Structura Si Functiile Administratiei Publice

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei
Studii de fundamentare
2014
STRATEGIA DE DEZVOLTARE TERITORIAL A ROMNIEI

STUDII DE FUNDAMENTARE
Servicii elaborare studii n vederea implementrii activitilor
proiectului cu titlul Dezvoltarea de instrumente i modele de
planificare strategic teritorial pentru sprijinirea viitoarei
perioade de programare post 2013
Beneficiar:
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice
Ministru: Liviu Nicolae DRAGNEA
Contract nr.: 122/ 02.07.2013
Elaboratori asociai:
S.C. Agora Est Consulting SRL
Administrator: Florin-Silviu BONDAR
i
Quattro Design SRL Arhiteci i urbaniti asociai
Director general: Toader POPESCU
STUDIUL 24. STRUCTURA I FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Asociat responsabil: Agora Est Consulting
Form final. 2014

2
Studiul 24
Structura i funciile administraiei publice

Agora Est Consulting
Ianuarie 2014
Studiul 24. Structura i funciile administraiei publice

I.
Informaii generale
I.1.
Numrul i denumirea domeniului/studiului

Domeniul 9. Administraie public i planificare
Studiul 24. Structura i funciile administraiei publice
I.2.
Tipul raportului (iniial, intermediar, final)

Raport final
I.3.
Lista autorilor, colaboratorilor

Autor: Dr. Florin BONDAR
Asisteni cercetare: Florentina CRAN, Amalia MARICA
Cartografie, GIS: Sorin BNIC, Gheorghe HERIANU
I.4.
Lista consultanilor de specialitate

Drd. Emanuel Ru
Prof. Univ. Dr. Cristian Pun
I.5.
Cuprinsul studiului
II. Metodologie
II.1. Scopul studiului i relevana pentru SDTR
II.2. Contextul european i romnesc
II.2.1. Contextul european i documentele de referin
II.2.2. Contextul local al planificrii strategice i documente de referin
II.3. Problematic i obiective specifice
II.3.1. Problematic i ntrebri de cercetare
II.3.2. Obiective specifice
II.4. Ipoteze i metode de cercetare
II.4.1. Ipoteze de cercetare
II.4.2. Nivelul i tipul analizelor
II.4.3. Indicatori i indici
II.4.4. Reprezentri cartografice
II.5. Bibliografie i surse
II.5.1. Studii i publicaii
II.5.2. Surse legislative, directive, convenii, recomandri
II.5.3. Strategii
II.5.4. Date statistice
II.5.5. Date cartografice
II.6. Glosar de termeni
III. Analiz i recomandri
III.1. Analiza-diagnostic a situaiei
III.1.1. Administraia public central
III.1.1.a. Formularea politicilor publice la nivel central i transparentizarea administraiei publice
III.1.1.b. Coordonarea politicilor publice i planificarea
III.1.2. Administraia public local
III.1.2.a. Descentralizarea, organizarea administrativ teritorial i capacitatea de asociere la nivel local
III.1.2.b. Reorganizarea administrativ teritorial
III.1.2.c. Capacitatea de asociere la nivel local
III.1.3. Funcia public
III.1.4. Administratorul public
III.1.5. Transparena n administraia public e-guvernare
III.1.6. Absorbia fondurilor structurale i de coeziune
III.2. Tendine de evoluie
III.3. Prioriti de dezvoltare

Studiul 24
III.4. Legturi cu alte domenii

III.5. Implicaii economice, sociale, de mediu
IV. Elemente strategice i operaionale
IV.1. Viziune i obiective strategice
IV.2. Politici, programe i proiecte
IV.3. Modaliti de implementare
IV.4. Sinteza strategic i operaional
I.6.
Lista hrilor i cartogramelor

Harta 24.1. Indicele european referitor la Calitatea Guvernrii (abordare regional)
Harta 24.2. Valoarea cheltuielilor totale, pe localiti, n anul 2012
Harta 24.3. Valoarea cheltuielilor cu servicii publice generale pe localiti, n anul 2006
Harta 24.5. Situaia plilor restante (RON), mai mari de 90 de zile, nregistrate la nivelul bugetului general, pentru UATB-uri la
data de 30.09.2013
Harta 24.6. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locle la nviel de UATB, n anul 2010
Harta 24.7. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locle la nviel de UATB, n anul 2012
Harta 24.8. Distribuia teritorial a grupurilor de aciune local
Harta 24.9. Sumele primite de la UE/ali donatori n contul plilor efectuate i prefinanri pe localiti 2011
Harta 24.10. Sumele primite de la UE/ali donatori n contul plilor efectuate i prefinanri pe localiti 2012
I.7.
Lista tabelelor i graficelor

Figura 24.1. Eficiena Guvernrii
Figura 24.2. Evoluia comparativ a eficienei guvernrii n unele state din Europa de Est
Figura 24.3. Situaia domeniilor n care au fost iniiate propuneri de politici publice
Figura 24.4. Numr de locuitori pe tipuri de UAT
Figura 24.5. Evoluia numrului de municipii, orae i comune n Romnia
Figura 24.6. Funcii de conducere ocupate, temporar ocupate i temporar vacante
Figura 24.7. Structurarea pe grupe de vrst a corpului funcionarilor publici n anul 2012
Figura 24.8. Utilizarea eGuvernare de ctre ceteni ntre 25 i 54 ani
Tabel 24.1. Proiecte de documente de politici publice i de acte normative care nu au fost anunate
Tabel 24.2. Cheltuielile unitilor administrativ teritoriale
Tabel 24.3. Valori ale subindicilor descentralizrii pentru Romnia
Tabel 24.4. mprirea procentual a funciilor publice pe niveluri administrativ-teritoriale
I.8.
Anexe

Ianuarie 2014
II.
Metodologie
II.1.
Scopul studiului i relevana pentru SDTR

n acest studiu va fi analizat situaia cadrului instituional i a capacitii administrative a administraiei publice centrale i
locale din perspectiva teritorial, n orizontul de timp 2014-2035. Vor fi formulate prioriti privind direciile de dezvoltare ale
administraiei publice n contextul dezvoltrii teritoriale.
Relevana pentru SDTR rezult din obiectivele studiului:
Identificarea tendinelor de dezvoltare ale administraiei publice n raport cu ritmul i nevoile de dezvoltare socioeconomic ale comunitii de la diferite niveluri de guvernan pe teritoriul Romniei (nivel NUTS II,III, LAU 2), n funcie de
poziionarea geografic, accesul la resurse i alte probleme de interes naional;
Formularea unor condiii pentru redefinirea rolului administraiei publice n contextul dezvoltrii socio-economice i
mbuntirea calitii vieii la nivelul comunitilor o corelare a dezvoltrii administraiei publice cu ritmul i profilul de
dezvoltare economic i social a comunitilor este considerat ca fiind rezultatul eficienei modelului administrativ
adoptat;
Identificarea i fundamentarea direciilor de aciune care vizeaz dezvoltarea cadrului instituional al administraiei publice
n orizontul de timp 2014-2035 (stabilirea instrumentelor i a condiiilor necesare mbuntirii colaborrii intercomunitare
la nivelul acelorlai tipuri de UAT-urilor, respectiv ntre niveluri administrative de grade diferite);
Formularea unor propuneri privind tipurile de instrumente instituionale corespunztoare posibilelor modificri ale rolului
administraiei publice n viaa comunitilor locale, respectiv a raporturilor ntre administraia central i local n perioada
2014-2035, privite din perspectiva dezvoltrii teritoriale.
Obiectivele formulate n prima redactare a Strategiei de Dezvoltare Teritorial - SDTR corespund unor seciuni de cercetare
propuse n cadrul acestui studiu, i anume Obiectivul specific 4.1. Modernizarea formelor de cooperare ntre ministerele cu
responsabiliti n activiti ce utilizeaz sau afecteaz teritoriul (Politici P4.2):
a) Realizarea coordonrii politicilor publice ale guvernului i a formelor de monitorizare a implementrii acestora, privind
amenajarea teritoriului i urbanismului, a domeniilor: transporturi, agricultur, mediului, cultur i dezvoltarea teritorial.
b) Integrarea n responsabilitilor de construcie, dezvoltare teritorial cu cele privind protecia mediului ntr-un singur
minister.
c) nfiinarea unei uniti operative executive privind amenajarea teritoriului i urbanismului la nivel naional i regional
1
(forma deconcentrat) .
II.2.
Contextul european i romnesc

II.2.1. Contextul european i documentele de referin
La nivel european nu exist un acquis comunitar n ceea ce privete administraia public, dar exist recomandri sau
condiionaliti formulate de Comisia European sau alte instituii de consultan (Banca Mondial, Fondul Monetar
Internaional) care vizeaz necesitatea creterii performanei i capacitii instituiilor administraiei publice din statele
membre. Dintre documentele care traseaz coordonatele unui context european al dezvoltrii administraiei publice se
numr i EUROPE 2020 A strategy for smart, sustainable and inclusive growth (Strategia pentru o cretere inteligent,
ecologic i favorabil incluziunii, Europa 2020), Bruxelles, 3.3.2010 COM(2010) 2020.
Elaborat ntr-o perioad de criz economic resimit i la nivelul Uniunii Europene, strategia semnaleaz efectele acesteia
asupra economiilor statelor membre i ale UE. Conform strategiei, la nivelul UE, PIB-ul a sczut pn la un nivel de 4% n 2009,
la fel i producia industrial, iar 10% din populaia activ a UE nu are n prezent un loc de munc. Aceste efecte ale crizei sunt
corelate cu deficienele deja existente anterior crizei. Astfel, n ceea ce privete ocuparea, populaia ncadrat n cmpul
muncii la nivelul Uniunii Europene cunoate o scdere comparativ cu celelalte state ale lumii. Astfel, media de 69% pentru
persoanele cu vrsta ntre 20 i 64 de ani cu un loc de munc este n continuare mai sczut comparativ cu alte state ale lumii.
n Europa numai 63% dintre femei lucreaz, n comparaie cu 76% dintre brbai. Mai mult, cetenii europeni lucreaz n
medie cu 10% mai puine ore dect cei din SUA sau din Japonia.
Acestei situaii i se adaug lipsa de mobilitate a mediului antreprenorial asociat cu dificultile datorate accesului pe diferite
piee n cadrul Uniunii Europene. Dinamismul mediului antreprenorial este aadar considerat de importan primordial
pentru asigurarea unei dezvoltri sustenabile a economiei europene.
Implicaiile unor politici de dinamizare a mediului antreprenorial sunt asociate nu numai cu necesitatea realizrii de investiii n
domeniul dezvoltare/cercetare, dar i cu cea a mbuntirii cadrului de reglementare n diferite sectoare ale economiei n care
i desfoar activitatea companiile private. Calitatea, coerena, eficiena i eficacitatea reglementrilor contribuie direct la
crearea condiiilor pentru redresarea economic a Europei.
IHS Romnia, Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei, 31 mai 2013, p. 26.

6
Studiul 24
Prioritile identificate conform Planului de Redresiune Economic a Europei sunt:

cretere inteligent: dezvoltarea unei economii bazate pe cunoatere i inovare;
cretere durabil: promovarea unei economii mai eficiente din punctul de vedere al utilizrii resurselor, mai ecologice i
mai competitive;
cretere favorabil incluziunii: promovarea unei economii cu o rat ridicat a ocuprii forei de munc, care s asigure
coeziunea social i teritorial.
Atingerea obiectivelor de dezvoltare durabil propuse de Strategia pentru o Cretere Inteligent, Ecologic i Favorabil
Incluziunii - Europa 2020 este, aadar, strns legat de capacitatea administraiei publice de a furniza servicii publice de
calitate. Asigurarea unui instrument administrativ performant pentru implementarea obiectivelor de politici publice formulate
n aceast strategie presupune dezvoltarea capacitii administrative a statelor membre. Creterea performanei activitii
administraiei publice, transparentizarea, fundamentarea temeinic a iniiativelor guvernamentale precum i mbuntirea
instrumentelor de formulare i planificare a politicilor publice reprezint cteva dintre iniiativele care fundamenteaz o
reform durabil. n ciuda inexistenei unui acquis comunitar n ceea ce privete administraia public, iniiativele de reform
au fost dezvoltate conform unor direcii specifice, nivelul de dezvoltare economic a statelor europene regsindu-se n nivelul
de performan a administraiilor publice.
Conform deciziilor Consiliului European din martie 2005, statele membre i-au asumat elaborarea Programelor Naionale de
Reform, fundamentate pe Ghidul Integrat pentru Cretere Economic i Locuri de Munc. Programele Naionale de Reform
trebuie elaborate n funcie de propriile nevoi i prioriti de dezvoltare stabilind direcii de aciune privind politicile publice
iniiate la nivel naional. n acest fel, politicile privind reforma aparatelor administrative ale statelor membre precum i a
cadrului de reglementare din aceste ri creeaz un context adecvat iniierii unor reforme similare la nivelul statelor membre.
II.2.2. Contextul local al planificrii strategice i documente de referin
n Romnia, reforma administraiei publice a urmat un curs coerent de dezvoltare odat cu adoptarea Strategiei privind
Accelerarea Reformei Administraiei Publice 2004-2006. Dei aflat n prezent ntr-un proces de revizuire, acest document
strategic i pstreaz actualitatea, chiar dac perioada vizat a fost depit. Cei trei piloni propui n cadrul strategiei descentralizarea, reforma funciei publice i reforma formulri politicilor publice - reprezint n continuare principalele
direcii de aciune n acest domeniu, n Romnia.
Un alt document care abordeaz problema administraiei publice este reprezentat de Planul Naional de Dezvoltare, elaborat
n perioada postaderare. Obiectivele de politici publice planificate n document vizeaz atingerea performanelor economice i
de ocupare recomandate de Strategia Lisabona (continuat cu Europa 2020), corelate cu un sistem social echitabil, elemente
care s asigure Romniei o dezvoltare durabil. Astfel, una din prioritile semnalate n acest document este mbuntirea
capacitii administrative prin care se asigur cadrul necesar susinerii competitivitii prin msuri specifice n domenii cheie:
politici publice, gestiunea fondurilor comunitare, capacitatea autoritilor publice de a lansa achizitii publice, reforma
sistemului judiciar. Un alt document cu valoare strategic semnificativ este reprezentat de Programul Operaional
Dezvoltarea Capacitii Administrative (PO DCA). n cadrul acestui document sunt formulate principalele direcii de alocare a
resurselor pentru dezvoltarea instituional a administraiei publice din Romnia.
n continuare, prezentm o serie de acte normative care asigur cadrul de reglementare i organizare a administraiei publice:
H.G. nr. 870/2006 privind Strategia pentru mbuntirea Sistemului de Elaborare, Coordonare i Planificare a Politicilor
Publice la nivelul administraiei publice centrale (2006 2010);
H.G. nr. 1361/2006, Proiectul de regulament privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i
prezentarea proiectelor de acte normative i a proiectelor de documente de politici publice spre adoptare;
Legea pentru comunele rurale i urbane (1864) i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene (1864);
Legea din 1925 privind reorganizarea administrativ teritorial;
Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001;
Legea 13/2012 pentru modificarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. Lege nr. 13/2012;
Legea Nr.188 din 8 Decembrie 1999 - privind statutul funcionarilor publici;
Legea Nr.215 din 23 aprilie 2001 - privind administraia public local;
Legea Nr.554 din 2 decembrie 2004 - privind contenciosul administrativ;
Legea Nr.273 din 29 iunie 2006 - privind finanele publice locale;
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006;
Lege nr. 90/2001 privind organizarea si funcionarea Guvernului Romniei si a ministerelor;
Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 (republicat) a administraiei publice locale.

Ianuarie 2014
II.3.
Problematic i obiective specifice

II.3.1. Problematic i ntrebri de cercetare
Problematica abordat n cadrul studiului se refer la: date generale privind structura administraiei publice din Romnia,
niveluri administrative, administraia public central, administraia public local, reprezentantul Guvernului n teritoriu,
relaia ntre administraia central i cea local, tipuri de parteneriate i asocieri la nivel local, procesul de formulare a
politicilor publice, funcia public, e-guvernarea.
n consecin, vom analiza potenialul de dezvoltare a administraiei publice din perspectiv teritorial urmrind urmtoarele
paliere de cercetare:
Administraia public central:
- Structur descriere general a funciilor administraiei publice centrale;
- Formularea politicilor publice descrierea procesului de schimbare instituional n procesul politicilor publice;
- Coordonarea politicilor publice i planificarea strategic descrierea conexiunii cu procesul formulrii politicilor
publice; particulariti ale procesului de introducere a bugetrii pe baz de programe.
Administraia public local
- Structur descriere general a funciilor administraiei publice locale; evoluia veniturilor i cheltuielilor privind
serviciile publice;
- Procesul de descentralizare i deconcentrare a serviciilor publice;
- Procesul de reorganizare administrativ teritorial;
- Capacitatea de asociere la nivel local.
Funcia public
Administratorul public
Transparen n administraia public
Absorbia fondurilor structurale.
II.3.2. Obiective specifice
Obiectivele acestui studiu sunt: identificarea caracteristicilor sistemului actual de organizare a administraiei publice din
Romnia din punctul de vedere al performanei, abordarea unor teme transversale din administraia public cum ar fi funcia
public, transparena, absorbia fondurilor strucuturale.
Va fi reliefat impactul structurii i funciilor administraiei publice asupra guvernanei multinivel, urmrind n principal:
Identificarea i fundamentarea importanei creterii calitii iniiativelor de politici publice ale administraiei centrale n
condiiile procesului de descentralizare, regionalizare i deconcentrare;
Identificarea capacitii administrative necesare dezvoltrii unui cadru de cooperare ntre diferite niveluri administrative
(naional, regional, local);
Stabilirea unor obiective i msuri de mbuntire a structurii administraiei publice la nivel central i local n acord cu
obiectivele de dezvoltare teritorial (debirocratizare, descentralizare, profesionalizare).
Principalele ntrebri care vor ghida cercetarea sunt urmtoarele:
Exist o conexiune ntre tipul de raporturi ntre diferitele niveluri administrative i performana administrativ? Cum se
manifest aceasta?
Cum influeneaz capacitatea administraiei publice ritmul i direciile de dezvoltare teritorial?
Dezvoltarea socio-economic este determinat de diversificarea posibilitilor de asociere ntre diferite comuniti locale?
II.4.
Ipoteze i metode de cercetare

II.4.1. Ipoteze de cercetare
Ipotezele de cercetare care vor fi testate n cadrul analizei ce urmeaz a se desfura pe baza datelor disponibile i a
corelrilor ntre diferite serii de indicatori sunt legate direct de ntrebrile de cercetare.
Principala ipotez de lucru const n considerarea administraiei publice ca fiind o modalitate de agregare a unor preferine ale
cetenilor din diferite comuniti, iar forma de organizare a acesteia este cea care rspunde acestor preferine.
Administraia este n acest caz cea care rspunde obiectivelor de dezvoltare economic i a tendinelor identificate n celelalte
analize, fiind un instrument de rezolvare a problemelor de politici publice specifice. Aadar principalele ipoteze de cercetare
pot fi formulate astfel:
- Exist o relaie de cauzalitatea ntre profilul instituional al administraiei publice i performana acesteia;
- Exist diferene la nivel teritorial ntre performanele diferitelor administraii publice locale? Aceste diferene se reflect n
gradul de independen fa de centrul administrativ.
II.4.2. Nivelul i tipul analizelor
Naional, regional (NUTS II), judeean (NUTS III), local UATB (LAU 2).

8
Studiul 24
II.4.3. Indicatori i indici

Numr funcionari publici/ contractuali, numr funcii de conducere/execuie, numr uniti administrativ teritoriale.
Ali indicatori i indici necesari analizei:
- Indicele Eficiena guvernrii indicator util pentru a identificarea nivelului de eficien a administraiei publice centrale i
locale;
- Indicele Calitatea guvernanei indicator util pentru a evidenia gradul de dezvoltare a capacitii administraiei publice
centrale i locale;
- Numrul de GALuri indicatorul este relevant pentru a identifica gradul de asociere la nivelul comunitilor locale n
vederea derulrii unor proiecte comune. Acesta este folosit pentru a ilustra necesitatea identificrii conexiunii optime ntre
diferite niveluri de guvernan;
- Numrul de propuneri de politici publice realizate la nivelul administraiei publice indicatorul este relevant pentru a
ilustra gradul de profesionalizare a procesului de formulare a politicilor publice precum i disponibilitatea la
transparentizarea acestui proces n cadrul administraiei publice;
- Ponderea veniturilor proprii ale unitilor administrativ teritoriale din veniturile totale indicatorul este util pentru a
identifica gradul de independen financiar fa de bugetul de stat a bugetului unitilor administrativ teritoriale.
Indicatorul este folosit pentru a descrie capacitatea autoritilor publice locale de a furniza serviciile publice;
- Cheltuieli cu personalul indicator relevant pentru identificarea capacitii diferitelor uniti administrativ teritoriale de a
asigura ndeplinirea atribuiilor;
- Numr de municipii, orae, comune indicator util pentru a identifica ponderea mediului urban din totalul unitilor
administrativ teritoriale precum i raportul ntre numrul de locuitori i numrul de uniti administrativ teritoriale.
- Numrul de proiecte atrase i distribuia lor pe judee/ regiuni/ UATB indicatorul este util pentru a ilustra nivelul de
eficien n formularea i gestionarea proiectelor finanate de fonduri structurale;
- Numr de funcionari publici i distribuia la nivel teritorial indicator ilustrativ pentru identificarea raportului ntre
numrul de funcii de la nivel central respectiv local;
- Intervale de vrst pentru funcionarilor publici indicator util pentru ilustrarea atractivitii funciei publice pentru tinerii
absolveni precum i disponibilitatea la reform a administraiei publice.
II.4.4. Reprezentri cartografice
Principalele teme care vor fi agregate n reprezentri cartografice sunt urmtoarele:
[1] Distribuia indicelui referitor la Calitatea Guvernrii (abordare regional) - Caracterul difereniat al calitii guvernrii la
nviel regional n Europa. Reprezentarea este folosit n comparaie cu valorile pe ri ale indicelui privind eficiena guvernrii.
[2] Valoarea cheltuielilor totale pe localiti Reprezentare cartografic utiliazat pentru ilustrarea performanei
administraiei publice locale.
[3] Valoarea cheltuielilor cu servicii publice generale pe localiti - Reprezentare cartografic utiliazat pentru ilustrarea
performanei administraiei publice locale.
[4] Ponderea veniturilor proprii din veniturile totale la nivel de UAT - Reprezentare cartografic utiliazat pentru ilustrarea
performanei administraiei publice locale. Un element esenial reliefat de aceast hart este distribuia la nivel teritorial a
gradului de independen fa de centrul administrativ.
[5] Distribuia GAL-urilor la nivel de jude - Indic distribuia la nivel teritorial a disponibilitii la asociere a unitilor
administrativ teritoriale.
II.5.
Bibliografie i surse
II.5.1. Studii i publicaii
- EUROPE 2020 A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, Bruxelles, 3.3.2010 COM(2010) 2020;
- Progress in Policy Reforms to improve the Investment Climate in South East Europe, OECD 2006;
- A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries, Dublin, MAY 2004;
- Business Regulation Survey, Government of Ireland, March 2007;
- Raport cu privire la implementarea reglementrilorn domeniul evalurii preliminare a impactului ianuarie decembrie
2007, DPP/SGG;
- Raport cu privire la implementarea reglementrilorn domeniul evalurii preliminare a impactului, DPP/SGG, 2008;
- Performance Budgeting in OECD Countries, Chapter 10. The Netherlands, OECD 2007
- Current Issues in Fiscal Reform in Central Europe & the Baltic States - Performance-Based Budgeting and Medium-Term
Expenditure Frameworks in Emerging Europe, editat de Leszek Ksek i David Webber, The World Bank, Poland, 2009;
- Regional Governance Matters: Quality of Government within European Union Member States, pentru DG Politici Regionale
i Urbane, Nicholas Charron, Lewis Dijkstra i Victor Lapuente, Universitatea Gteborg, aprilie 2013;
- Public Administration Review 26, Schick, Allen, Decembrie 1966;
- Manual de Transparen Fiscal, Fondul Monetar Internaional, 2007, Washington DC.

