Universitatea Lucian Blaga

Sibiu
Facultatea de Drept
Administratie Publica

DREPT FINANCIAR

TEMA: SISTEMUL BUGETAR PUBLIC NAŢIONAL

Întocmit
Student Stoica Marius
Specializarea Administratie Piblica
ID Anul II

- SIBIU -
2020
 Notiuni introductive
În evoluţia finanţelor publice este remarcabilă apariţia bugetului generată de
necesitatea de a reflecta nevoile publice sub forma cheltuielilor publice şi sursele de venit sub
forma veniturilor publice ce au drept scop rezolvarea cheltuielilor publice.
Societatea omenească, în evoluţia sa, a generat o serie de nevoi care cu trecerea
timpului s-au diversificat şi proliferat. Dintre acestea, din punctul de vedere al finanţelor
publice, ne interesează nevoile publice care sunt acele cerinţe care se satisfac prin intermediul
şi efortul colectivităţilor umane. Statul prin instituţiile, organele şi organismele sale se
raportează la nevoia publică prin intermediul banului public1.
Banul public ar trebui asigurat de stat prin efortul propriu, cum însă statul nu este
deţinătorul unei averi şi nici nu are suficiente surse proprii, banul public este asigurat prin
efortul întregii colectivităţi. De aceea obţinerea banului public se face concret prin intermediul
impozitelor şi taxelor, plătite de contribuabili (denumire generică dată persoanelor fizice şi
juridice care au capacitate contributivă). Sumele încasate cu titlul de impozite şi taxe,
reprezintă surse de venit pentru buget.
Expresia de buget provine din limba franceză de la cuvântul bouge , care avea
semnificaţia unei pungi de piele în care se ţineau banii. Instituţia a fost reglementată pentru
prima dată printr-o lege în Franţa în 1802, apărând în 1806 într-o lege a finanţelor mai
modernă şi mai exactă.
În ţara noastră în perioada Regulamentelor Organice ale Moldovei şi Munteniei
existau referiri la buget sub formularea "închipuirea cheltuielilor anului viitor", această
formulare sugerează idea de buget, dar numai pentru aspectul cheltuielilor.
Conform legii nr. 500/2002 bugetul este documentul prin care sunt prevăzute şi
aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile, sau după caz, numai cheltuielile, în funcţie de
sistemul de finanţare a instituţiilor publice.
În România putem să vorbim despre un sistem bugetar în sensul că există un buget
public naţional alcătuit din mai multe componente, legea finanţelor publice precizând că
referirile sale se aplică2:
- Bugetului de stat
- Bugetului asigurărilor sociale de stat
- Bugetelor fondurilor speciale
- Bugetului trezoreriei statului
- Bugetelor instituţiilor publice autonome
- Bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz
- Bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii
- Bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de către stat şi a
căror rambursare, dobânzi sau costuri se asigură din fonduri publice
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Ca verigă centrală a sistemului financiar, bugetul public reprezintă expresia sintetizată
a relaţiilor economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării principalului fond
centralizat de mijloace băneşti ale statului şi ale fondurilor unităţilor administrativ - teritoriale
în vederea finanţării activităţilor destinate creşterii calităţii vieţii (învăţământ, sănătate,
cultură, sport, cercetare).

1
Petică Roman, Doina - Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag. 3-4
2
Legea 500/ 2002 - privind finanţele publice, Monitorul Oficial nr. 597/2002

1
 1. Natura juridică a bugetului

Există mai multe concepţii cu privire la natura juridică a bugetului; ele sunt desprinse din
definiţiile date în literatura de specialitate de mai mulţi autori, astfel că există următoarele
concepţii privind natura juridică a bugetului3:
1. Într-o primă concepţie bugetul este lege, în sensul că el conţine dispoziţii imperative cu
privire la cuantumul minim al veniturilor şi cuantumul maxim al cheltuielilor şi este adoptat
printr-o lege care emană de la organul legislativ;
2. Bugetul este un act condiţiune, întrucât fără existenţa lui veniturile nu s-ar realiza şi
cheltuielile nu s-ar efectua;
3. Bugetul este un act juridic, în ceea ce priveşte veniturile, pentru că există obligaţia
legală imperativă ca acestea să fie îndeplinite; şi un act administrativ în ceea ce priveşte
cheltuielile, pentru că acestea nu sunt obligatoriu de împlinit;
4. Bugetul este un program, un plan, care pentru ca să producă efecte îmbracă forma
legii.
Profesorul Dan Drosu Şaguna este de părere că bugetul este principalul plan financiar
operativ al statului4 şi de aceea se bucură de un interes deosebit din partea legiuitorului; însă
legiuitorul nu poate şi nici nu este posibil să adopte un plan, ceea ce înseamnă că legiuitorul
va dezbate şi aproba un document care este de fapt legea de adoptare a bugetului de stat. "Prin
urmare Parlamentul nu adoptă un plan, ci legea de adoptare a bugetului de stat. Astfel, acest
subterfugiu de tehnică juridică conferă bugetului public naţional - care în esenţă este şi
rămâne un plan - forţa obligatorie a normei de drept şi, în consecinţă, are o natură juridică de
lege".
Bugetul este important din punct de vedere economic pentru că reflectă situaţia
economică a unui stat - cu cât economia unui stat este mai puternică, cu atât sursele de venit
bugetar sunt mai mari şi obiectivele publice de realizat pot fi mai multe şi mai puternice.
Bugetul este important şi din punct de vedere politic întrucât el exprimă până la un punct
concepţia fiscală a unui stat, coerenţa legislaţiei în domeniu.

