Antonio Zecca (C-597/16) si Enzo Di Puma

 Consob (Comisia pentru Valori Mobiliare şi Burse) i-a sancționat pe domnii Zecca
și Di Puma, pentru că au cumpărat anumite acțiuni utilizând informații privilegiate.

Concret, domnul Zecca deținea informațiile respective privind un proiect de ofertă

publică de cumpărare a acțiunilor emise de Guala Closures S.p.a. si de Permasteelisa
S.p.a.

29.      În anul 2008, domnul Zecca a transmis informațiile respective domnului Di

Puma, instigându-l să cumpere acțiuni de la cele două societăți. Astfel, la 30 septembrie
2008, acesta din urmă a cumpărat 4 000 de acțiuni emise de Guala Closures și, 2 375 de
acțiuni emise de Permasteelisa.

30.      Consob (comisia nationala), ca urmare a inițierii unei proceduri administrative,

l-a sancționat pe domnul Zecca prin decizia din 7 noiembrie 2012, în calitate de autor al
unei încălcări prevăzute la articolul 187 bis alineatul 1 literele a) și c) din TUF Textul unic

al dispozițiilor privind intermedierea financiară, aplicându-i: i) o amendă de 100 000 de euro

pentru instigarea domnului Di Puma la cumpărarea unor acțiuni emise de Guala
Closures; ii) o altă amendă de 100 000 de euro pentru divulgarea către domnul Di Puma
a unor informații privilegiate privind proiectul de preluare a controlului asupra
Permasteelisa; iii) o a treia amendă de 100 000 de euro pentru cumpărarea a 2 375 de
acțiuni emise de Permasteelisa și iv) interdicția temporară, timp de 6 luni, de a exercita
anumite funcții în cadrul societăților listate la bursă.

31.      Prin aceeași decizie, Consob a aplicat domnului Di Puma, în conformitate cu

articolul 187 bis alineatul 4 și alineatul 1 litera a) din TUF: i) o amendă de 100 000 de
euro pentru cumpărarea acțiunilor emise de Guala Closures, ii) o altă amendă de
100 000 de euro pentru cumpărarea acțiunilor emise de Permasteelisa și iii) interdicția
temporară timp de trei luni de a exercita anumite funcții în cadrul societăților listate pe
bursă.

32.      Persoanele sancționate au atacat – primind soluții diferite – decizia Consob la

(Curtea de Apel din Milano). Acțiunea domnului Di Puma a fost respinsă (hotărârea din
4 aprilie 2013), în timp ce acțiunea domnului Zecca a fost admisă (hotărârea din 23
august 2013), deoarece instanța respectivă a constatat existența unui viciu de formă în
ceea ce privește comunicarea acuzațiilor, astfel încât a anulat sancțiunile aplicate
acestuia.

33.      Ambele hotărâri au fost atacate cu recurs, prima de către domnul Zecca, iar a
doua de către Consob. Curtea de Casație, înainte de soluționarea recursurilor respective,
a sesizat Curtea cu mai multe întrebări preliminare.

34.      În plus, la 2 decembrie 2011, Consob a transmis Ministerului Public din Milano
un raport privind rezultatele cercetărilor efectuate cu privire la acțiunile domnilor Zecca
și Di Puma. În procedura penală inițiată pe baza acestui raport, Tribunalul din Milano,
i-a achitat pe aceștia în ceea ce privește infracțiunea prevăzută la articolul 184 din TUF,
ca urmare a inexistenței faptelor imputate. Hotărârea (nr. 6625 din 2014) nu a fost
atacată de Ministerul Public, astfel încât a rămas definitivă.

35.      Domnii Zecca și Di Puma au invocat hotărârea penală de achitare. Aceștia au

susținut în special că (Tribunalul din Milano) i-a achitat în ceea ce privește infracțiunea
prevăzută la articolul 184 din TUF, ca urmare a inexistenței faptelor imputate, și că
hotărârea a rămas definitivă. Având în vedere că comportamentul prevăzut la articolul
menționat este identic cu cel calificat drept încălcare administrativă la articolul 187 bis
din TUF, în temeiul căruia Consob a aplicat sancțiunile, aceștia consideră că fac
obiectul a două proceduri pentru aceeași faptă, încălcându-se astfel principiul ne bis in
idem prevăzut de Protocolul nr. 7 și de cartă.

