Elena Porumb, Cristina Rotar, Stela Andrei, Romana Cramarenco

CAPITOLUL 3. INSTRUMENTE FINANCIARE ALE

PRE-ADERARII

Uniunea Europeana este interesata de tarile din centrul si estul Europei (CEECs) privind dezvoltarea si
formarea infrastructurii acestora, ca viitoare candidate la aderarea inUniuneaEuropeana.
Un efort deosebit, inclusiv asistenta tehnica si financiara din partea UE, este considerat ca indispensabil
tarilor care adera la UE pentru progresul rapid in vederea alinierii la aquis-ul comunitar.

Scurta prezentare PHARE&ISPA&SAPARD

În prezent, în cadrul strategiei de pre-aderare a Uniunii Europene, asistenta financiara acordata tarilor
candidate se realizeaza prin intermediul instrumentelor financiare de pre-aderare PHARE, ISPA si
SAPARD, cu respectarea principiului privind evitarea “dublei interventii”, prin favorizarea
complementaritatii si un impact economic pozitiv al implementarii diferitelor programe comunitare.
Aceste instrumente de preaderare sunt un ansamblu de resurse financiare alocate de Uniunea
Europeană pentru sprijinirea ţărilor din Europa Centrală şi de Est candidate la aderarea la UE în eforturile
lor de satisfacere a criteriilor de la Copenhaga şi Madrid.
Programul PHARE este primul instrument financiar nerambursabil, conceput de Uniunea
Europeană pentru a sprijini Europa Centrală si de Est in evolutia catre societatea democrată şi economia de
piaţă .
Cu prilejul reuniunii Consiliului European de la Luxemburg din decembrie 1997, a fost luata
decizia implementarii unor noi instrumente financiare de pre-aderare (ISPA si SAPARD) începând cu anul
2000, care sa suplimenteze asistenta financiara nerambursabila acordata statelor candidate prin Programul
PHARE.
Asadar, ncepând cu anul 2000, întreaga asistenţă comunitară nerambursabilă destinată pregătirii
aderării acestor state este concentrată în trei mari fonduri: PHARE, ISPA şi SAPARD.
 Programul PHARE este destinat sprijinirii guvernelor tarilor candidate in implementarea
acquis-ului comunitar, precum si sprijinirea acestora in efortul de a-si alinia activitatile
industriale si infrastructura de baza standardelor UE, prin mobilizarea investitiilor solocitate
(R (CEE) nr.3906/89).
 Programul SAPARD este destinat finantarii masurilor privind agricultura si dezvoltarea
rurala (R (CE) nr.1268/1999);
 Programul ISPA este destinat finantarii masurilor privind infrastructura de transporturi si de
mediu (R (CE) nr.1267/1999);

PHARE (Poland Hungary Aid for Reconstruction of Economy) este un program de asistenţă
tehnic ă şi financiară , elaborat în 1989, lansat in 1990, pentru primele dou ă ţări care renunţaseră la
comunism şi economia centralizat ă . Pe măsură ce alte state din centrul şi estul Europei au trecut la un
regim democratic, acestea au fost incluse, de asemenea, în program, astfel încît PHARE a ajuns sa numere
13 tari partenere in 1996, devenind principalul instrument de asistenţă financiară şi tehnică oferit de UE
pentru restructurarea economiilor acestor ţări şi crearea infrastructurii necesare aderării la Uniunea
Europeană. România beneficiază de acest program din anul 1991, primind până în prezent 1,2 miliarde
euro. Totalul alocaţiei PHARE pentru cele zece ţări central şi est-europene în perioada 2000-2006 va fi de
1,5 miliarde Euro/an.
SAPARD este un program operaţional din anul 2000, fiind echivalentul FEOGA la nivelul ţărilor
UE. Are drept scop sprijinirea agriculturii şi dezvoltarea rurală în ţările candidate din Europa Centrală şi de
Est. În perioada 2000-2006 România va primi anual 150 milioane euro în cadrul acestui program (fonduri
nerambursabile), alocaţia totală pentru cei zece beneficiari fiind de 500 milioane Euro/an. În comparatie cu
instrumentele PHARE si ISPA, Programul SAPARD prezinta caracteristici specifice prin faptul ca,
managementul tehnic si financiar al Programului, precum si responsabilitatea gestionarii fondurilor revin în