Ianuarie 2014
II.5.2. Surse legislative, directive, convenii, recomandri

Principale surse: Legislaia referitoare la sistemul administraiei publice n Romnia (legislaia referitoare la reprezentatul puterii
centrale la nivel local, la finanele locale, la statutul funcionarilor publici), date statistice referitoare la administraia public local
i central; niveluri de analiz naional, regional (NUTS II), judeean (NUTS III), local UATB (LAU 2); recomandri ale Bncii
Mondiale (analizele funcionale desfurate la nivel central).
- H.G. nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor
publice la nivel central;
- H.G. nr. 1361/2006, Proiectul de regulament privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i
prezentarea proiectelor de acte normative i a proiectelor de documente de politici publice spre adoptare;
- H.G. nr. 1226/2007;
- Legea privind prefectul i instituia prefectului, Legea nr. 340/2004, republicat n 2008.
- Legea pentru comunele rurale i urbane (1864) i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene (1864);
- Legea din 1925 privind reorganizarea administrativ teritorial;
- Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001;
- Legea 13/2012 pentru modificarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. Lege nr. 13/2012;
- Legea Nr.188 din 8 Decembrie 1999 - privind statutul funcionarilor publici;
- Legea Nr.215 din 23 aprilie 2001 - privind administraia public local;
- Legea Nr.554 din 2 decembrie 2004 - privind contenciosul administrativ;
- Legea Nr.273 din 29 iunie 2006 - privind finanele publice locale;
- Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006;
- Legea nr. 90/2001 privind organizarea si funcionarea Guvernului Romniei si a ministerelor;
- Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 (republicat) a administraiei publice locale.
II.5.3. Strategii
H.G. nr. 870/2006 privind Strategia pentru mbuntirea Sistemului de Elaborare, Coordonare i Planificare a Politicilor
Publice la nivelul administraiei publice centrale (2006 2010).
II.5.4. Date statistice
Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
Secretariatul General al Guvernului;
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice;
Ministerul Fondurilor Europene;
Alte surse semnalate n text i hri.
II.5.5. Date cartografice
Institutul Naional de Statistic;
Banca Mondial;
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice.
II.6.
Glosar de termeni
Cadastru - Cadastrul general este sistemul unitar i obligatoriu de eviden tehnic, economic i juridic a tuturor imobilelor
de pe ntreg teritoriul rii. Prin imobil se nelege una sau mai multe parcele alturate, cu sau fr construii, aparinnd
aceluiai proprietar. Prin parcel se nelege suprafaa de teren cu aceeai categorie de folosin. Sistemul de eviden al
cadastrului general are, ca finalitate, nscrierea n registrul de publicitate imobilar. (Legea nr. 247/2005, Titlul XII);
Comasarea localitilor - Reunirea, concentrarea prin absorbie sau desfiinare sau strngere laolalt a mai multor loturi de
teren, uniti agricole, uniti industriale, uniti comerciale, instituii etc. Comasarea localitilor ca parte a reorganizrii
administrativ teritroriale se refer la desfiinarea, nfiinarea, absorbia mai multor localiti n funcie de criterii socioeconomice i teritoriale;
Competene delegate - Competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale, mpreun cu resursele
financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre
acestea (Lege cadru a descentralizrii nr. 195/2006);
Competene exclusive - Competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale de realizarea crora
acestea sunt responsabile.

10
Studiul 24
Autoritile administraiei publice locale au dreptul de decizie i dispun de resursele i mijloacele necesare ndeplinirii
competenelor, cu respectarea normelor, criteriilor i standardelor stabilite de lege (Lege cadru a descentralizrii nr.
195/2006);
Competene partajate - Competenele exercitate de ctre autoritile administraiei publice locale, mpreun cu alte niveluri
ale administraiei publice (judeean sau central), cu o separare clar a finanrii i a puterii de decizie pentru fiecare
responsabil n parte (Lege cadru a descentralizrii nr. 195/2006);
Cot defalcat din unele venituri ale bugetului de stat - Cot defalcat din unele venituri ale bugetului de stat - procentul
stabilit din unele venituri ale bugetului de stat care se aloc bugetelor locale;
Bugetarea pe baz de performan - Bugetarea pe baz de performan este o modalitate de organizare a bugetului pe baza
relaiei ntre programe de finanare i rezultatele acelor programe. Procesul de bugetare pe baz de performan este un
instrument utilizat n cadrul companiilor private sau publice care are ca scop creterea eficienei i eficacitii alocrii
resurselor;
Bugetare pe baz de programe Bugetarea pe baz de programe aplic analiza cost-beneficiu n modul de alocare a
resurselor n funcie de diferite programe i evalueaz rezultatele n relaie cu obiectivele acestora. Programele sunt seturi de
msuri guvernamentale corelate cu obiective guvernamentale. Clasificarea n funcie de programe se aplic tuturor
programelor guvernamentale. Un sistem complet de bugetare pe baz de programe (sau variante ale acestuia cum ar fi
bugetarea cu baz zero) nu a fost complet implementat n nicio ar din lume, n special datorit cerinelor de management i
informaii extrem de dificil de ndeplinit (Manual de Transparen Fiscal, Fondul Monetar Internaional, 2007, Washington
DC, Glosar);
Eficiena guvernrii - Indicator care cuprinde percepia asupra calitii serviciilor publice, calitatea funciei publice i
independena fa de presiunile politice, calitatea formulrii politicilor publice i credibilitatea asumrii guvernamentale a
acestor politici;
Descentralizarea serviciilor publice Reprezint transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul
administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat (Lege cadru a descentralizrii nr.
195/2006);
Deconcentrare serviciilor publice Reprezint redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i
celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu (Lege
cadru a descentralizrii nr. 195/2006);
Guvernana Guvernana const n tradiiile i instituiile prin care este exercitat autoritatea ntr-un stat. Aceasta include
procesele prin care guvernele sunt selectate, monitorizate i nlocuite, capacitatea acestora de a formula i implementa politici
publice eficiente, precum i respectul cetenilor pentru insituiile care guverneaz interaciunile sociale i economice dintre
ei. (WorldWide Governance Indicators, Banca Mondial);
Guvernare n sens larg, guvernarea desemneaz sistemul prin care un stat sau o comunitate sunt conduse (Oxford English
Dictionary, Oxford University Press, 2010). Uneori termenul de guvernare se refer la aciunile unei echipe guvernamentale
care temporar deine puterea executiv a statului. De asemenea, termenul de guvernare este deseori folosit ca fiind sinonim
cu cel de guvernan. n acest studiu, termenul de guvernare se refer la aciunile unui guvern temporar i nu este folosit n
acelai sens cu termenul de guvernan, care desemneaz, pe lng cel de guvernare i corpul de instituii i cutume care se
dezvolt n societate independent de aciunile unui guvern central temporar;
Planificare strategic Este un instrument de management prin care se poate decide, n cadrul unei organizaii, asupra
scopurilor sau obiectivelor respectivei organizaii. Aceste instrument a fost iniial utilizat n companiile private a fost preluat n
organizaiile administraiei publice. Planificarea strategic este deseori asociat cu controlul managementului asupra
ndeplinirii eficiente a obiectivelor unei organizaii, precum i controlul operaional (controlul asupra derulrii propriu-zise a
aciunilor prin care sunt atinse obiectivele) (Public Administration Review 26, Schick, Allen, Decembrie 1966). n Romnia, un
set de msuri privind adoptarea planificrii strategice au fost iniiate la nivelul guvernrii centrale, ca preambul al
implementrii bugetrii pe baz de programe;
Politici Publice Constau ntr-un set de msuri, aciuni, reglementri concepute i implementate n vederea soluionrii unor
probleme de interes cetenesc. Politicile publice sunt, de obicei, formulate i apoi implementate de ctre autoritii executive
de la nivel local sau central. n Romnia, formalizarea elaborrii politicilor publice a fost iniiat de autoritile executive ale
administraiei publice centrale;
10

Ianuarie 2014
Servicii publice - Se refer la acele servicii activiti de interes general, coordonate de guvern i disponibile tuturor cetenilor
statului (de exemplu furnizarea apei, servicii de siguran public, servicii de sntate, educaie, asisten social). Acestea pot
fi furnizate de autoritile publice centrale, respectiv locale;
Regionalizare - Desemneaz un proces de reconfigurare administrativ a distribuiei diferitelor teritorii n regiuni (nivel NUTS
2) n cadrul unui stat;
Reorganizare administrativ teritorial - Este un proces de redimensionare a unitilor administrativ-teritoriale, nsoit de o
reformulare a tipurilor de raporturi care se stabilesc ntre autoritile de la diferite niveluri (naional, regional, judeean sau
local). n Romnia s-au desfurat o serie de reorganizri administrativ teritoriale;
Reglementare - Procesul de promulgare, monitorizare i implementare a unor reguli stabilite prin intermediul unui act
normativ. n acest studiu termenul de reglementare este folosit pentru a desemna toate tipurile de reguli, regulamente sau legi
care au caracter normativ;
Propuneri de politici publice Tipuri de documente elaborate de ministerele de linie i avizate de Secretariatul General al
Guvernului, care conin, pe lng o prezentare a principalelor soluii pentru o anumit problem social sau economic, i un
plan de aciuni sau mecanism de monitorizare i evaluare. Propunerile de politici publice conin i o descriere a impactului
adoptrii diferitelor variante de politici publice.
Venituri proprii ale UAT reprezint veniturile UAT care cuprind att veniturile proprii ct i veniturile provenite din cote
defalcate i alocate de la bugetul de stat.
Venituri totale ale UAT reprezint veniturile pe care UAT le nregistreaz din activiti proprii sau din taxele nregistrate la
nivel local. n cadrul studiului existena unui raport nefavorabil ntre veniturile totale i veniturile proprii desemneaz un nivel
ridicat de dependen a UAT de autoritile centrale. Cadastrul general este sistemul unitar i obligatoriu de eviden tehnic,
economic i juridic a tuturor imobilelor de pe ntreg teritoriul.
III.
Analiz i recomandri
III.1.
Analiza-diagnostic a situaiei
Romnia se afl pe ultimul loc n Europa n ceea ce privete eficiena guvernrii (Figura 24.1). Aceast poziie este dat de
valoarea unui indicator care ia n considerare capacitatea administraiei publice locale i centrale, n funcie de caracteristicile
sistemului de reglementare, a imparialitii acestuia, respectiv a calitii serviciilor publice furnizate. Comparativ cu alte state
europene, n special n zona Europei de Est, se constat c evoluia acestui indicator nu s-a modificat substanial n ultimii 10
ani, Romnia situndu-se constant pe ultimul loc (Figura 24.2.).
Reformele care au fost iniiate n ultimii 10 ani, n special ca urmare a unor recomandri/condiionaliti ale unor instituii de
consultan de tipul Bncii Mondiale, SIGMA OECD/Comisia European sau Fondul Monetar Internaional, au formulat
coordonatele drumului de parcurs pentru asigurarea unei capacitii administrative corespunztoare ritmului de dezvoltare
socio-economice durabil, n concordan cu ritmul de dezvoltare al altor state din Europa. n ultima perioad de programare
2007-2013 capacitatea administrativ a fost subiect al unui Program Operaional, ceea ce a permis dezvoltarea unor proiecte
de reform ale cror rezultate ar fi trebui s se regseasc ntr-o evoluie pozitiv a acestui indicator. n ciuda faptului c
Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative a nregistrat al doilea scor (dup Programul Operaional
Regional) n ceea ce privete rata absorbiei, valoarea indicatorului menionat mai sus nu s-a modificat substanial, ba chiar a
cunoscut o scdere fa de anii anteriori.
Aceast situaie nu este nici acum, n pragul perioadei de programare 2014-2020, cu mult diferit de cum era acum 7 ani.
Administraia public se confrunt n continuare cu o cronic lips de eficien, motivele fiind legate fie de politizarea excesiv,
fie de gradul ridicat de birocraie, de corupie sau de lipsa de leadership n procesul de reform.
11

Studiul 24
12
Figura 24.1. Eficiena Guvernrii

Sursa datelor: Banca Mondial Worldwide Governance Indicators (2010; 2011)
Romnia Eficiena guvernrii, poziie
Bulgaria Eficiena guvernrii, poziie
Republica Ceh Eficiena guvernrii, poziie
Polonia Eficiena guvernrii, poziie
Letonia - Eficiena guvernrii, poziie
Ungaria - Eficiena guvernrii, poziie
Figura 24.2. Evoluia comparativ a eficienei guvernrii n unele state din Europa de Est
Sursa datelor: Worldwide Governance indicators, 2013
Aceste aspecte au fost pe larg analizate ndeosebi n studiile realizate de instituii de creditare/consultan de tipul Bncii
2
3
Mondiale , fiind semnalate i n concluziile analizelor realizate de diferite think tank-uri din Romnia .
La nivel guvernamental, problema reformei administraiei publice s-a regsit constant, ncepnd cu anul 2000, pe agenda
tuturor guvernelor care s-au perindat la putere. Fiecare dintre echipele guvernamentale a preluat practic n programele lor de
politici publice toate recomandrile formulate de instituiile de consultan internaionale. Ultima strategie de reform a
administraiei publice a fost formulat n 2004 pentru un orizont de timp de 2 ani (pn n 2006). Ea a fost, ulterior, continuat
4
prin direciile de aciune formulate n Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative . Din 2006 pn n 2013 nu
a existat un program coerent de reform a administraiei publice care s aib ca rezultat o modificare pozitiv a scorului
amintit privind eficiena guvernrii.
2
Aceste analize pot fi consultate pe pagina de web a Secretariatului General al Guvernului http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente
Analizele realizate de ONG-uri precum Institutul de Politici Publice (n special n ceea ce privete calitatea seriviciilor publice), Centrul Romn pentru Politici Europene
n special n ceea ce privete administraia central, Societatea Academic Romn prin numeroasele policy-memo-uri realizate n diverse domenii, Expert Forum, Pro
Democraia (participarea cetenilor la actul guvernrii/transparena decizional), Transparency International i Centrul pentru Resurse Juridice (percepia asupra
fenomenului corupiei).
4
n momentul elaborrii acestui studiu se afl n consultare un draft al strategiei de reform a administraiei publice, care preia practic aceleai teme i probleme
semnalate n ultimii 10 ani n diferite documente programatice.
3
12

Ianuarie 2014
Strategia formulat n 2004, realizat n ajunul aderrii la Uniunea European a identificat trei direcii de aciune principale:
- Procesul de descentralizare;
- Reforma funciei publice (creterea performanei funcionarilor publici, sistem de salarizare, carier, independena politic
etc.);
- Reforma formulrii i coordonrii politicilor publice (diverse reglementri formulate la Centrul Guvernului i implementate
exclusiv la nivelul administraiei publice centrale).
Aceste trei direcii ale reformei nu au fost modificate n toat aceast perioad printr-un document programatic de o
5
anvergur similar . Experiena implementrii msurilor subsecvente acestor direcii de aciune a dovedit lipsa coerenei
demersului de reform a administraiei publice, fapt care a afectat funcionalitatea msurilor propuse. n acest studiu se
susine faptul c aceast situaie este consecina i a unei lipse de coordonare a acestor msuri care s faciliteze trasabilitatea
rezultatelor i adecvarea lor n funcie de diferitele niveluri ale administraiei publice.
Procesul de descentralizare administrativ s-a derulat separat de cel de reform a formulrii i coordonrii politicilor publice, a
funciei publice sau, i mai important, de cel al regionalizrii ncepute n 1999. Administraia public central s-a dezvoltat
practic separat de administraia public local, fiind de cele mai multe ori orientat spre creterea influenei prin impunerea
de msuri care, chiar dac puteau fi asociate cu iniiative de reform, au luat prea puin n considerare contextul implementrii
lor. Consecinele acestei abordri sunt dintre cele mai diverse. Un exemplu este, de pild, cel al numeroaselor primrii, n
special din mediul rural, care au rmas dependente financiar de consiliile judeene, n ciuda descentralizrii administrative care
le confer dreptul i obligaia de a furniza unele servicii publice la nivel local. Un alt exemplu este situaia instituiei prefectului
ca reprezentant a administraiei publice centrale n teritoriu, n relaie cu serviciile deconcentrate. Acest ultim exemplu este
ilustrativ pentru confuzia generat de lipsa unei coordonri corespunztoare a procesului de reform a administraiei publice.
Instituia Prefectului se confrunt cu o real criz de identitate din cauza inadecvrii atribuiilor privind coordonarea politicilor
publice guvernamentale la nivel local care i revin prin Constituie cu tipul de instrumente pe care legile organice i
6
regulamentele corespunztoare i le confer .
n ciuda iniiativelor de reform, administraia public central se dovedete n continuare incapabil s ofere un cadru
adecvat pentru dezvoltarea local, iar cea local rmne, n bun msur, tributar unei abordri centralizate a administraiei
publice, n care sursele dezvoltrii sunt n continuare ateptate de la centru. Dezvoltarea socio-economic la nivel local este
dependent de deciziile de politici publice de la nivel central, fapt care denatureaz ntregul proces de reform i transform
coordonarea politicilor de la nivel central n coordonare a dezvoltrii socio-economice a comunitilor locale. Cel mai elocvent
exemplu n acest sens este intenia introducerii modelului bugetrii pe baz de programe pentru formarea bugetului naional
ca modalitate de susinere a planificrii strategice. Acest model de formare a bugetului de stat este fundamentat pe principiul
performanei n cheltuirea banilor publici. Aplicarea acestui principiu este necesar dar, fr iniierea unor msuri
corespunztoare la nivelul administraiei publice locale, rmne iluzorie i chiar generatoare de i mai mare confuzie, avnd n
vedere efectele pe care le-ar putea produce, de pild, ca urmare a impunerii execuiei pe baz de programe a bugetelor locale
la nivelul UAT-urilor. Aceeai situaie se regsete i n ceea ce privete reforma managementului de performan n funcia
public sau utilizarea standardelor de performan pentru serviciile publice.
n administraia central, reforma procesului de formulare a politicilor publice (prin analiza de impact ex-ante), respectiv cel de
planificare strategic a acestora prin msurile subsecvente de introducere a bugetrii pe baz de performan, a cunoscut o
evoluie similar. Inadecvarea msurilor de reform prin adoptarea necritic i intempestiv a unor msuri de reform, n
special n perioada de pre-aderare, a generat efecte total opuse fa de cele vizate iniial. Introducerea analizelor de impact
pentru iniiativele de politici publice nu au fost percepute ca instrument al lurii deciziilor, ci mai mult ca o piedic i ncrcare
birocratic n managementul curent al ministerelor. Planificarea strategic, cea care ar fi trebuit sa elimine acest inconvenient
n managementul organizaiilor publice, s-a oprit la stadiul elaborrii planurilor strategice care au generat la rndul lor mai
7
mult birocraie i confuzie, nefiind internalizate la nivelul administraiei publice nici de funcionarii publici, nici de decidenii
politici.
Toate aceste exemple, care vor fi analizate n detaliu n acest capitol, sunt dovezi ale manierei neintegrate de tratare a
procesului de reform a administraiei publice, a lipsei corelrii cu un specific administrativ, fapt care a generat mai mult
confuzie dect premise ale adaptrii administraiei la ritmul unei dezvoltri socio-economice dinamice.
Exist, evident, i alte documente programatice de tipul Planului Naional de Reforme sau alte strategii naionale care abordeaz subiectul administraiei publice.
Aceste documente nu difer ca abordare de strategia de accelerare a reformei administraiei publice amintit n acest studiu. Aceasta este de obicei folosit ca
strategie-referin pentru tipul de abordare a reformei n acest domeniu n Romnia.
6
Vezi analiza realizat n propunerea de politici publice formulat la nivelul ANFP:
http://www.anfp.gov.ro/DocumenteEditor/Upload/2013/politica%20publica/Propunere%20de%20politica%20publica%20prefecti%20si%20subprefecti.pdf
7
n momentul elaborrii acestui studiu, Centrul Guvernului Cancelaria Primului Ministru intenioneaz introducerea unui sistem de fast tracking pentru acele
iniiative de interes major a cror elaborare i implementare s fie considerate prioritare la nivel central. n acest fel se urmrete realizarea unor bune practici care
ulterior s fie extinse la nivelul ntregului aparat central al administraiei publice. De asemenea, va fi realizat un sistem de monitorizare i evaluare.
13

