STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 1 SI 2 Curs 1 Stiinta administratiei. Notiuni introductive (I) 1. Notiune si terminolo ie 2. !

"iectul stiintei administratiei #. Continutul stiintei administratiei 1. Notiune si terminolo ie Noiunea de administra$ie %u"lic& este definita in primul rand de cre tiina administraiei, dar si de alte discipline conexe, cu care are legtur direct, cum ar fi i tiina dreptului administrativ. n literatura de specialitate, n mod frecvent ntlnim noiuni ca: administra$ia de stat, administra$ie, activitate e'ecutiv& i, mai nou, administra$ie %u"lic&, uneori cu nelesuri diferite, alteori punndu-se semnul egalitii ntre unele dintre acestea. Noiunea de "administra$ie" desemnea unele compartimente organi atorice din structura unei uniti sau organ, ori activiti ale acestora care nu au caracter productiv. !nii autori, utili nd noiunea de "administra$ie de stat" arat c prin aceasta se nelege un "sistem de or ane ale statului" sau o anumit form fundamental de activitate a statului, respectiv, "activitatea administrativ&". #re$uie preci at c noiunile de "activitate administrativ&" i "or ane administrative" pot fi desemnate i prin termenii "activitate e'ecutiv&", respectiv "or ane e'ecutive", noiunile "administrativ" i "e'ecutiv" fiind folosii alternativ, cu sens identic. %li autori fac distincie net ntre "administra$ia de stat" i "activitatea e'ecutiv&". %cestia definesc administraia de stat ca "activitatea ce se desfoar pentru ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor administrative de stat". n acest (n$eles lar , aceti autori deose$esc administra$ia de stat, de activitatea e'ecutiv&, care se ndeplinete de catre or anele e'ecutive, iar studierea ei formea o"iectul )tiin$ei administra$iei de stat , pe cnd activitatea e'ecutiv& este reglementat de norme de dre%t administrativ. Administra$ia %u"lic&* ca modalitate de reali+are a %uterii e'ecutive* are (n centrul %reocu%&rilor sale estionarea interesului %u"lic* asi urarea ,uc$ion&rii re ulate )i continue a serviciilor %u"lice. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii -administra$ia - const ntr-o activitate rational& )i e,lcient& de utili+are a resurselor umane* materiale )i ,manciare (n sco%ul o"$inerii unor re+ultate ma'ime cu e,orturi

minime. &ocietatea cunoate un proces continuu de diversificare i multiplicare a serviciilor administrative, care impune necontenite m$untiri i perfecionri n structura i activitatea administraiei prin utili area unor metode i te'nici moderne. (octrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organi a, a conduce, a coordona, a controla. Noiunea de administra$ie este mai larg dect aceea de administra$ie %u"lic&, ea cuprin nd i administra$ia %articular&. )a orice activitate uman, att administra$ia %u"lic&, ct i cea %articular&, urmresc un scop utili nd anumite mi-loace. *xist diferene eseniale ntre cele dou forme de administraie, att su$ aspectul ,inalit&$ii* ct i su$ cel al resurselor ,olosite. Administra$ia %u"lic&, spre deose$ire de administra$ia %rivat&, urmrete satisfacerea interesului pu$lic, a utilitii pu$lice, n mod de interesat, prin reali area de servicii pu$lice. #ermenul "administrativ" este de origine latin i nseamn a servi la ceva, a servi pe cineva. %dministraia pu$lic, prin natura ei, are menirea de a servi interesul pu$lic, de a fi un serviciu pu$lic pus la dispo iia societii i a cetenilor. + pro$lem deose$it de important, cu soluii diverse date de ctre doctrina, o repre int raportul dintre administra$ia %u"lic& i stat. .uterea constituit n stat ndeplinete trei ,unc$ii esen$iale: le islativ&, e'ecutiv& i -udec&toreasc&. Administra$ia %u"lic& este o activitate strns legat de %uterea e'ecutiv&, n doctrina tradiional francez ea fiind definit ca aciune a puterii executive prin procedee de putere public. Statul, ca form de organi are social ii constituie un sistem de instituii politice care i permit s comande, s guverne e. ,nstitutiilor politice le sunt su$ordonate instituiile administrative care reali ea deci iile instituiilor pu$lice. %adar, administra$ia %u"lic& este exercitat de puterea executiv n regim de putere pu$lic, fiind o modalitate de reali are a funciunii executive a statului, dar nu singura, executivul exercitnd i alte raporturi cu organe constituionale ale statului. Noiunea de administra$ie %u"lic& este suscepti$il a cpta dou sensuri: unul material i altul ,ormal. /n sens material administraia pu$lic repre int o activitate de organi are a executrii i de executare n concret a legii, reali at prin aciuni cu caracter de prestaie. Administra$ia %u"lic&* (n sens material, nu se poate reduce la activiti executive de dispo iie, de prescripie, ci ea const n diferite prestri reali ate pe $a a i n executarea legii, pentru ndeplinirea interesului general prin asigurarea de servicii pu$lice. /n sens ,ormal, administraia pu$lic poate fi neleas ca un sistem de organe cuprin nd diverse structuri administrative, care reali ea activitatea de organi are a executrii i de executare n concret a legii. Administra$ia %u"lic& se reali ea printr-o multitudine de forme organi atorice, care alctuiesc sistemul acesteia. -uterea executiv este cea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei pu$lice. &atisfacerea intereselor generale ale comunitii naionale nu poate fi ncredinat dect administraiei statale.

