CAPITOLUL 3

ELEMENTE INTRODUCTIVE DE FINANŢE PUBLICE

3.1. CONCEPTUL DE FINANŢE

De la apariţia lor şi până în zilele noastre, finanţele publice au avut un caracter istoric
concret. Apariţia finanţelor publice în viaţa economico-socială s-a produs la incidenţa
comunei primitive cu orânduirea sclavagistă, de îndată ce au fost îndeplinite două condiţii
indispensabile pentru aceasta:
• apariţia statului, ale cărui instituţii trebuiau finanţate;
• dezvoltarea relaţiilor băneşti, care au constituit suportul material pentru asigurarea
resurselor necesare realizării funcţiilor şi sarcinilor statului.
Evoluţia în timp a finanţelor publice a fost indisolubil legată de consolidarea statului
în societate şi de dezvoltarea continuă a relaţiilor băneşti.
Astfel, în Antichitate, predominantă era orânduirea sclavagistă, care rezerva statului o
gamă restrânsă de funcţii şi sarcini. Necesităţile publice de finanţat erau legate de întreţinerea
unui aparat administrativ care asigura funcţiile publice de conducere şi de justiţie, întreţinerea
unei armate, întreţinerea curţii monarhului, realizarea de lucrări edilitare (drumuri, poduri,
apeducte, temple, băi publice şi alte obiective de interes public), purtarea de războaie etc.
Întrucât în această perioadă predomina economia naturală, închisă, o bună parte dintre aceste
necesităţi erau acoperite pe seama dărilor sau a prestaţiilor în natură din partea supuşilor
monarhului, a tributurilor şi a prăzilor de război. Aceasta a limitat sfera de manifestare a
finanţelor publice, care au câştigat în consistenţă odată cu amplificarea schimburilor băneşti
(apariţia economiei de schimb), apărând primele forme de impozite şi taxe.
În Evul Mediu are loc o uşoară dezvoltare a economiei de schimb, dar predominantă
rămâne totuşi economia naturală. Au loc schimbări şi în ceea ce priveşte organizarea socială:
treptat, orânduirea sclavagistă este înlocuită de feudalism. Necesităţile publice de finanţat
cresc ca volum faţă de cele din Antichitate, dar îşi păstrează aceeaşi structură. Principalele
surse de acoperire a acestor necesităţi rămân dările şi prestaţiile în natură. Specific acestei
perioade, la acestea se adaugă veniturile domeniale şi veniturile din drepturile regaliene.
Veniturile domeniale au în vedere veniturile în natură şi în bani pe care le obţinea monarhul
de pe urma domeniilor pe care le avea în proprietate, ca orice alt nobil feudal. Veniturile din
drepturile regaliene se grupau în trei categorii:
• prima categorie dă expresie dreptului de proprietate al monarhului asupra bunurilor care,
din diverse motive au rămas fără stăpân: bunurile găsite, succesiunile fără moştenitori,
averea străinilor decedaţi, încărcătura corabiilor salvate de la naufragiu etc.;
• a doua categorie include câteva monopoluri economice rezervate exclusiv monarhului:
drepturile silvice, de vânătoare şi de pescuit, dreptul de exploatare al subsolului, dreptul
de exploatare a morilor de vânt etc.;
• a treia categorie cuprinde drepturile care constituie expresia suveranităţii monarhului:
dreptul de a bate monedă şi dreptul de judecată.
Tot în această perioadă apar şi se consacrează tot mai multe forme de impozite
(primele forme de taxe vamale, primele forme de impozite pe avere, precum impozitele
datorate de către proprietarii de clădiri determinate în funcţie de numărul de coşuri de fum sau
de numărul de ferestre, capitaţia – impozit în bani aşezat asupra unei persoane etc.).
Exercitarea concretă a dreptului de judecată al monarhului a determinat apariţia amenzilor şi a
taxelor de judecată ca elemente concrete de finanţe. În plus, unii monarhi, în ciuda
interdicţiilor de natură religioasă, au apelat şi la împrumuturi în bani pentru a-şi finanţa
cheltuielile.

