocul anilor 1990, dar in ritmuri din ce in ce mai diferite in ultimii doi
ani (graficul I.1b). Tarifele la servicii au inregistrat cresteri rapide, mai ales in 1999,
reflectand in parte efectele cresterilor mari ale preturilor admistrate (a se vedea mai jos).
In 2000, seceta a cauzat o crestere accentuata a preturilor la produsele alimentare si a
inhibat progresele in directia dezinflatiei. In ciuda ponderii ridicate a produselor
alimentare in cosul IPC, majoritatea altor instrumente de masurare a inflatiei cum ar fi
preturile de productie, consumul gospodariilor si deflatorii PIB, au inregistrat in cea mai
mare parte o evolutie similara IPC (tabelul I.1). O exceptie notabila este 1998, cand
preturile de consum au crescut cu 59%, dar preturile de productie s-au marit cu doar 33%
(graficul I.1a).
8. Liberalizarea preturilor in Romania a fost neregulata si prelungita, ultima etapa
majora de liberalizare intarziind pana in 1997. Mai mult, estimarile cu privire la gradul in
care preturile au ramas controlate in perioada de la mijlocul anilor 1990 variaza; in multe
cazuri, preturile de consum au fost liberalizate, dar nu si preturile la materiile prime si
materialele de baza; in alte cazuri, preturile "liberalizate" au fost puternic distorsionate de
subventii, in special in sectorul agricol.

12
 9. Progresul initial in liberalizarea preturilor parea incurajator. Demekas si Khan
(1991) au raportat ca majoritatea preturilor au fost liberalizate in trei etape in noiembrie
1990, aprilie 1991 si iulie 1991, dupa care autoritatile au pretins ca aproximativ 80% din
preturile de consum sunt determinate de piata. Controlul asupra preturilor si subventiile
pentru majoritatea altor bunuri de consum au fost presupus eliminate in 1993.
10. Totusi, controlul formal si informal asupra preturilor a persistat sau a fost reintrodus
la jumatatea anilor 1990; controlul asupra preturilor produselor alimentare a fost in mod
special omniprezente. OCDE (1993) a subliniat ca preturile la multe articole de consum,
in special in magazinele de desfacere de stat nu erau inca determinate de piata, fiind in
schimb supuse supravegherii pe baza unor limite stricte de crestere. La nivel mai formal,
Hotararea Guvernului nr. 45/1994 a declarat o gama larga de articole ca fiind de
importanta nationala si subiect de analiza (si influenta) de catre Oficiul Concurentei. FMI
(1997) raporteaza ca, in plus fata de gama controalelor asupra preturilor de productie,
guvernul mentinuse plafoane directe la preturile en-gros si en-detail la un numar de
articole alimentare sensibile, care reprezentau 28% din totalul cosului de consum. Faptul
ca preturile la energie, utilitati, transport si telecomunicatii, erau de asemenea
administrate a implicat ca aproximativ 40% din cosul preturilor de consum era inca sub
control la sfarsitul anului 1996.

Capitolul III
Controlul financiar

1. Notiunea, rolul si functiile controlului financiar

Controlul este actiunea de stabilire a exactitatii operatiunilor materiale, care se

efectueaza anticipat executarii acestora, concomitant sau la scurt interval de la
desfasurarea operatiunilor. Controlul consta in a verifica daca totul a fost efectuat in
conformitate cu programul fixat, dupa ordinile date si principiile stabilite.De asemenea,

13
poate fi considerate o actiune de control, supravegherea sistematica si continua a unei
activitati. Controlul se poate exercita personal sau cu ajutorul unor aparate speciale de
control.
Controlul financiar- componenta a controlului economic- are ca obiectivitate
cunoasterea de catre stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale si
financiare, de catre societatile comerciale, publice, modul de realizare si cheltuire a
banului public, urmareste asigurarea si consolidarea echilibrului financiar, asigurarea
eficientei economico-financiare, dezvoltarea economiei nationale.
Instrument al politicii financiare a statului, controlul financiar reperezinta un
mijloc de prevenire a faptelor ilegale, de identificare a deficientelor si de stabilire a
masurilor necesare pentru restabilirea legalitatii.
Prin modul de organizare si exercitare, precum si prin modul si obiectivele ce le
urmareste, controlul financiar indeplineste unele functii si anume: functia de evaluare,
preventive, de documentare recuperatorie si o functie pedagogica.
1. Functia de evaluare. Cuprinde acte si operatiuni de estimare a situatie de facto,
comparative cu cea de juro, realizarile obtinute in raport cu obiectivele si scopurile
prestabilite. De asemenea, prin intermediul acestei functii, pe langa constatarea starii
reale, se efectueaza si o apreciere a performantelor unei actiuni economice, precum si a
unor entitati organizate ca persoane juridice.
2. Functia preventiva. Consta intr-o serie de masuri luate de catre organelle de
control, in vederea evitarii si eliminarii unor fraude, inainte de a se produce efectele
negative ale acestora, prin identificarea si anularea cauzelor care le genereaza sau
favorizeaza. Prin caeasta actiune, controlul are sarcina de a opri actele si operatiunilor
care nu sunt legale, in faza de angajare a societatii comerciale de consiliu de
administratie al acesteia. In aceste sens, actiunea preventive se manifesta inaintea emiterii
actelor sau efectuarii operatiunilor, astfel incat sa se printampine eventualele prejudicii.
Prin intermediul acestei functii, pe langa legalitatea actelor si operatiunilor se mai
urmareste oportunitatea, necesitatea si economicitatea acestora.
3. Functia de documentare. Permite cunoasterea proceselor care au loc in
activitatea economica, a rezultatelor activitatii din structurile economice, relevarea
fraudelor si depistarea cauzelor acestora, precum si identificarea actiunilor eficiente

14
pentru a fi generalizate. Astfel, controlul participa nemijlocit la actul de conducere,
furnizand date si informatii pentru fundamentarea deciziilor economico-financiare.
4. Functia recuperatorie. Evidentiaza un aspect foarte important al controlului
financiar, deoarece ea nu se limiteaza la prevenirea si aprecierea starii de fapt, dar
actioneaza si pentru descoperirea si recuperarea pagubelor, precum si pentru stabilirea,
conform legii,a raspunderii juridice. Pentru recuperarea prejudiciilor constatate, organelle
de control au obligatia de a stabili forma procedurala prin care urmeaza sa se faca
recuperarea, pentru stabilirea integritatii avutului public.
Formele procedurale legale de recuperare sunt: recuperarea pe cale executarii
silite, recuperarea pe calea raspunderii materiale reglementata de legislatia muncii,
precum si recuperarea pe calea actiunii civile in justitie.
5. Functia pedagogica. Permite actiuni de educare a celor care au drepturi si
obligatii in formarea si utilizarea fondurilor publice. Controlul, prin rezultatele sale,
contribuie la formarea deontologiei profesionale, indeosebi a celor implicate in
administrarea fondurilor publice. La randul lor, persoanele care alcatuiesc corpul de
control, prin nivelul de pregatire si atitudine civica, trebuie sa reprezinte un model de
comportament correct dar si intransigent. Aceasta functie se realizeaza si in combaterea
manifestarilor ilegale, prin depistarea si sanctionarea lor cu fermitate. Publicitatea
realizata in jurul acestor cazuri va contribui si va favoriza indeplinirea corecta, in deplina
legalitate a atributiunilor de serviciu. Exercitatea intr-un spirit de obiectivitate si legalitate
a controlului, este in masura sa asigure relatii corecte si civilizate intre controlor si
controlat.

2. Formele controlului financiar

Controlul financiar are sarcina de a preveni angajarea de cheltuieli fara o

justificare economica, de a asigura profit sporit in folosirea resurselor materiale,
financiare si de munca.
Controlul financiar se realizeaza prin anumite forme care se imbina, se
completează reciproc si alcatuiesc impreuna sistemul integrat, general si cu caracter
unitar asupra tuturor domeniilor si sectoarelor de activitate economico-sociala. Imbinarea

15
stransa, unitara, a diferitelor forme de control asigura desfasurarea intregii activitati
financiare in conformitate cu directivele stabilite, facandu-se posibila delimitarea fiecarei
forme, precum si stabilirea organelor care il executa.
Un prim criteriu de delimitare a formelor este dupa momentul în care se
efectueaza, si anume: controlul financiar preventive concomitant si controlul financiar
ulterior.
Controlul preventiv. Este un control specializat, care implica verificarea si analiza
activitatii economice si financiare sub aspectul legalitatii, oportunitatii, necesitatii actelor
si operatiunilor, a utilizarii cu eficienta a fondurilor materiale si banesti precum si pentru
asigurarea integritatii acestora.
Prin acest control se urmareste sa se previna inregistrarea fenomenelor negative si
disfunctionalitatea in economie prin incalcarea dispozitiilor legale. De aceea acest control
trebuie sa actioneze in vederea perfectionarii activitatii tehnologice si tehnico-economice,
ca un factor primordial al cresterii eficientei. El se realizeaza la toate nivelele,
contribuind la mentinerea ordinii si disciplinei, la respectarea legalitatii, a principiilor
liberei initiative si loialitati. Controlul financiar preventiv se exercita de catre
conducatorul compartimentului financiar-contabil.
Se supun controlului financiar preventive documentele si operatiunile ce se refera
la drepturi si obligatii patrimoniale ale unitatii in faza de angajare si de plata in raport cu
alte personae juridice si fizice.
Documentele ce contin operatiuni supuse contolului financiar preventiv si
circuitul acestora se stabilesc de conducerile ministerelor, ale altor organe centrale de
stat, prefecturilor, si regiilor autonome in functie de specificul activitatii financiare.
Organizarea controlului financiar preventiv intr-o unitate are foarte mare
importanta pentru evitarea partilor duble sau chiar triple, cu mijloace de plata diferite
folosite concomitent, numerar, cec. In vederea exercitarii corecte a acestui control, seful
compartimentului financiar-contabil din fiecare unitate va elabora un grafic al circuitul
documentelor ce contin operatiunile supuse controlului, care va cuprinde si
responsabilitatea sefilor compartimentelor de specialitate imputernicit sa semneze
documentele respective, care raspund de realitatea si exactitatea datelor si legalitatea
operatiunilor consemnate, prezentarea lor in termenul lor legal prevazut in grafic,

16
conform instructiunilor in vederea efectuarii platilor si corecta lor intocmire.
Controlul concomitent. Se exercita in timpul desfasurarii proceselor economice si
financiare, simultan cu efectuarea actelor si operatiunilor legate de aceste activitati, cu
scopul de a interveni pentru corectarea sau diminuarea, eliminarea deficientelor si
ilegalitatilor. Prin acest control se urmareste cunoasterea operativa a modului in care se
indeplinesc sarcinile si se gestioneaza patrimoniul.
Acest control se exercita sistematic pentru asigurarea desfasurarii proceselor
economico-financiare la parametrii eficienti si este efectuat din interiorul unitatii, iar
datele culese in timpul controlului sunt consemnate intr-un registru de control.
Controlul ulterior acest control se poate exercita asupra actelor si operatiunilor
economico-financiare si dupa ce acestea au fost executate fiind desfasurate de organele
din afara societatii cat si de organele proprii prin actiuni periodice.
Controlul este necesar sa se efectueze din mai multe considerente, si anume:
- interpretarea eronata ori necunoasterea prevederilor legale;
- lipsa de supraveghere din partea conducatorului ierarhic;
- autonomia si independenta atribuite eronate etc.
Aceasta forma de control contribuie la identificarea, mobilizarea si formarea
resurselor interne din economie, verifica legalitatea, oportunitatea si eficienta
activitatilor, reface integritatea patrimoniului lezat prin frauda si se actioneaza persoanele
care au incalcat reglementarile juridice.
Exista si alte criterii de delimitarea a controlului, si anume: dupa sfera de
activitate poate fi intern, deci pe baza dispozitiilor din interiorul societatii, sau extern pe
baza documentelor existente la alti agenti economici.
Controlul poate fi permanent sau periodic, total sau partial. Poate fi de asemenea
grupat pe diverse sectoare ale activitatii si anume controlul de magazin, de documente
etc.
Controlul poate fi impartit si dupa organele care il executa in control financiar
ierarhic, control de gestiune sau control de executie, de asemenea se poate imparti si dupa
modul de concretizare in urmatoarele forme: control direct, control indirect, control de
drept si control de fapt.

17
 3. Metodele controlului financiar

Metodologic, controlul este un proces de cunoastere si perfecdtionare prezentand

atat o latura obiectiva determinata de specificul obiectului, cat si o latura subiectiva, prin
acea ca in anumite momente obiectul este simplificat.
Metodologia de control, ca ansamblu de instrumente, metodologic organic
structurate, se utilizeaza selectiv, diferentiat in functie de natura activitatilor sau
operatiunilor controlate, formele de control fianaciar, sursele de informare pentru control,
natura abaterilor existente si a posibilitatilor de perfectionare a activitatii controlate.
Metodologia de control utilizeaza atat modalitati proprii de cercetare si actiune cat
si ale altor discipline, putand fi folosite o serie de metode tehnice ca: controlul financiar
faptic, controlul financiar documentar, controlul financiar tematic, controlul financiar
total, controlul financiar partial, controlul financiar complex, controlul financiar
incrucisat, controlul financiar mixt, controlul financiar repetat, etc. Aceste metode se
utilizeaza in mod selectiv si combinat in raport de circumstantele concrete diferite.
Controlul financiar faptic este acel procedeu de stabilire reala a existentei si
miscarii mijloacelor materiale si banesti si a desfasurarii activitatii economice financiare.
Acest control se exercita la fata locului printr-o observare directa, constatand acele
situatii ce nu rezulta din documente, ca urmare aceste doua forme de control
completandu-se.
Dintre cele mai improtante modalitati de realizare a controlul financiar faptic
mentionam: inventarierea, observarea directa, expertiza tehnica, analiza de laborator.
Inventarierea, ca modalitate principala de control faptic, are ca obiectiv constatarea,
la un moment dat, a existentei cantitative si calitative a elementelor de activ si pasiv ale
unei unitati si modul de executare a sarcinilor de catre gestionari.
Inventarierea joaca un lor important prin faptul ca prin el se poate face comparatie
intre datele stabilite si cele din documente, stabilindu-se daca exista sau nu diferente;
tocmai de aceea, pentru a se stabili realitatea este necesar ca acest control sa se faca
inopinat.
Prin observarea directa, se urmareste modul cum este organizat si functioneaza un
compartiment, daca se respecta prescriptiile legale in desfasurarea unei activitati, in ce

18
masura este utilizat timpul de munca corespunzator etc. Aceasta tehnica are rolul de a
stabili situatiile practice, daca personalul isi indeplineste actiunile de serviciu, aceasta
facandu-se pe baza de program si inopinat.
Expertiza tehnica si analiza de laborator sunt modalitatile controlului faptic care se
folosesc pentru stabilirea integritatii valorilor materiale, realitatii unei operatii, calitatii
unor produse, continutul unor anumite lucrari, volumul manoperei si cantitatii de
materiale necesare pentru executarea lui.
Controlul financiar documentar se exercita prin verificarea documentelor existente
in cadrul evidentei contabile. Prin acest procedeu se stabileste realitatea, oportunitatea,
necesitatea si legalitatea operatiunilor economico-financiare care se controleaza.
Controlul financiar tematic consta in verificarea unei anumite probleme-
operatiuni de casierie, evidenta si pastrarea mijloacelor materialelor banesti, retributia
muncii- cu scopul de a generaliza, de a face comparatii si de a concluziona.
Controlul financiar total se executa asupra tuturor actelor si operatiunilor ce au
avut loc in perioada de la ultimul control financiar. Este cel mai cuprinzator si sigur, insa
datorita volumului mare de munca nu poate fi folosit decat la unitatile mici.
Controlul financiar partial presupune verificarea numai a unor sectoare din
activitatea unitatii controlate si pe o anumita perioada de timp. Acest procedeu se poate
efectua si prin sondaj, asupra unor acte sau operatiuni economice financiare.
Controlul financiar complex reprezinta cercetarea intregii activitati a unitatii, de la
probleme economico-financiare pana la probleme tehnice si de cadre. Acest control se
realizeaza de o echipa formata din organe de control financiar si specialisti din domeniile
controlate. Are avantajul cunoasterii activitatii in totalitate a unitatii, obtinandu-se date
complete atat cu privire la rezultatele negative, cat si cele pozitive.
Controlul financiar incrucisat consta in verificarea documentatiei unitatii
controlate, concomitent cu o verificare a documentelor unitatilor cu care aceasta are
relatii economice si financiare in scopul constatarii autenticitatii actelor si operatiunilor
efectuate. Prin acest control se confirma ca datele inscrise in documentele sau evidentele
controlate corespund realitatii. Acest control constituie o confirmare externa a datelor.
Controlul financiar mixt presupune folosirea mai multor procedee tehnice de
control, cu scopul de a realiza o mai mare eficacitate a actiunii de verificare si de a

19
elimina dezavantajele unora dintre procedeele de control.
Controlul financiar repetat se exercita in situatia cand rezultatele actiunii de
control, efectuate anterior, sunt neconcludente, incomplete sau nesatisfacatoare, si deci,
se impune cu necesitate un nou control.
Controlul poate fi departamental sau extradepartamental, atunci cand unitatea care
controleaza si ce controlata, precum si organele de control apartin aceluiasi departament
sau sunt din departamente diferite.
In concluzie se poate spune ca metodele controlului economico-financiar prezinta
unele trasaturi specifice care constau in sesizarea unor fapte cu caracter general si
specific din structura interna a unitatii prin intermediul cercetarii directe a fenomenelor,
ca: stabilirea legalitatii, necesitatii, oportunitatii, sinceritatii si realitatii operatiunilor,
stabilirea modului de indeplinire a indicatorilor calitativi si cantitativi, cunoasterea
faptelor care au determinat rezultatele.