1
Elena Porumb, Cristina Rotar, Stela Andrei, Romana Cramarenco

totalitate tarilor candidate. Din acest considerent, derularea Programului SAPARD presupune existenta unui
sistem institutional specific, functional, care sa asigure o descentralizare extinsa a managementului
asistentei .
ISPA (Instrument Structural de Pre-Aderare) este în program intrat în vigoare începând cu anul
2000. El se adresează celor 10 ţări candidate din Europa Centrală şi de Est printre care şi România. Este
echivalentul Fondului de coeziune ce acţionează la nivelul a patru state din UE, iar obiectivul său îl
constituie dezvoltarea infrastructurii de transporturi şi protecţia mediului în ţările candidate la aderare.
Începând cu anul 2000, timp de şapte ani, România va primi anual, în cadrul acestui program, fonduri
nerambursabile de 200-260 milioane Euro (pentru 2000, suma alocata este de 250 milioane Euro). Alocaţia
totală pentru cele zece ţări beneficiare, în perioada de referinţă, va fi de un miliard Euro/an.

3.1 PHARE

Programul PHARE este principalul canal pentru EU de finantare si cooperare tehnica cu tarile
CEECs. Promoveaza din 1989 suportul sprijinului pentru reforma economica si politica de tranzitie a
CEECs, avand deja in anul 1996 14 parteneri de lucru dintre tarile dinregiuneaCEE.
Intre 1989 – 2000, PHARE si-a adaptat si modificat prioritatile cu flexibilitate, in functie de limitele
proceselor de reforma in fiecare din tarile partenere.
Pentru 10 parteneri programul a fost aplicat cu succes fiind chemate ca membre a UE.
Prioritatile declarate ale acestui ajutor dat de UE sunt:
 implementarea aquis – comunitar prin ajutorul dat administratiilor tarilor partenere (la nivel
national si regional), precum si familiarizarea cu obiectivele si procedurile Comunitatii
Europene, si pregatirea pentru implementare.
 Infrastructura si dezvoltare industriala pentru : mediu, transport, planificarea industriala,
calitatea si standardele in productie, conditii de munca.

3.1.1. Istoria Angajamentului

Privind inapoi dezvoltarea relatiilor EU cu CEECs este evidenta activitatea si stabilitatea strategiei EU.
Inainte de caderea Berlinului in Nov. 1989 si colapsul comunismului peste tot in regiune, EU in colaborarea
cu restul natiunilor din vestul Europei au initiat Programul PHARE. PHARE nu numai ca sprijina, dar este
si un suport instrumental pentru modernizare si restructurare.
In 1991, EU cu asentimentul WE semneaza un acord cu Ungaria si Cehoslovacia (aceasta intelegere era
valabila inainte de separarea Slovaciei de Rep. Ceha. In 1996, toate cele 11 tari
candidate aveau acordul Europei.
Consiliul European de la Copenhaga, in 1993, a initiat criteriile privind calitatea de membru,199 dintre
ele fiind aplicate pentru aderarea a noi membri.
Conferinta de la Londra din martie 1998 a marcat inceputul unei noi perioade. S-a dat startul privind
progresul candidatilor catre adoptarea aquis-lui comunitar, creandu-se o directie incipienta.
Începând cu anul 2000, PHARE a devenit, alături de programele ISPA şi SAPARD, unul din cele trei
instrumente de pre-aderare.
Odată cu lansarea celorlalte două instrumente de pre-aderare, programul PHARE a fost regândit spre
susţinerea ţărilor candidate în eforturile lor de adoptare a acquis-ului comunitar (legislaţia Uniunii
Europene şi instituţiile însărcinate cu aplicarea şi urmărirea respectării ei). Astfel, programul PHARE a fost
orientat către consolidarea instituţională şi susţinerea investiţiilor, având ca scop întărirea instituţiilor
democratice, a administraţiei publice şi a organizaţiilor care au responsabilitatea implementării efective şi
eficiente a legislaţie comunitare.