1
 Odată cu apariţia capitalismului, economia de schimb devine predominantă şi
necesităţile publice sunt finanţate preponderent pe seama resurselor băneşti. Necesităţile
publice de finanţat sunt generate de îndeplinirea funcţiilor interne ale statului (menţinerea
ordinii publice, întreţinerea aparatului administrativ, realizarea de lucrări edilitare etc.) şi a
funcţiilor externe (apărarea naţională, reprezentarea diplomatică, purtarea de războaie etc.).
Vistieria statului este alimentată prin recurgerea a o gamă diversificată de impozite şi taxe (a
căror aplicare a fost perfecţionată continuu). În cazuri excepţionale, pentru acoperirea
cheltuielilor publice se apelează şi la împrumuturi de la bancheri.
În perioada modernă, finanţele publice au atins cea mai largă sferă de cuprindere în
ţările socialiste / comuniste. În aceste ţări mijloacele de producţie se află integral în
proprietatea publică. Statul centralizează la dispoziţia sa o parte covârşitoare din P.I.B. şi
repartizează aceste resurse financiare pe destinaţii, în baza unor planuri prestabilite.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul „finanţe” îşi are originea în limba latină,
provenind de la cuvântul „finis”, utilizat în sensul de „termen de plată”. În secolele XIII şi
XIV se foloseau curent termenii „finatio”, „financias” şi „financia pecuniaria”, cu înţelesul de
„plată în bani”. Aceşti termeni au fost preluaţi mai apoi atât în limbile de origine latină, cât şi
în cele de filiaţie anglo-saxonă.
În limba franceză, în secolul XV circulau câteva expresii legate de finanţe, precum:
„finances” – suma totală a veniturilor statului, „finance” – un venit al statului, „homme de
finance” sau „financier” – persoana care era însărcinată cu încasarea impozitelor.
În limba germană, în secolele XV-XVI erau utilizaţi termeni precum „finanz”, cu
înţelesul de plată în bani şi „finanzer”, cu sensul de cămătar. Mai târziu, prin „finanzen” se
desemnează ansamblul resurselor financiare ale statului.
Observaţiile etimologice prezentate probează existenţa unei duble legături între
înţelesul cuvântului „finanţe” şi acela de bani angajaţi în efectuarea unei plăţi, pe de o parte, şi
veniturile şi cheltuielile statului, pe de altă parte.
În ciuda faptului că se cunosc atât formele concrete de manifestare a finanţelor publice
de-a lungul istoriei cât şi evoluţia etimologică a acestora, delimitarea precisă a sferei de
cuprindere a conceptului de „finanţe” constituie o întreprindere dificilă. De-a lungul timpului,
concepţiile teoreticienilor domeniului cu privire la conţinutul conceptului de „finanţe” au fost
diferite în funcţie de perspectiva de abordare (economică, juridică, sociologică) sau în funcţie
de realităţile istorice concrete ale perioadelor respective.
Astfel, pot fi date diverse definiţii finanţelor publice în funcţie de modalitatea de
abordare preferată1:
• abordare financiară: fonduri băneşti prelevate la dispoziţia statului în vederea îndeplinirii
funcţiilor şi sarcinilor sale;
• abordare economică: mijloace de intervenţie a statului în economie, prin intermediul unor
pârghii sau instrumente specifice, constituite din impozite, taxe, contribuţii, împrumuturi,
alocaţii bugetare etc., în vederea influenţării activităţii economice;
• perspectivă pragmatică: forme şi metode concrete de administrare a banului public;
• abordare juridică: acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală, vizând preluarea
la dispoziţia statului a unei părţi din produsul intern brut, în scopul îndeplinirii funcţiilor şi
realizării sarcinilor statului;
• perspectivă relaţională: relaţii economice ce se manifestă în procesele de constituire şi de
repartizare a fondurilor publice de resurse băneşti, în scopul satisfacerii nevoilor generale
ale societăţii.
Având în vedere rolurile pe care statul este chemat să le aibă în economiile
contemporane (vezi capitolul 1!), apreciem că în sfera de cuprindere a finanţelor publice intră
ansamblul resurselor financiare ce se mobilizează la dispoziţia statului şi care sunt repartizate
pe destinaţii astfel încât să se asigure o alocare mai eficientă a resurselor în economie, o

1
Ioan Talpoş – Finanţele României, vol. I, Ed. Sedona, Timişoara, 1996, pag 9.

2
distribuţie mai echitabilă a veniturilor şi averilor între membrii societăţii şi stabilizare la nivel
macroeconomic.