4. Procedura executarii controlului financiar

Procedura controlului financiar este alcătuita dintr-un ansamblu de acte si

operaţiuni privind organizarea, desfasurarea si valorificarea rezultatelor actiunii de
control.
Rezultatele actiunii de control sunt determinate tocmai de modul de programare si
organizare, asigurandu-se astfel ordinea in munca. Procedura controlului financiar se
desfasoara pe baza unui plan bine determinat, intr-o anumita ordine, care poate fi grupata
pe sase etape.
Prima etapa consta in pregatirea echipei de control financiar, prin informarea si
documentarea asupra dispozitiilor legale cu privire la specificul unitatii ce urmeaza a fi
controlata, actele normative cu caracter economico-financiare, analizarea actelor de
control anterioare, masurile luate in urma verificarilor, sesizarilor facute de catre banca
finantatoare, cele ale intreprinderilor cu care are legaturi economice. Pregatirea echipei
de control joaca un rol important, deoarece da posibilitatea de a stabili problemele de
baza si de a asigura calitatea controlului.
Cea de-a doua etapa este prezentarea la unitatea in care urmeaza sa se efectueze

20
controlul. Organele de control cer conducerii unitatii sprijinul pentru efectuarea
controlului in bune conditii, prin a li se pune la dispozitie toate materialele necesare.
A treia etapa conrespunde organizarii activitatii echipei de control. Dupa
constatarile facute in urma informarii, documentarii, se intocmeste un plan de lucru in
care se prevad obiectivele cuprinse in tematica de control, metodele folosite etc. Cu cat
acest plan este intocmit, cu atat creste calitatea controlului.
O alta etapa reprezinta desfasurarea actiunii de control, care consta in verificarea
propriuzisa a actelor si operatiilor, legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea
si realizarea acestora.
Controlulo are la baza in primul rand date din evidentele contabile, insa nu sunt
suficiente, de aceea se controleaza si celelalte documente si evidente care nu sunt de
natura contabila. Prin controlul tematic al documentelor si evidentelor se poate obtine un
tablou complet asupra continutului operatiunilor si proceselor economice ale unitatii
controlate. Procesele economice se reflecta insa clar in indicii sintetici si analitici cuprinsi
in bugetele de venituri si cheltuiieli.
Organele de control, in cazul constatarii unor fraude, deplasari, lipsuri in gestiune
sau daca documentele sunt dubioase, trebuie sa se realizeze un control incrucisat. Pentru
aceasta este necesar sa se ridice documentele cercetate, lasandu-se in locul lor copii. Este
foarte important ca documentele sa fie ridicate imediat pentru ca acestea sa nu fie
modificate sau distruse.
In timpul controlului, in caz ca se descopera abateri, comise in mod constient sau
inconstient, vinovatilor li se va cere sa dea explicatii in legatura cu acea problema.
O alta etapa consta in redactarea actelor de control, acestea constand in
fundamentarea concluziilor, a constatarilor si a masurilor propuse, prezentarea abaterilor
si a dispozitiilor legale inclacate, persoanele raspunzatoare, pozitia acestora in fata
echipei de control, punctul de vedere al echipei de control si concluzia definitiva. In
aceasta etapa se sintetizeaza, se definitiveaza constatarile facute in timpul controlului,
actele facandu-se in tot acest timp si nu la incheierea controlului, aceasta ar duce la
ingreunarea valorificarii actelor.
Ultima etapa consta in valorificarea actiunii de control, care se concretizeaza prin
luarea masurilor si urmarirea executarilor de catre unitatea care a dispus controlul, ca

21
urmare a constatarilor facute in acte.
Valorificarea rezultatelor are ca principal scop remedierea deficientelor. Pentru
aceasta se va intocmii un plan de masuri, organelor de control revenindu-le sarcina sa
acorde sprijinul necesar unitatii pentru a-l realiza..
Putem trage concluzia ca daca se tine cont de toate aceste momente in realizarea
controlului, acesta va avea eficienta dorita, descoperindu-se la timp deficientele,
asigurandu-se luarea in mod operativ a masurilor ce se impun.

5. Actele controlului financiar

Activitatea de control presupune in final inscrierea constatarilor organelor de

control in anumite documente. Aceste documente, atat ca forma cat si ca structura, fie
sunt stabilite de catre organele de control specializate in acest scop, fie sunt luate la
aprecierea organelor de control.
Constatarile stabilite in urma controlului sunt consemnate in: raportul de control,
actul de constatare a contraventiilor, nota de prezentare a raportului de control si nota de
expunere a concluziilor controlului.
Raportul de control este documentul principal al controlului care cuprinde
deficientele si abaterile constatate, precum si cauzele si consecintele asupra bunei
gospodariri a unitatii controlate.
Acest act se intocmeste pe capitole, intr-o succesiune cronologica, format din o
parte introductiva, unde se trec numele organului de control, unitatea care dispune
controlul, delegatia pe baza careia s-a efectuat controlul, stadiul de executare a
indicatiilor obligatorii si recomandarilor, ca urmare a controalelor facute anterior,
perioada in care s-a efectuat controlul. Urmatorul capitol va cuprinde deficientele
constatate in legatura cu activitatea unitatii, grupandu-se pe propleme corespunzatoare
obiectivelor controlate. Pentru fiecare abatere si deficienta constatata se indica: actele
legale incalcate, persoanele raspunzatoare, cauzele, consecintele acestora.
In raportul de control se consemneaza numai constatarile proprii ale echipei de
control, bazate pe date si fapte precise, prezentate clar si concis in document. In raport nu
se consemneaza opiniile personale ale membrilor echipei de control si nici deficientele

22
ori faptele negative pentru care au fost luate masuri legale, inainte de inceperea
controlului.
In ultima parte a raportului de control, se precizeaza ca s-a incheiat controlul si au
fost restituite doate documentele de care s-a folosit organul de control, se atara cate
exemplare au fost incheiate si se semneaza de organul de control si conducerea unitatii
controlate.
In cazul in care se constata fapte care atrag raspunderea penala se intocmeste un
act separat care este semnat si de persoanele vinovate precum si de martorii asistenti.
La raportul de control se poate anexa diverse documente precum: situatii, tabele,
acte, note de constatare, note explicative.
Notele de constatare reprezinta acele acte constatatorii pentru situatii in care
reconstituirea ulterioara nu este intotdeauna posibila. In aceste note se consemneaza
situatii de fapt, precum si masurile luate pentru remedierea deficinetelor.
Notele explicative se intocmesc in cazul in care se constata abateri sau fraude care
atrag raspundere juridica. Aceste acte sunt intocmite ca niste rapsunsuri la intrebarile
organelor de control, pe care le dau persoanele considerate raspunzatoare de abateri si de
alte persoane care pot clarifica cauzele si imprejurarile care au determinat nerespectarea
actelor normative. Ca urmare a acestor note se definitiveaza constatarile controlului.
Procesul verbal de contraventie se incheie de echipa de control atunci cand se
constata inclacarea actelor normative cu privire la disciplina financiara de personalul din
unitatea controlata. Acesta cuprinde date privnd faptele savarsite, date despre salariatul
raspunzator, cuantumul sumei aplicate ca amenda, se poate acorda si un termen, in care
sa se remedieze deficientele constatate, identitatea si semnatura martorului sau
confirmarea organului constatator ca s-a incheiat in lipsa de martori.
Acest act se incheie in trei exemplare astfel: unul se da contravenientului, altul
organului de control care a instrumentata cazul, si un altul sectiei care executa amenda.
Nota de prezentare a raportului de control, reprezinta un raport personal al
organului de control, cu concluzii si propuneri referitoare la abaterile constatate, care se
va anexa la actele de control incheiate.
In cazul in care la controlul efectuat nu se constata nici o deficienta sau fapt ilicit,
nu se incheie raport de control ci o nota de expunere a concluziilor controlului, in care se

23
va consemna obiectivele si documentele controlate.
In nota de expunere se pot prezenta si alte situatii care nu pot fi consemnate in
raportul de control, ca de exemplu: prezentarea principalelor rezultate pozitive obtinute
de unitatea controlata si care pot fi generalizate si in alte unitati.
Felul in care se prezinta aceste acte de control are o importanta deosebita, de
acestea depinde remedierea deficientelor si luarea masurilor de imbunatatire a activitatii
unitatii controlate. Pentru o mai buna finalitate a actiunii de control, actele organelor de
control trebuie sa fie clare, complete, concise, obiective, bazate pe faptele si documentele
controlate.

Capitolul IV
Bugetul – componentă managerială a contabilităţii de gestiune

1. Conceptul şi principiile bugetării

Principala componentă a controlului de gestiune o constituie bugetarea, întrucât o

gestiune previzională presupune a bugeta principalele domenii de activitate ale
întreprinderii şi a controla respectarea prevederilor bugetelor. Rezultă că, în sfera
bugetării se înscriu bugetele, de regulă, anuale şi controlul bugetar.

24
 Luând ca bază planurile pe termen scurt, defalcate din programele pe termen
mediu se elaborează bugetele anuale care se cuantifică şi se alocă resursele necesare,
stabilindu-se responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor întreprinderii, în condiţiile
de rentabilitate.
Deci, bugetul este un document de planificare, întocmit înaintea derulării
operaţiunilor anticipate, format din date financiare, date operaţionale nefinanciare sau
combinate respectiv „o expresie cantitativă a unui plan de acţiuni şi un ajutor pentru
coordonarea şi implementarea obiectivelor previzionale. Înscrierea în bugete a datelor
rezultate în urma previziunilor constituie bugetarea.
Bugetele sunt o caracteristică importantă a celor mai multe sisteme de control.
Bugetul schimbă comportamentul uman şi deciziile în sensul dorit de manager, care
trebuie să ţină cont de incertitudini, fie cu un buget, fie fără el. Susţinătorii bugetari
afirmă că beneficiile asigurate prin utilizarea bugetelor, aproape întotdeauna, depăşesc
costurile privind alcătuirea şi gestionarea bugetelor.
Folosirea bugetelor în gestiunea întreprinderilor prezintă următoarele avantaje:
 impune folosirea planificării în conducerea afacerilor;
 reprezintă cadrul pentru judecarea performanţelor, deoarece indică parametrii pe
care firma trebuie să-i realizeze în timp pentru atingerea obiectivelor stabilite:
nivelul vânzărilor, al producţiei, al costurilor pentru atingerea beneficiului
prevăzut:
 promovează comunicarea şi coordonarea în vederea angrenării şi echilibrării
tuturor departamentelor şi funcţiunilor întreprinderii încât să-şi poată realiza
obiectivele preconizate;
 obligă responsabilii centrelor de responsabilitate de a prevedea consecinţele
deciziilor luate sau de luat, bugetele constituind un instrument de referinţă în
luarea deciziilor;
 permite existenţa unui sistem contabil eficient;
 asigură conducerea prin excepţie;
 participarea la activitatea de planificare atât a conducerii, cât şi a executanţilor.
Controlul bugetar urmăreşte desfăşurarea efectivă a gestiunii în vederea atingerii
obiectivelor strategice. El presupune compararea permanentă a rezultatelor reale cu

25
previziunile cuantificate ce figurează în bugete, în vederea stabilirii cauzelor abaterilor,
informării conducerii de la diferite niveluri ierarhice, luării măsurilor corective necesare
aprecierii activităţii responsabilului de buget etc.
Elaborarea şi funcţionarea eficientă a sistemului bugetar presupune respectarea
următoarelor principii:
- principiul totalităţii presupune bugetarea tuturor activităţilor întreprinderii, prin
asigurarea echilibrului între diferitele compartimente funcţionale şi operaţionale
ale întreprinderii;
- principiul suprapunerii sistemului bugetar pe sistemul de autoritate din
întreprinderi în vederea asigurării responsabilităţii privind realizarea lui
(directorul comercial răspunde de bugetul vânzărilor etc.). Deci este necesar ca
bugetul să se identifice cu o persoană responsabilă;
- principiul solidarităţii între departamente şi al implicării lor pentru realizarea în
condiţii de eficienţă a obiectivelor întreprinderii;
- principiul adaptabilităţii (supleţii) impune adaptarea sistemului bugetar la
modificările mediului sau previziunilor imperfecte;
- principiul motivaţiei şi adeziunii personalului pentru bugetarea activităţilor,
pentru a se asigura realizarea obiectivelor din buget, controlul realizării lor şi
responsabilitatea acestora.
Pentru o bugetare eficientă, conducerea la toate nivelurile trebuie să studieze cu
atenţie factorii activităţii producţiei. Aceasta presupune ca atenţia să se4 îndrepte în
primul rând spre valorificarea cât mai completă a capacităţii lor economico-productive, a
potenţialului acestor factori, deci spre mobilizarea rezervelor interne.

2. Tipologia bugetelor

Studiul tipologiei bugetelor recomandă trei criterii de bază, şi anume:

1. Criteriul - timp, respectiv al perioadei de timp pentru care sunt proiectate, după
care se formează trei tipuri de bugete:
- bugete previzionale
- bugete ale exerciţiului

26
 - bugete operaţionale
Bugetele previzionale prezintă estimările făcute pe o perioadă mai mare (5 ani) în
vederea atingerii obiectivelor strategice.
Bugetele exerciţiului, prin care se transpun anual prevederile din bugetele
previzionale.
Bugetele operaţionale defalcă pe perioade mici, bugetele exerciţiului.
2. Criteriul - obiectului activităţii bugetelor, după care se cunosc următoarele
tipuri de bugete:
- bugete comerciale
- bugete ale activităţii de exploatare
- bugete de costuri
- bugete ale rezultatelor
Bugetele comerciale estimează prevederile privind vânzările unei firme şi
activităţile de aprovizionare ale acesteia.
Bugetele activităţii de exploatare proiectează anual volumul fizic şi valoric al
activităţii secţiilor principale de fabricaţie şi a celor auxiliare.
Bugetele de costuri antecalculează costurile directe şi indirecte pe producţie, pe
locuri generatoare de costuri şi purtători de costuri.
Bugete ale rezultatelor prin care baza bugetelor pe activităţi şi a celor de costuri se
estimează situaţia de ansamblu patrimonială şi monetară, sub forma contului de rezultate
şi bilanţului previzional şi a bugetului de trezorerie.
3. Criteriul – funcţional, respectiv al funcţiilor bugetelor, în gestiunea
întreprinderii, după care acestea pot fi:
- bugete determinante
- bugete rezultante
Bugetele determinante sunt acelea care au ca obiect activităţile funcţiunilor de
bază ale întreprinderii care constituie premise ale rezultatelor acesteia (bugetul
vânzărilor, bugetul producţiei).
Bugetele rezultante au ca obiect estimarea rezultatelor economico-financiare,
degajarea de activităţile de bază proiectate prin bugetele determinante (bugetul
cheltuielilor comerciale, bugetul costurilor, bugetul de aprovizionare, bugetele de sinteză

27
ce includ bugetul trezoreriei, contul de rezultate şi bilanţul previzional şi tabloul de
finanţare previzional).

3. Elaborarea bugetelor

Previziunea pe termen scurt prin planificare bugetară face apel la următoarele

elemente: planurile de acţiune, ce explică modalitatea prin care întreprinderea vizează
atingerea obiectivelor cu mijloacele de care poate dispune; bugetele, care estimează în
termeni monetari efectele planurilor prevăzute. În fig nr. 3.2. se prezintă demersul general
privind construcţia bugetelor.

4. Principiile bugetare

4.1. Apariţia principiilor bugetare

Principiile bugetare sunt reguli de bază definite prin dreptul bugetar, care au luat
naştere în perioada de început a capitalismului.
Nemulţumită de dezordinea totală moştenită în domeniul finanţelor publice,
burghezia în ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor şi ale
clerului şi înlăturarea abuzurilor şi a bunului plac în cheltuirea banului public, ci şi
respectarea unor reguli precise în domeniul bugetar.
Începuturile dreptului bugetar şi deci ale principiilor bugetare le găsim în Anglia
în secolul al XIII-lea când a fost adoptată Marea Chartă (1215) prin care regele sau
altcineva era oprit să încaseze venituri de la populaţie fără aprobarea Parlamentului. Tot
Parlamentul era acela care trebuia să aprobe modul de cheltuire a veniturilor de către
suveran, să aprobe cheltuielile coroanei, precum şi lefurile funcţionarilor civili ai regelui
(aşa-zisa listă civilă).
În Franţa, primele manifestări ale principiilor bugetare se fac simţite din 1790, an
după care încep să se cristalizeze elementele de drept bugetar.
În Ţările Române prima cristalizare a principiilor bugetare se realizează prin
Regulamentele Organice, documente prin care se separă visteria statului de cea a

28
domnitorului şi se precizează obligaţiile Obşteştii Adunări privind folosirea veniturilor şi
cheltuielilor statului.
Treptat se conturează deci reguli din ce în ce mai precise în materie bugetară: se
interzice regelui instituirea de noi impozite şi taxe fără aprobarea parlamentului; se
limitează cheltuielile monarhului şi ale curţii sale; se anulează privilegiile fiscale; se
instituie regula aprobării de către parlament a bugetului.
La acestea se adaugă apoi obligaţia înscrierii tuturor veniturilor şi cheltuielilor
statului în suma lor globală în buget, aceea a cuprinderii acestora într-un singur
document, a autorizării bugetului de către parlament în fiecare an şi pentru o perioadă de
un an; a echilibrării veniturilor şi cheltuielilor bugetare; a înscrierii veniturilor şi
cheltuielilor în buget în aşa fel încât să se poată desprinde cu uşurinţă provenienţa
veniturilor şi destinaţiile cheltuielilor; a fundamentării şi comensurării cifrelor bugetare
cât mai exact pentru ca ele să reflecte realitatea, a unei largi publicităţi în jurul bugetului.
În multe lucrări toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. Într-
o astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea,
anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea
monetară şi publicitatea.