n acelai timp, regimul centrali rii coexist cu regimul descentrali rii administrative, care permite colectivitilor locale s se autoadministre e. Descentrali+area este acel sistem %otrivit c&ruia administrarea intereselor locale 0comunale* or&)ene)ti* -ude$ene 0 se reali+ea+& de c&tre autorit&$ile li"er alese de c&tre cet&$enii colectivit&$ii res%ective* su" su%rave 1erea statului. Autonomia local&, privit ca un ,enomen %ur administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de de voltare a descentrali rii administrative. n esen, aceasta repre int transferarea unor competene administrative de la nivelul central ctre diverse organe sau autoriti administrative care funcionea autonom n unitile administrativ-teritoriale fiind alese de ctre colectivitile locale respective. %ctivitatea autoritilor locale se afl su$ controlul de le alitate al statului, prin agenii puterii executive deconcentrai la nivelul /udeelor - prefecii. Administra$ia %u"lic& presupune utili area, n regim de drept pu$lic, a unor resurse - umane, materiale si financiare - pentru satisfacerea interesului general. Stiinta administratiei este de,inita astfel: - totalitate a cuno)tin$elor dintr0un anumit domeniu. - disci%lin&, stiint& ne-uridic&, de sinte+&, autonom&, cu o"iect* %rinci%ii si metode s%eci,ice de cercetare* care cercetea+& ,enomenul administrativ in intrea a sa com%le'itate. 2. !"iectul )tiin$ei administra$iei Administra$ia re%re+inta un vec'i ,a%t social* fapt re+ultat din a%aritia unui a%arat s%eciali+at de incadrare a activitatilor sociale. 2a%tul sau ,enomenul administrativ re%re+inta elementul %rinci%al al cercetarii administratiei %u"lice. Administra$ia %u"lic& are ca o"iect reali area valorilor care exprim interesele statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat, valori care sunt exprimate n acte ela$orate de ctre puterea legiuitoare. -rin nsui o"iectul su - organi area executrii i executarea legii administra$ia %u"lic& este strns legat de %uterea le iuitoare 0care i circumscrie o$iectul1, ct i de %uterea -udec&toreasc&, ale crei 'otrri sunt aplicate i executate n cadrul administraiei pu$lice, la nevoie putndu-se recurge la mi/loace de constrngere statal. %dministraia pu$lic este strns legat i de %uterea e'ecutiv&, dar nu se identific ntocmai cu aceasta putere care are o sfer mai larg de cuprindere. #ocmai de aceea administraia pu$lic se reali ea att de organele puterii executive 0guvernul i ministerele1, ct i de organele administraiei locale, care nu sunt orgene ale puterii executive, precum i de uniti economice i instituii social-culturale 0regii autonome i societi comerciale cu capital de stat1, care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Stiinta Administra$iei are ca o"iect %ro%riu de cercetare administra$ia %u"lica* in intrea a sa com%le'itate* in sco%ul de a ela"ora %rinci%ii si norme

enerale* necesare re,ormarii sale or anice si ,unctionale. #. Continutul stiintei administratiei

Stiinta Administra$iei este stiinta s%eciali+ata ce are la $a a practica administrativa. ,n continutul acestei stiinte se identifica o serie de ,actori ce caracteri ea a orice actiune administrativam respectiv: 2 3 4 5 6 ,actorul ordonator, care vi ea a o anumita ordine la nivelul administratiei. ,actorul sta"ili+ator, referindu-se la continuitatem sta$ilitate in administratie. ,actorul rational, care vi ea a cooperarea umana rationala. ,actorul or ani+are sau elementul organi ational. ,actorul ,inalitate, care se refera la scopul cercetarii 7 din care deriva ,a%tul centri%et, ce se refera la impre/urarea ca administratia are rol integrator, actionanad in sensul unitatii.

Stiinta Administra$iei cercetea+a si te1nica administrativa* dar si metodele de or ani+are a "irourilor ori alte activitati necesare or ani+arii e,icinte si rationale a administratiei %u"lice. Con$inutul administra$iei %u"lice este dat de dou categorii de activiti: activit&$i cu caracter dis%o+itiv i activit&$i %restatoare. n ceea ce privete con$inutul activit&$ii e'ecutive, considerndu-se de unii autori c aceasta este compus din dou activiti distincte: activitatea e'ecutiv& i activitatea de dis%o+i$ie. n acest neles se consider c activitatea executiv ar consta n aplicarea direct a legii la ca uri concrete, iar forma /uridic a reali rii ei ar fi actul administrativ individual. Activitatea de dis%o+i$ie ar consta n dreptul organului executiv de a lua msuri n legtur cu activitatea administraiei, iar forma /uridic de reali are a ei ar fi actul administrativ cu caracter normativ. n pre ent se pare c mai toi autorii nu mai mprteesc o asemenea nelegere a activitii executive, considernd-o ca fiind o singur form de activitate. *xecuia i dispo iia nu sunt aspecte distincte, ci elemente ale acestei activiti. .rin activit&$ile e'ecutive cu caracter de dis%o+i$ie se sta$ilete ce tre$uie s fac sau s nu fac, ce le este permis sau inter is su$iecilor de drept, persoane fi ice sau /uridice, administraia pu$lic putnd interveni, n anumite ca uri, cu aplicarea de sanciuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. %ceast activitate executiv cu caracter de dispo iie se reli ea prin acte /uridice i fapte materiale de ctre organele aministraiei pu$lice i funcionarii acestora ca activiti specifice principale. %cesta este un proces complex i la$orios, care parcurge mai multe etape: studii, avi e, variante, opiuni, deli$erri etc. Activit&$ile e'ecutive cu caracter de %resta$ie se reali ea tot pe $a a i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fi ice sau /uridice. -restaiile sunt reali ate de organele administraiei pu$lice i funcionarii acestora n cele mai diverse domenii de activitate: gospodrie comunal i locativ, furni are de ga e, ap i energie

