Capitolul 2 Modele de politici

Un ajutor n nelegerea politicii publice

Modele pentru analiza politic Un model este o reprezentare simplificat a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizic real - un avion model, de exemplu, sau macheta construciilor pe care arhitecii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arta lucrurile cnd proiectele propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagram - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstreaz cum o propunere devine lege. Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi n studiul politicii sunt modele conceptuale. Acestea sunt modele n cuvinte care ncearc: - s simplifice i clarifice gndirea noastr despre politic i politica public - s identifice aspecte importante ale problemelor politice. - s ne ajute s comunicm ntre noi, concentrndu-ne asupra trsturilor eseniale ale vieii politice. - s dirijeze eforturile noastre nspre o mai bun nelegere a politicii publice, sugerndu-ne ceae ce estei ceea ce nu este important. - s sugereze explicaii pentru politica public i s i prevad consecinele Modele politice selectate. n timp tiinele politice, ca i alte discipline tiinifice, au creat un numr de modele care ne ajut s nelegem viaa politic. n acest volum vom ncerca s vedem dac aceste modele sunt utile n studiul politicii publice. n special vrem s examinm politica public din perspectiva urmtoarelor modele : - modele instituionale - modele procesuale - modele de grup
1

- modele elitei - modele raionale - modele incrementale - modele ale teoriei jocului - modelele opiunii publice - modelele sistemului. Fiecare dintre aceti termeni identific un model conceptual major care poate fi gsit n literatur sau n tiinele politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat special pentru studiul politicii publice, totui fiecare ofer un mod separat de nelegere a politici i chiar sugereaz unele dintre cauzele generale i consecinele politicii publice. Modelele nu sunt competitive n sensul c unul dintre ele ar putea fi considerat cel mai bun. Fiecare ofer o centrare separat asupra vieii politice i fiecare ne poate ajuta s nelegem diferite lucruri despre politica public. Dei unele politici par, la prima vedere, s se ndrepte singure nspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o combinaie ntre planificare raional, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferine ale elitei, fore ale sistemului, jocuri politice, opiuni ale publicului, procese politice, i influene instituionale. n ultimele capitole aceste modele vor fi folosite singular i n combinaie, pentru a descrie, a explica politici specifice. Urmeaz o scurt descriere a fiecrui model, cu o atenie deosebit, acordat modurilor separate n care politica public poate fi privit. Instituionalism: politica - produs instituional Instituiile guvernamentale au fost de mult punctul central al tiinelor politice. Tradiional, tiinele politice au fost definite drept studiu al instituiilor guvernamentale. Activitile politice se centreaz, n general, n jurul instituiilor guvernamentale particulare - Congres, preedinie, curi, birocraii, municipaliti, .a.m.d.. Politica public este determinat, implementat i aplicat autoritar de aceste instituii. Relaia ntre politica public i instituiile guvernamentale e foarte strns. Strict vorbind, o politic nu devine politic public pn cnd nu este adoptat, implementat i aplicat de anumite instituii
2

guvernamentale.

Instituiile

guvernamentale confer politicii publice trei trsturi caracteristice. Mai nti, guvernul ofer legitimitatea politicilor. Politicile guvernamentale sunt n general privite ca obligaii morale care impun loialitatea cetenilor. Oamenii pot privi politicile altor grupuri i asociaii din societate - corporaii, biserici, organizaii profesionale, asociaii civice, .a.m.d. - ca importante i chiar obligatorii. Dar numai politicile guvernului implic obligaii legale. n al doilea rnd politicile guvernamentale implic universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri i organizaii ating doar o parte a societii. n sfrit, guvernul monopolizeaz constrngerea n societate - doar guvernul poate s condamne legitim la nchisoare pe cei care i ncalc politicile. Sanciunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizaii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetenilor, de a legifera politicile care guverneaz ntreaga societate i de a monopoliza folosirea legitim a preferinelor lor n politic. Tradiional, abordarea instituional n tiinele politice nu acord o mare atenie legturilor dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicii publice. n schimb, studiile instituionale descriu, de obicei, instituiile guvernamentale specifice - structurile lor, organizare, ndatoriri i funcii - fr a se ntreba n mod semnificativ despre impactul caracteristicilor instituionale asupra rezultatelor politicii. Pregtirile legale i constituionale au fost descrise n detaliu, la fel ca i miile de birouri i atenii guvernamentale de la nivel local, de stat i federal (vezi fig. 2-1 pentru o descriere a structurilor constituionale federale). Totui, legturile dintre structurile instituionale i politic au rmas, n general, neexplicate. n ciuda slabei concentrri a studiilor instituionale n tiinele politice, abordarea instituional nu este neaprat neproductiv. Instituiile guvernamentale sunt mostre structurale ale comportamentului individual i de grup. Prin structurale nelegem c aceste mostre de comportament tind s persiste n timp. Mostrele stabile de comportament individual i de grup pot afecta coninutul politicii publice. Instituiile pot fi structurate pentru a facilita anumite rezultate politice i pentru a le obstruciona pe altele. Fig. 2-1. Un model instituional: verificri i echilibre constituionale 1. Ramura legislativ: Congres, Camera senatului, Parlament. Parlamentul i Senatul pot respinge propunerile celorlali. 2. Ramura executiv: Preedintele, Autoritile executive, Departamentele
3

cabinetelor, Agenii independente 3. Ramura Judiciar: Curtea Suprem,Circuitul curilor de apel, Curile districtelor federale. (de la 1 la 2): Congresul creeaz departamente i aloc bani. Senatul confirm numirile i obligatoriu i d acordul la tratate. Congresul poate refuza veto-ul, poate chestiona sau demite preedintele. (de la 1 la 3): Senatul confirm numirile pentru curi. Congresul creeaz curile inferioare i poate demite judectorii. (de la 2 la 1): Preedintele recomand legislaia i poate convoca Congresul. Preedintele are drept de veto asupra legislaiei. (de la 2 la 3): Preedintele numete judectori. (de la 3 la 1): Curile pot declara legile Congresului neconstituionale. (de la 3 la 2): Curile pot declara actele preedintelui neconstituionale. Instituiile pot avantaja anumite interese n societate i pot s nu acorde avantaje altora . Anumite persoane sau grupuri pot avea un mai mare acces la puterea guvernamental datorit unui set de trsturi structurale fa de alt set. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale pot avea importante consecine asupra politicii. Abordarea instituional nu trebuie s fie restrns sau descriptiv. Ne putem ntreba ce relaii exist ntre preparativele instituionale i coninutului politicii publice i putem investiga aceste relaii n mod sistematic comparativ. De exemplu, n zona afacerilor urbane putem ntreba; sunt politicile guvernului federal mai reactive la preferinele publicului dect politicile guvernelor locale i de stat? Cum afecteaz diviziunea responsabilitii ntre guvernele locale, de stat i federale, coninutul politicii publice? Aceste ntrebri, de care ne putem ocupa sistematic, implic preparative instituionale. E important s ne amintim faptul c impactul preparativelor instituionale asupra politicii publice este o problem empiric ce merit a fi investigat. Prea frecvent, reformatori entuziati au afirmat c o schimbare particular n structura instituional ar provoca schimbri n politica publica fr investigarea adevratei relaii ntre structur i politic. Acetia au czut n capcana presupunerii c schimbrile instituionale vor provoca schimbri n politic. Trebuie s fim precaui cu afirmaia
4

asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi c att structura ct i politica sunt masiv determinate de fore sociale sau economice i c implicarea neavizat n preparativele instituionale vor avea un impact independent sczut asupra politicii publice dac forele implicate rmn constante.