4.2. Principiul universalităţii bugetare

Principiul universalităţii bugetare permite un control democratic asupra

bugetului, regrupând două reguli:
- regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile şi
cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nici o ajustare;
- regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile bugetare
nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adică nu se stabileşte o legătură
particulară între un anumit venit şi o anume cheltuială), cu excepţia donaţiilor şi
sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Dacă se respectă cele două reguli, avem de-a face cu un buget brut, în el figurând
toate veniturile şi toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat
acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor.

29
 Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemaţi să-l analizeze şi să-l aprobe
să-şi formeze o imagine de ansamblu asupra totalităţii veniturilor şi a sumei totale a
cheltuielilor, precum şi a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în
raport cu provenienţa lor, iar cheltuielile în funcţie de destinaţiile ce le primesc, şi
contribuabilii şi beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile şi
în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul.
Universalitatea oferă astfel transparenţa necesară în materie bugetară şi şansa unui
control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între venituri şi
cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.
În practică, cerinţele universalităţii bugetului nu se mai respectă decât parţial.
Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi cheltuielilor
în sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile
unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul.
Motivul principal este acela că unele activităţi lucrative sau servicii publice se
realizează prin regii sau instituţii ce dispun de personalitate juridică şi de o anumită
autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acţiunilor cu
cheltuieli cât mai mici şi pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea
cheltuielilor din venituri şi organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se deci
în buget doar veniturile de vărsat sau subvenţiile ce trebuie acordate. Intră în această
categorie unităţile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unităţile
administrativ-teritoriale, unele instituţii publice de învăţământ, cercetare ştiinţifică,
sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile asigurărilor
şi protecţiei sociale etc.
Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalităţii duce la apariţia unor
rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate să
verse la buget eventualele lor venituri şi finanţate integral de la buget. Aici apar rulaje
inutile, iar subvenţiile înscrise în buget nu reflectă realitatea.
Deşi legea finanţelor publice stipulează în mod expres principiul universalităţii în
materie bugetară, continuă să se folosească şi în România bugete mixte în care pentru
principalele activităţi social-culturale şi de apărare se practică regula bugetului brut, iar în
relaţiile cu regiile autonome şi cu instituţiile publice ce realizează venituri este preferată

30
soluţia bugetului net. Aceasta nu reprezintă totuşi o sustragere de la controlul
parlamentar, deoarece forul legislativ aprobă, odată cu bugetul de stat şi bugetele
ministerelor şi instituţiilor publice, depuse ca anexe, în care se oblindeşte situaţia tuturor
regiilor şi instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget.
Regula de neafectare a veniturilor este ridicată de unii specialişti la rang de
principiu distinct. De fapt, non-afectarea veniturilor ţine de regula unităţii de casă a
bugetului, în virtutea căreia veniturile, odată încasate, se depersonalizează, sunt
administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor.
Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel puţin din trei motive:
1) nu se poate stabili o corelaţie directă şi depină între volumul şi periodicitatea
încasării unui anume venit, pe de o parte, şi volumul şi eşalonarea în timp a cheltuielilor
ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de altă parte. Corelarea şi
sincronizarea acestora este extrem de dificilă, iar afectarea specială ar provoca fie lipsa
sau insuficienţa resurselor în momentul în care plăţile devin exigibile, fie un plus de
resurse care poate incita la risipă;
2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare specială ar avea privilegiul de a
putea să-şi majoreze cheltuielile dacă veniturile realizate efectiv le-ar depăşi în execuţie
pe cele iniţial prevăzute, ceea ce ar putea incita atât la abuzuri prin creşterea presiunii
fiscale, cât şi la risipă în cheltuirea veniturilor îndestulătoare. Ei ar dispune, în plus, de o
mare independenţă în raport cu autorităţile bugetare;
3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raţiuni de ordin
economic, social, politic. Dacă s-ar renunţa la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea
lor cu afectare specială n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar reîntoarce spre cei
care le-au furnizat şi, de aici, un alt motiv care poate fi, în acelaşi timp, şi un risc: unii
contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contribuţii cu afectare specială,
dacă ei nu beneficiază de acţiunile finanţate pe seama acestora.
În practică se înregistrează frecvent abateri şi de la această regulă. Astfel, pentru
finanţarea unor servcii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care
provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe,
autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unităţii
bugetare reprezintă, în acelaşi timp, şi abateri de la regula de neafectare a veniturilor.

31
Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul
restituirii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit, guvernul,
pentru a preveni nemulţumirea contribuabililor, indică şi scopul în care vor fi utilizate
încasările din impozitul respectiv.

4.3. Principiul unităţii bugetare

Imaginea globală asupra bugetului pe care o oferă respectarea principiului

universalităţii este întregită dacă este aplicat şi principiul unităţii bugetare. Acest
principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur
document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a
se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite
puterii legislative să emită judecăţi de valoare asupra structurii şi volumului cheltuielilor
propuse de guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a
anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitării unui
control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.
Principiul unităţii, la fel ca şi cel al universalităţii, valabile în esenţa lor, nu se mai
aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că principiul
unităţii este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulţi sunt aceia care apreciază că
el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic şi
depăşit din punct de vedere al realităţilor practice.
Realităţile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să fie
adaptată, locul bugetului unitar să fie preluat, prin renunţarea la construcţia unică şi
acceptarea numeroaselor acţiuni de debugetizare, de o adevărată aglomerare bugetară.
Derogările de la principiul unităţii bugetare, acceptate în prezent în practica
internaţională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe şi
conturi speciale de trezorerie. În unele ţări, în funcţie de anumite situaţii speciale sau
conjuncturale ori în funcţie de reglementările proprii privind organizarea şi funcţionarea
economiei, abaterile de la principiul unităţii au vizat întocmirea unor bugete extraordinare
şi a bugetelor autonome.

32
 Bugetele anexe sunt bugete întocmite de unele instituţii sau servicii publice ale
statului, care au o autonomie relativă şi nu dispun obligatoriu de personalitate juridică.
Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii şi au legătură cu bugetul de stat după
regula bugetului net, adică figurează în buget fie cu subvenţiile pe care urmează să le
primească în completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaţia obişnuită), fie cu
vărsăminte la buget, dacă veniturile lor depăşesc eventual cheltuielile. Aceste unităţi îşi
întocmesc bugete proprii care se anexează bugetului general, fiind aprobate odată cu
acesta de către parlament.
Înseamnă că existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă de la
principiul unităţii bugetare. Ea creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei
financiare a diferitelor sercivii publice, dar dacă numărul lor este prea mare, procedura de
analiză şi aprobare devine groaie.
În România, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin în timpul războiului, în
1942/43, adoptându-se nu mai puţin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele
autonome, administraţiile comerciale şi pentru o serie de direcţii generale şi speciale.
Există şi în prezent unităţi de stat care au legături cu bugetul per sold. La bugetul
de stat se anexează, de asemenea, bugetele ministerelor şi instituţiilor publice în care se
regăseşte situaţia tuturor regiilor autonome şi a instituţiilor finanţate sau subvenţionate
din buget.
Conturile speciale de trezorerie reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii
bugetare. Este vorba, în principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care
efectuează execuţia de casă a bugetului, dar face şi alte încasări şi plăţi în contul statului,
care nu reprezintă venituri propriu – zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive
pentru buget.
Statul poate folosi însă, în cursul anului, pentru echilibrarea de casă a bugetului,
resursele existente în aceste conturi, iar plăţile făcute cu titlu de avans le regularizează în
timp, cu prilejul decontărilor definitive sau a recuperării fondurilor avansate. Aceste
încasări şi plăţi se înscriu în conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu, despre
încasarea cauţiunilor (garanţiilor) depuse de către angajaţii care mânuiesc banul public
sau gestionează valori publice şi care, până la restituirea lor, cu prilejul încetării
exercitării funcţiei respective, se păstrează într-un cont special sau despre plăţi făcute sub

33
formă de avans în contul unor comenzi publice şi care se regularizează la decontarea
definitivă a mărfurilor comandate şi primite, ori despre sumele avansate bugetelor locale
în contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama încasării acestora.
Bugetele extraordinare se elaborează în situaţii deosebite, când apar vremelnic
cheltuieli excepţionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea şi ducerea
războaielor sau înlăturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de această
natură se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuţiilor
speciale, se apelează la împrumuturi speciale, adesea forţate sau la aşa-zisa manipulare
(emisiune) monetară.
Opiniile privind practica adoptării bugetelor extraordinare sunt împărţite. Unii
apreciază ca justificată prezenţa lor nu numai datorită caracterului excepţional al unor
cheltuieli care pot dura mai mulţi ani, ci şi datorită faptului că ele uneori se fac în folosul
mai multor generaţii şi n-ar fi echitabil să le suporte una singură.
Adevăratul motiv pentru care se recurge la întocmirea de bugete extraordinare
rezidă în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi în faptul că guvernele nu
doresc să facă publică adevărata destinaţie pe care o capătă veniturile publice în
totalitatea lor. Totodată, guvernele pot disimula deficitele, trecându-le în bugete distincte
şi au posibilitatea să prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor,
nu au un astfel de caracter, scăpând mai uşor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales
în fazele preelectorale, pentru înfrumuseţarea imaginii asupra finanţelor publice,
executivul prezintă un buget general echilibrat, aruncând deficitele în bugete
extraordinare. Acest lucru se întâmplă frecvent şi în văzul lumii în ţări în care legea
interzice întocmirea şi aprobarea bugetului cu deficit.
Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de către
întreprinderi publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară, de instituţii publice
din sfera administraţiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridică şi
nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale şi de
educaţie.
Elaborarea de bugete autonome de către consiliile de administraţie a
întreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridică este
pe deplin justificată. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii, realizează profit, pe

34
care îl pot angaja în autofinanţare, plătesc impozite şi taxe la buget, contractează
împrumuturi la bănci etc.
Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social şi cultural, ca
excepţie de la principiul unităţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, în cele mai
multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru
efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt subvenţionate masiv de la buget.
În sfârşit, întocmesc bugete autonome şi unităţile administrativ-teritoriale, dar,
peste tot în lume, bugetele lor sunt dependente de subvenţiile şi cotele defalcate primite
din bugetul de stat.
Dacă existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă dela principiul
unităţii bugetare, acestea fiind supuse aprobării parlamentului odată cu bugetul de stat, în
schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezintă parlamentului,
iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezintă doar spre informarea acestuia.

4.4. Anualitatea bugetului

Dacă principiile universalităţii şi unităţii bugetului conferă acestuia dimensiunea

lui în spaţiu, stabilind modul de înscriere a veniturilor şi cheltuielilor în documentul
bugetar, în schimb, principiul anualităţii defineşte dimensiunea în timp a bugetului.
Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost
introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual
lista veniturilor şi cheltuielilor coroanei spre analiză şi aprobare. Ea se introduce treptat şi
în alte ţări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franţa, Italia), pentru ca, treptat, să dobândească
aplicabilitate generală, consacrându-se ca un principiu tradiţional de drept bugetar.
Principiul anualităţii bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii
şi aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în
care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exerciţiului bugetar).
Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului
de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze şi să-l aprobe
anual. Există şi în acest caz raţiuni de ordin politic şi de ordin tehnic care stau la baza
acestui principiu, deşi soluţia este, şi în zilele nostre, controversată.

35
 Sub aspect politic, anualitatea creează condiţii pentru exercitarea unui control mai
eficace din partea parlamentului asupra programului de guvernare şi asupra politicii
financiare a executivului. Atunci când analizează proiectul bugetului, parlamentul se
edifică asupra stării de sănătate a economiei şi finanţelor ţării, asupra rezultatelor obţinute
în perioada anterioară şi intenţiile de viitor ale guvernului. Cu prilejul dezbaterilor în
comisiile permanente ale camerelor şi în plenul parlamentului se conturează
amendamentele şi se introduc corectivele necesare în cifrele bugetului. Discutarea
bugetului pentru anul următor prilejuieşte şi analiza execuţiei acestuia pe anul în curs,
astfel că autorizaţia viitoare este dependentă şi de strădania executivului pentru
respectarea celei anterioare.
Raţiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul că, în condiţiile fenomenelor de
instabilitate economică şi a evoluţiilor conjuncturale, şansele unor evaluări cât de cât
realiste sunt mult mai mari dacă calculele de fundamentare se fac pentru o perioadă de un
an, decât în cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau
lung se dovedesc adesea hazardate.
Pentru unii specialişti anul, ca durată de timp, este prea lung din punct de vedere
al conjuncturii, care poate să se schimbe în doar câteva luni, influenţând hotărâtor
veniturile şi cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat iniţial pentru întregul an nu mai
corespunde astfel noilor realităţi din economie, el trebuind să fie modificat.
Soluţia uzuală în astfel de cazuri este aceea a rectificării bugetului, o dată sau de
mai multe ori în cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Această soluţie nu
este agreată nici de către executiv şi nici de către parlament, deşi, în situaţii de
instabilitate economică, ea nu poate fi evitată.
Rectificarea bugetară este o soluţie extrem de laborioasă în primul rând pentru
guvern şi, în principal, pentru Ministerul Finanţelor Publice, care trebuie să revadă toate
corelaţiile din buget şi toate calculele de fundamentare şi să facă faţă confruntărilor cu
celelalte ministere care, fie solicită mărirea alocaţiilor pentru a putea face faţă
cheltuielilor sporite, fie reducerea vărsămintelor la buget sau, uneori, amândouă
concesiile deodată.
Rectificarea bugetului în cursul anului nu este nici pe placul parlamentului,
deoarece ea poate deregla graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine şi

36
mai dezagreabilă dacă nevoia rectificării intervine în timpul vacanţei parlamentare,
situaţie în care fie ea se face de către guvern printr-o Ordonanţă de Urgenţă, fie se
convoacă o sesiune extraordinară a parlamentului, întrerupân-du-se vacanţa parlamentară.
Dacă însă economia funcţionează normal, rectificările în cursul anului nu devin
necesare. În astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte două
soluţii, şi anume:
- aprobarea bugetului din start cu o rezervă bugetară la dispoziţia guvernului, care
va putea fi angajată în cursul anului pentru finanţarea unor acţiuni noi, neprevăzute
iniţial, dar indispensabile;
- abilitatea guvernului pentru a lua în cursul anului măsuri de modificare a
veniturilor şi creditelor bugetare aprobate de către parlament, în situaţia în care în
execuţie starea de echilibru se prelungeşte, iar deficitul bugetar, scăpat de sub control,
ameninţă să devină periculos.
Nici una din soluţiile amintite nu se foloseşte, de regulă, exclusiv. Dimpotrivă,
deseori, în decursul aceluiaşi an, se folosesc toate trei. În România, de exemplu, după
1990, soluţia rectificării bugetului s-a folosit în fiecare an şi uneori de ai multe ori pe an,
datorită crizei profunde, însoţită de o inflaţie adesea greu de controlat. Pe de altă parte,
bugetul, deşi deficitar, s-a aprobat în fiecare an cu o rezervă la dispoziţia guvernului, iar
soluţia intervenţiei prin Ordonanţe de Urgenţă s-a folosit din plin în toţi aceşti ani, fără ca
dezechilibrele să poată fi înlăturate.
Pentru alţii, dimpotrivă, perioada de un an ar fi prea scurtă pentru evaluarea şi
aprobarea prevederilor bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate prin
cheltuielile de capital ale statului, a căror realizare se întinde pe mai mulţi ani. În acest
caz, orizontul anual este prea apropiat, iar secţionarea anuală nu oferă o imagine globală
asupra efortului total ce va trebui depus şi asupra efectelor globale ce vor fi obţinute.
Tocmai de aceea, metodele moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare extind
programele şi analizele pe termen mijlociu şi lung, cu toate că bugetizarea propriu-zisă se
face tot prin aprobări anuale şi actualizarea defalcărilor prealabile din programele
multianuale.
În perioada în care economia începuse să evolueze ciclic, economişti de prestigiu
au propus întocmirea de bugete multianuale şi echilibrarea ciclică a acestora.