electric i termic, ocrotirea mediului am$iant, servicii de telefonie, transport n comun, pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc. 8i aceast categorie de activiti se realizeaz, ca i prima categorie, tot prin acte /uridice, diplome, atestate, adeverine etc. i mai ales prin fapte materiale, pe $a a i n condiiile prev ute de lege. !neori prestaiile se execut n $a a unor contracte c'eiate ntre su$iecii administraiei pu$lice 0instituii, ntreprinderi1 i $eneficiarii prestaiilor. %ctiviti de organi are a executrii legii i de executare n concret a legii, de natura celor dou categorii menionate mai sus, se desfoar nu numai de organele administraiei pu$lice ci i de cele legiuitoare i /udectoreti. n acest ca ns, aceste activiti apar ca activiti su$sidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le reali ea apar nu ca su$ieci ai puterii legiuitoare sau ale celei /udectoreti, ci ca autoriti administrative, ca organe de conducere administrativ ale instituiilor respective. n unele ca uri, activiti de organi are a executrii legii i de executare a acesteia se reali ea i de ctre organi aii particulare, activitatea lor fiind de interes pu$lic, prev ut de lege n conformitate cu prevederile acesteia. (esigur ca aceti su$ieci de drept nu fac parte din sistemul de organi are a administraiei pu$lice. Administra$ia %u"lic& poate fi de,init& ca activitate de or ani+are )i de e'ecutare (n concret a le ii cu caracter dis%o+itiv )i %restator* care se reali+ea+& (n %rinci%al de or anele administra$iei %u"lice )i (n su"sidiar )i de alte or ane ale statului* %recum )i de or ani+a$ii %articulare de interes %u"lic. 3. A"ordari ale administratiei n cadrul tiinei administraiei se desfoar n pre ent, aciuni de cercetare diverse care au un caracter complex. (in punct de vedere doctrinar, se pot distinge %atru curente principale, i anume : 21 un curent -uridic, al crui scop esenial este de a contri$ui la o mai $un cunoatere a structurii i funcionrii administraiei pu$lice, punnd accentul pe referirea la textele /uridice. 31 un curent mana erial* a'at %e estiune %u"lic&4%rivat& a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocuprilor sale de tiina managementului. 41 un curent sociolo ic, care regrupea ansam$lul activitilor de cercetare, avnd ca punct comun cunoaterea fenomenelor administrative cu a/utorul conceptelor i metodelor sociologice. 51 un curent politic, legat de stat i deputerea executiv. %ceast clasificare nu exclude posi$ilitatea ntreptrunderii celor trei curente i com$inarea lor ntr-o manier divers. 21 %$ordarea n %lan -uridic are ca premis esenial, considerarea tiinei administraiei ca o anex a dreptului administrativ. n vi iunea acestei concepii, o$iectul de studiu al tiinei administraiei l constituie administraia pu$lic, care repre int o instituie specific i ireducti$il la orice alt organi aie. %stfel, tiina administraiei ar face referire la ansam$lul /uritilor care caut s depeasc perspectivele strict /uridice i