Instituionalism: Folosirea modelului Instituiile guvernamentale i organizaiile acestuia sunt menionate n ntreaga carte. Dar n Cap. 11 - Federalismul american: structuri Instituionale i politica public - vom examina anumite probleme ale federalismului american - distribuirea de bani i putere ntre guvernele locale, de stat i federale.

Modelul proceselor: politicile ca activitate politic Procesele i atitudinile politice au fost punctul central al tiinelor politice pentru multe decenii. tiinele politice comportamentale moderne au studiat, de la al doilea rzboi mondial, activitile alegtorilor grupurilor de interes, legislatorilor, preedinilor, birocrailor, judectorilor i altor actori politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau proceselor. De curnd, anumii politologi au ncercat s grupeze diferite activiti n concordan cu relaia lor cu politica publica. Rezultatul este un set de procese ale politicii care n general urmeaz aceast schem: Identificarea problemelor se exprim cereri pentru aciunea

guvernului Stabilirea calendarului pentru pentru luarea deciziilor - se decide care probleme vor fi hotrte i care probleme vor fi abordate Formularea propunerilor de politici Legiferarea politicilor -se dezvolt propunerile de politici pentru rezolvarea problemelor. - se selecteaz o propunere - se construiete un suport politic pentru aceasta
5

- legiferarea ei ca lege Implementarea politicilor - organizarea birocraiilor - furnizarea plilor sau serviciilor - colectarea de impozite Evaluarea politicilor - studierea programelor - raportarea rezultatelor programelor guvernamentale 0* Eevaluarea impactelor programelor asupra intelor i grupurilor nevizate din societate adaptri sugerarea de schimbri i

Pe scurt, procesul politicii poate fi vzut ca o serie de activiti politice identificarea tabelul 2 - 1. S-a argumentat c politologii trebuie s-i limiteze studiile asupra politicii publice la aceste procese i s evite analizele substanei politicilor. Conform politologului Charles O. Jones: Afirm c scopul special al politologilor este procesul politic i modul su de funcionare. Interesele lor n substana problemelor i politicilor, const n modul de interaciune al acestora cu procesul i nu neaprat n substana nsi a problemei ....acest lucru sugernd c multe remedii pentru sistemul social tind s fie legate de varietatea procesului. un mai mare accent pentru un interes sporit, furniznd critici i opoziii, decizii de publicare i modul n care sunt luate aceste decizii. Aceast afirmaie permite studenilor n tiine sociale s studieze cum sunt luate deciziile, i poate chiar cum ar trebui fi luate. Dar nu le permite s comenteze substana politicii publice - cine ce anume primete i de ce. Cri privitoare la tema problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea i evaluarea. Un exemplu popular al abordrii procesului e ilustrat n

acestui proces au seciuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, .a.m.d. Nu coninutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica public se formeaz, se implementeaz i se schimb. n ciuda centrrii limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totui folositor n a ne ajuta s nelegem diferitele activiti implicate n elaborarea politicii. Vrem s reinem faptul c elaborarea politicii implic fixarea unui program (capturarea ateniei celor care o elaboreaz), formularea propunerilor (elaborarea i selectarea opiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; ctigarea aprobrii curilor, preedintelui i Congresului), implementarea politicii (crearea birocraiilor, cheltuirea banilor, ntrirea legilor), i evaluarea politicii (studierea eficienei politicilor i a popularitii acestora).

Tab. 2 - 1. Procesul Politicilor - un cadru de analiz Activiti funcionale Percepie Definie Agregare Organizare Reprezentare Formulare Legitimare Apropriere Aciune n guvern Dezvoltarea programului Propunere pentru programul bugetar Categorizri n guvern Probleme pentru guvern i sisteme Identificarea problemei Probleme pentru cerere ca cu rezultate

Organizare Interpretare Aplicare Specificare

Guvern nspre Problem Program nspre

7

Implemntarea programului

Diverse (servicii, pli, faciliti, controale etc.)

Evaluarea programului

Diverse (justificare,

Msurare Analiz Rezoluii Terminare

guvern

recomandare etc.)

Rezoluia problemei sau schimbare

Terminarea programului

soluie schimbare

sau

ntr-adevr, se poate chiar ntmpla ca modul n care politicile sunt elaborate s afecteze coninutul politicii publice i vice versa. Cel puin aceasta este o problem care necesit atenie. Dar, la fel cum i-am avertizat pe cititori n cazul discuiei modelului instituional, nu vrem s cdem n capcana presupunerii c o schimbare n procesul elaborrii politicii va provoca ntotdeauna schimbri n coninutul politicii. Sar putea dovedi c unele constrngeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor de decizie sunt att de mari nct nu prea conteaz n coninutul politicii dac procesul elaborrii politicii este deschis sau nchis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau oricum altcumva. Politologilor le place s discute modul n care o propunere devine lege i chiar cum diferite interese reuesc s nving n probleme politice. Dar schimbnd procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate sau nu s schimbe coninutul politicii publice. Putem prefera s trim ntr-un sistem politic unde fiecare are o influen egal n elaborarea politicii; unde multe interese separate ofer soluii problemelor publice, unde discuiile dezbaterile i deciziile sunt deschise i accesibile tuturor, unde toate deciziile politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabil, cinstit i nelegtoare. Dar nu nseamn c, numai pentru c noi preferm un astfel de sistem politic, el va produce politici diferite n aprarea naional, educaie, ajutor social, sntate sau justiie criminal. Legturile ntre proces i coninut trebuie s fie totui investigate.