37
 În România se manifestă preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un
orizont de trei ani. În acest sens, legea finanţelor publice precizează că proiectele legilor
bugetare anuale se elaborează pe baza prognozelor şi indicatorilor macroeconomici şi
sociali pe anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru
următorii trei ani.
Proiectul de buget întocmit anual şi pentru o perioadă de un an de către executiv
trebuie analizat şi aprobat de către parlament. Regula este aceea că aprobarea trebuie dată
înainte de data începerii anului bugetar. În privinţa acestei date situaţia diferă de la o ţară
la alta, deşi peste tot anul bugetar are 12 luni. În unele ţări, anul bugetar coincide cu anul
calendaristic, în altele nu. Aşa de exemplu, în ţări ca Austria, Belgia, Franţa, Olanda,
Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, România etc. anul bugetar începe la 1
ianuarie şi se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, deci coincide cu anul calendaristic. În
Turcia, anul bugetar începe la 1 martie, în Noua Zeelandă la 31 martie; în ţări precum
Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; în
Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; în SUA şi
Thailanda la 1 octombrie.
Data începerii anului bugetar este influenţată de mai mulţi factori: structura pe
ramuri şi gradul de dezvoltare a economiei, care influenţează periodicitatea şi volumul
veniturilor ce vor fi încasate; durata sesiunii parlamentare, modul de eşalonare al
vacanţelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament şi în
comisiile sale, procedurile de mediere între camere şi între acestea şi guvern; tradiţia,
care joacă uneori rolul hotărâtor, o soluţie adoptată cândva menţinându-se în virtutea
tradiţiei.
Principiul anualităţii vizează nu numai anul bugetar, ci şi durata exerciţiului
bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile şi
să se efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament.
Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată
încasa integral până la sfârşitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului
aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenţei veniturilor
neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar a fost
rezolvată diferit de la o ţară la alta. Practica a consacrat două soluţii în acest sens:

38
 1) metoda de gestiune, caz în care durata exerciţiului bugetar este limitată la aceea
a anului bugetar. Aceasta înseamnă că în ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se
închid în mod automat, în ele evidenţiindu-se doar veniturile efectiv încasate şi
cheltuielile finalizate în cursul anului respectiv. Veniturile restante şi cheltuielile
neefectuate se vor înscrie pe măsura realizării lor în bugetul anului următor. În
consecinţă, creditele aprobate şi necheltuite se anulează, sumele virându-se la bugetul
statului.
Metoda este simplă, dar prezintă unele dezavantaje. Dacă restanţele sunt
consistente, bugetul executat nu mai seamănă cu cel aprobat, astfel că este mai dificil
controlul parlamentar prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar. Pe de altă parte,
parlamentul constată însă, în astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru
execuţia bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela că executivul poate înfrumuseţa
imaginea asupra execuţiei bugetului prin grăbirea încasării veniturilor şi întârzierea
efectuării unor plăţi. În sfârşit, deoarece creditele nefolosite se retrag automat de la cei
care nu le-au cheltuit până la sfârşitul anului, aceştia vor fi preocupaţi de cheltuirea
integrală a banilor aprobaţi, chiar dacă necesităţile lor reale nu reclamă acest lucru;
2) metoda de exerciţiu, caz în care durata execuţiei bugetului o depăşeşte pe aceea
a anului bugetar, execuţia continuând încă o perioadă de trei sau şase luni în anul următor
pentru lichidarea operaţiilor „restante” din anul precedent. În acest caz, deşi anul bugetar
durează 12 luni, exerciţiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel că în perioada de
prelungire funcţionează în paralel două bugete: cel al anului în curs şi cel al anului
anterior. Acesta este şi neajunsul metodei, care creează dificultăţi în privinţa evidenţei şi
controlului. Avantajul este acela că se va cunoaşte cu exectitate volumul veniturilor şi
cheltuielilor fiecărui an bugetar, acesta putându-se compara cu cel din bugetul aprobat.
Controlul prin contul de încheiere a bugetului este mai facil, dar, oricum, el nu mai
prezintă un interes deosebit pentru parlament, deoarece se referă la o perioadă demult
încheiată şi puţin probabil că ceva se mai poate remedia.
În unele ţări se acordă în unii ani aşa – zisa perioadă de favoare, ce durează doar
câteva zile de la expirarea anului bugetar, perioadă în care se lichidează operaţiile din
conturile anului expirat, încasându-se pe cât posibil, veniturile restante şi efectuându-se
plăţile pentru cheltuielile angajate. Soluţia perioadei de favoare nu aparţine metodei de

39
exerciţiu, ea reprezentând o abatere minoră de la metoda de gestiune, fiind, într-un fel, o
soluţie de compromis.
În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetară se
încheie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31
decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele
bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, exerciţiul
bugetar se realizează conform metodei de gestiune. Potrivit legii finanţelor publice,
disponibilităţile din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a
Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de
implementare, se reportează în anul următor.

4.5. Principiul echilibrului bugetar

Reprezentanţii de seamă ai finanţelor clasice înfăţisează bugetul de stat ca un

document, o listă, un tablou care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice, evaluate şi
comparate în vederea balansării lor la nivelul fircărui an.
Prin definiţie deci se consacră ideea echilibrării veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, consacrată în timp ca unul dintre principiile tradiţionale de drept bugetar. O
astfel de echilibrare presupune atât întocmirea şi aprobarea bugetului echilibrat, cât şi
încheierea acestuia cu egalitate între venituri şi cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba
despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obişnuite ale
bugetului. Altfel, apelându-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat.
O astfel de balansare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare era considerată de
şcoala clasică ca fiind cheia de boltă a finanţelor publice şi o dovadă a stării de sănătate a
economiei şi a finanţelor publice. Era firesc deci ca deficitul bugetar să fie considerat un
dublu pericol: pericolul frecvent al inflaţiei prin „manipularea monetară”, adică prin
aruncarea de bani în circulaţie pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive, fără ca pe
piaţă să existe mărfuri şi servicii suplimentare, pentru ca ei să poată fi resorbiţi din
circulaţie şi pericolul, mult mai grav, dar mult mai rar, al instabilităţii statului care,
angajându-se să cheltuiască mai mulţi bani decât poate mobiliza în mod obişnuit, nu mai
poate face faţă obligaţiilor de plată asumate, apărând starea de bancrută. Aceste pericole

40
se leagă de soluţiile obişnuite de acoperire a deficitului: emisiunea bănească fără
acoperire, prin apelul la „rotativă”, şi îndatorarea statului prin contractarea de
împrumuturi, care duce la creşterea cheltuielilor viitoare cu serviciul datoriei publice,
deci la un nou deficit viitor.
Aşa stând lucrurile, apărea la fel de firec ca, pe plan teoretic, principiul
echilibrării bugetului să fie dogmatizat şi chiar sacralizat, iar din punct de vedere practic
să existe preocuparea ca deficitul să fie evitat. Aşa se explică faptul că în perioada
capitalismului liberal o serie de ţări au reuşit să aibă bugete echilibrate, iar acolo unde au
apărut deficite acestea nu erau cronice şi nici periculoase prin proporţiile, cauzele şi
efectele lor.
În schimb, în perioada neocapitalismului şi mai ales după marea criză din anii ’30,
deficitele bugetare se repetă an de an şi tind să se generalizeze.
Deficitul bugetar devine astfel un lucru obişnuit, o caracteristică a
finanţelor publice moderne, iar echilibrul bugetar nu mai este de multă vreme considerat
ca o expresie a stării de sănătate a economiei şi finanţelor publice şi o premisă a
echilibrului general economic.
Dimpotrivă, politicile bugetare de intervenţie a statului prin facilităţi fiscale,
subvenţii, investiţii publice, protecţia socială, toate cu efecte asupra reducerii veniturilor
şi creşterii cheltuielilor, au devenit practivi obişnuite, fiind folosite pe scară largă pentru
asigurarea dezvoltării economice în condiţii de stabilitate şi echilibru.
Noile realităţi din economie obligă doctrina financiară modernă să reabiliteze
deficitul şi să recomande renunţarea la cerinţa tradiţională a echilibrării an de an a
veniturilor şi cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea şi soluţia deficitului
sunt agreate nu numai pentru echilibrarea în execuţie a bugetului, prin apelul la venituri
extraordinare, ci şi pentru întocmirea şi aprobarea din start a unor bugete deficitare.
Deficitul devenind un fapt real, şcoala modernă a construit politici de asanare a
acestuia şi anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii şi politica deficitului
sistematic.
A. Politicile contraciclice

41
 Dificultăţile întâmpinate de echilibrarea anuală a bugetului au dus la renunţarea la
pretenţia echilibrării anuale a bugetului, conturându-se soluţia unor programe de
echilibrare pe termen lung, prin întocmirea unor bugete multianuale echilibrate ciclic.
Susţinătorii ideii echilibrării ciclice a bugetului recomandă trei soluţii tehnice:
fondul de rezervă, fondul de egalizare şi amortizarea alternativă a datoriei publice.
Deosebirea dintre aceste soluţii este legată de momentul diferit în care demarează
procedura.
Fondul de rezervă se constituie în perioada de prosperitate pe seama impozitelor
încasate în plus, datorită sporirii materiei impozabile, şi pe seama reducerii cheltuielilor
cu subvenţiile, investiţiile publice şi protecţia socială, în condiţiile în care afacerile
private prosperă, iar şomajul este asanat.
În cazul Fondului de egalizare, procedura se declanşează în perioada de
recesiune a ciclului, când veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru
acoperirea deficitului care apare, statul apelează la venituri extraordinare. Ele se
înregistrează într-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uşurinţă. Urmează ca
apoi, în perioada de prosperitate, pe măsură ce cheltuielile statului se reduc, iar veniturile
sale cresc, să se constituie un fond de egalizare care să poată fi angajat în lichidarea
datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare.
Amortizarea alternativă a datoriei publice constă în accelerarea ritmului
rambursării împrumuturilor de stat în faza de prosperitate, când statul dispune de venituri
suficiente, şi în încetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plăţilor în contul datoriei publice
în faza de recesiune.
B. Politicile compensatorii
Cu timpul, economia încetează să mai evolueze ciclic, astfel că teza
corespondenţei între fazele de prosperitate şi cele de recesiune devine nerealistă, iar
şansele echilibrării ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii.
În locul ciclicităţii apar fie perioade de stagnare seculară, fie că inflaţia de durată
se instalează ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, în locul politicilor
contraciclice se nasc cele compensatorii, fără însă ca ideea echilibrării anuale a bugetului
să fie reiterată.

42
 Potrivit teoriei stagnării seculare, întreprinzătorii privaţi, lăsaţi să acţioneze
nestingheriţi, pe baza liberei iniţiative, fără nici o intervenţie a statului, încep la un
moment dat să facă economii intenţionate, afacerile lor lâncezesc şi mulţi preferă statutul
mai comod de rentieri, preferând profitului incert dobânda sigură oferită de bănci. Pentru
a contracara această tendinţă, care ameninţă stabilitatea şi ritmul de creştere economică,
statul intervine şi limitează economiile intenţionate prin înnăsprirea fiscalităţii.
Cu veniturile încasate în plus, statul finanţează investiţii publice, „compensând”
insuficienţa celor private şi întreţinând climatul concurenţial. Ideea este criticată şi, pe
bună dreptate, deoarece o astfel de politică compensatorie prelungită duce la subminarea
economiei private şi la înlocuirea întreprinzătorilor privaţi cu economia etatistă, care nu
şi-a validat nicicând şi nicăieri virtuţiile.
C. Politica deficitului sistematic
În teoria şi chiar în practica economică, adoptându-se modelele de echilibru
dinamic, echilibrul bugetar începe să fie cu timpul subordonat echilibrului general
economic, acreditându-se ideea că redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea
deficitului bugetar sistematic.
Punctul de plecare îl reprezintă teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii
depline a braţelor de muncă prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creşterii
cererii globale şi de sporire a producţiei la nivelul cererii globale.
Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru
investiţii şi subvenţii şi prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan
cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma să fie acoperit pe baza
împrumuturilor de stat. Pe această cale veniturile tezaurizate ar fi atrase şi ar fi folosite
pentru finanţarea unor investiţii productive. Prin aceasta se creează noi locuri de muncă,
şomajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic şi social se
restabileşte prin provocarea şi întreţinerea deficitului sistematic.
Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget şi economii la
cheltuielile publice, astfel că restabilirea echilibrului economic general va duce şi la
reechilibrarea bugetului public.
Într-o astfel de concepţie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o
economie stagnantă. După producerea demarajului economic, statul retrage treptat

43
facilităţile fiscale şi reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care s-a
conturat în perioada folosirii soluţiei deficitului sistematic este aceea că deficitul nu
trebuie să rămână sistematic, ci să fie limitat în timp şi spaţiu şi supus controlului riguros
al statului.

4.6. Principiul specializării bugetare

Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare

se înscriu şi se aprobă de către parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile
bugetare se grupează după natura lor economică şi destinaţia lor.
Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabilă şi aprobarea de către
Ministerul Finanţelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare. Această schemă poartă numele de clasificaţie bugetară.
O clasificaţie bugetară bine concepută trebuie să răspundă la cel puţin două
cerinţe:
- să fie cât mai concisă, simplă şi clară astfel încât să poată fi înţeleasă cu uşurinţă
şi de către cei care nu au o pregătire specială în domeniu;
- să cuprindă informaţiile necesare pentru a se putea desprinde fără dificultate
orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale şi
modul de cheltuire a veniturilor bugetare.
Tipurile de clasificaţii bugetare, întâlnite în practica financiară internaţională,
inclusiv în România, au fost prezentate, în ceea ce priveşte cheltuielile în capitolul 7, iar
în ceea ce priveşte veniturile în capitolul 8.

4.7. Principiul (regula) specificităţii cheltuielilor

Această regulă prevede că fiecare cheltuială bugetară are o destinaţie precisă şi

limitată şi este determinată de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare
anuale. Totodată, în cazul în care nu există o bază legală, nici o cheltuială nu poate fi
înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată. Mai mult, nici o cheltuială din fonduri

44
publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi
nu are prevederi bugetare.

4.8. Principiul unităţii monetare şi principiul publicităţii

Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor

operaţiunilor bugetare în monedă naţională.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus
la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparenţa cu privire la
provenienţa şi modul de utilizare a banilor publici.
Publicitatea bugetului se realizează prin mass – media atât în faza de proiect, cât
şi în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, şi în faza de execuţie. Cifrele
înscrise în buget sunt date publicităţii în presa scrisă şi audio– vizuală. Legea privind
adoptarea bugetului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pentru anul precedent
celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial şi în culegeri de legi.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate şi în contextul participării fiecărei
ţări la relaţii economice, financiare şi monetare internaţionale, în cadrul cărora statele
partenere solicită informaţii cu privire la situaţia finanţelor publice, evoluţia veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalităţii,
evoluţia serviciului datoriei publice şi alte asemenea date, pe baza cărora să poată fi
stabilit gradul de bonitate şi de risc al ţării respective.
În România, sistemul bugetar este deschis şi transparent, aceasta realizându-se
prin: dezbaterea publică a proiectelor de buget cu prilejul aprobării acestora; dezbaterea
publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării
acestora; publicarea în Monitorul Oficial al României a actelor normative de aprobare a
bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora; mijloacele de informare în masă,
pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului.

4.9. Principiul realităţii bugetului

45
 Principiul realităţii bugetului figurează şi el printre principiile consacrate, fiind
stipulat în Legea finanţelor publice din 1996, însă în noua lege din 2002 nu se mai
formulează un astfel de principiu.
În literatura străină, dar şi în unele lucrări româneşti, se prezintă în locul acestui
principiu metodele clasice şi moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
care, cu toate performanţele lor, asigură doar o evaluare aproximativă a cifrelor bugetare.
Aşa cum a fost el conceput iniţial, principiul realităţii bugetului pretinde ca
veniturile şi cheltuielile bugetare să fie stabilite pe baze reale, adică să reflecte, pe de o
parte, nevoile reale şi indispensabile ce trebuie satisfăcute prin înfăptuirea
programului economic şi social de guvernare, iar, pe de altă parte, resursele pe care
statul le va putea realmente mobiliza pentru susţinerea efortului bugetar.
Gradul de reflectare a realităţii depinde de: veridicitatea informaţiilor pe care le
oferă băncile de date cu privire la starea economiei şi finanţelor ţării, de temeinicia
studiilor de fundamentare a opţiunilor bugetare şi, nu în ultimă instanţă, de acurateţea
metodelor de evaluare folosite.
Practica bugetară a făcut progrese notabile în privinţa metodelor de evaluare
folosite. Ea a consacrat mai întâi metodele clasice, mai puţin performante: metoda
automată, metoda majorării sau diminuării şi metoda evaluării directe. A apelat apoi la
metoda analizei cost – beneficiu, preluată cu timpul ca o etapă distinctă în derularea
programelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.
A. Metode clasice de evaluare
Metoda automată constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare pe baza datelor din ultimul buget încheiat. Cum elaborarea proiectului de buget
pentru anul următor începe încă din vara anului în curs, înseamnă că ultimul exerciţiu
încheiat este cel al penultimului an în raport cu anul pentru care se întocmeşte bugetul.
De aici şi denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetară). Cifrele din
ultimul buget aprobat se transpun aproape automat în proiectul bugetului următor.
Aproape automat, pentru că dacă apar modificări legislative ce vor influenţa veniturile şi
cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul încheiat se vor corecta în consecinţă.

46
 Deşi prezintă avantajul că este o metodă simplă şi nu reclamă un volum mare de
lucrări, metoda automată are neajunsul că evoluţia este cu totul aproximativă, iar un astfel
de buget este departe de a reflecta realitatea.
Pentru înlăturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorării sau diminuării.
În acest caz nu se mai transpune automat situaţia dintr-un singur an în proiectul noului
buget, ci se ia în considerare tendinţa menifestată în ultimii cinci sau mai mulţi ani
consecutivi. Această tendinţă se proiectează şi în bugetul anului următor. În acest scop se
determină rata medie anuală a veniturilor şi cheltuielilor din perioada analizată sau
coeficienţii creşterii sau descreşterii acestora, care se aplică asupra veniturilor şi
cheltuielilor bugetului anului în curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul următor.
Deşi metoda este superioară celei anterioare, nici ea nu asigură evaluarea corectă,
deoarece tendinţa conturată în perioadele anterioare poate să nu mai fie valabilă şi în anul
care urmează.
Tocmai de aceea, cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evaluării directe. Ea
este o metodă analitică şi deci extrem de laborioasă, evaluarea făcându-se pentru fiecare
venit şi pentru fiecare cheltuială în parte, pornindu-se de la execuţia preliminată a
acestora pe anul în curs şi luând în considerare evoluţiile previzibile cu implicaţii
bugetare în anul care urmează.
Metoda evaluării directe, deşi superioară celor anterioare, din punct de vedere al
gradului de reflectare a realităţii, are şi ea limitele sale. Cifrele înscrise în buget se
dovedesc fie prea optimiste, fie uneori prevederile sunt subevaluate, astfel că adesea
volumul veniturilor şi cheltuielilor efective diferă mult faţă de previziunile iniţiale.
B. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Pe lângă neajunsul lor comun privind evaluarea aproximativă a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, metodele clasice nici nu permit aprecierea necesităţii, oportunităţii
şi eficienţei obiectivelor ce urmează a fi finanţate din bugetul statului.
Astfel, au luat naştere modele mai performante.
Primul a fost modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting
System), aplicat la început în domeniul apărării, iar din anul 1965 s-a aplicat în întreaga
administraţie publică americană.