2
Elena Porumb, Cristina Rotar, Stela Andrei, Romana Cramarenco

3.1.2. Rolul programului PHARE

PHARE sprijină douăsprezece ţări candidate (Bulgaria,
Republica Cehă ,Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia,
România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria) în efortul acestora de
pregătire pentru aderarea la Uniunea Europeană. Pentru fiecare ţară
candidată a fost realizat un Parteneriat pentru Aderare (PA). Acesta
stabileşte domeniile prioritare în care ţara respectivă trebuie să facă
progrese în vederea pregătirii pentru aderare. Descrie de asemenea
modalităţile în care PHARE va sprijini astfel de pregătiri de aderare.
Parteneriatele pentru Aderare furnizeaza deci un cadru unic pentru
programarea priorităţilor fiecărei ţări candidate, precum şi a
mijloacelor financiare disponibile pentru implementarea acestor
priorităţi.
Rolul programului Phare a evoluat, pe măsura ritmului reformelor din ţările central şi est europene, având
în vedere şi procesul de lărgire a Uniunii Europene. Obiectivul general al programului Phare este de a ajuta
statele candidate să se pregatească în vederea aderării la Uniunea Europeană, sprijinul concentrându-se
asupra priorităţilor care duc la îndeplinirea criteriilor de aderare de la Copenhaga, şi anume:
 stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, respectarea drepturilor
omului şi protecţia minorităţor;
 existenţa unei economii de piaţă funcţionale şi capacitatea de a face faţă presiunii
concurenţiale şi forţelor pieţei din Uniunea Europeană;
 capacitatea de a asumare a obligaţiilor de stat membru al Uniunii Europene.
De la 4,2 miliarde euro în perioada 1990-1994, bugetul Phare total alocat ţărilor beneficiare a crescut la
6,693 miliarde euro pentru perioada 1995-1999.
Din 1997, programul Phare acordă un sprijin crescut dezvoltării cadrului legislativ şi structurilor
administrative, proiectelor care promovează democraţia şi dezvoltarea societăţii civile, investiţiilor în
infrastructură, inclusiv cooperării transfrontaliere.
În perioada 2000-2006 sprijinul Phare va fi concentrat pe două mari priorităţi: construcţia instituţională şi
investiţii.
Prin “construcţie instituţională” se înţelege procesul de sprijinire a ţărilor candidate de a-şi
dezvolta structurile, strategiile, resursele umane şi managementul necesare pentru dezvoltarea capacităţii
economice, sociale, administrative şi de reglementare. Programul Phare sprijină ţările candidate pentru a
dobândi capacitatea de a pune în aplicare o legislaţie armonizată cu cea a comunităţilor europene şi de a
participa la politicile Uniunii Europene cum ar fi coeziunea economică şi socială. De asemenea, Phare
furnizează sprijin pentru îndeplinirea cerinţelor pentru primul criteriu de la Copenhaga, şi anume
stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, respectarea drepturilor omului şi
protecţia minorităţilor.
Întărirea capacităţii instituţionale şi administrative a ţărilor candidate este o cerinţă cheie pentru a putea
deveni membre ale Uniunii Europene, când se vor afla în situaţia de a adopta, implementa şi urmări
respectarea acquis-ului comunitar. Scopul dezvoltării instituţionale este să ajute ţările candidate în punerea
bazelor instituţionale necesare ader ă rii.Sprijinul pentru dezvoltarea instituţională reprezintă aproximativ
30% din bugetul PHARE în ţările candidate.