Teoria de grup: politica - echilibru de grup Teoria de grup ncepe cu afirmaia c interaciunea dintre grupuri este factorul central al politicii. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un grup de
8

interes este un grup cu atitudine comun care are anumite pretenii de la alte grupuri din societate, un asemenea grup devine politic dac i cnd emite o pretenie prin sau asupra unei instituii sau a unui guvern. Persoanele fizice sunt importante n politic doar atunci cnd acioneaz ca parte a, sau n numele unor interese de grup. Grupul devine puntea de legtur principal dintre individ i guvern. Procese: Aplicarea modelului Procesele i atitudinile politice sunt luate n considerare n fiecare din

domeniile politice studiate n aceast carte. Comentarii adiionale asupra impactului activitii politice pot fi gsite n Cap. 13 - Procesul elaborrii politicii: ptrunderea n interiorul sistemului. Politica este n realitate lupta ntre grupuri pentru influen politic. sarcina sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin: (1) stabilirea regulilor jocului n lupta grupurilor, (2) aranjarea compromisurilor i echilibrarea de interese, (3) crearea compromisurilor sub forma politicii publice i (4) impunerea acestor compromisuri. Conform unor teoreticieni ai grupului, politica public, la oricare moment dat, este echilibrul atins de lupta grupurilor. Acest echilibru e determinat de influena relativ a oricrui grup de interes. schimbrile n influena relativ a oricrui grup de interes poate rezulta n schimbri n politica publica; politica se va muta n direcia dorit de grupurile care ctig influena i se va ndeprta de direcia dorit de cele care pierd influena. Politologul Earl Latham a descris politica publica din punctul de vedere al teoriei de grup dup cum urmeaz: ceea ce poate fi numit politica publica este de fapt un echilibru atins n lupta ntre grupuri la un moment dat i reprezint un echilibru pe care fraciunile sau grupurile respective se lupt n mod constant s-l alterneze n favoarea lor. . . Legislatura arbitreaz lupta grupurilor, ratific victoriile coaliiilor nvingtoare i nregistreaz termenii capitulrii, compromisurilor i cuceririlor sub forma unor statute. Influena grupurilor este determinat de numrul lor, de bogia, puterea de organizare, conducere, acces la factorii decizionali i unitatea intern. Teoria de grup pretinde c poate descrie toate activitile politice importante

implicate n lupta grupurilor. Factorii de decizie sunt privii ca rspunznd n mod constant presiunii grupurilor - negocieri, tocmelilor i compromisurilor dintre cererile competente ale grupurilor de influen. Politicienii ncearc s formeze o coaliie majoritar a grupurilor. Astfel, au o anumit libertate n a determina care grupuri pot fi incluse n coaliia majoritar. Cu ct zona reprezentat de un politician este mai mare, cu att numrul diverselor interese este mai mare i la fel i libertatea sa n selectarea grupurilor pentru formarea coaliiilor majoritare. Astfel, membrii parlamentului au o mai mic flexibilitate dect senatorii, care reprezint, n general, zone teritoriale mai mari i mai diverse; i preedintele are o mai mare flexibilitate dect membrii Congresului i senatorii. Ageniile executive sunt de asemenea considerate n funcie de circumscripiile grupurilor. Partidele sunt concepute ca i coaliii de grupuri. Coaliia Partidului Democrat din perioada Roosevelt este constituit, pn recent, de grupuri muncitoreti, locuitori ai oraelor centrale, grupuri etnice, catolici, sraci, intelectuali liberali, negri, suditi. Problemele partidului democrat pot fi gsite, n majoritate n slbirea coaliiei grupului - de la dezafectarea sudului i conflictele de grup ntre grupurile de muncitori albi i grupurile etnice de negrii. Coaliia republican a constat n rezideni rurali i ai oraelor mici, clasa mijlocie, albi, protestani, funcionari i locuitori ai suburbiilor. ntregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic n sine - este inut n echilibru de cteva fore. Mai nti, exist un grup latent mare, aproape universal, n societatea american ce susine sistemul constituional i legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi activat pentru administrarea admonestrilor copleitoare la adresa oricrui grup care atac sistemul i amenin cu distrugerea echilibrului. n al doilea rnd, extinderea apartenenei la grup ajut la meninerea echilibrului prin prevenirea mutrii unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care aparin unui grup aparin i altor grupuri, i acest fapt modereaz preteniile grupurilor care trebuie s evite ofensarea membrilor lor care au afiliaia la alte grupuri. n sfrit, verificarea i echilibrul care rezult din competiia grupurilor ajut la meninerea echilibrului n sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate n societatea american. Puterea fiecrui grup e verificat de puterea grupurilor concurente. Contrabalansarea centrelor de putere funcioneaz pentru a verifica influena oricrui grup unic i pentru a proteja persoanele de a fi exploatate.
10

Teoria de grup: aplicarea modelului n tot acest volum vom descrie luptele pentru politica public. n Cap. 6 Educaia: Lupta Grupurilor - vom examina conflictul grupurilor pentru politica public n discutarea problemelor colare i de nvmnt. n Cap. 10 - Politica Taxelor: Btlia n Interesele speciale - vom observa puterea grupurilor de interes n obinerea de tratamente speciale n codul fiscal i obstrucionarea eforturilor de a reforma legile fiscale ale naiunii.

Teoria elitei: politica - preferin a elitei Politica de guvernare poate fi privit i ca preferine i valori ale elitei care guverneaz. Dei se afirm adesea c politica publica reflect cererea poporului, acesta este mai degrab un mit dect o realitate a democraiei americane. Teoria elitei sugereaz c populaia este apatic i prost informat asupra politicii publice, c de fapt elita formeaz opiniile de mas asupra problemelor politice mai mult dect masele formeaz opinia elitei. Astfel, politica publica se dovedete a fi preferina elitelor. autoritile publice i administratorii nu fac dect s ndeplineasc aceste politici decise de elit. Politicile urmeaz un traseu descendent, dinspre elite nspre mase; ele nu se formeaz ca urmare a cererii maselor. Teoria elitei poate fi rezumat dup cum urmeaz : - societatea este divizat n cei puini care au puterea i cei muli care nu o au. Doar un numr mic de persoane aloc valori societii; masele nu decid politicii publice. - cei puini care guverneaz nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese n mod disproporionat din ptura socio-economic superioar a societii. - micarea nonelitelor nspre poziia elitelor trebuie s fie nceat i continu pentru a menine stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de baz pot fi admise n cercurile de guvernare. - elitele mprtesc consensul n numele valorilor de baz ale sistemului social i al prezervrii sistemului. n America, bazele consensului elitelor sunt: respectul
11