14
Studiul 24
Primul pas n elaborarea unui cadru de cretere a capacitii administrative este acela de a identifica motivele care au condus
la situaia prezentat pe scurt mai sus, apoi de a formula premisele unei abordri care s permit atenuarea efectelor cauzelor
generatoare de ineficien n administraie public, respectiv a celor care ar putea conferi coeren aciunilor de reform.
Majoritatea iniiativelor de reformare a avut o abordare de tip de sus n jos, valorile specifice unei abordri de politici
8
publice corelate cu ideea unei mai bune guvernri, fiind de cele mai multe ori adoptate de instituii centrale i, ulterior,
propagate i la nivel local. Cu toate acestea, nicio abordare reformist de pn acum nu a luat n considerare existena unei
asimetrii la nivel teritorial n ceea ce privete buna guvernare, respectiv consecinele pe care aceasta ar putea s le aib asupra
modului de concepere a msurilor de reform. Cei trei indici corelai cu indicatorul guvernrii eficiente (controlul corupiei,
puterea legii i calitatea serviciilor) pot avea valori diferite la nivel teritorial. ntr-o astfel de abordare, agregarea indicatorului
referitor la calitatea guvernrii nu este relevant, la fel cum doar indirect sunt relevani indicatorii macroeconomici pentru
evoluia dezvoltrii socio-economice la nivel teritorial. Cu alte cuvinte, eficiena guvernrii n Regiunea de Sud Est, de pild,
este alta dect n regiunea de Nord-Vest, la fel cum msurile de dezvoltarea socio-economic, precum i performana mediului
privat, sunt diferite, dar conectate cu calitatea guvernrii n aceleai zone.
Harta 24.1. prezint variaia indicelui privind calitatea guvernrii calculat prin utilizarea unei metode simple, pe coordonatele
max-min. Dup cum se observ, variaia valorii indicelui privind eficiena guvernrii la nivel de ar este deosebit de variaiile
de la nivel de regiune a indicelui privind calitatea guvernrii. Calitatea guvernrii cuprinde ns i eficiena acesteia. Unele
regiuni din state n care valoarea indicelui privind eficiena guvernrii este mai ridicat au o valoare a indicelui privind calitatea
acesteia mai sczut dect regiuni ale unor state care au nregistrat un nivel al indicelui eficienei mai sczut la nivel naional. De
exemplu, Italia nregistreaz la nivel de ar o valoare a indicelui privind eficiena guvernrii ca fiind mai mare dect cel al
Romniei (Figura 24.1). Cu toate acestea, unele regiuni din Romnia nregistreaz o valoare a indicelui privind calitatea
guvernrii mai mare dect regiunile sudice ale Italiei. De asemenea, regiunea cea mai performant din punct de vedere al
calitii guvernrii din Romnia nregistreaz valori ale acestui indice care sunt comparabile cu regiuni din alte state din Europa
de Est care, la nivel naional, nregistreaz valori ale indicelui de eficien mai mari dect cel la nivel naional n Romnia.
Aceste diferene sunt relevante nu numai pentru identificarea profilului unor politici regionale la nivel de UE privind
mbuntirea guvernanei, dar i pentru a stabili cadrul implementrii unor msuri de reform la nivelul fiecrui stat membru
n parte.
n Romnia, datele referitoare la calitatea guvernrii la nivel teritorial sunt limitate, fapt care a ngreunat formularea unor
concluzii n ceea ce privete evoluia n acest domeniu, la nivel de teritoriu. Principalele iniiative de modernizare a
administraiei publice au utilizat date la nivel naional, fr diferenieri teritoriale n ceea ce privete performana
administrativ.
Iniiativele de reform a administraiei publice n sensul creterii calitii acesteia se nscriu n Romnia ntr-o abordare care
pornete de la premisa ca exist un sistem administrativ ideal, corespunztor unei organizri administrativ teritoriale specifice,
care poate asigura un nivel ridicat de performan al serviciilor publice. Conform acestei abordri, provocarea este de a
identifica formula cea mai potrivit de implementare cu succes a unui astfel de sistem administrativ.
Tendinele i obiectivele de dezvoltare ale administraiei publice sunt identificate la nivel naional, pentru toate nivelurile
administrative, ca urmare a analizei datelor agregate la nivel naional. Acestea msoar distana ntre o stare actual i una
viitoare, asumat ca fiind deziderabil prin nivelurile ridicate de coeren i eficien preconizate. n aceast abordare, sunt
preponderent luate n considerare bunele practici sau dezvoltrile standard ale unor sisteme predefinite de relaii formale
ntre diferite instituii ale administraiei publice, fr a se lua n considerare bagajul cultural sau specificitatea comunitilor n
care ar trebui s funcioneze. O astfel de abordare de tip sistemic, sau off the shelf, este cel mai simplu de proiectat
deoarece ofer un parcurs uor de neles i monitorizat dar care de cele mai multe ori nu are succes in practic din cauza
fondului inadecvat cruia i se aplic. n aceast abordare administraia central este cea care d tonul reformelor, ofer
direcii de dezvoltare i este motorul modernizrii. O analiz diagnostic, cu formularea problematicii, tendinelor de
dezvoltare i a obiectivelor strategice de adoptat va urmri s descrie situaia actual pornind de la aceste diferene constatate
prin comparaia cu un sistem mai evoluat i dezirabil.
14
Performan, orientarea ctre rezultate, adecvarea instrumentelor de implementare, utilizarea indicatorilor n stabilirea obiectivelor etc.

Ianuarie 2014
Harta 24.1. Indicele european referitor la Calitatea Guvernrii (abordare regional)

Sursa: Regional Governance Matters: Quality of Government within European Union Member States pentru DG Politici Regionale i Urbane, Nicholas
Charron, Lewis Dijkstra i Victor Lapuente, Universitatea Gteborg, aprilie 2013
n aceast logic, eecul implementrii unor msuri corespunztoare este probabil determinat i de ateptrile
supradimensionate fa de ceea ce administraia poate i trebuie s fac. Eecul msurilor de reform n cazul romnesc a fost
cauzat fie de specificul cadrului implementrii lor, fie de cel al conceperii lor. Fiind identificate exogen (Banca Mondial,
Comisia European, alte instituii de consultan) ele au fost formulate coerent n varianta lor programatic dar s-au dovedit
mai degrab ineficiente atunci cnd au fost aplicate.
Fa de acest gen de abordare, studiul de fa ofer ca alternativ o perspectiv n care analiza diagnostic, respectiv
formularea msurilor este corelat pe ct posibil cu performanele administraiei publice, n funcie de caracteristicile socioeconomice i culturale ale teritoriului n care acioneaz diferitele administraii publice locale, respectiv cea central. Analiza
prezint situaia, tendinele i posibilele direcii de aciune folosind o abordare de jos n sus, urmnd diferitele niveluri de
guvernan (naional administraia central, judeean i local administraia local). Conform acestei abordri, criteriile de
analiz urmresc evoluia administraiei publice locale i centrale i a relaiilor ntre ele pornind de la capacitatea acestora de a
rspunde nevoilor de dezvoltare socio-economic a diferitelor comunitilor. Aceste nevoi nu sunt stabilite de administraia
public, ci sunt rezultatul relaiilor care se stabilesc ntre membrii unui comuniti n funcie de un set de valori determinate
cultural-istoric, inclusiv de particularitile teritoriului n care acetia triesc.
15

16
Studiul 24
Rezultatele procesului de descentralizare sau cel al reformei administraiei publice centrale care ar putea fi constatate la finalul
acestei analize vor fi evaluate nu prin comparaii cu operaionalizri ale msurilor de reform din alte medii instituionale
europene, ci ca fiind rezultatul unei abordri n care descrierea unei situaii ideale si dezirabile i a unui obiectiv final generos a
fost n mod eronat favorizat celei n care interesul este artat preponderent pentru gsirea unor soluii care s rspund unei
situaii reale i a unui context specific, irepetabil sau greu de asimilat unor exemple de bun practic din contexte
instituionale diferite. Pentru a crete ansele de reuit n determinarea drumului de urmat pentru o dezvoltare teritorial
durabil, n abordarea propus n acest studiu, administraia public este considerat un instrument al dezvoltrii socioeconiomice a comunitilor, n funcie de particularitile teritoriale ale acestora i nu cea care ofer direcia sau motorul
acestora.
Dimensiunea teritorial utilizat n acest studiu pentru a analiza performana administraiei publice ofer posibilitatea
identificrii unor corelaii ntre nivelul de dezvoltare al comunitilor, accesibilitatea serviciilor publice la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale, tipul de legturi formale ntre centrul i periferia administrativ, absorbia fondurilor structurale n
funcie de zonele geografice, precum i distribuia teritorial a asocierilor n vederea atragerii acestora (de ex. Grupurile pentru
Aciune Local). Aceste corelaii pot oferi date utile pentru identificarea impactului performanei administraiei publice asupra
evoluiei socio-economice a comunitilor, contribuia efectiv a centrului administrativ la dezvoltarea comunitilor locale dar
i asupra eficienei relaiei formale ntre diferitele niveluri administrative.
Toate aceste aspecte vor fi abordate din perspectiva principiilor guvernanei multinivel care ofer o abordare diferit fa de
cea n care administraia central sau local dein singure prghiile dezvoltrii socio-economice ale comunitilor. Guvernana
multinivel propune un model de exercitare a puterii care se distaneaz de abordarea clasic, etatist-ierarhic, fiind orientat
ctre luarea n considerare i a altor actori de la nivel central i local dect cei reprezentai de diferitele autoriti publice.
Societatea civil joac un rol esenial n dezvoltarea acestui tip de guvernan n care deciziile de politici publice sunt rezultatul
unor negocieri continue ntre autoritile publice de la nivelurile de guvernan naional, local sau regional, respectiv
societatea civil constituit la toate aceste niveluri. Pentru orizontul de timp 2014-2035 administraia public trebuie s se
adapteze din ce n ce mai mult principiilor guvernanei multinivel, astfel nct o ct mai mare parte a comunitilor de la
diferite niveluri s poat fi implicate ct mai activ n deciziile de politici publice.
Privind din aceast perspectiv a guvernanei multi-nivel, este important dac, n cadrul analizei administraia public va fi
considerat ca determinant pentru dezvoltarea socio-economic a unei comuniti sau, invers, capacitatea de asociere
informal existent n cadrul acesteia va influena nivelul de participare al cetenilor la deciziile publice, determinnd astfel
calitatea i performana administraiei. De asemenea, este important a stabili n continuare dac criteriile de identificare a
direciilor de dezvoltare ale administraiei publice pentru perioada vizat de Strategia Naional de Dezvoltare Teritorial
rspund, dup cum am artat mai sus, unor ateptri n care administraia ofer direcia i motorul dezvoltrii comunitii sau
n care este instrumentul de agregare al unor preferine formate transparent la nivelul comunitilor. Astfel, modernizarea
statului romn ar putea fi, poate pentru prima dat n istoria sa, nu rezultatul unor forme aplicate unui fond inadecvat, ci
rezultatul unei dezvoltri constante, echilibrate, pe baze temeinice i durabile a comunitilor care l formeaz.
Un demers de identificare a tendinelor, dar i a drumului de urmat pentru administraia public romneasc n direcia
creterii performanei impuse de obiectivele politicii de coeziune impune stabilirea, nc din faza de analiz a situaiei actuale,
a unui cadru de cercetare corespunztor.
Conform principiilor guvernanei multi-nivel, guvernana reprezint exercitarea puterii pe diferite niveluri administrative, in
mod eficient, transparent i responsabil. Administraia public, ca parte al acestui proces al guvernanei este analizat din
punctul de vedere al performanei, capacitii i nivelului de transparen. Caracteristicile acestor aspecte sunt determinate de
cadrul instituional al cooperrii ntre diferite niveluri (naional, local, judeean sau regional).
Analiza-diagnostic va debuta cu o prezentare succint a strii de fapt n ceea ce privete profilul funciilor i structurii
administraiei publice centrale, precum i performana cadrului de fundamentare a politicilor publice. Aceast caracterisitic
este esenial pentru determinarea performanei administraiei publice. Urmtorul capitol se va concentra pe situaia
administraiei publice locale, respectiv a procesului de descentralizare i deconcentare a serviciilor publice. Performana
administraiei publice centrale este evaluat sub aspectul gradului de independen financiar fa de administraia central.
n ultimele capitole ale analizei, ca o caracteristic transversal a administraiei publice locale i centrale, vor fi analizate
situaia resurselor umane (reforma funciei publice) i cadrul care asigur transparena administraiei publice (e-guvernare,
analizele de impact pentru iniiativele de politici publice, procesul de consultare). Performana n absorbia fondurilor
structurale a fost considerat ca fiind expresie a capacitii administraiei publice locale de a iniia i derula politici publice sub
forma gestionrii unor fonduri conform obiectivelor de politici publice formulate n programele operaionale.
Aceste direcii de analiz vor fi sistematizate n cadrul studiului dup cum urmeaz:
Administraia public central descriere succint a principalelor atribuii aa cum reies din legislaia n vigoare. n cadrul
acestui capitol va fi analizat cadrul de formulare i coordonare a politicilor publice la nivel central (analiza de impact exante i planificarea strategic);
16

Ianuarie 2014
Administraia public local va fi analizat situaia veniturilor, cheltuielilor privind furnizarea serviciilor publice la nivel
local; va fi analizat procesul de descentralizare, reorganizare administrativ teritorial precum i capacitatea de asociere la
nivelul diferitelor uniti admnistrativ-teritoriale;
Funcia public descrierea situaiei ocuprii funciilor publice la nivelul administraiei publice centrale i locale;
Transparena n administraia public mecanisme de asigurare a participrii cetenilor la actul guvernrii (local i
central), e-government;
Absorbia fondurilor structurale i de coeziune nivelul absorbiei fondurilor europene este un indicator important pentru
stabilirea performanei administraiei publice.
III.1.1. Administraia public central

Administraia central n Romnia, respectiv Guvernul, ca putere executiv, are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i
dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i conectarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile
promovrii intereselor naionale. Puterea Executiv este reprezentat de instituii ale administraiei publice centrale care au
structuri i entiti i la nivel local (de exemplu institutele de statistic).
Principalele atribuii ale Guvernului i administraiei centrale sunt de a:
exercita conducerea general a administraiei publice. Aceast atribuie const n exercitarea managementului propriu-zis
al organizaiilor administraiei publice centrale, reprezentate de diferitele ministere sau agenii guvernamentale;
asigura executarea de ctre administraia public, n sens organizatoric, a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n
aplicarea acestora. Administraia public central ofer expertiz n ceea ce privete formularea iniiativelor de acte
normative sau politici publice, dar i cadrul de implementare al acestor iniiative;
conduce i controla activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale precum i ale autoritilor locale ale
administraiei publice;
asigura administrarea proprietii publice i private a statului.
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile
de activitate ale acestora. Acestea pot avea n subordinea lor servicii publice, care funcioneaz n unitile administrativteritoriale (serviciile deconcentrate). Rolul ministerelor este aadar de a oferi expertiza necesar echipei guvernamentale n
vederea formulrii i coordonrii politicilor publice. Iniiativele de reform privind capacitatea administraiei publice centrale
s-a concentrat, n perioada 2004-2013, i pe dezvoltarea la nivel central a capacitii ministerelor de a realiza analize de impact
(n capitolele urmtoare este prezentat o analiz a performanei acestor reforme).
Administraia central este deci rspunztoare de formularea politicilor naionale coninute n documentele programatice
iniiate la acest nivel. Istoria gestionrii procesului de descentralizare precum i a iniiativelor de reform indic faptul c
administraia central se desprinde cu greu de sistemul centralizat de coordonare a tuturor domeniilor de politici publice la
nivel central i ntr-o anumit msur la nivel local. O dovad n acest sens este aparatul administrativ supradimensionat,
comparativ cu atribuiile pe care aceasta le deine. Aceast disproporie a fost accentuat n ultimii ani prin reducerea
numrului de angajai, msur impus de situaia economic din perioada de criz, dar nensoit de iniiativele
corespunztoare i necesare de eficientizare a modului de funcionare a aparatului administrativ central i local. Banca
Mondial a realizat, n cursul anului 2012, o serie de analize funcionale care semnalau necesitatea aplicrii unor msuri de
eficientizare adecvate, care s asigure dezvoltarea unei administraii centrale suple, de dimensiuni mai mici, capabil s
gestioneze eficient politicile publice iniiate la acest nivel. Aceste msuri au fost incluse n draftul acordului de parteneriat care
va sta la baza formulrii programelor operaionale din viitoarea perioad de programare 2014-2020.
Evoluia socio-economic att de la nivel naional, dar mai ales la nivel local, precum i necesitatea aplicrii principiilor
guvernanei multinivel, impun o redimensionarea a funciilor i atribuiilor administraiei publice centrale. Trsturile
instituionale ale guvernanei de la nivel central ntr-o societate descentralizat impun recalibrarea cadrului de funcionare a
administraiei publice centrale n favoarea funciilor de monitorizare i control, concomitent cu nlocuirea tipului de influen a
centrului administrativ asupra politicilor derulate la nivel local, din unul de coordonare ntr-unul de colaborare. Astfel, tipul de
msur care corespunde unui demers gestionat la nivel central este, de exemplu, iniiativa reprezentat de realizarea
9
cadastrului . Instrumentarea la nivel central a acestui gen de msur este necesar pentru a asigura, printre altele, coerena
teritorial a politicilor de la nivel local cu cele de la nivel central. Domeniile de politici publice care ar putea rmne sub
coordonarea nivelului central ar mai putea fi aprarea naional, componente ale sistemului de asigurare a serviciului de
sntate sau educaie (partajat cu administraia local), precum i politica extern. Instrumentele specifice procesului
formulare i coordonare a politicilor publice amintite la nceputul acestui capitol, analizate pe larg n continuare, vor trebui
recalibrate astfel nct s rspund cerinelor impuse de modificrile amintite.
Realizarea cadastrului este unul dintre proiectele de anvergur ce urmeaz a fi realizate n urmtoarea perioad de programare i este inclus ca atare in draftul
acordului de parteneriat pentru perioada de programare 2014-2020.
17

Studiul 24
18
Aceast recalibrare impune modificri inclusiv n ceea ce privete tipul de reprezentare a guvernului central la nivel local. n
prezent, guvernul este reprezentat la acest nivel prin instituia prefectului care asigur implementarea teritorial a politicilor
guvernamentale. Potrivit Legii 340/2004 Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, cu art. 4 care prevede c:
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale
din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, instituia prefectului este o instituie
public cu personalitate juridic, cu patrimoniu propriu i buget propriu. Prevederile acestei legi confirm tendina de
depolitizare formal a funciei de prefect. Prefectul devine, astfel, funcionar de carier, supus legislaiei generale privind
funcionarii publici i legislaiei specifice privind nalii funcionari publici. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan
local (...) numit de Guvern la propunerea ministrului afacerilor interne (...) garant al respectrii legii i ordinii publice la nivel
local...minitrii pot delega atribuii prefectului de conducere i control privind activitatea serviciilor publice deconcentrate din
subordine. (Legea 340/2004)
Influena administraiei publice centrale asupra nivelului local de exercitare a puterii se desfoar, n principal, pe dou
paliere. Un prim palier este reprezentat de serviciile deconcentrate care se afl n subordinea ministerelor de resort, respectiv
n coordonarea instituiei prefectului. Cel de-al doilea palier este reprezentat de instituia prefectului care are rol de
reprezentare a Guvernului la nivel local. Pn n momentul realizrii acestui studiu, rolul instituiei prefectului nu a fost definit
n mod coerent, existnd discrepane ntre atribuiile care revin acestei instituii conform Constituiei i legilor n vigoare i
instrumentele administrative pe care acesta le are la dispoziie. De asemenea, funcia prefectului (funcie de demnitate public
sau de nalt funcionar public) rmne incert comparativ cu atribiile ndeplinite. O component important a activitii
prefectului este controlul legalitii actelor emise de autoritile locale. Dat fiind faptul c una dintre principalele atribuii ale
instituiei prefectului este de a implementa politicile guvernamentale, capacitatea acestei instituii de a influena politicile
publice iniiate la nivel local (de exemplu prin contribuia la strategiile de dezvoltare local) este limitat. Din punctul de
vedere al dezvoltrii teritoriale, respectiv al implementrii politicilor publice n teritoriu, instituia prefectului poate avea un rol
determinant.
III.1.1.a. Formularea politicilor publice la nivel central i transparentizarea administraiei publice
Una dintre cele mai importante funcii ale administraiei publice centrale este cea de a formula politici publice. Acestea
constau n seturi de msuri care au menirea de a soluiona diferitele probleme aflate pe agenda guvernului. Procesul de
formulare a politicilor publice este unul mai amplu dect cel asociat cu activitile specifice desfurate n cadrul diferitelor
instituii ale administraiei publice. El presupune implicarea diferitelor pri interesate din societate n actul guvernrii i
presupune existena pe de-o parte, a unei mentaliti participative a cetenilor la actul guvernrii i, pe de alt parte,
existena unei abordri transparente a acestuia att din punct de vedere procedural, ct i din punctul de vedere al atitudinii
celor implicai n cadrul autoritilor publice n diferitele faze ale procesului. Calitatea acestui proces are un impact direct
asupra indicatorilor privind calitatea i eficiena guvernrii amintii mai sus. Formularea politicilor publice nu este exclusiv
apanajul administraiei publice centrale, ci se refer i la acele iniative ale administraiei publice locale care pot fi asociate prin
amploare i importan unor politici publice locale.
ncepnd cu anul 2004, reforma procesului de formulare a politicilor publice s-a aflat n mod constant pe agenda diferitelor
guverne, msurile corespunztoare fiind implementate preponderent prin aparatul administrativ central. Aceste msuri au
vizat dezvoltarea mecanismelor instituionale (proceduri, structur organizatoric, standarde) care s asigure cadrul necesar
dezvoltrii unor politici publice i acte normative temeinic fundamentate, capabile s contribuie la creterea calitii deciziilor
de politici publice. n continuare, sunt prezentate principalele componente ale acestei reforme, precum i stadiul
implementrii lor.
Instituia nsrcinat cu derularea procesului de reform a formulrii politicillor publice este, n Romnia, Secretariatul
General al Guvernului. n ceea ce privete domeniul formulrii politicilor publice, prin Direcia Politici Publice (DPP),
Secretariatul General al Guvernului (SGG) a iniiat o serie de reglementri care vizeaz:
Implementarea unor standarde cu privire la coninutul evalurii impactului ex-ante al politicilor publice i al proiectelor de
acte normative;
Crearea cadrului necesar punerii n aplicare a procedurilor de formulare a politicilor publice prin nfiinarea, la nivelul
fiecrui minister, a unitilor de politici publice;
Introducerea n fluxul de documente din sistemul administrativ central a unor documente standardizate de politici publice
(propunerea de politici publice, strategia, planul de aciuni). Pentru fiecare dintre aceste documente, iniiate de
ministerele de linie, este acordat, de ctre DPP, un aviz conform prin care este verificat conformitatea coninutului
acestor documente cu standardele impuse prin reglementrile corespunztoare;
Elaborarea unor manuale de metode i tehnici privind evaluarea ex-ante, ex-post, precum i monitorizarea politicilor
publice;
Iniierea strategiei privind mai buna reglementare n Romnia (iniiat n colaborare cu alte instituii ale administraiei
publice centrale, strategia are urmtoarele componente: msurarea costurilor administrative i reducerea sarcinilor
18