contencioase caracteristice cercetrilor administrative din rile europene, vreme ndelungat. %stfel se explic de ce, n aceleai ri, studiul administraiei se reali ea , nc, n cadrul facultilor de drept i nu n instituii de nvmnt superior cu profil administrativ. &e poate afirma c tiina administraiei este aadar, tri$utar sc'emelor dreptului administrativ, avnd n vedere c o$iectul su de studiu este axat pe criterii de natur /uridic. (eci, o$iectul tiinei administraiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ i nu plecnd de la reflexii proprii. totodat, coninutul su este asemntor cu temele ntlnite n manualele de drept administrativ 0structur, aciune, control etc.1. n plus, metodele de studiu poart amprenta tiinelor /uridice. n concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mi/loc privilegiat de cunoatere i nelegere a realitii administrative. %ceast convingere a avut drept corolar, o anumit nencredere i c'iar ostilitate din partea sociologilor care au negli/at n cercetrile lor punctele de vedere /uridice, att n viaa administrativ ct i n comportamentul funcionarilor. 31 )urentul axat pe pro$lemele gestiunii resurselor se opune a$ordrii precedente i asimilea administra$ia cu estiunea. %rgumentul invocat, este acela c o$iectul de studiu al administraiei pre int un caracter esenialmente pragmatic i caut s descopere, s aplice cele mai raionale i mai eficiente metode de organi are, n vederea ndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atri$uite. + asemenea a$ordare imprim tiinei administraiei un coninut similar cu managementul, n condiiile manifestrii a dou tendine principale : pe de o parte, o serie de teorii de natur managerial au preluat multe componente de natur administrativ. pe de alt parte, tiina administraiei tinde s devin din ce n ce mai mult, o ramur a managementului. n practic, managementul s-a situat n sfera preocuprilor tradiionale aflate la originea tiinei organi aiilor. 8tiin a unei 9$une i a unei eficiente gestiuni:, managementul are n ultim instan un scop utilitar i operaional. %m$iia sa este de a sta$ili regulile care s permit tuturor tipurilor de organi aii, s-i ating scopurile, n condiii de eficien. )u toate acestea, managementul se deose$ete de practicile empirice i de primele formulri ale tiinei organi aiilor, prin dimensiunea sa teoretic i conceptual. (in perspectiva managementului, conduita tuturor ntreprinderilor economice, sociale i politice implic patru tipuri de operaii: planificare, organi are, aciune i control. )onform opiniilor exprimate de ;urns i &tal<er, exist dou& sisteme de mana ement : 1. mecanic, caracteri at prin existena unor reguli formale i a unei puternice centrali ri. 2. or anic, n care regulile au un caracter mai puin formal, sunt mai puin importante, iar descentrali area este accentuat i adaptat mediului aflat ntr-o continu sc'im$are. )ercettorul france =. ;oulet face o distincie ntre 9gestiune 9 0sau administraie pu$lic1 i 9management: : gestiunea recurge la metode independente de natura activitilor i de forma

/uridic a instituiilor, pe cnd managementul se supune constrngerilor mediului, n special a celui /uridic, n care evoluea ntreprin-derea. managementul presupune sta$ilirea unei strategii de aciune n vederea reali rii anumitor o$iective 0maximi area profitului, de exemplu1, de interes particular. >estiunea administrativ pu$lic, n sc'im$, are ca o$iectiv satisfacerea interesului pu$lic. managementul are o autonomie de aciune i o li$ertate de opiune mai mare dect gestiunea, ale crei posi$iliti de micare depind de statutul autoritilor pu$lice alese. managementul este guvernat de legile pieei, deoarece ntreprinderile sunt inserate ntr-un sistem concurenial, care le o$lig la un efort permanent de moderni are i raionali are. spre deose$ire, gestiunea administrativ se sustrage, de regul, disciplinei pieei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevrilor o$ligatorii, de la diveri contri$ua$ili i nu prin efortul propriu. ?ai mult, activitatea administraiei are caracter de monopol i serviciile pe care le prestea nu respect ntotdeauna relaia direct dintre costuri i preurile sau tarifele aplicate utili atorilor, precum i criteriile de optimi are a folosirii resurselor. =uarea n considerare a acestor particulariti a condus la ela$orarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management 9pu$lic:. >radul de specificitate al acestei forme de management este ns contestat n unele opinii, care consider c instrumentele de lucru sunt identice i numai opiunile difer, n funcie de scopul urmrit. n alte opinii, managementul pu$lic tre$uie s-i construiasc propriile modele i mi/loace de aciune pe $a a exemplelor furni ate de ntreprinderile private. +$iectivele managementului pu$lic pot fi sinteti ate n: ameliorarea calitii aciunilor, atenuarea anumitor rigiditi de organi are i m$untirea sistemului de comunicare cu exteriorul. ?anagementul pu$lic a do$ndit o dimensiune nou ca urmare a de voltrii politicilor pu$lice, care depesc cadrul limitat al organi rii prin concentrarea, ntr-o manier glo$al, a aciunilor politice cu cele administrative. 41 ,ntroducerea unei %ers%ective sociolo ice n coninutul studiilor politice a condus la a$andonarea progresiv a vi iunii /uridice formaliste asupra administraiei, care o transformau ntr-un simplu executant de sarcini. (impotriv, administraia fiind direct implicat n exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie net de demarcaie ntre sfera administrativ i sfera politic. n aceste condiii, curentul sociologic a aprut ca urmare a faptului c, prin natura lor, studiile privind mediul administraiei sunt sociologice. ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examinea un anumit numr de comportamente administrative, individuale sau colective. (in punctul de vedere al sociologilor, instituiile i practica administraiei pre int un interes secundar. !tili nd sistemul anc'etelor sociale, sociologii sunt uneori tentai s redescopere noiuni clasice, iar alteori, s priveasc administraia numai dintrun anumit punct de vedere, care este parial i nu reflect realitile administrative n ansam$lul lor.