proprietii private, libertatea individual i guvernarea limitat. - politica public nu reflect cererile maselor, ci mai degrab valorile importante ale elitei. schimbrile din politica publica vor fi incrementale i nu revoluionare. - elitele active sunt supuse unei influene relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele influeneaz masele mai mult dect invers. Care sunt implicaiile teoriei elitei n analiza politic? Mai nti, elitismul implic faptul c politica publica nu reflect nevoile populaiei n aceeai msur cu valorile elitelor. De aceea schimbarea i inovaia n politica publica apar ca rezultat al predefinirii de ctre elit a propriilor valori. Datorit conservatorismului general al elitelor - adic interesul lor n prezervarea sistemului - schimbarea n politica publica va fi mai degrab incremental dect revoluionar. Politicile de guvernare sunt adesea modificate dar rareori schimbate. schimbri n natura sistemului politic apar cnd evenimentele amenin sistemul i elitele, acionnd n baza propriului interes cluzitor, instituie reforme pentru a menine sistemul i a-i pstra locul n el. Valorile elitelor pot fi foarte atente la public. Un sim de noblesse oblige poate ptrunde valorile elitei i bunstarea maselor poate fi un element important n elaborarea deciziilor de ctre elite. Elitismul nu nseamn c politica publica va fi dirijat mpotriva bunstrii maselor ci doar c responsabilitatea bunstrii maselor se sprijin pe umerii elitelor i nu ai maselor. n al doilea rnd, elitismul vizioneaz masele ca fiind n general pasive, apatice i prost informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrab dect valorile elitei influenate de sentimentele maselor; i, n general, comunicarea ntre elite i mase este descendent. De aceea, alegerile populare i competiia dintre partide nu permit maselor s guverneze. Problemele politici sunt rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea alternativelor politice de ctre partide. n general, aceste instituii democratice - alegerile i partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolic. Ajutorul leag masele de sistemul politic, dndu-le un rol n ziua alegerilor i un partid politic cu care s se identifice. Elitismul contest faptul c masele au, cel mult, o influen indirect asupra comportamentului decizional al elitelor. Elitismul mai afirm c elitele au un consens cu privire la normele fundamentale de la baza sistemului social, c elitele sunt de acord asupra regulilor de baz ale

12

jocului, la fel ca i asupra continuitii sistemului social. stabilitatea sistemului, i chiar supravieuirea sa, depind de consensul elitei n numele valorilor fundamentale ale elitei i doar alternativele politice care se nscriu n consensul comun vor primi o atenie deosebit. Desigur, elitismul nu nseamn faptul c membrii elitei nu sunt niciodat n dezacord sau n competiie cu restul pentru ntietate. Probabil n-a existat niciodat vreo societate n care s nu existe competiie n cadrul elitei. Dar elitismul implic faptul c doar un numr foarte mic de probleme constituie centrul competiiei i c elitele sunt mai mult de acord dect n dezacord.

Teoria elitei: Aplicarea modelului Cap. 3 - Drepturile civile: Elita i Interaciunea de Mas - descrie micarea pentru drepturile civile ca un efort al elitelor naionale stabilite pentru extinderea egalitii oportunitilor i pentru negri. Opoziia la politicile drepturilor civile se gsete printre masele de albi din sate.

Raionalism: Politica - ctig social maxim O politic naional este aceea care obine un ctig social maxim; adic, guvernele ar trebui s aleag acele politici care aduc ctiguri societii care s depeasc costurile cu mult i guvernele ar trebui s renune la politicile n care costurile nu sunt depite de ctiguri. De observat c exist dou linii conductoare n aceast definiie a ctigului social maxim. Prima e c nici o politic n-ar trebui s fie adoptat dac implic costuri ce depesc beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie s aleag acea politic ce produce cele mai mari beneficii comparate cu costurile sale. Astfel spus, o politic este raional cnd diferenele ntre valorile realizate i cele sacrificate sunt pozitive i mai mari dect ale oricrei alte politici alternative. Raionalismul nu ar trebui conceput dup o schem ngust - dolari i ceni - n care valorile sociale de baz sunt sacrificate pentru economisirea dolarilor. Raionalismul implic un calcul al tuturor valorilor politice i economice sacrificate sau ctigate de o politic de guvernare i nu doar al acelora care pot fi msurate n dolari.

13

Pentru a seleciona o linie politic raional, factorii de decizie trebuie: (1) s cunoasc toate preferinele valorice ale societii i ponderea lor relativ; (2) s cunoasc toate politicile alternative disponibile; (3) s cunoasc toate consecinele fiecrei alternative; (4) s calculeze rata beneficiilor fa de conturi pentru fiecare politic alternativ i (5) s selecteze cea mai eficient alternativ. Raionalismul presupune c preferinele valorice ale societilor ca ntreg pot fi cunoscute i cntrite. Nu e suficient doar cunoaterea i cntrirea valorilor unor grupuri i ale altora nu. Trebuie s existe o nelegere complet a valorilor societii. Elaborarea raional a politicii necesit i o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinele politicilor alternative i inteligena de a calcula corect rata costurilor fa de beneficii. i, n sfrit, elaborarea raional a politicii necesit un sistem de luare a deciziilor care s faciliteze raionalismul n formarea politicii. Modelul ctigului social maxim este obinut i apoi nu ar mai trebui fcute cheltuieli. Modelul ctigului social maxim este aplicat elaborrii politice n analize beneficiu - cost. Primele aplicaii au fost fcute de ctre Corpul Inginerilor Americani n programe pentru dezvoltarea barajelor i bazinelor pe ruri. Astzi este aplicat tuturor politicilor i programelor guvernamentale. Este principala schem analitic folosit pentru a evalua deciziile cheltuielilor publice. Totui, exist multe bariere n calea lurii raionale de decizii. De fapt, exist att de multe bariere n calea elaborrii raionale a deciziilor nct rareori acest lucru se mai ntmpl n guvern. Totui, modelul rmne important pentru scopuri analitice pentru c ajut la identificarea barierelor n calea raionalitii. Se pune ntrebarea: De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raional? De la nceput putem avansa ipoteza ctorva obstacole importante n calea elaborrii raionale a politicii : - nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi i grupuri specifice, multe fiind conflictuale - multe beneficii i costuri conflictuale nu pot fi comparate sau cntrite; de exemplu este imposibil de comparat sau cntrit valoarea demnitii individuale fa de sporirea impozitelor.

14

- factorii de decizie nu sunt motivai s ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci ncearc s-i maximizeze propriile rspli - putere, statut, realegeri, bani, .a.m.d. - factorii de decizie nu sunt motivai s maximizeze ctigul social net, ci doar s satisfac cererea pentru progres; nu caut pn cnd gsesc o alternativ care funcioneaz. - investiii mari n programele i politicile existente (costuri de scufundare) mpiedic factorii de decizie s reconsidere alternativele coninute de deciziile anterioare ; - exist nenumrate bariere n calea culegerii tuturor informaiilor necesare pentru a cunoate toate politicile alternative posibile i consecinele fiecruia, inclusiv costul culegerii informaiilor, disponibilitatea informaiilor i timpul implicat n aceast culegere; - nici capacitile de prezicere ale tiinelor sociale i de comportament, nici acelea ale tiinelor fizice i biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie s neleag toate beneficiile sau costurile fiecrei alternative ; - cei care elaboreaz politicile, chiar i cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate, nu au suficiente informaii pentru calcularea exact a costurilor i beneficiilor cnd un mare numr de diverse valori politice, sociale, economice i culturale sunt n joc. - nesigurana n privina consecinelor diferitelor politici alternative oblig factorii de decizie s se menin alturi de fostele politici ct de strns posibil pentru a reduce posibilitatea unor consecine deranjate i neanticipate. - natura segmentat a procesului decizional n marile birocraii face dificil coordonarea lurii deciziilor, astfel nct alimentarea venit de la toi specialitii trebuie s dea roade n momentul deciziei.