3.2. FINANŢELE PUBLICE ÎN TEORIA ECONOMICĂ

Concepţiile teoreticienilor referitoare la finanţele publice diferă în funcţie de perioada

istorică la care se raportează, dar şi în funcţie de opţiunile economico-sociale sau politice ale
acestora.
Totuşi, având în vedere evoluţia ştiinţelor economice în general şi a finanţelor publice
ca domeniu distinct al acestora, putem identifica trei perioade distincte de cristalizare a
concepţiilor referitoare la finanţele publice:
• perioada clasică, în care finanţele se afirmă ca domeniu distinct al ştiinţelor economice (de
la sfârşitul secolului XVIII şi până la începutul secolului XX);
• perioada modernă, în care se afirmă doctrina intervenţionismului economic (de după
marea criză economică mondială din anii 1929-1933 şi până în ultimele decenii ale
secolului XX);
• perioada contemporană (post-modernă), în care se afirmă sinteza neoclasică şi şcoala
opţiunilor publice (perioada actuală).
În perioada clasică, economişti precum Adam SMITH (1723-1790), Robert
MALTHUS (1766-1834), David RICARDO (1772-1823), John Stuart MILL (1806-1873)
în Anglia, sau Jean Baptiste SAY (1767-1832) şi Frédéric BASTIAT (1801-1850) în Franţa
au fost promotorii teoriei liberalismului economic. Conform principiului „laissez-faire,
laissez-passer”, statul nu trebuia să se implice în economie, întrucât această intervenţie ar
afecta negativ iniţiativa privată şi libera concurenţă şi ar perturba libera funcţionare a pieţei.
Astfel, statul trebuie doar să-şi îndeplinească funcţiile sale tradiţionale (precum apărarea
naţională, menţinerea ordinii publice şi asigurarea reprezentării diplomatice a ţării) şi nu să
acţioneze pe piaţă ca şi agent economic.
În domeniul finanţelor publice, preocupările specialiştilor sunt orientate cu precădere
spre problematica întocmirii şi executării echilibrate a bugetului public. Deficitele bugetare
(situaţiile în care nivelul cheltuielilor publice depăşesc nivelul veniturilor publice provenite
din impozite şi taxe) erau considerate un semn al incompetenţei ministrului de finanţe şi o
expresie concretă a gospodăririi defectuoase a resurselor financiare publice. În plus, în situaţia
în care aceste deficite sunt acoperite prin intermediul emisiunii monetare există pericolul
generării inflaţiei, cu efecte nefaste asupra economiei. Excedentele bugetare (situaţiile în care
nivelul cheltuielilor publice se situează sub nivelul veniturilor publice provenite din impozite
şi taxe) erau considerate ca fiind „incorecte” faţă de populaţie şi agenţii economici cărora,
prin impozitare le-au fost reduse capitalurile productive fără a se realiza în schimb cheltuieli
publice.
O altă preocupare a teoreticienilor clasici o constituie modul în care sunt concepute şi
aşezate impozitele. Cerinţa fundamentală era ca acestea să aibă un caracter neutru faţă de
economie (să nu influenţeze nici alocarea resurselor în economie prin intermediul pieţei şi nici
distribuţia veniturilor şi averilor între membrii societăţii). În această perioadă, o altă
preocupare a teoreticienilor a constituit-o asigurarea echităţii fiscale, printr-o repartizare justă
a sarcinilor fiscale pe diversele categorii de contribuabili.
În acelaşi timp, teoreticienii clasici s-au preocupat şi de problemele legate de
contractarea împrumuturilor publice pentru acoperirea deficitului bugetar şi de rambursare
acestora în condiţiile stabilite de către autorităţile publice.
În perioada modernă, concepţiile teoreticienilor referitoare la finanţele publice se
schimbă aproape radical. Această schimbare de perspectivă se datorează faptului că, în ciuda