36.       (Curtea de Casație, Italia), luând în considerare hotărârea penală de achitare

invocată pentru a se pronunța cu privire la posibila autoritate de lucru judecat a acesteia
referitor la sancțiunile aplicate de Consob, amintește că, în Hotărârea Grande Stevens și
alții împotriva Italiei din 4 martie 2014, CEDO a reținut că dispozițiile de drept italian
care sancționează manipularea pieței drept încălcare administrativă sunt incompatibile
cu dreptul de a nu fi condamnat de două ori pentru comportamente identice din punct de
vedere material.

37.      Cu toate acestea, instanța de trimitere are îndoieli privind extrapolarea

jurisprudenței CEDO la articolul 50 din cartă.
38.      În acest context, (Curtea de Casație, Italia) adresează Curții cele două întrebări
preliminare, care sunt identice în ambele proceduri:

„1)      Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii trebuie interpretat în

sensul că, în cazul în care s-a constatat cu titlu definitiv inexistența conduitei care
să întrunească elementele constitutive ale unei fapte penale, este împiedicată, fără
a fi necesară efectuarea vreunei aprecieri ulterioare de către instanța națională,
inițierea sau continuarea, pentru aceleași fapte, a unei proceduri ulterioare care să
se finalizeze prin aplicarea de sancțiuni care, ca urmare a naturii și a gravității lor,
trebuie calificate ca având caracter penal?

2)      În evaluarea caracterului efectiv, proporțional și disuasiv al sancțiunilor, în

vederea stabilirii unei încălcări a principiului ne bis in idem, consacrat la articolul
50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii, instanța națională trebuie să țină
seama de limitele de pedeapsă prevăzute de Directiva 2014/57/UE?”

III. Analiza întrebărilor preliminare

40.      Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se

stabilească dacă, în conformitate cu articolul 50 din cartă, hotărârile penale definitive
prin care se constată inexistența unui comportament care întrunește elementele
constitutive ale infracțiunii de abuz de piață exclud în mod direct inițierea sau
continuarea, pentru aceleași fapte, a oricărei proceduri ulterioare de sancționare atunci
când aceasta poate implica sancțiuni a căror natură și al căror grad de severitate le
conferă caracter penal.

41.      Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere își

exprimă îndoielile cu privire la aspectul dacă, pentru a aprecia caracterul efectiv,
proporțional și disuasiv al sancțiunilor, instanța națională trebuie să țină seama de
limitele prevăzute de Directiva 2014/57.

A.        Prima întrebare preliminară: aplicarea principiului ne bis in idem prevăzut la

articolul 50 din cartă în ceea ce privește procedurile penale și administrative
împotriva traficului de informații privilegiate
53.      Aplicarea principiului ne bis in idem, prevăzut la articolul 50 din cartă, necesită
întrunirea a patru condiții: 1) identitate în ceea ce privește persoana urmărită sau
sancționată, 2) identitatea faptelor deduse judecății (idem), 3) o dublă procedură de
sancționare (bis) și 4) caracterul definitiv al uneia dintre cele două decizii.

57.      Îndoielile instanței de trimitere vizează cumulul sau repetarea procedurilor de

sancționare (bis).

58.      Astfel cum s-a arătat în Concluziile prezentate în cauza Menci, Curtea a utilizat
în contextul articolului 50 din cartă așa-numitele criterii Engel drept parametri pentru a
stabili când o procedură sau o sancțiune în principiu administrativă are natură penală.

59.      Primul criteriu Engel (încadrarea juridică a încălcării în dreptul național) este

foarte puțin relevant în prezenta cauză, deoarece procedurile și sancțiunile aplicate de
Consob sunt calificate în dreptul italian drept administrative. Acest lucru nu trebuie să
împiedice însă analizarea lor ulterioară în lumina celorlalte două criterii.

60.      Al doilea criteriu Engel se referă la natura juridică a încălcării. O încălcare

desemnată ca fiind administrativă are, în realitate, caracter penal atunci când întrunește
o serie de elemente (printre care acela ca sancțiunea să fie aplicată în scopuri represive
și de prevenire, să nu se limiteze la repararea prejudiciilor patrimoniale).

61.      În opinia instanței de trimitere, având în vedere natura faptei ilicite, încălcările
administrative sancționate de Consob au în esență caracter penal, conform celui de al
doilea criteriu Engel. Bunurile protejate prin reglementarea încălcărilor administrative
(articolul 187 bis din TUF) sunt identice cu cele care fac obiectul infracțiunilor
omonime (articolul 184 din TUF).