Raionalism: Aplicarea modelului Cap. 4 - Justiia Criminal: Raionalitate i Iraionalitate n politica public arat faptul c politicile raionale pentru descurajarea criminalitii - politic pentru a asigura sigurana, promptitudinea i severitatea pedepsei - au fost rareori implementate i c rata naional ridicat a criminalitii e n parte un produs al acestei iraionaliti.
15

Problemele obinerii raionalitii n politica public sunt discutate i n Cap. 5 Sntate i Bunstare: Cutarea unei strategii raionale . Vom avea n vedere planul general al strategiilor alternative tratnd srcia, sntatea i bunstarea. Vom studia cum aceste strategii sunt implementate n politica public i vom analiza unele din obstacolele realizrii raionalitii n politica public.

Incrementalism: politica - variaiuni pe tema trecutului Incrementalismul consider politica public ca o continuare a activitilor fostului guvern, doar cu anumite modificri incrementale. Politologul Charles E. Lindblom a prezentat primul model incremental n cursul unei critici a modelului raional tradiional de luare a deciziilor. Dup Lindblom, factorii de decizie nu revd anual ntreaga gam a politicilor propuse i existente, nu identific elurile societii, nu studiaz beneficiile i costurile politicilor alternative n realizarea acestor eluri, nu clasific n ordinea preferinei fiecare politic alternativ n funcie de beneficiile nete maxime i apoi s treac la o selecie pe baza tuturor informaiilor relevante. Din contr, constrngeri legate de timp, informaii i cost i mpiedic pe cei care elaboreaz politica s identifice ntregul spectru al politicilor alternative i consecinele acestora. Impedimente politice mpiedic situaia s estimeze dar elurile societii i s calculeze exact costurile i beneficiile. Modelul incremental recunoate natura lipsit de practicitate a elaborrii obligatoriu raional a politicii i descrie un proces mai conservator al lurii deciziilor. Incrementalismul este conservator prin faptul c programele existente, politicile i cheltuielile sunt considerate drept baz, i atenia este concentrat asupra noilor programe i politici i asupra creterii, descreterii sau modificrii programelor curente (de exemplu, politica bugetar pentru activitatea sau programul guvernamental din 1996 poate fi privit incremental. Factorii de decizie accept n general legitimitatea programelor instituiei i sunt de acord asupra continurii politicilor precedente. Fac acest lucru, n primul rnd pentru c nu dispun de timp, informaii sau bani pentru a investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaii este prea mare. Factorii de decizie n politic nu au suficiente capaciti de a prevede, chiar n era computerelor, toate consecinele fiecrei alternative. Nici nu pot

16

calcula ratele cost - beneficiu pentru politicile alternative cnd sunt implicate diverse valori politice, sociale, economice i culturale. Astfel, politica total raional se poate dovedi ineficient (n ciuda contradiciei n termeni) dac timpul i costul desfurrii unei politici raionale sunt excesive. n al doilea rnd, cei care elaboreaz politica accept legitimitatea politicilor anterioare datorit nesiguranei legate de consecinele unor politici diferite sau complet noi. E mai sigur s pstrezi programe cunoscute cnd consecinele noilor programe nu pot fi prezise. n condiii de nesiguran, factorii de decizie continu fostele politici sau programe chiar dac acestea s-au dovedit sau nu eficiente. n al treilea rnd, n programele existente pot exista investiii masive (costuri de scufundare) care exclud orice schimbare radical. Aceste investiii pot fi n bani, construcii sau alte elemente complexe, sau pot fi de natur psihologic, preuri administrative sau structuri organizatorice. Este cunoscut faptul c organizaiile tind s persiste n timp, n ciuda inutilitii lor, c formeaz rutine dificil de schimbat i c persoanele se implic n continuitatea structurilor organizatorice i a practicilor, toate acestea fcnd schimbarea foarte dificil. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate serios n considerare, ci doar cele care cauzeaz dislocri fizice, economice, organizatorice i administrative minore. n al patrulea rnd, incrementalismul este eficient politic. Este uor s se ajung la un acord n eliberarea politicii cnd problemele disputate sunt doar creterea sau diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se agraveaz cnd luarea deciziilor se concentreaz asupra schimbrilor politice majore care implic mari ctiguri sau pierderi sau decizii de genul totul sau nimic, da sau nu. Pentru c tensiunea politic implicat n obinerea de noi programe sau politici elaborate n fiecare an ar fi foarte mare, politicile victorioase trecute sunt continuate i n viitor, dac nu exist o realiniere politic substanial. Astfel, incrementalismul este important n reducerea conflictului, n meninerea i n prezervarea sistemului politic nsui. Caracteristicile factorilor de decizie nii recomand de asemenea modelul incremental. Fiinele umane ncearc rareori s-i minimizeze valorile: mai des acioneaz pentru satisfacerea cerinelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori caut unicul drum drept, dar, n schimb, se opresc din cutat, atunci gsesc un

17

drum care duce undeva. Cutarea ncepe, de obicei, cu familiarul - adic cu politicile alternative apropiate politicilor curente. Doar dac aceste alternative se vor dovedi nesatisfctoare se vor aventura factorii de decizie nspre o inovaie politic mai radical. n cele mai multe cazuri modificarea programelor existente va satisface cerinele particulare i marile modificri politice necesare maximizrii valorilor vor fi trecute cu vederea. i, n fine, n absena unor eluri sau valori de lung durat ale societii, e mai uor pentru guvernul unei societi pluraliste s continue programele existente dect s se implice n planificri politice totale pentru anumite scopuri ale societii. Incrementalism: Aplicarea modelului O atenie special acordat incrementalismului apare n discuia privitoare la bugetarea guvernamental din Cap. 9 - Prioriti i Etichete de Pre: Incrementalismul n aciune.

Teoria jocului: politica - alegerea raional n situaii competitive Teoria jocului este studiul deciziilor raionale luate n situaii n care doi sau mai muli participani au de fcut o alegere i rezultatul depinde de alegerea fcut de fiecare. Se aplic zonelor din elaborarea politicii n care nu exist nici o alegere perfect independent pe care cineva o poate face - n care cele mai bune rezultate depind de ce fac i ceilali. Ideea de joc vine de la faptul c factorii de decizie sunt implicai n alegeri interdependente. Juctorii trebuie s-i adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinele lor proprii i abilitile lor, ci i ateptrile lor cu privire la aciunile celorlali. Poate conotaia de joc este nefericit aleas, sugernd c teoria jocului nu este tocmai potrivit cu situaii conflictuale serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului poate fi aplicat unor decizii privitoare la rzboi i pace, la utilizarea armelor nucleare, n diplomaia internaional, n negocieri i construirea coaliiilor din Congresul O.N.U. i diferitelor alte situaii politice. Un juctor poate fi un individ, un grup sau un guvern naional - ntr-adevr, oricine cu scopuri bine definite care e capabil de o aciune raional. Teoria jocului este un model abstract i deductiv al elaborrii politicii. Nu

18

descrie modul n care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curnd modul n care oamenii s-ar comporta n luarea deciziilor n situaii competitive dac ar fi complet raionali. Astfel, teoria jocului este o form a raionalismului, dar aplicabil n situaii competitive n care rezultatul depinde de aciunile a doi sau mai muli participani. Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor juctorilor. Opiunile sunt adesea descrise ntr-o matrice - o diagram care prezint opiunile alternative ale fiecrui juctor i toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi cte doi este cea mai simpl; exist doar 2 juctori i fiecare are doar 2 alternative.