3
Elena Porumb, Cristina Rotar, Stela Andrei, Romana Cramarenco

Dezvoltarea instituţională nu este legată numai de apropierea legislaţiei ţării candidate de cea a Uniunii
Europene. Se referă , de asemenea, la modul în care legislaţia este pusă în practică şi respectată . Aceasta
implică pregătirea şi echiparea unui număr mare de funcţionari publici, oficiali şi experţi, de la judec ă tori
şi inspectori financiari până la inspectori de protecţia mediului şi statisticieni. Un instrument de o
importanţă crucială al dezvoltării instituţionale este înfrăţirea instituţională (twinning), care implică
detaşarea unor funcţionari publici ai Uniunii Europene în ţările candidate.
Înfrăţirea instituţională începe cu detaşarea oficialilor Statelor Membre, cunoscuţi sub numele de Consilieri
de pre-aderare. În multe domenii cheie, oficialii statelor membre sunt singura sursă de expertiză necesară.
În alte cazuri, pentru a îndeplini obiectivele înfrăţirii instituţionale, trebuie combinate o varietate de resurse,
incluzând expertiza pe termen scurt,formarea profesională şi furnizarea de servicii. Proiectele de înfrăţire
instituţională sunt realizate de administraţiile publice sau organisme mandatate de acestea şi nu fac obiectul
procedurilor de licitaţie comercială .
Dezvoltarea instituţională se pune în practică nu numai prin înfrăţirea instituţională , ci şi prin intermediul
contractelor de servicii obţinute pe piaţa de consultanta.
Alături de înfrăţirea instituţională , alte două mecanisme importante de consolidare instituţională sunt:
 Furnizarea expertizei în domeniul acquis-ului prin TAIEX
 Reforma administraţiei publice şi a organismelor de reglementare prin programul SIGMA
Circa 30% din sprijinul Phare se alocă pentru construcţie instituţională.
Adoptarea acquis-ului comunitar înseamnă că ţările candidate vor trebui să-şi adapteze infrastructura şi
întreprinderile pentru a atinge standardele Uniunii Europene, ceea ce va necesita o investiţie considerabilă.
Sprijinul investiţional reprezintă aproximativ 70% din bugetul PHARE în ţările candidate.
Sprijinul instituţional se concentrează pe patru domenii-cheie.
 Investiţii mari
Întrucât Uniunea Europeană nu poate furniza, prin programul PHARE, decât o mică parte din necesarul
finanţării pentru investiţii de mare anvergură , asistenţa se concentrează pe rolul catalizator pe care
programul îl poate juca în mobilizarea co-finanţării împreună cu ţă rile partenere şi instituţiile financiare
internaţionale (Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, Banca Europeană de Investiţii, Banca
Mondială ).
 Investiţii în norme UE
În al doilea rând, sprijinul este orientat către aplicarea normelor comunitare în domenii cum ar fi:
concurenţa, energia (inclusiv siguranţa în domeniul energiei nucleare), legislaţia socială şi cea a muncii,
normele veterinare şi fito-sanitare, legislaţia produselor industriale, protecţia consumatorilor, comerţul,
justiţia şi afacerile interne.
 Dezvoltare regională
În al treilea rând, ţările candidate primesc sprijin pentru implementarea politicilor care le vor permite să
beneficieze de Fondurile Structurale ale Uniunii Europene.
 Sprijinirea Întreprinderilor Mici şi Mijlocii
Acţionând prin co-finanţare cu institu ţiile financiare internaţionale, bănci şi alte surse comerciale, noile
facilităţi pentru întreprinderi mici ş i mijlocii furnizează acestora capital, împrumuturi şi garanţii.

Circa 70% din finanţarea Phare se alocă pentru investiţii.

Convergenţa economiilor ţărilor candidate cu economia Uniunii Europene şi capacitatea de asumare a
obligaţiilor de stat membru presupun îmbunătăţirea competitivităţii şi infrastructură corespunzătoare,
adaptată cerinţelor comunitare, ceea ce implică investiţii considerabile şi un anumit context instituţional şi
de reglementare.
Fondurile PHARE sunt folosite pentru contracte de lucrări şi de furnizare de bunuri, care sunt publicate în
Jurnalul Oficial şi pentru contracte mixte sau de asistenţă tehnică , care sunt anunţate pe Internet. Firmele
interesate trebuie să urmărească Jurnalul Oficial şi paginile de Internet.