Curs 2 Stiinta administratiei. Notiuni introductive (II) 2. )aracteristicile stiintei administratiei 3. Necesitatea stiintei administratiei #. Ra%ortul stiintei administratiei cu alte stiinte (dre%tul administrativ) 1. Caracteristicile stiintei administratiei Caracteristicile stiintei administratiei privesc conceptele de autonomie, natura si metode folosite "in legatura cu: si "de catre aceasta stiinta:. -utem vor$i despre o stiinta autonoma atunci cand aceasta are un o"iect "ine de,init si foloseste metode si conce%te %ro%rii. (in punctul de vedere al incadrarii in categoria stiintelor, stiinta administratiei este o stiinta sociala, iar in raport de alte stiinte apropiate este o stiinta de sinte+a. (e asemenea, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul ca nici o alta ramura a stiintelor sociale nu cercetea+a in %ro,un+ime domeniul actiunii administrative, nu poate anali+a singura si inter%reta in totalitate ,a%tul administrativ. %ceste lucruri le poate face doar stiinta administratiei ca stiinta autonoma. ,n ceea ce priveste denumirea acestei disci%line, in literatura de specialitate sunt cunoscute mai multe denumiri, si anume: @ stiinta administratiei 7 literatura de specialitate romana. A science administrative 5 stiinta administrativa 7 literatura de specialitate france a. B %u"lic administration 5 administratie %u"lica - literatura de specialitate anglosaxona. Administra$ia 5 ti% de activitate uman& n aceast accepiune, a administra nseamn a (n,&%tui o activitate s%eci,ic&* care %resu%une a asi ura condi$iile %rielnice des,&)ur&rii diverselor %rocese social0 economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea reali at de ctre >uvern, alctuind o activitate pu$lic de administraie, care se concreti ea prin lucrri, deci ii, aciuni n serviciul 0interesul1 rii, al statului respectiv. n statele democrate funcionea principiul separaiei puterilor 0legislativ, executiv, /udectoreasc1, avnd la $a coninutul specific al activitilor desfurate sau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv 0administraia1 reali at prin instituiile administrative, este su$ordonat legislativului i cola$orea cu acesta. %stfel, activitatea specific administraiei pu$lice const, n principiu, n asigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deci iilor 0actelor normative1 adoptate de puterea legiuitoare. #re$uie reinut c, nu este posi$il separarea sau delimitarea guvernrii de administraia statului, ale crei misiuni sunt sta$ilite de puterea politic. Numai n ca ul unor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor pu$lice, administraia de stat

tinde s guverne e prin ea nsi. 9guvernarea $irourilor administrative: sau 9te'nocraia: n administraia pu$lic semni-fic existena unei cri e a societii respective. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic administraia ca activitate, const dintr-o aciune c'i$ uit, raional i eficient de utili are a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul o$inerii unor re ultate utile maxime, cu eforturi minime. %dministraia statului ca activitate concret, repre int, deci, aciunea prin care autoritile pu$lice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor de interes general 0pu$lic1, utili nd n ca de necesitate prerogativele 0atri$uiile1 de putere pu$lic. Din %unct de vedere -uridic, administra$ia se definete ca ansam"lul resurselor umane )i materiale* care su" autoritatea 6uvernului* are misiunea de a asi ura e'ecutarea le ilor )i de a le a%lica* la ca+urile concrete )i la cerin$ele vie$ii sociale. %ceast din urm definiie confirm po iia su$ordonat a administraiei fa de lege, ea, deinnd, totodat, prerogative de putere pu$lic care i permit s se impun voinei individului 0particularilor1. %dministraia, ns, nu se confund cu statul nsui. ?isiunile administraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare. ele constau n a ndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredinea . )oninutul administraiei pu$lice, ca activitate concret, tre$uie inves-tigat n complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. -rogresul tiinific i te'nic impune necontenite m$untiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n structura administraiei, prin utili area unor te'nici i metode moderne. n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona pro$lemele din sfera sa, clu indu-se dup precedente, $a ndu-se numai pe sisteme empirice. ea tre$uie s fie dinamic, creatoare i s reali e e operativ o$iectivele urmrite. %cest coninut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administra implic mai nti a prevedea, apoi a organi a, a conduce sau a coordona, precum i a controla. )a urmare, este necesar punerea pe $a e tiinifice a procesului complex al administraiei, m$untirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespunde diverselor pro$leme ce reclam o re olvare prompt i eficient. %cest proces de administrare tre$uie s rspund exigenelor mereu sporite ale oamenilor, favori nd reducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen su$ controlul opiniei pu$lice. )'iar n domeniul funciunilor legiuitoare i /udectoreti ale statului, pentru exercitarea competenelor specifice, sta$ilite de legi, este necesar s se asigure o activitate /udicioas de administrare. %adar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toat complexitatea vieii sociale. &e poate afirma c n societatea modern, nu exist persoan care nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea pu$lic, n special, i nu a resimit, direct sau indirect, $inefacerile sau exagerrile ei 0prin supradimensionarea $irocraiei i a formalismului1. (e aceea, oamenii doresc ca administraia pu$lic s funcione e pe $a e raionale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient interesele generale, iar n relaiile cu pu$licul, s soluione e n cel mai scurt timp, cererile acestuia. -e un plan mai larg, m$untirea continu a activitii din sfera administraiei, ca i

reducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise ale progresului social, n toat complexitatea sa. Administra$ia 5 mod de or ani+are -rin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administra$ia este conceput ca structur& or ani+atoric&, aflat ntr-o continu transformare, capa$il s se adapte e mediului economico-social n care evoluea . +r, eficienti area acestei activiti, face necesar studierea structurii admi-nistraiei i a relaiilor ce se sta$ilesc ntre componentele sale. %$ordat su$ aspect structural, administraia repre int un ansam$lu complex de entiti i funcionari, cu anumite atri$uiuni pu$lice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere. +rgani area administraiei pu$lice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul. ns teoriile tiinifice despre aceast organi are se conturea mult mai tr iu, n secolul al C,C-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ. #eorii i olate sau fragmentare cu privire la organi area administraiei, la guvernare n general, s-au formulat nc din antic'itate. -ot fi luai n considerare, att mari filo ofi, tri$uni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ $ine structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea. n practic, organi area administraiei pu$lice i a funcionarilor pu$lici pe entiti i $irouri este universal aplica$il i capa$il s atig randamente maxime. Dr ndoial c organi area $irocratic reali at pe $a a reglementrilor legale fundamentate pe coninutul i caracterul o$iec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare, tradiionale care avea caracter su$iectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pe calit-ile personale ale funcionarilor pu$lici. n raport cu orientrile privind structurarea administraiei pu$lice se pot distinge trei direcii metodologice principale: 0 orientarea strict te1nico0-uridic& 0promovat de lucrrile france e actuale de drept administrativ1, prin care structurarea administraiei de stat ec'ivalea cu organi area puterii executive. n aceast concepie se disting i se cercetea pro$leme ca: principiile organi rii administrative 0ale centrali rii i descentrali rii1. activitatea preedintelui repu$licii, ca ef al statului sau, dup ca , a regelui. activitatea )onsiliului de ?initri 0>uvernului1, ministerelor 0minitrilor1, departamentelor ministeriale. activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora 0prefect, guvernator, primar, consilier1. activitatea sta$ilimentelor 0instituiilor1 pu$lice i respectiv a serviciilor pu$lice. 0 orientarea ,ilo+o,ico0-uridic&, care are la $a teoria asupra organi rii sistematice a statului, prin care se evidenia superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile pu$lice. %ceasta, la rndul su, este $a at pe principiul 9unicitii puterii de stat:, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic exclusiv 0unic1. n aceast optic, organi area de stat este axat pe trei elemente: organele statului sau formele organi atorice prin care se reali ea puterea de stat.

 modul de formare a instituiilor statului. principiile fundamentale de organi are i funcionare a entitilor pu$lice. *ste ns de remarcat c, n acest ca , dei exist i funcionea autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei pu$lice tre$uie s se su$ordone e >uvernului, care exercit conducerea general n acest domeniu. )oncomitent, sunt create i funcionea organe autonome de administraie, ca cele ale entitilor administrativ teritoriale 0de stat1 locale. %a se explic faptul c, n literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utili at pentru a evoca administraia pu$lic care ine de >uvern sau de eful de stat. &pre deose$ire, activitatea administrativ a primriior 0primarilor1 i consiliilor locale este evocat prin sintagma administraie pu$lic local. n acest mod, nu se mai poate vor$i despre un sistem administrativ unic 0unitar1, axat pe ideea su$ordonrii, ci despre un sistem de organi are a administraiei pu$lice, care pe lng su$ordonare, presupune cooperarea ntre organele administrative i exercitarea controlului de ctre >uvern, fie direct, fie prin alte autoriti care i sunt su$ordonate. 0 orientarea a'at& %e )tiin$a administra$iei care a$ordea pro$lemele organi rii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n pre ent, exist n numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organi rii tiinifice a administraiei pu$lice, inclu nd aici i organi area muncii funcionarilor. &tructura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind de intensitatea relaiilor po itive sau negative pe care le reali ea cu mediul ncon/urtor. #recerea de la conceptul limitat de 9organi are:, considerat ca mediu interior, nc'is i omogen, la acela desc'is de 9sistem:, scoate n eviden importana mediului ncon/urtor extern n derularea acti-vitilor de administraie pu$lic. ,mportana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulrii organului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de ai pstra caracteristicile structurale fundamentale. Eelaiile dintre administraie i mediul ncon/urtor social au o mare importan, deoarece condiionea modul n care ea i ndeplinete funcia n societate. %dministraia pu$lic poate alege ntre posi$ilitatea desc'iderii sau cea a nc'iderii fa de mediul ncon/urtor, dar aceast alegere determin, n practic, dinamica structurii administraiei i gradul ei de eficien, ca activitate. Administra$ia 5 institu$ie %u"lic& /n acce%$iunea de institu$ie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organi atoric sau c'iar o organi aie social, deci o entitate sau un complex de entiti pu$lice, care constituie aparatul administrativ pu$lic. %dministraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea 0noiunea de funciune fiind utili at n sensul de misiune social1 i i modelea structura. )ercetarea administraiei ca aparat instituional pu$lic, presupune studierea interrelaiilor care o integrea n societate i ncercarea de a nelege logica social care i fundamentea funciunile. n acest sens, administraia pu$lic are misiunea social de executare 0aplicare1 a legilor. ea este centrul de exercitare a puterii statului. %stfel, pro$lema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolu$il legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se reali ea prin instituiile de stat.