Ianuarie 2014
administrative, mbuntirea procesului de consultare, dezvoltarea instrumentului de evaluarea a impactului pentru

reglementri - RIA, simplificarea legislaiei, simplificarea administrativ, aplicarea dreptului comunitar).
Principalele iniiative ale Direciei de Politici Publice, ncepnd cu anul 2004, n vederea dezvoltrii capacitii instituiilor
administraiei publice centrale de a formula politici publice au fost:
A. Reglementarea principalelor etape ale procesului politicilor publice la nivel central
Introducerea unor proceduri privind formularea politicilor publice anterior elaborrii actelor normative este nsoit de
nfiinarea unor uniti de politici publice la nivelul ministerelor de linie. Procedurile au fost adoptate n H.G. nr. 775/2005
pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel
central. Aceast hotrre, prima de acest gen formulat la nivelul administraiei publice centrale din Romnia, impune
elaborarea de propuneri de politici publice, anterior elaborrii propunerilor de acte normative iniiate de Guvern. Aceasta
trebuie s includ informaii cu privire la:
scopul i obiectivele politicii publice;
beneficiarii politicii publice;
variante de soluionare a problemei de politic public;
impactul economic, social i ecologic (acolo unde este cazul);
procesul de consultare;
monitorizarea i evaluarea politicii publice;
planul de aciuni necesar implementrii ulterioare a acesteia.
Procedurile au fost elaborate pentru a servi administraiei publice centrale. Ulterior, au fost preluate de Ministerul
Administraiei i Internelor, care a experimentat aplicarea lor i la nivelul administraiei publice locale, prin intermediul unui
proiect finanat prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative. Printre principalele obiective ale acestor
proceduri poate fi semnalat intenia de modificare a culturii administrative ctre o abordare orientat mai degrab ctre
rezultate dect ctre aspectele procedural-legaliste care caracterizeaz o administraie pubic central i local puternic
birocratizat.
Experiena implementrii acestor proceduri a relevat necesitatea dezvoltrii unei strategii mai ample, care s vizeze ntregul
aparat administrativ astfel nct iniiativele de politici publice s fie suficient de bine fundamentate, iar posibilele acte
normative utilizate pentru implementarea lor s conduc la o scdere a numrului ordonanelor de urgen, ca expresie a
deciziilor pripite de politici publice, respectiv o cretere a transparenei i eficienei administraiei publice.
Ca urmare a experienei implementrii procedurilor a fost elaborat o Strategie de mbuntire a Activitii Administraiei
Publice Centrale n ceea ce privete formularea politicilor publice la nivel central (2006 2010). Strategia a fost adoptat prin
H.G. nr. 870/2006.
Strategia a fost elaborat n cadrul unui proiect de twinning, Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de
gestionare a politicilor publice i a procesului decizional. Obiectivul acestei strategii a fost de a dezvolta un sistem de
formulare, coordonare i planificare a politicilor publice simplu i eficient, care s contribuie la mbuntirea semnificativ a
calitii aciunii guvernamentale, a legislaiei i la dezvoltarea general a capacitii instituionale a administraiei publice
centrale.
Obiectivele specifice ale Strategiei vizeaz:
Realizarea unui sistem de documente de politici publice, definirea ierarhiei i structurii acestora, precum i a
instrumentelor pentru o bun formulare a politicilor publice.
Elaborarea unor proceduri clar definite de consultare i coordonare n planificarea i formularea politicilor publice n
vederea promovrii unei culturi de comunicare n administraia public.
Elaborarea procedurilor pentru corelarea proceselor de planificare a politicilor publice cu cele bugetare prin introducerea
unor sisteme noi de iniiative de politici publice i de planificare strategic.
Stabilirea diviziunii de baz n ceea ce privete rolurile funcionarilor publici i decidenilor politici n cadrul procesului de
formulare a politicilor publice.
Implementarea strategiei a fost finalizat, fiind adoptate, n 2006-2007, msuri att n domeniul evalurii ex-ante (H.G. nr.
1361/2006, Proiectul de regulament privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea
proiectelor de acte normative i a proiectelor de documente de politici publice spre adoptare), ct i n domeniul planificrii
strategice (H.G. nr. 1807/2006), dar i n ceea ce privete transparena decizional.
B. Stabilirea unor standarde privind fundamentarea actelor normative
O alt iniiativ care vizeaz constituirea unui cadru adecvat creterii calitii guvernrii la nivelul administraiei publice
centrale este reprezentat H.G. nr. 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de
acte normative supuse aprobrii Guvernului. Aceasta msur solicit instituiilor administraiei publice centrale informaii
detaliate cu privire la:
19

Studiul 24
20
Motivul emiterii actului normativ;

Impactul socioeconomic al proiectului de act normativ;
Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, att pe termen scurt (pentru anul curent), ct i pe termen lung
(pe 5 ani);
Efectele proiectului de act normativ asupra legislaiei n vigoare;
Consultrile efectuate n vederea elaborrii proiectului de act normativ;
Activiti de informare public;
Msuri de implementare a proiectului de act normativ.
10
Strategia privind mai buna reglementare :

n contextul reformei formulrii politicilor publice i lund n considerare recomandrile Comisiei Europene n ceea ce privete
mbuntirea reglementrii att la nivelul Uniunii Europene ct i la nivelul statelor membre, Secretariatul General al
Guvernului, mpreun cu Departamentul pentru Afaceri Europene, Ministerul Administraiei i Internelor, Consiliul Legislativ,
Ministerul de Finane i Comisia Naional de Prognoz, au iniiat un set de msuri formulate n cadrul unei strategii adoptate
n 2009.
Principalele componente ale acestei strategii sunt:
Procesul de fundamentare a reglementrilor: strategia propune aciuni de mbuntire a activitilor de evaluare exante (RIA) a iniiativelor de acte normative la nivelul administraiei publice centrale;
Reducerea sarcinilor administrative - n cadrul acestei componente vor fi msurate costurile administrative i vor fi iniiate
planuri de reducere a sarcinilor administrative;
Simplificarea procedurilor administrative conform prevederilor strategiei vor fi iniiate planuri de simplificare
administrativ, dezvoltate la nivelul fiecrui minister;
mbuntirea cadrului organizatoric i a activitii ageniilor i autoritilor de reglementare i control va fi realizat o
evaluare a capacitii i activitii ageniilor i autoritilor de reglementare i control;
Simplificarea legislaiei naionale conform strategiei vor fi iniiate programe speciale de simplificare/codificare a
legislaiei existente;
Aplicarea efectiv a legislaiei comunitare aceast component se refer la o serie de aspecte privind perfecionarea
mecanismului de transpunere a directivelor comunitare, asigurarea cadrului juridic necesar aplicrii directe a
regulamentelor comunitare, consolidarea mecanismului SOLVIT, precum i perfecionarea sistemului de prevenire i
soluionare a problemelor legate de aplicarea dreptului comunitar.
C.
Elaborarea de instrumente metodologice i manuale utile instituiilor administraiei publice centrale pentru o mai
bun fundamentare a politicilor publice i a proiectelor de acte normative elaborate
Printre acestea se numr:
Ghidul privind elaborarea, implementarea i evaluarea politicilor publice la nivel central 2004;
Manualul pentru elaborarea propunerii de politici publice 2005;
Manual de metode i tehnici folosite n planificarea politicilor publice i evaluarea impactului 2006.
Manual privind evaluare impactului pentru politici publice de sntate precum i n domeniul educaiei;
Manual de evaluare i monitorizare a politicilor publice.
n continuare este prezentat o situaie a reformelor implementate pn n acest moment, precum i o serie de concluzii
privind impactul acestora asupra creterii performanei administraiei publice centrale.
Principalul instrument care permite evaluarea stadiului implementrii procedurilor privind formulare apoliticilor publice este
reprezentat de gradul de utilizare a documentelor de politici publice ca instrument specific de fundamentare a politicilor
publice la nivel central. Tendina general, conform datelor furnizate de DPP/SGG privind domeniile n care au fost formulate
propuneri de politici publice, aa cum se poate observa i din Figura 24.3., este unul negativ. Numrul propunerilor de politici
publice a sczut simitor de la adoptarea HG 775/2005.
10
n momentul elaborrii acestui studiu perioada de implementare a strategiei se finalizase, Secretariatul Guvernului aflndu-se n faza de evaluare a
procesului de implementare, respectiv de formulare a strategiei pentru urmtoarea perioad.
20

Ianuarie 2014
Figura 24.3. Situaia domeniilor n care au fost iniiate propuneri de politici publice
Sursa: SGG, Raport evaluare impact, 2008
Conform procedurilor privind formularea politicilor publice SGG/DPP acord un aviz de conformitate privind respectarea de
ctre ministerele iniiatoare a procedurilor. Conform datelor furnizate de SGG/DPP majoritatea propunerilor de politici publice
au primit aviz favorabil n timp ce doar 10% au primit aviz nefavorabil. De remarcat c acest procent pozitiv nu ilustreaz o
calitate crescut a propunerilor de politici publice, ci doar faptul c etapele administrativ procedurale au fost parcurse conform
procedurilor. Indicatorul ofer informaii cantitative i nu calitative cu privire la frecvena realizrii documentelor.
Frecvena utilizrii instrumentului de fundamentare a politicilor publice n domenii care solicit dezvoltarea acestuia indic
gradul sczut de internalizare a procedurilor privind formularea politicilor publice (Figura 24.3).
Principala modificare produs de H.G. nr. 1226/2007 privete introducerea procedurii de anunare a proiectelor de documente
de politici publice i a proiectelor de acte normative n cadrul edinei Pregtitoare a edinei Guvernului. Aceast procedur
urmrete s mbunteasc calitatea fundamentrii politicilor publice i actelor normative precum i transparena procesului
de decizie. Prin calitate a fundamentrii se nelege gradul de respectare a procedurilor administrative privind formularea
politicilor publice.
Conform acestei hotrri niciun proiect de document de politic public nu poate fi adoptat fr s fie pus n discuie n cadrul
edinei pregtitoare a Guvernului, pe marginea reaciilor primite din partea ministerelor implicate (consultarea
interministerial). Un instrument de informare util creat de Guvern pentru a mbunti dezbaterea pe marginea actelor
normative/reglementrilor este baza de date ce poate fi accesat pe website-ul SGG (http://www.sgg.ro/legislativ ). Dei iniial
accesul publicului era avut n vedere, n prezent, aceast baz de date nu poate fi accesat din exterior.
n primul an de implementare a HG 1226/2007, mai mult de 96 proiecte nu au fost anunate din totalul de reglementri
adoptate n cadrul edinei Pregtitoare. Aceasta a reprezentat aproximativ 25% din totalul proiectelor prezentate spre
adoptare n primul trimestru, 7% n semestrul 2. n ultimul trimestru s-a constatat faptul c 67 de proiecte nu au fost anunate.
Perioada
Numr proiecte neanunate
Februarie - Aprilie
96
Mai - Iulie
24
August - Noiembrie
67
Total
187
Tabel 24.1. Proiecte de documente de politici publice i de acte normative care nu au fost anunate
Sursa: SGG, Raport evaluare impact, 2008
Unul dintre scopurile reformei formulrii politicilor publice, ca urmare a condiionalitilor sau recomandrilor formulate de
diverse instituii internaionale de consultan a fost de a limita numrul de acte normative nscrise pe lista suplimentar a
agendei edinei de Guvern. Acest obiectiv este justificat de necesitatea eliminrii situaiilor foarte frecvente n care actele
normative sunt elaborate pripit fr o analiz prealabil, influennd negativ predictibilitatea actului guvernrii. Din datele
prezentate de SGG/DPP numrul de proiecte de acte normative nscrise n lista suplimentar este n continuare ridicat mai ales
n ceea ce privete hotrrile de guvern.
21

22
Studiul 24
Din datele prezentate, reiese faptul c existena unui numr foarte mare de documente de politici publice, respectiv de acte
normative, care nu sunt prezentate n prealabil n edina pregtitoare indic lipsa de predictibilitate a actului guvernamental
ceea ce afecteaz coerena guvernrii i, implicit, calitatea acesteia.
Astfel, pot fi formulate cteva concluzii intermediare n ceea ce privete implementarea procedurilor privind formularea
politicilor publice la nivelul central al administraiei publice:
- Internalizare precar a procedurilor (numr n descretere a aplicrii procedurilor administrative de formulare a
propunerilor de politici publice);
- Utilizare limitat a instrumentelor de motivare a actelor normative conform HG 1361/2007;
- Activitile de consultare desfurate nesatisfctor.
n anul 2008, au fost elaborate n total 21 documente de politici publice (14 strategii i 7 documente de politici publice),
domeniile principale fiind: economie, social i administraie public. Dintre acestea, doar jumtate au putut fi analizate
anterior adoptrii lor n edina Guvernului, iar puncte de vedere i avize s-au putut formula doar n cazul a jumtate din
acestea. Existena unui numr mare de documente care nu au fost supuse unei analize prealabile, la fel ca lipsa unor consultri
consistente n ceea ce privete diferitele alternative de soluionare propuse, relev inexistena unei practici curente la nivelul
administraiei romneti n ceea ce privete respectarea unor criterii de calitate la nivelul celor propuse n actele normative
care reglementeaz activitatea de formulare a politicilor publice i a actelor normative.
Acest fapt este nc o dat dovedit de lipsa datelor privind impactul socio-economic pentru majoritatea documentelor de
politici publice (nu conin informaii detaliate despre impactul macroeconomic, despre efectele asupra mediului de afaceri,
estimarea costurilor administrative sau detalii despre impactul reglementrii asupra anumitor grupuri int). DPP/SGG a
solicitat revizuirea expunerilor de motive i notelor de fundamentare pentru o serie de propuneri crora le lipseau date cu
privire la impactul financiar asupra bugetului general consolidat. n general, se constat c ministerele i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale prezint foarte puine detalii despre procesul de consultare sau activitile legate de informarea
public.
O situaie similar se constat i n ceea ce privete dezbaterea public a actelor normative conform Legii 52/2003. Conform
rapoartelor realizate de ctre ministere, lucrurile nu au evoluat foarte mult n ultimii ani n ceea ce privete transparena
decizional.
n raportul privind Legea 52/2003 (privind transparena decizional n administraia public), pe anul 2007, publicat de SGG,
apar 4 proiecte de acte normative care au fost anunate n mod public, toate fiind postate pe site-ul propriu; 1 cerere de
informare privind proiectele de acte normative i 1 ntlnire organizat la cererea asociaiilor legal constituite, n prezena
presei i la care au participat aproximativ 50 de persoane. Pentru anul 2008, au fost anunate public 42 de proiecte de acte
normative, toate fiind postate pe site-ul propriu. n 2008, pentru documentele SGG nu a existat nicio cerere de informare
primit sau edin organizat la cererea prilor tere interesate.
Se poate constata c activitatea de evaluare a calitii actelor normative, precum i propagrii unei guvernri bazate pe o
abordare de politici publice, cunosc o dinamic descendent n ultimii ani. Aceast tendin poate fi justificat i de caracterul
exogen al reformelor. Lund ca reper principiul transparenei ca fiind criteriul de evaluare al bunei guvernri, utilizarea unui
set de proceduri pentru a transparentiza procesul de formulare a politicilor publice la nivelul central al administraiei publice sa dovedit a avea un succes limitat datorit lipsei internalizrii acestor proceduri i utilizrii lor frecvente.
III.1.1.b. Coordonarea politicilor publice i planificarea
Iniiativele privind formularea politicilor publice au vizat mai degrab modificarea unei cutume administrative privind modul n
care politicile guvernamentale sunt supuse etapei de consultare folosind date i informaii rezultate n urma derulrii unei
analize de impact ex-ante. Numai acest proces de transparentizare a activitii de formulare a politicilor publice luat separat ar
fi necesitat o perioad lung de adaptare, perioad n care o cultur a comunicrii i a consultrilor ar fi putut fi internalizat la
nivelul administraiei publice. Acest demers, ns, a fost dublat de o alt iniiativ care se refer mai degrab la procesul de
management al politicilor publice, la ncercarea de a crete eficiena managerial a instituiilor administraiei publice centrale,
respectiv de ntrire a rolului jucat de Centrul Guvernului n gestionarea politicilor publice. Aceast iniiativ a constat n
introducerea la nivelul ministerelor i n cadrul Centrului Guvernului a instrumentului de management reprezentat de
planificarea strategic. Experiena planificrii la nivel guvernamental are o istorie mai puin pozitiv n Romnia, fiind deseori
11
asociat cu planificarea economic specific statelor centralizat totalitare . Aceast experien fiind depit, eforturile de
democratizare a administraiei publice, prin creterea transparenei i a participrii la deciziile guvernamentale, au fost dublate
11
Legea nr. 8 din 22 noiembrie 1972 cu privire la dezvoltarea economico-social, planificat a Romniei este o expresie a abordrii de tip socialist n planificarea
strategic. Aceasta orienta activitatea guvernului n funcie de planurile cincinale care impuneau utilizarea indicatorilor de rezultat i de impact pentru politicile
guvernamentale pentru o perioad de 5 ani.
22

Ianuarie 2014
de cele de cretere a eficienei administraiei noului stat democratic. Cu toate acestea, nu ntodeauna valorile promovate de
una sunt compatibile cu valorile promovate de cea de-a doua. De exemplu, formularea transparent a politicilor publice
prezint costuri suplimentare care afecteaz eficiena managerial n gestionarea implementrii acestora. Aceste costuri sunt
date de resursele care trebuie alocate pentru consultarea public, precum i pentru gestionarea comunicrii cu cei interesai
de soluiile de politici publice guvernamentale propuse.
Un alt aspect important cu efecte directe la nivel teritorial este legat de tratarea separat a planificrii strategice la nivelul
administraiei publice centrale, respectiv planificarea strategic teritorial. Aceasta din urm va fi pe larg analizat n cadrul
studiului referitor la planificarea strategic teritorial (Studiul 25. Planificarea strategic teritorial, autor: Vera Marin). Pentru
perioada vizat de acest studiu este necesar identificarea modalitilor de comasare a celor dou tipuri de accepiuni utilizate
pentru termenul de planificare strategic.
n Romnia, reforma formulrii politicilor publice, respectiv promovarea planificrii strategice la nivelul administraiei publice,
s-au desfurat concomitent, fiind iniiate de Guvernul Romniei n special n perioada de pregtire a aderrii la UE.
Metodologia privind planificarea strategic a fost dezvoltat n conformitate cu Strategia pentru mbuntirea Sistemului de
Elaborare, Coordonare i Planificare a Politicilor Publice la nivelul administraiei publice centrale, care a fost adoptat prin HG
870/2006. Aceasta prevede introducerea Planurilor Strategice Instituionale (PSI). Strategia a fost elaborat de Secretariatul
General al Guvernului (SGG), care era autoritatea public responsabil pentru coordonarea politicilor publice la nivelul
administraiei centrale. Planificarea strategic a devenit parte din procesul mai larg de creare a unor instrumente moderne de
planificare a politicilor publice, proces coordonat de SGG i unitile de politici publice din cadrul ministerelor. Urmtorul pas al
reformei politicilor publice a fost adoptarea HG 1807/2007 pentru aprobarea componentei de management din cadrul
Metodologiei privind sistemul de planificare strategic pe termen mediu al instituiilor administraiei publice de la nivel central.
Toate ministerele au adoptat planuri strategice instituionale.
Sistemul de planificare strategic a fost reglementat n Romnia prin dou acte normative referitoare la:
Prima etap componenta de management a procesului de planificare strategic pe termen mediu la nivelul
administraiei centrale a fost introdus prin HG 1807/2006;
A doua etap componenta de planificare bugetar a fost aprobat prin HG 158/2008 pentru aprobarea componentei de
programare bugetar din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategic pe termen mediu al instituiilor
administraiei publice de la nivel central.
Legislaia menionat prevede obligativitatea elaborrii de ctre ministere a unor strategii pe perioade de trei ani. n 2010, cele
dou componente separate au fost integrate, noile planuri strategice instituionale urmnd a fi publicate.
Coordonarea ntregului proces de planificare strategic i formulare a politicilor publice este de competena Centrului
Guvernului reprezentat de Secretariatul General al Guvernului, respectiv Cancelaria Primului Ministru. Direciei pentru Politici
Publice din cadrul SGG i s-a alocat rolul de a coordona procesul de planificare strategic i de a verifica respectarea
procedurilor de elaborare a politicilor publice la nivel sectorial. n cadrul ministerelor, au fost nfiinate uniti de politici
publice care au rolul de a coordona elaborarea planurilor strategice sectoriale. SGG, prin intermediul Direciei pentru Politici
Publice i Cancelaria Primului Ministru au rolul de a monitoriza i verifica implementarea cadrului legal referitor la planificarea
strategic. Planurile strategice ale ministerelor de linie sunt aprobate de Guvern, n urma discutrii acestora n cadrul edinei
de Guvern, n vederea asigurrii aplicrii unei metodologii uniforme i a compatibilitii obiectivelor de politici publice ale
diferitelor ministere. Unitile de politici publice au fost nfiinate ca urmare a reformei politicilor publice iniiate n anul 2005
de ctre SGG.
Reforma a avut scopul de a crea un set comun de proceduri pentru msurarea impactului politicilor publice i al altor
reglementri. De asemenea, a fost adoptat un act normativ care s-a referit la crearea Consiliilor interministeriale cu rol de
coordonare i de mbuntire a coerenei diferitelor iniiative guvernamentale.
La nivel naional, exist cteva tipuri de documente pe care se bazeaz procesul de planificare strategic. Cel mai important
dintre acestea este Programul de Guvernare pentru perioada 2009-2012, care este n principal un document politic. Un alt tip
de document cheie este Cadrul Strategic Naional de Referin (CSNR) pentru perioada 2007-2013, care reprezint strategia de
implementare a celor 7 programe operaionale finanate din fondurile structurale n Romnia (i un program destinat
dezvoltrii rurale) pentru perioada anterioar de programare 2007-2013. Aceste strategii au fost completate de Planul
Naional de Reforme.
La nivel sectorial, fiecare minister are propriul plan strategic, care trebuie s fie n concordan cu strategiile naionale. O alt
strategie orizontal este Strategia Naional de Dezvoltare Durabil, ale crei obiective trebuie s se reflecte n fiecare
strategie sectorial coordonat de un minister de linie. Autoritile locale i ageniile de dezvoltare regional elaboreaz
propriile strategii n concordan cu obiectivele naionale i europene asumate de Romnia.
23