2. Funcţiile bugetului public naţional

Funcţiile bugetului public naţional sunt strâns legate de funcţiile finanţelor publice,
din care face parte integrantă, şi sunt două:
- Funcţia de repartiţie cunoaşte două faze, legate între ele - formarea şi distribuirea
fondurilor băneşti ale statului.
În procesul de mobilizare şi constituire a fondurilor băneşti ale statului finanţele
publice îmbracă forma impozitelor, taxelor, vărsămintelor la constituirea acestor fonduri
participă persoanele fizice şi juridice. Ca atare în procesul formării fondurilor băneşti se nasc
relaţii financiare între persoanele fizice şi juridice ca şi contribuabili, pe de o parte şi stat, pe
de alta.
Distribuirea, cea de a doua fază a funcţiei de repartiţie, generează relaţii financiare
între stat, pe de o parte şi persoanele fizice şi juridice beneficiare ale resurselor, pe de altă
parte. În cadrul procesului de distribuire finanţele îmbracă forma cheltuielilor pentru
învăţământ, sănătate, cultură, protecţie socială etc.
- Funcţia de control vizează atât constituirea cât şi repartizarea, dar mai ales modul de
utilizare a banului. Controlul financiar se exercită de organe specializate ale statului: organele

3
Petică Roman, Doina - Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag 19-20
4
Şaguna, D. Dan - Tratat de drept financiar şi fiscal, Editura All, Bucureşti – 2001, pag. 570

2
Ministerului de Finanţe, Direcţiei judeţeană a finanţelor publice şi controlului financiar de
stat, Garda Financiară, Curtea de conturi5.

3. Procedura bugetară
Conform dispoziţiilor legale activitatea bugetară parcurge mai multe etape: elaborarea
proiectului bugetului de stat, aprobarea, executarea şi încheierii exerciţiului bugetar.
Prin procedură bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter
tehnic şi normativ, înfăptuite de organele specializate ale statului, în scopul elaborării,
adoptării, executării şi încheierii bugetului public naţional.
La elaborarea şi execuţia bugetului de stat, conform legii 500/2002, stau următoarele
principii:
Principiul universalităţii - care prevede că veniturile şi cheltuielile se includ în totalitate în
buget şi nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare cu excepţia donaţiilor şi
sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Principiul publicităţii - prevede transparenţa sistemului bugetar, acest lucru realizându-se
prin:
- dezbaterea publică a proiectelor de buget
- publicarea în Monitorul Oficial
- difuzarea informaţiilor asupra conţinutul bugetului prin mijloace de informare în masă.
Principiul unităţii - prevede că toate veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un
singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
Principiul anualităţii - prevede că veniturile şi cheltuielile sunt aprobate prin lege pe o
perioadă de un an, în ţara noastră anul bugetar coincide cu anul calendaristic.
Principiul specializării bugetare - prevede că veniturile şi cheltuielile se înscriu şi se aprobă
în buget pe surse de provenienţă, respectiv pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor
economică şi destinaţie, potrivit clasificaţiei bugetare.
Principiul unităţii monetare - Toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională6.

4. Elaborarea bugetului de stat

Elaborarea proiectului de buget se face de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor
Publice, pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget;
b) politicilor fiscale şi bugetare;
c) prevederile memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere sau ale
altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate sau
ratificate;
d) politicilor şi strategiilor sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor de
buget, prezentate de ordonatorii principali;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
f) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor
acţiuni sau a unui ansamblu de acţiuni.
Indicatorii macroeconomici şi sociali sus-numiţi vor fi elaboraţi de organele abilitate
până la data de 31 martie a anului curent.
Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului până la data de 1 mai obiectivele
politicii fiscale şi bugetare pentru anul pentru care se elaborează bugetul şi următorii trei ani,

5
Ciuvăţ, N. - Drept financiar,Editura Universitaria, Craiova, 2001, pag. 174-175
6
Legea 500/ 2002 - privind finanţele publice, Monitorul Oficial nr. 597/2002