Juctorul A Alternativa A1 Juctorul B Alternativa B1 Alternativa B2 Rezultat Rezultat Alternativa A2 Rezultat Rezultat

Exist patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o celul a matricei. Rezultatul n sine depinde de alegerile ambilor juctori, A i B. n teoria jocului, consecinele se refer la valorile pe care le primete fiecare juctor ca rezultat al alegerilor fcute att de el ct i de oponent. Consecinele sunt adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasat n interiorul fiecrei celule a matricei i corespund valorilor pe care fiecare juctor le plaseaz n fiecare rezultat. Pentru c judectorii evalueaz diferite rezultate n mod distinct, exist dou valori numerice n interiorul fiecrei celule - una pentru fiecare juctor. Gndii-v la jocul lailor. Doi adolesceni conduc cu vitez mare dou maini care se ndreapt una ctre alta, fiecare cu o parte pe mijlocul strzii. Dac nici unul nu vireaz se vor izbi. Cel care vireaz este laul. Amndoi oferii ar vrea s evite moartea, dar mai vor s evite i dezonoarea de a fi la. Rezultatul depinde de ceea ce fac amndoi oferii i fiecare ofer trebuie s prevad ce va face cellalt. Aceast form de bravad este uzual n relaiile internaionale.

19

fig. 2- 6. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laului. Rezist curs oferul B Rezist curs n A: - 10 B: - 10 A: + 5 Vireaz B: - 5 A: - 5 B: + 5 A: - 1 B: - 1 n Vireaz

Teoreticianul jocului furnizeaz valorile numerice ale consecinelor. Dac A alege s stea n curb i la fel i B rezultatul este -10 pentru ambii oferi i vor distruge mainile. Dar dac A alege s stea n curb i B vireaz, atunci A primete +5 (curaj) i B -5 (dezonoare). Dac A vireaz i B rmne n curs rezultatul va fi invers. Dac vireaz amndoi, fiecare e uor dezonorat (-1), dar nu ca i atunci cnd unul ar fi rmas n curs. O cercetare a consecinelor matricii sugereaz c ar fi mai bine pentru ambii oferi s vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10). Dar matricea este prea simpl. Unul sau ambii juctori pot acorda o valoare diferit rezultatelor fa de valoarea oferit aici. De exemplu, un juctor poate prefera moartea unei dezonorri. Fiecare juctor trebuie s ncerce s calculeze valorile celuilalt i nici unul nu are informaii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea eronat deliberat a valorilor sau resurselor de ctre un oponent este ntotdeauna posibil. De exemplu, o strategie posibil n jocul lailor este s permii oponentului s vad c bei mult nainte de nceperea jocului, s te mpleticeti pn la main i s murmuri despre prea lunga ta via n lumea asta nenorocit. Efectul acestei informaii asupra oponentului poate s-l determine s considere c vei rmne mai mult n curs, i acest lucru s-l determine s vireze i si permit s ctigi. Un concept - cheie n teoria jocului este strategia. Aceasta se refer la luarea raional de decizii n care un set de micri este desemnat s aduc o rsplat optim, chiar i dup evaluarea tuturor micrilor posibile ale aparenelor. Teoreticienii jocului folosesc termenul minimax cnd se refer la strategia raional care sau minimizeaz

20

pierderea maxim sau maximizeaz ctigul minim pentru un juctor, indiferent de ce face oponentul. Strategia minimax este conceput pentru a proteja un juctor mpotriva jocului mai bun al oponentului su. Poate fi privit ca o strategie conservativ, fiind desemnat s reduc pierderile i s asigure un ctig minim, mai curnd dect s asigure ctiguri maxime cu riscul unor mari pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bun strategie (judectorul raional n jocul laitii va vira, fiindc alegerea aceasta minimizeaz pierderea maxim a juctorului). Din aceast discuie trebuie s rezulte clar c teoria jocului accept idei att foarte simple ct i foarte complexe. Problema crucial este dac vreuna dintre ele este cu adevrat folositoare n studiul politicii publice. Teoria jocului este mai des propus ca o unealt analitic de ctre sociologi i nu ca un ghid practic n elaborarea politicii de ctre guvernatori. Condiiile teoriei jocului sunt rareori aproximate n viaa real. Rareori politicile alternative se prezint net ntro matrice. Mai important, rareori pot factorii de decizie s cunoasc adevratele valori ale consecinelor pentru ei nii sau pentru oponenii diverselor alternative. n fine, dup cum am mai indicat, exist multe obstacole n calea elaborrii raionale a politicii de ctre guverne. i totui teoria jocului furnizeaz un mod interesant de reflectare clar asupra poiunilor politice n situaii conflictuale. Poate c adevrate utilitate a teoriei jocului n analiza politic n ziua de azi const n a sugera probleme interesante i a oferi un vocabular care s trateze elaborarea politicii n situaii conflictuale. Teoria jocului: Aplicarea modelului Teoria jocului este frecvent aplicat n conflictele internaionale. Vom explica utilitatea teoriei jocului n eforturile noastre de a descrie i explica, n Cap. 8 Politica aprrii: Strategii pentru Jocuri Serioase.

Teoria opiunii publice: politica - proces decizional colectiv al indivizilor cu interese proprii. Opiunea public este studiul economic al procesului decizional dar nu de pia, n special aplicarea analizelor economice n procesul decizional politic. n mod