n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite deci ii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane au o$ligaia de a se supune su$ imperiul sanciunilor. #eama de sanciune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor deci ii, menite s slu/easc interesul general. -e de alt parte, n ca de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. (ar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utili area ei este n mod necesar, limitat. n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge oamenii de avanta/ele ordinii sociale existente 7 la a crei meninere ea contri$uie 7 i de legimitatea aciunilor sale. ?etodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de administraie pu$lic. %stfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin se utili ea constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completea reciproc: pe de o parte, existena autoritii i a posi$ilitii constrngerii contri$uie la situarea statului deasupra societii. pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favora$ile ndeplinirii misiunii administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. )onstrngerea devine cu att mai eficient, cu ct este utili at mai rar i inspir 0atunci1, mai mult team. )a instituie, administraia pu$lic se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organi area sa /uridic i material. &u$ cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se pre int su$ forma unei ierar'ii de funcionari pu$lici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice. !r ani+area institu$ional&, ca expresie a administraiei pu$lice, pre int, din punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume : administraia pu$lic, n iposta a de instituie, nu funcionea ntr-un spaiu nc'is. ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale. administraia reproduce, n organi area sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integrea . administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile pu$lice, nu sunt ntr-o perfect armonie. ,nterdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decala/e i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale. supus influenei mediului ncon/urtor, administraia cunoate un ritm de de voltare propriu. particularitile i configuraia sa organic influenea exercitarea funciunilor sale, 0ndeplinirea misiunilor ce-i revin1, precum i locul pe care l are n societate. n dinamica instituional a administraiei pu$lice se manifest i este necesar s se studie e pro$lemele generate de fenomenul $irocratic indus de funcionarea instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de raionali are a activitii respective. inclusiv a semnificaiilor sale n contextul de voltrii societii pe $a e democratice. =a rndul su, $irocraia poate fi interpretat din mai multe ung'iuri, iar

literatura de specialitate consemnea opinii diferite despre fenomenul birocratic. %stfel, n anii F4G, Harold =as<i definea $irocraia 9ca o form a guvernrii n care efectiv, domin funcionarii pu$lici:, n timp ce D. =ane afirma c $irocraia nseamn un mod de administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organi aional. (intr-un alt ung'i de a$ordare, ?ic'ael )roa ier caracteri a $irocraia france prin formalism i lips de personalitate. &pre deose$ire, ?ax Ie$er considera c $irocraia repre int tipul ideal de organi are instituional spre care tinde societatea modern, datorit calitilor sale, care pot fi sinteti ate astfel : a1 $irocraia este caracteri at de competen, ierar'ie i o divi iune a muncii pe $irouri. $1 organi area $irocratic facilitea progresul sistemelor economice i contravine stilurilor primitive de munc, contri$uind la de voltarea tiinei administraiei. c1 $irocraia repre int modul cel mai eficient de organi are al colectivitii, n vederea atingerii anumitor scopuri. *ficiena $irocraiei este re ultatul modului de cooperare dintre om i main. *ste de real interes tratarea $irocraiei n literatura german, care a pus pro$lema le &turii dintre "irocra$ie )i democra$ie, formndu-se dou curente. unul care consider cele dou fenomene ca fiind compati$ile i un altul care susine c acestea nu au nimic n comun. n opiniile 9pro: se afirm c $irocraia are nevoie de competen, or numai democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii. n plus, n perioada modern, am$ele concepte au promovat progresul societii 0de exemplu, facilitarea accesului $urg'e iei la putere, n defavoarea no$ilimii1. n opiniile 9contra: se consider c, aceast legtur dintre $irocraie i democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume : disciplina i controlul specifice $irocraiei le ea pricipiul li$ertii umane caracteristic democraiei. regulile ierar'iei $irocratice contravin principiului democratic al egalitii n drepturi. )u toate re ervele exprimate, $irocraia ca expresie a funcionrii instituiilor pu$lice apare ca fenomen normal, o$iectiv datorit caracterului de ordine pe care-l imprim activitii administrative.

2. Necesitatea stiintei administratiei Nu se poate reali a perfectionarea, adaptarea continua a administratiei pu$lice numai daca se constata anumite pro$leme ale realitatii curente din administratia pu$lica. &unt necesare cercetari stiinti,ice a%ro,undate a acestei administratii si, in temeiul cunostintelor do$andite, sa se formule e propuneri in vederea organi arii rationale si de functionare eficienta a administratiei pu$lice. Stiinta Administratiei cercetea a atat structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei %u"lice, dar si a administratiei %u"lice in totalitate, folosindu-se de aceste cercetari, precum si de cele intreprinse de catre stiintele vecine referitor la administratia pu$lica.