24
Studiul 24
n conformitate cu HG 1807/2006 pentru aprobarea componentei de management din cadrul Metodologiei privind sistemul de
planificare strategic pe termen mediu al instituiilor administraiei publice de la nivel central, planificarea strategic este un
instrument managerial care const n programarea urmtoarelor activiti: mandatul instituiei, viziune, valori instituionale,
analiza mediului intern i extern, prioritile pe termen mediu i principalele activiti pentru realizarea acestora. Aceste
elemente sunt importante i pentru elaborarea bugetelor ministerelor i a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (MTEF).
Planurile strategice sunt elaborate pentru perioade de 2 ani, cu excepia CSNR i a programelor operaionale. Pentru perioada
2007-2009, ministerele au avut obligaia s elaboreze primele Planuri Strategice Instituionale care s cuprind ambele
componente, management i planificare bugetar. n conformitate cu prevederile HG 870/2006, Planurile de Aciune ale
fiecrui minister trebuie actualizate anual de ctre grupul de management responsabil pentru implementarea procesului de
planificare strategic. De asemenea, Planurile Strategice Instituionale (PSI) trebuie evaluate i actualizate anual, dup
adoptarea legii bugetului de stat de ctre Parlament.
SGG ofer consultan ministerelor de linie pentru elaborarea i adoptarea PSI. Asistena tehnic include delegarea unui
specialist din cadrul Direciei Politici Publice (DPP), care are rolul de a mbunti abilitile de planificare ale personalului din
ministere. nfiinarea DPP, n conformitate cu HG 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare,
monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central, reprezint un pas important pentru dezvoltarea capacitii
instituionale a ministerelor. Unitile pentru politici publice au fost nfiinate n cadrul ministerelor cu scopul coordonrii
planificrii strategice la nivelul ministerelor. HG 870/2006 prevede necesitatea nfiinrii grupurilor de management n fiecare
minister, coordonate de un nalt funcionar public i sprijinite de UPP sau de alt departament responsabil pentru aspectele
tehnice ale actualizrii planurilor strategice.
Legislaia n vigoare prevede nfiinarea structurilor de management pentru elaborarea i implementarea strategiilor. Secretarii
Generali ai ministerelor sunt, de obicei, responsabili pentru coordonarea managementului strategiilor. Minitrii particip, de
asemenea, la dezbaterea planurilor strategice i a planurilor de aciune nainte de semnarea acestora.
Att planificarea strategic, ct i formularea politicilor publice, nu reprezint probleme rezolvabile exclusiv la nivelul
administraiei publice centrale fiind nu numai probleme ale guvernrii, ci i probleme ale guvernanei care implic un proces
mai amplu de implicare a societii n actul guvernrii. Recomandrile diferitelor instituii de tipul Bncii Mondiale sau Comisia
European semnaleaz valorile sczute ale indicatorilor de performan care msoar calitatea eficienei guvernrii n
contextul mai larg al guvernanei democratice i propun direcii generale de aciune care ns pot fi sortite eecului (ca cel
prefigurat n analiza de mai sus) i nu pot fi adoptate tale quale ntr-un sistem administrativ specific. Exemplul cel mai elocvent
este cel reprezentat de msurile de reform din domeniul planificrii strategice, respectiv formulrii politicilor publice descrise
mai sus. n primul caz, finalitatea este reprezentat de un sistem funcional care s permit evaluarea performanei
administraiei prin corelarea cu bugetul naional organizat multianual, pe programe. Msurile corespunztoare introducerii
planificrii strategice, prin abordarea de sus n jos specific nu a dat rezultatele scontate, lovindu-se nc de la nceput de lipsa
de receptivitate a unui sistem administrativ care a pstrat nc multe din caracteristicile unei administraii publice centralizate.
n aceast situaie, entuziasmul iniial al elaborrii planurilor strategice s-a datorat senzaiei de control i stabilitate pe care
acest instrument de management l poate genera la nivelul managementului din cadrul administraiei publice centrale.
Implementarea acestui instrument nu a fost derulat n colaborare cu Ministerul Finanelor. Principalele dificulti putnd fi
asociate cu:
Dificultatea n gestionarea bugetelor locale generat de implementarea bugetrii pe baz de programe ca mod de
organizare a bugetului de stat dup cum se va putea observa din analiza realizat n cea de-a doua parte a acestui
capitol, procesul de descentralizare administrativ nu a fost nsoit de un proces de descentralizare financiar, fapt care,
fiind coroborat cu lipsa de capacitate real a administraiei publice locale, conduce la o dependen a veniturilor UATurilor de bugetul de stat. Planificarea strategic/bugetarea pe baz de programe impune o abordare orientat ctre
rezultate care trebuie s se regseasc la nivelul fiecrei instituii a administraiei publice locale astfel nct centralizarea
datelor, monitorizarea i evaluarea execuiei bugetului s fie posibile. Fr acestea, implementarea abordrii la nivel
central de acest tip rmne fr efect dac nu este nsoit de clarificarea prealabil a etapelor corespunztoare
procesului de descentralizare administrativ i financiar. Acest proces este nc n desfurare i, probabil, va fi dublat n
perioada urmtoare de cel de reorganizare admnistrativ-teritorial;
Lipsa unui cadru formal de monitorizare i control. Bugetarea pe baz de programe propune o modalitate de cheltuire a
fondurilor publice care permite corelarea direct cu evoluiile unor indicatori de performan, conform unor obiective
asumate. Modul de alocare a fondurilor, n conformitate cu programele bugetare, ofer posibilitatea corelrii cheltuielilor
(indiferent dac este vorba de cheltuieli de capital, resurse umane sau investiii) cu rezultate msurabile. Pentru a putea
opera aceast corelare este necesar a stabili un cadru de monitorizare i evaluare a acestor programe bugetare pe baza
unor indicatori de performan specifici. Acest sistem nu exist n acest moment niciunde n cadrul administraiei publice
locale sau centrale din Romnia;
24

Ianuarie 2014
Inexistena unui mecanism de gestionare a politicilor transversale programele bugetare pot conine direcii de
aciune care fac parte din domenii gestionate de instituii diferite ale administraiei publice centrale. Pentru aceste
programe, distribuia resurselor i gestionarea lor la nivelul acelor instituii s-ar putea dovedi foarte dificil.
Dificultile generate de consecinele asupra managementului resurselor umane. n acest moment, alocarea resurselor
umane la nivelul instituiilor administraiei publice centrale i locale se realizeaz conform unor acte normative specifice.
Condiiile de angajare, precum i rigorile impuse de cariera n funcia public reglementat prin acte normative, nu sunt
compatibile cu tipul de management impus de abordarea orientat ctre performan corespunztoare bugetrii pe baz
de programe. Trecerea la o abordare pe baz de performan modific accentul de la elementele care intr n sistem (din
acestea fac parte i resursele umane) ctre cele care ies sub form de impact al politicilor publice. Aceast modificare
creeaz consecine profunde n managementul resurselor umane n cadrul administraiei publice centrale i locale.
Cu toatea acestea, managementul pe baz de performan n administraia public de la care acest instrument se revendic
impune o abordare care trebuie s ia n considerare cadrul democratic al actului de guvernare, nainte de luarea n considerare
a creterii eficienei acestuia.
La 8 ani de la iniierea reformelor de mbuntire a performanei manageriale, respectiv a capacitii de formulare,
coordonare i implementare a politicilor publice, datele arat un progres relativ minim, principalele elemente de noutate fiind
date doar de existena unui cadru reglementat de funcionare. Analiza ex-ante a impactului politicilor publice, planificarea
strategic, la fel ca toate celelalte activiti conexe reprezint pentru funcionarii publici nsrcinai cu derularea lor doar o
activitate birocratic inutil. Aceast situaie se datoreaz n egal msur i impactului redus pe care opiniile exprimate de
diferitele pri interesate de derularea unei politici publice l au asupra modelrii iniiativelor guvernamentale. n urma analizei
se poate constata c, dei exist proceduri i reglementri adoptate, acestea nu se aplic din urmtoarele motive:
Modelul de adoptare a msurilor de reform secvenialitatea implementrii diferitelor msuri de reform nu a fost
realizat ntr-un mod coerent, fiind rezultatul adoptrii pripite a unor modele dificil de adaptat realitii administraiei
publice romneti;
Susinere politic limitat suportul politic pentru reforme nu a fost niciodat ferm afirmat i susinut la nivelul conducerii
Guvernului, fiind mai degrab consecina presiunilor exercitate de instituii europene i internaionale de tipul Comisiei
Europene sau Bncii Mondiale;
Necorelarea diferitelor componente ale reformei procesul de descentralizare precum i impactul politicilor
guvernamentale la nivel local nu sunt ajustate cu ponderea pe care procesul de planificare trebuie s l aib n gestionarea
resurselor bugetare. Procesul de regionalizare poate avea ca efect reducerea substanial a rolului administraiei centrale
n furnizarea serviciilor publice la nivel local. Ajustarea instrumentelor manageriale prin ntrirea Centrului Guvernului
trebuie s se realizeze concomitent cu o reducere a rolului pe care acesta l joac n gestionarea politicilor publice, n
special a celor cu impact major la nivelul comunitilor. Un Centru al Guvernului puternic trebuie dublat de o
descentralizare real a administraiei publice. Consecinele abordrii defazate se poate constata prin insuccesul pe care
pn la aceast dat l-au avut iniiativele privind planificarea strategic.
Fragmentarea demersurilor de reform se datoreaz i tipului i volumului de probleme de politici publice cu care se
confrunt administraia public central o reevaluare a rolului i atribuiilor administraiei publice centrale este decisiv
n contextul unei abordri de jos n sus, n care procesul de planificare ncepe cu cel de descentralizare administrativ,
respectiv de furnizare a serviciilor publice.
Constatrile formulate mai sus privind rolul i nivelul de influen a centrului administrativ prin promovarea unor instrumente
de management pot fi ntrite de evoluiile privind celelalte componente ale reformei administraiei publice. Cele mai
importante dintre acestea sunt cele de descentralizare, regionalizare precum i ntrirea capacitii de asociere de la nivel
local.
III.1.2. Administraia public local
Calitatea i eficiena guvernrii la nivel naional nu este determinat numai de iniiativele luate la nivel central ci i de genul de
relaii formale care se stabilesc ntre administraia central i cea local, respectiv de performana acesteia din urm.
Performana la nivel local, la fel ca i la nivel central, depinde de calitatea i eficiena guvernrii ntr-un context instituional
specific.
n analiza performanei administraiei publice este esenial dimensiunea teritorial, deoarece o astfel de abordare ofer o
imagine asupra modului n care difer, n funcie de bagajul cultural-istoric al diferitelor regiuni, tipul de raportare al
cetenilor la autoritile publice, gradul de eficien al diferitelor iniiative, implicarea societii civile n deciziile publice, dar i
gradul de independen financiar fa de centrul administrativ.
Avnd n vedere aceste aspecte, n acest capitol vom analiza performana administraiei publice local n contextul unui proces
de descentralizare n desfurare, respectiv a unor diferene teritoriale specifice.
n acest demers vom urmri urmtoarele paliere de cercetare:
- Cadrul instituional (reglementri, principii de funcionare, relaia cu centrul administrativ);
- Nivelul de reprezentare la nivel local;
- Evoluia cheltuielilor la nivel local;
25

Studiul 24
26
Ponderea veniturilor proprii din veniturile totale ale UAT;

Tipurile de asociere ntre diferite UAT-uri sau la nivelul comunitilor locale.
Conform prevederilor Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale, administraia public n unitile administrativteritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor
publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor
locale de interes deosebit.
Autoritile administraiei publice locale sunt reprezentate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale de primar, consilierii
locali, preedintele consiliului judeean i consilierii judeeni. n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor, acetia
ndeplinesc o funcie de autoritate public. Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n
comune, orae i municipii sunt consiliile locale, comunale, oreneti i municipale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca
autoriti executive.
n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, ca autoritate a administraiei publice locale, consiliul judeean este ales n
condiiile Legii privind alegerile locale nr.67/2004 i are atribuii n ceea ce privete coordonarea activitii consiliilor comunale,
oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Autoritatea executiv la nivelul judeului
este asigurat de un preedinte, ales prin scrutin uninominal.
Conform legii, printre atribuiile consiliilor locale se numr:
atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de
interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local;
atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului;
atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului;
atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni;
atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern.
Autoritile administraiei publice locale funcioneaz conform principiilor autonomiei locale, care se refer la organizarea,
funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care aparin comunei, oraului sau judeului.
Principiul administraiei publice reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a
rezolva i de a gestiona o parte important a problemelor comunitii pe care o reprezint.
Principiul autonomiei guverneaz i relaiile formale care se stabilesc ntre autoritile publice centrale i cele locale. Din acest
punct de vedere, poziia instituiei prefectului, ca reprezentant a autoritii centrale la nivel local, fa de autoritile locale se
nscrie n limitele unei relaii de colaborare i nu de subordonare. Politicile guvernamentale sunt implementate la nivel local
prin intermediul instituiei prefectului.
Descentralizarea se fundamenteaz pe existena unei autonomii a colectivitilor locale i subliniaz intenia de apropiere a
furnizrii serviciilor publice de cetean. n multe dintre autoritile publice locale, n special la nivel de comun, capacitatea de
gestionare a acestor servicii se dovedete a fi deficitar din cauza fie a lipsei de pregtire a funcionarilor publici din cadrul
primriilor, fie existenei unor resurse disponibile limitate. nainte de a prezenta implicaiile descentralizrii i autonomiei
locale asupra capacitii administrative a administraiei locale i centrale este necesar a prezenta principiul descentralizrii
precum i a premisele de la care pornesc iniiativele corespunztoare.
Principiul descentralizrii se fundamenteaz pe dreptul celor administrai, al cetenilor, de a se asocia n vederea rezolvrii
unor probleme comune, fr amestecul administraiei publice centrale. Gestionarea acestor probleme este mai eficient atunci
cnd se realizeaz la nivelul comunitii dect dac ar exista o autoritate de la un nivel administrativ superior care ar decide
asupra tipului de soluii care trebuie adoptate. Existena unor interese comune la nivelul comunitilor locale, precum i
capacitatea de asociere a acestora fundamenteaz procesul de descentralizare.
Colectivitatea local cuprinde totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial. Dreptul la autonomie local
aparine acestei colectiviti dar nu poate fi exercitat n mod direct, ci prin reprezentani, adic autoritile administraiei
publice locale. Dreptul la autonomie local este aadar exercitat de colectivitatea local prin consiliile locale i primari, precum
i de consiliile judeene n numele i interesul colectivitii locale. Pentru exercitarea acestui drept reprezentanii colectivitii
locale trebuie s recurg ct mai des la consultarea membrilor comunitii pe care le reprezint n ceea ce privete tipul de
soluii adoptate pentru problemele comune ale comunitii.
Unitile administrativ-teritoriale desemneaz cadrul teritorial, respectiv juridic de manifestare a autonomiei locale. Acestea
sunt reprezentate de comune, orae i judee n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz
autoriti ale administraiei publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orae pot fi declarate
municipii, n condiiile legii. Teoretic, principiile descentralizrii sunt respectate de reglementrile n vigoare, realitatea
implementrii acestor principii arat o situaie diferit care impune o reformulare a msurilor de descentralizare i organizare
administrativ-teritorial, conform ritmului de dezvoltare al diferitelor uniti administrativ-teritoriale.
26

Ianuarie 2014
12
Din datele prezentate mai jos poate fi semnalat faptul c aproximativ 57% din municipii au sub 50.000 de locuitori (ponderea
cea mai mare fiind n Regiunea Centru), 55% din orae au sub 10.000 de locuitori (ponderea cea mai mare fiind n Regiunea
Centru), 52% din comune au sub 3.000 de locuitori (ponderea cea mai mare fiind n Regiunea Sud Vest) (Figura 24.4.). Dintre
acestea din urm, la nivelul anului 2011, un numr de 12 comune au sub 500 de locuitori, iar 81 de comune au sub 1.000 de
locuitori.
Figura 24.4. Numr de locuitori pe tipuri de UAT

Sursa: INS
Numrul consilierilor locali i judeeni care activeaz n cadrul autoritilor publice locale este stabilit n conformitate cu
prevederile Legii nr.215/2001 a administraiei publice locale. Activitatea autoritilor locale este susinut de un aparat de
specialitate cu un numr minim de personal stabilit n conformitate cu prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanele publice
locale, cu modificrile i completrile ulterioare.
n realitate exist situaii n care aparatul autoritilor locale este disproporionat n raport cu numrul de locuitori ai unitii
administrativ teritoriale. n aceast situaie se afl, de exemplu, comuna Brebu Nou, judeul Cara-Severin, care are o populaie
de 108 locuitori i care, conform legii, trebuie s dein minim 10 posturi de execuie la nivelul administraiei publice locale i
un numr de 10 alei (primar i 9 consilieri locali), rezultnd astfel c aprox. 20% din populaie are atribuii n funcionarea
13
administraiei publice locale, fr a se lua n considerare deservirea unitilor de nvmnt, sntate sau asisten social .
Aceast situaie poate fi ntlnit i n cadrul altor uniti administrativ teritoriale, mai ales n ceea ce privete gradul de
reprezentare al cetenilor.
Un alt aspect important n ceea ce privete performana administrativ este legat de profilul i ritmul cheltuielilor unitilor
administraiei publice locale. Conform Tabelului 24.2. de mai jos se poate constata o evoluie cresctoare a acestora. n ceea ce
privete cheltuielile de personal, se poate constata existena unei fluctuaii n perioada 2008-2010 determinat de politicile de
reducere a acestora n contextul crizei economice cu care s-a confruntat Romnia n acea perioad.
12
Datele au fost preluate din Analiza socio-economic a domeniului administraie public realizat n cadrul Comitetului Consultativ Tematic Administraie i Bun
Guvernan - Grupul de lucru pentru administraie public octombrie 2012, citate de pe site-ul Institutului Naional de Statistic.
13
Exemplul este preluat din Analiza socio-economic a domeniului administraie public, realizat n cadrul Comitetului Consultativ Tematic Administraie i Bun
Guvernan - Grupul de lucru pentru administraie public - octombrie 2012.
27

Studiul 24
28
Cu toate acestea, exist la nivel naional o tendin de cretere a acestor cheltuieli, n special n ceea ce privete furnizarea de
bunuri i servicii respectiv cheltuielile de capital.
ANUL
Cheltuielile unitilor
2007
2008
2009
2010
2011
administrativ-teritoriale
33.982.266.777
42.210.198.056
42.074.516.431
41.207.064.453
44.003.827.690
18.726.085.653
24.821.868.903
24.699.191.150
22.090.925.672
20.727.949.772
11.116.375.079
15.310.487.575
Personal
7.609.710.574
9.511.381.328
Bunuri i servicii
6.943.232.689
7.210.464.547
Cheltuieli capital
8.312.948.435
10.177.864.606
Alte cheltuieli
Tabel 24.2. Cheltuielile unitilor administrativ teritoriale
16.361.578.802
8.337.612.348
6.323.474.110
11.051.851.171
13.584.318.165
8.506.607.507
6.028.043.097
13.088.095.684
11.241.503.989
9.486.445.783
8.334.480.996
14.941.396.922
TOTAL
Din care:
Cheltuieli personal i bunuri i
servicii din care:
Sursa: INS
14
n ceea ce privete veniturile se poate constata un trend cresctor n perioada 2007-2011 . Asigurarea veniturilor proprii din
taxe locale, chirii, redevene etc a reprezentat o preocuparea constat a autoritilor administraiei publice locale. Aceast
preocupare se regsete i n evoluia indicatorilor n perioada menionat. Astfel n perioada 2007-2009 se nregistreaz o
descretere a acestor venituri (16.98% - 2007, 14,53 2008, 14,04 2009). Dup aceast dat, se nregistreaz o uoar
cretere, ajungndu-se, n 2011, la 17,27% din totalul veniturilor ncasate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
n ciuda unei evoluii n general pozitive, ponderea veniturilor proprii din totalul veniturilor se dovedete insuficient pentru
asigurarea sustenabilitii financiare a unitilor administrativ-teritoriale n contextul transferului de competene la nivel local.
Pe fondul unei scderi lente a veniturilor UAT, evoluia valorii cheltuielilor privind furnizarea serviciilor publice generale pe
localiti nregistreaz o descretere substanial n perioada 2006-2012 (Harta 24.2. i Harta 24.3.).
Harta 24.2. Valoarea cheltuielilor totale, pe localiti, n anul 2012

Sursa: MDRAP
14
Date preluate din Analiza socio-economic a domeniului administraie public, realizat n cadrul Comitetului Consultativ Tematic Administraie i Bun Guvernan Grupul de lucru pentru administraie public - octombrie 2012.
28