21

tradiional, tiinele economice studiaz comportamentul pe pia i presupun c indivizii i urmresc propriile interese; tiinele politice studiaz comportamentul n arena public i presupun c indivizii urmresc propriile lor noiuni de interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivrii umane s-au format n tiinele economice i politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care ncearc s-i maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor animat de interese publice ncercnd s maximizeze bunstarea social. Dar teoria opiunii publice pune n chestiune ideea c indivizii acioneaz diferit n politic fa de aciunile lor pe pia. Aceast teorie presupune c toi actorii politici alegtori, contribuabili, candidai, legislatori, birocrai, grupuri de interes, partide, birocraii i guverne - ncearc s-i maximizeze beneficiile personale n politic la fel ca i pe pia. James Buchanan, economist laureat al Premiului Nobel i erudit de elit al teoriei opiunii publice moderne, argumenteaz c indivizii se unesc n politic pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc i pe pia; i prin acorduri (contracte) ntre ei i pot spori bunstarea personal, la fel ca i prin comer pe pia. Pe scurt, oamenii i urmresc propriul interes att pe pia ct i n politic, dar chiar avnd motivaii egoiste, pot beneficia reciproc prin luri celebre de decizii. Guvernul nsui se formeaz printr-un contract social ntre indivizi care sunt de acord, pentru beneficiul reciproc, s se supun legilor i s susin guvernul n schimbul proteciei propriilor lor viei, a libertilor i corectitudinii. Astfel, teoreticienii opiunilor politice pretind a fi motenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke i ai lui Thomas Jefferson, care a inclus aceast noiune a contractului social n Declaraia de Independen a Americii. Interesul propriu clar conduce indivizii nspre un contract constituional care stabilete un guvern pentru a proteja viaa, libertatea i corectitudinea. Teoria opiunii publice admite c guvernul trebuie s ndeplineasc anumite funcii crora piaa nu le poate face fa; adic trebuie s remedieze anumite ratri ale pieei. Mai nti, guvernul trebuie s furnizeze bunuri publice - bunuri i servicii care trebuie furnizate tuturor dac sunt furnizate cuiva. Piaa nu poate furniza bunuri publice pentru c atunci costul acestora i-ar depi valoarea pentru un singur cumprtor i un singur cumprtor nu ar putea s-i determine pe necumprtori s-l foloseasc. Aprarea naional este cel mai bun exemplu: protecia de invaziile strine este prea costisitoare pentru o singur persoan i odat de oferit nimeni nu poate fi

22

mpiedicat s beneficieze de ea. Aa c oamenii trebuie s acioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de aprare comun. n al doilea rnd, externalitile constituie o alt ratare recunoscut a pieei i o justificare pentru intervenia guvernului. O externalitate apare atunci cnd activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor i a aerului: eliberarea de ap i aer poluate impune costuri altora. Guvernele reacioneaz fie prin controlul activitilor care produc externalitile, fie prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activiti pentru a le compensa costurile pentru societate. Teoria opiunii politice ajut la explicarea faptului c partidele i candidaii politici nu reuesc, n general, s ofere politici alternative clare n campaniile electorale. Partidele i candidaii nu sunt interesai de oferirea de principii, ci de ctigarea alegerilor. Ei i formuleaz poziiile politice pentru a ctiga alegerile; i nu ctig alegerile pentru a formula politici. Astfel, fiecare partid i candidat caut poziii politice care s atrag cel mai mare numr de alegtori. Fiind dat un singur mod de distribuie a opiniilor asupra unei probleme de politici, partidele i candidaii se vor mica nspre centru pentru a-i maximiza numrul de voturi. Doar ideologii (oameni motivai ideologic, iraionali) ignor strategia centrist de maximizare a voturilor. Dar teoria opiunii publice i-a desfurat propria critic a modelului alegtorului mediu prin recunoaterea intereselor separate ale politicienilor i birocrailor n contrast cu interesele alegtorilor. Interesele politicienilor i ale birocrailor sunt ctigarea realegerilor, adunarea de contribuii generoase pentru campaniile lor, extinderea bugetelor agenilor, ctigarea unei mai mari autoriti i prestigii i extinderea puterii de guvernare. Regulile constituionale pentru procesul decizional guvernamental nu asigur ntotdeauna c interesele politicienilor i ale birocrailor coincid cu cele ale alegtorului mediu. Chiar i autoritate public altruist i total lipsit de egoism, care ncearc din greu s implementeze preferinele alegtorului din circumscripia sa - alegtorii medii - poate ntmpina multe obstacole. Autoritile guvernamentale nu dein informaii continue pentru a estima preferinele schimbtoare ale contribuabililor - consumatori. Spre deosebire de consumatorii de pe pia, consumatorii alegtori nu sunt implicai n votri continue. Cnd politicienii afl ce doresc alegtorii poate fi prea trziu, pentru c alegerile vor fi ctigate sau

23

pierdute. Chiar i dup nfruntare, autoritile alese pot doar ghici ce au fcut bine i ce ru. Rezultatele voturilor nu sunt ntotdeauna informaionale pentru politici. n absena unei bune informaii asupra preferinelor cetenilor, tendinele naturale ale politicienilor i birocrailor de a-i extinde puterea n societate nu pot fi verificate. Acetia exagereaz beneficiile programelor de consum ale guvernului i subestimeaz costurile. Diferite iluzii fiscale - impozite camuflate, deducii pe statele de plat i finanri deficitare - contribuie la subestimarea costurilor guvernamentale de ctre ceteni. Aceste ratri politice contribuie la furnizarea exagerat a guvernului de bunuri i servicii publice i la supraimpozitarea cetenilor. Teoria alegerii publice ne ajut s nelegem grupurile de interes i efectul pe care l au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor produc bunuri cvasi-politice - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiaz mai mult dect altele. Este raional pentru persoanele ce urmresc anumite beneficii, subvenii, privilegii sau protecie pentru a se putea organiza aa nct s fac presiuni pentru anumite aciuni guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice poate fi asupra tuturor contribuabililor, nici unul dintre acetia ne-distribuit suportnd suficient din cost pentru a merita consumul de timp, energie sau bani pentru a organiza o opoziie n faa extinderii. Aceast concentraie de beneficii la puini i distribuirea costurilor la cei muli rezult ntr-un sistem de grup de interes care favorizeaz interesele omogene mrunte i bine organizate, care caut expansiunea activitii guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar mai prost organizate ale cetenilor contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp activitatea multor grupuri de interes speciale, fiecare cutnd beneficii concentrate pentru ei i costuri dispersate pentru alii, rezult ntr-o supraproducie de reglementri guvernamentale, de programe i servicii. ntr-adevr, efectul cumulativ al activitii grupurilor de interes asupra societii este o scleroz organizatoric - o economie politic att de plin de subvenii, beneficii i reglementri, protecii i tratamente speciale pentru grupurile de interes organizate nct munca, productivitatea i investiia sunt descurajate. Pentru a atrage membri i contribuii, grupurile de interes trebuie s-i amplifice i s-i fac cunoscut cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie s concureze pentru membri i bani prin exagerarea pericolelor societii, care le ignor cerinele. Chiar i atunci cnd guvernele le ndeplinesc cerinele iniiale, grupurile de interes trebuie s genereze noi cereri cu noi avertizri de pericol, dac vor s rmn n via. Pe scurt,

24

grupurile de interes, ca i restul actorilor politici, i urmresc interesele proprii pe piaa politic.

Opiunea public: Aplicarea modelului Teoria opiunii publice este folosit n Cap. 7 - Politica mediului: Externaliti i Interese - pentru a ajuta n recunoaterea polurii mediului drept o problem n controlul externalitilor n activitatea uman. Teoria opiunii publice ne ajut i s nelegem comportamentul grupurilor de interes concentrate asupra mediului n dramatizarea i publicitatea fcut cauzei lor.