3
faptului că autorităţile guvernamentale respectau principiile economice clasice, cea mai mare
parte dintre economiile ţărilor lumii au ajuns într-o situaţie precară în perioada marii crize
economice mondiale din anii 1929-1933. Totodată, o mare influenţă a avut-o şi apariţia
scrierilor economice ale lordului englez John Maynard KEYNES (1883-1946), în special a
lucrării „Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor” (1936). Acesta a
fost primul teoretician care a considerat că este necesară o intervenţie activă a statului în
economie, fiind primul promotor al doctrinei intervenţionismului economic. Analizând
cauzele şi efectele marii crize economice mondiale, John Maynard KEYNES a considerat că
statul trebuie să intervină în economie prin orice mijloace pentru prevenirea crizelor şi
eliminarea efectelor negative ale acestora. Astfel, finanţele publice şi pierd caracterul neutru
specific concepţiilor clasice.
În această perioadă, încep să fie înfiinţate şi întreprinderi cu capital social integral
public sau mixt, astfel încât statul devine şi un generator de resurse financiare, nu numai un
consumator de astfel de resurse.
Referitor la întocmirea şi execuţia bugetului public, respectarea strictă a principiului
clasic al echilibrării bugetare nu mai constituie un imperativ. Deficitele bugetare nu mai
reprezintă un caz condamnabil. Teoreticieni precum William BEVERIDGE (1879-1963) şi
John Maynard KEYNES au susţinut ca soluţie pentru ieşirea dintr-o criză sau recesiune
economică acceptarea de către guverne a unor deficite bugetare sistematice (acceptarea pentru
o anumită perioadă de timp a unor cheltuieli publice mai ridicate decât veniturile publice, cu
condiţia ca sporul de cheltuieli să fie destinat unor investiţii publice, de natură a genera
creştere economică pe termen mediu şi lung).
Problemele legate de ocuparea forţei de muncă cu care s-au confruntat în această
perioadă cea mai mare parte a economiilor lumii a determinat o creştere a interesului
teoreticienilor şi pentru implicarea statului prin intermediul finanţelor publice în chestiunile
legate de asigurări sociale şi protecţie socială. Astfel, autorităţile publice au început să ajute
categoriile sociale aflate în dificultate (şomeri, bătrâni, copii, persoane cu handicap, persoane
cu venituri extrem de reduse etc.) prin acordarea de transferuri cu caracter social (ajutoare de
şomaj, pensii, alocaţii pentru copii, ajutoare sociale etc.).
În perioada contemporană, ştiinţa finanţelor publice este interesată de efectele
activităţii guvernamentale şi ale sectorului public asupra alocării resurselor, abordând
problemele echităţii şi eficienţei acestor alocări. În acest context, finanţele publice reprezintă
o parte a studiului economic ce se referă la mobilizarea şi alocarea resurselor rare.
Ca şi economia, finanţele publice au o dublă dimensiune – pozitivă şi normativă.
Analiza pozitivă vizează construirea de modele ce au rolul de a evidenţia efectele reacţiilor
agenţilor economico-sociali la diversele stimulente financiare sau la constrângerile impuse de
fiscalitate. Analiza normativă oferă criteriile de judecată pentru a aprecia dacă schimbările
economice şi financiare rezultate din acţiunea pârghiilor financiare, sunt sau nu dezirabile
sau / şi cele aşteptate.
În ultimele decenii ale secolului XX, pe baza ideilor promovate de către James M.
BUCHANAN, s-a edificat teoria opţiunilor publice (public choice theory). Această teorie a
realizat un nou tip de analiză a domeniului economic, punând pe primul plan individul sub
diversele sale ipostaze: cetăţean, contribuabil, votant, subiect economic. O altă noutate adusă
în ştiinţele economice prin intermediul teoriei opţiunilor publice o constituie analiza
economică a instituţiilor politice, prin care pune în evidenţă influenţa mecanismelor de
alegere colectivă (de vot) asupra procesului de alocare a resurselor publice.