Ianuarie 2014
Sursa date: MDRAP
Sursa date: INS
29

Studiul 24
30
O analiz detaliat teritorial a evoluiei cheltuielilor privind serviciile publice precum i a ponderii diferitelor categorii de
venituri pe zone geografice este realizat n Studiul 8. Context macroeconomic, politici bugetare i finane publice (autor:
Cristian Pun). Conform datelor furnizate n acest studiu, n toate teritoriile analizate cheltuielile publice ale administraiilor
locale au cunoscut o cretere semnificativ ntre 2005 i 2012. Nivelul cel mai mare al cheltuielilor este nregistrat n 2012 n
cazul urmtoarelor teritorii: Zona metropolitan Bucureti, Zona transfrontalier Sud UE, Zona transfrontalier Est, Teritoriul
montan Vest, Teritoriul montan Sud i teritoriul montan Est. Cheltuieli de nivel mediu au nregistrat Zona costier, Teritoriul
Transfrontalier Vest i Teritoriul Transfrontalier Sud non-UE. Dintre zonele metropolitane, pe primul loc la nivelul cheltuielilor
publice se afl Zona metropolitan Bucureti, urmat de Zona metropolitan Brila i Suceava. Pe ultimele locuri se gsesc
Zona metropolitan Craiova, Bacu i Timi.
Harta 24.5. Situaia plilor restante (RON), mai mari de 90 de zile, nregistrate la nivelul bugetului general, pentru UATB-uri la
data de 30.09.2013
Sursa: Direcia pentru Politici Fiscale i Bugetare locale din cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraie Public
Situaia privind raportul ntre cheltuieli i venituri este relevat i de ponderea cheltuielilor cu personalul i bunurile i serviciile
din totalul veniturilor. Se poate constata faptul c autoritile publice locale reuesc s acopere din surse proprii mai puin de
50% din cheltuielile de baz de funcionare (33,38% n anul 2007, 25,53% n anul 2008, 24,75% n anul 2009, 31,31% n anul
2010 i 37,33% n anul 2011), fr a se lua n calcul i cheltuielile necesare exercitrii competenelor exclusive i partajate
transferate n cadrul procesului de descentralizare. Aceeai situaie se poate constata i n cazul ponderii cheltuielilor cu
investiiile din totalul cheltuielilor n perioada 2007-2010, nregistrndu-se o descretere de la 20,43% la 14,63%, anul 2011
fiind marcat de o cretere a acesteia la 18,94%. Evoluia negativ a raportului ntre venituri i cheltuieli la nivelul administraiei
publice locale att n ceea ce privete furnizarea serviciilor publice ct i funcionarea propriu-zis a aparatului administrativ
indic lipsa unei raionalizri a alocrii bugetare, corespunztoare transferului formal de competene la nivel local.
III.1.2.a. Descentralizarea, organizarea administrativ teritorial i capacitatea de asociere la nivel local
Perioada considerat cea mai prolific din punct de vedere al msurilor de implementare a procesului de descentralizare n
Romnia ncepe cu anul 2006 cnd a fost adoptat Legea-cadru a descentralizrii. Dup adoptarea acestui act normativ,
procesul de redimensionare continu a raporturilor ntre centrul administrativ i administraia local s-a derulat, pe de-o parte,
prin realizarea i implementarea planurilor de deconcentrare/descentralizare elaborate de ctre diferitele ministere
30

Ianuarie 2014
(constituirea serviciilor publice deconcentrate) i, pe de alt parte, cu procesul de transfer la nivel local a unora dintre
atribuiile privind furnizarea unor servici publice. Acest proces a fost totodat dublat de un proces de regionalizare nceput n
1999 prin constituirea Regiunilor de Dezvoltare, fr statut juridic, dar mai mult cu valoare statistic.
n acest subcapitol vom aborda problema descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice, reorganizrii administrativteritoriale, respectiv a capacitii de asociere la nivel local. La final, vor fi prezentate principalele concluzii ale analizei, precum
i un set de recomandri care vor fi preluate n capitolele urmtoare ale studiului.
Procesul de descentralizare permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se autoadministreze, sub controlul statului,
le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare.
Descentralizarea este transferul deciziei i a aciunii administrative de la nivelul administraiei centrale la nivelul autoritilor
publice din cadrul unitilor administrativ-teritoriale.
Aa cum am artat i n capitolul precedent, potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, autoritile administraiei
publice prin care se realizeaz autonomia local la nivel de comune, orae i municipii sunt:
consiliile locale, ca autoriti deliberative;
primarii, ca autoriti executive.
Principala provocare n ceea ce privete procesul de descentralizare este reprezentat de pstrarea echilibrului ntre
descentralizare administrativ i cea financiar. Situaia economic a unor UAT-uri a fost cauza asigurrii cu dificulate a
furnizrii tuturor serviciilor descentralizate la nivelul acestora.
nainte de analiza situaiei procesului de descentralizrii este util a identifica, comparativ, poziia Romniei cu alte state din
Uniunea European.
Unul dintre instrumentele care pot fi folosite n evaluarea gradului de descentralizare al unui stat este reprezentat de un
15
indicator compozit de tipul indicelui de descentralizare . Acesta este un agregat al mai multor indicatori (indicele
descentralizrii n sfera administrativ (12%), funcional (25%), politic (20%) i financiar (40%), vertical (3%)). Conform
16
valorilor asociate acestui indicator, statul cel mai descentralizat este Germania cu un scor de 66, iar cel mai puin
descentralizat Bulgaria cu un scor de 25. Romnia se prezint ca un stat cu un nivel al descentralizrii uor sub media UE, cu o
valoare a indicelui de descentralizare 43. Acest scor este dat de valori pozitive ale indicatorilor referitori la sfera politic i
funcional (indici cu componente preponderent calitative) i valori mai sczute pentru zona administrativ i financiar.
Evoluia pozitiv a descentralizrii funcionale i politice este dat, conform metodologiei aplicate n studiul amintit, de
numrul de atribuii care revine unei uniti administrative teritoriale. Cu ct o astfel de unitate are mai multe atribuii, cu att
scorul obinut pentru aceti indicatori este mai mare. n calculul indicelui descentralizrii este luat i indicile privind capacitatea
financiar i administrativ. Romnia a nregistrat urmtoarele valori pentru indicatorii compozii ai indicelui descentralizrii:
Valoarea indicelui
Administrativ (12%)
37
Funcional (25%) din care:
43
- luarea deciziilor
30
- Implementare
90
- teritorial
Politic (20%)
54
Vertical (3%)
36
Financiar (40%) din care:
40
- Calitativ
52
- Cantitativ
30
Tabel 24.3. Valori ale subindicilor descentralizrii pentru Romnia
Valoarea medie a
indicelui la nivel European
47
39
33
66
49
43
47
47
46
Poziie
15
11
15
2
11
18
21
8
23
Sursa: From Subsidiarity to Success: The Impact of Decentralisation on Economic Growth - Part 1: Creating a Decentralisation Index
Din analiza valorilor reiese faptul c, n ciuda unei valori a indicelui compozit rezonabil n raport cu alte state europene, la cel
mai important subindice (financiar 40%), Romnia nregistreaz o valoare sczut i diferene semnificative fa de media
european.
15
Concluziile prezentate sunt preluate din studiul From Subsidiarity to Success: The Impact of Decentralisation on Economic Growth - Part 1: Creating a
Decentralisation Index, Studiu comandat de Adunarea Regiunilor Europene (AER), Mai 2009. n cadrul acestui studiu este propus o metodologie de agregare a
indicelui descentralizrii prin corelarea a altor 5 subindici: administrativ (12%), funcional (25%), politic (20%) i financiar (40%) i vertical (3%). Indicii privind
descentralizarea administrativ i financiar sunt indici mixti (au componente att calitative ct i cantitative), indicii referitori la descentralizarea funcional, politic i
vertical au numai componente calitative.
16 Valorile indicatorului variaz de la 1 la 100, unde 100 desemneaz un grad ridicat de descentralizare iar un 1 cel mai sczut nivel de descentralizare (conform
cercetrii prezentate n studiul amintit n nota 15).
31

32
Studiul 24
Aceeai situaie se constat i n cazul subindicelui politic sau funcionalitate. Valoarea medie a indicelui pentru Romnia,
comparativ cu media european, este dat ns de valoarea compozit a tutoror indicatorilor ceea ce conduce la o poziie a
Romniei care ar putea fi considerat puin relevant pentru o analiz a bunei guvernane. Cu toate acestea, studiul menionat
arat c majoritatea statelor foste communiste se situez la sfritul clasamentului n ceea ce privete indicele descentralizrii:
Bulgaria (25), Estonia (31), Letonia (33) i Lituania (34).
n continuare vom selecta din analiza indicelui descentralizrii, indicatorul financiar pentru Romnia pentru a extrage
concluziile cu privire la capacitatea administraiei publice locale de a gestiona serviciile publice descentralizate. Corelat cu
indicii de dezvoltare economic prezentani n studiul privind contextul macroeconomic, acest indice este relevant pentru
calitate guvernrii la nivel teritorial.
n Romnia descentralizarea competenelor ctre autoritile administraiei publice locale se face cu respectarea principiilor i
regulilor prevzute de Legea - cadru a descentralizrii nr. 195/2006 (art. 7). Astfel, aceast lege definete descentralizarea ca
fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei
publice locale sau ctre sectorul privat. Aceeai lege definete deconcentrarea ca redistribuire de competene administrative i
financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de
specialitate din teritoriu.
O situaie a stadiului reformei administraiei publice n Romnia este prezentat n analiza socio-economic pentru domeniul
administraie public realizate de Comitetul Consultativ Tematic Administraie i Bun Guvernan - Grupul de lucru pentru
administraie public n perioada 2007-2012. Conform acestui document procesul de descentralizare a cunoscut evoluii
sectoriale diferite. Ministerele au promovat i implementat proiectele strategiilor sectoriale de descentralizare pentru
competenele autoritilor administraiei publice locale. Acestea se ncadreaz n trei categorii: exclusive, partajate i
17
delegate , cu distincie ntre autoritile administraiei publice de la nivelul comunelor, oraelor i municipiilor, respectiv de la
nivelul judeului.
Un aspect important relevat de acest document este reprezentat de capacitatea financiar a autoritilor publice locale de a
asigura furnizarea serviciilor publice exclusive sau partajate. n multe cazuri autoritile publice locale nu pot asigura un nivel al
veniturilor proprii care s permit furnizarea acestor servicii fr alocri suplimentare de la autoriti publice de la niveluri
administrative superioare.
n acest context, veniturile proprii sunt reprezentate de: cote defalcate din impozitul pe venit, respectiv sume alocate din
cotele defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale. Veniturile totale ale UAT-urilor cuprind, pe lng
veniturile proprii i urmtoarele categorii de venituri realocate de autoritile centrale: sume defalcate din TVA pentru
finanarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor i municipiului Bucureti, sume
defalcate din TVA pentru drumuri, sume defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale, sume defalcate din TVA pentru
finanarea Programului de dezvoltare a infrastructurii i a bazelor sportive din spaiul rural, subvenii, alte venituri.
Ponderea veniturilor proprii din veniturile totale este un indicator care relev gradul de independen financiar a autoritilor
publice locale fa de autoriti de la niveluri administrative superioare (bugetul de stat). Cu ct ponderea veniturilor proprii
din veniturile totale ale UAT este mai mic, cu att mai mult premisele unei independene financiare fa de centrul
administrativ sunt ndeplinite. Acest indicator ofer informaii despre capacitatea administrativ de colectare a taxelor locale
precum i capaitatea de guvernare proprie a UAT-urilor. Valoarea acestui indicator este relevant atunci cnd este folosit n
corelaie cu ali indicatori cum ar fi nivelul PIB-ului sau nivelul cheltuielilor realizate la nivel de UAT. Agregarea acestor
indicatori la nivel de UAT ofer o imagine a calitatea guvernrii.
Harta 24.6. i Harta 24.7. prezint evoluia ponderii veniturilor proprii ale UAT-urilor, comparativ cu veniturile totale. n Harta
24.6., unde sunt prezentate pe fond cartografic datele corespunztoare anului 2010, se poate observa existena unor diferene
teritoriale evidente. n Regiunea Nord-Est, n special n judeele de grani, dar i n Suceva, Neam i Bacu, datele indic o
pregnant dependen de bugetul de stat a veniturilor UAT-urilor. O situaie asemntoare, dar mai puin pregnant la nivel
de UAT, se regsete i n Regiunea de Sud Vest (mai ales n judeele Mehedini, Dolj, Gorj, Olt i Vlcea), Regiunea Sud
Muntenia (judeele Giurgiu i Teleorman), Regiunea Nord Vest parial (n special judeele Slaj, Maramure, Bistria Nsud
sau Satu Mare). Se poate observa c, n aceste zone, cele care cunosc un grad mai mare de independen financiar sunt
localitile urbane, n special zonele polilor de competitivitate (de exemplu Reia, n Regiunea Vest, dar i Hunedoara, Oradea,
Zalu, Suceava, Piatra Neam sau Iai).
17
Competenele exclusive sunt atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale de realizarea crora acestea sunt responsabile. Autoritile administraiei
publice locale au dreptul de decizie i dispun de resursele i mijloacele necesare ndeplinirii competenelor, cu respectarea normelor, criteriilor i standardelor stabilite
de lege (de exemplu, planificarea urban). Competenele partajate sunt cele furnizate de catre autoritile administraiei publice locale, mpreun cu alte niveluri ale
administraiei publice (judeean sau central), cu o separare clar a finanrii i a puterii de decizie pentru fiecare responsabil n parte (cum ar fi serviciile de sntate i
educaie). Competenele delegate sunt competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale, mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de
ctre autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea (de ex. Evidena persoanelor). (Legea nr. 195/2006 Legea-cadru
a descentralizrii)
32

Ianuarie 2014
Acestea cunosc o evoluie pozitiv, fr modificri semnificative a veniturilor n perioada 2010 2012.
n perioada 2010 2012, evoluia raportului ntre aceste venituri este una pozitiv. Dup cum se poate observa i n Harta
24.5. independena diferitelor UAT-uri este mai crescut mai ales n regiunile din centru rii (UAT-urile din Regiunea Centru, n
special cele din judeele, Cluj, Sibiu i Braov dar i Vest, n special judeele Timioara, parial Arad i Hunedoara) unde
ponderea veniturilor proprii din veniturile totale ale UAT-urilor crete. Evoluii pozitive pot fi constatate i n judeele
Constana, Arge, Prahova i Tulcea.
Harta 24.6. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locale la nivel de UATB, n anul 2010
Sursa: Direcia pentru Politici Fiscale i Bugetare din cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice
33

Studiul 24
34
Harta 24.7. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locale la nivel de UATB, n anul 2012
Sursa: Direcia pentru Politici Fiscale i Bugetare din cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice
n 2012, n continuare, zonele n care UAT-urile nregistreaz ponderi sczute ale veniturilor proprii din veniturile totale sunt
cele din Regiunea Nord Vest (n special judeele Maramure i Bistriia Nsud), Regiunea Nord-Vest (n special Botoani, Iai,
Suceava, Vaslui i, parial, Bacu i Galai).
Spre deosebire de descentralizare, care este aplicabil ca principiu general de organizare i funcionare a administraiei publice
locale, deconcentrarea, este o modalitate de organizare a serviciilor publice teritoriale aflate n subordinea autoritii centrale
(ministere). Serviciul public de transport urban de cltori, spre exemplu, sau cel de gospodrire comunal, sunt organizate
descentralizat, fiind furnizate sub coordonarea consiliilor locale (competene exclusive), n timp ce serviciul public de cultur
sau de educaie este organizat att deconcentrat, prin inspectoratele judeene, ct i descentralizat, prin intermediul
18
instituiilor subordonate consiliului local (competene partajate) .
Asigurarea partajat a unor competene este determinat de lipsa resurselor necesare furnizare acestor servicii de autoritile
publice locale. Serviciile de educaie i sntate sunt furnizate partajat ntre autoritatea public local i cea central prin
19
serviciile deconcentrate .
Rezultatele procesului de descentralizare precum i gradul de acoperire teritorial a furnizrii de servicii deconcentrate au
ntmpinat dificulti semnificative datorit nivelului diferit de dezvoltare al unitilor administrativ-teritoriale. Pentru acele
uniti administrativ teritoriale care cunosc o dezvoltare socio-econiomic nfloritoare procesul de descentralizare a avut un
impact pozitiv asupra tendinelor viitoare de dezvoltare. Astfel, n unele cazuri, unitile administrativ teritoriale de tipul
municipiilor reedine de jude sau chiar alte municipii din cadrul judeelor au dobndit un rol socioeconomic mai mare dect
ntregul jude. Nu acelai lucru se poate constata n cazul unitilor administrativ-teritoriale, n special n mediul rural, pentru
care descentralizarea administrativ, respectiv financiar a condus la imposibilitatea finanrii activitii autoritilor locale,
respectiv a serviciilor furnizate de acestea. Pentru acestea descentralizarea a avut un impact socioeconomic negativ.
Principalele probleme cu care se confrunt procesul de descentralizare/deconcentrate pot fi rezumate astfel:
- Capacitatea sczut a unor UAT-uri (n special n zona de Nord-Est, Sud i Nord-Vest precum i, n general, n mediul rural)
de a furniza serviciile publice realocate conform procesului de descentralizare (este vorba nu numai de capacitate
financiar, dar i de resurse umane).
18
n momentul realizrii acestui studiu un draft al unei iniiative de alocare suplimentar de competene la nivel local se afla n dezbatere parlamentar. Conform
acestui draft o serie de competene suplimentare ar urma s intre n atribuiile autoritilor publice locale.
19
O analiz a gradului de acoperire a furnizrii serviciilor publice de sntate i educaie este realizat n Studiul 5.
34

Ianuarie 2014
UAT-urile n care ponderea veniturilor proprii din veniturile totale, precum i cele n care volumul cheltuielor a crescut sunt
cele mai vulnerabile din punctul de vedere al asigurrii condiiilor de furnizare a serviciilor publice ctre comunitile
locale.
Capacitatea sczut a UAT-urilor justific creterea implicaiei autoritilor centrale n furnizarea serviciilor la nivel local
ceea ce conduce la apariia unor suprapuneri ntre diferite autoriti ale administraiei publice centrale i locale n ceea
ce privete competenele privind furnizarea unor servicii publice.
Calitatea sczut a serviciilor publice aceasta este o problem general determinat de inexistena unui sistem de
monitorizare i evaluare a modului de furnizare a serviciilor publice (n programarea 20007-2012, numrul proiectelor care
au avut ca obiectiv stabilirea standardelor privind calitatea serviciilor publice a fost foarte sczut).
Dup cum se poate observa din datele prezentate, exist un cerc vicios al procesului de descentralizare. Asigurarea unei caliti
crescute a serviciilor publice nu poate fi realizat fr un nivel ridicat de dezvoltare al UAT-urilor. Nivelul de dezvolare este
determinat de gradul de autonomie fa de autoritatea central. Gradul de independen financiar fa de centrul
administrativ condiioneaz capacitatea de furnizare autonom a serviciilor publice la nivel local. Ieirea din acest cerc vicios
poate fi dat de un alt aspect legat de cadrul instituional al administraiei publice: organizarea administrativ-teritorial.
III.1.2.b. Reorganizarea administrativ teritorial
n Romnia, la fel ca n majoritatea statelor din Europa Central i de Est, se poate constata existena unui fenomen de
fragmentare administrativ-teritorial dovedit prin numrul ridicat de uniti administrativ-teritoriale comune, orae,
municipii n raport cu dimensiunile teritoriului. n Romnia sunt 2.861 de comune si 320 de orae, dintre care 103 sunt
20
municipii. Populaia rural reprezint 45% din populaia Romniei .
Din punctul de vedere al creterii calitii actului de guvernare, procesul de decentralizare trebuie nsoit de un proces de
reorganizare administrativ-teritorial. Apropierea prin descentralizare a furnizrii serviciilor publice de ceteni este
condiionat de identificarea atribuiilor i nivelurilor administrative de furnizare a acestora. La momentul elaborrii acestui
studiu, exista un draft de lege prinvind continuarea procesului de descentralizare prin realocarea unor servicii publice n
competena administraiei publice locale.
Din analiza realizat mai sus reiese faptul c succesul unui astfel de demers nu poate fi obinut fr o realocare a resurselor de
la centru ctre local, concomitent cu o redimensionare a relailor ntre nivelurile administrative. n timp ce prima poate fi
realizat prin modificri normative, cea de-a doua necesit un demers mai amplu i de profunzime care poate fi iniiat prin
modificarea Constituiei.
Motivele care conduc la necesitatea unui demers de reorganizare administrativ-teritorial din punctul de vedere al unei bune
guvernri sunt urmtoarele:
Asigurarea unui nivelul de reprezentare echilibrat la nivel teritorial: n Romnia, comunele au o populaie cuprins
aproximativ ntre 2000 i 5000 de locuitori. n aceast situaie se afl aproximativ 2000 de comune. Acestea au n medie,
conform Legii 215/2004, 12 consilieri locali. Un ora cu o populaie ntre 5000 i 20000 de locuitori are n medie 16 consilieri.
Lund n considerare faptul c ponderea populaiei care locuiete n mediul rural este de 45% se poate constata c aceasta
este reprezentat de peste 34.000 consilieri locali, n timp ce restul de 55% este reprezentat de aproximativ 5000 de consilieri
locali. Un proces de reorganizare administrativ teritorial trebuie s propun criteriul echitabilitii n identificarea unui
mecanism de reprezentare la nivelul noilor uniti administrativ-teritoriale.
Costurile de funcionare a administraiei publice locale: Pe lng reprezentativitatea disproporionat, un criteriu important
este reprezentat de costuri. Acestea se dovedesc semnificative n ce privete furnizarea de servicii publice, n special la nivelul
localitilor cu un numr sczut de locuitori, dar i cele determinate de funcionarea aparatului administrativ corespunztor.
Costurile ridicate ale furnizrii serviciilor publice, impun autoritilor locale adoptarea unui management care s conduc la
identificarea de modaliti de asigurare a resurselor proprii.
Din analiza realizat mai sus reiese existena unei disproporii la nivel teritorial n ce privete potenialul de asigurare din
venituri proprii a furnizrii serviciilor publice care intr n competena autoritilor publice locale. De asemenea, reorganizarea
administrativ-teritorial trebuie s in cont de criteriul costurilor de funcionare ale aparatelor administrative. Acest criteriu
21
poate fi utilizat i pentru a iniia un proces de comasare a localitilor (vezi Figura 24.5.). Acest proces const n fuzionarea
22
administrativ a unor localiti .
20
Studiul 15 Reeaua de localiti dup rang i importan n mod special, dar i Studiul 23 Zone cu specific geografic, respectiv Studiul 19 Noile legturi urban rural
i dezvoltarea local, prezint evoluia numrului de localiti precum i distribuia urban rural a acestora. Una dintre concluziile acestui studiu se refer la necesitatea
adecvrii distribuiei administrative urban-rural la evoluia reelei de localiti.
21
n Studiul 15 sunt prezentate unele cazuri de localiti pe cale de dispariie sau cu un numr foarte redus de localiti. n aceste localiti funcionarea autoritilor
publice locale devine extrem de dificil de meninut datorit disproporiei ntre populaia deservit i dimensiunile aparatului administrativ. Aceast tendin se
regsete la nivelul ntregului teritoriu, situaia putnd fi mbuntit prin identificarea unui model adecvat de comasare a localitilor. Spre comparaie, n Studiul 15
este oferit drept exemplu Polonia care, cu o suprafa i populaie mai numeroas dect a Romniei, are un numr de localiti mai mic.
22
O expunere a motivelor care susin un demers de comasare a localitilor poate fi consultat n Dispariti sociale n dezvoltarea i n politica regional din Romnia,
Dumitru Sandu Universitatea Bucureti, Facultatea de Sociologie i Asisten Social, Studiu elaborat n cadrul proiectului Dezvoltarea capitalului comunitar din
Romnia, CNCSIS-ID 2068.
35