47
 Modelul a fost conceput ca un instrument de lucru la îndemâna organelor de
decizie în vederea raţionalizării opţiunilor bugetare şi a înfăptuirii deciziilor într-un mod
cât mai eficace.
Realizarea acestui scop presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate între
ele:
- faza de planificare, în care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe
termen lung şi strategia realizării lor;
- faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii
alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului
urmărit;
- bugetarea, adică transpunerea în termeni bugetari a veniturilor şi cheltuielilor
aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie înscrise în
fiecare an în buget, pe fiecare titular şi pe fiecare destinaţie şi respectiv a veniturilor pe
care le generează.
Deoarece veniturile şi cheltuielile bugetare se supun aprobării anuale a organelor
de decizie politică, care urmăresc cu acest prilej şi modul de realizare a acestora în anii
anteriori, faza bugetării anuale are şi semnificaţia unei faze de control asupra realizării
programului.
PPBS cuprinde trei documente:
- nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv întrocmindu-se câte un
program;
- programul fizic şi analiza financiară pentru fiecare program din nomenclator;
- programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe şi
recomandări.
Aceste trei documente se înaintează în fiecare an Biroului Bugetar, ce pregăteşte
proiectul de buget şi se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobându-se prin
bugetul federal creditele bugetare şi veniturile bugetare.
Eficacitatea metodei este apreciată diferit, dar opinia generală este aceea că
modelul poate fi îmbunătăţit, iar pentru ca riscul ca decizia politică să devină
predeterminată să fie înlăturat este necesar ca experţii să prezinte decidenţilor toate
soluţiile, indiferent de performanţele lor, pentru a lăsa acestora posibilitatea selecţiei.

48
 După 1980 în SUA a început să fie folosită metoda de bugetare cu bază zero
ZBB (Zero – Based Budgeting). Intenţia a fost aceea de a preîntâmpina creşterea
cheltuielilor bugetare de la un an laaltul. Pentru aceasta se examinează critic toate
cheltuielile (inclusiv cele înscrise în programele adoptate anterior) prin prisma
oportunităţii şi utilităţii lor. Este ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile.
Aplicându-se şi aici analiza cost – beneficiu, se elaborează în prealabil o mulţime de
programe alternative, alegându-se varianta ce asigură cel mai convenabil raport între
costul dat şi efectele obţinute.
Pornind de la modelul american şi adaptându-l specificului economiei proprii,
francezii au conceput propria lor metodă de „Raţionalizare a Opţiunilor Bugetare”
RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires), metodă bazată pe folosirea tehnicilor de
calcul şi analiză, de previziune, de organizare şi gestiune.
RCB se prezintă ca un demers coerent de pregătire, execuţie şi control al
deciziilor la fiecare nivel de responsabilitate, dar şi ca o metodă coerentă de elaborare a
bugetului, prin definirea obiectivelor şi alegerea mijloacelor posibile de utilizat, de
execuţie a acestuia, prin programare şi gestiune, şi de control, prin compararea
rezultatelor şi formularea previziunilor pentru viitor.
Aşa cum este el, de regulă, înfăţişat, acest procedeu cuprinde patru faze
interdependente şi anume:
studiul – formularea problemei, cercetarea obiectivelor şi a mijloacelor de
realizare a lor şi confruntarea soluţiilor propruse;
decizia – alegerea obiectivelor şi programelor şi includerea lor în buget;
execuţia – aplicarea în practică a deciziei şi identificarea efectelor obţinute;
controlul – reevaluarea opţiunilor şi reajustarea programelor.
Rezultă deci că prima preocupare a unei instituţii publice care aplică această
metodă este definirea obiectivului urmărit. În funcţie de acesta se stabilesc acţiunile ce
trebuiesc întreprinse, se precizează mijloacele ce urmează a fi folosite, se examinează
soluţiile alternative, se compară între ele şi se selectează în funcţie de performanţele lor.
Pentru acţiunile stabilite se alcătuiesc programe cu orizont pe termen mijlociu, se
determină costurile programelor, iar prin analiza cost – beneficiu se evaluează fiecare
program.

49
 Programul este considerat punctul central al metodei, deoarece prin studiul pe
care îl presupune, prin calculele şi analizele pe care le reclamă, el oferă elementele de
judecată necesare pentru luarea deciziei.
Analiza efectuată în timpul elaborării programelor vizează obiectivele, mijloacele
existente şi previzionate, localizarea şi eşalonarea lor, legăturile dintre instituţiile şi
servciile participante, dintre acţiunile în curs de realizare şi cele în pregătire. Această
analiză concepe soluţii, formulează ipoteze de lucru, creează modele. Pentru realizarea
programelor se stabilesc sumele necesare ce se înscriu în bugetele pe programe, iar în
funcţie de mersul execuţiei în fiecare an se prevăd creditele aferente în bugetul de stat la
dispoziţia beneficiarilor.
Adoptarea prin metodele moderne a unor obiective cu orizont pe termen lung sau
mijlociu, care antrenează cheltuieli şi efecte pe mai mulţi ani şi la care participă una sau
mai multe instituţii, dă acţiunilor guvernamentale coerenţa necesară, făcând din politica
curentă un instrument tactic de aplicare a strategiei generale.

DIAGNOSTIC
OBIECTIVE PLAN DE
MIJLOACE ACŢIUNE
PREVIZIUNI
DE

PREVIZIUNI PREVIZIUNI BUGETE

DE DE

Fig. nr. 3.2. - Etapele construcţiei bugetelor

Bugetele alcătuite pe fiecare loc generator de costuri, atelier, firmă, brigadă, cât şi
pe întreprindere sunt folosite pentru a dimensiona volumul de activitate, pentru a se
stabili cuantumul şi condiţiile de alocare şi utilizare eficientă a resurselor, precum şi

50
răspunderile şi competenţele cu privire la gospodărirea mijloacelor alocate şi la realizarea
obiectivelor propuse.
În vederea construirii unitare a sistemului de bugete este necesar să fie luate în
considerare o serie de elemente, ca: delimitarea sectoarelor de activitate şi integrarea lor
în sistemul bugetar; capacitatea de producţie a sectorului (locului de activitate) bugetat;
volumul programat de activitate şi modul de evaluare; felul şi mărimea consumului fizic
de resurse şi alţi indicatori specifici fiecărui buget; volumul vânzărilor programate având
în vedere prospectarea pieţei; costurile pe elemente primare şi articole de calculaţie;
calcularea costului pe unitate de lucrare, produs serviciu; alocarea volumului de activitate
planificat pe destinaţie; alegerea criteriilor de repartizare (alocare) a resurselor; controlul
şi analiza costurilor; stabilirea nivelului şi a limitelor de responsabilitate privind
gestiunea bugetului; asigurarea bazei de date pentru decizii la nivelul ierarhic; integrarea
în sistemul de prelucrare automată a datelor.
Managerii sau cei însărcinaţi cu elaborarea bugetelor trebuie să ţină seama de
următoarele cerinţe2:
Să lucreze în armonie şi să adopte o viziune practică pe parcursul elaborării, ceea
ce implică evaluarea realistă a veniturilor şi utilizării capacităţilor productive, costurilor
directe şi a celor indirecte, a lichidităţilor etc.
Să stabilească obiective realizabile, întrucât un buget ce prevede indicatori
nerealizabili este posibil să fie respins de către personalul implicat în execuţia sa.
Resursele limitate să fie distribuite în funcţie de necesităţi, producţie, investiţii,
cercetare, marketing etc. – ceea ce presupune discuţie, negocieri şi acceptarea unor
compromisuri.
Să cunoască faptul că între bugete există o strânsă legătură, ele se condiţionează
reciproc. Dacă un buget este influenţat de un anumit factor, efectul influenţei acestuia se
propagă asupra altor bugete.
Să participe la discuţie în scopul stabilirii obiectivelor şi al formulării strategiei
necesare atingerii obiectivelor toate persoanele interesate.

2
Leslie Chadwick, Contabilitate de gestiune, (traducere), Editura Teora, Bucureşti, 1998, p. 107-109

51
 Necesitatea stabilirii unui program de elaborare a bugetelor, încât la începutul
perioadei respective bugetul în ansamblu să poată fi pus în aplicare. Pregătirea în avans a
bugetelor reprezintă una din condiţiile esenţiale ale unei bugetări eficiente.
Să ia în calcul schimbările ce pot interveni în ceea ce privesc ipotezele ce au stat
la baza întocmirii bugetelor. Aceasta impune elaborarea de bugete flexibile, care să poată
fi revizuite în funcţie de schimbările apărute în mediul firmei.
Să stabilească angajaţilor responsabilităţile privind execuţia fiecărui buget,
tehnică cunoscută sub denumirea de control prin responsabilităţi. Persoanele responsabile
cu execuţia bugetului sunt obligate să menţină cheltuielile, în limita din buget, explicând
cauzele depăşirii lor.
Să urmărească periodic (lunar) modul de execuţie a bugetelor.
Procesul de elaborare a bugetelor se desfăşoară într-un cadru uman şi de aceea
factorii comportamentali nu pot fi ignoraţi. Comportamentul oamenilor, reacţia lor
privind utilizarea bugetelor este influenţată de modul în care bugetul a fost conceput, de
implicarea lor în elaborarea bugetelor, de modul în care li s-au adus la cunoştinţă
prevederile din bugete, de gradul de instruire şi pregătire al oamenilor etc.
După elaborarea bugetelor, acestea sunt transmise persoanelor responsabile de
execuţia lor.
Reprezentând un mod de gestiune pe termen scurt şi înglobând toate aspectele
activităţii întreprinderii, într-un ansamblu coerent de previziuni cifrate, bugetele trebuie
să vizeze activităţile de exploatare, aprovizionare, desfacere, investiţii etc.
Ţinând seama de interdependenţa dintre ele, bugetele de vânzare şi de producţie
reprezintă bugetele care determină parametrii tuturor celorlalte bugete.

5. Bugetul vânzărilor

În economia de piaţă, cifra vânzărilor reprezintă indicatorul dominant al activităţii

economice a unei întreprinderi, deoarece în funcţie de vânzări se reglează producţia,
aprovizionarea, numărul şi structura personalului şi investiţiile necesare.

52
 Bugetul vânzărilor prezintă cantitativ şi valoric vânzările ce urmează a fi realizate
pe perioade, produse şi/sau grupe şi destinaţii. În elaborarea lui se disting două etape:
- previziunea vânzărilor cantitativ şi valoric şi a cheltuielilor de desfacere;
- defalcarea prevederilor (anuale) bugetare, pe trimestre, luni, produse sau grupe
de produse, beneficiari.
Previziunea vânzărilor constituie cea mai importantă etapă, incluzând totalitatea
studiilor şi evaluărilor pieţei potenţiale de desfacere şi a părţii pe care firma intenţionează
să o menţină şi să o cucerească.
Previziunea vânzărilor într-un cadru bugetar se situează la articularea
previziunilor pe termen lung şi a celor pe termen scurt. De fapt, cercetarea coerenţei între
planul de dezvoltare pe termen lung, mediu şi buget este indispensabilă pentru a evita
luarea de decizii pe termen scurt ce antrenează întreprinderea pe o altă direcţie decât cea
stabilită prin strategie.
În domeniul previziunilor pe termen scurt, serviciile comerciale utilizează fie
modele bazate direct pe evoluţia trecută a vânzărilor, fie modele integrate pe previziune.
Studiile de marketing, ce apelează la modele integrate pe previziune, iau în
considerare:
- produsele deja existente pe piaţă şi fabricate de întreprindere, cât şi produsele
noi ce urmează a se fabrica;
- volumul vânzărilor anterioare;
- obiectivele anuale de vânzare;
- mediul extern (concurenţa, starea economiei, comportamentul cumpărătorilor,
nivelul preţurilor etc.);
- mediul intern (capacitatea de producţie existentă, politica comercială,
competenţele agenţilor comerciali, politica de preţuri a întreprinderii, fluctuaţia sezonieră
a activităţii etc.).
Rezultatele previziunii vânzărilor se vor concretiza în estimări privind:
a) volumul fizic al vânzărilor posibile (QV), care rezultă din relaţia:
QV = Si + Qf – Sf,
în care Qf reprezintă volumul fizic al producţiei ce urmează a se fabrica; S i, Sf =
stocurile iniţiale şi finale de produse finite.

53
 Stocul final este influenţat de politica de stocaj a întreprinderii, care, la rândul ei,
este în funcţie de raportul dintre volumul fizic al vânzărilor şi gradul de utilizare a
capacităţii instalate.
Volumul fizic al producţiei ce urmează a fi fabricate este preluat în bugetul
producţiei.
valoarea vânzărilor (cifra de afaceri CA) determinată cu ajutorul preţului de
vânzare unitar (pv).
CA =S Qv x pv
Între cei doi indicatori există o strânsă corelaţie, un volum mare de vânzări face
posibilă reducerea preţului de vânzare unitar şi invers. De aceea, previziunea vânzărilor
se face prin simulări succesive între diferite volume de vânzări şi volumul unitar de
vânzare.
Interdependent de previziunea vânzărilor se efectuează previziunea cheltuielilor
de desfacere, elaborându-se bugetul cheltuielilor de desfacere.
O problemă importantă o constituie separarea cheltuielilor de desfacere în
cheltuieli variabile (ambalaje, materiale de ambalat, salariile distribuitorilor, comisioane,
cheltuieli de transport etc.), cheltuieli semivariabile (salariile personalului din
compartimentul comercial etc.) şi cheltuieli fixe (amortizarea, încălzirea şi iluminatul
depozitelor, publicitate, studii de piaţă, deplasări) în raport cu volumul vânzărilor. Pentru
aceasta se folosesc procedeele de soluţionare a costurilor indirecte.
În ultima etapă a elaborării bugetului vânzărilor, prevederile privind vânzările şi
cheltuielile de desfacere anuale şi globale pe întreprinderi se defalcă pe produse sau
grupe de produse şi pe perioade scurte de timp (trimestre, luni). Un exemplu de buget se
prezintă în tabelul nr. 3.1.
Bugetul vânzărilor trebuie corelat cu bugetul de producţie, trezorerie şi al
cheltuielilor de desfacere (fig. nr. 3.3.).

Bugetul
vânzărilor

54
 Bugetul Bugetul Bugetul cheltuielilor
producţiei trezoreriei de desfacere

Fig. nr. 3.3. Corelaţia dintre bugetul vânzărilor şi celelalte bugete.

55
 Tabelul nr. 3.1.

Bugetul vânzărilor din anul _____________

Tr. I3 Tr. II Tr. III Tr. IV An

Explicaţia
1. Cifra de afaceri (CA)
- produs A
- produs B
CA = Qv x pv
2. Rabaturi acordate

3. Cifra de afaceri netă (CA)

4. Cheltuieli de desfacere
din care:
a) variabile
- ambalaj
- salariile distribuitorilor
b) fixe
- publicitate
- deplasări
- amortizare
- iluminat
c) semivariabile
- salariile personalului din
comp. comercial
5. Marja comercială (CA – D)

6. Bugetul producţiei

3
În cadrul trimestrului detalierea se poate face pe luni.

56
 Bugetul producţiei alături de bugetul vânzărilor constituie bugetele principale,
care determină dimensionarea celorlalte bugete rezultante.
Elaborarea bugetului producţiei presupune:
a) Prelucrarea informaţiilor din bugetul vânzărilor cu privire la cantităţile de
produse ce urmează a se fabrica (programul de producţie).
b) Eşalonarea în timp, pe trimestre, luni a cantităţilor de produse prevăzute şi pe
centre de producţie.
c) Evaluarea volumului fizic al producţiei
Obiectivul principal al planului de producţie este corelarea prevederilor din bugetul
vânzărilor cu capacitatea de producţie, în condiţiile utilizării depline a ei.
Volumul fizic al producţiei bugetate (Qv) este preluat din bugetul vânzărilor şi rezultă din
relaţia:
Qf = Qv – Si + Sf
în care Qv reprezintă cantitatea de produse prevăzută a se vinde; Si, Sf = stocuri
iniţiale şi finale de produse finite.
Previzionarea programului de producţie trebuie să respecte anumite restricţii
privind caracterul limitat al factorilor de producţie în privinţa volumului şi a
randamentului acestora, urmărindu-se utilizarea optimă a lor în funcţie de capacitatea
instalată; realizarea programului de producţie în condiţiile maximizării profiturilor etc.,
ceea ce relevă complexitatea acestei probleme. Pentru aceasta se recurge, adesea, la
programarea liniară, metoda PERT, teoria firelor de aşteptare, optimizarea stocurilor,
tehnici informatice (programe de programare optimă a producţiei), liste de amenajări,
modernizări, extinderi de capacitate, programe de consumuri de materii prime şi de
utilizare a personalului direct şi indirect productiv.
Cantitatea fizică de produse ce urmează a se fabrica, preluată din bugetul de
vânzări, este evaluată la preţul de vânzare, asigurându-se corelaţia dintre cele două
bugete.
După stabilirea producţiei fizice şi valorice din exerciţiul bugetat se trece la
eşalonarea în timp a acestuia pe trimestre, luni şi pe centre de producţie.
În figura nr. 3.4. se prezintă corelaţia bugetului producţiei cu celelalte bugete.