4
 3.3. FUNCŢIILE FINANŢELOR PUBLICE

Într-o abordare general acceptată, finanţele publice îndeplinesc două funcţii specifice:
• funcţia de repartiţie;
• funcţia de control.
În literatura de specialitate, există însă şi alte abordări, care au în vedere existenţa unui
număr mai mare de funcţii ale finanţelor publice, cum ar fi:
• funcţia de atragere a resurselor;
• funcţia de alocare a resurselor;
• funcţia de redistribuire a produsului intern brut;
• funcţia de stabilizare a economiei naţionale;
• funcţia de stimulare a economiei naţionale;
• funcţia de coordonare a cererii şi de stabilire a priorităţilor social-economice;
• funcţia de control.

3.3.1. Funcţia de repartiţie

Funcţia de repartiţie a finanţelor publice are în vedere mobilizarea la dispoziţia

autorităţilor guvernamentale a unei părţi din produsul intern brut şi repartizarea acestor
fonduri în vederea înfăptuirii funcţiilor şi sarcinilor statului.
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice se înfăptuieşte prin parcurgerea a două etape:
1. mobilizarea resurselor financiare şi constituirea pe baza lor a fondurilor financiare;
2. repartizarea / alocarea pe destinaţii a fondurilor constituite în prima etapă.
1. La mobilizarea resurselor financiare participă agenţii economici, instituţiile
publice, populaţia şi persoanele fizice şi juridice străine.
Mijloacele prin care se realizează această mobilizare de resurse financiare la dispoziţia
statului sunt reprezentate de instrumente specifice finanţelor publice, cum sunt: impozite,
taxe, contribuţii, amenzi, penalităţi, vărsăminte din veniturile instituţiilor publice, redevenţe şi
chirii pentru diverse bunuri proprietate de stat, împrumuturi de stat, donaţii, ajutoare şi alte
transferuri.
2. Alocarea pe destinaţii a fondurilor mobilizate în prima etapa presupune
parcurgerea următoarelor faze:
a. inventarierea nevoilor publice existente;
b. cuantificarea acestora în expresie bănească;
c. ierarhizarea priorităţilor;
d. selectarea priorităţilor ce vor fi finanţate;
e. repartizarea fondurilor disponibile pe destinaţii:
• învăţământ, sănătate, cultură;
• asigurări sociale şi protecţie socială;
• gospodărire comunală şi locuinţe;
• apărare naţională;
• ordine publică;
• alte activităţi;
• datorie publică;
Pentru fiecare destinaţie, fondurile astfel repartizate se defalcă:
• pe beneficiari;
• pe obiective;
• pe acţiuni.