3.1.3 Implementarea programelor PHARE

4
Elena Porumb, Cristina Rotar, Stela Andrei, Romana Cramarenco

Programul PHARE este implementat în cadrul sistemului de implementare descentralizată (SID). În esenţă ,
sistemul implică transferul responsabilităţii administrării programului partenere, sub supravegherea
Comisiei Europene.
Prin acest sistem, responsabilitatea pentru implementarea programelor PHARE este transferată de la sediul
din Bruxelles al Comisiei către Delegatiile sale din tarile partenere.
Cu toate că autorităţile din ţările partenere sunt responsabile pentru procesele de licitaţie şi contractare,
Comisia rămâne în ultimă instanţă responsabilă pentru utilizarea corectă a fondurilor. Pentru a pregăti ţările
candidate pentru sarcina de administrare a fondurilor Uniunii Europene, se urmăreşte construirea unei
relaţii între Comisie şi ţările candidate în care responsabilitatea este împărţită , similar cu relaţia care există
în ţările membre pentru implementarea Fondurilor Structurale.
Implementarea programelor va fi deci astfel orientată încât să încurajeze implicarea instituţiilor care după
aderare vor fi responsabile cu implementarea Fondurilor Structurale. În acelaşi timp, în concordanţă cu
Regulamentul Financiar al Comunităţii Europene, Comisia rămâne în cele din urmă responsabilă de
utilizarea fondurilor
În scopul implementării programului PHARE, în fiecare ţară candidată au fost create următoarele structuri:
(a) Fondul Naţional (FN), care va administra fondurile
alocate ţării. Apariţia FN, în cadrul Ministerului
Finanţelor, sub responsabilitatea Oficialului
Naţional cu Autorizarea (NAO) a fost gîndită pentru
a contribui la creşterea transparenţei utilizării
fondurilor, pentru a reduce numărul structurilor
paralele însărcinate cu managementul financiar,
pentru evitarea dispersării fondurilor şi pentru
întărirea rolului de coordonator al ţării candidate în
utilizarea fondurilor PHARE alocate acesteia.
(b) Un număr redus de Agenţii de Implementare,
conduse de un Oficial cu Autorizarea Programului
(PAO), a căror înfiinţare este autorizată de NAO şi
care răspund de implementarea programului.
Programele PHARE specifice perioadei de pre-
aderare, în general proiecte multi-sectoriale, vor fi
implementate în principal de Oficiul de Plăţi şi
Contractare PHARE (OCPC). OPCP este
responsabil pentru organizarea licitaţiilor, încheierea
contractelor şi executarea plăţilor, în timp ce
planificarea asistenţei, monitorizarea implementării
şi alte aspecte tehnice legate de implementarea
proiectelor finanţate din fonduri PHARE rămân în
atribuţia ministerelor/instituţiilor direct beneficiare
ale asistenţei. Apariţia Agenţiilor de Implementare
este însoţită de un program de desfiinţare a
Unităţilor de Administrare a Programelor
(Programme Management Units -PMU) din
interiorul ministerelor sau ataşate acestora prin
închiderea sau includerea PMU în unităţile cu rol
tehnic în implementarea programului. Atribuţiile
PMU-urilor sunt preluate de către Agenţiile de
Implementare.
Aceste modificări vor spori gradul de absorbţie a fondurilor comunitare, vor mări eficienţa
utilizării fondurilor prin stabilirea unui sistem de control eficace, compatibil cu reglementările comunitare
şi vor contribui la pregătirea ţării candidate în vederea aderării, prin îmbunătăţirea managementului
fondurilor publice şi prin asimilarea procedurilor de utilizare a Fondurilor Structurale.

5
Elena Porumb, Cristina Rotar, Stela Andrei, Romana Cramarenco

3.1.4. Programarea fondurilor Phare

Programarea Phare este un exerciţiu desfăşurat în parteneriat de către Comisia Europeană şi fiecară ţară
candidată în parte şi reprezintă procesul de selectare a sectoarelor prioritare care vor primi sprijin Phare şi
de alocare a bugetelor pentru proiectele selectate.
Programarea Phare se bazează pe următoarele documente programatice: Parteneriatul pentru Aderare,
Programul Naţional de Aderare, Raportul periodic al Comisiei Europene privind progresele înregistrate de
fiecare ţară candidată în procesul de pregătire a aderării la Uniunea Europeană, Planul Naţional de
Dezvoltare, Programul Economic de Pre-aderare.
Parametrii exerciţiului de programare Phare sunt:
 Alocarea financiară indicativă prin care se stabilesc alocări anuale pentru finanţarea
sectoarelor prioritare;
 Priorităţile ţării candidate privind reforma economică şi procesul de aderare;
 Orientările specifice incluse în comentariile Comisiei Europene privind bugetele, concluziile
Consiliului, ghidul oficial Phare şi diverse documente strategice sectoriale Phare;
 Constrângerile impuse de bugetul şi reglementările care guvernează programul Phare.