62.      Al treilea criteriu Engel privește natura și gradul de severitate ale sancțiunii.

Având în vedere caracterul variat al sancțiunilor care pot fi impuse de Consob și în
special valoarea semnificativă a amenzilor pe care le poate aplica, instanța de trimitere
admite că este vorba despre sancțiuni de natură evident penală.

74.      În prezenta cauză, instanța de trimitere, care este cea mai în măsură să aprecieze
dacă sancțiunile administrative supuse analizei au realmente caracter penal, arată că cele
aplicate de Consob domnilor Zecca și Di Puma au acest caracter și că infracțiunile
sancționate au același scop ca infracțiunile de abuz de piață. În acest caz,
aplicarea criteriilor Engel în litigiul principal ar conduce la constatarea încălcării
articolului 50 din cartă.

75.      Plecând de la această premisă, deducția cea mai logică este că o reglementare

națională precum reglementarea italiană în materia abuzului de piață permite dubla
sancționare, administrativă (dar în esență penală) și penală, a aceluiași comportament
ilicit, fără să prevadă un mecanism procedural clar pentru evitarea dublei incriminări și
a dublei sancționări. În acest sens, reglementarea italiană încalcă dreptul la ne bis in
idem, deoarece permite inițierea unei proceduri administrative pentru sancționarea
autorilor unor comportamente ilicite de trafic de informații privilegiate atunci când s-a
stabilit anterior, printr-o hotărâre penală definitivă, inexistența comportamentelor
respective.

B.        A doua întrebare preliminară: cerința privind efectivitatea sancțiunilor ca

posibilă restrângere a dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă

76.      Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, Curtea de Casație, Italia

solicită să se stabilească dacă o instanță națională trebuie să țină seama de limitele de
pedeapsă prevăzute de Directiva 2014/57 pentru a aprecia caracterul efectiv,
proporțional și disuasiv al sancțiunilor și pentru a stabili, pe baza acestora, dacă articolul
50 din cartă este încălcat.

80.       Cerința privind efectivitatea sancțiunilor nu reprezintă o restrângere a dreptului

la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă. Obligația de a aplica sancțiuni
efective, proporționale și disuasive revine statelor membre în mod general și indiferent
dacă acestea adoptă un sistem bazat pe o dublă cale (penală și administrativă) sau pe o
cale unică (penală) pentru sancționarea abuzurilor de piață. Oricare ar fi mecanismul
ales, regimul de sancționare trebuie să fie efectiv și, în orice caz, să respecte dreptul
la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.

85.      Faptul că legislațiile statelor membre prevăd soluții divergente în această privință

dovedește în sine caracterul inutil al acestei restrângeri. Dacă restrângerea ar fi
realmente necesară, ar fi astfel pentru toate statele membre, iar nu numai pentru o parte
dintre acestea. Există anumite state membre care au instituit sisteme bazate pe o cale
unică pentru sancționarea comportamentelor de abuz de piață și altele care au menținut
sistemul bazat pe o dublă cale, instaurând însă mecanisme procedurale care împiedică
cumulul sancțiunilor.

87.      În ceea ce privește efectivitatea, nu există niciun motiv, atunci când este vorba
despre sancțiuni în esență penale și, prin urmare, supuse garanțiilor inerente dreptului
represiv, pentru ca măsurile organelor administrației să fie în mod obligatoriu mai
urgente decât cele ale instanțelor. Revine statelor membre sarcina de a stabili măsurile
(legislative, administrative și de natură judiciară) adecvate pentru a combate abuzurile
de piață, a căror eficiență să fie în acord cu respectarea drepturilor protejate de cartă.

88.      Prin urmare, caracterul efectiv, proporțional și descurajator al sancțiunilor nu

reprezintă o restrângere a dreptului la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.

IV.    Concluzie

89.      În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările

preliminare adresate de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) după
cum urmează:

„Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene:

1)      Se opune unei legislații naționale care permite inițierea unei proceduri pentru
aplicarea unor sancțiuni administrative cu caracter în esență penal împotriva
autorilor unor comportamente de abuz de piață în cazul în care s-a constatat
anterior, cu privire la aceleași fapte și persoane, printr-o hotărâre penală definitivă
de achitare, inexistența comportamentelor respective.

2)    Ne bis in idem nu poate fi limitat, în împrejurări precum cele din litigiul principal,
de cerința privind caracterul efectiv, proporțional și descurajator al sancțiunilor
aplicabile comportamentelor de abuz de piață.”