5
 Funcţia de repartiţie a finanţelor publice are caracter obiectiv, dar procesele propriu-
zise de mobilizare şi de alocare a resurselor financiare, mijlocite de finanţele publice, au
caracter subiectiv.
Acest caracter subiectiv al proceselor de redistribuire a resurselor este dependent de
următorii factori:
• gradul de dezvoltare economică şi socială a ţării;
• capacitatea autorităţilor publice de a percepe şi de a dimensiona nevoia socială a
perioadei;
• orientarea doctrinară forţelor politice aflate la putere.
Toate acestea influenţează volumul resurselor financiare ce pot fi mobilizate la
dispoziţia statului şi cerinţele de resurse pentru satisfacerea nevoilor publice.
În cadrul funcţiei de repartiţie, organele de decizie politice stabilesc:
• sursele de alimentare a fondurilor financiare;
• metodele de mobilizare a resurselor financiare şi de dirijare a acestor resurse către diverşi
beneficiari – persoane juridice şi persoane fizice.
Fondurile publice ce se constituie şi se repartizează în cadrul funcţiei de repartiţie a
finanţelor publice sunt într-o continuă modificare, în ceea ce priveşte:
• dimensiunea (mărimea);
• provenienţa;
• destinaţia dată de autorităţile publice.
Mărimea fondurilor publice angajate în procesul de repartiţie este dependentă de
factori precum:
• volumul PIB;
• rata formării brute de capital şi, respectiv, rata consumului;
• raportul dintre consumul individual şi consumul social;
• regimul de amortizare a capitalului imobilizat în active corporale şi necorporale;
• presiunea fiscală şi gradul de colectare a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor instituite de
stat.
Provenienţa fondurilor publice se modifică în funcţie de:
• gradul de dezvoltare a sectoarelor economiei naţionale;
• politica promovată de stat faţă de aceste sectoare;
• raportul dintre resursele interne şi cele atrase din exteriorul ţării;
• raportul dintre creditele externe primite şi cele acordate.
Destinaţia fondurilor financiare publice se modifică de la o perioadă la alta în funcţie
de proporţiile în care fondurile publice sunt dirijate către obiective şi acţiuni economice,
socio-culturale, de apărare, pentru administraţie etc. Aceste modificări vizează repartizarea
fondurilor pe ramuri şi subramuri economice, pe sectoare sociale, pe zone geografice şi
localităţi sau între membrii societăţii.
Astfel de modificări cantitative şi structurale ale fondurilor financiare publice
determină modificări ale fluxurilor financiare din economie, având influenţă pozitivă sau
negativă asupra:
• ritmului de creştere economică;
• satisfacerii nevoilor materiale şi spirituale ale populaţiei, privind creşterea calităţii vieţii,
păstrarea calităţii mediului şi a echilibrului ecologic etc.

3.3.2. Funcţia de control

Funcţia de control constă în utilizarea finanţelor publice ca mijloc de reflectare şi de

influenţare a proceselor economice şi sociale din cadrul societăţii.

6
 Funcţia de control, deşi este diferită faţă de funcţia de repartiţie, se suprapune peste
aceasta din punct de vedere al timpului şi al locului în care se exercită şi are o sferă mai largă
de cuprindere.
Obiectivul pincipal urmărit de autorităţile guvernamentale prin intermediul funcţiei de
control constă în asigurarea în dinamică a echilibrului economic, financiar şi monetar, atât la
nivel macroeconomic, cât şi la nivel microeconomic. Mai concret, prin intermediul funcţiei de
control a finanţelor publice, autorităţile guvernamentale urmăresc:
• formarea resurselor financiare ale statului şi ale agenţilor economico-sociali;
• menţinerea integrităţii acestor fonduri financiare;
• modalităţile de gestionare concretă a acestor fonduri în raport cu criteriile de raţionalitate
şi criteriile de eficienţă.
Funcţia de control se înfăptuieşte prin intermediul aceloraşi instrumente financiare ca
şi funcţia de repartiţie: impozite, taxe, contribuţii, prelevări, cheltuieli bugetare, regimul de
amortizare a capitalului imobilizat în active corporale şi necorporale etc. Toate acestea, în
acţiune, devin pârghii financiare prin intermediul cărora autorităţile guvernamentale
influenţează, într-un sens sau altul, activităţile economice.
Prin compararea mărimilor efective cu cele previzionate ale resurselor financiare
publice şi ale utilizărilor date acestor resurse se pun în evidenţă abaterile favorabile sau
nefavorabile înregistrate în perioada analizată. În continuare, se stabilesc cauzele
determinante ale acestor abateri, pe baza cărora se adoptă deciziile şi măsurile de corecţie
necesare, realizându-se astfel o intervenţie activă a finanţelor publice în derularea proceselor
economice şi financiare.
În România, organele autorităţilor publice cu atribuţii de control în domeniul
finanţelor publice sunt:
• Parlamentul;
• Curtea de Conturi;
• Guvernul;
• Ministerul Finanţelor Publice;
• celelalte ministere;
• organele jurisdicţionale;
• comisiile de cenzori ale societăţilor comerciale.