Bugetul
producţiei
57
 Bugetul Bugetul Bugetul
vânzărilor costurilor aprovizionării

Fig. nr. 3.4. Corelaţia bugetului producţiei cu celelalte bugete

7. Bugetul costurilor de producţie

Bugetul costurilor de producţie este un buget de sinteză, care estimează, pe de o

parte, totalitatea costurilor de exploatare pe centre de costuri, iar, pe de altă parte, pe
purtători de costuri pentru producţia ce urmează a se defalca.

8. Bugetele centrelor de costuri

Bugetele centrelor de costuri se elaborează în mai multe etape, în fiecare etapă

rezultând bugete parţiale, care se integrează în bugetul general al centrelor de cost şi
anume:
a) elaborarea bugetului costurilor secţiilor auxiliare;
b) elaborarea bugetelor sectoarelor principale de fabricaţie;
c) elaborarea bugetului costurilor generale de administraţie.

Elaborarea bugetelor pentru activitatea de producţie presupune, în primul rând,

întocmirea bugetelor secţiilor auxiliare datorită problemelor specifice pe care aceste secţii
le ridică şi anume: decontarea serviciilor reciproce, activităţi concretizate în servicii

58
proprii legate de activitatea secţiei şi care sunt costuri indirecte ale locului de activitate şi
activităţi prestatoare de servicii secţiilor principale sau la terţi.

9. Elaborarea bugetului secţiilor auxiliare

Pentru fiecare activitate auxiliară (secţie) considerată centru de costuri trebuie să

se stabilească modul de evaluare a volumului de activitate în unitatea de măsură
caracteristică; încărcarea capacităţii pe baza unui nomenclator de lucrări şi servicii
prestate şi a destinaţiei acestora; procedurile pentru evaluarea şi decontarea serviciilor
reciproce între secţiile auxiliare, determinarea costurilor şi serviciilor executate.
Costurile secţiilor auxiliare, considerate centre de costuri, sunt structurate pe
criteriul contabilităţii, conţinutul lor în a) costuri proprii, care, prin raportarea la numărul
unităţilor de lucru specifice centrului, permit determinarea costului propriu bugetat şi b)
costuri preluate, prin decontare, de la alte centre de cost, asigurându-se determinarea unui
cost complet bugetat al centrului.
Costul propriu bugetat serveşte analizei şi controlului gestiunii centrului, prin
prisma responsabilizării factorului de autoritate delegat, fiind costuri controlabile, la
nivelul centrului.
Costul complet bugetat permite imputarea costului centrului în funcţie de
destinaţia prestaţiilor către alte centre de responsabilitate, vizând analiza şi controlul
resurselor alocate prin prisma purtătorilor de valoare care le-au ocazionat.

10. Elaborarea bugetului sectoarelor principale de exploatare

Sectoarele de producţie organizate pe baza tehnologiei de fabricaţie, ca centre

operaţionale principale, pot fi percepute sub aspectul analizei şi controlului de gestiune

59
centre de profit, la nivelul cărora este posibilă afectarea în mod rezonabil a cheltuielilor şi
veniturilor identificate sub aceeaşi autoritate şi responsabilitate. Centrele de profit
corespund activităţilor unde accentul este pus fie pe rezultatul obţinut la nivelul lor, fie pe
contribuţia acestora la profitul obţinut de întreprindere.
Cheltuielile centrului, structurate după natura lor, pot fi regrupate în funcţie de
controlabilitate în: a) costuri proprii ale centrului, grupate în costuri directe şi costuri
indirecte în raport de grupa de produse fabricate, în cadrul sectorului respectiv, divizare
utilă pentru urmărirea şi controlul costurilor de producţie şi b) costurile prestaţiilor
primite prin decontare de la alte centre.

 Bugetarea costurilor cu materii prime şi materiale directe

Costurile directe cu materiile prime şi materialele se determină pe baza normelor

de consum stabilite pe feluri de materii prime şi materiale, separat pentru fiecare produs
ce urmează a fi fabricat, preţurile unitare standard (normate) de materiale şi programul de
producţie al perioadei bugetate.
Norma de consum este principalul instrument de bugetare şi de normare a
utilizării resurselor materiale. Elementele care dimensionează norma consumului de
materiale în majoritatea ramurilor industriale sunt: consumul util (net) de materiale (Cu),
pierderile tehnologice (pt) şi pierderile netehnologice (pnt)4. Prin delimitarea acestor
elemente de conţinut se formează două categorii de norme de consum, care au o
deosebită utilitate operaţional-decizională în autogestiunea economică, iar în cadrul
acesteia în gestiunea costurilor, şi anume: norme de consum tehnologic şi norme de
consum de aprovizionare.

4
Consumul util de materiale (Cu) este consumul specific net, respectiv cantitatea de materii prime
prevăzută (efectiv) încorporată în piesă sau produsul finit. Este principalul element al normei de consum.
Pierderile tehnologice (pt) sunt considerate acele cantităţi din materia primă (de bază) care intră în procesul
tehnologic şi care în urma prelucrării nu se regăsesc în structura materială a piesei sau a produsului şi sunt
considerate „pierderi inerente ale procesului de producţie şi tehnologiilor folosite” (capete, resturi, fâşii,
şpan etc.).
Pierderile netehnologice (pnt) sunt cantităţi de materiale irosite în afara procesului tehnologic, din cauze
datorate condiţiilor tehnico-organizatorice (folosirea unor materiale necorespunzătoare dimensional sau
calitativ, pierderi din transport, manipulare, păstrare, depozitare).

60
 Norma de consum tehnologic (nc t) este definită în literatură metodologii şi
considerată în practică ca mărime care fixează cantitatea de materie primă, combustibil,
energie etc. necesară a se consuma în procesul tehnologic pentru fabricarea unei cantităţi
de produs în condiţii tehnico-organizatorice normale de producţie. În structura acesteia
sunt cuprinse cantitatea aferentă elementelor „consumului util, Cu” şi „pierderile
tehnologice, pt”.
nct = Cu + pt
Norma de consum de aprovizionare (nca) reprezintă cantitatea de materiale care
este necesară a fi aprovizionată în vederea executării unei unităţi de produs, potrivit
procesului tehnologic şi în condiţii tehnico-organizatorice normale. Ea este formată din
„consumul tehnologic nt c” şi pierderile netehnologice, pnt.
nca = nct + pnt
 Bugetarea costurilor cu manopera directă

Costurile cu manopera directă se determină prin calcul analitic pentru fiecare

produs fabricat, folosind ca elemente de fundamentare normele de muncă, tarifele de
salarizare pe unitate de timp şi programul de producţie al perioadei bugetate.
Norma de muncă (nm) reprezintă consumul necesar pentru executarea unor
produse, operaţii, lucrări, servicii sau pentru exercitarea unor funcţii de către executant,
care are calificarea corespunzătoare şi lucrează cu intensitate morală, în condiţii tehnice
şi organizatorice precizate.
Normele de muncă pot fi exprimate în mai multe forme: norma de timp (n mt), care
exprimă consumul de timp pentru efectuarea unei unităţi de produs sau a unei operaţii;
norma de producţie (nmp), care exprimă cantitatea de produse ce trebuie realizată într-o
unitate de timp; sfera de atribuţii (ns) prin care se apreciază zona în care executantul îşi
îndeplineşte atribuţiile din cadrul procesului de muncă la care participă.
Pentru normarea costurilor directe cu manopera, de regulă se utilizează norma de
timp, în structura căreia se cuprinde: timpul de pregătire şi încheiere, timpul operativ,
timpul de deservire a locurilor de muncă, timpul de întreruperi reglementare.
Din cele prezentate se desprinde ideea că metodologia costurilor normate directe
cu resursele materiale şi de muncă vie cuprinde următoarele elemente: normele de

61
consum tehnologic (nct); normele de timp (nmt); preţurile sau tarifele în vigoare (p);
categoria tarifară de încadrare a lucrării (e); retribuţia tarifară a categoriei (rte). Cu
ajutorul lor se determină costul normat direct pe unitatea de produs:
n n

 nctj  pi   nmtj  rtej

cnd = i 1 j 1

Normarea costurilor directe presupune, deci, două mari categorii de activităţi:

determinarea normelor fizice de consum; evaluarea normelor fizice de consum.
În cadrul acestui buget, pe lângă manopera directă se mai includ şi alte cheltuieli
salariale suportate de firmă, reprezentând contribuţia la asigurări sociale şi fondul de
şomaj, calculate prin aplicarea cotelor procentuale stabilite de lege la salariile directe.

 Bugetarea costurilor indirecte ale centrului productiv

Aşa cum s-a menţionat, costurile indirecte ale fiecărei secţii, atelier etc. se divid în
costuri proprii ale centrului şi costuri ale prestaţiilor primite prin decontare de la alte
centre.
Estimarea costurilor indirecte proprii ale centrului are în vedere comportamentul
lor faţă de volumul producţiei. Astfel, pentru costurile indirecte variabile proprii
(combustibil, energie, apă – din afară etc.) se procedează în mod similar ca la costurile
directe, dacă există posibilitatea determinării lor pe bază de calcule sau pe bază de
corelare cu volumul producţiei, ţinând seama de realizările perioadelor precedente şi de
indicele de inflaţie. Pentru costurile cu caracter fix, se procedează în mod diferit, în
funcţie de conţinutul acestora: cheltuielile cu salariile personalului indirect productiv se
estimează în funcţie de politica de personal, de modificările previzibile în structura
personalului şi de nivelul salarizării prevăzut pentru perioada bugetată; amortizarea se
calculează având în vedere sistemul de amortizare adoptat şi de modificările prevăzute în
structura mijloacelor fixe; materialele consumabile şi alte cheltuieli în funcţie de
realizările perioadei precedente, cu corecţiile impuse de conjunctura economică a
perioadei bugetate.

62
 În buget se evidenţiază la costuri indirecte pe grupe separate costurile prestaţiilor
primite prin decontare de la alte centre (prestaţiile secţiilor auxiliare etc.), rezultând
volumul total al costurilor indirecte de producţie.
În vederea includerii în costuri a costului de achiziţie a materialelor, se adaugă la
valoarea acestora în preţ standard de achiziţie, costul de stocaj decontat de centrul de
cost. „Aprovizionare”, determinat în funcţie de costul mediu de stocaj bugetat şi de
volumul materiei prime şi materialelor destinate consumului productiv pe centrul de
profit respectiv. De asemenea, în grupa de cheltuieli a fiecărui centru se mai include
costul administraţiei generale decontat din bugetul „Administraţiei generale” şi costul
distribuţiei, decontat de centrul de cost „Distribuţie” (Desfacere).

În acest mod, fiecare centru de profit oferă posibilitatea determinării, pe de o

parte, a costurilor controlabile de către responsabilul centrului, reprezentate de costurile
proprii ale centrului; pe de altă parte, prin adăugarea costurilor decontate de alte centre
rezultă volumul total al costurilor de producţie aferente producţiei bugetate şi costul
complet al producţiei vândute.
Separarea costurilor în variabile şi fixe asigură construcţia unui buget flexibil
pentru costurile indirecte.
Veniturile centrului de profit sunt estimate în buget, în funcţie de volumul
producţiei vândute, evaluată la preţ de producţie, la care se adaugă valoarea producţiei
decontate altor centre, evaluată în cost de producţie standard (normat).
Din bugetul centrului de profit rezultă profitul aferent producţiei bugetare, ca
diferenţă între venituri şi cheltuieli.
În literatura şi practica internaţională s-au conturat unele tehnici de raţionalizare a
cheltuielilor generale, dintre care prezentăm:
a) analiza valorii cheltuielilor generale;
b) bugetarea cu baza zero (zero base budgeting).
Aceste tehnici prezintă analogii în anumite puncte, după cum remarcă M. Gervais,
ele apărând simultan în S.U.A. prin anii ’70. Prima aplicaţie a analizei valorii
cheltuielilor generale a fost realizată de societatea Mc Kensey, iar cea de bugetare cu
bază zero, de Peter Pyhrr, la Texas Instruments.

63
 a) Analiza cheltuielilor generale constă în examinarea sarcinilor generatoare de
cheltuieli generale, stabilind activităţile în care pot fi efectuate, fără riscuri, reduceri ale
inconvenientelor renunţării la aceste servicii şi în decizia de reducere a cheltuielilor
generale pentru serviciile la care economia de cost prin abandonarea lor este mult mai
mare decât inconvenientele rezultate. Reducerile de costuri sunt propuse, în acelaşi timp,
de responsabilii serviciilor („furnizorii”) şi de către cei care beneficiază de ele
(„utilizatorii”), iar decizia generală este luată de direcţia generală.
Analiza valorii cheltuielilor generale permite deci diminuarea cheltuielilor prin
reconsiderarea radicală a valorii activităţilor, responsabilii fiind mai sensibilizaţi la
raportul costuri/beneficii.
b) Bugetarea pe bază zero constă în reconstrucţia aparatului funcţional, plecând de
la „zero”, începând, în acest scop, cu modulele de activităţi, cele mai utile, cele mai puţin
utile fiind eliminate. Iniţiatorul acestei tehnici, Peter Pyhrr, o descrie astfel: „Decât să se
procedeze la o ajustare superficială a bugetului existent, mai degrabă ar trebui
reconsiderate total activităţile şi priorităţile şi reconstruit un ansamblu de alocare a
resurselor nou şi mai bun pentru anul bugetar; este un procedeu de planificare şi bugetare
care pretinde din partea fiecărui responsabil dintr-un centru de decizie de a justifica în
detaliu şi chiar de la originea sa (de unde şi diminuarea de bază zero) toate posturile
bugetului asupra cărora are autorităţi şi pentru care oferă dovada necesităţii de a efectua
aceste cheltuieli”5.
Repartizarea lor pe centre de costuri se face în funcţie de anumite criterii luate ca
bază (costul de secţie sau alte criterii).

11. Bugetele costurilor pe purtătorii de costuri

Bugetele centrelor de costuri estimează costurile directe şi indirecte pe centre de

costuri, stabilind responsabilitatea pe fiecare centru, nerezultând costurile pe purtători de
costuri. De aceea este necesară determinarea costului unitar antecalculat pe fiecare
produs, lucrare sau serviciu şi a bugetului purtător de costuri, adică a costurilor
produselor planificate.
5
P. Pyhrr, International Conference for the Planning ExecutiveInstitute, New York, mai 1972, citat de M.
Gervais în opera citată, p. 440.

64
 Costul unitar antecalculat pe produs se calculează pe articole de calculaţie, în
funcţie de metoda de calculaţie adoptată.
În cazul metodelor absorbante de calculaţie, aşa cum am văzut, el rezultă din
relaţia:
Cup = SCd + Ci
în care: Cup = costul unitar, Cd = costurile directe, Ci = costurile indirecte
Costurile indirecte sunt estimate pe centre de costuri şi repartizate pe fiecare
purtător de costuri în funcţie de procedeele de repartizare cunoscute.
La metodele de calculaţie parţiale, costul unitar al produsului este un cost
incomplet, cuprinzând numai costurile variabile în raport cu volumul producţiei rezultând
din relaţia:
Cup = Cdv + Civ
în care: Cdv = costurile direct variabile, Civ = costurile indirect variabile
Pe baza costului unitar antecalculat al fiecărui produs şi a cantităţii de produse ce
urmează a se fabrica din fiecare produs, preluată din bugetul producţiei, se elaborează
Bugetul costurilor pe purtători de costuri (fig. nr. 3.5.).

Bugetul
Costul unitar producţiei
pe produs

Bugetul costurilor pe
purtători de costuri = Bugetele pe
centre de costuri

Fig. nr. 3.5. Bugetul costurilor pe purtători de costuri

Bugetul costurilor pe purtători de costuri estimează pentru fiecare produs

cantitatea ce urmează a se fabrica, costul unitar şi costul total, rezultând în final totalul
costurilor pe purtători de costuri pentru toate produsele.

65
 Totalul costurilor în structura pe purtători de costuri trebuie să fie egal cu suma
costurilor în structura bugetelor pe centre de costuri.

12. Utilizarea analizei valorii în fundamentarea bugetelor de costuri

În procesul valorificării resurselor şi a fundamentării bugetelor de costuri, analiza

valorii s-a dovedit a fi metodă avansată şi eficace pentru ridicarea performanţelor
tehnico-economice ale activităţii producţiei
Analiza valorii constituie un amplu studiu al relaţiilor reciproce între proiectare,
funcţie şi costurile acestora prin modificări în proiect, în tehnologie, a consumului de
materiale, prin schimbarea surselor de achiziţie ori prin eliminarea sau adăugarea unor
părţi la produsul respectiv. problema de bază a acestei metode nu constă în cum
producem cel mai ieftin produsul, ci cum asigurăm în modul cel mai raţional funcţia
produsului.
Urmărindu-se satisfacerea unor necesităţi cu ajutorul diferitelor produse, prin
„analiza valorii” se definesc funcţiile produsului care se referă la serviciile sau la nevoile
pe care produsul respectiv le satisface. Pe această bază nu se evoluează costul la nivelul
produsului sau al piesei, ci la nivelul unor funcţii ale acestora. Costul unei funcţii trebuie
să fie egal cu cel mai mic preţ care trebuie plătit pentru ca serviciul cerut să fie satisfăcut,
ţinând seama de ansamblul condiţiilor existente.
Procesul de gândire în „analiza valorii” cuprinde următoarele etape: analiza
necesităţilor actuale şi în perspectivă şi a modului în care produsul, prin serviciile aduse,
satisface aceste necesităţi pe baza funcţiilor produsului; stabilirea în structura materială a
produsului, a costurilor necesare pentru obţinerea funcţiilor; evidenţierea pentru fiecare
funcţie a părţii din structura materială care serveşte direct la obţinerea serviciului; analiza
funcţiei de concepţie care are pondere importantă în costul produsului, determinată de
structura adoptată şi de elementele interioare ale produsului; analiza fiecărei piese din
care se compune produsul, identificarea şi evaluarea costurilor pentru funcţiile
elementare.