Studiul 24
36
Figura 24.5. Evoluia numrului de municipii, orae i comune n Romnia

Sursa: INSSE
Compatibiliti cultural istorice: Coeziunea social a noilor uniti administrativ-teritoriale este determinat de existena unor
elemente cultural-istorice comune la nivelul diferitelor comuniti locale. Selectarea modelului de reorganizare administrativ23
teritorial trebuie s in cont de particularitile cultural-istorice ale populaiei aflat pe un anume teritoriu. Eficiena
guvernrii, nivelul de participare a cetenilor la actul guvernrii depinde de gradul de coeziune social care susine un sistem
local de guvernan funcional.
n studiile 16, 19 i 23 sunt prezentate condiiile pe care un demers de reorganizare administrativ-teritorial, care include i un
proces de regionalizare, ar trebui s le ndeplineasc pentru a fi asigurat coeziunea social a noilor uniti administrativ
teritoriale.
Condiii pentru cretere economic: Un alt criteriu important este legat de evoluiile economice ale diferitelor zone teritoriale.
n Studiul 19, privind noile noile legturi urban-rural, este evideniat dezvoltarea zonelor metropolitane care includ i unele
uniti administrativ teritoriale asimilate zonei rurale dar care au un statut special datorit proximitii de oraele mari. Aceste
localiti cunosc o dezvoltare socio-economic special i ar putea fi incluse n aria de intervenie a administraiilor oraelor de
care aparin din punct de vedere economic. Includerea acestor uniti administrativ teritoriale n mediul urban ar crete
24
procentul de urbanizare la nivel teritorial i ar permite o dezvoltare corespunztoare a acestor zone .
Indiferent de deciziile privind tipul de organizare administrativ-teritorial adoptat n perioada vizat de SDTR, un aspect
definitioriu privind coeziunea social la nivel teritorial este dat de capacitatea de asociere la nivel local.
III.1.2.c. Capacitatea de asociere la nivel local
Nivelul de dezvoltare socio-economic al comunitilor depinde de capacitatea de asociere a acestora. Gradul de asociere este
relevant pentru a identifica disponibilitatea de a rezolva n comun problemele acestor comuniti. Capacitatea de asociere la
nivel local se refer, pe de-o parte, la capacitatea indivizilor unei comuniti de a se asocia, independent de influena
autoritilor publice n vederea rezolvrii unor probleme comune. n aceast categorie pot intra diferitele tipuri de asociaii
profesionale sau grupuri de interes local care au rol activ n relaia cu autoritile administraiei publice. Un exemplu sunt
diferitele consilii ceteneti active n special n mediul urban din zona central sau de Nord-Vest a rii.
Aceste asociaii au un rol important n asigurarea respectrii principiilor guvernanei legate de transparena guvernrii la nivel
local. Ele sunt consultate frecvent n procesul de luare a deciziilor la nivel local, fiind expresia unei culturi civice tradiionale
existente la nivelul comunitii. n aceeai categorie pot intra i asociaiile care au obiective de natur economic, dar a cror
funcionare se bazeaz pe criterii tradiional-istorice. Studiul 19 prezint cteva dintre aceste tipuri de asociere ca fiind
gruprile teritoriale tradiionale, respectiv ocuprile tradiionale teritoriale. Aceste tipuri de asocieri pe criterii profesionale
tradiional-istorice ar putea fi polarizatori ai dezvoltrii locale.
Pe lng aceste tipuri de asocieri, s-a considerat potrivit distingerea unui alt tip care are un caracter formal i care a
reprezentat rezultatul formulrii unui cadru de asociere impus de administraia central. n aceast categorie intr iniiativele
din programul LEADER de tipul grupurilor de aciune local (GAL), respectiv asociaiile de dezvoltare intercomunitar (ADI).
23
O prezentare a evoluiei organizrii administrativ teritoriale a Romniei, precum i un model de optimizare a acesteia sunt prezentate n Organizarea administrativ
teritorial a Romniei. Evoluie. Propunere de optimizare., Radu Sgeat, 2013, www.geopolitic.ro . O analiz extins poate fi consultat n Deciziile politicoadministrative i organizarea teritoriului, Radu Sgeat, Ed. Top Form, Bucureti 2006.
24
Acest aspect este relevat i n studiul Bncii Mondiale (Banca Modial, MDRAP, MAE, Orae competitive. Remodelarea economiei geografice a Romniei, 2013 )
amintit i n studiul menionat.
36

Ianuarie 2014
Aceste tipuri de asocieri sunt realizate pe criterii economice i au avut ca scop formalizarea unor presupuse legturi socioculturale prealabile ntre comunitile reprezentate de unitile administrativ-teritoriale care le formeaz. Aceste asocieri nu
s-au format spontan ca cele din prima categorie, fiind monitorizate central, existnd chiar o list a acestora aprobat la nivelul
25
administraiei publice centrale .
Cadrul de asociere este prezentat de legea administraiei publice locale, unde este menionat dreptul autoritilor publice din
cadrul unitilor administrativ-teritoriale de a se asocia n vederea iniierii i realizrii unor programe de dezvoltare zonal sau
regional, n baza hotrrilor adoptate de consiliile locale ori judeene. Un caz particular de asociere este reprezentat de
asociaile de dezvoltare regional, prezente la nivelul regiunilor, constituite n Romnia n scopul asigurrii creterii economice
i a dezvoltrii sociale echilibrate, mbuntirii competitivitii internaionale a Romniei i a reducerii decalajelor economice
existente fa de statele membre ale Uniunii Europene. Chiar daca au statut de organizaii non-guvernamentale, ele au un
aparat administrativ regional controlat de reprezentani ai administraiilor publice locale i se afl ntr-o relaie de colaborare
cu autoritile publice centrale.
Asociaiile de dezvoltare intercomunitar (ADI) - conform Legii nr.215/2001 cu modificrile ulterioare, dou sau mai multe
uniti administrativ-teritoriale au dreptul ca, n limitele compeentelor autoritilor lor deliberative i executive, s coopereze
i s se asocieze, formnd asociaii de dezvoltare intercomunitar, cu personalitate juridic, de drept privat i de utilitate
public. Asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt de utilitate public i au ca scop realizarea n comun a unor proiecte de
dezvoltare de interes zonal sau regional, ori al furnizrii n comun a unor servicii publice.
Asociaiile de dezvoltare intercomunitar se finaneaz prin contribuii din bugetele locale ale unitilor administrativteritoriale membre, precum i din alte surse. Guvernul sprijin asocierea unitilor administrativ-teritoriale prin programe
naionale de dezvoltare. Aceste programe sunt finanate anual prin bugetul de stat. Consiliile judeene pot iniia i derula
programe judeene de dezvoltare, finanate din bugetul local al judeului i prevzute distinct n cadrul acestuia.
Scopul acestor asocieri este de cele mai multe ori legat de nfiinarea, dezvoltarea, gestionarea i/sau exploatarea n comun a
unor sisteme comunitare de utiliti publice i al furnizrii/prestrii de servicii de utiliti publice utilizatorilor pe raza
teritorial a unitilor administrativ-teritoriale asociate.
Harta 24.8. Distribuia teritorial a grupurilor de aciune local

Sursa: INS
25
Mecanismul de aprobare este prezentat pe larg n studiul 19.
37

38
Studiul 24
Grupurile de aciune local o alt modalitate de asociere ntre diferitele uniti administrativ-teritoriale ce reprezint un
parteneriat local constituit din parteneri provenind din diferite sectoare socioeconomice locale. Membrii grupurilor de
aciune local trebuie s aleag un conductor din domeniul administrativ sau financiar capabil s administreze fondurile
publice i s asigure o activitate satisfctoare i legal a parteneriatului, n gestionarea fondurilor publice. n Harta 24.8. este
prezentat o situaie a numrului i dispunerii teritoriale a asocierilor de acest tip.
De remarcat este faptul c tendinele de asociere formal la nivelul unitilor administrativ teritorial prin GAL-uri se regsesc
preponderent n zona de Nord Est, Est i Sud Sud-Vest. Tot aceste zone se confrunt cu probleme economice, iar unitile
administrativ teritoriale din aceste zone fiind i cele care nregistreaz ponderile cele mai sczute ntre veniturile proprii i
veniturile totale, avnd dificulti n asigurarea resurselor pentru furnizarea serviciilor publice care intr n competena lor.
Cu toate c distribuia teritorial a asocierilor prin GAL-uri arat un nivel mai ridicat n zonele menionate, aceasta nu coincide
cu valoarea indicatorului privind calitatea guvernrii (indice format i prin luarea n considerare a capacitii de asociere)
pentru aceste zone. Fiind preponderent formate ntre uniti administrativ teritoriale n cadrul propus de centrul administrativ,
ele nu reprezint de cele mai multe ori rezultatul unei tendine de asociere pe criterii cultural-istorice, ci expresia unei
dependene cronice de administraia central.
Situaia precar a raportului ntre venituri i cheltuieli la nivelul administraiei publice locale, nivelul i distribuia teritorial pe
UAT-uri a arieratelor sunt n bun msur efecte ale procesului de descentralizare i deconcentrare. Efectele negative sunt
legate preponderent de disponibilitatea redus a resurselor, n contextul derulrii procesului de trecere de la un sistem
administrativ centralizat la unul orientat ctre o mai mare autonomie a unitilor administrativ-teritoriale. Efectele pozitive se
regsesc la nivel local, prin mbuntirea condiiilor necesare unei creteri economice a diferitelor comuniti, respectiv
apropierea de ceteni a serviciilor publice furnizate. Aceste aspecte pozitive se refer ns la un stadiu n continuare incipient
al derulrii reformei administraiei publice. Dezvoltarea ulterioar a acestei reforme necesit adoptarea unei abordri care ia
mai mult n considerare principiile guvernanei multinivel amintit la nceputul acestei analize. Principiile acesteia sunt:
transparena, responsabilitatea, participarea, eficiena i subsidiaritatea. Ele reprezint garania democraiei, consacrnd
necesitatea parteneriatului n procesul decizional ntre actorii locali/regionali i autoritile centrale la derularea programelor
de dezvoltare, precum i eficiena i eficacitatea alocrii fondurilor publice realizat n limitele impuse de aceste principii.
Mecanismul guvernanei multinivel se caracterizeaz prin:
- Inexistena unei ierarhii ntre diferitele niveluri de guvernan (naional, regional, local) aranjamentele instituionale
specifice unui sistem administrativ descentralizat nu sunt nc pe deplin funcionale, existnd o mentalitate de centru
administrativ;
- Deciziile de politici publice nu sunt luate n cadrul unui mecanism de impunere de la nivel supra naional la nivel naional,
regional i local ci pe baza unei abordri parteneriale specifice;
- Existena unei dispersii a autoritii pe diferite niveluri de competen (naional, regional, local).
Lund n considerare aceste principii, funciile i atribuiile administraiei publice centrale i locale, precum i celelalte aspecte
legate de capacitatea administraiei publice pot fi analizate n funcie de performana transferului de competene de la nivel
naional la cel supranaional, respectiv subnaional. Prin aceste transferuri are loc o redimensionare a politicilor, n sensul
apropierii lor de beneficiarii acestora, cetenii. Dezvoltarea exclusiv pe vertical a relaiilor ntre centrul administrativ i cel
local determin o centralizare a resurselor, respectiv o cretere a discrepanelor de dezvoltare ntre diferitele zone ale rii.
Asigurarea unui echilibru n dezvoltare prin intermediul parteneriatului ntre diferitele niveluri de guvernan poate reprezenta
unul dintre obiectivele de reform a statului.
n Romnia, procesul de descentralizare nu a fost nsoit de unul de reorganizare administrativ-teritorial, fapt care a creat
anumite sincope n derularea relaiilor formale ntre centrul administrativ i administraia local. Aceste sincope se regsesc nu
numai la nivelul funciei prefectului i a statutului ambiguu al acesteia, dar i n ceea ce privete relaia ntre administraia
public local i centrul administrativ. Inexistena unui nivel intermediar ntre nivelul judeean i cel naional a constituit una
dintre premisele unei fragmentri administrative semnificative, cu efecte directe asupra gradului de dezvoltare a diferitelor
zone geografice.
Existena regiunilor asigur un nivel intermediar ntre cel local i cel naional, care ar putea s faciliteze dispersia puterii ntre
nivelurile administrative superioare. Modul n care se realizeaz aceast realocare de competene i atribuii de la nivel
naional la nivel local, dar i de la nivel naional, reprezint cheia unei dezvoltri teritoriale armonioase.
n Romnia, procesul de descentralizare nu a fost nsoit de unul de regionalizare. Numrul i distribuia teritorial a judeelor
nu permit considerare acestui nivel de guvernan judeean ca fiind unul adecvat dezvoltrii regionale amintite. Cu valoare
statistic i fr a avea personalitate juridic, respectiv instituii separate de luare a deciziilor, regiunile din Romnia au fost
nfiinate fr a exista o analiz prealabil temeinic a condiiilor teritoriale care trebuie ndeplinite de acestea. Unul dintre
motivele unui demers de descentralizare dovedit destul de anevoios se datoreaz i acestei fragmentri administrative.
38

Ianuarie 2014
III.1.3. Funcia public

Spre deosebire de temele legate de evoluia administraiei publice centrale i locale analizate pn acum, n urmtoarele
capitole vor fi analizate mai multe teme transversale: funcia public, funcia de administrator public, transparena n
administraia public i absorbia fondurilor europene. Datele prezentate pentru aceste capitole ofer o imagine a capacitii,
respectiv a unui exemplu de performan n gestionarea unor proiecte specifice n cadrul administraiei publice la toate
nivelurile.
Una dintre componentele capacitii administrative este reprezentat de nivelul de pregtire, performana i profilul
resurselor umane. Aceste elemente contribuie la nivelul de performan al autoritilor publice centrale i locale. n cele ce
urmeaz vom prezenta o serie de date referitoare la distribuia n funcie de diferite tipuri de uniti administrativ-teritoriale
26
(urban-rural) a funcionarilor publici .
Statutul funciei publice este reglementat prin Legea nr.188 din 1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
Pn la data realizrii acestui studiu, au fost promovate i alte diferite acte normative care reglementeaz aspecte legate de
salarizarea, formarea i recrutarea funcionarilor publici.
ncepnd cu 2008, au fost iniiate o serie de msuri care au vizat reducerea costurilor concomitent cu creterea eficienei
activitilor desfurate n cadrul administraiei publice. Aceste msuri au vizat aspecte legate att de reorganizarea unor
instituii publice din cadrul administraiei centrale, cu impact asupra numrului de angajai, ct i asupra bugetelor alocate n
cadrul acestor insituii pentru asigurarea salarizrii sau a pregtirii funcionarilor publici.
Un demers important este reprezentat de iniierea unui program de pregtire a viitorilor manageri publici, derulat n cadrul
27
INA (iniiativa s-a derulat nainte de trecerea acestei instituii n subordinea ANFP) dupa modelul Young Profesional Scheme .
28
Conform raportului privind managementul funciei publice i a funcionarilor publici pentru anul 2012, realizat de ANFP ,
msurile impuse prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2009 au condus la o suprancrcare a unor funcii publice, n
anul 2010 fiind redus cu 25% cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaiilor lunare de ncadrare.
Conform aceluiai raport, numrul total al funcionarilor publici la sfritul anului 2012 era de 132.417 i reprezint 1.41% din
populaia ocupat a Romniei (9,36 milioane, conform datelor publicate de Institutul Naional de Statistic pentru trimestrul II
al anului 2012). Numrul total de funcii publice (161.583) i ponderea acestora pe niveluri administrativ-teritoriale, cu
defalcare pe funcii publice ocupate i vacante pentru anul 2012 este redat n Tabelul 24.3.
Tabel 24.4. mprirea procentual a funciilor publice pe niveluri administrativ-teritoriale

Sursa: ANFP
n anul 2012, funciile publice din administraia public local reprezentau 54,31% din totalul funciilor publice. La nivelul
administraiei locale sunt cele mai multe funcii publice vacante, respectiv 24,7% din totalul funciilor publice de la acest nivel,
spre deosebire de situaia funciilor publice teritoriale, din care sunt vacante 7,26%; la nivelul administraiei publice centrale
sunt vacante 19,27% din funciile publice existente. mprirea procentual a funciilor publice, pe niveluri administrativteritoriale este redat n Figura 24.6.
26
n cadrul diferitelor instituii ale administraiei publice sunt ncadrai nu numai funcionari publici dar i alte tipuri de angajai cum ar fi persoanlul
contractual. Dintre acetia am ales sa analizm numai situaia funcionarilor publici datorit faptului c acetia formeaz principalul corp de angajai
n administraia public.
27
28
Dup civa ani de la iniiere acest program a fost suspendat.

Raport privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici pentru anul 2012, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Bucureti 2013.
39

Studiul 24
40
Figura 24.6. Funcii de conducere ocupate, temporar ocupate i temporar vacante

Sursa: ANFP
Reducerile de personal care au generat suprancrcarea unor funcii publice nu au fost ns nsoite de modificri de structur
a administraiei publice, astfel nct volumul activitilor corespunztoare acestor funcii s fie redus corespunztor. Aceast
situaie, generat de msuri necesare n contextul economic-financiar precar din momentul iniierii lor, este o dovad a
necesitii tratrii reformei administrative ntr-o manier integrat. Msuri de reducere a personalului din cadrul administraiei
publice, primele de asemenea anvergur dup 1990, dei necesare, nu au fost coroborate cu msuri corespunztoare de
eficientizare a activitii administraiei publice, de reducere a birocraiei, de simplificare a unor proceduri administrative sau de
externalizare sistematic a unor servicii.
29
Aceste aspecte au fost semnalate i n rapoartele elaborate de experii Bncii Mondiale al cror punct de vedere completeaz
aceast concluzie cu o constatare legat de modul n care au fost realizate reducerile de personal. Astfel, autorii rapoartelor
semnaleaz faptul c reducerile de personal au fost realizate haotic, fr a se ine cont de eficiena instituiilor n care acestea
au fost operate. Acelai raport face referiri i la soluiiile legate de sistemul de salarizare.
Salarizarea funcionarilor publici a fost, de-a lungul ultimilor ani, subiect a numeroase misiuni de consultan din partea
diverselor organisme internaionale de tipul Bncii Mondiale care au semnalat necesitatea implementrii unui sistem de
salarizare bazat pe indicatori de performan a activitilor funcionarilor publici.
Din punctul de vedere al tipurilor de posturi, raportul ANFP relev faptul c, n anul 2012, numrul funciilor de conducere
30
ocupate, temporar ocupate i temporar vacante a fost de 15.078 , iar numrul funciilor publice de execuie ocupate,
31
temporar ocupate i temporar vacante a fost de 117.339 . Numrul posturilor de execuie vacante a fost de 26.704, iar
numrul posturilor de conducere vacante a fost de 2.462.
Structurarea pe grupe de vrst a corpului funcionarilor publici, n anul 2012, reflect un grad ridicat de mbtrnire. Grupa de
vrst de peste 50 de ani reprezint 34,3% din totalul funcionarilor publici. 35,3% dintre funcionarii publici au vrste cuprinse
n segmentul dintre 40 i 50 de ani, iar n segmentul ntre 30 i 40 de ani se ncadreaz 26,8% dintre acetia. La sfritul anului
2012 doar 3,6% dintre funcionarii publici au vrste sub 30 de ani. Aceast situaie (Figura 24.7.) reflect gradul sczut de
atractivitate a funciei publice pentru absolvenii de studii superioare sau liceu.
29
Este vorba de analizele funcionale realizate de experi ai Bncii Mondiale la nivelul administraiei publice centrale. Aceste rapoarte pot fi consultate pe pagina de
web a Secretariatului General al Guvernului. www.sgg.ro
30
Conform ANFP, 2013.
31 Conform ANFP, 2013.
40

Ianuarie 2014
Figura 24.7. Structurarea pe grupe de vrst a corpului funcionarilor publici n anul 2012
Sursa: ANFP
Un aspect important legat de capacitatea administraiei publice este reprezentat de gradul de profesionalism al funcionarilor
publici. n ciuda numrului mare de testri raportat de ANFP n studiul aminitit, practica derulrii acestora arat faptul c
modalitatea de desfurare a acestora i implicit accederea n funcii superioare n cadrul administraiei publice nu constituie
rezultatul unei evaluari temeinice a nivelului de performan a funcionarilor publici. Pn n acest moment nu exist, la nivelul
administraiei publice, un sistem coerent de evaluare a funcionarilor publici, bazat pe indicatori de performan corelai cu
obiectivele i tipul de activiti corespunztoare postului.
Din analiza datelor disponibile privind msurile de modernizare a funciei publice pot fi identificate urmtoarele probleme:
Nivel sczut de atractivitate pentru angajarea n cadrul administraiei publice (numr redus de noi funcionari publici);
Inexistena unui sistem de evaluare a funcionarilor publici pe baz de performan stabilit n funcie de un set de
indicatori de performan corelat cu obiectivele de dezvoltare ale instituiilor publice;
Lipsa unui sistem de salarizare a funcionarilor publici pe baz de performan;
Disproporie ntre numrul funciilor publice pentru aparatul central al administraiei publice, comparativ cu cel teritorial
i local.
III.1.4. Administratorul public
La nivelul administraiei publice locale, o msur care poate fi asociat iniiativei de cretere a profesionalizrii administraiei
publice la nivelul de conducere a autoritilor administraiei publice locale este reprezentat de introducerea poziiei
administratorului public. Conform Legii 215/2001 cu modificrile ulterioare, la nivelul comunelor i oraelor, primarul poate
propune consiliului local nfiinarea funciei de administrator public. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului
public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local. Numirea n funcie se
face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens
cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Primarul poate delega
ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Aceast msur a avut menirea de
asigura un grad ridicat de profesionalizare a administraiei publice locale. Din pcate ns, funcia de administrator public a fost
de cele mai mult asimilat unei funcii politice, neatingndu-i scopul pentru care a fost conceput.
III.1.5. Transparena n administraia public e-guvernare
Dup cum am artat la nceputul acestui capitol, indicatorul privind calitatea guvernrii ia n considerare i nivelul de
participare al cetenilor la actul guvernrii. Aceast participare este diferit la nivel teritorial. Cele mai active comuniti din
punctul de vedere al participrii la decizia de politici publice iniiate de autoritile publice locale se situeaz n Centrul i
parial n Vestul i Nord Vestul rii. n special n mediul urban din aceste regiuni exist o tradiie a participrii civice la actul
decizional prin intermediul diverselor tipuri de asocieri civice tradiionale. Acestea se dovedesc a fi aproape inexistente n
celelate zone ale ri, n special n zonele rurale sau n oraele mici. Prezena unei puternice societi civile poate fi ntlnit n
special n marile centre urbane.
Din punctul de vedere al accesului la procesul de luare a deciziilor, este necesar a acorda o atenie special gradului de utilizare
a instrumentelor de tip e-guvernare. Conceptul de e-government ofer un suport tehnic util asigurrii transparenei n
formularea politicilor publice, dar i pentru creterea eficienei furnizrii serviciilor publice.
n Figura 24.8. poate fi observat gradul de utilizare a instrumentelor de tip e-guvernare. Cel puin la acest capitol al calitii
guvernrii nu ne aflm pe ultimul loc n Europa iar, dac urmrim evoluia acestui indicator n anii 2010 i 2011, observm
tendina pozitiv de dezvoltare a acestuia.
41