3
împreună cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatorii principali de credite, urmând ca
acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi
bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale
finanţelor publice.
Ministerul Finanţelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite, până la
data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe
baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum
şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. În condiţiile în care schimbarea cadrului
macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli acestea vor fi adaptate de către
Guvern, la propunerea Ministerul Finanţelor Publice, care până la data de 15 iunie va
comunica ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, redimensionate în vederea
definitivării proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie să depună la
Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget cu încadrarea în limitele
de cheltuieli. Ministerul Finanţelor Publice va examina proiectele de buget şi va purta discuţii
cu ordonatorii principali de credite în privinţa acestora (în caz de divergenţe va hotărî
Guvernul), iar proiectele de buget definitivate se vor depune la Ministerul Finanţelor Publice
până la data de 1 august.
Ministerul Finanţelor Publice în baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali
de credite şi a bugetului propriu întocmeşte proiectele legilor bugetare pe care le depune la
Guvern până la 30 septembrie. După această etapă care a presupus întocmirea bugetului va
urma aprobarea şi adoptarea bugetului.
De asemenea în articolul 62 din legea 500/2002 se precizează că din bugetul de stat se
vor acoperi integral sau parţial finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor
publice în condiţiile în care prin legea bugetară sunt stabilite categoriile de cheltuieli care vor
fi finanţate.

5. Aprobarea şi adoptarea bugetului

După însuşirea de către Guvern a proiectelor legii bugetare acesta se va supune spre
aprobare Parlamentului până cel târziu la data de 15 octombrie a fiecărui an.
Bugetele se aprobă de către Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole,
titluri, articole şi alineate. Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte
de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului
precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă ½ din prevederile bugetelor
anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite temeinic justificate.
În cazul în care legile bugetare anuale depuse în termenul legal nu au fost adoptate de
către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se
referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă.

6. Execuţia bugetară
În legile bugetare anuale se prevăd şi se aprobă, pentru durata exerciţiului bugetar,
creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar. Alocaţiile pentru cheltuielile
de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite nu pot fi majorate, virate şi utilizate
la alte articole de cheltuieli, pentru finanţarea altui capitol sau a altui ordonator principal de
credite.
Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare sunt
de competenţa fiecărui ordonator principal de credite pentru bugetul propriu şi bugetele
instituţiilor subordonate şi se efectuează în limita de10% din prevederile capitolului bugetar,
începând cu trimestrul al-III-lea al anului bugetar, cu condiţia să nu contravină legii 500/2002.

4
Astfel de virări sunt interzise de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezervă
bugetară şi de intervenţie la dispoziţia Guvernului.
Execuţia bugetară se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au
calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.
În procesul execuţiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:
angajament, lichidare, ordonanţare, plată. Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi
ordonanţării sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor
compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice, efectuarea plăţilor urmând să se facă
numai pe bază de documente justificative.
Ministerul Finanţelor Publice solicită ordonatorilor principali de credite, în cursul
anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice în vederea
monitorizării execuţiei bugetare.
Execuţia de casă a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizează prin trezoreria
statului care asigură încasarea veniturilor bugetare, efectuarea diferitelor plăţi, operaţiuni de
încasări şi operaţiuni financiare dispuse de către persoanele autorizate ale instituţiilor publice.
Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie a fiecărui an; orice venit neîncasat sau
cheltuială angajată în prevederile bugetare şi neplătită până la 31 decembrie se va plăti în
contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt
anulate de drept. Prevederile legilor bugetare şi ale celor de rectificare acţionează numai
pentru anul bugetar respectiv.
Încheierea exerciţiului bugetar presupune evidenţierea şi cuantificarea sumelor
realizate cu titlu de venituri bugetare şi a cheltuielilor efectuate în domeniul bugetar. Astfel
exerciţiul bugetar se încheie în urma cuantificării rezultatelor şi evidenţelor din punct de
vedere contabil şi întocmirea documentelor contabile care exprimă în mod analitic şi sintetic
situaţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Contul general de execuţie a bugetului de stat este întocmit de Ministerul de Finanţe,
este însoţit de conturile anuale ale ministerelor şi celorlalte instituţii centrale şi poate exprima
următoarele situaţii:
- bugetul este echilibrat - veniturile sunt egale cu cheltuielile;
- bugetul este excedentar - veniturile sunt mai mari decât cheltuielile;
- bugetul este deficitar - veniturile sunt mai mici decât cheltuielile;
Întreaga activitate de execuţie a bugetului şi mai ales cea care vizează efectuarea
cheltuielilor, se realizează prin intermediul unor persoane abilitate în acest scop denumite
ordonatori de credite, care se clasifică astfel:
- ordonatori principali (miniştri sau conducătorii instituţiilor centrale sau a instituţiilor publice
autonome - ei pot delega, în anumite condiţii, această calitate unor înlocuitori împuterniciţi în
acest scop ca de exemplu secretarilor generali);
- ordonatori secundari (reprezentaţi, de regulă, de conducătorii instituţiilor publice cu
personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali);
- ordonatori terţiari (sunt subordonaţi celor principali şi secundari)7.
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru
bugetul propriu şi bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, aceştia vor repartiza
creditele după reţinerea a 10% din prevederile aprobate pentru asigurarea unei execuţii
bugetare prudente, repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în semestrul al
doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru.
Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru
bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate, ai căror conducători sunt ordonatorii
terţiari de credite. La rândul lor ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce
le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc.
7
Petică Roman, Doina - Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag. 26-27