66
 Analiza complexă a funcţiilor produsului şi a costului acestora pune în evidenţă
posibilităţi de optimizare a parametrilor şi costului prin determinarea şi examinarea
funcţiilor principale, elementare şi de concepţie şi a costului acestora, precum şi structura
costului pe funcţii de serviciu-scop şi pe funcţii de concepţie constructivă.
Corelaţia dintre importanţa funcţiilor şi costurile acestora este stabilită şi
caracterizată cu ajutorul indicilor de cost şi funcţiilor, calculaţi prin raportul dintre
ponderea costului funcţiei şi ponderea importanţei funcţiei în ansamblul produsului.
Indicele de cost cel mai corespunzător este 1 sau »1. Indicii de cost ai funcţiilor
subunitari exprimă costul redus de obţinere a acestei funcţii, iar cel supraunitar, costul
ridicat al realizării elementelor constructive pentru acea funcţie.
Avantajele deosebite pe care le oferă „analiza valorii” în optimizarea economică a
producţiei şi creşterii eficienţei economice o recomandă pentru a fi însuşită şi aplicată în
fiecare unitate autogestionară în vederea concretizării şi realizării programelor de
modernizare şi ridicare a nivelului tehnic şi calitativ al producţiei pe care se întemeiază
dimensionarea normativelor de costuri.

Capitolul IV. Conţinutul, rolul şi clasificarea taxelor

În economia de piata, un rol deosebit de important si cu implicatii multiple, îl au

problemele fiscale si bugetare. Astfel, impozitul reprezinta un instrument cu caracter
istoric si cu influente asupra sferei economice si sociale, fiind întotdeauna un mijloc
traditional de constituire si totodata una din importantele surse de finantare a cheltuielilor
publice.
Materia impozitului este, deci, tot atât de veche ca si însasi organizarea societatii.
Chiar daca la conducerea problemelor obstesti s-au aflat biserica si nobilii feudali, statul
totalitar sau statul de drept, nevoile acoperirii cheltuielilor publice, întotdeauna au
necesitat o forma de redistribuire a veniturilor individuale.

67
 Notiunea de impozit a aparut odata cu primele forme de organizare statala si a
evoluat în strânsa legatura cu functiile si sarcinile statului. Dintre formele foarte vechi ale
impozitului se poate aminti impozitul pe terenuri.
Dupa unii autori, notiunea de impozit provine dintr-un termen în limba latina care
înseamna a stabili o obligatie baneasca fata de stat în sarcina unei persoane.
Paul Cauves sustinea ca impozitul înseamna “preluarea ce o cere puterea suverana
individuala, în virtutea principiului de solidaritate nationala, pentru a participa la
acoperirea cheltuielilor de interes general si la sarcinile datoriilor statului”, iar
economistul Rugiero întareste definitia de mai sus afirmând ca “statul are chiar dreptul de
proprietate asupra unei cote din bunurile cetatenilor, pâna la cuantumul impozitului
datorat”, ceea ce arata caracterul de obligativitate pentru plata impozitului.1
{ntr-o alta definitie, data de specialisti români, se afirma ca: “Impozitul este plata
baneasca obligatorie, generala si definitiva, efectuata de persoane fizice si juridice în
favoarea bugetului statului, în cuantumul si la termene precis stabilite de lege, fara
obligatia din partea statului de a presta platitorului un echivalent direct si imediat”.
Impozitul e o contributie baneasca obligatorie si cu titlu nerambursabil, datorata, conform
legii bugetului de stat, de catre persoanele fizice si persoanele juridice pentru veniturile
pe care le obtin sau bunurile pe care le poseda.
Caracteristicile care se desprind din aceasta definitie sunt:
- impozitul este o contributie baneasca în sensul ca, persoanele fizice si juridice sunt
datoare sa participe dupa anumite criterii la formarea fondurilor generale de dezvoltare a
societatii necesare finantarii unor trebuinte social-economice în folosul întregii
colectivitati.
- impozitele sunt prelevari cu titlu nerambursabil în sensul ca, odata facute în scopul
formarii fondurilor generale ale societatii, ele sunt utilizate numai la finantarea unor
actiuni si obiective necesare tuturor membrilor societatii.
- impozitele sunt datorate conform dispozitiilor legale, în sensul ca nici un impozit al
statului nu se poate stabili si percepe decât în puterea unei legi.
- impozitele sunt datorate de catre persoanele fizice si persoanele juridice, reprezinta o
modalitate de participare a acestora la constituirea fondurilor generale ale societatii.
- impozitul se datoreaza pentru veniturile realizate si bunurile detinute, în sensul ca

68
subiectele impozabile datoreaza contributia numai în cazul când realizeaza veniturile
prevazute de lege ca impozabile sau dobândesc, sau poseda bunuri care, conform
prevederilor legale sunt impozabile.
Pentru cetateanul contribuabil, impozitul este înainte de toate perceput ca o
restrictie a libertatii sale, a posibilitatilor sale materiale, tocmai ca urmare a elementului
de autoritate. Puterea publica rezulta din monopolul de stabilire a impozitului, de care
dispun autoritatile competente, parlament, guvern pentru autoritatile centrale si de
asemenea, organele executive locale pentru prelevarile colectivitatilor locale.
Pentru ca prin impozite sa se poata realiza obiectivele urmarite de catre stat la
introducerea lor, este necesar ca reglementarile fiscale sa fie cunoscute si respectate atât
de organele fiscale cât si de platitori.
Drept urmare, în legea prin care se instituie un impozit se precizeaza persoanele în
sarcina carora cade plata impozitului, materia supusa impunerii, marimea relativa a
impozitului, termenele de plata, sanctiunile ce se aplica persoanelor fizice sau juridice
care nu-si onoreaza obligatiile fiscale la termenele stabilite, sustrag materia impozabila de
la impunere sau încalca alte dispozitii ale reglementarilor fiscale.

1. Cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale

In epoca contemporana (dupa 1950), efectuarea acestor cheltuieli se bazeaza pe

conceptia “statului bunastarii” (welfare state), ale carui principii sunt:
 garantarea unui venit minim, independent de forma de proprietate;
 cresterea securitatii sociale in special pentru categoriile defavorizate (bolnavi,
batrani,handicapati,orfani,someri, s.a);
 asigurarea unui standard de viata ce evolueaza pozitiv, pe baza unor servicii
sociale predominate de regimul politico-statal, de traditii, de nivelul de cultura
si civilizatie deja atins.
In cadrul acestei conceptii s-au individualizat actiuni vizand securitatea sociala si
actiuni vizand protectia sociala.
Securitatea sociala se refera la actiuni cu adresa, directe, de care beneficiaza cei
stabiliti prin lege.

69
 Protectia sociala se refera la actiuni de orice natura, directe sau indirecte,
specifice sau generale, initiate de stat fata de fenomene sau activitati cu efect negative
asupra populatiei.
De exemplu, cheltuielile in infrastructura scolara (scoli noi, clase noi, dotari, etc.)
sunt incluse in protectia sociala, deoarece au un caracter general, vag, neidentificabil pe
un anumit beneficiar, dar cu posibil efect favorabil pentru oricare cetatean al tarii: copil-
pentru ca este sau va fi elev, tanar- pentru ca ar putea deveni student, adult- pentru ca ar
putea beneficia pentru copiii sai sau chiar pentru sine insusi in contextul educatiei
continue. Cheltuielile de invatamant pentru burse sunt incluse in securitatea sociala
pentru ca au ca adresa directa numai pe cei care indeplinesc anumite conditii legale: sunt
elevi/studenti, au anumite rezultate in pregatire, au un anumit statut social,etc.
Principalele surse utilizate pentru finantarea cheltuielilor social-culturale sunt:
 Fondurile bugetare, care constituie in cele mai multe cazuri sursa
porincipala si care, in Romania, include bugetul de stat, bugetul
asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si unele fonduri speciale;
 Cotizatii sau contributii ale persoanelor fizice sau juridice, care
alimenteaza unele fonduri predestinate cum sunt fondul de asigurari
sociale, fondul pentru ajutor de somaj, fondul pentru sanatate, etc. ;
 Fondurile proprii ale intreprinderilor publice sau private, pentru actiuni
privind protectia muncii, perfectionarea pregatirii profesionale a
angajatilor, actiuni sociale initiate de respectivele firme;
 Venituri ale unor institutii social-culturale din propria lor activitate;
 Veniturile populatiei, din care aceasta suporta prin tarife/preturi etc.,
costul unor servicii/bunuri de factura social-culturala;
 Fondul organizatiilor nelucrative (fundatii, asezaminte, societati
filantropice, organizatii neguvernamentale, institutii de cult, s.a.).
 Surse externe din partea unor organizatii internationale (Banca Mondiala,
Organizatia Mondiala a Sanatatii, UNICEF), organisme regionale
(UNESCO, Uniunea Europeana) sau state.
Intre cheltuielile social-culturale si dezvoltarea economica exista o relatie de tip
feed-back: dezvoltarea economica asigura crearea de resurse (materiale si financiare)

70
pentru sustinerea sau amplificarea sustinerii cheltuielilor social-culturale; aceste cheltuieli
asigura un nivel de educatie si de sanatate in crestere, care mareste capacitatea creativa a
populatiei si, prin aceasta, perpetueaza dezvolatrea economica. In acesta relatie,
cheltuielile social-culturale pot fi interpretate ca o investitie pe termen lung si foarte lung
pe care societatea o face pentru a-si asigura dezvolatrea viitoare; de aceea, acete cheltuieli
sunt denumite investitii in resurse umane. Termenul a fost introdus de Gary S Becker
(SUA, Premiul Nobel pentru economie, 1992), care a dezvlotat analiza economica la
comportamentul si relatiile umane, dupa care alti mari economisti (Philipe Salomon,
Milton Friedman s.a) au completat cu propriile contributii acest nou domeniu al cercetarii
economice. In present, investitiile in resurse umane sunt definite a fi orice cheltuieli care
conduc la cresterea aptitudinilor fizice si intelectuale ale indivizilor, considerati agenti
producatori actuali si/sau viitori. In structura acestor investitii se regasesc trei
componente principale: investitia intelectuala, investitia de sanatate si investitia culturala.
Ulterior, a fost introdus conceptul de dezvoltare umana. Acest concept defineste
un nou domeniu de cercetare economica, ce circumscrie investitia in resurse umane si
pentru care PNUD (Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare) a propus un indicator
complex de evaluare: indicatorul dezvoltarii umane (IDU).
PNUD defineste trei astfel de indicatori specializati: longevitatea, nivelul de
educatie, standardul (nivelul) de viata.
1. Longevitatea este speranta de viata la nastere exprimata in ani, cu alte cuvinte
durata medie de viata la care poate spera un nou-nascut.
2. Nivelul de educatie este exprimat in:
2.1 gradul de alfabetizare (ponderea cunoscatorilor de carte in totalul
populatiei);
2.2 gradul de cuprindere in invatamant (ponderea celor ce urmeaza cursuri de
educatie/instruire/formare profesionala in totalul populatiei, intr-un interval
de timp dat, de regula un an).
3. Standardul (nivelul) de viata este exprimat prin produsul intern brut (PIB) pe
locuitor, exprimat in USD si corectat anual cu puterea de cumparare (cota
inflatiei pe care o suporta USD).

71
 2. Cheltuieli publice pentru invatamant

Cheltuielile publice pentru invatamant reflecta politica educationala a statului.

Dimensiunea acestor cheltuieli este determinata de trei categorii de factori:
 demografici, cu impact preponderant direct proportional; in aceasta categorie de
factori se include si structura pe varste a populatiei, care atenueaza imapctul direct
al numarului populatiei; pe de alta parte, in multe tari s-a initiat si extins sistemul
de educatie/invatare numit “al formarii continue”, care atenueaza impactul invers
al acelor structuri demografice in care predomina “contingentele” in varsta;
 economici, cu impact preponderant direct proportional; dezvoltarea economica si
progresul tehnic necesita munca bine calificata si, prin aceasta, genereaza cerere
pentru activitatea educationala; in acelasi timp, creaza si posibilitati financiare
sporite pentru sustinerea invatamantului;
 sociali si politici, incluzand politica educationala, legislatia referitoare la
invatamant (durata invatamantului obligatoriu, gradul de cuprindere a populatiei
de varsta scolara, crearea resurselor de finantare, etc), normele de dotare pentru
invatamant etc.
Dimensiunea finantarii si sursele de provenienta au specificitate in raport cu
nivelul si tipul de invatamant. Clasificatia UNESCO prevede urmatoarele categorii de
invatamant : prescolar, primar, secundar, superior si alte tipuri. Practic, in multe state, la
toate aceste categorii de invatamant se intalnesc atat sectorul public (invatamant public),
cat si sectorul privat (invatamantul privat).
Finantarea invatamantului privat se face din taxe de scolarizare suportate de
beneficiari, respective de familiile lor, darn u sunt excluse sursele alternative (donatii,
sponsorizari, contravaloarea unor prestatii effectuate de respectivele unitati).
Finantarea invatamantului public se face, pentru nivelele preuniversitare, in
principal din bani publici: bugetul de stat si bugetele locale, precum si, in mai mica
masura, din sursele alternative de genul celor mentionate mai sus.
Finantarea invatamantului public universitar este mai diversificata: surse
bugetare, credite bancare pentru studii, surse extrabugetare (contravaloarea unor servicii
de cercetare stiintifica, expertiza, consultanta, s.a), sponsorizari, donatii, burse acordate

72
de unele institutii, fundatii, etc. Diversitatea finantarii este determinate in principal de
caracterul optional (in toate tarile) pe care il are pregatirea de acest nivel, astfel incat
statul se implica in mai mica masura si numai prin bugetul central, nu si prin cele locale.
In organizarea invatamantului universitar actioneaza doua principii care au impact
inclusiv asupra finantarii:
 egalitatea de sansa, adica toti aspirantii sa aiba sansa reusitei si toti
studentii sa aiba sansa absolvirii, ambele independent de statutul lor etnic,
rasial, religios, familial, etc.;
 echitatea, adica toti studentii sa se bucure de efecte similare decurgand din
alocatiile bugetare.
In tarile dezvoltate, cheltuielile unitare de scolarizare la nivelul invatamantului
superior sunt de circa 1500 $/an / student (la nivelul anului 1996), iar in Romania circa
900 $/an / student pentru anul universitar 2000/2001.
Eficienta acestor cheltuieli poate fi evidentiata prin indicatori de mare sinteza,
cum sunt: gradul de cuprindere al populatiei scolare, numarul de studenti la 100.000 de
locuitori, durata medie a instructiei scolare, s.a. Sunt utilizati si indicatori de natura
financiara, cum sunt: costul formarii profesionale (suma actualizata a costurilor unitare
anuale de scolarizare), sporul de PIB sau de venit national la o unitate monetara de cost.

Ponderea cheltuielilor publice pentru invatamant in totalul cheltuielior social-

culturale, in totalul cheltuielilor publice si in PIB

Nr.crt Tara An de Ponderea cht. publice pt invatamant

in total cht in total cht in PIB (%)
referinta
social- publice (%)
culturale(%)
1 Canada 2000 20.3 7.8 5.1
2 S.U.A 1999 30.8 19.3 7.4
3 Austria 1994 16.1 9.6 5.8
4 Danemarca 2000 17.1 8.1 -
5 Finlanda 1998 19.3 6.6 3.5
6 Franta 1993 13.3 9.2 5.3
7 Germania 1996 11.6 7.7 4.4
8 Grecia 1998 27.5 - -

73
9 Irlanda 1997 20.4 - 6.3
10 Luxemburg 1995 16.4 11.0 5.3

3. Cheltuieli publice pentru sanatate

Cheltuielile publice pentru sanatate reflecta politica sanitara a statului.

Dimensiunea acestor cheltuieli este determinata, in principal, de factori cu actiune
directa, intre care cei mai importanti sunt:
 Factorii demografici, respectiv numarul populatiei si structura ei pe
varste; tendinta cresterii numerice este cvasigenerala si este insotita de o
crestere a ponderii populatiei de varsta a III-a; intre aceste tendinte si
calitatea actului medical (atat preventiv cat si curativ) exista o relatie
pozitiva, al carui efect, in plan financiar este cresterea cheltuielilor publice
pentru sanatate;
 Factorii sociali, in primul rand nivelul de trai si gradul de instruire, care
determina o preocupare mai intensa a individului pentru conservarea
propriei sanatati, dar si exigente sporite fata de actul medical si de modul
in care statul se implica in problemele de sanatate;
 Cresterea preocuparilor privind prevenirea;
 Cresterea costurilor atat in faza preventiva cat si in cea curativa, datorita
perfectionarii si modernizarii asistentei medicale si a tratamentului, a
amplificarii caracterului sofisticat al analizelor medicale, al aparaturii si al
medicamentelor.
Sistemul de ocrotire a sanatatii include un sector public (majoritar sau puternic
majoritar in cele mai multe state) si un sector privat.
Finantarea sectorului public se face din urmatoarele surse: fonduri alocate din
buget, cotizatii de asigurari de sanatate, resursele populatiei si ajutoare externe.
Finantarea actiunilor privind sanatatea prezinta o mare varietate de forme
(sisteme), dintre care trei sunt mai frecvente:
 Sistemul Bismark, practicat in mai multe tari din Uniunea Europeana, in
care finnatarea publica este secundara si ea prin cotizatii este

74
 predominanta;cotizatiile sunt platite si de salariati si de intreprinderi si
sunt gestionate de case de asigurari de boala;
 Sistemul Beveridge, practicat in Anglia, in care finantarea se face din
impozite, iar gestionarea banilor este in sarcina Ministerului Sanatatii;
 Sistemul American, practicat in S.U.A, bazat in principal pe asigurarile
private de sanatate.
Cotizatiile sunt suportate de catre salariati (prin impozitul pe salarii) si de catre
personele juridice (prin cote calculate la fondul de salarii).
Din bugetul de stat sunt finantate: functionarea unitatilor sanitare publice, a
institutiilor administrative de sanatate, a unitatilor sanitare specializate.