%dministraia este o activitate vec'e, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile de guvernare. )u toate acestea, exist o anumit confu ie n ceea ce privete terminologia utili at, astfel: unii folosesc sintagma 9tiina administraiei:. alii prefer s vor$easc despre 9tiine administrative:, la plural, lsnd s se su$neleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai discipline multiple care au ca punct de spri/in, administraia. alii folosesc expresia 9administraie pu$lic:, ec'ivalentul termenului engle 9-u$lic %dministration:, care a$ordea o$iectul specific al disciplinei, dar las n suspensie pro$lema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin. %ceste incertitudini de voca$ular cuprind divergenele asupra coninutului tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care le gsim la originea acestei discipline. n sens tradiional, administraia pu$lic repre int 9un ansam$lu de activiti implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere:. *a include anumite responsa$iliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiind focali at ndeose$i n domeniile planificrii, organi rii, coordonrii i controlului operaiilor guvernamentale. =iteratura de specialitate a a$ordat i pro$lema asemnrilor sau deose$irilor dintre administraia pu$lic i cea privat. *xpresia 9pu$lic: are legtur cu pu$licul, poporul, comunitatea sau societatea. %d/ectivul respectiv evidenia caracterul pu$lic, n opo iie cu cel privat al su$iectului, avnd se pare cea mai adnc re onan din forma de proprietate 0pu$lic, respectiv privat, dup ca 1. n acest sens au fost lansate dou te e i anume: - administraia pu$lic se distinge de administraiile private. - administraia pu$lic se identific cu administraiile private. .rima te+&, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei pu$lice, deoarece acionea n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i deci nu poate fi confundat cu administraia privat. %ceast te a fost forat pn la extrem, n administraia france , care a fcut o distincie tranant ntre administraiile pu$lice i cele private. %dministraiile de stat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca pu$lice, prin natura lor. &pre deose$ire, alte servicii sunt de natur privat i c'iar dac le prestea statul, acest fapt este doar oca ional, accidental. statul nu ntreprinde activiti individuale particulare iar dac i se impune acest lucru, tre$uie s o fac pentru satisfacerea interesului general, pu$lic. #otui, administraia pu$lic eman din puterea politic i $eneficia de puterea re ervat conductorilor. %stfel, ea do$ndete prerogative parti-culare i privilegii, determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune unilateral i reali area unilateral a contractelor administrative. %pare astfel un de ec'ili$ru profund, /ustificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel pu$lic. *xist pericolul ca administraia s acione e numai n folosul su i de aceea este necesar instituirea unor norme /uridice specifice crora s li se supun funcia pu$lic. %cest cadru legal tre$uie s cuprind privilegiile, dar i constrngerile

lucrtorilor din administraia pu$lic, necunoscute per-sonalului din ntreprinderile private. (eparta/area ntre pu$lic i privat se efectuea n funcie de sarcina pe care o ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile pu$lice s nu poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privati ate. +r, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelen pu$lice 0educaie, sntate, gospodrire1 au devenit mai eficiente printr-o privati are corespun toare. -rivati area serviciilor pu$lice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua conce%$ii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private. n aceast optic, administraia pu$lic nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei structuri organi atorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. !n asemenea punct de vedere triumf cu precdere n &.!.%. i este /ustificat c'iar de ctre orientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare pu$lic-privat se supune imperativelor democratice. %stfel, dac se dorete aprarea drepturilor i li$ertilor individuale i autonomia administrativ este necesar ca serviciile pu$lice i ageniile corespun toare acestora s fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia pu$lic tre$uie s-i ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie particular. %propierea aparatului administrativ pu$lic de cel privat are la $a raiuni de eficienti are a activitilor sectorului pu$lic. Eegulile de gestiune aparinnd ntreprinderilor private, pot fi i tre$uiesc aplicate i serviciilor pu$lice. -reocuprile de reducere a costurilor i de sporire a randamentului tre$uie s ptrund i n sectorul pu$lic. %ceste imperative conduc la identificarea administraiei pu$lice cu administraiile private i la refu ul de a delimita funcia pu$lic, de restul pieei muncii. )reterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre administraia pu$lic a numeroase activiti, compara$ile cu cele ntreprinse n sectorul particular. 8i, totui, prerogativele multiple atri$uite administraiei au aprut ca tot attea o$stacole n calea democrati rii sale. *le sunt, n egal msur, contrare unei $une gestiuni a afacerilor administrative. Eegulile derogatorii de la dreptul comun i crearea unei legislaii specifice au ncura/at lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n administraia pu$lic. %linierea necesar a administraiei pu$lice la regulile /uridice atri$uite particularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu tre$uie s duc la ignorarea specificului administraiei pu$lice. %ceasta repre int un instrument de aciune finanat din fonduri pu$lice, un mi/loc prin care statul i exercit propriile funcii. %dministraia pu$lic contri$uie la reali area de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin controlul i orientarea iniiativelor private. %ceast finalitate specific serviciilor pu$lice, nu poate fi contestat c'iar dac administraia pu$lic este ncura/at s se inspire din virtuile sectorului privat. #. Ra%ortul stiintei administratiei cu alte stiinte (dre%tul administrativ) ntre noiunea de drept administrativ si cea de stiina administraiei nu se poate pune semnul egalitii. (reptul administrativ si stiina administraiei urmresc scopuri

diferite fr a folosi aceleasi mi/loace. (reptul administrativ este alctuit din totalitatea normelor de drept care reglementea raporturile sta$ilite ntre autoritile sau organele administrative, precum si raporturile dintre acestea si ceteni n timp ce stiina administraiei foloseste informaii din diverse ramuri ale stiinelor sociale 7 sociologie, economie, psi'ologie, istorie 7 n scopul eficienti rii administraiei pu$lice prin pregtirea de menegeri cu o nalt calificare. )ele dou noiuni au n comun faptul c motorul principal care se ascunde n spatele lor l repre int interesul general pe care administraia l slu/este. Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice. Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii administraiei, normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exist la normele de drept ce reglementeaz relaiile dintre particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc dreptul administrative acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter imperativ. Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraiei, poate fi definit ca ramur a dreptului public format din normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, n regim de putere public, statutul funcionarilor publici i responsabilitatea administraiei. amura dreptului administrativ reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ care, cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.