Studiul 24
42
Conform unui studiu realizat n cadrul Programului Operaional de Asisten Tehnic referitor la gradul de utilizare a
tehnologiei informaiei, att persoanele fizice, ct i agenii economici din Romnia recurg foarte puin la egovernment (6%,
comparativ cu 28% la nivelul UE 27 n 2011).
Separat, pe cele dou categorii de utilizatori, datele se prezint astfel: 8%, comparativ cu media UE de 50% n anul 2010
pentru persoane fizice i respectiv 50%, comparativ cu 75% n UE 27 pentru societi), ceea ce are efecte negative asupra
procesului de modernizare a instituiilor publice.
Utilizarea redus a instrumentelor de tip e-government arat fie o ncredere sczut a utilizatorilor n folosirea acestor
instrumente, fie o calitate redus a site-urilor. Utilizarea mediului online ca modalitate de comunicare i de deservire a
cetenilor trebuie nsoit de o adaptare a procedurilor n sensul simplificrii lor i corelrii cu cerinele unei aplicri prin
intermediul internetului a acestora.
Figura 24.8. Utilizarea eGuvernare de ctre ceteni ntre 25 i 54 ani

Sursa datelor: Eurostat, Community survey on ICT use in households and by individuals (2011; 2012)
n ciuda unei utilizrii relativ reduse comparativ cu media european, pot fi semnalate i unele cazuri de bun practic n ceea
ce privete utilizarea internetului n comunicarea informaiilor i furnizarea unor servicii publice. ntre soluiile implementate
la nivel central putem include:
Punctul unic de contact pentru comunicarea oficial cu autoritile publice din Romnia (www.eguvernare.ro);
Sistemul Electronic de Achiziii Publice (SEAP) www.elicitatie.ro;
Sistemul Naional Electronic de Plat a Taxelor i Impozitelor ;
Sistemul de Atribuire Electronic n Transporturi (SAET), care permite atribuirea electronic prin serviciile regulate judeen
e i interjudeene (www.autorizatiiauto.ro);
Portalul ONRC care ofer servicii online specifice ONRC mediului de afaceri, cetenilor i administraiei publice, precum i
un sistem electronic care permite depunerea online a declaraiilor fiscale la ANAF.
Lista detaliat a acestor iniiative este prezentat n Anexa 1.
La nivel local, dei mai puine ca numr, exist o serie de iniiative. Pot fi menionate astfel sistemele de eguvernare
implementate n judeele Ilfov, Brila i Arad, judeul Mehedini. Totodat, au fost implementate 241 RECL, care au furnizat
prin intermediul PAPI att servicii de baz, ct i servicii noi menite s rspund nevoilor specifice comunitilor EBC
(economiei bazate pe cunoatere) astfel:
asisten pentru accesarea de fonduri structurale (180 comuniti),
asisten acordat antreprenorilor locali (156 comuniti),
rspndirea de informaii periodice ctre fermieri referitor la APIA sau OJCA (151 comuniti),
traininguri, certificate n IT&C sau n alte domenii (157 comuniti),
servicii de tip Job Club (148 comuniti).
42

Ianuarie 2014
Aceste intiaiative nu acoper ns nevoile de dezvoltare n acest domeniu n Romnia, deoarece nu exist corelarea ntre
soluiile tehnice de comunicare online i profilul procedurilor administrative care pstreaz o abordare clasic, dup modul n
care sunt concepute impunnd prezena fizic a beneficiarilor.
Un alt aspect legat de nivelul de transparen este legat de calitatea procesului de consultare n formulare, implementarea i
monitorzarea politicilor publice.
Se constat o disociere a activitilor care pot genera o convergen calitativ a politicilor publice i reglementrilor din
punctul de vedere al transparenei. Cu toate c a fost adoptat procedura de dezbatere/consultare public a actelor
normative, procesul este mai degrab formal, din cauza c aceste consultri publice se realizeaz de cele mai multe ori doar ca
ndeplinire a unei prevederi legale i nu ca parte a unei cutume administrative generate de solicitrile din partea societii
civile. Pentru a putea avea un proces consistent de realizare a reglementrii i a mbunti calitatea actelor normative,
procesele de fundamentare a impactului sunt eseniale pentru a crete nivelul de transparen al administraiei publice
centrale i locale.
III.1.6. Absorbia fondurilor structurale i de coeziune
Performana administraiei publice poate fi evaluat i n funcie de capacitatea de a atrage i gestiona proiecte finanate din
fonduri structurale. Conform raportului guvernamental privind Absorbia Fondurilor Structurale 2013, pn n iunie 2012
numrul total al proiectelor depuse pentru finanare n cadrul celor 7 programe operaionale a fost de 33.453, n valoare de
57,8 mld. Euro, din care 36,3 mld. Euro finanare nerambursabil, depind cu 89% alocarea pentru perioada 2007-2013.
Numrul total de proiecte aprobate pentru finanare a fost de 10.765, pentru care contribuia nerambursabil din
instrumentele structurale se ridica la aproximativ 16 mld. Euro, reprezentnd 83% din ntreaga alocare UE disponibil pentru
perioada 2007-2013.
Progresul n implementare este considerabil i n ceea ce privete numrul contractelor de finanare semnate, care s-a ridicat
la 8.608, valoarea solicitat pentru fondurile UE fiind de cca. 14 mld. Euro, reprezentnd aproximativ 74% din alocarea
perioadei de programare 2007-2013, n cretere semnificativ fa de procentul de 14% raportat la 30 septembrie 2009
Plile de fonduri ctre beneficiari, reprezentnd prefinanri i rambursri efectuate de toate cele apte AM pn la data de
referin, totalizeaz 4 mld. Euro, echivalent cu 19,16% din valoarea nsumat a contractelor de finanare semnate, de patru
ori mai mare comparativ cu raportarea strategic precedent. Cu privire la declaraiile de cheltuieli transmise la CE, valoarea
lor cumulat, la data de referin, era de 1,9 mld. Euro, n timp ce plile intermediare primite de la CE nsumau 1,76 mld. Euro
(9,17% din alocarea total primit de la CE aferent perioadei 2007-2013).
Pentru proiectele de asisten implementate n cadrul Programelor Operaionale, plile interne ctre beneficiari,
reprezentnd prefinanri i rambursri, au nsumat pn la 30 iunie 2012, 65 mil. Euro, gradul de utilizare a asistenei tehnice
fiind de 9,5% fa de alocarea 2007-2013. n ceea ce privete utilizarea asistenei tehnice pe fiecare PO n parte, au fost
nregistrate variaii foarte mari, de la 30% n cazul POR, la 0,3% n cazul POS DRU.
43

Studiul 24
44
Harta 24.9. Sumele primite de la UE/ ali donatori n contul plilor efectuate i prefinanri pe localiti 2011
Sursa: MDRAP
Harta 24.10. Sumele primite de la UE/ ali donatori n contul plilor efectuate i prefinanri pe localiti 2012
Sursa: MDRAP
44

Ianuarie 2014
n raport cu nivelul contractrii fondurilor nerambursabile, se disting dou categorii de programe operaionale. Un prim grup
este format din POR, POS Mediu, POS DRU i PO DCA, care au contractat ntre 80% i 90% (87%, 88%, 81% respectiv 88%) din
valoarea fondurilor alocate, iar un al doilea grup include POS CCE, POS Transport i PO AT care au nivelul de contractare
cuprins ntre 50% i 60% (49%, 58% respectiv 53%).
Din Harta 24.9. i Harta 24.10., reiese existena, la nivel teritorial, a unei diferene ntre capacitatea de absorbie a fondurilor
europene. Distribuia acestui indicator la nviel teritorial este aproape identic cu cea a ponderii veniturilor proprii din venituri
totale la nivel de UAT. Astfel se constat o performan mai crescut n partea Central i de Vest a rii, comparativ cu
celelalte zone.
Iniiativele prezentate se refer la eforturile administraiei publice centrale i locale de a gsi calea cea mai potrivit pentru
asigurarea unui nivel ridicat de transparen n procesul de formulare a politicilor publice. Calitatea acestui proces reflect
gradul de deschidere al administraiei publice precum i capacitatea acesteia de a formula i gestiona politici publice. Aceasta
reprezint una dintre cele mai importante funcii ale administraiei publice centrale i locale. Guvernana multinivel amintit la
nceputul acestei analize impune nu att un grad de transparen semnificativ, dar i un regim al colaborrii ntre diverse
niveluri de guvernan. Un sistem de formulare a politicilor publice centralizat, fr o deschidere spre cooperare, nu permite o
evoluie a administraiei publice care s contribuie la asigurarea condiiilor pentru o dezvoltare socio-economic la nivelul
ntregului teritoriu al Romniei.
n acest subcapitol au fost prezentate principalele funcii i atribuii ale administraiei publice centrale i locale,
accentundu-se capacitatea acestora de a parcurge procesul politicilor publice ntr-un mod fundamentat i transparent.
Ca instrument important n asigurarea acestei transparene gradul de utilizare a e-guvernrii reprezint unul din elemente cele
mai importante pentru creterea eficienei serviciilor publice, respectiv asigurarea transparenei furnizrii acestora.
III.2.
Tendine de evoluie
Administraia central
ncercri repetate de organizare a procesului de formulare a politicilor publice se constat existena cadrului instituional
(proceduri, reglementri) care organizeaz procesul de formulare a politicilor publice la nivel central, dar o aplicare
nesatisfctoare a acestora; n urmtoarea perioad, datorit recalibrrilor funciilor administraiei publice centrale ca
rezultat al procesului de descentralizare, deconcentrare i regionalizare, funcia de elaborare a politicilor publice la nivel
central cu impact naional se va intensifica, administraia public central urmnd a fi preponderent orientat ctre
elaborarea de politici naionale, implementarea urmnd a fi realizat prin intermediul autoritilor constituite la nivel
regional, respectiv local.
Administraia local
Creterea importanei i influenei administraiei publice locale asupra deciziilor de politici publice luate la nivelul
administraiei publice centrale; pe fondul eforturilor de descentralizare a serviciilor publice, dar i ca urmare a distribuiei
coordonrii serviciilor deconcentrate la diferite niveluri administrative va conduce la o cretere a importanei
administraiei publice locale. Se impune o cretere substanial a capacitii administrative de la diferite niveluri
administrative astfel nct s fie posibil gestionarea eficient a politicilor publice locale.
Capacitatea administrativ
Tendin de mbtrnire a corpului funcionarilor publici (tendin de scdere a numrului de noi angajai),
Tendin de supradimensionare a administraiei centrale (raport disproporionat ntre numrul funcionarilor publici de la
nivel central i cel de la nivel local) contrar msurilor de descentralizare.
III.3.
Prioriti de dezvoltare
Reevaluarea raportului ntre administraia public central i cea local, respectiv regional n conformitate cu principiile
guvernanei multinivel;
Creterea capacitii administraiei publice centrale i locale n ceea ce privete formularea de politici publice (analiza de
impact, elaborarea de strategii, creterea calitii furnizrii serviciilor publice la nivel local, profesionalizarea administraiei
publice);
Introducerea managementului pe baz de performan (planificarea strategic la nivel central i local - i corelarea cu
planficarea strategic teritorial, utilizarea indicatorilor de performan pentru activitatea administraiei, introducerea
managementului pe baz de contract la nivelul instituiilor administraiei publice de la nivel central i local);
Transparentizarea administraiei publice prin dezvoltarea unor sisteme de monitorizare si evaluare pentru instituiile
administraiei publice la nivel central i local (e-government);
Introducerea instrumentelor de asigurare i control a performanei administrative (reducerea poverilor administrative,
indicatori de performana pentru serviciile administraiei publice centrale i locale).
45

Studiul 24
46
III.4.
Legturi cu alte domenii

n analiz au fost subliniate corelaiile existente ntre gradul de dezvoltare socio-economic a diferitelor comuniti i performana
administraiilor publice locale. n ceea ce privete capacitatea de reglementare i gestionare a politicilor publice, acest studiu se
afl n coresponden cu toate studiile care fundamenteaz Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei. Domeniile
social/economic, domeniile amenajarea teritoriului/urbanism, respectiv planificare strategic teritorial.
III.5.
Implicaii economice, sociale, de mediu

Implicaii semnificative asupra economiei, societii, mediului, prin creterea gradului de adecvare a structurilor
administrative fa de realitatea teritorial.
IV.
Elemente strategice i operaionale
IV.1. Viziune i obiective strategice

O viziune strategic asupra direciei de dezvoltare a administraiei publice este legat de necesitatea iniierii unor reforme
fundamentale care s in cont de specificul administraiei publice locale i centrale, precum i de ritmul de dezvoltare al
societii romneti. Un aspect important relevat n cadrul acestui studiu este legat de diferenele semnificative n ceea ce
privete gradul de performan al diferitelor uniti administrativ teritoriale. Recalibrarea distribuiei la nivel teritorial a
influenei centrului administrativ asupra performanei autoritilor locale se impune ca msur de asigurarea a cadrului
necesar dezvoltrii socio-economice a diferitelor comuniti locale.
Viziunea asupra domeniului propus n acest studiu este urmtoarea: O Romnie bine guvernat la toate nivelurile
administrative n funcie de nevoile de dezvoltare.
IV.2. Politici, programe i proiecte
Creterea performanei administraiei publice i recalibrarea influenei administraiei centrale la nivel local conform
principiilor bunei guvernane.
Iniierea i derularea procesului de reorganizare administrativ-teritorial innd cont de tradiiile asocierilor la nivel
regional dar i ntre diferite comuniti locale precum i de principiile bunei guvernane (comasare, regionalizare);
ntrirea funciilor de control i monitorizare la nivel central;
Definirea clar a responsabilitilor pe diferite niveluri de guvernan (naional, regional, local) n ceea ce privete
planificarea spaial i coordonarea politicilor privind dezvoltarea teritorial.
Dezvoltarea capacitii de planificare strategic i formularea politicilor publice la nivel central i teritorial i definirea unui
cadru de monitorizare a interveniilor publice.
mbuntirea sistemului de formulare a politicilor publice la nivel central i local n vederea asigurrii cadrului necesar
implementrii i monitorizrii politicilor de dezvoltare teritorial;
Dezvoltarea obligativitii evalurii impactului asupra dezvoltrii teritoriului a iniiativelor de la nivel local, respectiv
creterea capacitii administrative la nivelul unitilor administrative teritoriale precum i la nivelul instituiei
prefectului n ceea ce privete planificarea teritorial;
Evaluarea prin cercetare a situaiei din teritoriu i crearea de obiective bazate pe cunoaterea amnunit a
situaiei planificrii regionale i locale i a adecvrii acesteia la resursele i necesitile locale.
Corelarea sistemelor de planificare a dezvoltrii economice i sociale cu dezvoltarea teritorial i local (amenajarea
teritoriului i urbanism), cu integrarea obiectivelor de conservare a mediului i a biodiversitii, n contextul regionalizrii i
descentralizrii.
Calibrarea procesului de descentralizare n ceea ce privete planificarea teritorial n condiiile respectrii principiilor
unei dezvoltri echilibrate a ntregului teritoriu al Romniei i ale bunei guvernane;
Ajustarea complexitii instrumentelor de planificare conform capacitii instituionale i nevoilor reale - Un sat mic nu
va necesita aceleai instrumente de planificare spaial ca o metropol n dezvoltare;
Organizarea unor programe de pregtire pentru personalul din cadrul administraiei publice central i locale n ceea ce
privete procesul de planificare teritorial;
mbuntirea cadrului legal privind planificarea strategic teritorial n vederea asigurrii condiiilor pentru
respectarea interesului public respectiv al dreptului asupra proprietii private n elaborarea planurilor strategice
teritoriale.
IV.3. Modaliti de implementare
Modalitile de implementare a obiectivelor identificate n cadrul studiului sunt urmtoarele:
Modificarea cadrului instituional n vederea asigurrii condiiilor pentru o mai bun monitorizare a performanei
administraiei publice (recalibrarea funciilor administraiei publice centrale n raport cu cea central modificare
Constituiei, modificri legislative);
46

Ianuarie 2014
Reducerea aparatului administrativ central prin redimensionarea unor ministere n concordan cu atribuiile
reformulate n contextul procesului de descentralizare;
Formularea standardelor de cost pentru serviciile publice centrale i locale;
ntrirea atribuiilor de control i monitorizare la nivelul administraiei publice centrale;
Asigurarea cadrului pentru participarea societii civile la procesul de laure a deciziilor (mbuntirea instrumentelor
de tip e-guvernare);
Adaptarea atribuiilor prefecilor n ceea ce privete coordonarea la nivel local politicilor pulbice iniiate la nivel central
(modificarea legislativ).
IV.4. Sinteza strategic i operaional

n urma analizei realizat n cadrul acestui studiu, respectiv a corelrii cu obiectivele formulate n celelalte studii de
fundamentare a SDRT, pot fi identificate urmtoarele elemente strategice, operaionale i de implementare ale Strategiei de
Dezvoltare Teritorial a Romniei:
VIZIUNE (identificat din analiza diagnostic pe domeniul studiului)
O Romnie bine guvernat

PALIERUL STRATEGIC
Obiectiv strategic
OS9. Crearea unui cadru instituional i de reglementare adecvat pentru implementarea

obiectivelor de dezvoltare
Obiectiv general (linie directoare)
OG24. Creterea performanei administraiei publice i recalibrarea atribuiilor i influenei

administraiei centrale la nivel local n contextul descentralizrii i regionalizrii.
Obiective specifice naionale
Obiective pe termen lung (orizont 2035)
ON24.1. Creterea performanei personalului

din administraia public i corelarea cu
sistemul de salarizare;
ON24.2. ntrirea funciilor de control i
monitorizare la nivel central;
Obiective pe termen mediu (orizont 2020)
ON24.4. mbuntirea sistemului de formulare a

politicilor publice la nivel central i local n
vederea asigurrii cadrului necesar implementrii
i monitorizrii politicilor de dezvoltare teritorial
(iniierea unor politici privind mai buna
reglementare i planificarea strategic a
politicilor publice).
ON24.3. Definirea clar a responsabilitilor pe
diferite niveluri de guvernan (naional,
judeean, local) n ceea ce privete planificarea
spaial i coordonarea politicilor privind
dezvoltarea teritorial;
Obiective specifice teritoriale (operaionale)

1. Urban-rural
2. Zone periferice (frontaliere)
3. Zone slab populate sau izolate
4. Zone n transformare sau declin
5. Zone geografice
47

Studiul 24
48
PALIERUL OPERAIONAL
Politici
Msuri
MI 24 a) Iniierea unor msuri de reducere a birocraiei (politici privind mai buna reglementare);
MI 24 b) Simplificarea procedurilor specifice iniierii i derulrii de proiecte finanate din fonduri
structurale;
Programe
Pachetul 1 (asociat ON 24.4., ON 24.3.)
P. 24 a) Programe de dezvoltare a unor baze de date privind calitatea guvernrii la nivel local;
Pachetul 2 (asociat ON 24.4., ON 24.2., ON 24.1., ON 24.3.)
P. 24 b) Dezvoltarea de programe pilot de introducere a indicatorilor de performan la niveul

administraiei publice locale;
P. 24 c) Derularea de programe pilot de monitorizare a unor programe de politici publice iniiate la
nivel central n vederea testrii capacitii de monitorizare a interveniilor publice iniiate la nivel
central;
P. 24 d) Programe de realizare a standardelor de cost pentru serviciile publice furnizate de
administraia public local, judeean i central;
Proiecte (proiecte-pilot la nivel naional)
48

Structura Si Functiile Administratiei Publice

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Structura Si Functiile Administratiei Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

STRATEGIA DE DEZVOLTARE TERITORIAL A ROMNIEI

STUDIUL 24. STRUCTURA I FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

Studiul 24. Structura i funciile administraiei publice

Numrul i denumirea domeniului/studiului

Tipul raportului (iniial, intermediar, final)

Lista autorilor, colaboratorilor

Lista consultanilor de specialitate

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

III.4. Legturi cu alte domenii

Lista hrilor i cartogramelor

Lista tabelelor i graficelor

Structura i funciile administraiei publice

Scopul studiului i relevana pentru SDTR

Contextul european i romnesc

IHS Romnia, Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei, 31 mai 2013, p. 26.

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Prioritile identificate conform Planului de Redresiune Economic a Europei sunt:

Structura i funciile administraiei publice

Problematic i obiective specifice

Ipoteze i metode de cercetare

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

II.4.3. Indicatori i indici

Structura i funciile administraiei publice

II.5.2. Surse legislative, directive, convenii, recomandri

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Figura 24.1. Eficiena Guvernrii

Romnia Eficiena guvernrii, poziie

Bulgaria Eficiena guvernrii, poziie

Republica Ceh Eficiena guvernrii, poziie

Polonia Eficiena guvernrii, poziie

Letonia - Eficiena guvernrii, poziie

Ungaria - Eficiena guvernrii, poziie

Structura i funciile administraiei publice

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

Harta 24.1. Indicele european referitor la Calitatea Guvernrii (abordare regional)

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

III.1.1. Administraia public central

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

administrative, mbuntirea procesului de consultare, dezvoltarea instrumentului de evaluarea a impactului pentru

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Motivul emiterii actului normativ;

Strategia privind mai buna reglementare :

Structura i funciile administraiei publice

Numr proiecte neanunate

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Structura i funciile administraiei publice

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Ponderea veniturilor proprii din veniturile totale ale UAT;

Structura i funciile administraiei publice

Figura 24.4. Numr de locuitori pe tipuri de UAT

Strategia de Dezvoltare Teritorial a Romniei

Harta 24.2. Valoarea cheltuielilor totale, pe localiti, n anul 2012

Structura i funciile administraiei publice