Ponderea cheltuielilor publice pentru sanatate in totalul cheltuielior social-culturale,

in totalul cheltuielilor publice si in PIB

Nr.crt Tara An de Ponderea cht. publice pt invatamant

in total cht in total cht in PIB (%)
referinta
social- publice (%)
culturale(%)
1 Canada 2000 26.3 10.1 6.6
2 S.U.A 1999 29.7 18.7 7.1
3 Austria 1994 20.2 12.1 7.2
4 Danemarca 2000 10.8 7.8 5.1
5 Finlanda 1998 6.1 2.1 1.1
6 Franta 1993 26.3 18.3 10.5
7 Germania 1996 23.4 15.6 8.9
8 Grecia 1998 18.0 - 2.2
9 Irlanda 1997 37.1 23.6 11.4
10 Luxemburg 1995 2.87 1.9 0.9

4. Cheltuieli publice pentru cultura

Cheltuielile publice pentru cultura au in vedere organizarea, functionarea si

intretinerea institutiilor culturale legate de orice arta (biblioteci, muzee, teatre,

75
filarmonici, patrimoniu-cultural), dar si presa, edituri case de film s.a. Aceste cheltuieli
reflecta politica culturala a statului.
Principalele surse de finantare sunt fondurile bugetare, incasarile proprii ale
institutiilor respective, donatii, sponsorizari.
Specificul finantarii este legat de modul in care se finalizeaza activitatea acestor
institutii:
 In cazul finalizarii in bunuri acestea presupun vanzarea in conditii
economice, adica astfel incat preturile practicate sa acopere cheltuielile si
sa rezulte chiar si un profit;
 In cazul finalizarii prin servicii acestea se fac adesea cu titlu gratuit sau cu
tarife modice; in acest caz finantarea se face preponderent prin buget in
completarea incasarilor proprii respectivelor institutii.
Finantarea acestor activitati se face in cea mai mare parte din bugetele locale. In
multe tari (inclusiv Romania) in categoria acestor cheltuieli se includ si cele pentru culte,
activitatea sportiva, actiuni pentru tineret si recreare/divertisment.
Finantarea prin sponsorizare, in tara noastra, este stimulata prin faptul ca
sponsorul poate beneficia de o reducerea cu 5-10% a bazei impozabile a impozitului pe
profit, in functie de tipul de activitate (cultura, de culte, sportiva, pentru tineret, pentru
recreare) pe care a sponsorizat-o.

Ponderea cheltuielilor publice pentru cultura,religie,actiuni cu activitate sportive si

de tineret in totalul cheltuielior social-culturale, in totalul cheltuielilor publice si in
PIB

Nr.crt Tara An de Ponderea cht. publice pt invatamant

in total cht in total cht in PIB (%)
referinta
social- publice (%)
culturale(%)
1 Canada 2000 1.9 0.7 0.5
2 S.U.A 1999 1.8 1.1 0.4
3 Austria 1994 1.6 0.9 0.6
4 Danemarca 2000 3.5 2.5 1.7
5 Finlanda 1998 1.9 0.7 0.4

76
 6 Franta 1993 2.6 1.8 1.0
7 Germania 1996 2.2 1.5 0.8
8 Grecia 1998 3.2 - 0.4
9 Irlanda 1997 1.6 1.0 0.5
10 Luxemburg 1995 4.9 3.3 1.6

Impozitul

Notiunea de impozit provine din limba latina, de la cuvântul “impositus” si

din limba franceza de la cuvântul “impôt”.
Impozitul reprezinta o contributie baneasca obligatorie cu titlu nerambursabil
datorata potrivit legii bugetului de stat de catre persoanele fizice sau juridice pentru
veniturile pe care le obtin sau bunurile pe care le poseda.
Impozitul are caracter universal ca o consecinta a suveranitatii statului si el
este o institutie de drept publica fara de care nu se poate concepe existenta statului,
facând parte organica din el.
In momentul introducerii unui impozit se are in vedere ca acesta sa aiba un
randament fiscal ridicat, sa fie stabil si elastic. Prin elasticitate se intelege capacitatea
impozitului de a se adapta la cerintele statului. Spre exemplu in momentul in care
cheltuielile la bugetul de stat cresc, impozitul este necesar sa poata fi majorat
corespunzator sau invers.
Prin introducerea unui impozit, statul urmareste doua directii si anume:
producerea veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor publice si folosirea impozitului ca
instrument de impulsionare a unor ramuri economice, stimularea ori reducerea productiei
sau consumul unor marfuri, extinderea sau, dimpotriva, restrangerea relatiilor comerciale
cu strainatatea.
In cazul in care statul doreste sa impulsioneze dezvoltarea unei ramuri sau
subramuri economice stabileste taxe vamale ridicate pentru produsele din import, reduce
sau scuteste de plata impozitelor produsele autohtone, micsoreaza impozitele directe
stabilite in sarcina intreprinzatorului care isi plaseaza capitalurile in ramura sau
subramura respectiva, facilitand armonizarea accelerata a capitalului fix din acest

77
domeniu, ceea ce conduce la reducerea profitului impozabil al societatii de capital din
ramura sau subramura respectiva.
Pentru a creste consumul unei anumite marfi, statul poate dispune micsorarea
sau chiar suprimarea impozitelor indirecte percepute la vanzarea acesteia.
Extinderea relatiilor comerciale cu starinatatea poate fi stimulata prin masuri
fiscale constand in restituirea partiala sau integrala a impozitelor indirecte aferente
marfurilor exportate: reducerea nivelului taxelor vamale percepute de catre stat la
importul anumitor marfuri utilizate pentru fabricarea de produse destinate exportului.
Limitarea accesului marfurilor straine se poate realiza prin practicarea unor
taxe vamale cu caracter protectionist la importul anumitor marfuri, iar restrangerea
exportului anumitor marfuri straine se poate realiza prin instituirea de taxe vamale la
exportul acestora. Acest procedeu se practica in tarile in curs de dezvoltare pentru a
limita exportul de materii prime si semifabricate si pentru a incuraja exportul de produse
manufacturiale.
Impozitele sunt plati care se fac catre stat cu titlu definitiv si nerambursabil, în
schimbul acestora platitorii nu pot solicita statului un contraserviciu de valoare egala sau
apropiata.
Impozitele pot fi folosite ca mijloc de redresare a situatiei economice. Spre
exemplu, pentru stimularea investitiilor particulare, in unele tari a fost adoptata masura de
reducere a impozitului aferent venitului investit in masini, utilaje si alte echipamente
utile. In vederea reducerii inflatiei se recurge frecvent la masura de majorare a
impozitelor.
In vederea aderarii la Uniunea Europeana, Romania trebuie sa indeplineasca
anumite conditi. In cadrul Uniunii Europene trebuie sa existe unitate intre toate statele
membre.
Conform Tratatului de la Maastricht cu privire la Uniunea Europeana, tratat
semnat la 7 februarie 1992, de catre cei 12 sefi de stat si de guvern, Uniunea Europeana
isi propunea urmatoarele obiective: moneda unica, eliminarea taxelor vamale si a
restrictiilor cantitative la intrarea si la iesirea marfurilor, o politica comerciala comuna,
un regim care sa asigure o concurenta pe piata interna, o piata interna caracterizata prin

78
abolirea, intre statele membre a obstacolelor la libera circulatie a marfurilor, a
persoanelor, a serviciilor si capitalurilor etc.
Romania trebuie sa fie pregatita pentru aderarea la U.E. in 2007, iar capitolul
Fiscalitate din Tratatul de Aderare tara noastra trebuie sa respecte conditiile impuse de
statele membre ale Uniunii Europene. In cadrul rapoartelor U.E. cu privire la stadiul
reformei fiscale in Romania sunt precizate masurile pe care statul trebuie sa le ia in
urmatoarea perioada. Continuarea reformei pe plan fiscal este o clauza obligatorie in
vederea aderarii la U.E.
Viziunea Guvernului Romaniei in domeniul politicii fiscale este centrata pe
asigurarea unui rol stimulativ si orientativ al impozitelor si taxelor, in scopul cresterii si
dezvoltarii economice, al În situatiile în care veniturile bugetare ordinare se dovedesc a
fi insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor publice sau când, în timpul executiei
bugetare se înregistreaza goluri temporare de trezorerie, autoritatile publice apeleaza, de
cele mai multe ori, în vederea obtinerii de resurse financiare, la persoanele fizice sau
juridice detinatoare de disponibilitati banesti în vederea unui împrumut. Astfel, sub forma
unor împrumuturi, sunt atrase resurse financiare care au caracter extraordinar.

Împrumutul

Definitie
Împrumutul sau creditul public este o obligatie baneasca rezultata dintr-un
contract prin care statul obtine fonduri de la persoane fizice sau juridice (creditoare),
angajându-se totodata sa ramburseze suma acestui împrumut împreuna cu cheltuielile
aferente acestuia (dobânzi, câstiguri etc.) într-o perioada determinata.
Creditul public “reprezinta împrumutul facut de stat sau de unitatile
administrativ-teritoriale de la persoane fizice sau juridice, detinatoare de mijloace banesti,
prin institutii specializate” care colecteaza disponibilitatile banesti de pe piata si le
încredinteaza statului pentru o perioada determinata de timp.
Având aceleasi surse de constituire, respective sumele de bani disponibile la
un moment dat în economie, creditul public va intra în concurenta cu creditul privat.

79
Principalul avantaj pe care l-ar avea creditorii la împrumutul public îl reprezinta
solvabilitatea statului, sau a unitatilor administrativ-teritoriale.
Creditul public reprezinta împrumutul facut de la persoanele fizice sau
juridice, detinatoare de mijloace banesti, prin institutiile specializate (banci), care
colecteaza disponibilitatile banesti de pe piata si le încredinteaza statului pe o perioada
determinata de timp.
De regula împrumutul public este utilizat pentru acoperirea necesitatilor de
trezorerie, pentru necesitatile de echilibru bugetar, pentru finantarea serviciilor publice
etc. Pentru fiecare împrumut contractat, statul emite înscrisuri (titluri, hârtii de valoare,
obligatiuni) de o anumita valoare. Valoarea mentionata pe fiecare înscris împrumutului
respective, reprezinta valoarea nominala. Suma care poate fi obtinuta pe înscrisul
respective prin vânzarea ei la bursa reprezinta valoarea reala.

Caracteristicile creditului public.

a) are caracter voluntar si contactual de drept public, exprimând acordul de
vointa al partilor. Statul stabileste conditiile împrumutului, iar eventualii subscriptori pot
accepta sau refuza aceste conditii, dar nu pot solicita tratament preferential;
b) statul nu ofera subscriptorilor o garantie speciala în afara de veniturile sale
bugetare viitoare. Împrumutul reprezinta, de fapt, o modalitate de anticipare a resurselor
viitoare;
c) împrumuturile de stat au caracter rambursabil, suma subscrisa
rambursându-se la un termen fix, sau amortizându-se treptat;
d) împrumuturile sunt purtatoare de dobânzi sau de câstiguri sau ofera ambele
tipuri de avantaje.

Elementele tehnice ale creditului public.

Un împrumut de stat presupune stabilirea unor elemente tehnice care îl
definesc din punct de vedere juridic si în functie de care eventualii subscriptori decide cu
privire la oportunitatea unei alocari a resurselor financiare disponibile consolidarii fiscale
si al dezvoltarii si intaririi clasei de mijloc.

80
 Impozite şi taxe locale

Caracterizarea generală a impozitelor şi taxelor

Între ”TAXA” si “IMPOZIT”exista deosebiri esentiale, de neconfundat, atât
din punct de vedere semantic (al sensurilor cuvintelor), cât si din punct de vedere al
continutului lor economic, al interpretarii fiscale.
Din punct de vedere semantic,deosebirea dintre “impozit” si “taxa”este pusa
în evidenta, în modul cel mai clar, prin “Dictionarul explicativ al limbii române”, în care
se arata ca “IMPOZITUL” reprezinta “Plata obligatorie stabilita prin lege pe care
cetatenii, institutiile etc. o varsa din veniturile lor la bugetul statului”; pe când „TAXA”
constituie o „Plata efectuata în favoarea bugetului de stat de catre diferite persoane fizice
sau juridice în cazul când acestea se bucura de anumite servicii sau drepturi. Suma de
bani care se plateste unor institutii în schimbul unor servicii prestate sau al unor
drepturi”. Din punct de vedere fiscal (al continutului economic) „TAXELE” sunt platile
facute de bunavoie, facultative de persoanele fizice sau juridice pentru serviciile prestate
acestora de catre stat. Deci o persoana fizica sau juridica, pentru orice taxa platita,
beneficiaza din partea statului de un serviciu, pe cât posibil direct si imediat(exemplu:
taxa de timbru). Nivelul taxei depinde si de felul si de costul serviciului prestat (de
cheltuielile pe care le suporta statul pentru efectuarea serviciului respectiv). „Taxele” mai
reprezinta si „pretul” dreptului de folosinta acordat de sta unor persoane fizice sau
juridice pentru utilizarea unor bunuri ale sale (exemplu: taxa pentru folosirea locurilor
publice ).
„IMPOZITUL”, în general, reprezinta plata baneasca obligatorie, generala si
definitiva efectuata de catre persoanele fizice sau juridice în favoarea statului, în
cuantumul si la termenele precis stabilite prin lege, fara obligatia din partea statului de a
presta platitorului un echivalent, nici direct si imediat si nici indirect sau ulterior.
În cazul „taxelor”, plata acestora este benevola (daca are nevoie sau nu, daca
vrea sau nu persoana fizica sau juridica sa beneficieze de un anumit serviciu din partea
statului ), pe când, în cazul „impozitelor”, plata acestora este nu numai obligatorie, dar si
precis stabilita (anticipat) sub aspectul cuantumului, termenelor de plata, sanctiunilor

81
pentru neplata în cuantumul si la termenele stabilite prin lege, procedura de executare
silita etc.
În cazul „taxelor” avem de-a face cu „platitori”, cu persoane fizice sau
juridice care îsi achita contravaloarea serviciilor prestate de stat, pe când în cazul
„impozitelor” avem de-a face cu „contribuabili”, cu persoane fizice sau juridice obligate
prin lege sa plateasca impozite.
Sunt si cazuri în care, pentru taxa platita, contribuabilii beneficiaza de un
serviciu din partea statului dar nu direct si imediat. Spre exemplu, taxa pentru folosirea
mijloacelor de transport, platita de contribuabili pentru fiecare autovehicul (în functie de
capacitatea cilindrica) si/sau remorca (în functie de tonaj) pe care le detin, nu reprezinta
altceva decât contravaloarea lucrarilor efectuate de stat pentru realizarea, întretinerea si
modernizarea drumurilor si soselelor.
În cazul „impozitului”, prestarea unui serviciu direct si imediat din parte
statului lipseste cu totul, pe când pentru „taxe” se presteaza de catre stat un serviciu direct
si pe cât posibil imediat.
La impozite, termenele de plata se stabilesc în prealabil, în timp ce termenele
de plata a taxelor se stabilesc, de regula, în momentul solicitarii sau chiar dupa prestarea
serviciilor (imediat sau într-un anumit termen, precis stabilit prin lege).
Deci , taxele reprezinta plati efectuate de persoanele fizice sau juridice pentru
serviciile prestate acestora de institutiile de drept public. Spre deosebire de impozite,
taxele presupun existenta unei contraprestatii.
Prin varsamânt se întelege plata unei sume, efectuata de un agent economic
sau o institutie publica ori financiara în vederea stingerii unei obligatii legale.
Continutul bugetului public local este format din:
1. Venituri locale;
2. Cheltuieli locale.
Veniturile bugetare sunt resurse banesti care se cuvin bugetelor locale,
bugetelor institutiilor si serviciilor de interes local, bugetelor activitatilor finantate
integral din venituri extrabugetare, în baza unor prevederi legale, formate din impozite si
taxe, alte varsaminte.

82
 Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli aprobate si efectuate din bugetele locale,
din bugetele institutiilor si serviciilor publice de interes local si din bugetele finantate
integral din venituri extrabugetare, în limita si cu destinatia stabilite prin bugetele
respective.

BIBLIOGRAFIE

TRATATE.CURSURI. MONOGRAFII.

1.BOULESCU M., GHIŢĂ M., CONTROLUL FINANCIAR, ED. EFICIENT,

BUCUREŞTI, 1996

2.GLIGA IOAN, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, ED. DIDACTICĂ ŞI

PEDAGOGICĂ, 1992

3.DROSU ŞAGUNA DAN, TRATAT DE DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL, ED. ALL

BECK, BUCUREŞTI, 2001

4.TĂUTU C. N., SISTEMUL MONETAR INTERNAŢIONAL, INSTITUTUL

EUROPEAN PENTRU COOPERARE CULTURAL ŞTIINŢIFICĂ, IAŞI, 1997

5.VASILE RADU, MONEDA ŞI POLITICA FISCALĂ, ED. URANUS, BUCUREŞTI,

1994

6.VASILESCU E., CIRCULAŢIA BĂNEASCĂ ŞI CREDITUL, ED. PEDAGOGICĂ,

BUCUREŞTI, 1980

83