Teoria sistemului: politica rezultat al sistemului Un alt mod de a concepe politica publica este s o privim ca pe un rspuns al unui sistem politic n faa a unor fore care fac presiuni asupra lui din mediu. Forele generate n mediu care afecteaz sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o condiie sau circumstan definit ca fiind extern zonelor de legtur ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri i procese interdependente care funcioneaz autoritativ pentru a aloca valori societii. Rezultatele sistemului politic sunt alocrile valorice autoritative ale sistemului i aceste valori constituie politica publica. Aceast conceptualizare a activitii politice i a politicii publice poate fi diagramat ca n figura 2-8. Diagrama este o versiune simplificat a ideii de sistem politic, descris pe larg de politologul David Easton. Noiunea de sistem politic a fost folosit, implicit sau explicit, de muli erudii care au ncercat s analizeze cauzele i consecinele politicii publice. Teoria sistemului descrie politica publica ca pe un rezultat al sistemului politic. Conceptul de sistem implic un set de identificare de instituii i activiti din societate care funcioneaz pentru a transforma cererile i deciziile autoritative, necesitnd suportul ntregii societi. Conceptul de sistem implic i faptul c elementele sistemului sunt interdependente i c sistemul poate rspunde forelor n mediul su i c o va face pentru a se proteja. Alimentrile (input urile) sunt primite n sistemul politic att sub forma cererilor, ct i a sprijinului. Cererile apar cnd indivizi sau

25

grupuri, ca rspuns la condiii de mediu reale sau percepute ca atare, acioneaz pentru a influena politica publica. Se primete suport atunci cnd indivizi sau grupuri accept rezultatele alegerilor, se supun legilor, i pltesc taxele i, n general, se conformeaz deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de cereri, dintre care unele sunt n conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri n rezultate (output uri), adic politic de guvernare, trebuie fcute aranjamente i acestea trebuie impuse prilor implicate. Se tie c rezultatele (politica de guvernare) pot avea un efect modificator asupra mediului i cererilor care provin de aici i trebuie s mai aib i un efect asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se pstreaz n timp prin: (1) producerea unor rezultate satisfctor de rezonabile; (2) bazarea pe ataamente adnc nrdcinate n sistem; (3) folosirea sau ameninarea cu folosirea forei. Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politic se gsete n ntrebrile pe care le pune: 0* care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care genereaz cereri asupra sistemului politic? 1* care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce i permit s transforme cererile n politic de guvernare i s se pstreze n timp? 2* cum afecteaz alimentrile (input urile) din mediu caracterul sistemului politic? 3* cum afecteaz caracteristicile sistemului politic coninutul politicii publice? 4* cum afecteaz politica publica prin feedback mediul i caracterul sistemului politic? Teoria sistemului: aplicarea modelului Modelul sistemelor este n mod special folositor n capitolul 12 (Input, Output) Alimentri, rezultate i cutii negre: O analiz a sistemelor politicilor de stat n examinarea politicii publice n statele americane. Comparnd statele, vom observa impactul diferitelor condiii de mediu n special venitul asupra nivelelor cheltuielilor, beneficiilor i serviciilor n educaie, bunstare, autostrzi, poliie, corecii i finane. Vom observa cum politica federal ncearc uneori s compenseze

26

impactul variabilelor mediului asupra politicii interne din state. Vom examina impactul caracteristicilor sistemului politic n particular competiia partidelor i participarea alegtorilor asupra nivelului impozitelor, cheltuielilor, beneficiilor i serviciilor i vom compara impactul acestor caracteristici ale sistemului asupra politicii publice cu impactul condiiilor de mediu.

Modele: Cum se poate determina dac sunt eficiente sau nu Un model este doar o abstractizare a reprezentrii vieii politice. Cnd ne gndim la sisteme politice ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raionale sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica, clarifica i n sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica, clarifica i nelege ce este cu adevrat important n politic. nainte de a ne ncepe studiul asupra politicii publice, s expunem cteva criterii generale pentru evaluarea utilitii conceptelor i modelelor. Ordoneaz i simplific realitatea. Desigur, utilitatea unui model se gsete n capacitatea sa de a ordona i simplifica viaa politic aa nct s le putem concepe mai clar i s putem nelege relaiile pe care le gsim n lumea real. Totui, o prea mare simplificare poate conduce la inadvertene n modul n care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dac un concept e prea ngust sau identific doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica publica. Pe de alt parte, dac un concept e prea larg i sugereaz legturi prea complexe, poate deveni att de complicat si de greu de folosit nct nu mai este de folos nelegerii. Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, n timp ce altele pot fi prea simpliste. Identific aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui s identifice aspectele cu adevrat semnificative ale politicii publice. Ar trebui s dirijeze atenia de la variabilele sau circumstanele irelevante nspre cauzele reale i consecinele semnificative ale politicii publice. Desigur, ceea ce e real, relevant sau semnificativ este, ntr-o anumit msur o funcie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toii de acord c utilitatea unui concept este legat de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevrat important n politic. Este congruent cu realitatea. n general, un model trebuie s fie congruent cu realitatea adic, trebuie s aib referiri empirice reale. Am putea avea dificulti cu
27

un concept care identific un proces care nu exist n realitate sau care simbolizeaz fenomene care nu exist n lumea real. Totui, nu trebuie s ne grbim s negm conceptele ne-realiste dac acestea reuesc s ne dirijeze atenia ctre motivele pentru care sunt ne-realiste. De exemplu, nimeni nu contest c procesul decizional guvernamental e complet raional autoritile publice nu acioneaz ntotdeauna pentru a maximiza valorile sociale i pentru a minimiza costurile societii. Totui conceptul de proces decizional raional poate fi folositor, chiar i ne-realist, dac ne ajut s ne dm seama cum este procesul decizional guvernamental iraional n realitate i ne ndeamn s ne ntrebm de ce. Furnizeaz o comunicare semnificativ. Un concept sau un model trebuie i s comunice ceva semnificativ. Dac prea muli oameni sunt n dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea lui n comunicare este diminuat. De exemplu, dac nimeni nu e de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elit nu nseamn acelai lucru pentru toi. Dac cineva definete o elit drept un grup de autoriti publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru public n general, se comunic o idee diferit de ctre cel care folosete acest concept fa de cel care definete elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativ care ia decizii pentru societate, bazndu-se pe propriul interes. Dirijeaz anchete i cercetri. Un model ar trebui s ajute la dirijarea anchetelor i cercetrilor n politica publica. Un concept ar trebui s fie operaional adic, ar trebui s se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, msurate i verificate. Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de model) trebuie s sugereze relaii din lumea real care pot fi testate i verificate. Dac ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite adevrate sau false, nu e cu adevrat folositor n dezvoltarea unei tiine a politicii. Sugereaz explicaii. n fine, o abordare-model trebuie s sugereze o explicaie pentru politica publica. Trebuie s sugereze ipoteze pentru cauzele i consecinele politicii publice ipoteze care pot fi testate cu date din lumea real. Un concept care doar descrie politica publica nu e la fel de util ca un concept care explic politica publica sau care cel puin sugereaz nite explicaii posibile.

28