5
 Alte atribuţii ale ordonatorilor de credite sunt:
- obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor
aprobate;
- răspund de angajarea şi utilizarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi
aprobate;
- răspund de realizarea veniturilor bugetare;
- răspund de utilizarea creditelor bugetare pe baza unei bune gestiuni financiare;
- răspund de integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc, etc.
De asemenea pe parcursul execuţiei bugetare ordonatorii principali de credite vor
urmări derularea procesului investiţional şi vor întocmi rapoarte de monitorizare pe care le vor
transmite Ministerului Finanţelor Publice.
În situaţiile în care, în timpul exerciţiului bugetar, conform legii, au loc treceri de
unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul sau în cadrul
aceluiaşi ordonator principal de credite, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să
introducă modificările corespunzătoare în bugetele acestora şi în structura bugetului de stat
fără a afecta echilibrul bugetar.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile
financiare rapoarte anuale de performanţă în care să prezinte obiectivele şi rezultatele
preconizate şi cele obţinute. Pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali
de credite Ministerul Finanţelor Publice va elabora contul general anual de execuţie a
bugetului de stat.
7. Răspunderea juridică în cadrul desfăşurării procedurii bugetare
Ca o materializare a principiului legalităţii, întregul proces de elaborare, aprobare şi
executare a bugetului statului este supusă unei “discipline bugetare”, care pretinde
conformitatea cuprinsului bugetelor de venituri şi cheltuieli cu prevederile legii 500/2002.
Încălcarea disciplinei bugetare atrage răspunderea juridică a subiectelor de drept
vinovate, fie ele persoane fizice particulare, funcţionari sau organe de stat, instituţii publice
sau regii autonome.
Răspunderea juridică atrasă de încălcările disciplinei bugetare poate atrage
răspunderea administrativă contravenţională, răspunderea penală, răspunderea materială sau
civilă şi răspunderea disciplinară.
Legea finanţelor publice prevede în mod concret formele răspunderii juridice în
domeniul bugetar de stat. Astfel:
- depăşirea limitelor maxime ale cheltuielilor aprobate în buget constituie infracţiune şi se
pedepseşte cu închisoare de la o lună la 3 luni, sau amendă de la 50 la 100 de milioane;
- neaprobarea bugetele în termen de 15 zile de la data publicării legii bugetare anuale,
neîndeplinirea de către ordonatorii principali de credite a obligaţiei de a transmite lunar
Ministerului de Finanţe situaţia virărilor de credite bugetare în termen de 5 zile de la
încheierea lunii, inexistenţa unei baze legale pentru cheltuielile bugetare, constituie
contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 5 la 10 milioane;
- neobţinerea vizei prealabile a controlului financiar pentru angajarea şi ordonanţarea
cheltuielilor, majorarea şi utilizarea alocaţiilor bugetare pentru alte categorii de cheltuieli
decât cele pentru care au fost prevăzute fără aprobarea şi modificarea legii în acest sens şi
nerambursarea în termen de 6 luni a împrumuturilor acordate unor instituţii publice constituie
contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 20 la 30 de milioane.
Constatarea acestor contravenţii şi aplicarea amenzilor se face de către Curtea de
Conturi, Ministerul Finanţelor Publice şi alte persoane împuternicite în acest scop de lege.

6
 BIBLIOGRAFIE:
 Ciuvăţ, N., Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001
 Petică Roman, Doina, Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu -
2000
 Şaguna, D. Dan, Tratat de drept financiar şi fiscal, Editura All, Bucureşti
– 2001
 Legea 500/ 2002 - privind finanţele publice, Monitorul Oficial nr.
597/2002

Cuprins

7
Notiuni introductive...............................................................................................................................1

1. Natura juridică a bugetului.................................................................................................................2

2. Funcţiile bugetului public naţional.....................................................................................................2

3. Procedura bugetară............................................................................................................................3

4. Elaborarea bugetului de stat..............................................................................................................3

5. Aprobarea şi adoptarea bugetului......................................................................................................4

6. Execuţia bugetară...............................................................................................................................4

7. Răspunderea juridică în cadrul desfăşurării procedurii bugetare.......................................................6

BIBLIOGRAFIE:........................................................................................................................................7